ECLI:NL:CBB:2021:1010, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 23-11-2021, 19/1642
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-11-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Meststoffenwet, pluimveerecht
      
      In de totstandkomingsgeschiedenis van het pluimveerechtenstelsel is uitdrukkelijk overwogen dat de hoogte van het pluimveerecht rechtstreeks uit de wet wordt afgeleid en dat daarover geen individuele, voor bezwaar en beroep vatbare beslissing wordt genomen. Het College heeft dit onderschreven. De vaststelling van het pluimveerecht is dus geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Hieruit volgt dat ook de afwijzende reactie van verweerder op het verzoek om herziening van deze vaststelling geen besluit is.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 19/1642 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 23 november 2021 in de zaak tussen
    
      [naam 1] , te [woonplaats] , appellant
    (gemachtigden: P.J. Houtsma en mr. J.J. Wolleswinkel),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa),
    
    
      en
    
    
    de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Op 7 december 2018 heeft verzoeker verzocht om herziening van zijn met ingang van 1 januari 2006 vastgestelde pluimveerecht.
    
    
    
      Bij brief van 24 september 2019 heeft verweerder aan appellant meegedeeld geen reden te zien om de vastgestelde berekening van zijn pluimveerechten te herzien.
    
    
    
      Bij besluit van 10 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant niet-ontvankelijk verklaard. 
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Bij uitspraak van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:16) heeft de voorzieningenrechter van het College het verzoek van appellant om een voorlopige voorziening te treffen, afgewezen.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 juli 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde Houtsma. Ook is voor appellant verschenen [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    1. Appellant is pluimveehouder. Bij een controle in 2017 en 2018 heeft de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit geconstateerd dat appellant in 2015 en in 2016 gemiddeld 2.720 respectievelijk 2.499 stuks pluimvee hield, terwijl het geregistreerde pluimveerecht van appellant in die jaren nihil bedroeg. Appellant is hiervoor gedagvaard om te verschijnen voor de economische politierechter. Appellant meent dat verweerder het aantal pluimvee-eenheden onjuist heeft geregistreerd in 2001, toen het pluimveerechtenstelsel werd ingevoerd, en in 2006, toen de pluimveerechten werden omgezet in pluimvee-eenheden. Bij brief van 7 december 2018 heeft appellant verweerder verzocht om de ambtshalve herziening van de vaststelling van zijn pluimveerecht per 1 januari 2006. Appellant heeft verzocht het pluimveerecht vast te stellen op basis van de gehouden dieren, beschikbare mestproductierechten en de capaciteit van zijn onderneming. Verweerder heeft appellant bij brief van 24 september 2019 bericht dat hij geen reden ziet om de vastgestelde berekening van pluimveerechten te herzien.
    
    2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant niet-ontvankelijk verklaard, omdat de brief van 24 september 2019 geen besluit is. Het pluimveerecht van appellant is van rechtswege vastgesteld op grond van de Meststoffenwet (Msw) en op grond van de opgave door appellant van het aantal dieren dat hij in de referentiejaren heeft gehouden. De vaststelling van het pluimveerecht is niet aan te merken als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het verzoek om herziening van appellant kan daarom ook niet worden gezien als een aanvraag om een besluit te nemen. Verweerders brief van 24 september 2019 bevat geen besluit nu deze niet leidt tot een wijziging van de rechtspositie van appellant en evenmin een afwijzing is van een formele aanvraag. Verweerder verwijst hierbij naar de totstandkomingsgeschiedenis van het pluimveerechtenstelsel (Kamerstukken II, 1998-1999, 26473, nr. 3, p. 24) en de wijziging van de Meststoffenwet en intrekking van de Wet verplaatsing mestproductie en de Wet herstructurering varkenshouderij (vereenvoudiging productierechten), Kamerstukken II, 2004-2005, 30004, nr. 3, p. 28. Daarnaast wijst verweerder op de uitspraken van het College van 14 december 2004 (ECLI:NL:CBB:2004:AR8840) en van 1 november 2007 (ECLI:NL:CBB:2007:BB7215). Volgens verweerder is geen dwangsom verbeurd, aangezien geen sprake is van een aanvraag. Dit volgt uit artikel 4:17 van de Awb, aldus verweerder. 
    
    3. Appellant voert aan dat verweerder de bevoegdheid heeft om een besluit ambtshalve te herzien. Verweerder had van die bevoegdheid gebruik moeten maken, nu appellant heeft aangetoond dat de vaststelling van zijn pluimveerecht niet juist kan zijn. Een weigering van deze bevoegdheid gebruik te maken moet worden gemotiveerd. De zin “Ik zie geen reden om de vastgestelde berekening van de pluimveerechten te herzien” is op rechtsgevolg gericht. Appellant betwist niet dat de wijze waarop het pluimveerecht wordt bepaald uit de wet voortvloeit maar stelt dat bij de initiële vaststelling van de rechten per 1 januari 2001 fouten zijn gemaakt. Verweerder geeft daarover echter geen openheid van zaken. Voor zover verweerder terecht stelt dat de besluiten van 2001 en 2006 geen besluiten zijn, zal er een omzettingsbesluit van mestproductierechten naar een nieuw plafond moeten zijn en had verweerder moeten begrijpen dat het herzieningsverzoek daarop zag. De weigering van verweerder om terug te komen van zijn besluit is evident onredelijk, aldus appellant, onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 24 mei 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:190). Appellant ziet ook in mededelingen ter zitting van de economische politierechter steun voor zijn standpunt dat verweerder zijn verzoek zorgvuldig moet beoordelen. Ook heeft verweerder ten onrechte geweigerd een dwangsom wegens te laat beslissen uit te keren. 
    
    4. Verweerder verwijst in beroep naar zijn standpunt in het bestreden besluit en de uitspraak van de voorzieningenrechter van het College (ECLI:NL:CBB:2020:16). Verweerder licht toe dat het pluimveerecht van appellant bij de invoering van het pluimveerechtenstelsel is vastgesteld overeenkomstig zijn opgave. Appellant heeft geopteerd voor het maximaal mogelijke pluimveerecht en te kennen gegeven niet in aanmerking te willen komen voor de toepassing van een hardheidsgeval. Dit heeft geleid tot de registratie van een pluimveerecht ter grootte van 3.840 kilogram op basis van referentiejaar 1996. In dat jaar werden door de rechtsvoorganger op het bedrijf van appellant 7.680 legkippen gehouden. Appellant heeft op 19 april 2001 per post een overzicht ontvangen van de registratie. Dit was geen besluit in de zin van de Awb. Appellant heeft op het bericht niet gereageerd. In 2006 heeft de omzetting van pluimveerechten in pluimvee-eenheden plaatsgevonden. Op grond van artikel 23, tweede lid, van de Msw werden de 3.840 pluimveerechten omgezet in 7.680 pluimvee-eenheden. Op het bericht van verweerder hierover heeft appellant ook niet gereageerd. In 2014 heeft appellant 7.680 pluimvee-eenheden overgedragen aan een derde, waarna 0 pluimvee-eenheden resteerden. Verweerder heeft deze overdracht geregistreerd en daarvan mededeling gedaan aan appellant. Verweerder handhaaft zijn standpunt dat de reactie op het verzoek om herziening geen besluit was, zodat het bezwaar niet-ontvankelijk was. Ambtshalve herziening van het pluimveerecht is volgens verweerder niet aan de orde, nu de berichten uit 2001 en 2006 geen besluiten waren. De door appellant genoemde rechtspraak is daarom niet van toepassing. 
    
    5. Het College komt tot de volgende beoordeling.
    
    
      5.1
      In geschil is of verweerder het bezwaar van appellant terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het College beantwoordt die vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt.
      
    
    
      5.2
      Appellant heeft ter zitting te kennen gegeven dat het hem gaat om een verzoek om herziening van de vaststelling van zijn pluimveerecht per 2001. De kernvraag is dus of de reactie van verweerder op dit verzoek een besluit is in de zin van de Awb. Uit artikel 8:1 van de Awb gelezen in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb volgt dat alleen ontvankelijk bezwaar kan worden gemaakt tegen een appellabel besluit. Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Op grond van het tweede lid van artikel 1:3 van de Awb wordt onder beschikking verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan. Onder aanvraag wordt op grond van het derde lid verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen. 
      
    
    
      5.3
      In de totstandkomingsgeschiedenis van het pluimveerechtenstelsel is uitdrukkelijk overwogen dat de hoogte van het pluimveerecht rechtstreeks uit de wet wordt afgeleid en dat daarover geen individuele, voor bezwaar en beroep vatbare beslissing wordt genomen (Kamerstukken II, 1998-1999, 26473, nr. 3, p. 24). Het College heeft dit onderschreven, onder meer in de ook door verweerder genoemde uitspraak van 14 december 2004 (ECLI:NL:CBB:2004:AR8840) en, met betrekking tot varkensrechten, in zijn uitspraak van 1 november 2007 (ECLI:NL:CBB:2007:BB7215). De vaststelling van het pluimveerecht is dus geen besluit in de zin van de Awb, omdat het rechtsgevolg (een verandering van rechten of plichten) niet uit de brief over de vaststelling van de pluimveerechten volgt, maar uit de wet zelf. Hieruit volgt dat ook de afwijzende reactie van verweerder op het verzoek om herziening van deze vaststelling geen besluit is, omdat de (mededeling van de) vaststelling waarvan herziening wordt gevraagd dat ook niet is. Het verzoek van appellant was daarom ook geen aanvraag om een beschikking te nemen. Verweerder heeft het bezwaar van appellant dan ook terecht niet-ontvankelijk verklaard. Voor zover het appellant te doen is om een herziening van de omzetting van pluimveerechten in pluimvee-eenheden per 2006 ligt dit niet anders. Ook het daarvan verstrekte overzicht is geen besluit in de zin van de Awb. 
      
    
    
      5.4
      Strikt genomen ten overvloede overweegt het College nog dat ter zitting duidelijk is geworden dat appellant (of zijn vader die voor hem het bedrijf voerde) de tweede pluimveestal die in de jaren negentig aan het bedrijf is toegevoegd nooit heeft aangemeld bij verweerder, kennelijk om fiscale redenen. Daarom zijn voor de dieren in die stal geen rechten toegekend. Verweerder heeft dus geen fout gemaakt bij het toekennen van de rechten per 1 januari 2001 en evenmin bij de omzetting daarvan in pluimvee-eenheden per 1 januari 2006. Appellant heeft in 2014 zijn pluimveerechten verkocht om met de opbrengst grond bij te kopen, kennelijk met het oog op wijzigingen in de bedrijfsvoering. Dat is een bedrijfseconomische keuze geweest van appellant zelf, waarvan hij ook zelf de gevolgen draagt. Gezien het belang voor zijn bedrijfsvoering mag verwacht worden dat hij zich ervan bewust was dat hij geen pluimveerechten meer overhad na deze overdracht en wat de consequenties daarvan konden zijn als hij toch pluimvee bleef houden.
      
      6. Op grond van artikel 4:17 van de Awb verbeurt het bestuursorgaan indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. Nu uit het voorgaande volgt dat van een aanvraag van een besluit in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb geen sprake was, kan appellant ook geen aanspraak maken op een dwangsom, omdat verweerder in gebreke zou zijn gebleven tijdig een beschikking te geven. 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      7. Het beroep is ongegrond. 
      
      
        
          Redelijke termijn; proceskosten
        
      
      8. Het College stelt – ambtshalve – vast dat de redelijke termijn, bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), is verstreken na afloop van de termijn van zes weken voor het doen van uitspraak (vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 10 februari 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BL3354) en het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252), r.o. 3.13.2). Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een brief die dateert van na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:362, r.o. 6.2). Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduur gerechtvaardigd te achten.
      
      9. De redelijke termijn neemt een aanvang met de ontvangst van het bezwaarschrift door verweerder. Op 26 september 2019 heeft verweerder het bezwaarschrift ontvangen dat appellant tegen de brief van 24 september 2019 had ingediend. Op die datum is de redelijke termijn aangevangen. Dat de brief van 24 september 2019 geen besluit is in de zin van de Awb, laat onverlet dat indien daartegen bezwaar wordt gemaakt, bij het nemen van een besluit op dat bezwaar de redelijke termijn in acht moet worden genomen (zie de hierboven genoemde uitspraak van de ABRvS van 24 februari 2021, r.o. 6.2). Het College stelt vast dat ten tijde van deze uitspraak de hiervoor bedoelde termijn van twee jaar met ongeveer twee maanden is overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat appellante recht heeft op € 500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de overschrijding volledig is toe te rekenen aan het College, nu de behandeling van het bezwaar minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,- aan appellante.
      
      10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellant een vergoeding voor immateriële schade van € 500,- te betalen.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. J.L. Verbeek en 
      mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 november 2021.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd					De griffier is verhinderd
      de uitspraak te ondertekenen.					de uitspraak te ondertekenen.