ECLI:NL:RVS:2022:2729, Raad van State, 21-09-2022, 202004341/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-09-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij brief van 15 oktober 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch bekendgemaakt dat van rechtswege een omgevingsvergunning aan [appellant] is verleend voor het plaatsen van een erfafscheiding op het perceel [locatie] in Rosmalen. Op 22 maart 2019 heeft [appellant] een omgevingsvergunning gevraagd voor het plaatsen van een erfafscheiding op het perceel. Partijen gaan ervan uit dat het college niet tijdig op deze aanvraag heeft beslist en dat de gevraagde vergunning op 28 juni 2019 van rechtswege is verleend. In hoger beroep gaat het om de vraag of het college een dwangsom aan [appellant] is verschuldigd wegens het niet tijdig beslissen op de aanvraag en/of het niet tijdig bekendmaken van de vergunning van rechtswege.

202004341/1/R4.
    Datum uitspraak: 21 september 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Rosmalen, gemeente 's-Hertogenbosch,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 16 juni 2020 in zaak nr. 20/246 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch.
    Procesverloop
    Bij brief van 15 oktober 2019 heeft het college bekendgemaakt dat van rechtswege een omgevingsvergunning aan [appellant] is verleend voor het plaatsen van een erfafscheiding op het perceel [locatie] in Rosmalen (hierna: het perceel).
    [appellant] heeft bezwaar gemaakt tegen het niet nemen van een beschikking tot vaststelling van de hoogte van een door het college verbeurde dwangsom.
    Bij besluit van 20 december 2019 heeft het college dit bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 juni 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 14 juni 2022, waar het college, vertegenwoordigd door mr. E.B.A.M. Gerritse, is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 22 maart 2019 heeft [appellant] een omgevingsvergunning gevraagd voor het plaatsen van een erfafscheiding op het perceel.
    Partijen gaan ervan uit dat het college niet tijdig op deze aanvraag heeft beslist en dat de gevraagde vergunning op 28 juni 2019 van rechtswege is verleend. In hoger beroep gaat het om de vraag of het college een dwangsom aan [appellant] is verschuldigd wegens het niet tijdig beslissen op de aanvraag en/of het niet tijdig bekendmaken van de vergunning van rechtswege.
    2.       De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat de regeling over 'het verbeuren van een dwangsom door een bestuursorgaan wegens het niet tijdig beslissen' niet van toepassing is op besluiten die van rechtswege worden gegeven als niet tijdig wordt beslist. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat het college geen dwangsom heeft verbeurd wegens het niet tijdig beslissen op de vergunningaanvraag. Daarbij heeft de rechtbank in het midden gelaten of [appellant] het college op 28 juni 2019 op de juiste manier in gebreke heeft gesteld.
    3.       [appellant] heeft hiertegen hoger beroep ingesteld. Primair betoogt hij dat het college hem een dwangsom van € 1.442,00 is verschuldigd wegens het niet tijdig beslissen op zijn vergunningaanvraag. Dit leidt hij af uit artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    Voor het geval dit betoog niet slaagt, voert hij aan dat het college hem een dwangsom is verschuldigd vanwege het niet tijdig bekendmaken van de vergunning van rechtswege. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend, zo stelt [appellant].
    Wettelijk kader
    4.       De relevante bepalingen van de Awb zijn opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Beoordeling hoger beroep
    5.       De Afdeling volgt partijen in hun standpunt dat de door [appellant] gevraagde vergunning op 28 juni 2019 van rechtswege is verleend.
    Hiertoe overweegt de Afdeling dat [appellant] zijn aanvraag op 22 maart 2019 heeft ingediend. Op deze aanvraag was de reguliere procedure van toepassing, waarbij voor het college een beslistermijn van acht weken gold. Die termijn is verlengd tot 28 juni 2019. Omdat het college niet binnen de aldus verlengde termijn heeft beslist op de aanvraag, is de gevraagde vergunning van rechtswege verleend. Dit volgt uit artikel 3.9, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, bezien in samenhang met artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb.
    6.       In paragraaf 4.1.3.2 van de Awb zijn regels opgenomen over het verbeuren van een dwangsom door een bestuursorgaan, indien dat bestuursorgaan niet tijdig beslist op een aanvraag. Artikel 4:17 van de Awb, waarop [appellant] zich in deze procedure beroept, staat in die paragraaf.
    Zoals de rechtbank echter met juistheid heeft overwogen, is die paragraaf niet van toepassing als het niet tijdig beslissen op een aanvraag ertoe leidt dat die vergunning van rechtswege is verleend. Dit volgt uit artikel 4:20a, tweede lid, van de Awb. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het college in dit geval, waarin een vergunning van rechtswege is verleend, geen dwangsom is verschuldigd op grond van artikel 4:17 van de Awb. Het primaire betoog slaagt daarom niet.
    7.       Subsidiair betoogt [appellant] dat het college hem een dwangsom is verschuldigd vanwege het niet tijdig bekendmaken van de vergunning van rechtswege. Hij stelt dat zijn e-mail aan het college van 4 september 2019 moet worden aangemerkt als een ingebrekestelling. Nu het college de van rechtswege verleende vergunning niet binnen twee weken na die e-mail heeft bekendgemaakt, heeft het volgens [appellant] een dwangsom verbeurd.
    7.1.    [appellant] heeft dit betoog ook aangevoerd in zijn beroepschrift bij de rechtbank. De rechtbank is hier ten onrechte niet op ingegaan in de aangevallen uitspraak. De Afdeling zal dit betoog alsnog inhoudelijk beoordelen.
    7.2.    Uit artikel 4:20d van de Awb volgt dat een bestuursorgaan een dwangsom kan verbeuren als het niet binnen twee weken overgaat tot bekendmaking van een vergunning die van rechtswege is verleend. Hiervoor is vereist dat de aanvrager het bestuursorgaan in gebreke heeft gesteld. De aanvrager kan die ingebrekestelling doen als het bestuursorgaan het besluit van rechtswege niet binnen twee weken heeft bekendgemaakt.
    De dwangsom wordt berekend overeenkomstig artikel 4:17, eerste en tweede lid, van de Awb. Daarbij zijn verschillende andere bepalingen uit paragraaf 4.1.3.2 van de Awb van overeenkomstige toepassing.
    Een dwangsom wordt verbeurd vanaf de dag dat twee weken zijn verstreken sinds de ingebrekestelling, zo volgt uit artikel 4:20d, eerste lid, van de Awb. De laatste dag waarop een dwangsom wordt verbeurd, is de dag van de bekendmaking van het besluit van rechtswege. De Afdeling verwijst op dit punt naar overweging 6.3 van haar uitspraak van 27 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3241. Die uitspraak heeft weliswaar betrekking op een dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb, maar deze uitspraak kan analoog worden toegepast als het gaat om de toepassing van artikel 4:20d van de Awb. In beide gevallen heeft het bestuursorgaan immers pas aan zijn verplichting voldaan na de toezending - en daarmee de bekendmaking - aan de aanvrager.
    7.3.    De Afdeling stelt vast dat het college de van rechtswege verleende omgevingsvergunning niet binnen twee weken nadat zij van rechtswege is gegeven, heeft bekendgemaakt.
    Ruim na het aflopen van die tweewekentermijn voor de bekendmaking van het besluit, heeft [appellant] een mail aan het college gestuurd. Deze e-mail is op 4 september 2019 verzonden.
    Tussen partijen is niet in geschil dat [appellant] in dit geval per mail met de gemeente heeft mogen communiceren. In hoger beroep ligt alleen nog voor of de e-mail van 4 september 2019 is aan te merken als een ingebrekestelling.
    7.4.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4682, onder 5.1, houdt een ingebrekestelling als bedoeld in artikel 4:17, derde lid, van de Awb in dat de belanghebbende het bestuursorgaan aanspoort om alsnog een besluit op zijn aanvraag te nemen. Daarbij moet voldoende duidelijk zijn over welke aanvraag die ingebrekestelling gaat, dat belanghebbende zich op het standpunt stelt dat het bestuursorgaan niet tijdig op de aanvraag heeft beslist en dat hij erop aandringt dat die beslissing alsnog wordt genomen.
    Deze hoofdregel kan analoog worden toegepast als het gaat om een ingebrekestelling als bedoeld in artikel 4:20d van de Awb. Van zo'n ingebrekestelling is sprake als de belanghebbende het bestuursorgaan aanspoort om het besluit van rechtswege alsnog bekend te maken. Daarbij moet voldoende duidelijk zijn over welk besluit het gaat.
    7.5.    De e-mail van [appellant] van 4 september 2019 heeft als onderwerp 'omgevingsvergunning + ingebrekestelling'. Uit deze e-mail kan worden afgeleid dat [appellant] er bij het college op aandringt om een besluit te nemen op zijn aanvraag om het verlenen van een omgevingsvergunning voor het plaatsen van een erfafscheiding. [appellant] heeft daarbij ook verwezen naar zijn eerdere e-mail van 28 juni 2019, waarin hij eveneens bij het college heeft aangedrongen op een spoedige reactie op zijn aanvraag. Ook in de e-mail van 28 juni 2019 heeft hij vermeld dat hij het college in gebreke stelt.
    Op het moment dat [appellant] zijn e-mail van 4 september 2019 verstuurde, was de door hem gevraagde omgevingsvergunning, achteraf bezien, al verleend. Dat was hem evenwel niet bekend, omdat het college nog niet was overgegaan tot bekendmaking van die verleende vergunning, terwijl de daarvoor gegeven wettelijke termijn inmiddels was verstreken. De Afdeling is daarom van oordeel dat e-mail van [appellant] van 4 september 2019, naar de tekst en de strekking daarvan, moet worden aangemerkt als een ingebrekestelling als bedoeld in artikel 4:20d, eerste lid, van de Awb.
    7.6.    Het college is niet tijdig overgegaan tot bekendmaking van de van rechtswege verleende vergunning en heeft daarom een dwangsom verbeurd.
    De eerste dag waarop de dwangsom is verbeurd is 19 september 2019 (namelijk de dag waarop twee weken zijn verstreken sinds de ingebrekestelling). De laatste dag waarop de dwangsom is verbeurd is 15 oktober 2019 (namelijk de dag waarop het college de van rechtswege verleende vergunning heeft bekendgemaakt). Dit betekent dat het college over een periode van 27 dagen een dwangsom heeft verbeurd.
    7.7.    De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend. Gelet hierop is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.
    Uit het voorgaande volgt dat het door [appellant] bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van het college van 20 december 2019 gegrond is en dat dit besluit moet worden vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding om, overeenkomstig artikel 4:20d van de Awb, bezien in samenhang met artikel 4:17, tweede lid, van de Awb, de door het college verbeurde dwangsom vast te stellen op een bedrag van € 777,00.
    7.8.    Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 16 juni 2020 in zaak nr. 20/246;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch van 20 december 2019 gegrond;
    IV.     vernietigt het onder III. genoemde besluit;
    V.      stelt de door het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch verbeurde dwangsom, als bedoeld in artikel 4:20d van de Algemene wet bestuursrecht, vast op € 777,00;
    VI.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 20 december 2019;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 439,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.I. Breunese-van Goor, griffier.
    w.g. Knol
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Breunese-van Goor
    griffier
    208
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:40
    Een besluit treedt niet in werking voordat het is bekendgemaakt.
    Artikel 3:41
    1. De bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager.
    2. Indien de bekendmaking van het besluit niet kan geschieden op de wijze als voorzien in het eerste lid, geschiedt zij op een andere geschikte wijze.
    § 4.1.3.2. Dwangsom bij niet tijdig beslissen
    Artikel 4:17
    1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
    2. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 23 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 35 per dag en de overige dagen € 45 per dag.
    3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
    4. Indien de aanvraag elektronisch kon worden gedaan, is artikel 4:3a van overeenkomstige toepassing op de ingebrekestelling.
    5. Beroep tegen het niet tijdig geven van de beschikking schort de dwangsom niet op.
    6. Geen dwangsom is verschuldigd indien:
    a. het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld,
    b. de aanvrager geen belanghebbende is, of
    c. de aanvraag kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is.
    7. Indien er meer dan één aanvrager is, is de dwangsom aan ieder van de aanvragers voor een gelijk deel verschuldigd.
    Artikel 4:18
    Het bestuursorgaan stelt de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom bij beschikking vast binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom verschuldigd was.
    Artikel 4:19
    1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de beschikking op de aanvraag heeft mede betrekking op een beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom, voorzover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    2. De bestuursrechter kan de beslissing op het beroep of hoger beroep inzake de beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom echter verwijzen naar een ander orgaan, indien behandeling door dit orgaan gewenst is.
    3. In beroep of hoger beroep legt de belanghebbende zo mogelijk een afschrift over van de beschikking die hij betwist.
    4. Het eerste tot en met het derde lid zijn van overeenkomstige toepassing op een verzoek om voorlopige voorziening.
    Artikel 4:20
    Het bestuursorgaan kan onverschuldigd betaalde dwangsommen terugvorderen voor zover na de dag waarop de beschikking, bedoeld in artikel 4:18 is vastgesteld, nog geen vijf jaren zijn verstreken.
    § 4.1.3.3. Positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen
    Artikel 4:20a
    1. Deze paragraaf is van toepassing indien dit bij wettelijk voorschrift is bepaald.
    2. Paragraaf 4.1.3.2 is niet van toepassing indien deze paragraaf van toepassing is.
    Artikel 4:20b
    1. Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven.
    2. De verlening van rechtswege geldt als een beschikking.
    3. In afwijking van artikel 3:40 treedt de beschikking in werking op de derde dag na afloop van de beslistermijn.
    Artikel 4:20c
    1. Het bestuursorgaan maakt de beschikking bekend binnen twee weken nadat zij van rechtswege is gegeven.
    2. Bij de bekendmaking en mededeling van de beschikking wordt vermeld dat de beschikking van rechtswege is gegeven.
    Artikel 4:20d
    1. Indien het bestuursorgaan de beschikking niet overeenkomstig artikel 4:20c binnen twee weken heeft bekendgemaakt, verbeurt het na een daarop volgende ingebrekestelling door de aanvrager een dwangsom vanaf de dag dat twee weken zijn verstreken sinds die ingebrekestelling.
    2. De dwangsom wordt berekend overeenkomstig artikel 4:17, eerste en tweede lid.
    3. De artikelen 4:17, vierde lid, en zesde lid, onder a en b, en 4:18 tot en met 4:20 zijn van overeenkomstige toepassing.
    Artikel 4:20e
    Indien in een wettelijk voorschrift of een beleidsregel is bepaald dat in een beschikking steeds bepaalde voorschriften worden opgenomen, dan maken deze ook deel uit van de beschikking van rechtswege.
    Artikel 4:20f
    1. Het bestuursorgaan kan aan de beschikking van rechtswege alsnog voorschriften verbinden of de beschikking intrekken voor zover dit nodig is om ernstige gevolgen voor het algemeen belang te voorkomen.
    2. Een beschikking als bedoeld in het eerste lid kan slechts worden genomen binnen zes weken na de bekendmaking van de beschikking van rechtswege.
    3. Het bestuursorgaan vergoedt de schade die door de wijziging of intrekking bedoeld in het eerste lid wordt veroorzaakt.
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 3.8
    Het bevoegd gezag geeft bij de toepassing van titel 4.1 van de Algemene wet bestuursrecht tevens onverwijld kennis van de aanvraag om een omgevingsvergunning op de in artikel 12 van de Bekendmakingswet bepaalde wijze. Het vermeldt daarbij de in artikel 3.1, tweede lid, bedoelde datum waarop de aanvraag is ontvangen.
    Artikel 3.9
    1. Het bevoegd gezag beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag. Tegelijkertijd met of zo spoedig mogelijk na de bekendmaking:
    a. doet het mededeling van die beschikking op de wijze waarop het overeenkomstig artikel 3.8 kennis heeft gegeven van de aanvraag, en
    b.  zendt het in bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen de daarbij aangewezen bestuursorganen een afschrift van die beschikking.
    2. Het bevoegd gezag kan de in het eerste lid bedoelde termijn eenmaal met ten hoogste zes weken verlengen. Het maakt zijn besluit daartoe bekend binnen de eerstbedoelde termijn. Het doet daarvan tevens zo spoedig mogelijk mededeling op de wijze waarop het overeenkomstig artikel 3.8 kennis heeft gegeven van de aanvraag.
    3. Paragraaf. 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht is, met uitzondering van de artikelen 4:20b, derde lid, en 4:20f, van toepassing op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen categorieën gevallen worden aangewezen waarin de voorbereiding van de beslissing op een aanvraag wegens strijd met een voor Nederland verbindend verdrag of een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie is uitgezonderd van de toepassing van de eerste volzin.
    4. Het bevoegd gezag doet zo spoedig mogelijk mededeling van de bekendmaking, bedoeld in artikel 4:20c van de Algemene wet bestuursrecht, op de wijze waarop het overeenkomstig artikel 3.8 kennis heeft gegeven van de aanvraag.