ECLI:NL:RVS:2017:1184, Raad van State, 03-05-2017, 201605772/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-05-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 20 april 2012 heeft het college aan BPN B.V., [vergunninghoudster] (thans: [appellante A]), GKB B.V. en [appellant D] lasten onder bestuursdwang opgelegd wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).

201605772/1/A1.
    Datum uitspraak: 3 mei 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    BPN B.V., [appellante A], GKB B.V., [appellante B], [appellante C], BFM B.V. en [appellant D], gevestigd onderscheidenlijk wonend te Kootwijkerbroek, gemeente Barneveld, (hierna: BPN B.V. en andere)
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 5 juli 2016 in zaak nr. 14/3278 in het geding tussen:
    
    BPN B.V. en andere en Heliflight Holland B.V.
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Barneveld.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluiten van 20 april 2012 heeft het college aan BPN B.V., [vergunninghoudster] (thans: [appellante A]), GKB B.V. en [appellant D] lasten onder bestuursdwang opgelegd wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    
    Bij besluit van 3 april 2014, voor zover hier van belang, heeft het college het daartegen door BPN B.V. en andere gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, voor zover het [appellante B], [appellante C] en BFM B.V. betreft, en voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 2 juli 2015 heeft het college de lasten onder bestuursdwang gewijzigd.
    
    Bij uitspraak van 5 juli 2016, voor zover hier van belang, heeft de rechtbank het beroep van BPN B.V. en andere tegen de besluiten van 3 april 2014 en 2 juli 2015 deels niet-ontvankelijk en voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben BPN B.V. en andere hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    BPN B.V. en andere hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 januari 2017, waar BPN B.V. en andere, vertegenwoordigd door mr. F.J.M. Wolbers, advocaat te Amersfoort, en door [appellant D] en mr. R.P. Ridderhof, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.J. Tunnissen, advocaat te Arnhem, en door H.A. Hop, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    De lasten onder bestuursdwang hebben betrekking op vier percelen aan de Wesselseweg 132 te Kootwijkerbroek, kadastraal bekend als Garderen, sectie G, nrs. 3274, 3275, 3276 en 3278, die door BPN B.V. worden gebruikt ten behoeve van een betonfabriek. Deze betonfabriek is in 1968 opgezet en is sindsdien steeds verder uitgebreid, in strijd met de ter plaatse geldende agrarische bestemming en zonder de voor de bebouwing noodzakelijke bouwvergunningen. De percelen 3274, 3275 en 3278 zijn in eigendom van [appellante A], perceel 3276 is in eigendom van GKB B.V. De lasten strekken ertoe dat de illegale bebouwing wordt verwijderd en het illegale gebruik wordt beëindigd. BPN B.V. is daarbij aangeschreven voor alle percelen. [appellante A] is aangeschreven voor de percelen 3274, 3275 en 3278 en GKB B.V. voor perceel 3276. Ook [appellant D] is aangeschreven, voor alle percelen, omdat hij de volledige zeggenschap heeft over BPN B.V., [appellante A] en GKB B.V.
    
        Bij het besluit op bezwaar van 3 april 2014 heeft het college het bezwaar van BPN B.V. en andere tegen de besluiten van 20 april 2012 niet-ontvankelijk verklaard, voor zover het [appellante B], [appellante C] en BFM B.V. betreft, omdat zij volgens het college geen belanghebbenden zijn bij de besluiten van 20 april 2012. Het college heeft het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard en de lasten onder bestuursdwang gehandhaafd met een nieuwe begunstigingstermijn.
    
        Bij besluit van 2 juli 2015 heeft het college de lasten onder bestuursdwang gewijzigd naar aanleiding van het oordeel van de Afdeling in haar uitspraak van 29 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1327, dat een deel van het gebruik van de percelen aan de Wesselseweg 132 onder het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan "Buitengebied 2012" valt.
    
    2.    BPN B.V. en andere kunnen zich niet verenigen met de besluiten van 20 april 2012, 3 april 2014 en 2 juli 2015 en met de uitspraak van de rechtbank, waarbij die besluiten in stand zijn gelaten. BPN B.V. en andere zijn onder meer van mening dat zich bijzondere omstandigheden voordoen die maken dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot handhavend optreden. Ook betwisten zij het oordeel van het college en de rechtbank dat [appellante B], [appellante C] en BFM B.V. geen belanghebbenden bij de besluiten van 20 april 2012 zijn.
    
    Belanghebbendheid [appellante B], [appellante C] en BFM B.V.
    
    3.    BPN B.V. en andere betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college het bezwaar van [appellante B], [appellante C] en BFM B.V. tegen de besluiten van 20 april 2012 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard omdat zij geen belanghebbenden zijn. Volgens [appellante B] en [appellante C] zijn zij wel belanghebbenden bij de besluiten van 20 april 2012, omdat zij aandeelhouder en investeerder zijn in de betonfabriek en hun aandelen en investeringen als gevolg van de bestuursdwang, die strekt tot beëindiging van de betonfabriek, waardeloos dreigen te worden. Volgens BFM B.V. is zij belanghebbende bij de besluiten van 20 april 2012, omdat BPN B.V. in de betonfabriek gebruikt maakt van productiemiddelen (machines, installaties, vervoermiddelen) die van BFM B.V. zijn. Beëindiging van de betonfabriek betekent volgens BFM B.V. dat deze productiemiddelen, die volgens haar specifiek zijn ontworpen voor de betonfabriek en niet elders inzetbaar zijn, hun waarde verliezen.
    
    3.1.    De bij de besluiten van 20 april 2012 opgelegde lasten onder bestuursdwang zijn niet gericht tot [appellante B], [appellante C] en BFM B.V. Dat [appellante B] en [appellante C] aandeelhouder en investeerder zijn in de betonfabriek, maakt hen geen belanghebbende bij de opgelegde lasten onder bestuursdwang. Hun belang als aandeelhouder en investeerder vloeit namelijk slechts voort uit hun relatie met de aangeschreven vennootschappen en is om die reden een afgeleid belang, dat niet rechtstreeks bij de besluiten van 20 april 2012 betrokken is (vergelijk de in overweging 1 genoemde uitspraak van 29 april 2015, waarin is geoordeeld dat [appellante B] en [appellante C] als aandeelhouders niet een rechtstreeks, maar een afgeleid belang bij het bestemmingsplan "Buitengebied 2012" hadden). Ditzelfde geldt voor het door BFM B.V. gestelde belang als eigenaar van productiemiddelen die in de betonfabriek worden gebruikt.
    
        Gelet op het voorgaande, heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellante B], [appellante C] en BFM B.V. geen belanghebbenden zijn bij de besluiten van 20 april 2012, zodat het college hun bezwaar tegen die besluiten terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    
        Het betoog faalt.
    
    Gedeeltelijke niet-ontvankelijkverklaring beroep
    
    4.    BPN B.V. en andere voeren aan dat de rechtbank hun beroep tegen het wijzigingsbesluit van 2 juli 2015 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    
    4.1.    Dit betoog berust op een onjuiste lezing van de uitspraak van de rechtbank en faalt om die reden. De rechtbank heeft overwogen dat geen belang meer bestaat bij een beoordeling van het besluit op bezwaar van 3 april 2014, voor zover dat besluit is gewijzigd door het besluit van 2 juli 2015, en dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk is. De gedeeltelijke niet-ontvankelijkverklaring van het beroep heeft derhalve geen betrekking op het besluit van 2 juli 2015, maar op het besluit van 3 april 2014, voor zover gewijzigd door het besluit van 2 juli 2015.
    
    Bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien
    
    5.    Onbestreden is dat de betonfabriek in strijd is met de ter plaatse geldende agrarische bestemming en is opgericht zonder de daardoor noodzakelijke bouwvergunningen. Volgens BPN B.V. en andere heeft de rechtbank echter miskend dat zich bijzondere omstandigheden voordoen die maken dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot handhavend optreden vanwege deze overtredingen. In dat verband voeren zij verschillende gronden aan, die hieronder worden besproken.
    
    6.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    7.    BPN B.V. en andere betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college bij het nemen van het besluit van 2 juli 2015 had moeten onderzoeken of met toepassing van het per 1 november 2014 aan artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht toegevoegde lid 11 tijdelijk omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan kon worden verleend, totdat een verhuizing van de betonfabriek mogelijk was.
    
    7.1.    De Afdeling begrijpt dit betoog aldus dat zich volgens BPN B.V. en andere ten tijde van het nemen van het besluit van 2 juli 2015 concreet zicht op (tijdelijke) legalisering voordeed. De Afdeling overweegt in dit verband allereerst dat het ambtshalve genomen wijzigingsbesluit van 2 juli 2015 er slechts op was gericht de lasten onder bestuursdwang in overeenstemming te brengen met de in overweging 1 genoemde uitspraak van de Afdeling van 29 april 2015. Het college was niet gehouden om in het kader van dat besluit te beoordelen of zich wellicht intussen bijzondere omstandigheden, zoals concreet zicht op legalisering, voordeden om af te zien van handhaving. Bovendien deed zich, anders dan BPN B.V. en andere veronderstellen, op 2 juli 2015 niet alsnog concreet zicht op legalisering voor. Het enkele feit dat per 1 november 2014 lid 11 aan artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht was toegevoegd, is daarvoor niet voldoende. Voor concreet zicht op legalisering van een afwijking van het bestemmingsplan is minstens nodig dat het bevoegd gezag bereid is aan legalisering mee te werken. Die bereidheid bestond bij het college niet.
    
        Het betoog faalt.
    
    8.    BPN B.V. en andere betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het zogenoemde ‘1 januari 1988’-beleid in de weg stond aan handhaving.
    
    8.1.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen is het ‘1 januari 1988’-beleid opgesteld en toegepast in het kader van de vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied 2000". In het beleid werd het uitgangspunt gehanteerd dat tegen illegale situaties, enkele uitzonderingen daargelaten, die reeds op de peildatum van 1 januari 1988 bestonden, niet (meer) handhavend zou worden opgetreden en dat deze in het bestemmingsplan "Buitengebied 2000" als zodanig zouden worden bestemd. Bij de vaststelling van dat bestemmingsplan is echter afgezien van het als zodanig bestemmen van de betonfabriek en bij het bestemmingsplan "Buitengebied 2012" is daarvan opnieuw afgezien. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen staat die keuze thans niet meer ter beoordeling en kan het ‘1 januari 1988’-beleid dan ook geen bijzondere omstandigheid opleveren om van handhavend optreden wegens strijd met het bestemmingsplan af te zien.
    
        Het betoog faalt.
    
    9.    BPN B.V. en andere betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college met de lasten onder bestuursdwang uitvoering heeft gegeven aan de tussen de gemeente Barneveld en BPN B.V. in 2005 gesloten overeenkomst over verplaatsing van de betonfabriek naar het nieuw te realiseren bedrijventerrein Harselaar-Driehoek. Volgens hen stond die overeenkomst juist in de weg aan een handhavingsactie. De gemeente heeft niet voldaan aan haar inspanningsverplichting op grond van de overeenkomst en heeft ten onrechte geen rekening willen houden met nadien opgekomen onvoorziene omstandigheden, aldus BPN B.V. en andere.
    
    9.1.    In deze handhavingsprocedure ligt niet de vraag voor of de overeenkomst uit 2005 met de lasten onder bestuursdwang wordt uitgevoerd, maar uitsluitend of deze overeenkomst een bijzondere omstandigheid oplevert op grond waarvan van het college mocht worden gevergd af te zien van handhavend optreden. De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat dit niet het geval is. In artikel 6, eerste lid, onder e, van de overeenkomst was uitdrukkelijk bepaald dat de betonfabriek onafhankelijk van de in de overeenkomst genoemde bepalingen in ieder geval vóór 31 december 2010 in zijn geheel verdwenen moest zijn en in het vijfde lid van artikel 6 was uitdrukkelijk bepaald dat, indien niet aan het eerste lid, onder e, werd voldaan, de vrijheid voor het college bestond om handhavend op te treden. Gelet hierop kon de overeenkomst in ieder geval vanaf 31 december 2010 geen bijzondere omstandigheid meer opleveren op grond waarvan van het college mocht worden gevergd af te zien van handhavend optreden. BPN B.V. mocht er hooguit tot die datum op vertrouwen dat vanwege de overeenkomst van handhavend optreden tegen de illegaal aanwezige betonfabriek zou worden afgezien.
    
        Het betoogt faalt.
    
    10.    BPN B.V. en andere betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat handhavend optreden onevenredig is, in strijd is met het fair play beginsel en misbruik van bevoegdheid oplevert. Volgens hen is het te wijten aan onbehoorlijk bestuurlijk handelen van de zijde van de gemeente dat de betonfabriek nog niet heeft kunnen verhuizen naar het bedrijventerrein Harselaar-Driehoek. De gemeente houdt volgens hen ten onrechte vast aan in het exploitatieplan "Harselaar-Driehoek" met betrekking tot de ontsluiting van dat bedrijventerrein opgenomen eisen, die eerst vervuld moeten worden voordat de betonfabriek zich ter plaatse kan vestigen. Het beëindigen van de betonfabriek voordat een nieuwe locatie beschikbaar is, heeft volgens hen bovendien grote financiële en maatschappelijke consequenties.
    
    10.1.    Het betoog dat de gemeente Barneveld ten onrechte vasthoudt aan in het exploitatieplan "Harselaar-Driehoek" opgenomen eisen met betrekking tot de ontsluiting van het bedrijventerrein Harselaar-Driehoek, kan in deze procedure niet aan de orde zijn. Het bestemmingsplan "Harselaar-Driehoek" en het exploitatieplan zijn onherroepelijk geworden met de uitspraak van de Afdeling van 27 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY7349, en staan thans niet ter beoordeling.
    
        Feit is dat de betonfabriek sinds 1968 illegaal aanwezig is en in de loop der jaren alleen maar groter is geworden. De verantwoordelijkheid voor het ontstaan en voortduren van de illegale situatie ligt bij BPN B.V., [appellante A], GKB B.V. en [appellant D]. Het was hun verantwoordelijkheid om de overtreding te beëindigen. Zij hebben geruime tijd gehad om dat te doen, onder voor hen gunstige omstandigheden. Dat er daarbij van de zijde van de gemeente pogingen zijn gedaan om een verhuizing te faciliteren, maakt anders dan waarvan BPN B.V. en andere uitgaan, niet dat er een recht is ontstaan om met de betonfabriek door te kunnen gaan totdat er een nieuwe plek beschikbaar is. BPN B.V., [appellante A], GKB B.V. en [appellant D] bleven zelf verantwoordelijk voor beëindiging van de illegale situatie. De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het besluit van 3 april 2014, zoals gewijzigd bij het besluit van 2 juli 2015, in strijd is met het fair play beginsel of het verbod van misbruik van bevoegdheid. De rechtbank heeft evenzeer terecht geen grond gezien voor het oordeel dat handhavend optreden zodanig onevenredig is, dat het college daarvan had behoren af te zien. Dat het verdwijnen van de betonfabriek grote financiële consequenties heeft voor BPN B.V. en andere maakt handhaving niet onevenredig. Deze consequenties zijn het gevolg van de keuze om aan de Wesselseweg 132 in strijd met de geldende bestemming en zonder de benodigde bouwvergunningen een betonfabriek op te zetten, te blijven drijven en steeds verder uit te breiden. Ook de gestelde maatschappelijke consequenties van het verdwijnen van de betonfabriek, voor onder meer de werkgelegenheid, zijn het gevolg van die keuze. Die consequenties kunnen niet leiden tot het oordeel dat handhavend optreden tegen de illegale betonfabriek onevenredig is.
    
        Het betoog faalt.
    
    11.    BPN B.V. en andere betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd handelt met het verbod van willekeur door handhavend op te treden tegen de betonfabriek. Volgens hen is de gemeente Barneveld niet consequent in de wijze waarop in het buitengebied wordt omgegaan met grote niet-agrarische bedrijven, nu verschillende andere grote niet-agrarische bedrijven, AZI, BCA en Verhoef, zich wel hebben mogen vestigen in een agrarische omgeving. Dat het beleid met betrekking tot niet-agrarische bedrijvigheid in het buitengebied niet consistent en consequent is, wordt volgens hen bevestigd in een rapport van de Rekenkamercommissie Vallei en Veluwerand, ‘Handhaving en legalisering in de gemeente Barneveld’, van juli 2014.
    
    11.1.    Hetgeen BPN B.V. en andere aanvoeren, geeft geen grond voor het oordeel dat de beslissing van het college om handhavend op te treden tegen de betonfabriek in strijd is met het verbod van willekeur. De door hen genoemde andere bedrijven zijn niet vergelijkbaar met de betonfabriek, reeds omdat deze bedrijven wel positief zijn bestemd. Zoals is overwogen in overweging 8.1 is daarvan wat de betonfabriek betreft afgezien bij zowel het bestemmingsplan "Buitengebied 2000" als het bestemmingsplan "Buitengebied 2012" en staat die keuze thans niet meer ter beoordeling. Het algemene rapport van juli 2014 biedt evenmin aanknopingspunten voor het oordeel dat de beslissing van het college om handhavend op te treden tegen de betonfabriek in strijd is met het verbod van willekeur.
    
        Het betoog faalt.
    
    Begunstigingstermijn
    
    12.    BPN B.V. en andere voeren aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de door het college gestelde begunstigingstermijn toereikend is.
    
    12.1.    Bij de besluiten van 20 april 2012 is een begunstigingstermijn gesteld tot 1 mei 2013. Bij het besluit op bezwaar van 3 april 2014 is een nieuwe begunstigingstermijn gesteld tot 1 februari 2015. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat daarmee geen toereikende begunstigingstermijn is gesteld. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is niet van belang of verhuizing van de betonfabriek naar een nieuwe locatie binnen de gestelde termijn mogelijk was. Voor de vraag of een begunstigingstermijn in redelijkheid kan worden gesteld is slechts van belang of binnen de termijn aan de last kan worden voldaan. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het niet mogelijk was om binnen de bij het besluit van 3 april 2014 gestelde begunstigingstermijn de illegale bebouwing op de percelen aan de Wesselseweg 132 te verwijderen en het illegale gebruik van deze percelen ten behoeve van de betonfabriek te beëindigen. Anders dan waarvan BPN B.V. en andere kennelijk uitgaan, is het feit dat het college in de beroeps- en hogerberoepsprocedure naar aanleiding van een verzoek om voorlopige voorziening uit coulance heeft toegezegd de lasten onder bestuursdwang op te schorten tot zes weken na de uitspraak in de bodemprocedure niet relevant voor de vraag of bij het besluit van 3 april 2014 een toereikende begunstigingstermijn is gesteld. De beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit van 3 april 2014 door de bestuursrechter dient immers plaats te vinden naar de feiten en omstandigheden ten tijde van de totstandkoming van dat besluit.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    13.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
    
        Voor zover BPN B.V. en andere de Afdeling hebben verzocht een nieuwe begunstigingstermijn te stellen, overweegt de Afdeling dat daarvoor, nu het hoger beroep ongegrond is, geen grondslag bestaat.
    
    14.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
    
    w.g. Van Buuren    w.g. Van Grinsven
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 mei 2017
    
    462.