ECLI:NL:RVS:2022:2941, Raad van State, 12-10-2022, 202105657/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-10-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 juli 2021 heeft de gemeenteraad van Súdwest-Fryslân besloten om het bestemmingsplan "Hemelum, De Soal 4" niet vast te stellen. Bij besluit van 13 juli 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders geweigerd aan Hemelumer Hoeve B.V. een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van twee varkensstallen en het emissiearm uitvoeren van bestaande stallen op het adres De Soal 4 te Hemelum. De bestreden besluiten zijn genomen naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 24 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:619. In deze uitspraak is het besluit van de raad van 4 april 2019 tot het niet vaststellen van het bestemmingsplan vernietigd.

202105657/1/R3.
    Datum uitspraak: 12 oktober 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Hemelumer Hoeve B.V., gevestigd te Hemelum, gemeente Súdwest-Fryslân,
    appellante,
    en
    de raad en het college van burgemeester en wethouders van Súdwest-Fryslân,
    verweerders.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 juli 2021 heeft de raad besloten om het bestemmingsplan "Hemelum, De Soal 4" niet vast te stellen.
    Bij besluit van 13 juli 2021 heeft het college geweigerd aan Hemelumer Hoeve B.V. een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van twee varkensstallen en het emissiearm uitvoeren van bestaande stallen op het adres De Soal 4 te Hemelum.
    Deze besluiten zijn gecoördineerd voorbereid en bekend gemaakt met toepassing van artikel 3.30 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro).
    Tegen deze besluiten heeft Hemelumer Hoeve B.V. beroep ingesteld.
    De raad en het college hebben een verweerschrift ingediend.
    [partij] en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Hemelumer Hoeve B.V. en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 20 juni 2022, waar Hemelumer Hoeve B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. A. van Lohuizen en mr. S. Maakhal, beiden advocaat te Heerenveen, mr. drs. D. Harmsen en ing. A.H.T. Hooch Antink, en de raad, vertegenwoordigd door mr. R.S. Boersma, bijgestaan door mr. I. van der Meer, advocaat te Leeuwarden, zijn gehoord. Verder zijn [partij] en anderen, bij monde van [gemachtigde], bijgestaan door mr. V. Wösten, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Uitspraak van de Afdeling van 24 maart 2021
    1.       De bestreden besluiten zijn genomen naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 24 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:619. In deze uitspraak is het besluit van de raad van 4 april 2019 tot het niet vaststellen van het bestemmingsplan vernietigd.
    2.       Het besluit van 4 april 2019 om het bestemmingsplan niet vast te stellen was gebaseerd op vier weigeringsgronden. Kort samengevat stelde de raad het plan niet vast omdat hij op het adres De Soal 4 geen andere ontwikkelingen mogelijk wilde maken dan die zijn toegestaan op grond van het huidige bestemmingsplan "Buitengebied Súdwest-Fryslân" van 5 oktober 2017. Daarnaast was de raad er niet zeker van dat kon worden voldaan aan artikel 6.1.3, tweede lid, van de Verordening Romte Fryslân 2014 (hierna: de Verordening). Ten derde vond hij de ontwikkeling niet passend in de omgeving en ten vierde stelde de raad zich op het standpunt dat geurhinder een belemmering vormt voor de vaststelling van het plan.
    3.       In de uitspraak van 24 maart 2021 heeft de Afdeling in 7.3 overwogen dat het standpunt van de raad dat mogelijk niet kan worden voldaan aan artikel 6.1.3, tweede lid, van de Verordening geen reden kan zijn om de vaststelling van het plan te weigeren.
    Verder heeft de Afdeling in de uitspraak van 24 maart 2021 in 8.7 overwogen dat de raad in het besluit van 4 april 2019 niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij, ondanks de mogelijkheden van geurreductie die het plan biedt, geen medewerking heeft verleend aan de vaststelling van het plan op basis van de reden dat niet kan worden voldaan aan een gezondheidskundige advieswaarde van 2,0 odour units per kubieke meter lucht passend bij maximaal 12% hinder, zoals genoemd in een milieugezondheidskundige beoordeling van de beoogde uitbreiding van Hemelumer Hoeve van de GGD Fryslân van 27 februari 2018.
    In de uitspraak van 24 maart 2021 is verder in 9.2 overwogen dat de weigering van 4 april 2019 om het plan niet vast te stellen voor het overige niet is ingegeven door ruimtelijke argumenten die deugdelijk zijn onderbouwd. De raad had zich weliswaar op het standpunt gesteld dat het bedrijf op korte afstand is gesitueerd van Hemelum, maar hij had niet onderbouwd waarom dit vanuit ruimtelijk oogpunt problematisch is.
    Over de weigeringsgrond dat de raad geen andere ontwikkelingen wil toestaan dan die zijn toegestaan op grond van het huidige bestemmingsplan, heeft de Afdeling in 10.2 overwogen dat hieraan geen zelfstandige betekenis kan toekomen.
    Op grond van het voorgaande is de Afdeling in de uitspraak van 24 maart 2021 tot de conclusie gekomen dat de raad het weigeringsbesluit van 4 april 2019 heeft genomen in strijd met de artikel 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. In het verlengde hiervan heeft de Afdeling ook het besluit van 24 april 2019 vernietigd. Bij dat besluit had het college geweigerd aan Hemelumer Hoeve B.V. een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van twee varkensstallen en het emissiearm uitvoeren van bestaande stallen op het adres De Soal 4 te Hemelum.
    4.       In de uitspraak van 24 maart 2021 heeft de Afdeling verder overwogen dat de omstandigheid dat de bedrijfsuitbreiding een lange voorgeschiedenis kent, een omstandigheid is die de raad bij de vaststelling van het plan in zijn overwegingen dient te betrekken, zij het dat de definitieve beslissing over de vaststelling van een bestemmingsplan mede afhankelijk van alle in de loop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen - waaronder ook de mogelijke belangen van derden - anders kan uitvallen. De Afdeling heeft in 13.1 overwogen dat de raad bij het nieuw te nemen besluit dus niet is gebonden aan een in 2010 genomen principebesluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijefurd, de voorgangster van de gemeente Súdwest-Fryslân, waarin staat dat het college van burgemeester en wethouders bereid is medewerking te verlenen aan een bestemmingsplanwijziging.
    De Afdeling heeft tot slot in 14 overwogen dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet opgaat. Het staat de raad dus vrij om in een nieuw te nemen besluit medewerking aan de vaststelling van het plan te weigeren, zij het dat de weigering deugdelijk moet worden gemotiveerd.
    5.       In de uitspraak van 24 maart 2021 heeft de Afdeling aan de raad en het college de opdracht gegeven om binnen de daartoe gestelde termijn nieuwe besluiten te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    De bestreden besluiten
    6.       In het besluit van 7 juli 2021 heeft de raad opnieuw besloten om het bestemmingsplan niet vast te stellen. Volgens de raad is dit weigeringsbesluit met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling van 24 maart 2021 zorgvuldig voorbereid en voorzien van een deugdelijke motivering. De raad stelt dat in het nieuwe weigeringsbesluit alle relevante belangen zijn meegewogen, inclusief de belangen van Hemelumer Hoeve B.V.
    7.       Het college heeft op 13 juli 2021 in lijn met het raadsbesluit opnieuw geweigerd om een omgevingsvergunning te verlenen.
    8.       Hemelumer Hoeve B.V. is van mening dat het weigeringsbesluit van de raad wederom onzorgvuldig is voorbereid en niet berust op een deugdelijke motivering. Volgens haar had het plan moeten worden vastgesteld en had het college dienovereenkomstig een omgevingsvergunning moeten verlenen.
    Toetsingskader
    9.       Bij het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    Inhoudelijk
    10.     Hemelumer Hoeve B.V. betoogt dat het weigeringsbesluit wederom niet is ingegeven door een ruimtelijk argument dat deugdelijk is onderbouwd.
    10.1.  De raad bestrijdt dit betoog van Hemelumer Hoeve B.V. Hij stelt in de eerste plaats dat in het besluit van 7 juli 2021 deugdelijk en zorgvuldig is gemotiveerd dat de door Hemelumer Hoeve B.V. gewenste uitbreiding leidt tot een aantasting van het landschap die naar de mening van de raad niet aanvaardbaar is.
    10.2.  In het besluit van de raad van 7 juli 2021 staat dat met het bestemmingsplan "Súdwest-Fryslân" van 5 oktober 2017 de bewuste keuze is gemaakt om intensieve veehouderijen, waaronder Hemelumer Hoeve B.V, te bestemmen overeenkomstig de bestaande omvang ervan, met dien verstande dat voor stalruimte een bescheiden uitbreidingsmogelijkheid wordt geboden van 10%, onder enkele in de regels van dit plan opgenomen voorwaarden. De raad wil hiermee de waardevolle gebiedskenmerken van het landschap, zoals beschreven in de toelichting van het bestemmingsplan "Súdwest-Fryslân", beschermen tegen de massaliteit van de bebouwing die gepaard gaat met grootschalige intensieve veehouderij. Gelet op het voorgaande stelt de raad dat hij niet wil meewerken aan de beoogde uitbreiding van de Hemelumer Hoeve B.V. die neerkomt op een verbreding van het bouwvlak van ongeveer 70 m naar ongeveer 135 m. Volgens de raad zal dit ogen als grootschalig en leidt dit tot een ongewenste aantasting van de openheid van het landschap. Hij stelt dat dit ook ongebruikelijk is op De Soal. Andere bedrijven aan deze weg hebben volgens de raad namelijk een vergelijkbare breedte aan bebouwing als in de huidige situatie van de Hemelumer Hoeve B.V. De raad wijst er verder op dat de uitbreiding van de Hemelumer Hoeve B.V. zou moeten worden gebouwd tegenover een reeds bestaand bedrijf, wat hij gelet op de openheid en de bebouwingsstructuur onwenselijk vindt.
    10.3.  In de toelichting bij het bestemmingsplan "Súdwest-Fryslân" van 5 oktober 2017 staan vier soorten landschappen beschreven en de daarbij geldende planologische uitgangspunten:
    1. Stuwwallenlandschap. Dit landschap kenmerkt zich door glooiingen. De stuwwallen vormen een scherp contrast met de open laaggelegen en vlakke landschappen in de rest van het zuidwesten van Fryslân;
    2. Kleilandschap. Dit landschap kenmerkt zich door grote openheid en een grootschalig landschap met structurerende elementen als dijken, terpen, paden en vaarten. Het grondgebruik bestaat voor het overgrote deel uit grasland. Er is een grote variatie aan verkavelingspatronen. Uitgangspunt is om de kenmerkende openheid en andere elementen, zoals verkavelingspatronen en de slaperdijken, te behouden;
    3. Veenlandschap. Dit landschap is ontstaan door de ontginning van het hoogveen in het zuidwesten van Fryslân. Vanuit het veengebied liepen enkele kleine rivieren naar het noorden. Het grondgebruik bestaat voor het grootste gedeelte uit grasland, met afwisselend natuur en water. De randen van de meren en vaarten worden omzoomd door brede rietkragen. Kenmerkend voor het veengebied is de opstrekkende verkaveling. De ontginningslijnen lopen door aan weerskanten van de meren, waaruit op te maken valt dat de meren van latere datum zijn dan de ontginning. Ook voor het veengebied geldt dat de kenmerkende elementen, zoals de weidsheid en de waardevolle verkaveling, behouden en waar mogelijk versterkt dient te worden;
    4. IJsselmeerkust. Dit landschap wordt gekenmerkt door een afwisselend kustbeeld van waterkeringen, ondiepe en soms bekade voorlanden, waardevolle stedelijke waterfronten, havens, oude zeeweringen en vergezichten op het achterland en waterpanorama’s op het IJsselmeer. Uitgangspunten zijn de overgang tussen zeedijk en stad of dorp scherp te houden, overgang kliffen en zeedijk herkenbaar te houden, het contrast binnen- en buitendijks te vergroten en het behouden van de eigen karakteristiek door stedenbouwkundige en architectonische kwaliteit.
    10.4.  In de toelichting bij het bestemmingsplan "Súdwest-Fryslân" van 5 oktober 2017 staat over de vestigingsmogelijkheden voor nieuwe niet-grondgebonden landbouw het volgende: "Dit bestemmingsplan biedt geen vestigingsmogelijkheid voor nieuwe niet-grondgebonden landbouw. Naast de milieubelasting (emissies) speelt, vanwege de vereiste bebouwing, ook de ruimtelijke beïnvloeding van de gebiedskenmerken van het landschap een rol (grootschaligheid en bouwmassa). Bij bestaande niet-grondgebonden bedrijven handhaven wij de huidige bebouwingsmogelijkheden (bestaande rechten worden daarmee niet aangetast). Daarnaast is een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid opgenomen om nog eens 10% extra bebouwing toe te staan boven wat bij recht is toegestaan tot een maximum van 1,5 ha. Medewerking kan alleen verleend worden op basis van dierenwelzijn, wet- en regelgeving en/of technische innovaties. Als voorwaarde geldt wel dat het aantal dierplaatsen niet mag toenemen. Bestaande niet-grondgebonden bedrijven met een oppervlakte van meer dan 1,5 ha hebben geen uitbreidingsmogelijkheden meer. Hiermee krijgen bestaande niet-grondgebonden bedrijven uitbreidingsmogelijkheden die aansluiten bij de mogelijkheden die grondgebonden bedrijven bij recht krijgen (1,5 ha). Mede gelet op het rijks- en provinciaal beleid is verdere uitbreiding niet mogelijk."
    10.5.  In de toelichting bij het bestemmingsplan "Súdwest-Fryslân" van 5 oktober 2017 staat verder het volgende over het landschap: "De Friese essenstructuren (of gaasten) in dit gebied onderscheiden zich van overige soortgelijke structuren in Nederland. Deze voormalige kleinschalige akkercomplexen, met een dikkere voedselrijke bovengrond, liggen veelal op de hoogste delen van de stuwwallen. Kenmerkend en bijzonder is de bolle ligging en het open karakter van de essen in samenhang met de bebouwing langs of om de es. Hemelum, Scharl, Warns en Koudum worden beschouwd als esdorp. Vooral de bebouwde smalle ruggen van Koudum en Warns zijn kenmerkend. Vanuit de open ruimte in het veengebied is bijvoorbeeld de bebouwde hoge rug van Koudum goed herkenbaar. Andersom is er vanaf de stuwwal een waardevol uitzicht op het lager gelegen open merengebied (de Morra en De Fluessen). De helling van het gebied zorgt ervoor dat de afwatering naar het noorden toe plaatsvindt. In het gebied bevindt zich een patroon van verschillende typen vaarten in het klei- op veengebied. Deze vaarten zijn als basis voor de ontginning van het meren- en laagveengebied gebruikt en daarmee van een relatief hoge ouderdom.
    Kansen voor versterking
    • Herkenbaar houden;
    • Door middel van beplanting langs randen de hoogte benadrukken van gaast of es (bijvoorbeeld Koud urn);
    • Waardevolle uitzichten van hoog naar laag en vice versa open houden of open maken. "
    10.6.  De Afdeling stelt vast dat voor het bouwplan een aanzienlijke vergroting van het bouwvlak nodig is. De Afdeling is van oordeel dat de raad deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het bouwplan niet past bij de schaal en maat van de overige bebouwing aan De Soal en ook niet aansluit bij het uitgangspunt, zoals neergelegd in de toelichting van het bestemmingsplan "Súdwest-Fryslân" van 5 oktober 2017, dat geen grootschalige uitbreidingsmogelijkheden worden toegekend aan niet-grondgebonden bedrijven, mede met het oog op bescherming van het landschap. Het behoud van de landschappelijke kwaliteiten is naar het oordeel van de Afdeling een ruimtelijk argument op basis waarvan de raad heeft kunnen besluiten om het plan niet vast te stellen. Zoals de raad ter zitting heeft toegelicht ligt de locatie waar de uitbreiding zou moeten komen, in een vlak veengebied met meren, dat in westelijke richting wordt begrensd door de stuwwal waarop het esdorp Warns is gelegen, en in oostelijke richting door de stuwwal waarop de esdorpen Hemelum en Bakhuizen zijn gelegen. De raad heeft verder toegelicht dat het hem erom gaat dat op de bedrijfslocatie van de Hemelumer Hoeve B.V. de  bestaande weidsheid en openheid van het klei- en veengebied behouden blijven. De aanzienlijke vergroting van het bouwvlak die nodig is voor het bouwplan, past niet bij de uitgangspunten die beschreven staan voor klei- en veengebieden in de toelichting bij het bestemmingsplan "Súdwest-Fryslân" van 5 oktober 2017, zoals genoemd in overweging 5.3. Daarom vindt de raad het bouwplan niet aanvaardbaar. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad hiermee zijn weigeringsgrond over het aspect landschap voldoende inzichtelijk gemaakt. Anders dan het vorige weigeringsbesluit, is het nu voorliggende besluit in dit opzicht voorzien van een deugdelijke motivering. Dat de totale bebouwing met beplanting kan worden afgeschermd, maakt niet dat de raad zich niet op dit standpunt heeft kunnen stellen. Eventuele landschappelijke inpassing van de bebouwing laat immers onverlet dat met het bouwplan een aanzienlijk groter beslag op de ruimte zal worden gelegd dan met de nu aanwezige bebouwing het geval is, wat een verdere verdichting van het landschap tot gevolg zal hebben. Dit druist in tegen de bovengenoemde uitgangspunten van het bestemmingsplan "Súdwest-Fryslân" van 5 oktober 2017.
    10.7.  Dat, zoals Hemelumer Hoeve B.V. stelt, het college van burgemeester en wethouders heeft geadviseerd om het plan wel vast te stellen, omdat het passend zou zijn binnen de ruimtelijke structuur, verandert dit oordeel van de Afdeling niet. In een raadsvoorstel is door het college gemotiveerd waarom het zich op het standpunt stelt dat het bouwplan ruimtelijk aanvaardbaar is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, is de raad bij de uitoefening van zijn bevoegdheid omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan niet aan de inzichten van het college gebonden (zie de uitspraak van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:580). Het is de raad die uiteindelijk een oordeel geeft over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een ruimtelijke ontwikkeling waarin een bestemmingsplan voorziet. Dat dit standpunt niet overeenkomt met het standpunt van het college over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het bouwplan, maakt niet dat de raad zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat het bouwplan niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
    De betogen slagen niet.
    11.     Gelet op het voorgaande is de conclusie dat de raad de weigering om het bestemmingsplan vast te stellen, omdat het bouwplan niet passend is in het landschap, deugdelijk heeft gemotiveerd. Om die reden ziet de Afdeling af van een inhoudelijke bespreking van de andere weigeringsgronden die de raad ook aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd.
    12.     Hierna zal nog wel worden ingegaan op het door Hemelumer Hoeve B.V. naar voren gebrachte bezwaar dat onvoldoende rekening is gehouden met haar belangen.
    Belangenafweging
    13.     Het gaat in dit geval om een verzoek om het planologisch mogelijk maken van een uitbreiding van agrarische bedrijfsbebouwing. Die verzochte uitbreiding van de agrarische bedrijfsbebouwing is niet onaanzienlijk. De raad wenst de weidsheid en openheid van het landschap ter plaatse te behouden. De raad merkt het behoud van die weidsheid en openheid van het landschap ter plaatse aan als een zwaarwegend belang. De raad is van oordeel dat de beoogde uitbreiding van de agrarische bedrijfsbebouwing een niet onaanzienlijke aantasting van die openheid en weidsheid van het landschap inhoudt en dat een dergelijke aantasting van de weidsheid en openheid van het landschap niet met andere maatregelen, zoals bijvoorbeeld een landschappelijke inpassing van de uit te breiden agrarische bedrijfsbebouwing, valt tegen te gaan. De raad komt in planologische aangelegenheden als de onderhavige beleidsruimte toe. Onder deze omstandigheden acht de Afdeling de weigering om het verzochte bestemmingsplan vast te stellen een geschikte en noodzakelijke maatregel. De Afdeling is verder van oordeel dat de weigering ook een evenwichtige maatregel is. Weliswaar heeft die weigering gevolgen voor de bedrijfsvoering van de Hemelumer Hoeve B.V., maar deze laat de bestaande bedrijfsvoering op zich onverlet. Bovendien gaat het om een aanzienlijke uitbreiding van de agrarische bedrijfsbebouwing van de Hemelumer Hoeve B.V. met naar het oordeel van de raad grote landschappelijke gevolgen, terwijl de raad er juist naar streeft om de landschappelijke waarden in de vorm van openheid en weidsheid ter plaatse te behouden. Gelet op de hiervoor genoemde gevolgen en de afweging ervan vindt de Afdeling de weigering om het bestemmingsplan vast te stellen niet onevenwichtig. Zij is dan ook van oordeel dat de nadelige gevolgen van het bestreden besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. De raad heeft aldus ook in het licht van het evenredigheidsbeginsel kunnen weigeren het bestemmingsplan vast te stellen. Daarbij wijst de Afdeling er ook op dat Hemelumer Hoeve B.V. onder de gelding van het bestaande planologische regiem nog over enige uitbreidingsruimte voor haar agrarische bedrijfsbebouwing beschikt.
    Beroep tegen de weigering om verlening van een omgevingsvergunning
    14.     Omdat het beroep tegen de weigering om het bestemmingsplan vast te stellen niet slaagt moet worden vastgesteld dat evenmin grond bestaat voor vernietiging van het besluit van het college waarbij is geweigerd om een omgevingsvergunning te verlenen.
    Conclusie
    15.     Het beroep is ongegrond.
    Proceskosten
    16.     De raad en het college hoeven geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. H.J.M. Baldinger en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Priem, griffier.
    w.g. Hoekstra
    voorzitter
    w.g. Priem
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 oktober 2022
    646