ECLI:NL:CRVB:2016:952, Centrale Raad van Beroep, 15-03-2016, 15/6236 WWB
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2016-03-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Overgangsrecht. Verplichte intrekking en terugvordering. Uitleg temporele werking in verhouding tot bevoegdheidsgrondslag. Invulling begrip dringende redenen bij terugvorderingsverplichting. Betekenis zesmaandenjurisprudentie.

15/6236 WWB 
  
    Datum uitspraak: 15 maart 2016 
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 
    31 juli 2015, 14/9266 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [appellante] te [woonplaats] (appellante)
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (college)
  
  
    PROCESVERLOOP
    Namens appellante heeft mr. M. el Hachmioui, advocaat, hoger beroep ingesteld. 
  
  
    Het college heeft een verweerschrift en een nader stuk ingediend.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 januari 2016. Namens appellante is verschenen mr. El Hachmioui. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door 
    J.A. Boogaards.
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      
        Appellante ontving sinds 10 december 2001 bijstand, laatstelijk ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande ouder. Appellante staat sinds 
        30 december 2003 in de gemeentelijke basisregistratie persoonsgegevens (GBA) [thans: basisregistratie personen] ingeschreven op het [uitkeringsadres] te [woonplaats] (uitkeringsadres). [L.] (L) stond in de periode hier van belang vanaf 
        28 december 2006 in de GBA ingeschreven op het [adres 2] 76 te Den Haag en vanaf 4 januari 2013 aan het [adres 3] te Den Haag. Van 5 september 2007 tot 4 januari 2013 stond hij niet in de GBA ingeschreven. Appellante heeft een zoon en een dochter, die na de geboorte van de dochter op 28 februari 2007 beiden door L zijn erkend. 
      
      
    
    
      1.2.
      
        Naar aanleiding van een bij het college ingekomen anonieme melding dat appellante al jaren samenwoont met L op het uitkeringsadres heeft de Afdeling Bijzonder Onderzoek van de Dienst SZW van de gemeente Den Haag (afdeling BO) een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. In dat kader is onder meer dossieronderzoek verricht en zijn in de periode van 19 november 2012 tot en met 
        14 december 2012 waarnemingen verricht bij het uitkeringsadres en bij het adres waar het bedrijf waar L werkt gevestigd is. Van dit onderzoek is op 14 december 2012 een rapport van bevindingen opgemaakt. Omdat hieruit voortkwam dat vermoedelijk van een langere periode van samenwoning sprake was, heeft de afdeling BO het onderzoek overgedragen aan de sociale recherche. De sociale recherche heeft een strafrechtelijk onderzoek ingesteld. In dat kader zijn onder meer opnieuw op beide hiervoor genoemde locaties waarnemingen verricht, ditmaal in de periode van 8 september 2013 tot en met 19 september 2013, zijn appellante en L op 17 februari 2014 aangehouden in de woning aan het uitkeringsadres, zijn appellante en L op 17 februari 2014 verhoord en zijn op diezelfde datum vier getuigen gehoord. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 
        24 februari 2014 en in een proces-verbaal van bevindingen, opgemaakt op 10 maart 2014.  
      
      
    
    
      1.3.
      
        Het college heeft in de onderzoeksresultaten aanleiding gezien om bij besluit van 
        27 februari 2014 de bijstand van appellante in te trekken met ingang van 28 februari 2007 en de over de periode van 28 februari 2007 tot en met 28 februari 2014 ten onrechte gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 90.361,88 van haar terug te vorderen. Bij afzonderlijk besluit van 27 februari 2014 heeft het college de aan appellante verleende bijzondere bijstand ingetrokken en de in de periode van 2007 tot en met 2013 aan haar verstrekte bijzondere bijstand en langdurigheidstoeslag tot een bedrag van € 3.066,- van haar teruggevorderd. 
      
      
    
    
      1.4.
      Bij besluit van 25 augustus 2014 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van appellante tegen de besluiten van 27 februari 2014 ongegrond verklaard. Aan dit besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante en L sinds 28 februari 2007 een gezamenlijke huishouding met elkaar hebben gevoerd op het uitkeringsadres en dat appellante daarvan geen melding heeft gemaakt aan het college. Gezien het inkomen van L heeft appellante geen recht op bijstand. 
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
      
      3. Appellante heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. 
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling. 
      
      
        
          Gezamenlijke huishouding
        
      
      
    
    
      4.1.
      De te beoordelen periode loopt van 28 februari 2007 tot en met 27 februari 2014 (datum intrekkingsbesluit). 
      
    
    
      4.2.
      Het besluit tot intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit, waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op het bijstandverlenend orgaan rust. 
      
    
    
      4.3.
      Aangezien vaststaat dat L de kinderen van appellante heeft erkend, is voor de beantwoording van de vraag of gedurende de hier te beoordelen periode sprake was van een gezamenlijke huishouding bepalend of appellante en L hun hoofdverblijf in dezelfde woning hadden.
      
    
    
      4.4.
      De vraag waar iemand zijn hoofdverblijf heeft, dient te worden beantwoord aan de hand van concrete feiten en omstandigheden. Appellante  en L stonden in de te beoordelen periode op afzonderlijke adressen ingeschreven. Dat gegeven staat op zichzelf niet in de weg aan het hebben van een hoofdverblijf in dezelfde woning op één van die adressen. Zie het arrest van de Hoge Raad van 13 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:556 en de uitspraak van de Raad van 27 oktober 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3723.
      
    
    
      4.5.
      De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de onderzoeksbevindingen voldoende feitelijke grondslag bieden voor het standpunt van het college dat appellante en L in de te beoordelen periode beiden hun hoofdverblijf hadden op het uitkeringsadres. Daarbij heeft de rechtbank terecht zwaarwegende betekenis toegekend aan de inhoud van de tweede, op 17 februari 2014 door L afgelegde verklaring en de inhoud van de verklaring van appellante van diezelfde datum, welke verklaring aansluit bij die van L. Zo heeft L verklaard dat hij vanaf de geboorte van zijn dochter op 28 februari 2007 op het uitkeringsadres woont, behoudens één maand toen het even niet goed ging, en heeft appellante onder meer verklaard dat L sinds de geboorte van hun dochter de meeste tijd bij haar woont, maar wel een aantal keren is weggegaan.   
      
    
    
      4.6.
      
        Voor wat betreft de getuigen heeft de rechtbank betekenis gehecht aan de verklaringen van twee medebewoners van de portiekwoning van appellante, [N.] ( [N.] ) en 
        
          [P.] (P). [N.] heeft weliswaar op 17 februari 2014 verklaard dat appellante en L, die hij aan de hand van foto’s herkent, op het uitkeringsadres wonen, maar hij weet niet sinds wanneer. Om die reden komt aan deze verklaring geen groot gewicht toe. P, die daar al lange tijd woont, herkent appellante en L van de foto’s en heeft verklaard dat L op het uitkeringsadres is komen wonen toen het jongste kind werd geboren. Deze verklaring, die voldoende specifiek en gedetailleerd is en berust op eigen waarneming, ondersteunt de verklaringen van L en appellante. Tenslotte bieden ook de waarnemingen die zijn verricht in het kader van het bijzonder onderzoek in de periode van 19 november 2012 tot en met 
        14 december 2012 en van 8 tot en met 18 september 2013 hiervoor ondersteuning. Daarbij is van belang dat appellante op 17 februari 2014 heeft verklaard dat de auto van L steeds bij appellante voor het portiek wordt aangetroffen omdat L op het uitkeringsadres woont. 
      
      
    
    
      4.7.
      Appellante is in de gronden van het hoger beroep nog ingegaan op het waterverbruik en de bankgegevens, maar die gegevens heeft de rechtbank niet in de beoordeling betrokken en kunnen hier dus verder buiten bespreking blijven. Aan de enkele mededeling van de werkgever van L dat L regelmatig bij ziekmelding niet op het uitkeringsadres aanwezig was, kan niet de gevolgtrekking worden verbonden dat L daar in de te beoordelen periode niet zijn hoofdverblijf had. Daarbij is ook van belang dat L aan zijn werkgever niet steeds het uitkeringsadres als verblijfadres had opgegeven en dat de werkgever geen data van ziekmeldingen heeft vermeld. 
      
    
    
      4.8.
      
        Appellante heeft ter onderbouwing van haar standpunt dat geen sprake was van gezamenlijk hoofdverblijf er nog op gewezen dat bij het binnentreden van de woning op het uitkeringsadres op 17 februari 2014 geen kleding of spullen van L zijn aangetroffen. Appellante doelt daarbij op de strafrechtelijke aanhouding op 17 februari 2014. Niet in geschil is dat alleen toestemming tot aanhouding van appellante en L is afgegeven en geen bevel tot doorzoeking van de woning. Uit het proces-verbaal van  aanhouding, opgemaakt op 
        18 februari 2014, blijkt dat bij die aanhouding geen waarnemingen zijn verricht met betrekking tot de woonsituatie van appellante op dat moment. Hieraan kan dan ook niet de door appellante gewenste betekenis worden gehecht. 
      
      
    
    
      4.9.
      Het college heeft zich, gelet op wat onder 4.1 tot en met 4.8 is overwogen, terecht op het standpunt gesteld dat appellante met L in de te beoordelen periode een gezamenlijke huishouding heeft gevoerd. De beroepsgrond dat sprake is geweest van een onjuiste waardering van de bewijsmiddelen, slaagt dan ook niet.  
      
    
    
      4.10.
      
        Appellante had de beroepsgrond dat haar privacy is geschonden door het onderzoek of de lange duur daarvan ook al in beroep aangevoerd. De rechtbank heeft geoordeeld dat geen sprake is van een ongerechtvaardigde schending van artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en dat niet is gebleken dat het college na de anonieme melding onnodig lang heeft gewacht met het starten van het onderzoek. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat het college ingevolge 
        artikel 53a van de WWB bevoegd was tot het instellen van een onderzoek, dat het onderzoek een gerechtvaardigd doel had (te weten: het behartigen van het economisch welzijn van Nederland), dat niet is gebleken dat de inbreuk op de privacy door de inzet van de gehanteerde onderzoeksmiddelen onevenredig zwaar is geweest en dat het college niet minder ingrijpende onderzoeksmiddelen ter beschikking stonden om de rechtmatigheid van de verleende bijstand te onderzoeken. De Raad kan zich geheel vinden in dit oordeel en de daaraan ten grondslag gelegde overwegingen. Appellante heeft geen argumenten aangevoerd waarom de gemotiveerde weerlegging van de hier aan de orde zijnde, ook in beroep al aangevoerde, grond in de aangevallen uitspraak onjuist dan wel onvolledig is.
      
      
    
    
      4.11.
      De beroepsgrond dat sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel, omdat het college de moeder van L, die ook bijstand ontving, er wel op heeft gewezen dat zij de inschrijving in de GBA in overeenstemming diende te brengen met de feitelijke situatie en appellante  niet, wordt verworpen. Reeds omdat appellante jarenlang geen juiste opgave heeft gedaan van haar feitelijke woon- en leefsituatie, terwijl de moeder van L op enig moment heeft verklaard dat haar zoon niet op haar adres woonde, waarna het college haar erop heeft gewezen dat zij de inschrijving in de GBA daarmee in overeenstemming diende te brengen, betreft het hier geen gelijk of vergelijkbaar geval.
      
      
        
          Intrekking/overgangsrecht
        
      
      
    
    
      5.1.
      Appellante heeft in de te beoordelen periode in strijd met de op haar rustende inlichtingenverplichting van het voeren van een gezamenlijke huishouding met L geen melding gemaakt aan het college met als gevolg dat haar ten onrechte bijstand naar de norm voor een alleenstaande ouder is verleend. Dit betekent dat aan de voorwaarden voor intrekking van de bijstand vanaf 28 februari 2007 is voldaan. Wat betreft de wettelijke grondslag van de intrekking wordt het volgende overwogen. 
      
      
        5.2.1.
        Artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de WWB luidt vanaf 1 juli 2013 als volgt: “Het college herziet een besluit tot toekenning van bijstand, dan wel trekt een besluit tot toekenning van bijstand in, indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, […] heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand.” 
        
      
      
        5.2.2.
        
          Artikel 54, derde lid, aanhef en onder a, van de WWB, zoals deze bepaling luidde tot 
          1 juli 2013 en waarin nog een bevoegdheid tot herziening en intrekking was neergelegd, is bij artikel XXII onderdeel I van de Wet van 19 juni 2013 tot wijziging van enkele wetten van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Verzamelwet SZW 2013) gewijzigd in artikel 54, derde lid, eerste volzin. Bij Besluit van 24 juni 2013 tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de Verzamelwet SZW 2013, Stb. 2013, 261, is de inwerkintreding van artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de WWB bepaald op 1 juli 2013. De rechtbank heeft gelet hierop niet onjuist in algemene zin overwogen dat het bijstandverlenend orgaan tot 1 juli 2013 aan artikel 54 van de WWB een bevoegdheid ontleende om tot herziening of intrekking van bijstand over te gaan en vanaf 1 juli 2013 gehouden is een besluit tot toekenning van bijstand te herzien, dan wel een besluit tot toekenning van bijstand in te trekken, indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenverplichting heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand. Echter bij de wijziging van artikel 54 van de WWB is niet in overgangsrecht voorzien. Indien, zoals hier aan de orde, niets is bepaald omtrent de werking van een nieuwe wettelijke regel geldt, zoals aanwijzing 166, eerste lid, van de geldende tekst van de Aanwijzingen voor de Regelgeving vermeldt, de hoofdregel van onmiddellijke ofwel exclusieve werking: een nieuwe regel is niet slechts van toepassing op hetgeen na haar inwerkingtreding voorvalt, doch ook op hetgeen bij haar inwerkingtreding bestaat, zoals bestaande rechtsposities en verhoudingen. Aangezien de besluiten tot intrekking zijn genomen op 27 februari 2014 was het college dus niet slechts bevoegd, maar ook gehouden de bijstand met toepassing van artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de WWB in te trekken met ingang van 28 februari 2007. Hantering van deze bepaling zou in strijd kunnen komen met de rechtszekerheid indien dit tot een voor betrokkene ongunstiger resultaat zou leiden dan onder het oude recht mogelijk was. Zie onder meer de uitspraak van de Raad van 21 april 2005, ECLI:NL:CRVB:2005:AT4358. Appellante heeft zich daar echter niet op beroepen zodat dit aspect hier verder buiten bespreking kan blijven. 
          Bij het op grond van artikel 54, derde lid, eerste volzin van de WWB te nemen besluit komt vervolgens betekenis toe aan de zogenoemde temporele werking van wetgeving, die van het voorgaande moet worden onderscheiden. Dit houdt in dat de rechten en verplichtingen van een betrokkene in beginsel dienen te worden beoordeeld naar de materiële wetgeving zoals die van kracht was op de datum of gedurende het tijdvak waarop die rechten en verplichtingen betrekking hebben. Deze temporele werking doet aan de formele bevoegdheidsgrondslag niet af. De rechtbank heeft derhalve in 4.10 ten onrechte overwogen dat in de periode van 
          28 februari 2007 tot 1 juli 2013 het college bevoegd was de bijstand over die periode in te trekken en dat het college in de periode na 1 juli 2013 - tot en met 28 februari 2014 - verplicht was de bijstand in te trekken.
        
        
      
    
    
      5.3.
      Omdat het college gelet op 5.2 gehouden was de bijstand van appellante in te trekken, bestond voor het college geen ruimte, zoals appellante voorstaat, om wegens bijzondere omstandigheden geheel of gedeeltelijk van intrekking af te zien.
      
      
        
          Terugvordering/overgangsrecht
        
      
      
    
    
      6.1.
      
        Artikel 58, eerste lid, van de WWB luidt vanaf 1 januari 2013 als volgt:
        “Het college van de gemeente die de bijstand heeft verleend vordert de kosten van bijstand terug voor zover de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is ontvangen als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting bedoeld in artikel 17, eerste lid […]”.
      
      
    
    
      6.2.
      Het bijstandverlenend orgaan ontleende tot 1 januari 2013 aan artikel 58 van de WWB zijn bevoegdheid om tot terugvordering van bijstand over te gaan. Vanaf 1 januari 2013 is het bijstandverlenend orgaan op grond van artikel 58, eerste lid, van de WWB gehouden de kosten van bijstand terug te vorderen voor zover de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is ontvangen als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenverplichting. Ingevolge artikel XXV, zesde lid, van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving, Stb.2012,462, en in werking getreden per 1 januari 2013 (Wet aanscherping), is het gewijzigde artikel 58, eerste lid, van de WWB niet van toepassing ten aanzien van vorderingen die zijn ontstaan uiterlijk voor de dag van inwerkingtreding van deze wet en blijft het recht van toepassing zoals dat gold op die dag. Aangezien de hier in geding zijnde vordering is ontstaan op 27 februari 2014, de datum van het terugvorderingsbesluit, is artikel 58, eerste lid, van de WWB van toepassing, zoals dit artikellid luidt sinds 1 januari 2013. 
      
    
    
      6.3.
      Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college op grond van artikel 58, eerste lid, van de WWB, zoals dat luidt vanaf 1 januari 2013, gehouden was de gemaakte kosten van bijstand van appellante terug te vorderen. Hantering van deze bepaling zou in strijd kunnen komen met de rechtszekerheid indien dit tot een voor betrokkene ongunstiger resultaat zou leiden dan onder het oude recht mogelijk was. Zie onder meer de uitspraak van de Raad van 21 april 2005, ECLI:NL:CRVB:2005:AT4358. Appellante heeft zich daar echter niet op beroepen zodat dit aspect hier verder buiten bespreking kan blijven. 
      
      
        
          Zesmaandenjurisprudentie
        
      
      
    
    
      6.4.
      Appellante heeft aangevoerd dat het college na de anonieme melding te lang heeft gewacht met het ondernemen van actie. De Raad vat deze stelling op als een beroep op de zogeheten zesmaandenjurisprudentie. Uit vaste rechtspraak (uitspraak van 3 augustus 2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AQ6666) volgt dat de zesmaandenjurisprudentie betrekking heeft op wettelijke bepalingen waarin sprake is van een bevoegdheid van het bestuursorgaan de onverschuldigd betaalde uitkering terug te vorderen. Omdat hier sprake is van een verplichting tot terugvordering en niet van een terugvorderingsbevoegdheid, kan appellante zich niet met vrucht beroepen op bedoelde jurisprudentie. 
      
      
        
          Dringende redenen bij terugvorderingsverplichting
        
      
      
      
        6.5.1.
        
          Op grond van artikel 58, achtste lid, van de WWB, zoals dat luidt met ingang van 
          1 januari 2013, kan het college op grond van dringende redenen besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien. Niet is gebleken dat de wetgever aan het begrip dringende redenen in dit artikellid een andere invulling heeft beoogd te geven dan destijds was neergelegd in het gelijkluidende artikel 78, derde lid, van de Algemene bijstandswet 
          - toen terugvordering van kosten van bijstand ook een verplichting voor het bestuursorgaan was - en de daarop gevormde vaste rechtspraak. In dit verband kan onder meer worden verwezen naar de uitspraak van 29 maart 2005, ECLI:NL:CRVB:2005:AT2869. Deze rechtspraak houdt in dat dringende redenen slechts kunnen zijn gelegen in onaanvaardbare sociale of financiële gevolgen van een terugvordering voor de betrokkene. Het moet gaan om incidentele gevallen, waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is en waarin een individuele afweging plaatsvindt van alle relevante omstandigheden. Degene die zich beroept op dringende redenen om geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien, zal het bestaan van de gestelde dringende redenen in de hiervoor bedoelde zin aannemelijk moeten maken.  
        
        
      
      
        6.5.2.
        Met de enkele verwijzing naar haar persoonlijke situatie en overige problemen heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat zich in haar geval dringende redenen voordoen in de in 6.5.1 bedoelde zin, zodat het college niet de bevoegdheid toekwam om geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien. 
        
        
          
            Overigens
          
        
        
      
    
    
      6.6.
      
        Door appellant is nog betoogd dat in dit geval met een waarschuwing of maatregel had kunnen worden volstaan. Dit betoog faalt. De terugvordering van kosten van bijstand is volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 29 december 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK8306) immers geen bestraffende sanctie, maar een doorgaans uit een intrekking van bijstand voortvloeiend besluit met een op herstel gericht karakter.  
        
          Conclusie
        
      
      
      7. Uit wat in 4.1 tot en met 6.6 is overwogen, volgt dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak, gelet op 5.2.2 (slot) met verbetering van gronden, moet worden bevestigd. 
      
      8. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding. 
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door R.H.M. Roelofs als voorzitter en W.F. Claessens en Y.J. Klik als leden, in tegenwoordigheid van A. Stuut als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2016.
    
    
    
    
    
      (getekend) R.H.M. Roelofs
    
    
    
    
    
      (getekend) A. Stuut
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH 
      ’s-Gravenhage) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over gezamenlijke huishouding.
    
    
    
  
  HD