ECLI:NL:RBUTR:2011:BQ8451, Rechtbank Utrecht, 18-05-2011, SBR 10-3802
Rechtbank Utrecht — Uitspraak 
Datum: 2011-05-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Concentratie van rechtsbescherming voor vrijstellingsbesluit op grond van de WRO geldt ook onder de Wabo. Vrijstelling heeft geen betrekking op een project in de zin van artikel 19, eerste lid van de WRO, daarvoor is het onvoldoende concreet. Verweerder was niet bevoegd de vrijstelling te verlenen.

RECHTBANK UTRECHT
      Sector bestuursrecht	
    
    
    zaaknummer: SBR 10/3802
    
    
    proces-verbaal van de mondelinge uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
    
    
      [eiser], wonende te [woonplaats], eiser,
      gemachtigde: mr. G.J.M. Cartigny, advocaat te Rotterdam,
    
    
    en
    
    
      de raad van de gemeente Utrechtse Heuvelrug, verweerder,
      gemachtigden: mr. P. Schravendijk en H. van Oort, beiden werkzaam bij de gemeente Utrechtse Heuvelrug. 
    
    
    
      Inleiding
      1.1	Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 16 september 2010 (het bestreden besluit), waarbij aan de gemeente Utrechtse Heuvelrug op de voet van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) vrijstelling is verleend in verband met de geplande woningbouwlocatie voor afwijkingen van het bestemmingsplan ‘Lange Dreef’.  
    
    
    1.2	Het beroep is behandeld ter zitting van 14 februari 2011. Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. Cartigny voornoemd alsmede door W. van Riezen, werkzaam bij Van Riezen Consult B.V. en P.J.H. van der Linden, werkzaam bij Els & Linde B.V. Namens verweerder zijn verschenen gemachtigden voornoemd. 
    
    1.3	De behandeling van het beroep ter zitting op 14 februari 2011 heeft zich geconcentreerd op de vraag naar de ontvankelijkheid van het beroep. Na sluiting van het onderzoek ter zitting en beraadslaging heeft de rechtbank partijen uitgenodigd voor een voortzetting van het onderzoek ter zitting. De nadere zitting heeft op 18 mei 2011 plaatsgevonden, waar het onderzoek ter zitting is hervat. Eiser is opnieuw in persoon verschenen, wederom bijgestaan door mr. Cartigny en de heren Van Riezen en Van der Linden. Namens verweerder zijn wederom voornoemde gemachtigden verschenen. 
    
    
      Beslissing 
      Na de sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de rechtbank onmiddellijk uitspraak gedaan en:
    
     
    2.1	het beroep niet-ontvankelijk verklaard voor zover het betreft de elementen van het bestreden besluit waarvoor een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is vereist, zijnde alles behalve de aan te leggen verkeersverbindingen en tuinen en het te handhaven voetpad;
    
    
      2.2	het beroep gegrond verklaard;
      2.3	het bestreden besluit van 16 september 2010 vernietigd;
    
    
    2.4	verweerder veroordeeld in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.311,- te betalen aan eiser;
    
    2.5	bepaald dat verweerder het door eiser betaalde griffiegeld van € 150,- aan hem vergoedt.
    
    
      Overwegingen
      3.1	Op 31 maart 2010 is de Crisis- herstelwet (Chw) in werking getreden. De inhoudelijke bepalingen van de Chw hebben onmiddellijke werking voor de onder de reikwijdte van deze wet vallende besluiten. 
    
    
    3.2	De rechtbank ziet zich ambtshalve gesteld voor de vraag of de Chw op het onderhavige beroep van toepassing is. Zij is van oordeel dat dit niet het geval is aangezien er geen sprake is van een project als bedoeld in artikel 1.1 van de Chw. De rechtbank overweegt daartoe dat geen sprake is van een project genoemd in bijlage I of bijlage II van de Chw, dan wel het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet. Ten aanzien van de categorieën projecten genoemd in bijlage I van de Chw overweegt de rechtbank dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) in zijn uitspraak van 1 december 2010 (LJN: BO5744) heeft geoordeeld dat categorie 3.1 van deze bijlage niet van toepassing is op een ontheffing van een bestemmingsplan dat onder vigeur van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) is vastgesteld, zoals in het onderhavige geval aan de orde. Evenmin is categorie 3.2 van deze bijlage van toepassing, aangezien niet – zoals wel vereist (zie de uitspraak van de ABRvS van 20 april 2011, LJN: BQ1875) – ten behoeve van onderhavig plan een projectuitvoeringsbesluit is vastgesteld als bedoeld in artikel 2.10 van de Chw.
    
    3.3	Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Daarvoor was per 1 juli 2008 de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden. Op grond van het bij deze wetten behorende toepasselijke overgangsrecht en gelet op de datum van de aanvraag (27 juni 2008) is op de voorbereiding en vaststelling van de beslissing op die aanvraag de WRO van toepassing. Dat het vrijstellingsbesluit per 1 oktober 2010 van rechtswege wordt gelijkgesteld met een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo doet daar niet aan af.
    
    3.4	De rechtbank ziet zich vervolgens primair gesteld voor de vraag of eiser tegen het bestreden besluit (in volle omvang) in beroep kan komen, dus of het beroep ontvankelijk is. In dit kader moet beoordeeld worden of beroep tegen de verleende vrijstelling mogelijk is, los van de (nog niet aangevraagde) omgevingsvergunning voor het bouwen. Hiervoor is van belang of het zogenaamde vereiste van concentratie van rechtsbescherming in de onderhavige zaak van toepassing is. 
    
    3.5	Op grond van het vereiste van concentratie van rechtsbescherming kon tegen de beslissing op een vrijstellingsverzoek, voor zover de vrijstelling is vereist teneinde bouwvergunning voor een project te kunnen verlenen, slechts worden opgekomen in het kader van een beslissing op een voor dat project ingediende bouwaanvraag. Dit was tot 1 juli 2008 neergelegd in artikel 49, vijfde lid, van de Woningwet. Vanaf 1 juli 2008 was dit neergelegd in artikel 46, zesde lid, van de Woningwet.  
    
    3.6	Eiser heeft betoogd dat het vereiste van concentratie van rechtsbescherming in de onderhavige zaak niet geldt, aangezien een dergelijke bepaling in de Wabo en het bij die wet behorende overgangsrecht ontbreekt. Eiser heeft, gelet hierop, betoogd dat het bestreden besluit ten volle appellabel is. 
    
    3.7	De rechtbank volgt dit standpunt niet. Zij ziet, ondanks het feit dat het vereiste van concentratie van rechtsbescherming voor een vrijstellingsbesluit op grond van de WRO onder de Wabo niet wettelijk is geregeld, voldoende grond om dit vereiste aan eiser tegen te werpen. Zij overweegt daartoe dat uit niets blijkt dat het de bedoeling van de wetgever is geweest om af te stappen van dit vereiste, zoals dat gold onder de WRO en Wro. In de totstandkomingsgeschiedenis van de Wabo is daarvoor geen enkel aanknopingspunt te vinden. Integendeel, er zijn helemaal geen woorden aan gewijd, terwijl dat zonder meer in de rede had gelegen indien de wil van de wetgever daarop expliciet gericht zou zijn geweest.  Daarbij komt dat het de kennelijke bedoeling is van de wetgever om dit vereiste onverkort te handhaven, gelet op het op 27 december 2010 in procedure gebrachte wetsvoorstel 32588. Op grond van artikel IV van dit wetsvoorstel wordt in de Invoeringswet Wabo een voorgenomen nieuw artikel 1.5b ingevoegd. In het eerste lid van dit voorgenomen artikel is bepaald dat een vrijstelling die op 1 oktober 2010 is verleend, maar nog niet onherroepelijk is, voor zover die vrijstelling ziet op een bouwactiviteit waarvoor nog geen aanvraag om bouwvergunning is ingediend, wordt gelijkgesteld met een omgevingsvergunning eerste fase. Uit het derde lid van het in te voegen artikel 1.5b, in samenhang met het eveneens in te voegen artikel 1.5a, vierde lid, van de invoeringswet Wabo blijkt dat een dergelijke vrijstelling met de omgevingsvergunning tweede fase voor de mogelijkheid van beroep als één besluit wordt aangemerkt. Met wetsvoorstel 32588 wordt beoogd het vereiste van concentratie van rechtsbescherming voor een vrijstelling die op 1 oktober 2010 is verleend, maar nog niet onherroepelijk is, alsnog in te voeren. De rechtbank verbindt hieraan de conclusie dat het onwenselijk is om in het onderhavige geval, in afwijking van het voorheen geldende recht onder de WRO en de Wro en van de voorgenomen wetswijziging het vrijstellingsbesluit thans volledig appellabel te achten. 
    
    3.8	Dit betekent dat het bestreden besluit slechts appellabel is voor zover het betrekking heeft op activiteiten waarvoor geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is vereist. 
    
    3.9	Tussen partijen is niet in geschil en ook de rechtbank stelt vast dat de aan te leggen verkeersverbindingen, de tuinen en het te handhaven voetpad in elk geval als dergelijke activiteiten zijn aan te merken. Dit betekent dat het beroep voor zover het deze activiteiten betreft ontvankelijk is.
    
    3.10	 Ten aanzien van het nieuw aan te leggen verhoogde voetpad is dit wel in geschil. Omdat uit de bij het bestreden besluit behorende ruimtelijke onderbouwing volgt dat door de beoogde wijze van aanleggen van dit voetpad tevens sprake zal zijn van bouwen, zal daarvan in dit stadium voor de beoordeling van de ontvankelijkheid, moeten worden uitgegaan. 
    
    3.11	 De rechtbank ziet zich vervolgens ambtshalve gesteld voor de vraag of verweerder in dit geval bevoegd was om op grond van artikel 19, eerste lid, van de WRO vrijstelling te verlenen. Gezien de tekst van dit artikel kan deze bevoegdheid alleen worden toegepast indien het verzoek om vrijstelling betrekking heeft op een project in de zin van artikel 19 van de WRO. De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt daartoe het navolgde.
    
    
      3.12	 Het bestemmingsplan ‘Lange Dreef’ (hierna: het bestemmingsplan), dat op 11 juli 2007 onherroepelijk is geworden, maakt voor de onderhavige locatie de bouw van circa 250 woningen mogelijk, met bijbehorende tuinen, verkeersvoorziening en groen. Het bestemmingsplan is een globaal plan met uitwerkingsplicht. Er zijn twee uitwerkingsvlakken gedefinieerd: UW 1 en UW2. In het bestemmingsplan is vastgelegd dat, nadat verweerder een beeldkwaliteitsplan heeft vastgesteld, het college van burgemeester en wethouders het uitwerkingsplan vaststelt. Voor UW1 is eerst een beeldkwaliteitsplan opgesteld en vervolgens een uitwerkingsplan. Blijkens de bij het bestreden besluit behorende ruimtelijke onderbouwing zijn in de verdere uitwerking van het beeldkwaliteitsplan voor UW1 enkele nieuwe inzichten ontstaan, waardoor het beeldkwaliteitsplan en het uitwerkingsplan voor UW1 niet meer volledig passen binnen het globale moederbestemmingsplan en welke nieuwe inzichten als verbetering ten opzichte van de eerdere plannen werden beschouwd. Het betreft de volgende afwijkingen ten opzichte van het bestemmingsplan, terug te vinden op pagina 8 van de ruimtelijke onderbouwing:
      •	De drie groenzones zoals in het bestemmingsplan genoemd worden teruggebracht naar twee bredere groenzones; in de middelste groenzone wordt woningbouw mogelijk gemaakt (11 woningen);
      •	Van de twee appartementsgebouwen in het noordoostelijke deel van het plangebied zal circa 1 meter in de als groen bestemde ruimte tussen de UW1-vlakken worden opgenomen (dit betreft 32 woningen);
      •	In de als groen bestemde ruimtes is een verkeersfunctie noodzakelijk om de plandelen met elkaar te verbinden;   
      •	In de zuidelijke groenzone is een verkeersfunctie noodzakelijk om de vrijstaande woningen te ontsluiten;
      •	In het ecologisch gebied, dat aangewezen is voor natuurontwikkeling, wordt één voetgangersverbinding gerealiseerd tussen het woongebied en het bestaande zandpad langs het landgoed Dennenburg en één bestaande voetgangersverbinding gehandhaafd.
    
    
    3.13	 Volgens vaste jurisprudentie van de ABRvS  moet een project, als bedoeld in artikel 19, eerste of tweede lid, van de WRO dan wel artikel 3.10 van de Wro, in de mate van concreetheid zijn te onderscheiden van de normering neergelegd in een bestemmingsplan. Niet iedere activiteit die in plaats, afmeting en functie is te begrenzen, leent zich voor de toepassing van deze artikelen. De bevoegdheid om een vrijstelling te verlenen kan niet worden aangewend om een toetsingskader vast te stellen voor een groot aantal nog niet nader geconcretiseerde bouwplannen dat het geldende plan (deels) vervangt. Het mag dus niet bedoeld zijn om naar buiten werkende, voor herhaalde toepassing geschikte regels te stellen ten behoeve van toekomstige bouwactiviteiten. (zie bijvoorbeeld de uitspraken van de ABRvS van 2 maart 2011 (LJN: BP 9575) en 1 september 2010 (LJN: BN5725). 
    
    3.14	 Anders dan verweerder heeft betoogd kunnen bij de beantwoording van de vraag of verweerder tegen deze achtergrond bevoegd was om artikel 19, eerste lid, van de WRO toe te passen, niet slechts die elementen van het besluit worden betrokken die thans onderwerp van beroep zijn. Te minder nu niet aannemelijk is dat deze elementen los van de onderdelen waarvoor wel een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is vereist, zullen worden verwezenlijkt. Verweerder heeft ter zitting desgevraagd toegelicht dat deze elementen uit het vrijstellingsbesluit ook door hem als één geheel worden beschouwd en als zodanig in de aanbestedingsprocedure zijn opgenomen. Er kan daarom niet van worden uitgegaan dat deze elementen tezamen een project vormen.
    
    3.15	 Vast staat dat geen met het besluit samenhangende aanvraag voor een bouwvergunning dan wel een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen ten behoeve van een concreet bouwplan is aangevraagd. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de inschrijving voor de aanbesteding inmiddels is afgerond en dat de gemeente Utrechtse Heuvelrug nog moet beslissen aan welke partij zij de opdracht wil aanbesteden.
    
    3.16	 De rechtbank is, gelet op de door verweerder voor het realiseren van toekomstige woningbouw op de onderhavige locatie tot op heden doorlopen procedure, de tekst van het vrijstellingsbesluit en de daarbij behorende ruimtelijke onderbouwing met GRO-kaart en de daarin opgenomen legenda, van oordeel dat van de voor een project in de zin van artikel 19, eerste lid, van de WRO vereiste mate van concreetheid geen sprake is.
    
    3.17	 Zij overweegt daartoe dat uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt dat het immers de uitgesproken bedoeling is om op de onder 3.12 genoemde punten het formele kader aan te passen. Dit heeft zich vertaald in een, in de woorden van het bestreden besluit zelf, andere ordening van de in het bestemmingsplan mogelijk gemaakte bestemmingen. Uit de bij het besluit behorende GRO-kaart en de legenda blijkt dat ten opzichte van het bestemmingsplan en uitwerkingsplan bestemmingen zijn verschoven dan wel aangepast. Blijkens de kop van bijlage 1 bij de ruimtelijke onderbouwing zijn in elk geval de doeleindenomschrijvingen en de bouwvoorschriften van de bestemmingen ‘W2’, ‘W3’ en ‘W4’ uit het uitwerkingsplan UW1 op (de GRO-kaart van) het vrijstellingsbesluit van toepassing. Voor verweerders stelling van het tegendeel ter zitting van 18 mei 2011 zijn geen onderbouwing of aanknopingspunten aangereikt of aangetroffen. Met de op de GRO-kaart opgenomen detailtekeningen is blijkens verweerders toelichting daarop ter zitting van 14 februari 2011 bovendien niet meer beoogd dan een indruk te geven van de binnen de bestemmingen en toepasselijke bouwvoorschriften mogelijke maximale afmetingen van de verschillende woningen. Ter zitting van 18 mei 2011 heeft verweerder daaromtrent een ander standpunt ingenomen en gesteld dat het op grond van het vrijstellingsbesluit verplicht is de woningen op exact deze wijze te realiseren. Ook voor de juistheid van dit gewijzigde standpunt heeft de rechtbank noch in de tekst van het bestreden besluit, noch in de ruimtelijke onderbouwing of op de GRO-kaart aanknopingspunten gevonden.    
    
    3.18	 Uit het voorgaande volgt dat verweerder door middel van het betreden besluit heeft beoogd een wijziging van het, voor herhaalde toepassing mogelijke, planologische toetsingskader voor de realisering van toekomstige woningen en bijbehorende voorzieningen te bewerkstelligen. Dit betekent dat de vrijstelling geen betrekking heeft op een concreet project als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO. Dit leidt tot de conclusie dat verweerder zich ten onrechte bevoegd heeft geacht om op grond van artikel 19, eerste lid, van de WRO de gevraagde vrijstelling te verlenen. 
    
    3.19	 Het beroep is gegrond. Het besluit van 16 september 2010 moet worden vernietigd. De rechtbank komt niet toe aan een bespreking van de overige gronden van eiser. 
    
    3.20	 Verweerder dient zich te bezinnen over de vraag hoe de aanvraag van 27 juni 2008 moet worden opgevat en, indien deze aanvraag moet worden opgevat als een verzoek om partiële herziening van het bestemmingsplan, deze als zodanig door te geleiden naar het bevoegde bestuursorgaan ter behandeling daarvan. 
    
    3.21	 De rechtbank ziet aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten die eiser in beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 1.311,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting op 14 februari 2011, 0,5 punt voor de nadere schriftelijke uiteenzetting van 27 april 2011 en 0,5 punt voor de nadere zitting op 18 mei 2011, waarde per punt € 437,-) als kosten voor verleende rechtsbijstand. 
    
    3.22	 Partijen zijn ter zitting gewezen op de mogelijkheid om binnen zes weken na de datum van de verzending van dit proces-verbaal van de mondelinge uitspraak tegen deze uitspraak in hoger beroep te gaan op de hieronder omschreven wijze.
    
    
    
    De mondelinge uitspraak is gewezen door mr. J.M. Willems, als voorzitter, en mr. V.M.M. van Amstel en mr. J.W. Veenendaal, als leden, op 18 mei 2011. 
    
    Aldus opgemaakt door de griffier.
    
    De griffier:					De voorzitter:
    
    
    
    
    mr. J.K. van de Poel				 mr. J.M. Willems
     						 
    
    Afschrift verzonden op:
    
    
    Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van verzending van dit proces-verbaal, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA te ‘s-Gravenhage.