ECLI:NL:RVS:2024:2541, Raad van State, 24-06-2024, 202204621/1/V2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-06-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 augustus 2020 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een aanvraag van de vreemdeling om afgifte van een document als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vw 2000, waaruit rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan blijkt, afgewezen en haar opgedragen de Europese Unie binnen vier weken te verlaten.

202204621/1/V2.
    Datum uitspraak: 24 juni 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, van 8 juli 2022 in zaak nr. 21/837 in het geding tussen:
    [de vreemdeling]
    en
    de staatssecretaris.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 augustus 2020 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om afgifte van een document als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vw 2000, waaruit rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan blijkt, afgewezen en haar opgedragen de Europese Unie binnen vier weken te verlaten.
    Bij besluit van 15 januari 2021 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 juli 2022 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak.
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. S. Karkache, advocaat te Rotterdam, heeft een nader stuk ingediend.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De vreemdeling heeft de Marokkaanse nationaliteit en is geboren op [geboortedatum] 1967. Zij heeft op 14 januari 2020 een aanvraag ingediend om afgifte van een document waaruit een afgeleid verblijfsrecht blijkt op grond van artikel 20 van het VWEU. Zij wil rechtmatig verblijf in Nederland bij haar twee meerderjarige zonen, van wie één de Nederlandse nationaliteit bezit. Van de ander is de Nederlandse nationaliteit niet aannemelijk gemaakt. Ter staving van haar gestelde afhankelijkheid van haar zonen heeft de vreemdeling een brief van 22 februari 2021 van haar huisartsen, een brief van 2 december 2020 van haar psychiater en een rapport van Ilias Consultancy van 12 november 2020 overgelegd. Op basis van deze stukken stelt de vreemdeling dat zij is getraumatiseerd door de moord op haar man, dat zij altijd met haar zonen als gezin heeft samengewoond en dat zij niet van haar zonen gescheiden kan worden, omdat zij afhankelijk van hen is.
    1.1.    De vreemdeling doet een beroep op het arrest van het Hof van Justitie van 8 mei 2018, K.A., ECLI:EU:C:2018:308. Uit dat arrest, punten 65 en 76, volgt dat slechts in uitzonderlijke gevallen wordt erkend dat er tussen twee meerderjarigen die behoren tot dezelfde familie, een zodanige afhankelijkheidsverhouding bestaat dat deze een afgeleid verblijfsrecht op grond van artikel 20 van het VWEU doet ontstaan, namelijk in gevallen waarin de meerderjarigen op geen enkele wijze van elkaar gescheiden kunnen worden.
    1.2.    De staatssecretaris stelt zich primair op het standpunt dat het arrest K.A. niet van toepassing is op deze zaak, omdat de meerderjarige Unieburger in dit geval niet afhankelijk is van de meerderjarige derdelander. Subsidiair stelt hij zich op het standpunt dat de vreemdeling van haar ene zoon niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij de Nederlandse nationaliteit bezit en dat bij de andere zoon, die wel de Nederlandse nationaliteit heeft, niet is gebleken van meer dan marginale zorgtaken en een zodanige afhankelijkheidsverhouding dat hij gedwongen wordt het grondgebied van de EU te verlaten als zijn moeder geen verblijf in Nederland wordt toegestaan.
    1.3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het arrest K.A. ook van toepassing kan zijn als een meerderjarige derdelander stelt afhankelijk te zijn van zijn of haar meerderjarige kind dat Unieburger is, en dus een grondslag kan zijn voor een afgeleid verblijfsrecht op grond van artikel 20 van het VWEU. Deze uitspraak gaat over de vragen of de rechtbank terecht tot dat oordeel is gekomen en of de staatssecretaris deugdelijk heeft gemotiveerd dat in dit geval geen sprake is van een zodanige afhankelijkheidsverhouding.
    1.4.    Het juridisch kader, waaronder de relevante punten van het arrest K.A., is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    De afhankelijkheidsrelatie en het arrest K.A.
    2.       De staatssecretaris klaagt in de eerste grief over het onder 1.3 genoemde oordeel van de rechtbank. De rechtbank heeft volgens hem niet onderkend dat het arrest K.A. niet van toepassing is op deze zaak. De meerderjarige Unieburger is hier namelijk niet afhankelijk van de meerderjarige derdelander en in algemene zin valt de omgekeerde situatie dat een meerderjarige derdelander afhankelijk is van een meerderjarige Unieburger niet onder de reikwijdte van het arrest K.A., aldus de staatssecretaris. Verder betoogt hij dat het subsidiaire standpunt in het besluit op bezwaar over de gestelde afhankelijkheid tussen de vreemdeling en haar zonen de afwijzing van de aanvraag kan dragen. Volgens de staatssecretaris heeft hij namelijk deugdelijk gemotiveerd dat de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat er sprake is van een afhankelijkheidsverhouding in de zin van het arrest K.A.
    2.1.    Zoals de rechtbank terecht bij haar oordeel heeft betrokken, maakt het Hof in het arrest K.A., punten 65 en 76, voor de beantwoording van de vraag of een afhankelijkheidsrelatie als grondslag kan dienen voor een afgeleid verblijfsrecht op grond van artikel 20 van het VWEU, geen onderscheid in de nationaliteit van de "betrokkene" en het "familielid". Verder spreekt het Hof in het arrest K.A. consequent over de afhankelijkheidsrelatie "tussen" de derdelander en de Unieburger. Naar het oordeel van de Afdeling volgt hieruit dat het bij de toepassing van dit arrest niet louter moet gaan om de situatie dat een meerderjarige Unieburger afhankelijk is van een meerderjarige derdelander. Ook in het geval een meerderjarige derdelander afhankelijk is van een meerderjarige Unieburger, kan die Unieburger gedwongen zijn het grondgebied van de EU te verlaten als aan die derdelander geen verblijfsrecht wordt toegekend. Voor de toepasselijkheid van het arrest K.A. is dus niet van belang of een Unieburger afhankelijk is van een derdelander-familielid of andersom. Dit wordt bevestigd in de door de rechtbank bij haar oordeel betrokken punten 64 en 67 tot en met 69 van het arrest K.A., waaruit blijkt dat het arrest ook betrekking heeft op drie hoofdzaken waarin meerderjarige derdelanders stelden afhankelijk te zijn van hun Belgische vader of partner, die Unieburger waren. Het Hof zag daarin geen aanleiding om artikel 20 van het VWEU niet van toepassing te achten.
    De lat voor het aannemen van afhankelijkheid ligt, zeker bij twee meerderjarigen, wel hoog, omdat zij in beginsel in staat zijn om onafhankelijk van elkaar een leven te leiden. Het is aan een vreemdeling om aannemelijk te maken dat tussen hem of haar en de Unieburger een zodanige afhankelijkheidsverhouding bestaat, dat een weigering van een verblijfsrecht ertoe zal leiden dat de Unieburger gedwongen zal zijn het grondgebied van de Unie te verlaten. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:788, onder 4.2 en 4.3.
    2.2.    De rechtbank heeft dus terecht overwogen dat het Hof de mogelijkheid heeft opengelaten dat een afgeleid verblijfsrecht op grond van artikel 20 van het VWEU ontstaat in de situatie waarin de meerderjarige derdelander afhankelijk is van de meerderjarige Unieburger. Het primaire standpunt van de staatssecretaris dat de Unieburger afhankelijk moet zijn van de derdelander is dan ook onjuist. Anders dan de staatssecretaris betoogt, is het arrest K.A. wel van toepassing op deze zaak.
    2.3.    De staatssecretaris klaagt terecht dat de rechtbank niet alleen al hierom het besluit heeft kunnen vernietigen, omdat hij ook inhoudelijk heeft beoordeeld of de vreemdeling afhankelijk is van haar zonen als bedoeld in het arrest K.A. Dat baat hem echter niet, gelet op wat daarover hierna onder 3.1 wordt overwogen.
    2.4.    De eerste grief slaagt niet.
    De motivering van het besluit op bezwaar en de hoorplicht
    3.       De staatssecretaris klaagt in de tweede en derde grief over het oordeel van de rechtbank dat hij onvoldoende zorgvuldig onderzoek heeft verricht naar de gestelde afhankelijkheid van de vreemdeling van haar zonen en dat hij ten onrechte en in strijd met artikel 7:3 van de Awb heeft afgezien van het horen van de vreemdeling. Hij betoogt dat niet is gebleken dat de vreemdeling en haar zonen op geen enkele wijze van elkaar gescheiden kunnen worden en dat de bewijslast bij de vreemdeling ligt. Omdat de vreemdeling niet aan deze bewijslast heeft voldaan, was er volgens de staatssecretaris op voorhand redelijkerwijs geen twijfel mogelijk dat het bezwaar tot een ander besluit had kunnen leiden waardoor hij mocht afzien van het horen in bezwaar. Verder betoogt hij dat de rechtbank ten onrechte redenen heeft gezien om de vreemdeling door een arts van het Bureau Medische Advisering (hierna: het BMA) te laten onderzoeken. Onderzoek naar een vraag over een afhankelijkheidsrelatie ligt buiten de deskundigheid en bevoegdheid van het BMA, aldus de staatssecretaris.
    3.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen bij uitspraak van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1918, is het uitgangspunt dat een vreemdeling wordt gehoord in bezwaar en moet de staatssecretaris terughoudend omgaan met uitzonderingen op zijn hoorplicht. Gelet op alles wat de vreemdeling in bezwaar heeft aangevoerd en overgelegd, bezien vanuit de onder 5.2 van die uitspraak genoemde gezichtspunten, kon de staatssecretaris in dit geval redelijkerwijs niet tot het oordeel komen dat het bezwaar ongegrond was zonder de vreemdeling in de gelegenheid te stellen gehoord te worden. Naar het oordeel van de Afdeling moet de staatssecretaris de vreemdeling alsnog horen over de gestelde afhankelijkheidsrelatie met haar zonen, bedoeld in het arrest K.A. De rechtbank heeft dus terecht overwogen dat de staatssecretaris onvoldoende zorgvuldig onderzoek heeft verricht naar de gestelde afhankelijkheid van de vreemdeling van haar zonen en dat hij ten onrechte en in strijd met artikel 7:3 van de Awb heeft afgezien van het horen van de vreemdeling.
    3.2.    De staatssecretaris betoogt wel terecht dat de rechtbank zich er onvoldoende rekenschap van heeft gegeven dat de bewijslast voor de afhankelijkheid bedoeld in het arrest K.A. bij de vreemdeling ligt. Het is aan de vreemdeling om aannemelijk te maken dat ook haar andere zoon de Nederlandse nationaliteit bezit dan wel dat er andere gegronde redenen zijn waarom van hem niet kan worden verlangd om buiten de EU voor haar te zorgen. Ook zal zij meer gegevens moeten verschaffen over haar medische situatie en de redenen waarom zij zo van haar zonen afhankelijk is dat zij gedwongen zullen zijn om de EU te verlaten als haar geen verblijf wordt toegestaan. De staatssecretaris betoogt in dit kader terecht dat de door de vreemdeling in beroep overgelegde brief van 22 februari 2021 van haar huisartsen en een brief van 2 december 2020 van haar psychiater onvoldoende aanleiding zijn om haar door een arts te laten onderzoeken, daargelaten of het BMA voor een dergelijk onderzoek is toegerust. Uit de beknopte brieven blijkt alleen dat er aanwijzingen zijn dat de vreemdeling PTSS heeft en dat zij medicijnen slikt. Verdere gegevens over de medische situatie ontbreken. Ook blijkt uit de brieven niet dat de vreemdeling afhankelijk is van mantelzorg van haar beide zonen en dat die essentieel is voor het slagen van een medische behandeling.
    3.3.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de staatssecretaris een nieuw besluit op bezwaar moet nemen, en dat hij daartoe de vreemdeling zal moeten horen. Hij zal vervolgens de door de vreemdeling aangevoerde en in een hoorzitting eventueel toe te lichten omstandigheden en overgelegde stukken inhoudelijk bij zijn beoordeling van de afhankelijkheidsrelatie tussen de vreemdeling en haar zonen moeten betrekken, en opnieuw moeten motiveren waarom hij hier niet de door de vreemdeling gewenste waarde aan toekent. Gelet op wat onder 3.1 is overwogen, slagen de tweede en derde grief niet.
    Conclusie
    4.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust. De staatssecretaris moet een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. J.M. Willems en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Toonen, griffier.
    w.g. Wissels
    voorzitter
    w.g. Toonen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2024
    551-979
     
    BIJLAGE
     
    Het arrest van het Hof van Justitie van 8 mei 2018, ECLI:EU:C:2018:308
    Punt 64
    In dit verband zij erop gewezen dat de beroepen die in de hoofdzaken zijn ingesteld door respectievelijk K. A., M. Z. en B. A., betrekking hebben op verblijfsaanvragen met het oog op gezinshereniging die zijn ingediend door meerderjarige derdelanders, van wie de eveneens meerderjarige vader of partner Belgisch staatsburger is. De beroepen die in de hoofgedingen zijn ingesteld door M. J., N. N. N., O. I. O. en R. I., hebben daarentegen betrekking op verblijfsaanvragen met het oog op gezinshereniging die zijn ingediend door meerderjarige derdelanders van wie het kind een minderjarige Belgische staatsburger is.
    Punt 65
    Wat de hoofdzaken betreft waarin K. A., M. Z. respectievelijk B. A. de verzoekende partij is, moet om te beginnen worden onderstreept dat volwassenen - anders dan minderjarigen, a fortiori wanneer dat kinderen van jonge leeftijd zijn, zoals de Unieburgers in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 8 maart 2011, Ruiz Zambrano (C-34/09, EU:C:2011:124) - in beginsel in staat zijn om onafhankelijk van hun familieleden een leven te leiden. Het is dan ook slechts in uitzonderlijke gevallen voorstelbaar dat wordt erkend dat er tussen twee volwassenen die behoren tot een en dezelfde familie, een zodanige afhankelijkheidsverhouding bestaat dat deze een afgeleid verblijfsrecht op grond van artikel 20 VWEU doet ontstaan, namelijk in gevallen waarin de betrokkene, gelet op alle relevante omstandigheden, op geen enkele wijze kan worden gescheiden van het familielid van wie hij afhankelijk is.
    Punt 66
    In casu lijkt in geen van de drie hoofdzaken waarin een familiebetrekking tussen meerderjarigen aan de orde is, uit het aan het Hof overgelegde dossier naar voren te komen dat sprake is van een zodanige afhankelijkheidsverhouding dat deze de toekenning van een afgeleid verblijfsrecht op grond van artikel 20 VWEU aan de derdelander rechtvaardigt.
    Punt 67
    Ten eerste heeft de verwijzende rechter ten aanzien van K. A. enkel vastgesteld dat zij ten laste komt van haar vader, die de Belgische nationaliteit heeft, zonder dat uit de verwijzingsbeslissing of uit de door K. A. ingediende opmerkingen blijkt dat deze afhankelijkheidsverhouding haar vader ertoe zou kunnen dwingen het grondgebied van de Unie te verlaten indien werd geweigerd K. A. een recht van verblijf in België toe te kennen.
    Punt 68
    Ten tweede is M. Z. alleen op financieel vlak afhankelijk van zijn Belgische vader. Zoals de advocaat-generaal in essentie heeft benadrukt in punt 79 van haar conclusie, kan een dergelijke louter financiële afhankelijkheidsverhouding de vader van M. Z., die Belgisch staatsburger is, overduidelijk niet ertoe dwingen het grondgebied van de Unie als geheel te verlaten indien werd geweigerd M. Z. een recht van verblijf in België toe te kennen.
    Punt 69
    Ten derde wijst niets in de verwijzingsbeslissing erop dat er tussen B. A. en degene met wie hij wettelijk samenwoont, op enigerlei wijze sprake zou zijn van afhankelijkheid.
    Punt 76
    Uit de punten 64 tot en met 75 van het onderhavige arrest volgt dat artikel 20 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat:
    -        wanneer de burger van de Unie meerderjarig is, het alleen in uitzonderlijke gevallen - waarin de betrokkene, gelet op alle relevante omstandigheden, op geen enkele wijze kan worden gescheiden van het familielid van wie hij afhankelijk is - voorstelbaar is dat er een zodanige afhankelijkheidsverhouding bestaat dat deze kan rechtvaardigen dat aan de betrokken derdelander op grond van die bepaling een afgeleid verblijfsrecht wordt toegekend;
    -        wanneer de burger van de Unie minderjarig is, bij de beoordeling of van een dergelijke afhankelijkheidsverhouding sprake is, in het belang van het kind rekening moet worden gehouden met alle omstandigheden van het geval, met name de leeftijd van het kind, zijn lichamelijke en emotionele ontwikkeling, de mate waarin het een affectieve relatie met elk van zijn ouders heeft, en het risico dat voor het evenwicht van het kind zou ontstaan indien het werd gescheiden van de ouder die onderdaan van een derde land is. Voor de vaststelling dat van een dergelijke afhankelijkheidsverhouding sprake is, is het niet voldoende dat er met deze onderdaan een gezinsband bestaat, of dat nu een biologische dan wel juridische is, noch is het daarvoor noodzakelijk dat het kind samenwoont met die onderdaan.
    Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)
    Artikel 20
    1. Er wordt een burgerschap van de Unie ingesteld. Burger van de Unie is een ieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap doch komt niet in de plaats daarvan.
    2. De burgers van de Unie genieten de rechten en hebben de plichten die bij de Verdragen zijn bepaald. Zij hebben, onder andere,
    a. het recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven;
    b. het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en bij de gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar zij verblijf houden, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat;
    c. het recht op bescherming van de diplomatieke en consulaire instanties van iedere andere lidstaat op het grondgebied van derde landen waar de lidstaat waarvan zij onderdaan zijn, niet vertegenwoordigd is, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat;
    d. het recht om verzoekschriften tot het Europees Parlement te richten, zich tot de Europese ombudsman te wenden, alsook zich in een van de talen van de Verdragen tot de instellingen en de adviesorganen van de Unie te richten en in die taal antwoord te krijgen.
    Deze rechten worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen welke bij de Verdragen en de maatregelen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.
    Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000)
    Artikel 9
    1. Onze Minister verschaft aan de vreemdeling, die rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8, onder a tot en met d, f tot en met h en j tot en met m, en aan de vreemdeling die rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8, onder e, en gemeenschapsonderdaan is als bedoeld in artikel 1, sub 2°, 4° en 6°, een document of schriftelijke verklaring, waaruit het rechtmatig verblijf blijkt.
    2. Onze Minister verschaft aan de vreemdeling die rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8, onder e, en gemeenschapsonderdaan is als bedoeld in artikel 1, sub 1°, 3° en 5° een document, waaruit het rechtmatig verblijf blijkt, indien de vreemdeling het duurzaam verblijfsrecht heeft verkregen als bedoeld in artikel 16 van Externe link:Richtlijn nr. 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van Externe link:Verordening (EEG) 1612/68 en tot intrekking van Externe link:Richtlijnen 64/221/EEG, Externe link:68/360/EEG, Externe link:72/194/EEG, Externe link:73/148/EEG, Externe link:75/34/EEG, Externe link:75/35/EEG, Externe link:90/364/EEG, Externe link:90/365/EEG en Externe link:93/96/EEG (PbEU L 158).
    3. Onze Minister verschaft desgevraagd een dergelijk document of schriftelijke verklaring aan de vreemdeling die rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8, onder i.
    4. Bij de aanvraag van een beschikking anders dan op grond van deze wet legt de vreemdeling desgevraagd een kopie van het document of de schriftelijke verklaring over, dat wordt aangemerkt als een bescheid als bedoeld in artikel 4:3, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
    5. Onze Minister wijst bij ministeriële regeling de bescheiden, bedoeld in het eerste tot en met derde lid, aan en kan modellen vaststellen voor de documenten en de schriftelijke verklaring.