ECLI:NL:RBDHA:2013:CA3110, Rechtbank Den Haag, 01-05-2013, C-09-416740 - HA ZA 12-470
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2013-05-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Onrechtmatige overheidsdaad: een bedrijf dat kokkelschelpen verwerkt in vogelvoer betoogt met een beroep op het égalitébeginsel, het gelijkheidsbeginsel en de redelijkheid en billijkheid dat aan hem evenals aan de kokkelvissers en een kokkelschelpopslagbedrijf een schadevergoeding moet worden toegekend, nu ook hij schade lijdt  als gevolg van het feit dat de mechanische kokkelvisserij in de Waddenzee is verboden.

vonnis
      RECHTBANK DEN HAAG
    
    
    Team handel
    
    
    zaaknummer / rolnummer: C/09/416740 / HA ZA 12-470
    
    Vonnis van 1 mei 2013
    
    in de zaak van
    
    
      de commanditaire vennootschap
      [X] C.V.,
      gevestigd te [plaatsnaam], gemeente [gemeente],
      eiseres,
      advocaten mrs. P.W.H.M. Haans en H.E. Goedegebuur te Bergen op Zoom,
    
    
    tegen
    
    
      de publiekrechtelijke rechtspersoon
      DE STAAT DER NEDERLANDEN
      (MINISTERIE VAN ECONOMISCHE ZAKEN, LANDBOUW EN INNOVATIE),
      gezeteld te Den Haag,
      gedaagde,
      advocaat mr. J.P. Heinrich te Den Haag.
    
    
    
    Partijen zullen hierna [X] CV en de Staat genoemd worden.
     
    
      1.	De procedure
      1.1.	Het verloop van de procedure blijkt uit:
      -	de dagvaarding van 23 maart 2012, met productie 1 t/m 17,
      -	de conclusie van antwoord, met productie 1 t/m 22,
      -	het tussenvonnis van 3 oktober 2012, waarbij een comparitie van partijen is bevolen,
      -	de akte, tevens akte vermindering van eis van [X], met productie 18 t/m 23,
      -	de antwoordakte van de Staat, met productie 23,
      -	het proces-verbaal van comparitie van 4 maart 2013 en de daarin vermelde stukken,
      -	de brieven van mr. Haans en mr. Heinrich van 12 en 13 maart 2013 ter rectificatie van de namen van twee personen aanwezig op de comparitie.
    
    
    1.2.	Ten slotte is een datum voor vonnis bepaald.
    
    
      2.	De feiten
      2.1.	De besloten vennootschap [X] B.V. (hierna: [X] BV)  verwerkt sinds 1960 lege kokkelschelpen in haar producten. Het merendeel van de schelpen wordt als calciumbron verwerkt in vogelgrit (voor duiven- en kippen). Een klein deel wordt verwerkt tot bodembedekker (schelpenzand). Voorts produceert het bedrijf onder meer roodsteen en maagkiezel ten behoeve van vogels.
    
    
    2.2.	De kokkelschelpen werden verkregen door de mechanische kokkelvisserij in de Waddenzee. Na de vangst van de kokkels werden deze gekookt om het visvlees van de schelp te scheiden. Vervolgens werden de schelpen opgeslagen door het bedrijf European Shell Store B.V. (hierna: “ESS”), waar de vleesresten konden wegrotten. De schelpen werden daarna door [X] meegenomen om te worden verwerkt.
    
    2.3.	Bij brief van 28 juni 2004 heeft het kabinet zijn waddenzeebeleid aan de Tweede Kamer uiteengezet. Daarbij is geoordeeld dat de mechanische kokkelvisserij onvoldoende mogelijkheden heeft om zich duurzaam te ontwikkelen en daarom niet past binnen het uitgangspunt van ecologisch duurzame economische ontwikkeling van de Waddenzee. Dit heeft het kabinet doen besluiten om vanaf 1 januari 2005 geen vergunningen meer af te geven voor het mechanisch vissen van kokkels in de Waddenzee (hierna: het Kabinetsbesluit”). Daarbij heeft de Minister van LNV  de kokkelvissers toegezegd een redelijke vergoeding te zullen betalen voor hun schade. Vervolgens is de Commissie Schadebepaling Kokkelvisserij (hierna: de Commissie) ingesteld om te adviseren over de hoogte van het te betalen bedrag.
    
    2.4.	[X] BV heeft zich op 10 december 2004 schriftelijk tot de Commissie gewend met een verzoek om nadeelcompensatie. Op 24 januari 2005 heeft zij in een presentatie haar verzoek aan de Commissie toegelicht.
    
    2.5.	Bij brief van 20 mei 2005 heeft de Commissie onder meer bericht dat volgens haar voorlopige bevindingen in de categorie “Aanverwante bedrijven” twee bedrijven vallen en dat de Commissie nog zal nagaan of deze bedrijven voor schadevergoeding in aanmerking komen en zo ja, welk bedrag redelijk zou zijn. Met deze twee bedrijven zijn bedoeld [X] BV en ESS.
    
    2.6.	Bij brief van 28 juni 2005 heeft de Commissie aan [X] BV bericht dat zij de Minister zal adviseren dat de door [X] BV geleden schade niet voor vergoeding in aanmerking komt, omdat deze volgens de Commissie niet het gevolg is van het Kabinetsbesluit. Aan ESS, het andere aanverwante bedrijf, is wel schadevergoeding toegekend.
    
    2.7.	Bij brief van 15 september 2006 heeft ook de Minister van LNV aan [X] BV bericht dat de door haar geleden schade niet voor vergoeding in aanmerking komt. Het hiertegen door [X] BV ingestelde bezwaarschrift is op 20 december 2007 niet-ontvankelijk verklaard. [X] BV heeft daartegen geen rechtsmiddelen ingesteld.
    
    
      2.8.	[X] BV heeft – nadat zij eerder haar vordering had gestuit – de Staat bij brief van 26 januari 2012 aansprakelijk gesteld voor de door haar geleden schade als gevolg van het Kabinetsbesluit.
      3.	Het geschil
      3.1.	[X] CV vordert na eiswijziging – samengevat – bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad:
      -	een verklaring voor recht dat de Staat onrechtmatig jegens haar heeft gehandeld en ter zake daarvan aansprakelijk is voor de door van der Endt als gevolg daarvan geleden schade;
      -	veroordeling van de Staat tot betaling van € 2.281.925,00, althans een door de rechtbank ex aequo et bono te bepalen bedrag, vermeerderd met rente en kosten.
    
    
    3.2.	[X] CV legt aan haar vordering ten grondslag dat de Staat onrechtmatig jegens haar handelt door haar niet te compenseren voor het door haar als gevolg van het Kabinetsbesluit geleden nadeel. [X] CV voert daartoe aan dat uitgaande van de rechtmatigheid van het Kabinetsbesluit, het niet vergoeden van de schade die zij daardoor ondervindt, in strijd is met het in de rechtspraak ontwikkelde égalitébeginsel, ook wel aangeduid als het beginsel van gelijkheid van openbare lasten. Toepassing van het égalitébeginsel brengt mee dat onevenredig nadelige – dat wil zeggen: buiten het normale maatschappelijke risico of het normale bedrijfsrisico vallende, en op een beperkte groep burgers of instellingen drukkende – gevolgen van een overheidshandeling of overheidsbesluit niet ten laste van die beperkte groep behoren te komen, maar gelijkelijk over de gemeenschap dienen te worden verdeeld (vgl. o.m. HR 19 januari 1991, NJ 1992/ 638 en HR 20 juni 2003, NJ 2005/ 189). In het verlengde hiervan betoogt [X] CV dat, nu zij in dezelfde positie verkeert als het bedrijf ESS, zij een gelijke behandeling moet krijgen als dit bedrijf en derhalve ook voor schadevergoeding in aanmerking moet komen. 
    
    3.3.	De Staat voert gemotiveerd verweer. 
    
    3.4.	Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
    
    
      4.	De beoordeling
      Ontvankelijkheid 
      4.1.	De Staat heeft betoogd dat [X] CV niet-ontvankelijk moet worden verklaard, omdat het Kabinetsbesluit niet [X] CV, maar [X] BV raakt. Volgens de Staat is de BV niet voortgezet in de CV, maar onder de naam IBDW B.V. [X] CV heeft naar aanleiding van dit betoog de akte van oprichting van de commanditaire vennootschap [X] van 30 september 2011 overgelegd. Uit de aanhef onder 1, artikel 4, lid 2, en hetgeen op pagina 9 en 10 is vermeld onder de koptekst “inbreng” en “levering vorderingen en rechten” blijkt naar het oordeel van de rechtbank in voldoende mate dat onderhavige vordering van [X] BV is ingebracht in [X] CV. Op de comparitie heeft de heer Mijnsbergen, directeur van zowel de BV als de CV dit nog eens bevestigd. Het beroep op de niet-ontvankelijkheid wordt om deze redenen verworpen.
    
    
    
      Het  égalitébeginsel
      4.2.	Een belangrijk onderdeel van het debat van partijen is de vraag of naar [X] CV stelt, maar de Staat betwist, [X] BV moet worden gerekend tot de beperkte groep waarop in vergelijking met andere burgers of instellingen die in een vergelijkbare positie verkeren, de last van het Kabinetsbesluit bijzonder zwaar drukt.
      4.3.	Volgens de Staat moet [X] BV van de groep kokkelvissers en ESS worden onderscheiden, omdat voor deze groep geldt dat zij hun kokkelgerelateerde activiteiten abrupt en definitief hebben moeten beëindigen. De kokkelvissers worden daarbij vergeleken met hun concurrenten uit andere visserijsectoren. Ten aanzien van ESS stelt de Staat dat dit bedrijf eveneens schadeloos is gesteld, omdat dit bedrijf een meer directe relatie met de kokkelvisserij heeft en geen alternatieve mogelijkheden heeft haar activa te benutten. Voor [X] BV geldt dit niet, aldus de Staat. [X] BV wordt door de Staat beschouwd als diervoederproducent, die bovendien haar productie niet hoeft te staken, omdat zij schelpen uit het buitenland kan betrekken.
    
    
    4.4.	Voor de vraag of er een speciale last drukt op een beperkte groep, kan worden aangeknoopt bij het bereik van de betrokken regeling. In dit geval voorziet het Kabinetsbesluit in een verbod op de mechanische kokkelvangst en treft daarmee rechtstreeks de groep kokkelvissers. Wanneer dit criterium als maatstaf was genomen, dan had de kokkelsector (blijkens het rapport van de Commissie bestaande uit de mechanische kokkelvisserij en de kokkelvleesverwerkingsbedrijven (met afzet van kokkelvlees voor consumptie)) als referentiegroep kunnen worden gehanteerd. Of, zoals door [X] CV is betoogd, de schelpdierverwerkingsindustrie die een grotere omvang heeft, doordat daaronder ook bijvoorbeeld de mosselvisserij valt en het kokkelschelpverwerkingsbedrijf ESS, alsmede – althans volgens [X] CV – [X] BV. Beide referentiegroepen ondervinden wel nadelige gevolgen van het Kabinetsbesluit, maar de regeling heeft niet rechtstreeks op hen betrekking. Duidelijk is dat wanneer de Staat het directe bereik van de regeling tot uitgangspunt had genomen, [X] BV niet tot de groep had behoord die speciaal getroffen werd door de regeling.
    
    4.5.	Uit de handelwijze van de Staat volgt dat hij een ruimer criterium heeft gehanteerd dan hiervoor genoemd door tot de getroffen groep niet alleen de kokkelvissers te rekenen, maar ook een aantal ondernemingen, die, zo volgt uit het rapport van de Commissie, een directe verbondenheid met de kokkelvisserij hebben. Blijkens het rapport van de Commissie is op grond van dat criterium als de getroffen groep beschouwd: de kokkelsector (hiervoor beschreven), alsmede het kokkelschelpverwerkingsbedrijf ESS, dat schelpen opslaat en geen alternatieve mogelijkheden heeft de activa te benutten. Als referentiegroep is de visserijsector genomen. 
     
    4.6.	Toepassing van dit ruimere criterium is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderscheidend. Bezien naar de aard van de ondernemingsactiviteit is weliswaar verdedigbaar dat [X] BV, die de kokkelschelpen als grondstof verwerkt in vogelgrit, minder nauw met de kokkelvisserij is verbonden dan het kokkelschelpverwerkingsbedrijf ESS. In de productieketen – vangst van de kokkels, opslag, inclusief schonen, van de schelpen, de verwerking tot vogelgrit – komt ESS qua fasering voor [X]. Dat verklaart echter niet waarom ESS in vergelijking met de visserijsector een zwaardere last draagt dan [X] BV in vergelijking met de visserijsector, temeer nu beide bedrijven voor hun economische activiteit nagenoeg volledig afhankelijk waren van de kokkelvangst. Daarbij is het argument van de Staat dat [X] BV niet deel uitmaakt van de visserijsector, maar als diervoederproducent moet worden gekwalificeerd, onvoldoende redengevend. Vanuit die stellingname heeft immers te gelden dat [X] BV in vergelijking met andere diervoederproducenten, een bijzondere last ervaart door het Kabinetsbesluit. Binnen de diervoederindustrie heeft zij zich immers volledig gespecialiseerd op de verwerking van de (bij ESS geschoonde) kokkelschelpen tot vogelgrit en in zoverre neemt zij een vergelijkbare positie in als de kokkelvissers ten opzichte van hun concurrenten in de visserijsector en – zoals in de rechtspraak aangenomen – de Ierse vleesimporteur binnen de vleessector.  Naar het oordeel van de rechtbank heeft daarom – indien het criterium van de “directe verbondenheid” tot uitgangspunt wordt genomen – ook voor [X] BV te gelden dat door het verbod op de mechanische kokkelvangst een bijzondere last op haar drukt.
    
    4.7.	Gesteld dat een bijzondere  last op [X] BV is komen te rusten, dan moet, om in aanmerking te komen voor schadevergoeding op grond van het égalitébeginsel, ook voldaan zijn aan het vereiste dat de nadelige gevolgen van het Kabinetsbesluit niet vallen buiten het normale maatschappelijk risico of het normale bedrijfsrisico van [X] BV. De vraag of daarvan sprake is, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Daarbij kan onder meer van belang zijn enerzijds de aard van de overheidshandeling en het gewicht van het daarmee gediende belang alsmede in hoeverre die handeling en de gevolgen daarvan voorzienbaar zijn voor de derde die als gevolg daarvan schade lijdt, en anderzijds de aard en de omvang van de toegebrachte schade (zie o.m. HR 17 september 2004, NJ 2005, 392).
    
    4.8.	De rechtbank overweegt dat de mechanische kokkelvisserij al jarenlang onder druk staat, omdat deze conflicteert met het belang van de bescherming van de natuurwaarden. De Commissie wijst er in haar rapport bij de berekening van de schadevergoeding dan ook op dat ook zonder het Kabinetsbesluit de voortzetting van de mechanische kokkelvisserij in de Waddenzee waarschijnlijk zeer moeilijk zou zijn geworden.  [X] BV, die voor de productie van vogelgrit volledig afhankelijk was van de kokkelschelpen, moet zich er dan ook bewust van zijn geweest dat zij zich in een economisch kwetsbare positie bevond. Van [X] BV mag dan ook verlangd worden dat zij adequate maatregelen zou treffen om haar risico’s bij een eventueel verbod op de mechanische kokkelvangst zoveel mogelijk te spreiden. Dat heeft zij kennelijk ook gedaan door in de eerste plaats een voorraad kokkelschelpen op te bouwen, zodat zij niet onmiddellijk haar productie van vogelgrit hoefde te staken en in de tweede plaats door andersoortige schelpen uit het buitenland te importeren. Tot het treffen van die maatregelen behoort dus ook het zoeken naar alternatieven. In dit verband merkt de rechtbank op dat het haar onvoldoende duidelijk is geworden waarom het voor [X] BV niet mogelijk was om – naast de oesterschelpen – alternatieve calciumbronnen aan te wenden en waarom [X] BV – hoewel zij ook stelt de enige aanbieder van vogelgrit te zijn, de prijzen niet kon doorberekenen, zonder verlies van haar marktpositie. Denkbaar is bovendien ook dat de productiemiddelen voor andersoortige productie, zoals de bewerking tot zand en grind, konden worden aangewend. Naar het oordeel van de rechtbank heeft [X] CV dan ook onvoldoende onderbouwd waarom het voor haar onmogelijk was om haar bedrijfsvoering zodanig aan te passen dat zij minder schade zou lijden als gevolg van het Kabinetsbesluit. 
    
    
      4.9.	Op grond van het voorgaande stelt de rechtbank dan ook vast dat sprake is van een dusdanige geleidelijke en voorzienbare ontwikkeling met betrekking tot het verbod op de mechanische kokkelvangst voor [X] BV, dat zij – als producent van vogelgrit – geacht moet worden voldoende tijd te hebben gehad om op de gevolgen van een mogelijk verbod te anticiperen. Onder deze omstandigheden kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gezegd dat het verbod op de mechanische kokkelvangst buiten het normale bedrijfsrisico van [X] BV valt. Dat dit voor de kokkelvissers anders ligt, heeft er kennelijk mee te maken dat zij uit de aard van hun ondernemingsactiviteit (vissen) niet, althans in geringe mate, hebben kunnen anticiperen en met de omstandigheid dat zij hun productiemiddelen na het verbod niet (onmiddellijk) hebben kunnen inzetten voor andere economische activiteiten. De Staat heeft bovendien – onbestreden – gesteld dat bij de kokkelvissers ook een factor van betekenis is geweest dat met hen een vergunningrelatie bestond. 
      Op de door [X] BV met ESS gemaakte vergelijking, gaat de rechtbank hierna in.
    
    
    4.10.	Het voorgaande leidt tot de slotsom dat na weging van genoemde feiten en omstandigheden de rechtbank van oordeel is dat [X] door het Kabinetsbesluit geen onevenredig nadeel ten deel valt en er mitsdien geen grond is voor toekenning van schade op grond van het égalitébeginsel.
    
    Het gelijkheidsbeginsel 
    
    4.11.	Het betoog van [X] CV, dat zij in eenzelfde positie verkeert als het bedrijf ESS, en met het oog op het gelijkheidsbeginsel, net als dit bedrijf, ook voor schadevergoeding in aanmerking moet komen, wordt verworpen. Zoals hiervoor uiteengezet zijn er tussen [X] BV en ESS overeenkomsten, zoals de afhankelijkheid van de kokkelvangst voor haar ondernemingsactiviteit en het feit dat beide door het verbod in de uitoefening van hun onderneming getroffen worden, en verschillen, zoals in de aard van de ondernemingsactiviteit, waardoor ESS dichter bij de visserij staat dan [X] BV. Volgens de Staat behoort ESS daarom wel tot de groep getroffenen en [X] BV niet. Zoals hiervoor overwogen is de rechtbank van oordeel dat als [X] BV niet tot deze groep behoort, zij toch een speciale last ervaart. Het verschil in ondernemingsactiviteit valt dan in zoverre weg, dat in dat geval vast staat dat op beide bedrijven het verbod op de kokkelvangst in het bijzonder rust. In zoverre kan dan van gelijke gevallen worden gesproken.
    
    4.12.	[X] CV heeft voorts betoogd dat zij ook overigens in een vergelijkbare situatie verkeert als ESS. Daartoe voert zij aan dat het niet juist is dat ESS haar activa niet meer kon benutten. Volgens haar kon ESS, net als [X] BV, overschakelen op de aanvoer van andere schelpen (zoals mosselen en oesters) en deze schonen en opslaan, wat zij volgens [X] CV al voor het verbod op de kokkelvangst deed en thans ook doet. Dat betoog – indien de juistheid daarvan zou komen vast te staan – kan er op zichzelf echter niet toe leiden dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt. Immers, als vast zou komen te staan dat ESS net als [X] BV adequate maatregelen had kunnen en moeten treffen en heeft getroffen, kan sprake zijn van een foutieve beslissing om ESS te compenseren, maar dat betekent dan niet dat gelijkheid zou moeten worden betracht jegens [X]. 
    
    Redelijkheid en billijkheid
    
    4.13.	In het licht van het voorgaande kan de beslissing van de Staat  om aan [X] CV geen schadevergoeding toe te kennen niet geacht worden naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar te zijn, zoals door [X] CV, tot slot - zonder nadere toelichting - is gesteld. 
    
    Slotsom
    
    4.14.	Nu geen van de naar voren gebrachte grondslagen de vordering van [X] CV kan dragen, wijst de rechtbank de vordering van [X] af.
    
    
      4.15.	[X] zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van de Staat worden begroot op:
      - griffierecht	€	3.621,00
      - salaris advocaat		8.027,50 (2,5 punten × tarief € 3.211,00)
      Totaal	€ 	11.648,50
    
      
    
      5.	De beslissing
      De rechtbank
    
    
    5.1.	wijst de vorderingen af,
    
    5.2.	veroordeelt [X] in de proceskosten, aan de zijde van de Staat tot op heden begroot op € 11.648,50, te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in art. 6:119 BW over dit bedrag met ingang van veertien dagen na dit vonnis tot de dag van volledige betaling,
    
    5.3.	verklaart dit vonnis wat betreft de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
    
    
    
    Dit vonnis is gewezen door mr. J.J. van der Helm, mr. D.R. Glass en mr. I. Brand en in het openbaar uitgesproken op 1 mei 2013.?