ECLI:NL:CBB:2021:711, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 06-07-2021, 18/2938
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet
        artikel 38, tweede lid, van de Meststoffenwet
        artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht
        artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP)
      
      
      
        Fosfaatrechten. Fosfaatrechtenvaststelling niet in strijd met artikel 1 van het EP. Fosfaatrechtenstelsel levert geen ongeoorloofde staatssteun op. 
        Bestreden besluit in strijd met het motiveringsbeginsel, want verweerder heeft nagelaten om het besluit te toetsen aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Naar het oordeel van het College heeft verweerder bij de afweging van de bij de besluitvorming betrokken belangen niet in redelijkheid tot afwijzing van het verzoek om ontheffing kunnen komen. Verweerder heeft niet onderkend dat geen sprake is van een uitbreiding maar een terugkeer naar een in het verleden al gerealiseerde situatie. Het afwijzen van het verzoek tot ontheffing is niet in het belang van het met het bestreden besluit te dienen doel, te weten het in lijn met het fosfaatrechtenstelsel tegengaan van uitbreidingen van melkveebedrijven na de peildatum en zo het behoud van derogatie voor Nederland. Het belang dat appellante heeft bij het afronden van het lang lopende overnametraject en de terugkeer naar de uitgangssituatie, dient daarom te prevaleren. Uit het voorgaande volgt dat verweerder aan appellante een ontheffing dient te verlenen.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2938
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 6 juli 2021 in de zaak tussen
    
      [naam 1] VOF, te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. M. Leegsma en mr. Y. Groen).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 30 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en nadien aanvullende stukken ingediend.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden door een enkelvoudige kamer op 3 september 2020. De enkelvoudige kamer heeft het onderzoek heropend en bepaald dat het onderzoek zal worden voortgezet door een meervoudige kamer.
    
    
    
      Bij brief van 18 maart 2021 heeft appellante het beroep nader toegelicht en een nader stuk overgelegd.
    
    
    
      Verweerder heeft op 29 maart 2021 een aanvullend verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het nadere onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 april 2021. Namens appellante is [naam 2] verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Voor verweerder is tevens verschenen J.C.P.W. Zwaanen.
    
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw kan de minister ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
      
    
    
      1.3
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten en omstandigheden
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellante exploiteert onder andere een melkveehouderij. Appellante bestaat uit vennoten [naam 3] BV en [naam 2] . [naam 2] is bij de vennoot [naam 3] BV betrokken als aandeelhouder en bestuurder van de moedermaatschap van [naam 3] BV. Appellante heeft een deel van het bedrijf van de ouders van [naam 2] voortgezet. De ouders exploiteerden een concern ( [naam 4] BV) met meerdere agrarische ondernemingen. Deze ondernemingen zijn deels in Nederland en deels in Duitsland gevestigd.
      
    
    
      2.2
      
        [naam 5] sr. (geboren in 1940) heeft al in de jaren 80 een groot melkveebedrijf ( [naam 3] BV) met een veestapel van circa 900 melk- en kalfkoeien opgebouwd. De bedrijfsvoering van [naam 3] BV valt binnen het concernbestand van [naam 6] BV. Er is een revisievergunning (van de Hinderwetvergunning uit 1993) op grond van de Wet milieubeheer verleend in 2001, waarbij een veebestand van 660 melk- en kalfkoeien en 160 stuks jongvee is vergund.
      
    
    
      2.3
      Vanaf 1995 is het plan gevormd dat [naam 2] en haar broer [naam 7] , [naam 6] BV over zouden nemen van hun ouders. [naam 7] woont sinds 1993 in Duitsland en zou de Duitse tak van [naam 6] BV overnemen. De Nederlandse tak met onder meer [naam 3] BV zou worden overgenomen door [naam 2] . Aangezien [naam 7] voor de helft erfgenaam is van het bedrijf, moest hem een financiële compensatie worden geboden. Op 7 april 2007 is een (intentie)overeenkomst over de bedrijfsopvolging opgesteld. Bij gebrek aan een schenkingsvrijstelling in de Duitse Bedrijfsopvolgingsregeling is gewacht op de aangekondigde wijzigingen in de Duitse wet- en regelgeving in 2009, zodat de overdracht moest worden uitgesteld. In 2009 heeft [naam 3] BV vooruitlopend op de bedrijfsoverdracht het melkquotum en de melk- en kalfkoeien verkocht om financiële middelen vrij te maken voor de uitkoop van de broer en legde [naam 3] BV zich daarom enkel nog toe op de opfok van jongvee. De bedoeling was per 1 april 2015, als het melkquotum zou worden afgeschaft, weer te herstarten als melkveehouderij, in dezelfde omvang als toegestaan op grond van de in 2001 verleende vergunning.
      
    
    
      2.4
      De overdracht is opnieuw uitgesteld omdat bleek dat tweemaal een beroep moest worden gedaan op de (Nederlandse) schenkingsvrijstelling, terwijl dat slechts éénmaal mogelijk was. Als alternatief is in samenspraak met de Nederlandse Belastingdienst besloten tot splitsing van het Nederlandse en Duitse deel van [naam 6] BV. Het concern moest daarvoor juridisch worden geherstructureerd. De aandelen van de Nederlandse en Duitse tak konden zo afzonderlijk worden overgedragen. De Nederlandse tak ging verder als [naam 3] BV.  De Duitse tak bleef in het concern van [naam 6] BV. Op 28 augustus 2013 is opnieuw een (intentie)overeenkomst over de bedrijfsopvolging opgesteld. In december 2014 vond ten behoeve van de bedrijfsoverdracht overleg met de bank plaats. Vervolgens zijn in januari 2015 de onderhandelingen met de ouders en de Belastingdienst begonnen om de Nederlandse tak van [naam 6] BV aan [naam 2] over te dragen. Het doel daarvan was dat zij in 2015 de melkveehouderij opnieuw kon starten en de stallen daterend uit de jaren 60, 70 en 80 zou renoveren en 600 melk- en kalfkoeien en 350 stuks jongvee zou gaan houden. Op 1 januari 2015 is appellante opgericht. De renovatie en start van het melkveebedrijf hebben vertraging opgelopen, omdat [naam 2] en haar ouders niet tot een overeenstemming konden komen over de wijze waarop en de voorwaarden waaronder de Nederlandse tak van het bedrijf zouden worden overgedragen. Op 27 september 2016 verkreeg appellante een schenkingsvrijstelling ter waarde van € 2.685.558,- op grond van de Nederlandse bedrijfsopvolgingsregeling die doorloopt tot 27 september 2021 onder de voorwaarde dat de melkveehouderij wordt herstart. Op 27 september 2016 vond ook de bedrijfsoverdracht plaats. 
      
    
    
      2.5
      Op het melkveebedrijf rusten vier vergunningen. Op 20 juli 1993 is op grond van de Hinderwet een vergunning verleend voor het houden van 727 melk- en kalfkoeien. Op 30 januari 2001 is een revisievergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend voor een veebestand van 660 melk- en kalfkoeien en 160 stuks jongvee. Op 21 mei 2013 is een omgevingsvergunning verleend gericht op het houden van 660 melk- en kalfkoeien en 160 stuks jongvee. Op 1 oktober 2013 is een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) voor hetzelfde aantal dieren. 
      
    
    
      2.6
      Per 1 januari 2018 is het fosfaatrechtenstelsel in werking getreden met als peildatum 2 juli 2015, gelegen vóór de bedrijfsoverdracht. Het melkveebedrijf was toen nog niet herstart. Er waren op de peildatum 647 stuks jongvee (336 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 311 stuks jongvee van 1 jaar en ouder) aanwezig in het kader van de op dat tijdstip bestaande bedrijfsvoering als opfokbedrijf. Daarvoor zijn 10.037 kg fosfaatrechten toegekend, waarmee 178 melk- en kalfkoeien en 125 stuks jongvee gehouden kunnen worden.
      
      
        
          Besluiten van verweerder
        
      
      
      
        3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 10.037 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf van appellante aanwezig waren.
      
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellante heeft, samengevat, aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Appellante verwijst in dit verband naar wat is aangevoerd in de procedures bij de rechtbank Den Haag en het gerechtshof Den Haag over de Regeling fosfaatreductieplan 2017. Namelijk dat sprake is van strijd met artikel 1 van het EP, omdat er geen ‘fair balance’ is, de regelgeving niet voorzienbaar was en er niet is voorzien in overgangsrecht. In dat verband heeft appellante zich verder op het standpunt gesteld dat artikel 5, vijfde lid, van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (de Nitraatrichtlijn) geen grondslag kan bieden voor de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, omdat het stelsel niet noodzakelijk is om de doelstellingen uit die richtlijn te behalen. Subsidiair heeft appellante betoogd dat de vaststelling van fosfaatrecht in strijd is met artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), omdat sprake is van ongeoorloofde staatssteun. Van dat laatste is sprake omdat de EU-nitraatnorm van 50 mg/l in Nederland wordt overschreden. Verder heeft verweerder het bestreden besluit gebrekkig gemotiveerd door haar betoog ten aanzien van de Nitraatrichtlijn en ongeoorloofde staatssteun niet-ontvankelijk te verklaren in plaats van inhoudelijk te beoordelen.
      
    
    
      4.2
      Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Bij appellante is namelijk sprake van een bijzondere omstandigheid. De vader van [naam 2] was in 1995 voornemens om na zijn terugtreden de onderneming [naam 6] BV en de dochteronderneming [naam 3] BV over te dragen aan zijn dochter en zijn zoon. Om de zoon uit te kopen uit de Nederlandse tak heeft [naam 3] BV de inkomsten uit de verkoop van het melkquotum gebruikt. Vervolgens is al het melkvee afgevoerd en heeft appellante zich tijdelijk toegelegd op de jongvee-opfok. Appellante beoogde per 1 april 2015 (na het vervallen van de melkquota in Europa) de melkveehouderij [naam 3] BV te herstarten onder een nieuwe naam (de V.O.F.) en de gedateerde stallen te renoveren voor het houden van 600 melk- en kalfkoeien en 350 stuks jongvee. Echter, de bedrijfsoverdracht liep vertraging op doordat moest worden gewacht op de wijziging van de Bedrijfsopvolgingsregeling in het Duitse erfrecht. Daarnaast moest appellante als alternatief voor de schenkingsvrijstelling [naam 6] BV splitsen. De onderhandelingen met de Belastingdienst en met de ouders over de splitsing van [naam 6] BV duurden lang. Partijen zijn het uiteindelijk pas in april 2016 eens geworden over de wijze waarop de bedrijfsoverdracht zou plaatsvinden. Op 27 september 2016 heeft de bedrijfsoverdracht daadwerkelijk plaatsgevonden. Door het fosfaatrechtenstelsel is het bedrijf van appellante per 1 januari 2018 stil komen te staan en de al in gang gezette renovatie is opgeschort. Het houden van alleen jongvee is voor appellante niet rendabel. Er is nu geen financiële ruimte meer voor de noodzakelijke en verplichte investeringen. Het gaat bij appellante niet om uitbreiding of groei van het bedrijf, anders dan verweerder heeft gesteld, maar om het benutten van haar stalcapaciteit. De ouders van [naam 2] exploiteerden al sinds jaar en dag een melkveehouderij. Appellante wilde dit melkveebedrijf voortzetten met het houden van 600 melk- en kalfkoeien en 350 stuks jongvee. Hiermee blijft appellante binnen de al vergunde dieraantallen. Uit de aan [naam 3] BV op 20 juli 1993 verleende Hinderwetvergunning blijkt dat er begin jaren 80 in totaal 727 standplaatsen aanwezig waren voor melk- en kalfkoeien. Op 1 oktober 2013 is aan [naam 3] BV een Nbw-vergunning verleend voor het houden van 660 melk- en kalfkoeien en 160 stuks jongvee. Nu appellante als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel geen 600 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee kan houden, heeft het bedrijf een grote financiële last van bijna € 4.000.000,-. De last kan nog groter worden wanneer zij haar schenkingsvrijstelling ter waarde van € 2.685.558,- op grond van de Nederlandse bedrijfsopvolgingsregeling kwijtraakt als de omschakeling naar een melkveehouderij niet doorgaat, zoals ook volgt uit de door haar overgelegde accountantsverklaringen van Lean Accountants. 
      
    
    
      4.3
      Appellante betoogt verder dat de door verweerder uitgevoerde toets of appellante een ontheffing op grond van artikel 38 van de Msw toekomt, te beperkt is omdat verweerder alleen heeft getoetst aan artikel 1 van het EP. Onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 9 maart 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:245) stelt appellante dat ter beoordeling van haar verzoek tot ontheffing ook getoetst dient te worden aan artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Ter onderbouwing verwijst appellante naar hetgeen zij heeft aangevoerd in het kader van haar beroep op artikel 1 van het EP. Er is sprake van een excessieve last voor het bedrijf terwijl geen sprake is van uitbreiding. 
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
    
    
      5.1
      Verweerder heeft zich in het bestreden besluit onder meer op het standpunt gesteld dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd is met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Op grond van de Awb is het niet mogelijk om bezwaar en beroep in te stellen tegen algemeen verbindende voorschriften ingevolge artikel 8:3 van de Awb in combinatie met artikel 7:1 van de Awb, zodat het betoog van appellante ten aanzien van de Nitraatrichtlijn en ongeoorloofde staatssteun niet-ontvankelijk is. In het verweerschrift heeft verweerder hierover verder overwogen dat het fosfaatrechtenstelsel voldoet aan de voorwaarden zoals gesteld in artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn, omdat sprake is van overschrijding van het mestproductieplafond waarmee de invoering van het fosfaatrechtenstelsel wordt gerechtvaardigd. Van ongeoorloofde staatssteun is geen sprake omdat de Europese Commissie (Commissie) heeft geconcludeerd dat het fosfaatrechtenstelsel weliswaar een vorm van staatssteun is, maar het fosfaatrechtenstelsel verenigbaar heeft verklaard met de interne markt op grond van de Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 (2014/C 200/01). 
      
    
    
      5.2
      Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Appellante stelt dat zij voornemens was de melkveehouderij [naam 3] BV te herstarten. Nu dit niet gaat met de hoeveelheid fosfaatrecht die zij op basis van haar bestaande bedrijfsvoering toekend heeft gekregen, betekent dit dat appellante haar bedrijf wenste uit te breiden. Appellante is hiermee niet individueel afwijkend van andere melkveehouders die in het zicht van het aflopen van het melkquotum zijn gaan uitbreiden. Verweerder acht de beslissing van appellante om de herstart en de onderhandelingen met de Belastingdienst in september 2016 door te zetten niet navolgbaar. Appellante had in het licht van de afschaffing van het melkquotum rekening moeten houden met productiebeperkende maatregelen. Toen appellante het vooroverleg met de Belastingdienst in april 2016 hervatte, was het fosfaatrechtenstelsel zelfs al kenbaar. Appellante heeft geen, of in ieder geval ontoereikend, inzicht gegeven in de financiële situatie van het bedrijf. In het verweerschrift heeft verweerder zijn standpunt hierover nader uiteengezet en overwogen dat niet is gebleken dat appellante onomkeerbare investeringen is aangegaan voor de peildatum, waardoor een beroep op een individuele en buitensporige last niet kan slagen. In zoverre gaat de verwijzing van appellante naar de uitspraak van het College van 9 maart 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:245) dan ook niet op. Voor zover appellante ter zitting heeft verklaard dat de last bestaat uit het moeten aankopen van fosfaatrecht waar dat niet voorzienbaar was, overweegt verweerder dat deze financiële last moet worden verminderd met het bedrag van rond de € 1.800.000,- waarvoor appellante in 2009 haar melkquotum en melkvee heeft verkocht. Voor zover appellante heeft gesteld dat haar last bestaat uit de gestelde voorwaardelijke schenkingsvrijstelling van de Belastingdienst, maakt dat het voorgaande niet anders. Hieruit blijkt volgens verweerder slechts dat het opfokbedrijf gedurende 5 jaar – dus tot 27 september 2021 – dient te worden voortgezet. Het fosfaatrechtenstelsel belet appellante niet om haar opfokbedrijf voort te zetten. Appellante heeft verder niet aangetoond dat er een bedrijfseconomische noodzaak bestond voor de voorgenomen herstart van de melkveehouderij en dat zij überhaupt beschikte over voldoende stalcapaciteit voor de door haar beoogde uitbreiding naar 600 melk- en kalfkoeien en 350 stuks jongvee. Deze dieraantallen komen ook niet overeen met de vergunde dieraantallen in de Nbw-vergunning. Daarbij is niet gebleken dat sprake is van een bijzondere omstandigheid bij appellante. De redenen en de oorzaken waardoor de bedrijfsopvolging zoveel tijd in beslag heeft genomen, zijn het gevolg van ondernemerskeuzes en van gerezen twijfel bij de ouders en dus niet van een bijzondere omstandigheid buiten de invloedssfeer van appellante. Immers, verweerder leidt uit de gevolgde structuur van overname af dat realisatie op een (veel) eerder moment had kunnen plaatsvinden. Tot slot heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit niet gebrekkig is gemotiveerd.  
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      6.1
      Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP en geen grondslag vindt in artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn slaagt niet. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
      
    
    
      6.2
      Naar het oordeel van het College kan het betoog van appellante dat het stelsel van fosfaatrechten ongeoorloofde staatssteun oplevert niet slagen. De Commissie heeft bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N)) het fosfaatrechtenstelsel goedgekeurd na toetsing aan de EU-richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020. Gezien deze goedkeuringsbeschikking slaagt het beroep van appellante niet (vergelijk ook de uitspraak van 16 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:140, onder 5.6).
      
    
    
      6.3
      Het College stelt vast dat verweerder geen standpunt heeft ingenomen over hetgeen door appellante is aangevoerd over de beoordeling van haar verzoek tot ontheffing op grond van artikel 38 van de Msw. Appellante vindt die beoordeling te beperkt, omdat verweerder zich alleen heeft uitgelaten over de vraag of het besluit in strijd is met artikel 1 van het EP en niet over de vraag of het besluit de toetsing aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb kan doorstaan. Naar het oordeel van het College levert dit inderdaad een motiveringsgebrek op. De beroepsgrond slaagt. Het College gaat hieronder, ten behoeve van een zo definitief mogelijke beslechting van het geschil, in op de vraag of verweerder, gezien de bij het besluit betrokken belangen, in redelijkheid tot afwijzing van het verzoek tot ontheffing op grond van artikel 38 van de Msw had kunnen komen.
      
      
        6.4.1
        Appellante heeft gesteld dat zij geen uitbreider is, omdat zij, na een tijdelijke onderbreking, slechts haar bedrijf weer wenst voort te zetten op het niveau van vóór de uitvoering van de bedrijfsopvolgingsafspraken. Het College volgt appellante daarin. Op het bedrijf dat appellante heeft overgenomen, rustte in 1993 een Hinderwetvergunning voor 727  melk- en kalfkoeien. Deze vergunning is verleend in het kader van een legaliseringsbeleid waarbij elk agrarisch bedrijf is aangeschreven en kenbaar moest maken op welk aantal dieren men rechten wilde doen gelden. De vergunning sloot aan op het aantal geregistreerde dierplaatsen, maar uit de aanvraag is af te leiden dat het aantal op dat moment gehouden dieren hoger lag. In 2001 is deze vergunning gereviseerd omdat, zoals appellante ter zitting heeft verklaard, er van de Hinderwetvergunning van 1993 afwijkende dieraantallen werden gehouden en niet geregistreerde dierplaatsen (iglo’s voor jongvee) aanwezig waren. De revisievergunning is verleend voor 660 stuks melk- en kalfkoeien en 160 stuks jongvee. Op grond van de vergunningshistorie acht het College aannemelijk dat in het verleden de vergunde dieraantallen daadwerkelijk zijn gehouden op het door appellante overgenomen bedrijf. Het plan voor de herstart van het bedrijf van appellante onderscheidt zich van de gevallen waarin verzocht wordt om ontheffing om het veebestand voor het eerst uit te breiden naar de vergunde dieraantallen. Vaststaat dat de nu door appellante beoogde dieraantallen passen binnen de in 2001 vergunde situatie en de huidige vergunde situatie. Verder blijkt uit de stukken dat de plannen voor de splitsing en omschakeling ruim voor de kenbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel bestonden. Er is een intentieverklaring van 7 april 2007 waarin de uitgangspunten van de herstart en splitsing van het bedrijf zijn geformuleerd. Uit de stukken blijkt verder dat de verkoop van het melkvee en het melkquotum alsmede de omschakeling naar het houden van jongvee in 2009 is gedaan om de overdracht van het bedrijf te faciliteren. De opbrengst van het melkquotum is, onweersproken, geheel bestemd voor de uitkoop van [naam 7] en dus voor de Duitse tak van het bedrijf. Dat het houden van jongvee van aanvang af een tijdelijk karakter had, acht het College tegen de achtergrond van de financiering van de overdracht en de uitgangspunten voor bedrijfsopvolging, aannemelijk. Verweerder werpt appellante tegen dat zij, ondanks het feit dat in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, in april 2015 toch de geplande herstart op basis van de in 2013 verkregen vergunningen heeft uitgevoerd. Het College wijst erop dat deze beslissing het sluitstuk was van een lang overdrachtsproces en direct gerelateerd aan de beslissingen die in 2007 zijn genomen. Het College oordeelt dat niet van appellante kon worden gevraagd de in 2007 genomen beslissing en de al gezette stappen in het uitvoeringstraject in het zicht van de dreiging van productiebeperkende maatregelen nog terug te draaien. Hierbij is mede van belang dat de plannen gericht waren op een bedrijfshervatting, zoals van voor de tijdelijke omschakeling naar jongvee en het feit dat de gehele opbrengst van de verkoop van het melkquotum gebruikt is voor de uitkoop van [naam 7] . Er is, naar het oordeel van het College, in het verlengde daarvan ook geen grond om de omstandigheid dat de uitvoering van de in 2007 genomen beslissing jaren vertraging heeft ondervonden als gevolg van een opeenstapeling van problemen, zonder welke de uitvoering ruim voor 2 juli 2015 voltooid had kunnen zijn, voor rekening van appellante te laten komen. Het College stelt vast dat appellante ten opzichte van het haar bij het bestreden besluit vastgestelde fosfaatrechten een fors aantal fosfaatrechten tekortkomt om de beoogde dieraantallen te houden. Met de door appellante overgelegde accountantsverklaring en financiële prognoses is naar het oordeel van het College aannemelijk geworden dat wanneer het melkveebedrijf niet kan worden herstart, het opfokbedrijf niet meer rendabel is en het bedrijf in zwaar weer zal raken, mede ten gevolge van de voorwaarden die zijn gesteld aan de schenkingsvrijstelling op grond van de Nederlandse bedrijfsopvolgingsregeling. 
        
      
      
        6.4.2
        Naar het oordeel van het College heeft verweerder op grond van het bovenstaande, bij de afweging van de bij de besluitvorming betrokken belangen, niet in redelijkheid tot afwijzing van het verzoek om ontheffing kunnen komen. Verweerder heeft niet onderkend dat geen sprake is van een uitbreiding maar een terugkeer naar een in het verleden al gerealiseerde situatie. Het afwijzen van het verzoek tot ontheffing is niet in het belang van het met het bestreden besluit te dienen doel, te weten het in lijn met het fosfaatrechtenstelsel tegengaan van uitbreidingen van melkveebedrijven na de peildatum en zo het behoud van derogatie voor Nederland. Het belang dat appellante heeft bij het afronden van het lang lopende overnametraject en de terugkeer naar de uitgangssituatie, dient daarom te prevaleren. 
        
      
    
    
      6.5
      Uit het voorgaande volgt dat verweerder aan appellante een ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw van het verbod van artikel 21b, eerste lid, van de Msw, dient te verlenen. Omdat verweerder een dergelijke ontheffing onder voorwaarden kan verlenen, voorziet het College niet zelf in de zaak. Verweerder dient appellante daarom een ontheffing te verlenen tot het niveau van de fosfaatrechten die zij nodig heeft voor de in 2001 vergunde veebezetting van 600 melk- en kalfkoeien en 350 stuks jongvee. 
      
    
    
      6.6
      Gezien het voorgaande behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking.
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      7.1
      Het beroep is gegrond. Het College zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb en artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Het College draagt verweerder op met inachtneming van deze uitspraak binnen zes weken een nieuw besluit op het bezwaar te nemen waarbij een ontheffing wordt verleend tot het niveau van de fosfaatrechten die zij nodig heeft voor de in 2001 vergunde veebezetting van 600 melk- en kalfkoeien en 350 stuks jongvee. Het College voorziet niet zelf in de zaak, omdat verweerder op grond van artikel 38, derde lid, van de Msw eventueel voorwaarden kan verbinden aan de ontheffing.  
      
    
    
      7.2
      Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.938,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor de hoorzitting in bezwaar met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1. 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor het verschijnen op de nadere zitting, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit; 
      
      
        draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaarschrift te nemen, met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.938,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, mr. M. van Duuren en mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. N.C.H. Vrijsen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 juli 2021.
    
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
      de uitspraak te ondertekenen			 de uitspraak te ondertekenen