ECLI:NL:CRVB:2018:3873, Centrale Raad van Beroep, 22-11-2018, 17/6047 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2018-11-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Ontslag met toekenning van een stimuleringspremie ten onrechte geweigerd. Nu vaststaat dat betrokkenen door de stimuleringsmaatregelen ertoe zijn bewogen om hun verzoeken om ontslag in te dienen, heeft de staatssecretaris die verzoeken ten onrechte afgewezen.

17 6047 AW, 17/6048 AW, 17/8015 AW, 18/1271 AW, 18/2219 AW
    Datum uitspraak: 22 november 2018
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van 
      de rechtbank Gelderland van 27 juli 2017, 17/1389, aangevallen uitspraak 1
      de rechtbank Gelderland van 27 juli 2017, 17/2153, aangevallen uitspraak 2
      de rechtbank Noord-Holland van 14 november 2017, 17/1724, aangevallen uitspraak 3
      de rechtbank Rotterdam van 16 februari 2018, 17/3703, aangevallen uitspraak 4
      de rechtbank Gelderland van 19 maart 2018, 17/3063, aangevallen uitspraak 5
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      de Staatssecretaris van Financiën (staatssecretaris)
    
    
    
      
        [betrokkene 1] te [woonplaats 1] (betrokkene 1)
      
        [betrokkene 2] te [woonplaats 1] (betrokkene 2)
      J [betrokkene 3] te [woonplaats 2] (betrokkene 3)
      
        [betrokkene 4] te [woonplaats 3] (betrokkene 4)
      
        [betrokkene 5] te [woonplaats 4] (betrokkene 5)
    
    
    
    
  
  
    PROCESVERLOOP
    
    
      Namens de staatssecretaris heeft mr. B.J.M. Oenema, advocaat, hoger beroepen ingesteld.
    
    
    
      Namens betrokkene 1 heeft mr. P. Bots, advocaat, een verweerschrift ingediend. Namens betrokkenen 2 en 4 heeft mr. J.L.A. Helmer, advocaat, een verweerschrift ingediend. Namens betrokkene 3 heeft mr. J. Choufoer-van der Wel, advocaat, een verweerschrift ingediend. Namens betrokkene 5 heeft betrokkene 1 een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de zaak 17/6064 AW, plaatsgevonden op 
      30 augustus 2018. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Oenema. Betrokkenen 1 is verschenen, bijgestaan door mr. Bots, betrokkenen 2, 3 en 4 zijn verschenen, bijgestaan door mr. Choufoer-van der Wel, en betrokkene 5 is verschenen, bijgestaan door [naam 1]. In de zaak 17/6046 zal afzonderlijk uitspraak worden gedaan.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      
        Op 20 mei 2015 is de Investeringsagenda Belastingdienst gepresenteerd aan de 
        Tweede Kamer, een programma dat gericht is op herinrichting van de Belastingdienst en dat tot gevolg heeft dat naar verwachting ongeveer 5.000 functies komen te vervallen. Op 
        23 november 2015 heeft de Directeur-Generaal van de Belastingdienst in het Georganiseerd Overleg Belastingdienst (GOBD) een voorstel gedaan voor vrijwillige mobiliteit en een uitwerking voorgesteld van het rijksbrede Van Werk Naar Werk (VWNW)-beleid. In verband met de uitwerking van dat programma zijn vanaf 24 november 2015 op het Intranet van de Belastingdienst berichten geplaatst waarin de medewerkers worden geïnformeerd over de stand van zaken met betrekking tot in te voeren stimuleringsmaatregelen ten behoeve van de vrijwillige uitstroom van medewerkers. Op 14 januari 2016 zijn in het GOBD de laatste afspraken over die stimuleringsmaatregelen gemaakt. Deze afspraken zijn opgenomen in hoofdstuk 1, onderdeel 7B (paragraaf 1.7B), van de Personele Uitvoeringsbepalingen Belastingdienst (PUB). Bepaald is dat de FIOD en de Douane buiten de reikwijdte van deze paragraaf vallen. In paragraaf 1.7B van de PUB is onder meer opgenomen dat medewerkers van de Belastingdienst afspraken kunnen maken over vrijwillige uitstroom onder toekenning van een stimuleringspremie, uitgesplitst in de varianten A en B. Medewerkers konden zich vanaf 1 februari 2016 aanmelden voor vrijwillige uitstroom met gebruikmaking van de varianten A of B. 
      
      
    
    
      1.2.
      Betrokkenen zijn of waren in dienst van de Belastingdienst en hebben levenslooptegoed gespaard. 
      
    
    
      1.3.
      
        Betrokkene 1 heeft met ingang van 1 oktober 2015 levensloopverlof opgenomen. Hij beoogde dat op te nemen in drie aansluitende periodes tot 6 november 2017, zijn 
        AOW-leeftijd, waarbij hij tussentijds een verlofdag opnam en hij tevens gebruik maakte van de PAS-regeling. Op 10 maart 2016 heeft betrokkene 1 een aanvraag ingediend voor ontslag met ingang van 30 september 2016 met gebruikmaking van variant A en toekenning van een stimuleringspremie. Bij besluit van 15 juni 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 
        7 februari 2017 (bestreden besluit 1), is dat verzoek afgewezen. 
      
      
    
    
      1.4.
      Betrokkene 2 heeft met ingang van 1 oktober 2015 levensloopverlof opgenomen. Zij beoogde dat op te nemen in twee aansluitende periodes tot en met 24 september 2018, haar AOW-leeftijd, en waarbij zij tussentijds een verlofdag opnam. In maart 2016 heeft betrokkene 2 een aanvraag ingediend voor ontslag met ingang van 30 september 2016 met gebruikmaking van variant A en toekenning van een stimuleringspremie. Bij besluit van 15 juni 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van besluit van 23 maart 2017 (bestreden besluit 2), is dat verzoek afgewezen. 
      
    
    
      1.5.
      
        Betrokkene 3 heeft met ingang van 1 maart 2015 levensloopverlof opgenomen tot 
        1 juli 2016. Betrokkene 3 zou op basis van de op dat moment geldende regelgeving op 
        15 september 2021 de AOW-leeftijd bereiken. In februari 2016 heeft betrokkene 3 een aanvraag ingediend voor ontslag met gebruikmaking van variant A en toekenning van een stimuleringspremie en in april 2016 heeft hij 1 juli 2016 als datum van uitdiensttreding opgegeven. Bij besluit van 1 juli 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 3 maart 2017 (bestreden besluit 3), is dat verzoek afgewezen. 
      
      
    
    
      1.6.
      
        Betrokkene 4 heeft met ingang van 1 mei 2014 levensloopverlof opgenomen, waarbij hij tevens gebruik maakte van de PAS-regeling. Hij beoogde dat in aansluitende periodes op te nemen tot zijn pensioendatum op 1 november 2016. De AOW-leeftijd van betrokkene is tussentijds aangepast naar april 2017. In april 2016 heeft betrokkene 3 verzocht om ontslag met ingang van 1 juli 2016 met gebruikmaking van variant A en toekenning van een stimuleringspremie. Bij besluit van 24 juni 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 
        16 mei 2017 (bestreden besluit 4), is dat verzoek afgewezen. 
      
      
    
    
      1.7.
      
        Betrokkene 5 heeft van 1 juli 2014 tot 30 juni 2015 en van 13 juli 2015 tot en met 
        12 juli 2016 levensloopverlof opgenomen, waarbij zij tevens gebruik maakte van de 
        PAS-regeling. Zij beoogde vervolgens het levensloopverlof zo veel mogelijk in aansluitende periodes, met tussentijds verlofdagen, op te nemen tot aan het moment dat zij ontslag zou nemen om met pensioen te gaan, waarschijnlijk begin 2018. Zij stelde dat afhankelijk van haar financiële positie en informatie van het ABP. De AOW-leeftijd zou betrokkene 5 bereiken in 2021. In maart 2016 heeft betrokkene 5 verzocht om in aanmerking te komen voor ontslag per 1 januari 2018 met gebruikmaking van variant B en toekenning van een stimuleringspremie. Bij besluit van 17 november 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 9 mei 2017 (bestreden besluit 5), is dat verzoek afgewezen. 
      
      
    
    
      1.8.
      Aan de bestreden besluiten heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat de stimuleringspremie is bedoeld om als prikkel te dienen voor vrijwillig vertrek. Uit de feiten en omstandigheden blijkt volgens de staatssecretaris dat betrokkenen bij inwerkingtreding van paragraaf 1.7B van de PUB duidelijk al het voornemen hadden om de Belastingdienst te verlaten, zodat stimulering van het ontslag niet meer nodig was. Inwilliging van de verzoeken om ontslag met gebruikmaking van de varianten A of B zou in strijd komen met de strekking van de vertrekbevorderende maatregelen. De staatsecretaris heeft verwezen naar de ‘FAQ‘ op Intranet waarin is vermeld dat, als vastgesteld kan worden dat een medewerker levensloop heeft en duidelijk het voornemen heeft om de Belastingdienst te verlaten, het verzoek om toekenning van een stimuleringspremie wordt afgewezen. 
      
    
    
      2.1.
      Bij de aangevallen uitspraken hebben de rechtbanken de beroepen van betrokkenen tegen de bestreden besluiten gegrond verklaard, de bestreden besluiten vernietigd en de staatssecretaris opgedragen om nieuwe beslissingen op bezwaar te nemen met inachtneming van wat in de aangevallen uitspraken is overwogen en de staatssecretaris veroordeeld in de proceskosten van betrokkenen. 
      
    
    
      2.2.
      In de aangevallen uitspraken 1, 2, 3 en 5 is overwogen dat paragraaf 1.7B van de PUB is gebaseerd op artikel 49xx van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR). In dat artikel is dwingend bepaald dat op aanvraag een stimuleringspremie wordt toegekend indien de VWNW-kandidaat afziet van zijn aanspraak op het begeleidingstraject en de voorzieningen bedoeld in paragraaf 3 van Hoofdstuk VIIbis van het ARAR. Dat brengt met zich dat de staatssecretaris geen beslisruimte of beleidsvrijheid heeft om al dan niet een stimuleringspremie toe te kennen. Nu betrokkenen behoorden tot de doelgroep van paragraaf 1.7B van de PUB, was de staatssecretaris gehouden om een stimuleringspremie aan betrokkenen toe te kennen. Over betrokkenen 1, 2, 3 en 5 is daarnaast overwogen dat, ook indien wordt uitgegaan van de juistheid van het standpunt van de staatssecretaris dat het toekennen van een stimuleringspremie in strijd komt met de doelstelling van vertrekbevorderende maatregelen, de staatssecretaris niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren de stimuleringspremie toe te kennen, omdat bij geen van de betrokkenen sprake is van een onmiskenbare en ondubbelzinnige wilsuiting gericht op het beëindigen van het dienstverband, zoals een ontslagverzoek of een gedraging. De rechtbanken zijn tot de slotsom gekomen dat de aanvragen ten onrechte zijn afgewezen, dat de bestreden besluiten 1, 2, 3 en 5 wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dienen te worden vernietigd en dat de staatsecretaris  nieuwe beslissingen op bezwaar moet nemen.
      
    
    
      2.3.
      In aangevallen uitspraak 4 is overwogen dat de aanvraag van betrokkene 4 ten onrechte is afgewezen omdat er geen sprake is van een ontslagverzoek of ondubbelzinnige gedraging gericht op het beëindigen van het dienstverband. Het voornemen om na afloop van het levensloopverlof uit dienst te treden, de afscheidsreceptie en de gevolgde pensioencursus kunnen niet als zodanig worden aangemerkt. Het betoog van de staatssecretaris dat betrokkene 4 niet nader gestimuleerd behoefde te worden om de dienst te verlaten, volgt de rechtbank niet, nu juist de mogelijkheid van vrijwillig vertrek met een stimuleringspremie de directe aanleiding was voor het verzoek om ontslag. De naderende pensioenleeftijd en de eventualiteit van het verlaten van de dienst per 1 november 2016 wegens het bereiken van die leeftijd, maken dat niet anders. De rechtbank is tot de slotsom gekomen dat de aanvraag ten onrechte is afgewezen, dat het bestreden besluit 4 wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb dient te worden vernietigd en dat de staatssecretaris een nieuwe beslissing op bezwaar moet nemen. 
      
      3. In hoger beroep heeft de staatssecretaris zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
    
    
      4.1.
      Paragraaf 1.7B van de PUB geldt gedurende de looptijd van de Investeringsagenda en de daaruit voortkomende reorganisaties voor de Belastingdienst, met uitzondering van de Douane en de FIOD. Bewust en nadrukkelijk is de keus gemaakt om geen specifieke doel- en functiegroepen van ambtenaren aan te wijzen voor de vrijwillige fase. Betrokkenen vallen dus onder de reikwijdte van de stimuleringsmaatregelen van deze paragraaf.
      
    
    
      4.2.
      Tussen partijen is niet in geschil dat betrokkenen voldeden aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor een stimuleringspremie variant A (betrokkenen 1 tot en met 4) of variant B (betrokkene 5). Betrokkenen hebben allen met in het vooruitzicht een stimuleringspremie een aanvraag gedaan voor directe uitstroom (betrokkene 1 t/m 4) of werk en uitstroom (betrokkene 5). 
      
    
    
      4.3.
      De Raad volgt de staatssecretaris niet in zijn standpunt dat het gebruik maken van de Levensloopregeling in combinatie met het voornemen om na afloop van de levensloopperiode(s) niet meer terug te keren naar de werkvloer en (vervroegd) met pensioen te gaan, in de weg staat aan het toekennen van de stimuleringspremie op grond van paragraaf 1.7B van de PUB. De Raad acht daarbij van belang dat de periode van levensloopverlof nu eenmaal gekenmerkt wordt door een ‘open einde’ in die zin dat er geen verplichting bestaat om aansluitend aan de periode van levensloop ontslag te nemen en dat een medewerker ook niet de mogelijkheid kan worden ontzegd om weer terug te keren in het werkproces. Dat wordt niet anders doordat betrokkenen feestelijk afscheid hebben genomen, waarbij een tegemoetkoming is verleend uit hoofde van het “Beleid Ambtsjubilea en Recepties”, en het voornemen hebben geuit na afloop van de periode(s) van levensloopverlof, al dan niet gecombineerd met het gebruik van de PAS-regeling en het tussentijds opnemen van verlofuren, niet meer terug te keren naar de werkvloer, of de indruk hebben gewekt dat zij dit voornemen hadden.
      
    
    
      4.4.
      Het open einde-karakter van de levensloopregeling brengt naar het oordeel van de Raad voorts mee dat de staatssecretaris, indien hij medewerkers die gebruik maken van levensloop en het voornemen hebben geuit om na afloop daarvan niet meer terug te keren in het werkproces en aansluitend aanspraak te maken op hun (keuze) pensioenuitkering dan wel afscheid hebben genomen had willen uitsluiten van paragraaf 1.7B van de PUB, een uitdrukkelijke uitzondering van die strekking had moeten maken in de regelgeving. Dat voor deze medewerkers de pensioendatum veelal niet meer veraf is, vormt geen reden om hier anders over te oordelen. Immers, ook medewerkers die nog wel werkzaam waren en op termijn de AOW-leeftijd zouden bereiken en die voornemens waren dan met pensioen te gaan, zijn niet uitgezonderd van paragraaf 1.7B van de PUB. De Raad kan niet inzien waarom medewerkers die levensloop hebben gespaard en een periode van levensloop hebben opgenomen, in welke periode zij een uitkering ontvangen uit hun gespaarde levenslooptegoed, met het voornemen met (vervroegd) pensioen te gaan, wel uitgezonderd zouden zijn. Bovendien staat niets eraan in de weg om tijdens een periode van levensloop ontslag te nemen. 
      
    
    
      4.5.
      De staatssecretaris heeft onder verwijzing naar verslagen van het georganiseerd overleg en de FAQ betoogd dat medewerkers van wie duidelijk was dat zij na hun levensloop met pensioen zouden gaan, niet voor vertrek met een stimuleringspremie in aanmerking kwamen. Specifiek heeft de staatssecretaris verwezen naar de volgende verslaglegging:
      - in het verslag van het GOBD van 14 januari 2016 is te lezen “Het gaat niet zozeer om de toonzetting maar om het controleren van de juistheid van de afspraken”; 
      - in het verslag van het GOBD van 17 maart 2016 is over de lijst met gestelde vragen vermeld  “De centrales verzoeken de wijzigingen op de lijst inzichtelijk te maken”; 
      - in de ‘FAQ’ van 29 maart 2016 die op de intranet site van de FNV is gepubliceerd is opgenomen “7.6 Ik ben op dit moment met levensloopverlof en wil daarna de Belastingdienst verlaten met een stimuleringspremie. Kan dat? 
      
        Als je je levensloopverlof niet direct voorafgaand aan je pensioen hebt opgenomen keer je in beginsel terug op de functie die je bekleedde voorafgaand aan je verlof. Als je na terugkeer van je verlof besluit om ontslag te nemen kan een stimuleringspremie worden verstrekt, rekening houdend met de gestelde voorwaarden. 
        Wanneer je in verband met het opnemen van je levensloopverlof al schriftelijke afspraken hebt gemaakt, een ontslagdatum had afgesproken en eventueel een afscheidsreceptie of dergelijke hebt genoten, is het duidelijk dat je het voornemen had de Belastingdienst te verlaten. Indien je alsnog probeert in aanmerking te komen voor de stimuleringspremie is dit tegenstrijdig aan de bedoeling ervan, namelijk medewerkers stimuleren de belastingdienst te verlaten. Als bedoelde duidelijkheid kan worden vastgesteld, wordt een verzoek om toekenning van een stimuleringspremie afgewezen.”
      
      - In het verslag van het GOBD van 14 juli 2016 is bij het agendapunt “Resterende punten uit technisch overleg dd 6 juni” onder andere vermeld ”De heer [naam 2] vult aan dat is afgesproken dat voor iemand waarvan het duidelijk is dat hij/zij al zou vertrekken, onder andere doordat de afscheidsreceptie al heeft plaatsgevonden, een stimuleringspremie niet nodig is.” 
      
    
    
      4.6.
      De Raad volgt de staatssecretaris niet in zijn betoog dat uit deze verslaglegging van het GOBD en de FAQ kan worden afgeleid dat in het GOBD de afspraak is gemaakt dat medewerkers die gebruik maakten van de levensloopregeling en van wie duidelijk was dat zij voornemens waren om aansluitend met (vervroegd) pensioen te gaan, althans niet meer zouden terugkeren op de werkvloer en eventueel aanspraak zouden maken op hun (keuze) pensioen, waren uitgesloten van de toepassing van paragraaf 1.7B van de PUB, omdat voor hen stimulering tot vertrek niet nodig was. 
      
    
    
      4.7.
      Alhoewel op zich genomen duidelijk is wat [naam 2] heeft bedoeld te zeggen, wordt zijn stellingname niet gesteund door voorafgaande verslagen van het GOBD waaruit blijkt dat dit onderwerp inderdaad is besproken in het georganiseerd overleg en dat daarover overeenstemming is bereikt in de door [naam 2] bedoelde zin. Aan deze opmerking van [naam 2] die in dat verslag is opgetekend kan, ook niet bezien in relatie met de FAQ, daarom niet de conclusie worden verbonden dat medewerkers in deze specifieke situatie geen gebruik konden maken van paragraaf 1.7B van de PUB en geen aanspraak konden maken op een stimuleringspremie. 
      
    
    
      4.8.
      Nu vaststaat dat betrokkenen door de stimuleringsmaatregelen, genoemd in de varianten A en B, ertoe zijn bewogen om hun verzoeken om ontslag in te dienen, heeft de staatssecretaris die verzoeken ten onrechte afgewezen. 
      
    
    
      4.9.
      Uit wat onder 4.1 tot en met 4.8 is overwogen volgt dat de hoger beroepen van de staatssecretaris niet slagen. De aangevallen uitspraken zullen daarom worden bevestigd. 
      
      
        
          Proceskosten
        
      
      
    
    
      5.1.
      Aanleiding bestaat om de staatssecretaris te veroordelen in de kosten voor verleende rechtsbijstand van betrokkenen 1 tot en met 4 in hoger beroep. Deze worden als volgt begroot:
      - voor betrokkene 1 op € 501,- voor het indienen van het verweerschrift in samenhangende zaken met de zaak 17/6064 AW, als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht (tezamen 1 punt) en het verschijnen ter zitting in samenhangende zaken met de zaak 17/6064 AW (tezamen 1 punt);
      - voor betrokkenen 2, 3 en 4 op elk € 501,- voor het voor het indienen van een verweerschrift (1 punt) en elk € 167,- voor het verschijnen ter zitting in samenhangende zaken (tezamen 1 punt). 
      
    
    
      5.2.
      
        Betrokkene 5 komt niet in aanmerking voor vergoeding van kosten van verleende rechtsbijstand. Evenals de rechtbank heeft overwogen, volgt uit vaste rechtspraak dat het verlenen van rechtsbijstand een vast onderdeel moet vormen van een duurzame op het vergaren van inkomen gerichte taakuitoefening, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 
        17 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4386. [naam 1] heeft ook in hoger beroep niet aannemelijk gemaakt dat hij optreedt als beroepsmatig rechtsbijstandverlener. De enkele stelling dat hij in het kader van zijn werkzaamheden voor administratiekantoor 
        
          [naam 3] bijstand verleent aan cliënten die gerechtelijke procedures voeren inzake fiscale conflicten, is daarvoor onvoldoende en ook overigens is daarmee niet gezegd dat hij voor die cliënten optreedt als (beroepsmatig) rechtsbijstandverlener en proceshandelingen verricht. Betrokkene 5 komt wel in aanmerking voor de door haar gevraagde reiskosten.
      
      
    
    
      5.3.
      Op grond van hun verzoeken komen in aanmerking voor vergoeding van reiskosten: betrokkene 1 tot een bedrag van € 26,92, betrokkene 3 tot een bedrag van € 24,40 en betrokkene 5 tot een bedrag van € 24,40.
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    
      
        bevestigt de aangevallen uitspraken;
      
      
        wijst het verzoek om schadevergoeding van betrokkene 1 af;
      
      
        veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van 
      
    
    
      betrokkene 1 tot een bedrag van € 527,92
      betrokkene 2 tot een bedrag van € 668,-
      betrokkene 3 tot een bedrag van € 692,40
      betrokkene 4 tot een bedrag van € 668,-
      betrokkene 5 tot een bedrag van € 24,40;
    
    - bepaalt dat van de staatssecretaris een griffierecht wordt geheven van € 2.526,-. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en K.J. Kraan en 
      P.J. Stolk als leden, in tegenwoordigheid van J. Tuit als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 november 2018.
    
    
    
    
      						(getekend) N.J. van Vulpen-Grootjans
    
    
    
    
    
      						(getekend) J. Tuit
    
    
    
    
    
      sg