ECLI:NL:RBROT:2005:AS8317, Rechtbank Rotterdam, 23-02-2005, 10/642157-05
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2005-02-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Strafrecht

Samenvatting: Gebiedsontzegging. 
        In het kader van artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht toetst de rechtbank het onderliggende bevel van de burgermeerster (gebiedsontzegging) ex artikel 172, derde lid, Gemeentewet – onder meer – aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit.

Parketnummer van de berechte zaak: 10/642157-05
      Datum uitspraak: 23 februari 2005
      Tegenspraak (gemachtigde raadsman) 
    
    
    
    
    VONNIS
    
    
    
    van de RECHTBANK ROTTERDAM, meervoudige kamer voor strafzaken, in de zaak tegen:
    
    
      [verdachte],
      geboren op [geboortedatum] 1970 te [geboorteplaats] (Canada),
      ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie op het adres [adres]. 
    
    
    Dit vonnis is gewezen naar aanleiding van het onderzoek op de terechtzitting van 9 februari 2005, één en ander op de voet van artikel 377 van het Wetboek van Strafvordering na verwijzing door de politierechter in deze rechtbank.
    
    
    TENLASTELEGGING
    
    Aan de verdachte is ten laste gelegd dat:
    
    
      hij op of omstreeks 18 januari 2005 (te of omstreeks 07:26 uur) te Rotterdam op of aan de Beurstraverse, zijnde een weg/plaats, deeluitmakend van en/of gelegen binnen het door de burgemeester van Rotterdam in het belang van de openbare orde aangewezen begrensd gebied, te weten het grondgebied van het (wijkteam-)gebied Stad (stadscentrum), opzettelijk niet heeft voldaan aan een op 13 december 2004 door de burgemeester van Rotterdam op grond van artikel 172, lid 3 van de Gemeentewet gegeven (aan hem, verdachte, op 23 december 2004 betekend en/of uitgereikt)
      (schriftelijk) bevel ter handhaving van de openbare orde, om zich gedurende een periode van vierentwintig (24) weken, aanvangende op 23 december 2004 te 11:15 uur en eindigende op 09 juni 2005 te 11:15 uur, niet te begeven naar en/of te bevinden in het bovengenoemde (wijkteam-)gebied Stad (stadscentrum), immers heeft verdachte toen en daar opzettelijk geen gevolg gegeven aan dit
      bevel of die vordering.
    
    
    
    DE EIS VAN DE OFFICIER VAN JUSTITIE
    
    
      De officier van justitie, mr. Pols, heeft gerequireerd - zakelijk weergegeven - :
      - de vrijspraak van het ten laste gelegde.
    
    
    
    OVERWEGINGEN
    
    Aan de verdachte wordt verweten dat hij opzettelijk niet heeft voldaan aan een door de burgemeester van Rotterdam op grond van artikel 172 lid 3 van de Gemeentewet gegeven bevel ter handhaving van de openbare orde. Daarmee is aan de orde de vraag - gelet op HR 24 september 2002, NJ 2003, 80 - of dat bevel inderdaad krachtens genoemde wetsbepaling is gegeven en daarmee: of het “krachtens wettelijk voorschrift” in de zin van artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht is gedaan. Dit zou slechts anders kunnen zijn indien door de bestuursrechter een onherroepelijk oordeel zou zijn gegeven omtrent de rechtmatigheid van het gegeven bevel, gegeven het onderliggend wettelijk voorschrift. Uit het onderzoek ter terechtzitting is gebleken dat van deze uitzonderingssituatie in het onderhavige geval géén sprake is. 
    
    De officier van justitie heeft de rechtbank verzocht zich uit te laten over de in het algemeen maximaal toelaatbaar te achten termijn van een gebiedsontzegging. De rechtbank kan en zal niet aan dat verzoek voldoen. De rol van de (straf)rechter in een concrete zaak staat daaraan in de weg, bovendien laat de aard van de materie het niet toe. 
    
    De raadsman van verdachte heeft geconcludeerd tot vrijspraak van verdachte, omdat het besluit van de burgemeester onrechtmatig zou zijn. Daartoe heeft hij aangevoerd - zakelijk weergegeven - dat de burgemeester op grond van artikel 172 lid 3 van de Gemeentewet niet de bevoegdheid heeft verwijderingsbevelen als de onderhavige te geven. Daarnaast meent de raadsman dat het besluit niet zorgvuldig is voorbereid, in strijd is met het subsidiairiteits- en proportionaliteitsbeginsel en dat het niet (deugdelijk) is gemotiveerd. Het bevel zou voorts innerlijk tegenstrijdig zijn nu in het besluit zelf en in de daarbij behorende overwegingen afwisselend wordt gesproken van een duur van zowel 12 als 24 weken, zodat de reikwijdte van het verbod onduidelijk is. (Op dit laatste punt is de officier van justitie het met de verdediging eens, daarop is ook zijn oordeel dat vrijspraak behoort te volgen gebaseerd.) Tenslotte zou het bevel in strijd zijn met de van toepassing zijnde Europeesrechtelijke Verdragen.
    
    De rechtbank overweegt dienaangaande als volgt.
    
    Op grond van artikel 172 lid 3 van de Gemeentewet is de burgemeester “bevoegd bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van de openbare orde”. Blijkens de brief van de burgemeester van 13 december 2004 vormt de aanleiding voor het onderhavige bevel:
    
    “(…) de onaanvaardbare overlast van verslaafden, dealers, pooiers, runners en andere (rand)figuren. Dit overlastgevende gedrag brengt bij bewoners, winkeliers en winkelend publiek reële en concrete gevoelens van onveiligheid teweeg.”
    
    In de overwegingen bij het besluit is voorts opgenomen dat de aanhoudende overlast “in het gebied Stad” een ernstige bedreiging vormt van de openbare orde en een aantasting van het woon- en leefklimaat. De burgemeester overweegt vervolgens dat maatregelen dienen te worden genomen om die overlast te beëindigen, dat hij zich genoodzaakt ziet bevelen te geven die noodzakelijk zijn om de openbare orde te handhaven en dat hij daarom genoodzaakt is verdachte een gebiedsontzegging op te leggen.
    
    De rechtbank is van oordeel dat overlast zoals door de burgemeester beschreven, in de omvang en mate waarin die zich in de betreffende periode in een stad als Rotterdam voordeed en thans nog voordoet, ernstige vrees voor verstoring van de openbare orde in de zin van artikel 172 lid 3 van de Gemeentewet kan opleveren. In beginsel kan onder dergelijke omstandigheden een ontzegging zich in een bepaald gebied op te houden, op zichzelf redelijkerwijs noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van de openbare orde; of dat in concreto ook zo is hangt af van de exacte invulling daarvan. Hoewel de burgemeester een zekere beleidsvrijheid toekomt bij de gebruikmaking van de bevelsbevoegdheid van artikel 172 lid 3 van de Gemeentewet, dient een krachtens dat artikel gegeven bevel echter steeds in overeenstemming te zijn met de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit. 
    
    Op grond van artikel 2.10.1 van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) van de Gemeente Rotterdam kan de burgemeester aan overtreders van een aantal artikelen van die verordening een verbod opleggen zich gedurende 24 uur te bevinden op in dat verbod aangewezen plaatsen, waar of in de nabijheid waarvan de overtredingen hebben plaatsgevonden. Een dergelijk verbod wordt aangeduid als een verblijfsontzegging. Aan degene die reeds een verblijfsontzegging opgelegd heeft gekregen kan, in het geval van een nieuwe overtreding binnen 6 maanden, een verblijfsontzegging voor de duur van ten hoogste 14 dagen worden opgelegd. 
    
    Het huidige artikel 2.10.1 is op 12 maart 2004 in werking getreden. Voor die datum konden verblijfsontzeggingen op grond van de APV Rotterdam slechts worden opgelegd bij overtreding van artikelen van de APV betreffende - kort samengevat - prostitutie en de handel in en het gebruik van drugs. Op grond van het huidige artikel 2.10.1 kunnen ook verblijfsontzeggingen worden opgelegd aan overtreders van een aantal andere artikelen uit de APV die (mede) de openbare orde betreffen, zoals het verbod op samenscholing, openlijk drankgebruik en bedelarij. Blijkens de toelichting bij hoofdstuk 3, paragraaf 10 van de APV is met het huidige artikel 2.10.1 beoogd aan de verblijfsontzegging een ruimere reikwijdte te geven zodat het ook een bruikbaar instrument kan zijn bij de bestrijding van andere vormen van overlast, ernstige hinder en bedreiging van de openbare orde en veiligheid - in de meest ruime zin - binnen de gemeente. 
    
    De rechtbank is van oordeel dat, gelet op de nieuwe en meer uitgebreide redactie van artikel 2.10.1 APV, alsmede op de in de toelichting aangegeven ruimere reikwijdte van deze bepaling, de burgemeester met artikel 2.10.1 APV in zijn algemeenheid een geschikt instrument voorhanden heeft om de problematiek van de stad Rotterdam als hiervoor omschreven het hoofd te bieden. 
    
    Het subsidiariteitsbeginsel, hiervoor genoemd, dat in acht genomen moet worden bij de toepassing van artikel 172 lid 3 van de Gemeentewet, brengt mee dat toepassing van die - aanvullend bedoelde, “lichte” - bevelsbevoegdheid achterwege behoort te blijven als de burgemeester voldoende andere adequate middelen ter bereiking van hetzelfde doel ten dienste staan.  
    
    Bij verdachte is - voorzover uit het onderzoek ter terechtzitting heeft kunnen blijken - met name sprake van overlastgevend gedrag als genoemd in artikel 2.10.1 lid 1 van de APV. Ter bestrijding van dit gedrag is, gelet op het voorgaande, naar het oordeel van de rechtbank een verblijfsontzegging als bedoeld in artikel 2.10.1 APV een passend en toereikend middel en staat het subsidiariteitsbeginsel derhalve in de weg aan gebruik van artikel 172 lid 3 van de Gemeentewet. 
    
    Daarnaast is het gedrag van verdachte - in de visie van de burgemeester - kennelijk ook in strijd geweest met andere, niet in artikel 2.10.1 lid 1 van de APV genoemde, bepalingen in de APV. Ten aanzien van deze vorm(en) van overlastgevend gedrag door verdachte staat het subsidiariteitsbeginsel op zichzelf niet in de weg aan de gebiedsontzegging gebaseerd op artikel 172 lid 3 van de Gemeentewet. 
    
    De rechtbank is echter van oordeel dat voorzover de burgemeester met de onderhavige gebiedsontzegging het oog heeft gehad op laatstgenoemde vorm(en) van overlastgevend gedrag hij de grenzen van de proportionaliteit in zeer aanzienlijke mate heeft overschreden. Dit overlastgevende gedrag van verdachte (voorzover dat voldoende vast zou staan), kan naar het oordeel van de rechtbank in het onderhavige geval voor de burgemeester niet de aanleiding vormen om bij het opleggen van een op artikel 172 lid 3 van de Gemeentewet gebaseerde gebiedsontzegging zodanig af te wijken van de in artikel 2.10.1 APV genoemde duur (van ten hoogste 14 dagen) dat wordt gekomen tot een verzes- dan wel vertwaalfvoudiging van die duur, voor een aanzienlijk deel van de stad Rotterdam.
    
    Ook deze vorm(en) van individueel concreet overlastgevend gedrag van verdachte leveren immers slechts een relatieve en in zekere zin ook slechts marginale (vrees voor) schending van de openbare orde op. Daarnaast is de omvang van het gebied waaruit de burgemeester verdachte met de op 172 lid 3 gebaseerde gebiedsontzegging wenste te weren aanzienlijk omvangrijker dan de in artikel 2.10.1 van de APV omschreven “plaats waar of in de nabijheid waarvan” het concrete overlastgevende gedrag van verdachte heeft plaatsgevonden. 
    
    Dit in ogenschouw genomen verhoudt een gebiedsontzegging van langere duur dan de (in de APV neergelegde) periode van ten hoogste 14 dagen, die zich uitstrekt over een zo groot deel van Rotterdam, zich in het onderhavige geval niet met de ‘lichte’ bevelsbevoegdheid die de wetgever de burgemeester blijkens de wetsgeschiedenis met artikel 172 lid 3 Gemeentewet heeft beoogd toe te kennen. 
    
    In dit kader acht de rechtbank van belang dat de APV is vastgesteld door de gemeenteraad, een democratisch gelegitimeerd orgaan, en duidelijk kenbaar is voor alle burgers, hetgeen uit een oogpunt van rechtszekerheid en gelet op bindende internationale verdragen steeds de voorkeur verdient. De Gemeentewet, hoewel op zichzelf als wet in formele zin natuurlijk bij uitstek kenbaar en democratisch gelegitimeerd, volstaat in dit verband met het toekennen van een niet verder ingevulde bevoegdheid als hiervoor geciteerd aan de burgemeester, waarvan de concrete invulling in de praktijk aan zijn discretie is overgelaten. Daarbij heeft de rechtbank niet miskend dat de burgemeester verdachte heeft doen waarschuwen, zodat de mogelijkheid van de gebiedsontzegging in zoverre voor hem kenbaar was, en evenmin dat sprake is van een zogenaamd stappenplan (waarbij op bepaalde ordeverstoringen telkens zwaardere sancties volgen) waaraan een zekere ruchtbaarheid is gegeven. Ook deze elementen zijn naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om een afwijking te rechtvaardigen die zowel qua duur als qua werkingsgebied zoveel zwaarder is dan de in de APV geëigend geachte reactie op soortgelijk gedrag. Eén en ander klemt te meer nu de hierboven geschetste Rotterdamse problematiek een zeker structureel karakter kent en een verbod zich in de openbare ruimte op te houden inbreuk maakt op een - in het supranationale recht vastgelegd - grondrecht op bewegingsvrijheid. 
    
    Gezien het hiervoor overwogene komt de rechtbank niet toe aan concrete toetsing van de zorgvuldige voorbereiding en de motivering van het besluit. De rechtbank wijst er echter op dat zij, gelet op de toetsing die de strafrechter ten aanzien van de rechtmatigheid van van het door de burgemeester gegeven bevel dient aan te leggen, de beschikking moet hebben over het volledige dossier dat ten grondslag heeft gelegen aan - de totstandkoming van - dat bevel. De zeer beperkte inhoud van het onderhavige dossier biedt daartoe volstrekt onvoldoende mogelijkheid. Met name omtrent de door de verdachte beweerdelijk gepleegde strafbare feiten en veroorzaakte overlast, de hem eerder opgelegde (orde)maatregelen en de hulp die hem zou zijn aangeboden is de informatie in het dossier verre van toereikend. 
    
    Nu het onderhavige bevel in strijd is met het subsidiariteitsbeginsel en het proportionaliteitsbeginsel is geen sprake van een krachtens artikel 172 lid 3 van de Gemeentewet gegeven bevel, zodat verdachte van het tenlastegelegde dient te worden vrijgesproken. 
    
    
    BESLISSING
    
    De rechtbank:
    
    - verklaart niet bewezen, dat de verdachte het ten laste gelegde feit heeft begaan en spreekt de verdachte daarvan vrij.
    
    
    
      Dit vonnis is gewezen door:
      mr. Hofmeijer-Rutten, voorzitter,
      en mrs. Van der Ven en Janssen, rechters,
      in tegenwoordigheid van mr. Visser, griffier,
      en uitgesproken op de openbare terechtzitting van deze rechtbank op 23 februari 2005.