ECLI:NL:RVS:2024:3356, Raad van State, 04-09-2024, 202203156/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-09-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 november 2020 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan [maatschap]  een natuurvergunning verleend voor het uitbreiden en wijzigen van een varkenshouderij aan de [locatie] in Reusel. Deze zaak gaat over de uitstoot van ammoniak(emissie) uit emissiearme stalsystemen die onder meer voor de varkenshouderij zijn ontwikkeld. Het gaat om stalsystemen met een biologische combiluchtwasser die de ammoniakemissie met 85% zou reduceren. In deze zaak staat de vraag centraal of met het treffen van maatregelen, die worden opgenomen in de voorschriften van de natuurvergunning, vaststaat dat de beoogde ammoniakreductie van deze combiluchtwassers wordt gehaald. Voor de berekening van de emissie uit stalsystemen waren in de Regeling ammoniak en veehouderij emissiefactoren opgenomen (Rav-emissiefactor). Vanaf 1 januari 2024 zijn die emissiefactoren opgenomen in de bijlagen V en VI bij de Omgevingsregeling. In de Rav- en OW-emissiefactoren is rekening gehouden met de emissiebeperkende werking van de combiluchtwassers.

202203156/1/R2.
    Datum uitspraak: 4 september 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    appellant,
    tegen de tussenuitspraak van de rechtbank Oost-­Brabant van 11 januari 2022 en haar einduitspraak van 15 maart 2022 in zaak nr. 20/3743 in het geding tussen:
    Stichting Groen Kempenland, gevestigd te Bladel, Stichting Milieuwerkgroep Kempenland, gevestigd te Bergeijk en Milieuvereniging Bladel, gevestigd te Hapert, gemeente Bladel (hierna: de Stichting en anderen),
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 november 2020 heeft het college aan maatschap [maatschap] (hierna: de maatschap) een natuurvergunning verleend voor het uitbreiden en wijzigen van een varkenshouderij aan de [locatie] in Reusel.
    Bij tussenuitspraak van 11 januari 2022 (hierna: de tussenuitspraak) heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld een in die uitspraak geconstateerd gebrek in dat besluit te herstellen.
    Bij brief van 21 februari 2022 heeft het college aan de rechtbank bericht dat het geen gebruik maakt van de geboden gelegenheid.
    Bij uitspraak van 15 maart 2022 (hierna: de einduitspraak) heeft de rechtbank het door de Stichting en anderen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 november 2020 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak.
    Tegen de tussenuitspraak en de einduitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    De Stichting en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 1 februari 2024 heeft het college ter uitvoering van de einduitspraak van de rechtbank opnieuw een natuurvergunning verleend aan de maatschap.
    De Stichting en anderen hebben gronden ingediend tegen het besluit van 1 februari 2024.
    Het college heeft nadere stukken overgelegd.
    De Afdeling heeft de zaak op 27 juni 2024 op zitting behandeld. Daar zijn het college, vertegenwoordigd door mr. A. Speekenbrink en D.G. Wegman, en de Stichting en anderen, vertegenwoordigd door ir. A.K.M. van Hoof, rechtsbijstandverlener te Gennep, verschenen. Verder is op zitting de maatschap, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg en [partij], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
    De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 8 juli 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Samenvatting
    2.       Deze zaak gaat over de uitstoot van ammoniak(emissie) uit emissiearme stalsystemen die onder meer voor de varkenshouderij zijn ontwikkeld. Het gaat om stalsystemen met een biologische combiluchtwasser die de ammoniakemissie met 85% zou reduceren. In deze zaak staat de vraag centraal of met het treffen van maatregelen, die worden opgenomen in de voorschriften van de natuurvergunning, vaststaat dat de beoogde ammoniakreductie van deze combiluchtwassers wordt gehaald.
    2.1.    Voor de berekening van de emissie uit stalsystemen waren in de Regeling ammoniak en veehouderij emissiefactoren opgenomen (Rav-emissiefactor). Vanaf 1 januari 2024 zijn die emissiefactoren opgenomen in de bijlagen V en VI bij de Omgevingsregeling (OW-emissiefactor). In de Rav- en OW-emissiefactoren is rekening gehouden met de emissiebeperkende werking van de combiluchtwassers. In het nadere besluit is het college ervan uitgegaan dat voor een natuurvergunning de emissie uit een stalsysteem met een biologische combiluchtwasser niet - zonder meer - kan worden berekend met toepassing van die emissiefactoren. De reden hiervoor is dat verschillende onderzoeken laten zien dat de ammoniakemissie uit stallen met biologische combiluchtwassers hoger is dan waarvan de emissiefactoren in de Rav of Omgevingsregeling uitgaan.
    2.2.    Maar in een van de onderzoeken worden ook oplossingen aangereikt voor de oorzaken van de verminderde werking van combiluchtwassers. Het college ziet daarin aanleiding om aan de natuurvergunning voorschriften te verbinden over de werking, het onderhoud en het toezicht op de werking van de combiluchtwassers. Die voorschriften zorgen er volgens het college voor dat de ammoniakreductie van de combiluchtwassers wordt gehaald. Daarbij betrekt het college ook expert judgement en de resultaten van rendementsmetingen die door het college zijn uitgevoerd bij combiluchtwassers. Met de voorgeschreven maatregelen kan volgens het college alsnog voor de berekening van de emissie uit stallen met combiluchtwassers van de emissiefactoren uit de Omgevingsregeling worden uitgegaan. De Stichting en anderen zijn daar niet van overtuigd. Volgens hen staat niet vast dat de emissiebeperking met de voorgeschreven maatregelen wordt gehaald.
    2.3.    Volgens de Afdeling kan uit het onderzoek waarin oplossingen worden aangereikt voor de verminderde werking van combiluchtwassers, worden afgeleid dat er sterke aanwijzingen zijn dat combiluchtwassers het beoogde rendement kunnen halen. Maar dat onderzoek is naar het oordeel van de Afdeling te beperkt van opzet om daaraan de vereiste zekerheid te ontlenen dat met het nemen van bepaalde maatregelen de beoogde ammoniakreductie wordt gehaald. Verder heeft het college geen inzicht geboden in de totstandkoming en inhoud van het expert judgement en van de resultaten of rapporten over uitgevoerde rendementsmetingen bij luchtwassers. De Afdeling komt daarom tot de conclusie dat op basis van de onderzoeken, de kennis en de gegevens die het college bij zijn besluit heeft betrokken, niet vaststaat dat met de maatregelen die in de vergunning zijn voorgeschreven, de ammoniakreductie waarvan in de toegepaste emissiefactoren wordt uitgegaan, wordt gehaald.
    Inleiding
    3.       De maatschap exploiteert een varkenshouderij aan de [locatie] in Reusel. Voor de exploitatie van de varkenshouderij is op 27 januari 2014 een omgevingsvergunning voor de activiteiten milieu en natuur verleend. Op basis van deze natuurtoestemming mogen 7.075 varkens in vijf stallen worden gehouden. De totale emissie daarvan is 7.019,88 kg NH3 en 114,23 kg NOx per jaar.
    3.1.    De maatschap heeft een natuurvergunning aangevraagd voor de uitbreiding en wijziging van de varkenshouderij. Na de uitbreiding en wijziging zullen 9.403 varkens worden gehouden in vijf emissiearme stallen met een combiluchtwassysteem (BWL 2009.12 en BWL 2010.02). In de aanvraag is met behulp van de emissiefactoren die tot 1 januari 2024 waren opgenomen in de Regeling ammoniak en veehouderij (hierna: Rav-emissiefactor), berekend dat dit leidt tot een emissie van 4.196,39 kg NH3 en 117,95 NOx per jaar.
    3.2.    Het college heeft de natuurvergunning verleend, omdat de aangevraagde situatie niet leidt tot een toename van depositie op Natura 2000-gebieden.
    3.3.    De Stichting en anderen menen dat de natuurvergunning ten onrechte is verleend, omdat de vergunde situatie wel tot een toename van stikstofdepositie leidt. Uit verschillende onderzoeken kan volgens hen worden afgeleid dat de emissiearme techniek die wordt toegepast minder goed werkt dan waarvan bij de vergunningverlening is uitgegaan. De emissie kan daarom niet berekend worden met de Rav-emissiefactor.
    Beschrijving van de toegepaste stalsystemen
    4.       In deze zaak gaat het om de stalsystemen BWL 2009.12 en BWL 2010.02. Dit zijn stalsystemen met een gecombineerd luchtwassysteem met 85% ammoniakemissiereductie met watergordijn en biologische wasser.
    Het werkingsprincipe van deze stalsystemen is in de leaflets als volgt omschreven:
    BWL 2009.12 en BWL2010.02: De ammoniakemissie (inclusief geur- en stofemissie) wordt beperkt door de ventilatielucht te behandelen in een gecombineerd luchtwassysteem. Dit is een installatie die is opgebouwd uit meerdere wassystemen. Bij het beschreven systeem bestaat de installatie uit een watergordijn (type gelijkstroom) met daarachter een biologische wasser. Het watergordijn is in de voorruimte aanwezig waarin de lucht optimaal wordt verdeeld over het gehele aanstroomoppervlak van de wassectie. De biologische wasser is opgebouwd uit een filterelement van het type tegenstroom. Het betreft een kolom met vulmateriaal, waarover continu wasvloeistof wordt gesproeid. De gezuiverde lucht verlaat vervolgens via een druppelvanger de installatie. Bij passage van de ventilatielucht door het luchtwassysteem wordt de ammoniak opgevangen in de wasvloeistof. Bacteriën die zich op het vulmateriaal en in de wasvloeistof bevinden zetten de ammoniak om in nitriet en/of nitraat, waarna deze stoffen met het spuiwater worden afgevoerd. De verwijdering van stof en geurcomponenten gebeurt in het watergordijn en de biologische wasser.
    BWL 2009.12: De wasvloeistof uit het watergordijn en de biologische wasser wordt opgevangen in de wateropvangbak waarin zich filtermateriaal bevindt. Vanuit deze opvangbak wordt het water gerecirculeerd en teruggevoerd naar de sproeiers. Continu dan wel periodiek wordt een hoeveelheid water vanuit deze opvangbak gespuid en afgevoerd uit het systeem.
    BWL 2010.02: Spuiwater komt vrij uit de biologische wasser, het wordt opgevangen in de wateropvangbak onder de wasinstallatie. Ook het sproeiwater van het watergordijn wordt in deze bak opgevangen.
    De tussen- en de einduitspraak
    5.       De rechtbank heeft in de tussenuitspraak geoordeeld dat het college bij de beoordeling van de vraag of voor het project een vergunning nodig was, niet van de Rav-emissiefactor voor de stalsystemen met een biologische combiluchtwasser kon uitgaan. De rechtbank betrekt bij haar oordeel drie rapporten van Wageningen University & Research (hierna: WUR) die door de Stichting en anderen in beroep zijn genoemd. Die rapporten zijn:
    - Evaluatie geurverwijdering door luchtwassystemen bij stallen. Deel 2: Steekproef rendement luchtwassers in de praktijk, van maart 2018 (hierna: WUR-rapport 2018);
    - Metingen aan twee biologische combi-luchtwassers door twee geurlaboratoria, van juni 2019; en
    - Onderzoek naar verbeterpunten voor combi-luchtwassers in de praktijk, van november 2021 (hierna: WUR-rapport 2021).
    5.1.    De rechtbank leidt uit de WUR-rapporten af dat niet zeker is of een biologische combiluchtwasser in iedere stal op dezelfde wijze zal presteren en ook zal blijven presteren. De daadwerkelijke prestaties van de biologische combiluchtwasser hangen af van het ontwerp, het onderhoud en het gebruik van het stalsysteem in het afzonderlijke bedrijf. De rechtbank overweegt dat in het WUR-rapport 2021 meerdere problemen worden geconstateerd die te maken hebben met het onderhoud van de luchtwasser (het onderhouden van de sproeiers en storingen in de waswaterpomp), de uitvoering van het systeem (locatie-sensoren) en met veranderende ammoniakvrachten en de ijking van de systemen. De gevolgen van een storing zijn niet direct te verhelpen. Het opnieuw opstarten van het biologische systeem kan leiden tot een verminderde reductie gedurende een week. Deze problemen kunnen niet op voorhand worden voorkomen of verholpen. Indien en voor zover de werking van het systeem afhankelijk is van menselijk handelen, staat niet op voorhand vast dat het systeem altijd optimaal zal blijven werken, ook al is het helemaal juist geïnstalleerd. In het WUR-rapport 2021 worden, zo overweegt de rechtbank, wel oplossingen aangereikt: een doorlopende monitoring van ammoniakverwijdering met ammoniaksensoren, periodieke nauwgezette controles van het systeem en een zorgvuldige keuze van de locatie van de pH-sensoren. Maar de locatie van deze sensoren is op dit moment niet vastgelegd in het leaflet (beschrijving) van het systeem. Met deze maatregelen kan wel het rendement van 85% ammoniakemissiereductie worden behaald.
    Op grond van het voorgaande overweegt de rechtbank dat op basis van het WUR-rapport 2021 de verwijzing naar uitsluitend de Rav onvoldoende zekerheid biedt dat toepassing van de daarin genoemde biologische combiluchtwassers ook leidt tot de in de Rav genoemde ammoniakemissiereductie. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat (nog) niet alle oplossingen die in het WUR-rapport 2021 worden genoemd zijn vastgelegd in de beschrijvingen (leaflets) van de systemen. Zo wordt bijvoorbeeld de plaatsing van ammoniaksensoren niet in het leaflet genoemd. Daardoor wordt de onzekerheid van de werking van het systeem onvoldoende gecompenseerd door de - mogelijke handhaving van - de toepasselijke milieuregelgeving (het Activiteitenbesluit milieubeheer).
    Het voorgaande betekent, volgens de rechtbank, dat niet op voorhand kan worden uitgesloten dat significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden gaan optreden. Daarom is voor dit project een natuurvergunning nodig, die pas kan worden verleend na een passende beoordeling. Die is niet gemaakt en daarom is de natuurvergunning in strijd met de artikelen 2.7 en 2.8 van de Wnb verleend. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld dit gebrek te herstellen, door extra voorschriften aan de vergunning te verbinden. Daarbij kan gedacht worden aan de oplossingen die genoemd worden in het WUR-rapport 2021. Die maatregelen beschouwt de rechtbank als beschermingsmaatregelen, die in de passende beoordeling betrokken kunnen worden. Als deze beschermingsmaatregelen bewerkstelligen dat de benodigde ammoniakemissiereductie wordt behaald en geen sprake is van een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden, dan kan een ecologische beoordeling van de gevolgen voor Natura 2000-gebieden achterwege blijven.
    Nadat het college aan de rechtbank meedeelde dat het geen gebruik maakt van de geboden herstelmogelijkheid, heeft de rechtbank het beroep van de Stichting en anderen in de einduitspraak gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd.
    Het hoger beroep van het college
    6.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat voor de berekening van de emissie van het aangevraagde project niet kan worden uitgegaan van de Rav-emissiefactor voor het stalsysteem met een biologische combiluchtwasser. Het college voert daarvoor de volgende argumenten aan:
    1. De Rav-emissiefactoren van de stalsystemen met de biologische combiluchtwassers in kwestie zijn gebaseerd op de best beschikbare wetenschappelijke technieken.
    2. Het CBS-rapport dat door de Stichting en anderen in beroep naar voren is gebracht bevat geen bruikbare bevindingen over stalsystemen met biologische combiluchtwassers.
    3. Uit de door de rechtbank aangehaalde rapporten volgt juist dat biologische combiluchtwassers voor ammoniak kunnen voldoen aan de rendementen zoals die in de regelgeving zijn vastgelegd, mits de luchtwasser goed wordt onderhouden. Zo moeten de gemeten procesparameters worden bewaakt en moeten er regelmatig visuele controles worden uitgevoerd. Ook is van belang dat de pH-waarde van het waswater binnen de toegestane bandbreedte uit de systeembeschrijving blijft.
    4. Omdat veehouders op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer en de onderliggende Activiteitenregeling milieubeheer, verplicht zijn om aan de technische en gebruikseisen uit de leaflets te voldoen, mag als uitgangspunt worden genomen dat de luchtwassers goed worden onderhouden en naar behoren functioneren.
    Op grond van het voorgaande staat voor het college vast dat de Rav-emissiefactoren voor de betrokken stalsystemen worden behaald.
    6.1.    Verder betoogt het college dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan zijn standpunt dat er in dit geval zo’n groot verschil is tussen de emissie in de referentiesituatie en de aangevraagde situatie, dat ook bij het minder effectief functioneren van de luchtwasser de referentiesituatie niet zal worden overschreden. Significante gevolgen zijn daarom in dit geval uitgesloten.
    Het oordeel van de Afdeling
    7.       De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de hiervoor genoemde WUR-rapporten concrete aanknopingspunten bevatten dat de Rav-emissiefactor voor stalsystemen met een biologische combiluchtwasser de werkelijke ammoniakemissie van deze stalsystemen waarschijnlijk onderschatten. Zo kan uit het WUR-rapport 2018 worden afgeleid dat het prestatieniveau van de in die onderzoeken betrokken biologische combiluchtwassers aanzienlijk lager was dan waarvan in de Rav-emissiefactor wordt uitgegaan. Dat kan ook worden afgeleid uit het WUR-rapport 2021, waarin ook de biologische combiluchtwassers die de veehouder gaat toepassen zijn betrokken (BWL 2009.12 en BWL 2010.02). Maar in het WUR-rapport 2021 zijn ook, zoals uitvoerig beschreven door de rechtbank, oplossingen aangereikt die er voor zouden kunnen zorgen dat deze stalsystemen wel goed functioneren. In hoofdstuk 5 ‘Conclusies en aanbevelingen’ van dat WUR-rapport staat dat de verwachting is dat biologische combiluchtwassers in de praktijk de ammoniakrendementen kunnen behalen zoals die in de Rav zijn opgenomen, wanneer de in dat hoofdstuk genoemde aanbevelingen worden opgevolgd.
    7.1.    Het college betoogt in de kern dat het kon aansluiten bij de Rav-emissiefactor voor een stalsysteem met een biologische combiluchtwasser, omdat de veehouder op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer gehouden is het systeem goed te onderhouden. Aan de voorwaarden die het WUR-rapport 2021 stelt voor het goed functioneren van een biologische combiluchtwasser, moet volgens het college dus worden voldaan.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (vergelijk de uitspraak van 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2557, r.o. 11-11.5), mag het college uitgaan van de naleving en de handhaving van regels over de goede werking van een huisvestingssysteem. Die regels waren opgenomen in het Activiteitenbesluit milieubeheer (artikel 3.123) en zijn nu opgenomen in het Besluit activiteiten leefomgeving (artikel 4.817) en de Omgevingsregeling (artikel 4.5). Die regels gaan over de technische uitvoering en de gebruikseisen van een huisvestingssysteem die zijn opgenomen in de systeembeschrijvingen van de huisvestingssystemen (de zogenoemde leaflets). De Afdeling begrijpt het betoog van het college zo dat het meent dat verzekerd is dat de Rav-emissiefactor kan worden gehaald als het stalsysteem conform het leaflet is gebouwd en wordt gebruikt.
    Uit het WUR-rapport 2021 kan worden afgeleid dat de maatregelen die volgens dat rapport nodig zijn om veel voorkomende technische mankementen aan biologische combiluchtwassers tijdig op te sporen, te voorkomen en te verhelpen, niet allemaal in de systeembeschrijvingen (de leaflets) zijn opgenomen. Het college heeft geen redenen aangevoerd dat die constatering in het WUR-rapport 2021 niet juist is. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de onzekerheid van de werking van het systeem onvoldoende wordt weggenomen door de naleving en handhaving van de toepasselijke milieuregelgeving. Het betoog van het college dat het kon aansluiten bij de Rav-emissiefactor voor de biologische combiluchtwasser slaagt al hierom niet. De overige argumenten daarover behoeven daarom geen bespreking.
    7.2.    Voor zover het college betoogt dat voor deze veehouderij het verschil tussen de emissie in de referentiesituatie en de beoogde situatie zo groot is, dat zelfs bij minder reductie nog steeds op voorhand kan worden uitgesloten dat het project kan leiden tot significante effecten op de betreffende Natura 2000-gebieden, overweegt de Afdeling het volgende. Dit betoog gaat uit van een bepaalde emissiebeperkende werking van de emissiearme stalsystemen, terwijl onvoldoende duidelijk is wat de emissiebeperkende werking van die stalsystemen is. De rechtbank heeft in dit betoog dan ook terecht geen aanleiding gezien om te oordelen dat in dit geval, ondanks de onzekerheden over de emissiebeperkende werking van de stalsystemen, op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat het aangevraagde project significante gevolgen heeft.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie hoger beroep
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De rechtbank heeft terecht het besluit van 17 november 2020 vernietigd. De aangevallen tussen- en einduitspraak dienen te worden bevestigd.
    Het nadere besluit van 1 februari 2024
    9.       Na de uitspraak van de rechtbank heeft de maatschap de aanvraag enkele keren aangevuld en nader toegelicht. In de toelichting van 22 november 2022 staat onder het kopje passende beoordeling, dat er in de aangevraagde situatie geen toename van stikstofdepositie zal zijn als een luchtwasser de ammoniakemissie met 75% reduceert. Dat kan gehaald worden met een gecombineerd luchtwassysteem met 85% ammoniakemissiereductie met watergordijn en biologische wasser. Wel is daarvoor, gelet op de onderzoeken van de WUR, nodig dat aan de vergunning enkele voorschriften worden verbonden voor alle luchtwassers binnen het bedrijf. Daarbij gaat het om een doorlopende monitoring van ammoniakverwijdering met ammoniaksensoren, periodieke nauwgezette controles van het systeem en een pH-regeling om de pH in het waswater te kunnen corrigeren.
    9.1.    Het college heeft de vergunning op basis van een passende beoordeling verleend. Daarin staat dat verschillende WUR-onderzoeken laten zien dat emissiearme stalsystemen in de praktijk vaak niet de reductie van ammoniakemissie behalen zoals verwacht zou mogen worden op basis van de emissiefactoren uit de Rav. Ondanks de algemene onzekerheid over de werking van emissiearme stalsystemen, is volgens het college voor biologische combiluchtwassers voldoende borging mogelijk om de werking van de systemen te garanderen. In de passende beoordeling beschrijft het college vervolgens aan de hand van het WUR-rapport 2021 en expert judgement de factoren die van invloed kunnen zijn op de ammoniakemissiebeperking en de mogelijke oplossingen daarvoor. Het college leidt daaruit af dat meerdere maatregelen nodig zijn om te garanderen dat de aangevraagde combiluchtwassers het verwachte verwijderingsrendement halen. Daarover heeft het college voorschriften aan de vergunning verbonden. Volgens het college is met deze voorschriften voldoende geborgd dat de aangevraagde combiluchtwassystemen (OW 2009.12.V1 en OW 2010.02.V1) de verwachte ammoniakreductie zullen behalen. Voor de berekening van de ammoniakemissie uit de stallen kan daarom volgens het college worden aangesloten bij de emissiefactoren uit de bijlagen V en VI van de Omgevingsregeling, waarin de emissiefactoren vanaf 1 januari 2024 staan.
    Het college heeft de natuurvergunning verleend, omdat de aangevraagde situatie niet leidt tot een toename van depositie op Natura 2000-gebieden ten opzichte van de referentiesituatie.
    10.     Het besluit van 1 februari 2024 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Tegen dit besluit is van rechtswege een beroep ontstaan voor de Stichting en anderen. De Stichting en anderen hebben tegen dit besluit gronden naar voren gebracht.
    11.     De Stichting en anderen betogen dat het college de vergunning ten onrechte heeft verleend. Volgens hen is ook met de gestelde voorschriften onzeker of de biologische combiluchtwassers de emissiereductie bewerkstelligen waarvan de emissiefactoren uitgaan. Daarbij wijzen zij erop dat de verwachte voordelen van de voorgeschreven maatregelen alleen in de passende beoordeling mogen worden betrokken, als deze wetenschappelijk zeker zijn. Die zekerheid geeft de passende beoordeling en de daarin genoemde rapporten volgens de Stichting en anderen niet. Ter onderbouwing van hun standpunt stellen de Stichting en anderen onder meer dat de onderzoekers in het WUR-rapport 2021 niet meer dan de verwachting uitspreken dat combiluchtwassers in de praktijk de ammoniakrendementen kunnen behalen zoals die in de Rav zijn opgenomen, wanneer de aanbevelingen worden opgevolgd. De uitgesproken verwachting staat ver van de benodigde zekerheid. Bovendien geven de onderzoekers aan dat het een delicaat systeem is, dat niet vorstbestendig is en dat na storingen het een geruime tijd kan duren voor het rendement weer op peil is. Op de zitting stelden de Stichting en anderen verder dat het WUR-rapport 2021 beperkt van opzet is, zowel wat betreft het aantal bedrijven die zijn betrokken in het onderzoek als de periode waarin het onderzoek heeft plaatsgevonden.
    Daarnaast wijzen de Stichting en anderen erop dat het college met het bestreden besluit voorbij gaat aan het CDM-advies. Daarin worden aanbevelingen gedaan om een beter inzicht te krijgen in de werking en effectiviteit van emissiearme stalsystemen.
    Het WUR-rapport 2021
    12.     Het WUR-rapport 2021 is uitgevoerd als vervolg op eerder onderzoek naar het functioneren van combiluchtwassers in de praktijk. Uit eerder onderzoek bleek dat combiluchtwassers in de praktijk niet de verwachte verwijderingsrendementen voor ammoniak en geur haalden. In het WUR-rapport 2021 is onderzocht welke verbeteringsmaatregelen mogelijk zijn voor de meest voorkomende technische problemen bij combiluchtwassers, waarmee de werking van de wassers in de praktijk kan worden verbeterd. Hiertoe zijn bij combiluchtwassers op varkensbedrijven over verscheidene weken metingen uitgevoerd, waarbij het prestatieniveau van de wassers zowel in de uitgangssituatie als na het aanbrengen van technische veranderingen is vastgesteld.
    12.1.  In hoofdstuk 4 van het WUR-rapport 2021 zijn de geïdentificeerde mankementen en de effecten daarvan op de werking van de combiluchtwassers beschreven. Het gaat om (1) storingen van de waswaterpomp, (2) het schoonmaken van het pakkingsmateriaal, (3) nalatig onderhoud (o.a. kapotte sproeiers), (4) het stabiel houden van de pH in het waswater tussen de toegestane bandbreedte van 6,5 tot 7,5, (5) verkeerd afgestelde spuiwaterregeling en (6) invloed van de buitentemperatuur (vorst).
    De onder 1 en 2 genoemde oorzaken hebben een direct negatief effect op het ammoniakverwijderingsrendement. Bovendien is geen sprake van een snel herstel van het verwijderingsrendement na de herstart van het systeem na een storing (duurt ongeveer een week) of na het schoonmaken (na een week slechts hersteld tot 1/3 van voor het schoonmaken). Nalatig onderhoud kan een grote negatieve impact hebben op de werking en dient voorkomen te worden door een regelmatige controle van de combiluchtwasser. De onder 4 genoemde oorzaak heeft ook een grote impact op het ammoniakverwijderingsrendement. De plaatsing van een pH-regeling leidde in de onderzochte gevallen tot een verbetering van het verwijderingsrendement van 97% en 98%, wat meer is dan 85% waarvan de Rav/Omgevingsregeling emissiefactor uitgaat. Gebleken is dat de pH boven en onder het pakket kan verschillen, waardoor het mogelijk is dat een pH buiten de bandbreedte niet wordt geregistreerd. Daarom is het nodig om beter te definiëren waar de pH gemeten wordt wanneer gesproken wordt over een minimaal of maximaal gewenste pH-waarde. Ook is mogelijk de pH-waarde onder en boven het pakket apart te meten en een afwijkende range voor deze twee verschillende pH sensoren op te stellen om te garanderen dat de pH over het pakket binnen de gewenste 6,5-7,5 blijft. Oorzaak 5 kan worden voorkomen door ervoor te zorgen dat de instellingen correct zijn en oorzaak 6 kan mogelijk voorkomen worden door de luchtwassers te isoleren en het waswaterbassin beschut en geïsoleerd te plaatsen.
    12.2.  In hoofdstuk 5 van het WUR-rapport 2021 worden in de paragrafen 5.1, 5.2 en 5.3 aanbevelingen gedaan voor de verbetering van het ammoniakrendement van combiluchtwassers. In paragraaf 5.5 staat dat "de verwachting is dat combi-wassers in de praktijk de ammoniakrendementen kunnen behalen zoals die in de Rav zijn opgenomen, wanneer de hierboven genoemde aanbevelingen worden opgevolgd".
    Die aanbevelingen zijn kort gezegd:
    1. Geadviseerd wordt om luchtwassers van ammoniaksensoren te voorzien voor de continue monitoring van ammoniak op zowel de ingaande als uitgaande lucht.
    2. Het is van belang om naast het bewaken van de gemeten procesparameters van de combiluchtwasser, regelmatig visuele controles uit te voeren. Ook moet er adequaat gehandeld worden door de veehouder als het proces niet goed verloopt en zich storingen voordoen.
    3. De werking van de biologische combi-luchtwasser blijkt voor ammoniak sterk samen te hangen met de zuurtegraad (pH) van het waswater. Deze zuurtegraad moet binnen een bepaalde bandbreedte blijven. Dit kan met een systeem dat de zuurtegraad automatisch regelt.
    Het oordeel van de Afdeling
    13.     De Afdeling stelt voorop dat bij of krachtens de Wnb niet is bepaald dat bij een aanvraag voor een natuurvergunning de emissie uit stallen moet worden berekend met de emissiefactoren uit de Rav. Het toepassen van de emissiefactoren uit de Rav valt daarmee niet onder het overgangsrecht dat onder 1 van deze uitspraak is opgenomen. Het overgangsrecht staat er dus niet aan in de weg dat het college bij het nadere besluit aansluiting heeft gezocht bij de emissiefactoren die zijn opgenomen in de bijlagen V en VI van de Omgevingsregeling.
    13.1.  In 6-6.2 van de uitspraak van 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2557, heeft de Afdeling overwogen dat het college voor de berekening van de emissie uit stallen kan aansluiten bij de emissiefactoren uit de Rav, mits daarmee de emissie in een voortoets of passende beoordeling met de vereiste zekerheid in kaart wordt gebracht. Dat geldt ook voor de emissiefactoren die vanaf 1 januari 2024 voor stalsystemen in de bijlagen V en VI van de Omgevingsregeling zijn opgenomen.
    13.2.  Gelet op wat hiervoor onder 7-7.1 is overwogen is de Afdeling van oordeel dat het college er in het bestreden besluit terecht vanuit gaat dat voor de berekening van de emissie uit een stal met een biologische combiluchtwasser niet zonder meer kan worden aangesloten bij de emissiefactoren die in de Omgevingsregeling voor de combiluchtwassers zijn opgenomen. Die emissiefactoren en de in de Besluit activiteiten leefomgeving (artikel 4.817) en de Omgevingsregeling (artikel 4.5) opgenomen bepalingen over de naleving van de technische en gebruikseisen van de luchtwassers bieden immers niet de vereiste zekerheid dat de emissiereductie waarvan in de emissiefactor voor de betrokken combiluchtwassers wordt uitgegaan kan worden gehaald.
    13.3.  Ondanks de algemene onzekerheid over de werking van emissiearme stalsystemen, waaronder ook biologische combiluchtwassers, is het volgens het college toch mogelijk een natuurvergunning te verlenen voor het aangevraagde project. Daarvoor is volgens het college nodig dat aan de vergunning voorschriften worden verbonden over de werking, het onderhoud en het toezicht op de werking van de combiluchtwassers. Die voorschriften waarborgen volgens het college dat de beoogde ammoniakreductie van 85% wordt gehaald. Het college baseert zijn standpunt op de uitkomsten van het WUR-rapport 2021 en expert judgement. Daarnaast stelt het college in het verweerschrift dat het weet dat de reductie met zekerheid wordt gehaald omdat het bij tal van bedrijven rendementsmetingen heeft verricht.
    13.4.  De aan de vergunning verbonden voorschriften over de werking, het onderhoud en het toezicht op de werking van de combiluchtwassers zijn, zo is tussen partijen niet in geschil, te duiden als mitigerende maatregelen, of beschermingsmaatregelen. Mitigerende maatregelen mogen alleen in een passende beoordeling worden betrokken, als de verwachte voordelen daarvan ten tijde van de passende beoordeling vaststaan. De verwachte voordelen staan niet vast, als het niveau van wetenschappelijke kennis het ten tijde van de passende beoordeling niet mogelijk maakt de voordelen met zekerheid in kaart te brengen (vergelijk ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, r.o. 18).
    13.5.  Het voorgaande betekent dat de Afdeling, in het licht van wat de Stichting en anderen aanvoeren, de vraag moet beantwoorden of het college zich op basis van het WUR-rapport 2021, het expert judgement en de resultaten van de rendementsmetingen, op het standpunt kon stellen dat vaststaat dat met het maatregelenpakket dat aan de vergunning is verbonden de ammoniakreductie waarvan in de emissiefactor is uitgegaan wordt gehaald.
    13.6.  De Afdeling leidt uit het WUR-rapport 2021 af dat er sterke aanwijzingen zijn dat combiluchtwassystemen het beoogde rendement van 85% kunnen halen. Maar het rapport is naar het oordeel van de Afdeling te beperkt van opzet om daaraan de zekerheid te ontlenen dat het beoogde rendement van combiluchtwassers wordt gehaald, als de aanbevelingen uit het rapport worden gevolgd. De Stichting en anderen voeren dat terecht aan. Bij dat oordeel betrekt de Afdeling dat het onderzoek betrekking heeft op slechts zes combiluchtwassers, waar verschillende maatregelen zijn toegepast. Zo is de pH-regeling die een groot positief effect liet zien maar bij twee combiluchtwassers toegepast. De metingen van de effecten van de getroffen maatregelen hebben bovendien alleen in een beperkte periode plaatsgevonden. Daardoor is niet duidelijk of de effecten zich in meerdere seizoenen, onder wisselende weersomstandigheden, zullen voordoen. Dat laatste klemt te meer, omdat het onderzoek aanwijzingen geeft voor een verminderde werking van combiluchtwassers bij lage temperaturen. Verder staat in het rapport dat geen sprake is van een snel herstel van het verwijderingsrendement na de herstart van het systeem na een storing (duurt ongeveer een week) of na het schoonmaken (na een week slechts hersteld tot 1/3 van voor het schoonmaken). Uit het rapport wordt niet duidelijk hoe bij de conclusie dat het beoogde rendement mogelijk gehaald kan worden, rekening is gehouden met de langer aanhoudende verminderde werking van de combiluchtwasser na deze incidenten.
    13.7.  De Afdeling is verder van oordeel dat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt wat het expert judgement en de resultaten van de rendementsmetingen inhouden. Daarom kan niet worden beoordeeld of die in aanvulling op het WUR-rapport 2021 de conclusie rechtvaardigen dat de verwachte voordelen van de maatregelen die aan de vergunning zijn verbonden vaststaan. De Afdeling licht dat als volgt toe.
    13.8.  Het college heeft op de zitting uiteengezet dat het expert judgement is gebruikt voor het opstellen van de ‘Handreiking passende beoordeling luchtwassers’ (hierna: handreiking). De handreiking is door het college in december 2023 gepubliceerd. De handreiking is een hulpmiddel voor agrarische ondernemers voor het maken van een passende beoordeling. De handreiking bevat maatregelen die minimaal genomen of toegepast moeten worden voor het goed functioneren van luchtwassystemen en het beperken van onzekerheden bij de toepassing ervan.
    Op de zitting heeft het college toegelicht dat voor het opstellen van de handreiking interviews zijn gehouden met deskundigen die werken met luchtwassystemen. Het doel van de interviews was om informatie uit de praktijk te krijgen over de werking en mogelijke en haalbare oplossingen voor problemen van luchtwassers. De interviews zijn onder meer gehouden met deskundigen van agrarische adviesbureaus, fabrikanten en toezichthouders en handhavers van de omgevingsdienst. De praktijkervaringen die uit deze interviews naar voren zijn gekomen, worden in het bestreden besluit en verweerschrift aangeduid als expert judgement.
    Op de zitting heeft het college bevestigd dat het expert judgement uitsluitend een synthese van praktijkervaringen is. Aan het expert judgement liggen geen nieuwe data, metingen of onderzoeken ten grondslag. Verder heeft het college bevestigd dat er geen schriftelijke stukken zijn waarin de interviews en het daaruit afgeleide expert judgement zijn weergegeven. Daardoor heeft het college niet inzichtelijk gemaakt of en welke betekenis het expert judgement heeft bij de beantwoording van de vraag of de verwachte voordelen van de maatregelen die aan de vergunning zijn verbonden vaststaan.
    Het voorgaande geldt ook voor de resultaten van de rendementsmetingen die in het kader van handhaving en toezicht zijn uitgevoerd. Ook daarvan is, zo bevestigde het college op de zitting, geen overzicht of rapportage voorhanden. Daardoor heeft het college zijn standpunt dat die rendementsmetingen laten zien dat de ammoniakreductie met zekerheid wordt gehaald, niet inzichtelijk gemaakt.
    13.9.  Op grond van het voorgaande komt de Afdeling tot de conclusie dat uit het WUR-rapport 2021 weliswaar kan worden afgeleid dat er sterke aanwijzingen zijn dat biologische combiluchtwassers het verwachte rendement kunnen halen, maar dat het rapport te beperkt van opzet is om daaraan de zekerheid te ontlenen dat het beoogde rendement van zulke combiluchtwassers wordt gehaald. Verder heeft het college niet inzichtelijk gemaakt dat die zekerheid wel kan worden ontleend aan het expert judgement en de overige kennis en gegevens waarover het college beschikt. Dit betekent dat de verwachte voordelen van de maatregelen die in de natuurvergunning zijn voorgeschreven niet vaststaan, zodat het college deze niet in de passende beoordeling mocht betrekken. Het college heeft daarom op grond van de passende beoordeling niet de zekerheid verkregen dat het aangevraagde project de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden niet zal aantasten.
    13.10. In wat de Stichting en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling dan ook grond voor het oordeel dat het college de natuurvergunning heeft verleend in strijd met artikel 2.8, derde lid, van de Wnb. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit moet worden vernietigd. De overige beroepsgronden hoeven geen bespreking.
    Hoe nu verder?
    14.     Het college moet met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling en de einduitspraak van de rechtbank, voor zover deze niet of tevergeefs is aangevochten, een nieuw besluit nemen. Zoals onder 1 van deze uitspraak is weergegeven, is op dat besluit het recht van toepassing zoals dat onmiddellijk voor 1 januari 2024 gold. Dat zijn in dit geval de relevante bepalingen over de verlening van een natuurvergunning uit de Wnb, het Besluit natuurbescherming en de Regeling natuurbescherming (hierna: Rnb).
    De Afdeling wijst daarbij op het volgende. Uit het overgangsrecht volgt dat de stikstofdepositie van een project op grond van artikel 2.1 van de Rnb berekend moet worden met AERIUS Calculator versie 2023. Dat geldt ook als er daarna een nieuwere versie beschikbaar is. Dit strookt niet met het uitgangspunt dat een voortoets of passende beoordeling gebaseerd is op de beste wetenschappelijke kennis. Een strikte toepassing van het overgangsrecht zou met andere woorden leiden tot een toepassing van artikel 2.8 van de Wnb die niet in overeenstemming is met de rechtspraak van het Hof van Justitie over de toepassing van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Daarom ziet de Afdeling aanleiding om voor de toepassing van artikel 2.1 van de Rnb een uitzondering te maken op de eerbiedigende werking van het overgangsrecht. Dit betekent dat, in afwijking van wat uiteengezet is onder 1 over het overgangsrecht, bij het beslissen op een aanvraag om een natuurvergunning die dateert van vóór 1 januari 2024, de versie van AERIUS-Calculator moet worden gebruikt die op grond van artikel 1.4, eerste lid, van de Omgevingsregeling in samenhang gelezen met bijlage II bij de Omgevingsregeling, geldt op het moment van het nemen van het nieuwe besluit.
    Proceskosten en griffierecht
    15.     Het college moet de proceskosten van de Stichting en anderen vergoeden.
    16.     Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt van het college griffierecht geheven.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen tussen- en einduitspraak;
    II.       verklaart het beroep van de Stichting Groen Kempenland, Stichting Milieuwerkgroep Kempenland en Milieuvereniging Bladel, gegrond;
    III.      vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 1 februari 2024;
    IV.      veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij Stichting Groen Kempenland, Stichting Milieuwerkgroep Kempenland en Milieuvereniging Bladel in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    V.       bepaalt dat van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. J. Gundelach en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
    w.g. Uylenburg
    voorzitter
    w.g. Verbeek
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 september 2024
    388