ECLI:NL:RVS:2024:1666, Raad van State, 24-04-2024, 202200732/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-04-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij zestien afzonderlijke besluiten van 27 november 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort aan de eigenaren acht lasten onder dwangsom opgelegd, wegens het met het bestemmingsplan "Middenboulevard 2009" strijdige gebruik van vier appartementen in het [hotel] aan het [locatie 1] te Zandvoort, met nummers [A], [B], [C] en [D], en acht bestuurlijke boetes opgelegd wegens onttrekking van woonruimte aan de bestemming tot bewoning. Hierbij heeft het college aan [partij A] en [partij B] beiden afzonderlijk twee lasten onder dwangsom en twee bestuurlijke boetes opgelegd voor appartementen [B] en [C], aan [partij C] en wijlen [partij D] gezamenlijk twee lasten onder dwangsom en twee bestuurlijke boetes opgelegd voor appartementen [B] en [C], aan [partij E] en [partij F] gezamenlijk een last onder dwangsom en een bestuurlijke boete opgelegd voor appartement [A], en aan [appellant sub 2] een last onder dwangsom en een bestuurlijke boete opgelegd voor appartement [D].

202200732/1/A2.
    Datum uitspraak: 24 april 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort,
    2.       [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 24 december 2021 in zaak nr. 20/6412 in het geding tussen:
    [partij A] en [partij B], beiden wonend te [woonplaats], [partij C], wonend te [woonplaats], wijlen [partij D], [partij E] en [partij F], beiden wonend te [woonplaats], en [appellant sub 2] (hierna tezamen: de eigenaren)
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort.
    Procesverloop
    Bij zestien afzonderlijke besluiten van 27 november 2019 heeft het college aan de eigenaren acht lasten onder dwangsom opgelegd, wegens het met het bestemmingsplan "Middenboulevard 2009" (hierna: het bestemmingsplan) strijdige gebruik van vier appartementen in het [hotel] aan het [locatie 1] te Zandvoort, met nummers [A], [B], [C] en [D] (hierna ook: de appartementen, of appartement(en) [A], [B], [C] en [D]), en acht bestuurlijke boetes opgelegd wegens onttrekking van woonruimte aan de bestemming tot bewoning. Hierbij heeft het college aan [partij A] en [partij B] beiden afzonderlijk twee lasten onder dwangsom en twee bestuurlijke boetes opgelegd voor appartementen [B] en [C], aan [partij C] en wijlen [partij D] gezamenlijk twee lasten onder dwangsom en twee bestuurlijke boetes opgelegd voor appartementen [B] en [C], aan [partij E] en [partij F] gezamenlijk een last onder dwangsom en een bestuurlijke boete opgelegd voor appartement [A], en aan [appellant sub 2] een last onder dwangsom en een bestuurlijke boete opgelegd voor appartement [D].
    De eigenaren hebben hiertegen bezwaren gemaakt.
    Bij besluit van 19 november 2020 heeft het college de door de eigenaren gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    De eigenaren hebben hiertegen beroep ingesteld.
    Bij uitspraak van 24 december 2021 heeft de rechtbank het door de eigenaren ingestelde beroep gegrond verklaard. De rechtbank heeft daarbij het besluit van 19 november 2020 vernietigd voor zover dat betrekking heeft op de aan [partij A], [partij B], [partij C] en wijlen [partij D] opgelegde lasten en voor zover dat betrekking heeft op de aan de eigenaren opgelegde bestuurlijke boetes. Zij heeft daarbij de rechtsgevolgen van het besluit van 19 november 2020, voor zover dat betrekking heeft op de lasten onder dwangsom en later nog gewijzigd is ten aanzien van de begunstigingstermijn, voor het overige in stand gelaten. De rechtbank heeft verder de besluiten van 27 november 2019 herroepen voor zover daarmee aan [partij A] en [partij B] meer dan één last is opgelegd, voor zover aan hen een last is opgelegd die betrekking heeft op het gebruik van appartement [B], voor zover aan [partij C] en wijlen [partij D] een last is opgelegd die betrekking heeft op het gebruik van appartement [C] en voor zover aan de eigenaren bestuurlijke boetes zijn opgelegd.  
    Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    [partij A], [partij B], [partij C], [partij E], [partij F] en [appellant sub 2] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven naar aanleiding van het hoger beroep van het college.
    Het college en [partij A], [partij B], [partij C], [partij E], [partij F] en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 23 januari 2024, waar het college, vertegenwoordigd door mr. A.J.P. Beemster en W.L.C. Boelema en [partij A], bijgestaan door mr. R.M. Rensing, advocaat te Haarlem, tevens vertegenwoordiger van [partij B], [partij C], [partij E], [partij F] en [appellant sub 2], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Deze uitspraak gaat over lasten onder dwangsom en bestuurlijke boetes die het college heeft opgelegd in verband met toeristische verhuur van vier appartementen in het [hotel] in Zandvoort. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de bestuurlijke boetes en een deel van de lasten onder dwangsom niet had mogen opleggen. In deze uitspraak onderschrijft de Afdeling dat oordeel van de rechtbank.
    2.       De lasten onder dwangsom zijn opgelegd wegens overtreding van het bestemmingsplan. De bestuurlijke boetes zijn opgelegd in verband met het verbod om zonder benodigde vergunning woonruimte te onttrekken aan de bestemming tot bewoning, zoals bedoeld in artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Hw). Deze vergunningplicht geldt alleen voor woonruimte die daartoe in de huisvestingsverordening van de desbetreffende gemeente is aangewezen. De gemeenteraad van Zandvoort heeft in artikel 15, eerste lid, van de Huisvestingsverordening Zuid Kennemerland/IJmond: Zandvoort 2019 (hierna: de Hv) alle woonruimte in Zandvoort aangewezen (hierna ook: de aanwijzing). Omdat de bestuurlijke boetes die het college aan de eigenaren heeft opgelegd hierop zijn gebaseerd, gaat deze uitspraak voor een belangrijk deel over de rechtmatigheid van deze aanwijzing.
    3.       Het wettelijke kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Besluitvorming college
    4.       Het college heeft de lasten onder dwangsom en de bestuurlijke boetes opgelegd op basis van onderzoek dat is verricht naar de appartementen. Toezichthouders van de gemeente Zandvoort hebben op 30 augustus 2019 geconstateerd dat appartement [A] werd verhuurd aan toeristen en op 20 september 2019 hebben zij geconstateerd dat dit ook geldt voor appartementen [B], [C] en [D]. Ten tijde van deze constateringen waren [partij A], [partij B], [partij C] en wijlen [partij D] gezamenlijk eigenaren van appartementen [B] en [C], waren [partij E] en [partij F] gezamenlijk eigenaren van appartement [A] en was [appellant sub 2] eigenaar van appartement [D].
    5.       Het college heeft bij acht van de besluiten van 27 november 2019 lasten onder dwangsom van ieder € 20.000,00 opgelegd, omdat dat gebruik van de appartementen voor toeristische verhuur volgens het college in strijd is met het bestemmingsplan. Dat is op grond van het toen geldende artikel 2.1, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht verboden. Het college heeft bij de andere acht besluiten van 27 november 2019 bestuurlijke boetes opgelegd van ieder € 12.500,00, wegens strijd met artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Hw. Volgens het college zijn de appartementen namelijk woonruimten die door de toeristische verhuur aan de bestemming tot bewoning zijn onttrokken, zonder de daarvoor benodigde vergunning.
    6.       Het college heeft bij het besluit van 19 november 2020 de acht lasten onder dwangsom, met inbegrip van de door het college gewijzigde begunstigingstermijn daarvan, en de acht bestuurlijke boetes gehandhaafd. De eigenaren hebben hiertegen beroep ingesteld bij de rechtbank.
    Aangevallen uitspraak
    7.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de geconstateerde toeristische verhuur van de appartementen een overtreding is van de planregels van het bestemmingsplan. Volgens de rechtbank kunnen evenwel niet alle lasten onder dwangsom die wegens deze overtreding zijn opgelegd in stand blijven. De rechtbank heeft hierbij in aanmerking genomen dat [partij A] en [partij B] gehuwd zijn en heeft geoordeeld dat het college in verband daarmee de lasten onder dwangsom ten onrechte aan hen beiden afzonderlijk heeft opgelegd. Daarnaast heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat het college niet heeft betwist dat appartementen [B] en [C] niet meer in gemeenschappelijke eigendom zijn van [partij A], [partij B], [partij C] en wijlen [partij D]. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat [partij A] en [partij B] eigenaren zijn van appartement [C] en [partij C] en wijlen [partij D] van appartement [B]. Gelet op het voorgaande, heeft de rechtbank het besluit van 19 november 2020 in zoverre vernietigd en de besluiten van 27 november 2019 in zoverre herroepen, dat de oplegging van de lasten onder dwangsom aan [partij A] en [partij B] slechts gezamenlijk voor appartement [C] en aan [partij C] en wijlen [partij D] gezamenlijk voor appartement [B] in stand zijn gebleven.  
    8.       De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college ten onrechte  boetes voor onttrekking van woonruimte zonder de benodigde vergunning als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw, aan de eigenaren heeft opgelegd. De rechtbank heeft overwogen dat de gemeenteraad van Zandvoort in artikel 15, eerste lid, van de Hv heeft bepaald dat deze vergunningplicht voor alle woonruimte in Zandvoort geldt. Gelet op het toen geldende artikel 2, eerste lid, van de Hw, mocht de gemeenteraad alleen van die bevoegdheid gebruikmaken als is voldaan aan de voorwaarde dat dit noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. De reden dat de gemeenteraad van Zandvoort alle woonruimte in Zandvoort heeft aangewezen, staat volgens de rechtbank vermeld in de toelichting op de Hv: ‘Voor woningonttrekking wordt de gehele voorraad aangewezen als vergunningplichtig, met het oog op leefbaarheid.’ Volgens de rechtbank biedt artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw, gelet op artikel 2, eerste lid, van de Hw, geen grondslag voor een aanwijzing met dat doel. Zij heeft daarom geoordeeld dat artikel 15 van de Hv onverbindend is en dat dus geen sprake kan zijn van overtreding van het verbod om zonder benodigde vergunning woonruimte aan de woningvoorraad te onttrekken. De rechtbank heeft daarom, voor zover deze besluiten gaan over de opgelegde bestuurlijke boetes, het besluit van 19 november 2020 vernietigd en de besluiten van 27 november 2020 herroepen. 
    Hoger beroep van het college
    9.       Het college is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en heeft hiertegen hoger beroep ingesteld.
    Gronden college over de lasten onder dwangsom
    10.     Het college betoogt dat de rechtbank de lasten onder dwangsom voor [partij A] en [partij B] ten onrechte slechts voor appartement [C] en voor [partij C] en wijlen [partij D] ten onrechte slechts voor appartement [B] in stand heeft gelaten. Volgens het college heeft de rechtbank niet onderkend dat tot en met het moment van het besluit op bezwaar van 19 november 2020, appartementen [B] en [C] in gemeenschappelijk eigendom waren van [partij A], [partij B], [partij C] en wijlen [partij D]. Het college heeft de lasten onder dwangsom ten aanzien van die appartementen dus terecht aan al deze vier eigenaren opgelegd. Pas op 7 december 2020 is de eigendomssituatie veranderd. Volgens het college ging toen de eigendom van appartement [C] volledig over naar [partij A] en [partij B] en bleef de eigendomssituatie van appartement [B] ongewijzigd. De rechtbank had volgens het college bij haar beoordeling moeten uitgaan van de feiten en omstandigheden ten tijde van de oplegging van de lasten onder dwangsom.
    Oordeel over de lasten onder dwangsom
    10.1.  Partijen zijn het erover eens dat vanaf de dag dat de overtredingen in appartementen [B] en [C] zijn geconstateerd, op 20 september 2019, tot en met de dag waarop het college het besluit op bezwaar heeft genomen, 19 november 2020, deze appartementen steeds in gemeenschappelijk eigendom waren van [partij A], [partij B], [partij C] en wijlen [partij D]. De rechtbank heeft gelet daarop ten onrechte de eigendomssituatie die is ontstaan nadat het college het besluit van 19 november 2020 heeft genomen bij haar oordeel betrokken. Het betoog van het college slaagt in zoverre.
    10.2.  Voor zover het college betoogt dat bij het besluit op bezwaar van 19 november 2020 slechts de feiten en omstandigheden ten tijde van de opleggingen van de lasten onder dwangsom van 27 november 2019 betrokken hadden moeten worden, slaagt het betoog niet. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2571, heeft overwogen, is het vertrekpunt bij het besluit op bezwaar dat het bestuursorgaan zijn eerdere besluit moet heroverwegen op basis van feiten en omstandigheden ten tijde van de heroverweging en op basis van het op dat moment geldende recht of beleid. Daarbij gaat het om feiten en omstandigheden van ná het eerdere besluit die van belang zijn voor de toepassing van de desbetreffende norm. In deze zaak bestaat geen aanleiding om hiervan af te wijken. Dat betekent dat de feiten en omstandigheden ten tijde van het besluit van 19 november 2020 bij dat besluit betrokken hadden moeten worden.
    10.3.  Daarbij is niet alleen van belang wie ten tijde van dat besluit eigenaren waren van appartementen [B] en [C], maar ook wie feitelijk konden beschikken over het gebruik daarvan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2974, kan gelet op artikel 5:32, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), namelijk slechts handhavend worden opgetreden met een last onder dwangsom jegens een overtreder die het feitelijk en juridisch in zijn macht heeft om de gestelde overtreding te kunnen beëindigen.
    10.4.  Gelet daarop is van belang wat [partij A] over appartementen [B] en [C] op de zitting bij de Afdeling heeft verklaard. Hij heeft naar voren gebracht dat hij, [partij B], [partij C] en wijlen [partij D] deze appartementen hebben gekocht met de intentie om een deel van appartement [B] bij appartement [C] te betrekken. Daartoe is eerst de scheidingsmuur tussen beide appartementen doorbroken en vervolgens is een nieuwe muur geplaatst, waardoor deze appartementen weer gesplitst werden. Het is volgens [partij A] al sinds de aankoop van beide appartementen de bedoelding geweest dat hij en [partij B] gezamenlijk eigenaar zouden worden van appartement [C] en [partij C] en wijlen [partij D] van appartement [B]. [partij A] heeft verder naar voren gebracht dat de feitelijke splitsing van deze appartementen vóór 19 november 2020 heeft plaatsgevonden en dat het formaliseren van die splitsing en de bijbehorende eigendomsoverdracht op 7 december 2020 volgde.
    10.5.  Voor zover het college de juistheid van deze verklaring heeft  bestreden door zich op het standpunt te stellen dat de eigendom van appartement [B] op 7 december 2020 ongewijzigd is gebleven, geeft dat geen aanleiding voor twijfel aan de verklaring van [partij A]. Het college heeft dat standpunt namelijk onvoldoende onderbouwd. Het college heeft weliswaar een akte van levering en stukken van het kadaster overgelegd, maar hieruit volgt niet zonder meer dat de eigendom van het verbouwde appartement [B] in eigendom is gebleven van de vier hierboven genoemde eigenaren. Het college heeft verder op de zitting op vragen van de Afdeling over deze overgelegde stukken geen antwoord gegeven en heeft slechts verwezen naar zijn hogerberoepschrift, waarin nadere duiding van deze stukken ontbreekt.
    10.6.  Partijen zijn het er wel over eens dat de eigendom van appartement [C] op 7 december 2020 volledig is overgegaan naar [partij A] en [partij B]. Gelet op de korte duur tussen het besluit van 19 november 2020 en deze eigendomsoverdracht en gelet op de verklaring van [partij A], acht de Afdeling het aannemelijk dat ten tijde van dat besluit appartementen [B] en [C] feitelijk gesplitst waren en dat [partij A] en [partij B] exclusief de feitelijke beschikking hadden over het gebruik van appartement [C] en [partij C] en wijlen [partij D] exclusief de feitelijke beschikking hadden over appartement [B]. Dat brengt mee dat ten tijde van het besluit van 19 november 2020, [partij A] en [partij B] het niet feitelijk in hun macht hadden om de toeristische verhuur van appartement [B] te beëindigen en [partij C] en wijlen [partij D] het niet feitelijk in hun macht hadden om deze overtreding met betrekking tot appartement [C] te beëindigen. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat de lasten onder dwangsom niet in stand kunnen blijven voor zover deze aan [partij A] en [partij B] zijn opgelegd voor appartement [B] en aan [partij C] en wijlen [partij D] voor appartement [C]. Het betoog van het college slaagt in zoverre niet.
    Gronden college over de bestuurlijke boetes
    11.     Het college betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de bestuurlijke boetes niet aan de eigenaren had mogen opleggen vanwege onverbindendheid van artikel 15 van de Hv. Volgens het college heeft de rechtbank niet onderkend dat leefbaarheid als argument kan worden betrokken bij het aanwijzing van woonruimte waarvoor de vergunningplicht, als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw (hierna ook: de vergunningplicht), geldt. Het college wijst daarbij naar de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1336, waarin is overwogen dat dit argument bij de vergunningaanvraag een rol kan spelen. Op gelijke wijze zou de leefbaarheid volgens het college ook bij handhavingsbesluiten kunnen worden betrokken. Daarnaast voert het college aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de aanwijzing in artikel 15 van de Hv niet slechts vanwege de leefbaarheid, maar met name is gedaan met het oog op schaarste aan betaalbare woonruimte in de gemeente Zandvoort. Dat blijkt volgens het college uit de toelichting op de Hv en de rapportages die daaraan ten grondslag zijn gelegd. Het college voert verder aan dat ten tijde van het vaststellen van de Hv, goedkope woonruimte in Zandvoort ook daadwerkelijk schaars was en dat het invoeren van het vergunningenstelsel noodzakelijk was ter bestrijding van onevenwichtige en onevenredige effecten van die schaarste. Het college brengt ter onderbouwing daarvan het volgende naar voren.
    Onderbouwing college van artikel 15 van de Hv
    11.1.  Het college voert aan dat schaarste aan woonruimten in Zandvoort een feit van algemene bekendheid is. Volgens het college kan dit worden aangenomen, zoals de Afdeling ook heeft gedaan voor het centrum van Amsterdam in haar uitspraak van 3 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3220. Het college voert daarbij aan dat Zandvoort, als badplaats in de nabijheid van een grote stad en met een internationaal racecircuit, een sterke aantrekkingskracht heeft op toeristen en per jaar ongeveer vier miljoen toeristische bezoekers trekt.
    11.2.  Het college wijst verder op een publicatie van BPD Bouwfonds Gebiedsontwikkeling van 22 maart 2019 (hierna: de BPD-publicatie). Hieruit volgt volgens het college dat de woningmarkt in en rond Amsterdam in 2019 dreigde ‘droog te koken’. Uit de hittekaart van de BPD-publicatie en de daarbij behorende toelichting leidt het college af dat de woningmarkt in Zandvoort op slot zit. In intermediaire zones, waartoe Zandvoort behoort vanwege haar ligging ten opzichte van Amsterdam, stijgen de prijzen nog harder dan in de grote steden. Starters hebben nauwelijks toegang tot de woningmarkt en het aantal woningverkopen nam voor het eerst sinds 2013 af. Volgens het college duiden deze symptomen op krapte dan wel schaarste met onrechtvaardige effecten die ingrijpen noodzakelijk maken.
    11.3.  Het college voert verder aan dat uit de publicatie ‘Ruimte voor wonen: De resultaten van het WoonOnderzoek Nederland 2018’ (hierna: de WoON2018-publicatie) volgt dat in Zandvoort beperkt aan woonwensen wordt voldaan, dat de mogelijkheden voor doorstroming beperkt zijn, dat de transactieprijzen steeds verder opliepen en dat het aantal transacties terugloopt. Het college wijst daarbij op figuren uit de WoON2018-publicatie over de gemiddelde WOZ-waarde, over de netto woonlasten en over spanning op de woningmarkt van de regio waarbinnen Zandvoort valt, ten opzichte van andere delen van Nederland.
    11.4.  Het college wijst daarnaast op een notitie van RIGO Research en Advies B.V. (hierna: RIGO) van 7 maart 2022 (hierna: de RIGO-notitie), die in opdracht van het college voor deze procedure is opgesteld. Het college voert aan dat uit de RIGO-notitie, in relatie tot de hittekaart van de BPD-publicatie, volgt dat spanning aanwezig is in het overwegende aantal woningcategorieën van de Zuid-Kennemerlandse woningmarkt en dat dus sprake is van schaarste. Dat geldt volgens het college temeer omdat alles samenhangt binnen de woningmarkt; onderlinge migratie wordt door schaarste in het overwegende deel van de categorieën geblokkeerd en dit bemoeilijkt doorstroming van woningzoekenden. Het college licht toe dat in  de RIGO-notitie de suggestie is gedaan om de analyse aan te vullen met marktinformatie. Het college heeft daarop gegevens over de woningmarkt in Zandvoort van Greeven Makelaardij o.g. (hierna: de Greeven-gegevens) overgelegd. Het college voert aan dat hieruit blijkt dat de prijzen in 2019 en 2020 verder opliepen in de categorieën waar de beklemmingen het grootst waren. Dit is een aanwijzing voor een scheve verhouding tussen de vraag en het aanbod van woonruimte en dus voor schaarste hiervan.
    11.5.  Het college voert verder aan dat voor de appartementen in het bijzonder de vergunningplicht als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw noodzakelijk is. Volgens het college volgt uit de RIGO-notitie en de Greeven-gegevens dat met name appartementen in Zandvoort schaars zijn. In zoverre heeft de rechtbank dan ook ten onrechte geoordeeld dat artikel 15 van de Hv ook voor deze categorie woningen onverbindend is. Het college voert daarnaast aan dat het toeristische karakter van de onttrekkingen van de appartementen op gespannen voet staat met de leefbaarheid in Zandvoort.
    Toetsingskader
    12.     Voor exceptieve toetsing van een bepaling als artikel 15 van de Hv geldt het volgende.
    12.1.  Een rechter kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift gebaseerd is, toetsen op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze zoals de Afdeling die heeft uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452. Zoals in die uitspraak is overwogen, kan de enkele strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van de Awb) en het motiveringsbeginsel (artikel 3:46 van de Awb) niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de bestuursrechter als gevolg van een onzorgvuldige voorbereiding of gebrekkige motivering van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, kan hij het voorschrift wel buiten toepassing laten en een daarop gebaseerd besluit vernietigen.
    Oordeel over de redenen voor vaststelling van artikel 15 van de Hv
    13.     Uit artikel 2, eerste lid, van de Hw volgt dat de gemeenteraad op grond van artikel 21, aanhef onder a, van de Hw, alleen woonruimte mag aanwijzen waarvoor de in dat artikel bedoelde vergunningplicht geldt, als dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. Dat leefbaarheid een criterium mag zijn waaraan wordt getoetst bij de aanvraag van een onttrekkingsvergunning, maakt het voorgaande niet anders. Een dergelijke aanvraag kent immers een eigen beoordelingskader. Voor zover het college betoogt dat leefbaarheid ook een reden mag zijn voor aanwijzing van woonruimte waarvoor de hierboven bedoelde vergunningplicht geldt, slaagt het betoog dus niet. Dat volgens het college het toeristische karakter van de onttrekkingen van de appartementen op gespannen voet staat met de leefbaarheid in Zandvoort, kan dan ook geen rol spelen bij de toetsing van de rechtmatigheid van artikel 15 van de Hv. Datzelfde geldt voor het standpunt van het college dat de leefbaarheid bij handhavingsbesluiten in het kader van deze verordening van belang kan zijn.
    13.1.  De Afdeling maakt uit de toelichting op de Hv op dat de gemeenteraad de vergunningplicht bij woningonttrekking op alle woonruimte in de gemeente Zandvoort van toepassing heeft verklaard, (mede) omdat de gemeenteraad dit noodzakelijk en geschikt heeft geacht voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte, als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Hw. Zo is in de artikelsgewijze toelichting bij artikel 15 van de Hv het volgende opgenomen: ‘In het eerste lid is bepaald op welke woonruimten het vergunningsvereiste van toepassing is. Deze aanwijzing - gedaan met het oog op het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad - is in overeenstemming met wat noodzakelijk en geschikt wordt geacht voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte […]’. Daarnaast staat in de artikelsgewijze toelichting bij artikel 16 van de Hv: ‘Sturen op het handhaven van de bestemming tot bewoning, wordt noodzakelijk geacht vanwege de grote druk op de krappe woningmarkt.’
    13.2.  Dit brengt mee dat de gemeenteraad om de juiste redenen, namelijk die genoemd zijn in artikel 2, eerste lid, van de Hw, woonruimte heeft aangewezen waarvoor de vergunningplicht geldt. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Het betoog van het college slaagt in zoverre.  
    Oordeel over de onderbouwing van artikel 15 van de Hv
    14.     Vervolgens is de vraag of de aanwijzing in artikel 15, eerste lid, van de Hv noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1157, heeft overwogen, volgt uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 21 van de Hw dat niet uitgesloten is dat de gemeenteraad op grond van dit artikel de woonruimtevoorraad op het hele grondgebied van de gemeente aanwijst. De noodzaak van deze aanwijzing moet dan onderbouwd worden. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 8 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:484, heeft overwogen, moet schaarste zorgvuldig worden vastgesteld en moet in ieder geval onderscheid gemaakt worden in woningtypes en prijssegmenten.
    14.1.  Voor zover het college heeft betoogd dat de aanwijzing in artikel 15, eerste lid, van de Hv al voldoende is onderbouwd door de rapportages die aan de vaststelling van de Hv ten grondslag zijn gelegd, slaagt het betoog niet. Volgens de RIGO-notitie gaan de daarin gebruikte cijfers niet of niet voldoende in op de actuele schaarste in 2013 tot en met 2015 en ook niet op de situatie rond het moment dat de Hv werd vastgesteld, in januari 2019. De Afdeling ziet geen aanleiding om van deze conclusie af te wijken.
    14.2.  Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college met wat het in hoger beroep naar voren heeft gebracht, evenmin een toereikende onderbouwing gegeven.
    14.3.  De Afdeling stelt voorop dat schaarste aan goedkope woonruimte in Zandvoort geen feit van algemene bekendheid is. De stelling van het college dat de Afdeling dit heeft aangenomen voor het centrum van Amsterdam in de uitspraak van 3 oktober 2018, berust op een onjuiste lezing van die uitspraak.
    14.4.  Verder zijn de stukken die het college in hoger beroep heeft aangedragen niet toereikend om tot een zorgvuldige vaststelling van schaarste aan goedkope woonruimte in Zandvoort te komen. De BPD-publicatie en de delen van de WoON2018-publicatie waarop het college heeft gewezen, bevatten geen informatie over woningtypes en prijssegmenten. Bovendien laten de hittekaart uit de BPD-publicatie en de figuren uit de WoON2018-publicatie slechts resultaten zien van vergelijkend onderzoek tussen verschillende regio’s in Nederland. Deze bronnen bieden daarmee geen grond voor zorgvuldige vaststelling van schaarste aan goedkope woonruimte in Zandvoort. Dat geldt ook voor de RIGO-notitie en de Greeven-gegevens die het college in aanvulling op die notitie heeft overgelegd. In de RIGO-notitie is geconcludeerd dat de spanningsindicatoren die zijn afgeleid uit eerder onderzoek van RIGO, neergelegd in ‘Raming woningbehoefte Zuid-Kennemerland/IJmond - Op basis van WiMRA 2019’, een eerste indicatie geven van schaarste aan huurwoningen onder de huurtoeslaggrens, schaarste aan koopwoningen in de prijsklasse lager dan € 279.000, schaarste aan appartementen in zowel de huur- als koopsector en schaarste aan grondgebonden koopwoningen. Daarbij is opgenomen dat een sterke onderbouwing van schaarste in verschillende woningmarktsegmenten kan worden gemaakt door de in de RIGO-notitie opgenomen resultaten aan te vullen met nadere analyses van bijvoorbeeld marktinformatie. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college een dergelijke aanvulling niet gegeven. In de Greeven-gegevens, die informatie bevatten over de vraag- en transactieprijs van verschillende types koopwoningen in 2019 en 2020 in Zandvoort, is geen onderscheid gemaakt in prijssegmenten. Reeds daarom sluiten deze gegevens niet aan op de conclusie in de RIGO-notitie. Daarmee heeft het college de gestelde schaarste aan goedkope woonruimte in Zandvoort onvoldoende onderbouwd.
    Oordeel over artikel 15 van de Hv en de bestuurlijke boetes
    14.5.  Gelet op het ontbreken van een zorgvuldige onderbouwing van de schaarste aan goedkope woonruimte is evenmin zorgvuldig onderbouwd dat de aanwijzing in artikel 15, eerste lid, van de Hv, waarmee de vergunningplicht als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw op alle woonruimte in Zandvoort van toepassing is verklaard, noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte, als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Hw. Dit betekent dat de Afdeling als gevolg van een onzorgvuldige voorbereiding en ontoereikende motivering niet kan beoordelen of artikel 15 van de Hv verenigbaar is met artikel 2, eerste lid, van de Hw. De Afdeling oordeelt dat artikel 15 van de Hv daarom buiten toepassing moet worden gelaten. Het betoog van het college slaagt in zoverre dat de rechtbank een te vergaand gevolg aan haar overwegingen heeft verbonden door artikel 15 van de Hv onverbindend te achten. Het betoog van het college slaagt echter niet voor zover de rechtbank het besluit van 19 november 2020 heeft vernietigd en de besluiten tot boeteoplegging van 27 november 2019 heeft herroepen.
    Hoger beroep [appellant sub 2]
    15.     Het hogerberoepschrift van [appellant sub 2] bevat geen gronden. Gelet op artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder d, en artikel 6:24, van de Awb, is dit wel vereist. De Afdeling heeft bij brief van 10 februari 2022 [appellant sub 2] de gelegenheid gegeven dit verzuim te herstellen. Dat heeft hij niet gedaan. Gelet op artikel 6:6, aanhef en onder a, van de Awb is het hoger beroep van [appellant sub 2] daarom niet-ontvankelijk.
    Incidenteel hoger beroep?
    16.     Op de zitting bij de Afdeling heeft de advocaat van [partij A], [partij B], [partij C], [partij E] en [partij F] en [appellant sub 2], te kennen gegeven dat de brief van 22 april 2022, waarin staat dat zij incidenteel hoger beroep instellen, niet als zodanig bedoeld is. Volgens de advocaat is slechts beoogd om de standpunten te benadrukken die ook in de schriftelijke uiteenzetting zijn neergelegd. De Afdeling merkt deze brief daarom niet aan als een incidenteel hogerberoepschrift, maar als een nader stuk.
    Slotsom
    17.     Het hoger beroep van het college is ongegrond.
    18.     Het hoger beroep van [appellant sub 2] is niet-ontvankelijk.
    19.     De aangevallen uitspraak wordt bevestigd, voor zover aangevallen, met verbetering van de gronden waarop zij rust.
    20.     Het college moet de proceskosten van [partij A], [partij B], [partij C], [partij E], [partij F] en [appellant sub 2] vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort ongegrond;
    II.       verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] niet-ontvankelijk;
    III.      bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen;
    IV.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort tot vergoeding van bij [partij A], [partij B], [partij C], [partij E], [partij F] en [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.774,40, waarvan € 1.750,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    V.       bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Van de Riet
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 april 2024
    994
     
    Bijlage - Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:32
    […]
    2. Voor een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
    […]
    Artikel 6:5
    1. Het bezwaar- of beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
    […]
    d. de gronden van het bezwaar of beroep.
    […]
    Artikel 6:6
    Het bezwaar of beroep kan niet-ontvankelijk worden verklaard, indien:
    a. niet voldaan is aan artikel 6:5 of aan enig ander bij de wet gesteld vereiste voor het in behandeling nemen van het bezwaar of beroep, of
    […]
    mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn.
    Artikel 6:24
    Deze afdeling is met uitzondering van artikel 6:12 van overeenkomstige toepassing indien hoger beroep, incidenteel hoger beroep, beroep in cassatie of incidenteel beroep in cassatie kan worden ingesteld.
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 2
    1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.
    […]
    Artikel 21
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    […]
    Huisvestingsverordening Zuid-Kennemerland/IJmond: Zandvoort 2019
    Artikel 15 Werkingsgebied
    1. Als woonruimte behorend tot een gebouw als bedoeld in artikel 21 van de wet wordt alle woonruimte in de gemeente Zandvoort aangewezen.
    2. Het eerste lid is niet van toepassing op woonruimte in eigendom van woningcorporaties.
    Artikel 16 Reikwijdte vergunningplicht
    1. De in artikel 15 aangewezen woonruimten mogen niet zonder vergunning als bedoeld in artikel 21 anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk aan de bestemming tot bewoning worden onttrokken.
    […]