ECLI:NL:CRVB:2013:BZ8787, Centrale Raad van Beroep, 25-04-2013, 11/6940 AW + 11/6941 AW + 11/6942 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2013-04-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: De Raad is met de minister en de rechtbank van oordeel dat sprake was van een zodanige impasse dat de minister bevoegd was appellant op grond van artikel 99, eerste lid, van het ARAR eervol ontslag op andere gronden te geven. Ook wordt het oordeel van de rechtbank gedeeld dat het ontstaan en voortbestaan van de verstoorde verhouding in gelijke mate aan beide partijen is te wijten. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister mocht volstaan met toekenning van de minimale vergoeding bij een ontslag op andere gronden en niet gehouden was een zogenoemde plus toe te kennen. Wat betreft het buitengewoon verlof wordt, met de rechtbank, geoordeeld dat de minister voor de verlening en vervolgens verlenging van dat verlof toereikende grondslag kon vinden in de noodzaak om te onderzoeken, hoe appellant de hand had weten te leggen op de vertrouwelijke notitie van 26 januari 2009. De waarschuwing om zich gedurende het buitengewoon verlof niet te begeven in de gebouwen van de RACM, kan niet gekwalificeerd worden als een besluit of appellabele handeling in de zin van de Awb.

11/6940 AW, 11/6941 AW, 11/6942 AW
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 
      1 november 2011, 09/3834, 10/500 en 10/3090 (aangevallen uitspraak)
    
    
    Partijen:
    
    [A. te B.] (appellant)
    
    de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister)
    
    Datum uitspraak  25 april 2013.
     
    
      PROCESVERLOOP
      Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
      De minister heeft een verweerschrift ingediend. 
      Appellant heeft nadere stukken ingediend.
    
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 januari 2013. Appellant is verschenen, bijgestaan door drs. H. Reit. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. L. Dijk en drs. F. Azarkan.
    
    OVERWEGINGEN
    
    1.1. Appellant was aangesteld in de functie van [naam functie] bij de Rijksdienst voor de Monumentenzorg (RDMZ). In 2006 is de RDMZ met de Rijksdienst voor Oudheidkundig Bodemonderzoek samengevoegd tot de nieuwe Rijksdienst voor Archeologie, Cultuurlandschap en Monumenten (RACM).
    
    1.2. Bij besluit van 24 mei 2006 is appellant aangemerkt als functievolger voor de functie van Hoofd Informatiemanagement bij de sector Kennis Uitwisseling (KU) van de RACM. In een e-mail van 14 september 2006 heeft de directeur van de RACM de medewerkers bericht dat de ICT-functies uit de afdeling BV Infrastructuur worden overgeheveld naar een nieuwe afdeling Informatiemanagement in de sector Bedrijfsvoering, dat de afdeling KU Informatiemanagement wordt omgedoopt in KU e-Kennissystemen en dat de functie van Hoofd van de afdeling e-Kennissystemen (schaal 13) wordt opengesteld. Bij besluit van 20 oktober 2006 heeft de minister appellant geplaatst in de functie van Hoofd Informatiemanagement (schaal 12, trede 10) bij de sector Bedrijfsvoering, afdeling Informatiemanagement. 
    
    1.3. De bezwaren van appellant tegen de e-mail van 14 september 2006 en tegen het besluit van 20 oktober 2006 zijn door de minister ongegrond verklaard bij besluit van 10 april 2007. De rechtbank Amsterdam heeft in haar uitspraak van 21 juli 2008 het beroep tegen het besluit van 10 april 2007 ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 8 april 2010 heeft de Raad geoordeeld dat de minister geen deugdelijke motivering heeft gegeven voor zijn standpunt dat de functie van Hoofd Informatiemanagement bij de RDMZ inhoudelijk niet overeenstemt met de functie van Hoofd van de afdeling e-Kennissystemen. De Raad heeft het besluit van 10 april 2007 daarom vernietigd en de minister opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. 
    
    1.4. Bij zijn nieuwe beslissing op bezwaar van 26 mei 2010 (die in dit geding niet wordt bestreden) heeft de minister het bezwaar van appellant alsnog gegrond verklaard en het plaatsingsbesluit van 20 oktober 2006 ingetrokken. Daarbij is - mede gezien het feit dat appellant (zie hierna) inmiddels was ontslagen - appellant niet op een andere functie geplaatst, maar is volstaan met toekenning van een pensioendragende uitkering, gebaseerd op een inschaling per 1 november 2006 in schaal 13.
    
    1.5. Naar aanleiding van het plaatsingsbesluit van 20 oktober 2006 is een arbeidsconflict ontstaan. In april 2007 is appellant secretaris van de ondernemingsraad geworden. Op 26 januari 2009 heeft de directeur RACM een notitie opgesteld voor de secretaris-generaal van het ministerie met het verzoek om toestemming om met appellant in overleg te treden over een ontslag op grond van artikel 99 van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR).Op 20 februari 2009 is appellant per direct buitengewoon verlof met behoud van bezoldiging verleend, met de waarschuwing de gebouwen van het ministerie niet te betreden gedurende het verlof. Het buitengewoon verlof is bij besluiten van 17 maart 2009, 16 april 2009, 15 mei 2009 en 12 juni 2009 verlengd onder herhaling van de waarschuwing. Bij besluit van 13 augustus 2009 heeft de minister appellant eervol ontslag verleend wegens een verstoorde arbeidsrelatie op grond van artikel 99, eerste lid, van het ARAR.
    
    1.6. Bij besluit van 23 juli 2009 (bestreden besluit 1) heeft de minister, voor zover van belang, de bezwaren van appellant tegen de besluiten tot verlening en verlenging van buitengewoon verlof deels niet-ontvankelijk, deels ongegrond verklaard. De bezwaren tegen het ontslagbesluit van 13 augustus 2009 heeft de minister bij besluit van 12 januari 2010 (bestreden besluit 2) ongegrond verklaard.
    
    2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak, voor zover van belang, het beroep van appellant tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaard, voor zover gericht tegen de niet-ontvankelijkverklaring van de bezwaren met betrekking tot de verlening van buitengewoon verlof, dat besluit in zoverre vernietigd en die bezwaren alsnog ongegrond verklaard. Verder heeft zij het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard.
    
    3. In hoger beroep heeft appellant gesteld dat de rechtbank ten onrechte de bezwaren tegen de besluiten inzake verlening en verlenging van buitengewoon verlof ongegrond heeft verklaard. De grond voor het verlenen van het buitengewoon verlof was immers vervallen vanaf 17 maart 2009, het moment waarop het resultaat bekend was van het onderzoek dat werd ingesteld naar de vraag hoe appellant aan een vertrouwelijke notitie kon komen. Bovendien is de rechtbank eraan voorbijgegaan dat appellant door hem te waarschuwen het kantoor niet te betreden zijn functie als secretaris van de OR niet meer kon uitvoeren. Voorts heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de “waarschuwing” om de gebouwen niet te betreden geen besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Wat het ontslagbesluit betreft heeft appellant gesteld dat de rechtbank dat besluit ten onrechte heeft beoordeeld naar de omstandigheden van het moment waarop dat ontslagbesluit is genomen, zonder daarbij de gevolgen van de uitspraak van de Raad van 8 april 2010 te betrekken. Verder heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het ontslagbesluit op grond van artikel 99, eerste lid, van het ARAR stand kan houden en dat de minister daarbij mocht volstaan met het toekennen van de minimale vergoeding. In ieder geval had de rechtbank de inhoud van de notitie van 26 januari 2009 bij de beoordeling van het ontslagbesluit moeten betrekken, aldus appellant. De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd en bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit.
    
    4. De Raad komt tot de volgende beoordeling. Hij zal daarbij, evenals de rechtbank, eerst het ontslagbesluit beoordelen, en vervolgens het buitengewoon verlof en de “waarschuwing” om de gebouwen niet te betreden.
    
    4.1. Appellant kan niet worden gevolgd in zijn betoog dat de rechtbank het ontslagbesluit uitsluitend heeft beoordeeld naar de omstandigheden ten tijde van dat besluit, zonder daarbij de gevolgen van de uitspraak van de Raad van 8 april 2010 te betrekken. Uit rechtsoverweging 2.13 van de aangevallen uitspraak blijkt met zoveel woorden dat de rechtbank bij de weging van het aandeel van partijen in het ontstaan en voortduren van het arbeidsconflict het oordeel van de Raad heeft meegewogen, dat de minister appellant bij de reorganisatie niet goed heeft behandeld. Evenmin kan de stelling van appellant worden gevolgd, dat als gevolg van de uitspraak van de Raad het besluit waarbij appellant is benoemd in de functie van hoofd Informatiemanagement is vervallen of ingetrokken en dat daarmee ook het ontslagbesluit op losse schroeven komt te staan, omdat het ontslag uit die functie is verleend. Deze stelling is alleen al onhoudbaar, omdat zij er ten onrechte van uitgaat dat de Raad het primaire plaatsingsbesluit heeft herroepen, terwijl in werkelijkheid de Raad slechts het besluit van 10 april 2007 heeft vernietigd en de minister heeft opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
    
    
      4.2. De handhaving van het ontslagbesluit door de minister bij het bestreden besluit 2 is gebaseerd op de vaststelling dat de werkrelatie tussen partijen in de loop der tijd in een impasse is geraakt, die in de weg staat aan een vruchtbare samenwerking en meebrengt dat voortzetting van het dienstverband niet langer van de minister kan worden gevergd. Blijkens de verslagen van een drietal functioneringsgesprekken uit 2007 en 2008 stond de werkrelatie al langere tijd onder spanning. Tegenover allerlei grieven die appellant over zijn leidinggevenden heeft geuit - waaronder als voornaamste grief zijn begrijpelijke bezwaren tegen zijn plaatsing als hoofd Informatiemanagement - stonden verscheidene ernstige punten van kritiek op houding en gedrag van appellant. Zo beperkte hij zijn inzet, als gevolg van de lopende beroepsprocedure over zijn plaatsing, strikt tot de taakomschrijving van zijn functie en vervulde hij die functie slechts als “dienstopdracht”. Dit uitte zich in het niet uitvoeren van gevraagde acties en in een non-coöperatieve opstelling. Voorts was sprake van een 
      “hoge conflictscore” bij appellant. Nadat appellant was ingegaan op de uitnodiging voor een gesprek op 8 januari 2009 over de mogelijkheid tot beëindiging van de werkrelatie op grond van artikel 99 van het ARAR, is de relatie verder verslechterd toen bleek dat appellant op onverklaarbare wijze in het bezit was gekomen van een vertrouwelijke notitie van de directeur RACM aan de secretaris-generaal, waarin toestemming wordt gevraagd om met appellant over een ontslagregeling overleg te voeren. Appellant heeft verontwaardigd gereageerd op de inhoud van deze notitie, in het bijzonder over enige kwalificaties die daarin over hem worden gegeven. De minister heeft uit het ingestelde onderzoek geconcludeerd dat de notitie voldoende beveiligd was, zodat appellant deze alleen op oneigenlijke wijze in zijn bezit kan hebben gekregen. Nu appellant niet bereid is gebleken om aan te geven hoe hij in het bezit is gekomen van de notitie, is hierdoor het vertrouwen in appellant ernstig geschaad, aldus de minister.
    
    
    4.3. De Raad is met de minister en de rechtbank van oordeel dat sprake was van een zodanige impasse dat de minister bevoegd was appellant op grond van artikel 99, eerste lid, van het ARAR eervol ontslag op andere gronden te geven. Ook wordt het oordeel van de rechtbank gedeeld dat het ontstaan en voortbestaan van de verstoorde verhouding in gelijke mate aan beide partijen is te wijten. De minister kan worden verweten dat ten aanzien van appellant een achteraf onjuist gebleken plaatsingsbesluit is genomen en dat vervolgens te weinig is ondernomen om in het daaruit voortgekomen conflict tot een constructieve oplossing te komen. Wat het aandeel van appellant betreft blijkt uit de gedingstukken genoegzaam dat appellant langdurig zijn ongenoegen over de gang van zaken rondom het plaatsingsbesluit van 20 oktober 2006 heeft laten doorwerken in de wijze waarop hij zijn functie vervulde. Voor de stelling van appellant dat de kritiek op zijn functioneren uitsluitend zou voortkomen uit bezwaren die bij de leiding bestonden tegen zijn OR-werkzaamheden, bevatten de gedingstukken onvoldoende aanwijzingen. Het verwijt dat appellant ten onrechte een vertrouwelijke, niet voor hem bestemde notitie heeft gebruikt, waardoor het vertrouwen van de minister definitief is beschadigd, wordt eveneens onderschreven. De tegenwerping van appellant dat deze notitie aan de secretaris-generaal tegen de afspraken in zou zijn gemaakt, omdat eerst overleg tussen appellant en zijn leidinggevende zou worden gepleegd, is door hem niet aannemelijk gemaakt. De Raad acht het daarentegen begrijpelijk dat de leidinggevende van appellant zich eerst wilde verzekeren van toestemming van hogerhand, voordat hij zou gaan overleggen. 
    
    4.4. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister mocht volstaan met toekenning van de minimale vergoeding bij een ontslag op andere gronden en niet gehouden was een zogenoemde plus toe te kennen.
    
    4.5. Wat betreft het buitengewoon verlof wordt, met de rechtbank, geoordeeld dat de minister voor de verlening en vervolgens verlenging van dat verlof toereikende grondslag kon vinden in de noodzaak om te onderzoeken, hoe appellant de hand had weten te leggen op de vertrouwelijke notitie van 26 januari 2009. Het lag in de rede dat de minister gedurende dat onderzoek de aanwezigheid van appellant op de werkplek ongewenst achtte. Ook de besluiten van het voort laten duren van het buitengewoon verlof na afronding van het onderzoek waren niet onrechtmatig. Mede op grond van de weigering van appellant om uitsluitsel te geven over de vraag, hoe hij aan de vertrouwelijke notitie was gekomen, heeft de minister immers mogen concluderen dat van een zodanig verstoorde arbeidsverhouding sprake was, dat van het weer tewerkstellen van appellant op het ministerie geen sprake meer kon zijn en dat het dienstverband moest worden beëindigd. Hierbij wordt nog opgemerkt dat appellant tijdens het buitengewoon verlof zijn volledige bezoldiging heeft behouden en derhalve geen financieel nadeel heeft ondervonden.
    
    4.6. De Raad deelt het oordeel van de rechtbank dat de in de besluiten inzake buitengewoon verlof opgenomen “waarschuwing”, om zich gedurende het buitengewoon verlof niet te begeven in de gebouwen van de RACM, niet gekwalificeerd kan worden als een besluit of appellabele handeling in de zin van de Awb. De rechtbank heeft terecht overwogen dat een dergelijke waarschuwing op zich geen rechtsgevolg heeft en ook geen essentiële voorwaarde vormt voor een later te nemen besluit. Voor zover appellant zich door deze waarschuwing belemmerd heeft gevoeld in de uitoefening van zijn lidmaatschap van de ondernemingsraad, lag het op zijn weg om dat aan de minister kenbaar te maken. Opgemerkt wordt dat appellant tijdens de hoorzitting van de bezwaaradviescommissie van 12 juni 2009 hierover inderdaad een opmerking heeft gemaakt en dat namens de minister is verklaard dat het er nimmer om te doen is geweest om de werkzaamheden voor de OR te blokkeren. Vervolgens heeft appellant bij brief van 30 juni 2009 de minister nog eens gesommeerd hem in ieder geval in staat te stellen zijn werkzaamheden als secretaris van de OR uit te oefenen. Onduidelijk is of hierop nog enige reactie van de zijde van de minister is gegeven. Hoe dit ook zij, uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting blijkt niet van enige daadwerkelijke belemmering van het OR-werk, die mogelijk nog als een appellabele handeling in de zin van artikel 8:1 van de Awb beschouwd zou kunnen worden.
    
    4.7. Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd, voor zover aangevochten.
    
    5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten.
    
    Deze uitspraak is gedaan door J.Th. Wolleswinkel als voorzitter en H.C.P. Venema en K.J. Kraan als leden, in tegenwoordigheid van M. Sahin als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 april 2013.
    					
    (getekend) J.Th. Wolleswinkel
    					
    (getekend) M. Sahin
    
    QH