ECLI:NL:GHARL:2017:4366, Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 23-05-2017, 200.206.880/01
Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2017-05-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Gemeentelijke herindeling Haren, Ten Boer en Groningen. Ontbreken van spoedeisend belang bij deel van de vorderingen. De burgerlijke rechter kan voor het overige niet ingrijpen in het wetgevingsproces dat tot gemeentelijke herindeling moet leiden.

GERECHTSHOF ARNHEM-LEEUWARDEN 
      
    
    
    
      locatie Leeuwarden
    
    
    
      afdeling civiel recht, handel
    
    
    
      zaaknummer gerechtshof 200.206.880/01
      (zaaknummer rechtbank Noord-Nederland C18/171387 KG ZA 16-295)
    
    
    
      
        Arrest van 23 mei 2017 
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
  
  
    
      1Stichting Burgercomité Haren,
    
      gevestigd te Haren,
      hierna: het Burgercomité,
    
    2. [appellante2] ,
    3. [appellante3] ,
    4. [appellante4] ,
    5. [appellant5] ,
    6. [appellante6] ,
    7. [appellant7] ,
    8. [appellante8] ,
    9. [appellant9] ,
    10. [appellante10] ,
    11. [appellante11] ,
    12. [appellante12] ,
    13. [appellant13] ,
    14. [appellant14] ,
    15. [appellant15] ,
    16. [appellant16] ,
    17. [appellant17] ,
    18. [appellante18] ,
    19. [appellant19] ,
    20. [appellant20] ,
    21. [appellant21] ,
    22. [appellant22] ,
    23. [appellant23] ,
    24. [appellant24] ,
    25. [appellant25] ,
    
    
      alle hiervoor, onder 2 tot en met 25, genoemde appellanten wonende in de gemeente Haren,
      appellanten,
      in eerste aanleg: eisers,
      hierna gezamenlijk te noemen: Burgercomité c.s., 
      advocaat: mr. A.P. van Delden, kantoorhoudend te Den Haag, die ook heeft gepleit,
    
    
    
      tegen
      
        de provincie Groningen,
      
      gevestigd te Groningen ,
      geïntimeerde,
      in eerste aanleg: gedaagde,
      hierna: de Provincie,
      advocaten: mr. H. Vorsselman en mr. W.R. van der Velde, kantoorhoudend te Groningen, die ook hebben gepleit.
    
    
    
  
  
    
      1Het geding in eerste aanleg 
    
    
      Voor het geding in eerste aanleg verwijst het hof naar de inhoud van het vonnis van 
      2 december 2016 dat de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland, locatie Groningen, heeft gewezen.
    
    
    
  
  
    
      2Het geding in hoger beroep 
    
    
      2.1
      Het verloop van de procedure blijkt uit:
      - de spoedappeldagvaarding in hoger beroep d.d. 29 december 2016, tevens wijziging van eis, met grieven en producties,
      - de memorie van antwoord (met producties),
      - een akte van overlegging producties van de zijde van de Provincie,
      - brieven van 24 en 28 maart 2017 waarbij door Burgercomité c.s. ten behoeve van het pleidooi producties zijn ingediend,
      - de pleidooien overeenkomstig de pleitnotities,
      - het proces-verbaal van de pleidooizitting van 12 april 2017.
      
    
    
      2.2
      Na afloop van de pleidooien heeft het hof arrest bepaald.
      
    
    
      2.3
      Burgercomité c.s. vorderen - zakelijk samengevat - in het hoger beroep, na wijziging van eis, dat het hof het bestreden vonnis zal vernietigen en opnieuw rechtdoende:
      
      
        
          primair
        
      
      
        
          (A) de Provincie verbiedt om handelingen te verrichten die van invloed (kunnen) zijn op een niet-vooringenomen besluitvorming omtrent een herindeling waarbij de gemeente Haren is betrokken door Provinciale Staten, tenzij de raad van de gemeente Haren instemt met een dergelijke herindeling dan wel, tenzij na nieuw onderzoek naar het verbeterplan “Aanpak Beterr Haren” en uitvoering daarvan en verkenning van samenwerking met de gemeente Tynaarlo is gebleken dat de gemeente Haren niet zelfstandig kan blijven voortbestaan;
        
        
          (B) de Provincie verbiedt mee te werken aan de totstandkoming van een (buitenwettelijk) bestuursakkoord omtrent de herindelingen van de gemeenten Groningen, Haren en Ten Boer, behoudens instemming daarmee van het college van B&W en de gemeenteraad van de gemeente Haren;
        
        
          (C, D en E) de Provincie opdraagt rekening te houden met de belangen van het Burgercomité en de inwoners van de gemeente Haren, te erkennen dat zij in strijd heeft gehandeld met door haar gedane toezeggingen en haar instructie aan mevrouw [A] als verbindingspersoon met de inwoners van de gemeente Haren in te trekken.
        
        
          (F) de Provincie opdraagt de door Burgercomité c.s. aangegeven rectificaties aan te brengen in het ontwerp herindelingsadvies en andere met de herindeling verband houdende stukken; 
        
      
      
      
        
          subsidiair
        
      
      
        
          de Provincie gebiedt uitdrukkelijk en publiekelijk terug te komen op haar uitlatingen omtrent de onmogelijkheid Haren zelfstandig te laten blijven, alsmede terug te komen op haar aanvaarding van het rapport “Toetsing Aanpak Beterr Haren”;
        
        
          de Provincie opdraagt aan te geven in welk opzicht herindeling met de gemeenten Groningen en Ten Boer de gemeente Haren betere perspectieven biedt dan een zelfstandig voortbestaan van de gemeente Haren, rekening houdend met haar verbeter- en ombuigingsplannen;
        
        
          de Provincie opdraagt aan te kondigen dat zij het (meerjaren-)ombuigingsplan van de gemeente Haren inhoudelijk zal beoordelen, rekening houdend met de begroting 2017, de meerjarenbegroting en het COELO-rapport en voorts aan te kondigen dat zij de financiële positie van de gemeente Groningen op vergelijkbare wijze zal onderzoeken; 
        
        
          de Provincie gebiedt aan te kondigen dat de gemeenteraad van Haren de gelegenheid zal krijgen om op basis van voormelde onderzoeken af te wegen wat het beste is voor Haren: uitvoering van de tot dusverre door het gemeentebestuur van Haren genomen besluiten of herindeling conform het door GS voorgestelde herindelingsadvies;
        
      
      
      
        
          meer subsidiair
        
        in goede justitie een voorziening treft,
      
      
      
        in alle gevallen met veroordeling van de Provincie in de proceskosten in beide instanties en in de nakosten met wettelijke rente.
      
      
    
    
      2.4
      De Provincie heeft tegen de wijziging van eis geen bezwaar gemaakt en ook het hof ziet uit een oogpunt van een goede procesorde daartegen geen bezwaar. Het hof zal daarom recht doen op basis van de gewijzigde eis.
      
      
    
  
  
    
      3De vaststaande feiten
    
      3.1.
      Nu daartegen geen grieven zijn aangevoerd, gaat het hof in hoger beroep uit van de feiten zoals beschreven in de rechtsoverwegingen 2.1 tot en met 2.23 van het bestreden vonnis van 2 december 2016. Daarnaast zal het hof nog enige vaststaande feiten vermelden die zich na het bestreden vonnis hebben voorgedaan en van belang zijn voor de beoordeling van het geschil in hoger beroep. Dit betekent dat het hof de volgende feiten als vaststaand aanmerkt.
      
    
    
      3.2
      
        In het rapport van de Commissie Jansen "Grenzeloos Gunnen" is de Provincie
        geadviseerd om de huidige 23 gemeenten in Groningen via herindeling terug te brengen tot
        zes nieuwe gemeenten. Dit rapport is op 28 februari 2013 aangeboden aan Gedeputeerde
        Staten van de provincie Groningen. In lijn met dit rapport hebben Gedeputeerde Staten op 2 juli 2013 de "Visie op de bestuurlijke organisatie in Groningen" aan Provinciale
        Staten van de provincie Groningen en aan de besturen van alle gemeenten in de Provincie gestuurd. Hierin worden de kwaliteitseisen uit het eerder vastgestelde “Beleidskader gemeentelijke herindeling” als uitgangspunt voor een gemeentelijke herindeling in de provincie overgenomen.
      
      
    
    
      3.3
      
        Op 26 november 2013 heeft de gemeenteraad van Haren (hierna ook: de
        raad) een voorlopig principebesluit genomen tot samenvoeging van de gemeente
        Haren met de gemeenten Groningen en Ten Boer.
      
      
    
    
      3.4
      
        De raad heeft op 16 december 2013 besloten om een niet-bindende
        burgerraadpleging te houden. Deze heeft plaatsgevonden op 19 maart 2014, tegelijk met de
        gemeenteraadsverkiezing. De opkomst was 74,5 %, waarvan 74,1% tegen het voorlopige
        raadsbesluit van 26 november 2013 tot samenvoeging van de gemeente Haren met de
        gemeenten Groningen en Ten Boer heeft gestemd.
      
      
    
    
      3.5
      
        Naast het organiseren van twee bewonersconferenties door het nieuwe college van
        Burgemeesters en Wethouders van de gemeente Haren (hierna: B&W), heeft het
        gemeentebestuur van Haren in het najaar van 2014 organisatieadviesbureau Berenschot
        laten onderzoeken welke ambtelijke formatie naar aard en omvang nodig is om
        de wettelijke taken van de gemeente duurzaam en naar behoren te kunnen uitvoeren en
        waarbij de regie in handen blijft van de gemeente Haren. Op 14 december 2014 heeft
        Berenschot haar bevindingen gepresenteerd aan de raad. In het rapport wordt een aantal
        knelpunten benoemd voor een zelfstandige gemeente, waaronder met name de financiële
        positie van Haren.
      
      
    
    
      3.6
      
        De bevindingen van Berenschot en de uitkomst van de bewonersconferenties
        hebben geleid tot een raadsbesluit van 12 januari 2015 om in gesprek te gaan met de
        gemeente Tynaarlo over een mogelijke fusie van beide gemeenten. De gemeente Tynaarlo
        bleek niet bereid tot een verkenning van een mogelijke fusie met Haren. Wel heeft zij de
        bereidheid uitgesproken tot nauwere samenwerking met de gemeente Haren.
      
      
    
    
      3.7
      
        Naar aanleiding van het rapport van Berenschot hebben B&W besloten om
        maatregelen te treffen om in de periode vanaf 2016 stapsgewijs het financiële weerstandsvermogen van de gemeente te verhogen en haar schuldpositie te verlagen.
      
      
    
    
      3.8
      
        Bij brief van 1 september 2015 hebben Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten onder meer bericht:
        
          “(…) Ons uitgangspunt is dat gemeentelijke herindeling niet wordt opgelegd. Dit betekent dat ons college niet eigenstandig gebruik zal maken van zijn bevoegdheid om herindelingsvoorstellen te doen, als daarvoor geen draagvlak bij de betrokken
        
        
          gemeenten bestaat. Wij geven de gemeenten nadrukkelijk de ruimte om hun eigen
        
        
          verantwoordelijkheid in deze te nemen en die in te vullen.(…)”
        
      
      
    
    
      3.9
      
        Op 27 november 2015 hebben B&W aan de raad een voorstel voorgelegd om op
        14 december 2015 te besluiten tot continuering van de zelfstandigheid van de gemeente
        Haren. De raad heeft op 14 december 2015 dat voorstel aangenomen.
      
      
    
    
      3.10
      
        Medio december 2015 hebben de gemeenteraden van Groningen en Ten Boer
        besloten om hun colleges van B&W op te dragen om een concept-herindelingsontwerp voor te bereiden. Deze gemeenten hebben de gemeente Haren diverse malen uitgenodigd om aan de gezamenlijke verkenning tot een gemeentelijke herindeling deel te nemen, maar de gemeente Haren is hierop niet ingegaan.
      
    
    
      3.11
      
        Op verzoek van gedeputeerde [B] is op 3 maart 2016 door bureau B&A een
        rapport "Verkenning zelfstandigheid gemeente Haren" uitgebracht. Het rapport concludeert
        dat er geen toekomst is voor een zelfstandig Haren, tenzij de gemeente kans ziet oplossingen
        te vinden voor zes knelpunten, waaronder bestuurskracht en de financiële positie.
      
      
    
    
      3.12
      
        Naar aanleiding van het op 7 maart 2016 tussen B&W en gedeputeerde [B]
        gevoerde overleg over het rapport van B&A hebben Gedeputeerde Staten op 15 maart 2016 een brief aan B&W gestuurd met de volgende inhoud:
        
          “Geacht college,
        
        
          Maandag 7 maart jongstleden hebben uw college en gedeputeerde [B] overleg gevoerd over het rapport 'Verkenning zelfstandigheid gemeente Haren' van bureau B&A. In het rapport wordt de centrale onderzoeksvraag "Heeft de gemeente Haren zelfstandig een robuuste en bestuurskrachtige toekomst in regionaal perspectief?" beantwoord met "Nee, tenzij". Deze uitkomst maakt het nodig dat de gemeente Haren de mogelijke oplossingsrichtingen voor de geconstateerde knelpunten op korte termijn nader gaat onderzoeken.
        
        
          U heeft daarbij aangegeven vanuit de invalshoek van zelfstandigheid te bezien hoe u de knelpunten kunt aanpakken. Gezien de ernst en de reikwijdte van de conclusies in het rapport, hebben wij in het overleg aan u meegegeven om bij uw nadere verkenning nadrukkelijk ook in overleg te treden met uw omgeving om te bezien hoe vanuit dat perspectief de knelpunten kunnen worden aangepakt. Op grond van het rapport en onze kennis van de regionale context en ontwikkelingen, kan dit in onze ogen in dit stadium alleen nog op zinvolle wijze gestalte krijgen in overleg met de gemeenten Groningen en Ten Boer, aangezien de andere gemeenten in uw omgeving reeds vergaand in herindelingstrajecten zijn gevorderd.
        
        
          Zoals bekend, zijn de gemeenten Groningen en Ten Boer inmiddels met de voorbereidingen voor de wettelijke herindelingsprocedure gestart. De gemeenten zijn voornemens om na het zomerreces in dat kader formele en onomkeerbare stappen met elkaar te zetten. Het is ons inziens van belang dat u daarom in de komende maanden intensief het gesprek aan gaat met deze gemeenten en gezamenlijk onderzoekt op welke wijze u passende oplossingen kunt vinden voor de geconstateerde knelpunten in uw gemeente.
        
        
          Daarna kunt u dan de beide varianten (zelfstandig de knelpunten aanpakken of samen met de gemeenten Groningen en Ten Boer) afwegen tegen de vraag waar u uw inwoners het beste mee dient.
        
        
          Wij hebben met uw college afgesproken dat u voor de zomer bepaalt op welke wijze u de in het rapport geconstateerde knelpunten structureel gaat oplossen. Wij ontvangen in dat kader graag uiterlijk op 1 juni aanstaande een brief van uw college, waarin u een nadere uitwerking alsmede een tijdpad geeft voor de vervolgstappen en concrete maatregelen om de knelpunten aan te pakken en de voortgang daarvan te monitoren.(…)”
        
      
      
    
    
      3.13
      Op 30 maart 2016 hebben Gedeputeerde Staten het besluit genomen om het open overleg als bedoeld in artikel 8 van de Wet algemene regels herindeling (Wet arhi) te starten met de besturen van de gemeenten Groningen, Haren en Ten Boer.
      
    
    
      3.14
      
        Op 7 april 2016 heeft de raad besloten om de oproep in de brief van 7 maart 2016
        van Gedeputeerde Staten om de twee sporen parallel te doorlopen op te volgen. Op die dag is door de raad unaniem ingestemd met het deelnemen aan het open overleg met de gemeenten Groningen en Ten Boer en daarnaast is ingestemd met de uitvoering van het project "Beterr Haren", dat is bedoeld om oplossingen te vinden voor de zes door B&A genoemde knelpunten.
      
    
    
      3.15
      
        De uitvoering van het project "Beterr Haren" heeft geleid tot zes deelrapporten die
        op 31 mei 2016 met een concluderende oplegnotitie door B&W zijn voorgelegd aan de raad
        ter beoordeling en besluitvorming op 15 juni 2016.
      
      
    
    
      3.16
      
        Het resultaat van het open overleg tussen de gemeenten Groningen, Haren en Ten
        Boer is neergelegd in een door de Provincie opgesteld rapport "Verkenning gemeentelijke
        herindeling Groningen, Haren en Ten Boer" van 2 juni 2016. Dit rapport is door de
        Provincie naar de gemeenteraad van Haren gestuurd ter beoordeling en besluitvorming op
        15 juni 2016.
      
      
    
    
      3.17
      
        Bureau B&A heeft op 10 juni 2016 het rapport "Toetsing Aanpak Beterr Haren"
        openbaar gemaakt, dat in opdracht van de Provincie is opgesteld. In dit rapport is
        geconcludeerd dat "de deelprojecten als geheel beschouwend [...] de verbeterplannen en
        
          beleidsvoornemens van de gemeente B&A nog onvoldoende vertrouwen [geven] dat de
        
        
          eindconclusie uit februari 2016 in alle redelijkheid kan worden omgebogen."
        
      
      
    
    
      3.18
      Op 15 juni 2016 heeft de raad vergaderd over het project "Beterr Haren" en het rapport "Verkenning gemeentelijke herindeling Groningen, Haren en Ten Boer" van 2 juni 2016. Als resultaat daarvan heeft de raad besloten om het op 14 december 2015 genomen beluit tot continuering van de zelfstandigheid te bevestigen en om het verbeterplan "Beterr Haren" uit te voeren teneinde de in de diverse rapporten geconstateerde tekortkomingen voor zelfstandigheid te kunnen wegnemen. Voor het verbeteren van de financiële positie van de gemeente is besloten om een eigen ombuigingsplan uit te voeren.
      
    
    
      3.19
      Op 27 juni 2016 is het Burgercomité opgericht.
      
    
    
      3.20
      Bij besluit van 28 juni 2016 hebben Gedeputeerde Staten besloten de arhi-procedure voort te zetten en het voornemen geuit om een herindelingsontwerp op te stellen tot samenvoeging van de gemeenten Groningen, Haren en Ten Boer per 1 januari 2019.
      
    
    
      3.21
      
        Bij brief van 31 juli 2016 hebben B&W de minister van Binnenlandse Zaken en
        Koninkrijksrelaties (BZK) verzocht om schorsing en vernietiging van de besluiten van Gedeputeerde Staten van 30 maart en 28 juni 2016. De minister heeft deze verzoeken bij brief van 19 augustus 2016 afgewezen.
      
      
    
    
      3.22
      
        Op 5 september 2016 heeft de raad in een motie geconstateerd dat het
        herindelingsontwerp bijna is afgerond en dat onderzoek van het Centrum voor Onderzoek
        van de Economie van de Lagere Overheden (COELO) naar de financiële positie van Haren
        heeft uitgewezen dat het ombuigingsplan dat de raad had vastgesteld, een afdoende
        oplossing is voor de financiële problemen van de gemeente Haren. B&W zijn daarop opgeroepen om niet langer mee te werken aan de herindeling. Dit besluit is ter kennis gebracht van de Provincie. De gemeente Haren heeft sindsdien niet meer deelgenomen aan de gesprekken met de Provincie en de gemeenten Groningen en Ten Boer over de herindeling.
      
      
    
    
      3.23
      De Provincie heeft op 20 september 2016 mevrouw [A] , Drents politica (D66) en gewezen bestuurder, aangewezen om als verbindingspersoon de belangen van de inwoners van de gemeente Haren bij de herindelingsgesprekken te behartigen, overigens zonder enig formeel mandaat. In die hoedanigheid nam zij ook deel aan de gesprekken met betrekking tot een zogenaamd personeelsconvenant en een bestuursovereenkomst tussen de drie betrokken gemeenten. Mevrouw [A] heeft bij brief van 21 januari 2016 (hof: bedoeld zal zijn: 21 januari 2017) haar eindverslag ingediend en haar werkzaamheden als verbindingspersoon voor de bewoners van Haren inmiddels beëindigd.
      
    
    
      3.24
      Op 13 september 2016 hebben Gedeputeerde Staten het Herindelingsontwerp gemeenten Groningen, Haren en Ten Boer vastgesteld. Tot 16 november 2016 heeft voor een ieder de mogelijkheid opengestaan om daarover een zienswijze bij de Provincie in te dienen. Veel inwoners van de gemeente Haren en ook de gemeente Haren hebben van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. De reactie van Gedeputeerde Staten op deze zienswijzen is neergelegd in een Reactienota die samen met het ontwerp-herindelingsadvies op 20 december 2016 aan Provinciale Staten is verstuurd.
      
    
    
      3.25
      Bij brief van 16 januari 2017 hebben de gemeenten Groningen en Ten Boer de “Bestuursovereenkomst Herindeling Groningen-Haren-Ten Boer”, vastgesteld door hun beider gemeenteraden, aan Gedeputeerde Staten gezonden met het verzoek dit stuk door te geleiden naar de minister van BZK. 
      
    
    
      3.26
      Provinciale Staten hebben op 1 februari 2017 op grond van artikel 8 lid 5 Wet arhi het herindelingsadvies tot samenvoeging van de gemeenten Groningen, Haren en Ten Boer vastgesteld en ten behoeve van de voortzetting van het wettelijk herindelingstraject aangeboden aan de minister van BZK.
      
      
    
  
  
    
      4Het geschil en de beslissing in eerste aanleg
    
    
      4.1.
      Burgercomité c.s. hebben in eerste aanleg – zakelijk samengevat – in kort geding gevorderd, dat de rechtbank:
      
      
        
          primair,
        
      
      
        
          de Provincie verbiedt om feitelijke of juridische stappen te zetten die gericht zijn op een herindelingsvoorstel met betrekking tot de gemeenten Groningen, Ten Boer en Haren, tenzij de gemeenteraad van Haren daarmee instemt, dan wel tenzij na nieuw onderzoek naar het verbeterplan “Aanpak Beterr Haren” en uitvoering daarvan en na verkenning van samenwerking met de gemeente Tynaarlo is gebleken dat de gemeente Haren niet zelfstandig kan blijven voortbestaan;
        
        
          de Provincie opdraagt voortaan rekening te houden met de belangen van het Burgercomité en de inwoners van de gemeente Haren, te erkennen dat zij in strijd heeft gehandeld met door haar gedane toezeggingen en haar instructie aan mevrouw [A] als verbindingspersoon met de inwoners van de gemeente Haren in te trekken.
        
      
      
      
        
          subsidiair, 
        
      
      
        
          de Provincie gebiedt uitdrukkelijk en publiekelijk terug te komen op haar uitlatingen omtrent de onmogelijkheid Haren zelfstandig te laten blijven, alsmede terug te komen op haar aanvaarding van het rapport “Toetsing Aanpak Beterr Haren”;
        
        
          de Provincie opdraagt aan te geven in welk opzicht herindeling met de gemeenten Groningen en Ten Boer de gemeente Haren betere perspectieven biedt dan een zelfstandig voortbestaan, rekening houdend met haar verbeter- en ombuigingsplannen;
        
        
          de Provincie opdraagt aan te kondigen dat zij het (meerjaren-)ombuigingsplan van de gemeente Haren inhoudelijk zal beoordelen, rekening houdend met de begroting 2017, de meerjarenbegroting en het COELO-rapport en voorts aan te kondigen dat zij de financiële positie van de gemeente Groningen op vergelijkbare wijze zal onderzoeken; 
        
        
          de Provincie gebiedt aan te kondigen dat de gemeenteraad van Haren de gelegenheid zal krijgen om op basis van voormelde onderzoeken af te wegen wat het beste is voor Haren: uitvoering van de tot dusverre door het gemeentebestuur van Haren genomen besluiten of herindeling conform het door Gedeputeerde Staten voorgestelde herindelingsadvies;
        
      
      
      
        
          meer subsidiair, in goede justitie een voorziening treft;
      
      
      
        in alle gevallen, met veroordeling van de Provincie in de proceskosten.
      
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank heeft bij vonnis van 16 december 2016 de vorderingen afgewezen.
      
      
    
  
  
    
      5De beoordeling van de grieven en de vordering
    
    
      5.1
      Burgercomité c.s. hebben zeven grieven tegen het bestreden vonnis aangevoerd. Met grief I  beogen zij het geschil in volle omvang aan het hof voor te leggen. De grieven II, III en IV richten zich tegen de uitleg die de voorzieningenrechter heeft gegeven aan het zogenaamde toetsingsverbod dat voortvloeit uit de uitspraak inzake de gemeente Tegelen van de Hoge Raad van 19 november 1999 (ECLI:NL:HR:1999:AA1056) met betrekking tot artikel 120 van de Grondwet (Gw). In de grieven V, VI en VII betogen Burgercomité c.s. dat ook als sommige van hun vorderingen door het toetsingsverbod zouden worden geraakt, hun vorderingen met betrekking tot feitelijk handelen van de Provincie daardoor niet worden getroffen, nu die geen betrekking hebben op de wettelijk voorziene procedure met betrekking tot de herindeling van gemeenten. 
      
    
    
      5.2
      Bij gelegenheid van het pleidooi hebben Burgercomité c.s. betoogd dat het hof in ieder geval op grond van artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) op haar vorderingen dient te beslissen, aangezien Burgercomité c.s. anders verstoken blijven van rechtsbescherming. De Provincie heeft daartegen bezwaar gemaakt, omdat in haar visie Burgercomité c.s. hiermee te laat een nieuwe grief naar voren hebben gebracht. 
      
    
    
      5.3
      Het hof overweegt dienaangaande dat dit argument niet eerder door Burgercomité c.s. in de procedure naar voren is gebracht, waardoor moet worden gesproken van een nieuwe grief. Burgercomité c.s. hadden deze grief bij hun appeldagvaarding dienen aan te voeren; door dit pas bij pleidooi te doen, moet deze grief als te laat ingediend worden beschouwd en kan dit argument, wat daar verder ook van zij, bij de beoordeling geen rol spelen. Het hof verwerpt het argument van Burgercomité c.s. dat artikel 6 EVRM van openbare orde is, zodat het hof ook ambtshalve aan deze bepaling moet toetsen. Het is in gevallen als de onderhavige procedure op grond van het lijdelijkheidsbeginsel aan partijen om hun stellingen en verweren naar voren brengen, zoals het ook aan Burgercomité c.s. is om in hoger beroep hun grieven te formuleren, waarmee zij kunnen aangeven op welke gronden zij het bestreden vonnis aanvechtbaar achten. Voor het geval Burgercomité c.s. met dit beroep op artikel 6 EVRM willen betogen dat sprake is van strijd met een fundamenteel rechtsbeginsel, overweegt het hof dat daarvan geen sprake is, nu de rechtsbescherming van de burger, waarop Burgercomité c.s. het oog hebben, in het kader van een wetgevingstraject als waarvan hier sprake is, in handen ligt van de formele wetgever, zoals hierna nog nader zal worden overwogen.
      
    
    
      5.4
      Burgercomité c.s. voeren aan dat de burgerraadpleging van maart 2014 en het grote aantal ingediende zienswijzen in het najaar van 2016 hebben uitgewezen dat een grote meerderheid van de inwoners van de gemeente Haren tegen een samenvoeging met de gemeenten Groningen en Ten Boer is, dat ook B&W en de raad zich daartegen hebben uitgesproken en dat uit diverse onderzoeken blijkt dat de gemeente Haren, anders dan de Provincie meent, in staat is om zelfstandig te blijven zonder daarbij haar taken als gemeente te verwaarlozen. Het in 2015 nieuw aangetreden provinciebestuur heeft uitdrukkelijk laten weten (getuige zijn brief van 1 september 2015 aan Provinciale Staten) dat gemeentelijke herindeling van onderop diende plaats vinden, zonder provinciale dwang. Dat is volgens Burgercomité c.s. ook in lijn met het rijksbeleid, neergelegd in het “Beleidskader gemeentelijke herindelingen” van 28 mei 2013. In de brief van Gedeputeerde Staten aan de raad van 14 december 2015 wordt deze aanpak opnieuw bevestigd. Gedeputeerde Staten hebben ook in hun brief aan B&W van 15 maart 2016, de gemeente uitdrukkelijk de mogelijkheid geboden om een parallel traject te bewandelen, waarbij Haren met andere gemeenten in gesprek zou gaan, maar tegelijk ook de mogelijkheden zou onderzoeken van een voortgezette zelfstandigheid op basis van door haar uit te werken verbeterplannen. Met het besluit van 30 maart 2016 om de procedure van artikel 8 Wet arhi in werking te stellen, hebben Gedeputeerde Staten toch van bovenaf ingegrepen in het herverdelingsproces en zijn zij hun toezeggingen daaromtrent niet nagekomen.
      
    
    
      5.5
      Burgercomité c.s. hebben daarnaast betoogd dat zij de bevoegdheden die in het kader van een gemeentelijke herindeling aan Gedeputeerde en Provinciale Staten toekomen niet ter discussie stellen en ook dat zij niet beogen om via de rechter in te grijpen in de voor dergelijke herindelingen voorziene wettelijke procedure. Om die reden staat het zogenaamde toetsingsverbod van artikel 120 Gw, zoals uitgelegd door de Hoge Raad, niet aan hun vorderingen in de weg. Zij beogen via de rechter de Provincie slechts ertoe te brengen om deel te nemen aan dat wettelijk traject op basis van eerlijke en volledige informatie, zodat de wetgever bij zijn besluitvorming over alle relevante gegevens beschikt. 
      
    
    
      5.6
      De Provincie betwist in de eerste plaats het spoedeisend belang van Burgercomité c.s. bij de gevraagde voorzieningen. Het bestuursakkoord is inmiddels getekend door de gemeenten Groningen en Ten Boer, het herindelingsadvies is op 1 februari 2017 door Provinciale Staten vastgesteld en aan de minister van BZK gezonden, waardoor daarin geen wijzigingen meer kunnen worden aangebracht, de rol van de Provincie in het wettelijk traject is hiermee uitgespeeld en mevrouw [A] heeft haar functie van verbindingspersoon in april 2017 neergelegd. Voorts is de Provincie van oordeel dat Burgercomité c.s. ook overigens geen voldoende belang hebben bij de door hen primair dan wel subsidiair gevraagde voorzieningen. Alle door Burgercomité c.s. van belang geachte feiten en belangen, zoals ook naar voren gebracht in de zienswijzen ten aanzien van het herindelingsontwerp van Gedeputeerde Staten, kunnen aan bod komen in het nog volgende wetgevingstraject, zoals minister Plasterk in zijn brief van 7 februari 2017 aan het Burgercomité ook heeft aangegeven.
      
    
    
      5.7
      Verder is de Provincie van mening dat de voorzieningenrechter in het bestreden vonnis terecht heeft geoordeeld dat de vorderingen van Burgercomité c.s. afstuiten op het toetsingsverbod van artikel 120 Gw, zoals uitgelegd door de Hoge Raad in zijn (in overweging 5.1 al vermelde) uitspraak van 19 november 1999 in de zaak van de gemeente Tegelen tegen de provincie Limburg. Subsidiair voert de Provincie aan dat Burgercomité c.s. hebben verzuimd aan te geven dat en zo ja op welke wijze is voldaan aan de eisen van artikel 6:162 BW en tenslotte dat ook geen sprake is van onrechtmatige gedragingen van haar zijde jegens Burgercomité c.s. 
      
    
    
      5.8
      Het hof zal eerst de vraag dienen te beantwoorden of Burgercomité c.s. een voldoende spoedeisend belang hebben bij hun vorderingen. Voor zover dat het geval is, zal vervolgens moeten worden bezien of het in artikel 120 Gw neergelegde toetsingsverbod, zoals uitgelegd door de Hoge Raad, in de weg staat aan toewijding van de vorderingen. Indien geoordeeld zou moeten worden dat dat niet (volledig) het geval is, zal het hof de vorderingen van Burgercomité c.s. in het licht van artikel 6:162 BW dienen te beoordelen. 
      
      
        
          Spoedeisend belang
        
      
      
    
    
      5.9
      Burgercomité c.s. hebben in de spoedappeldagvaarding aangevoerd dat zij een spoedeisend belang hebben bij de rectificatie, zoals aangegeven in punt 5.40 van de spoedappeldagvaarding, van een aantal passages in het nog vast te stellen herverdelingsadvies, welke rectificatie vóór 1 februari 2017 zal moeten plaatsvinden. Verder stellen Burgercomité c.s. er een spoedeisend belang bij te hebben dat het op handen zijnde bestuursakkoord niet wordt vastgesteld, omdat de belangen van de gemeente Haren daarbij niet dan wel onvoldoende zijn vertegenwoordigd. In het verlengde daarvan hebben Burgercomité c.s. een spoedeisend belang aangevraagd bij het intrekken van de benoeming van mevrouw [A] . Ten slotte menen Burgercomité c.s. dat er ook een spoedeisend belang in is gelegen dat de Provincie buiten het wettelijk systeem om geen feitelijke handelingen verricht, laat verrichten of nalaat, die aan een correcte en democratisch gelegitimeerde toepassing van de Wet arhi in de weg staan. De Harense bevolking en het lokale bevoegde gezag mogen niet langer buiten spel worden gezet.
      
    
    
      5.10
      Het hof overweegt dat een rectificatie van het herindelingsadvies van de Provincie niet meer mogelijk is, nu dat advies op 1 februari 2017 is vastgesteld door Provinciale Staten en in het kader van de in de Wet arhi voorziene procedure aan de minister van BZK is gezonden. De Provincie heeft haar definitieve standpunt inzake de herindeling, inclusief haar reactie op de zienswijzen, daarmee vastgesteld en aan de minister van BZK voorgelegd, waarmee haar formele, voorbereidende en adviserende rol in het wettelijk herindelingstraject is beëindigd. Het bestuurlijk akkoord, dat is goedgekeurd door de gemeenten Groningen en Ten Boer, is in januari 2017 vastgesteld. Alleen al op die grond kan de Provincie daarin geen verandering meer brengen, nog daargelaten de vraag op grond van welke bevoegdheid de Provincie dat zou kunnen doen, nu zij geen partij is bij een dergelijk akkoord. Ten slotte staat vast dat mevrouw [A] haar werkzaamheden als verbindingspersoon ten behoeve van (de inwoners van) de gemeente Haren inmiddels heeft beëindigd. 
      
    
    
      5.11
      
        Het voorgaande brengt mee dat de primaire vorderingen onder A, B, E en F wegens het ontbreken van spoedeisend belang moeten worden afgewezen. Hetzelfde geldt voor de primaire vordering van Burgercomité c.s. onder D, nu niet valt in te zien waarom zij een spoedeisend belang zouden hebben bij de vaststelling en kwalificatie van gedragingen van de Provincie in het kader van het overleg dat zij eind 2015, begin 2016 met de gemeente Haren heeft gevoerd. Voor zover Burgercomité c.s. met hun argument dat de Provincie in strijd heeft gehandeld met gedane toezeggingen zouden willen betogen dat dit consequenties moet hebben voor de beoordeling van de nadien gevolgde procedure, komt het hof daaraan hierna toe.
        
          Ingrijpen in wetgevingstraject
        
      
      
    
    
      5.12
      Het hof stelt voorop dat het de rechter niet is toegestaan, ook als hij vanwege de aard van de vordering bevoegd kan worden geacht, om te oordelen dat bij de totstandkoming van een wet bepaalde procedurevoorschriften niet in acht zijn genomen. Hierdoor zou de vraag of procedurevoorschriften zijn geschonden worden onttrokken aan de beoordeling van de formele wetgever, aan wie dit oordeel bij uitsluiting toekomt, aldus de Hoge Raad in het al meermalen gememoreerde  arrest "Tegelen" van 19 november 1999. Op grond van de Wet arhi dient een gemeentelijke herindeling bij formele wet te worden geregeld. Gedeputeerde en Provinciale Staten hebben in de procedure van totstandkoming van zo’n wet een belangrijke rol, zoals beschreven in artikel 8 Wet arhi, welke rol leidt tot een herindelingsadvies van Provinciale Staten aan de minister van BKZ. 	
      
    
    
      5.13
      Burgercomité c.s. hebben betoogd dat zij de bevoegdheden van de Provincie ter zake ook erkennen en met hun vorderingen niet beogen dat het hof intervenieert in het wetgevingsproces. Zij voeren aan dat hun vorderingen zich niet richten op de procedures in het kader van het wetgevingstraject en de wijze waarop daarmee wordt omgegaan, maar dat zij met hun vorderingen het oog hebben op feitelijk handelen van de Provincie dat het wetgevingsproces (mogelijk) nadelig kan beïnvloeden. 
      
    
    
      5.14
      
        Met hun primaire vordering onder C en hun subsidiaire vorderingen verzoeken Burgercomité c.s. het hof om de Provincie te gebieden zich op een bepaalde wijze te gedragen, bepaalde standpunten in te trekken en alsnog bepaalde stappen te nemen die uiteindelijk alle tot doel hebben om de gemeente Haren opnieuw de gelegenheid te geven zich uit te spreken voor of tegen zelfstandigheid. Als gevolg daarvan zou de tot nu toe gevolgde procedure ingrijpend moeten worden gewijzigd, waarbij, voor zover dat al mogelijk zou zijn, het herindelingsadvies van Provinciale Staten zou moeten worden ingetrokken. Hetgeen Burgercomité c.s. beogen kan daarom niet worden beschouwd als een, zoals zij dat aanduiden, buitenwettelijke gang van zaken, die los kan worden gezien van de wettelijke herindelingsprocedure. Daartoe moeten naar het oordeel van het hof niet alleen de zuiver procedurele stappen van de Provincie worden gerekend, maar ook de voorbereidingshandelingen in het kader van en in de aanloop naar het herindelingsadvies. Voor zover Burgercomité c.s. met hun primaire vordering onder D beogen dat de Provincie de procedure alsnog zal wijzigen, geldt daarvoor hetzelfde. Het hof zal zich in het kader van de hierboven genoemde rechtspraak, welke is geënt op artikel 120 Gw, daarom dienen te onthouden van toewijzing van de gevorderde interventies in het wetgevingsproces, zoals ook de rechtbank heeft overwogen. Burgercomité c.s. hebben, evenals de gemeente Haren, de gelegenheid om in het kader van het verdere wetgevingsproces hun argumenten, waaronder de volgens hen nog ontbrekende informatie, aan de wetgever ter kennis te brengen. Daarna is het aan de wetgever om een beslissing te nemen, waarbij alle aspecten van het wetgevingsproces zullen worden betrokken. 
        Hierbij maakt het naar 's hofs oordeel geen verschil dat niet een publieke rechtspersoon, zoals in de zaak "Tegelen", maar burgers bezwaren hebben in het kader van een wetgevingstraject. Artikel 120 Gw richt zich tot de rechter, zodat het niet uitmaakt of een overheidsorgaan als de gemeente opkomt tegen de gang van zaken in het wettelijk besluitvormingsproces, dan wel een burger. 
      
      
    
    
      5.15
      
        Het voorgaande leidt tot de conclusie dat, voor zover nog een spoedeisend belang van Burgercomité c.s. bij toewijzing van hun vorderingen kan worden aangenomen, hun grieven vergeefs zijn voorgedragen.
        6. De slotsom
      
      
    
    
      6.1.
      Burgercomité c.s. hebben geen spoedeisend belang bij een deel van hun vorderingen, terwijl voor het overige hun grieven tegen het bestreden vonnis falen. Het bestreden vonnis moet daarom worden bekrachtigd.
      
    
    
      6.2.
      Als de in het ongelijk te stellen partij zal het hof Burgercomité c.s. in de kosten van het hoger beroep veroordelen. 
      
      
        De kosten voor de procedure in hoger beroep aan de zijde van de Provincie zullen worden vastgesteld op:
      
      - griffierecht		€     716,-
      subtotaal verschotten		€     716,-
      - salaris advocaat		€  2.682,-   (3 punten x tarief II)
      Totaal		€  3.398,-
      
      
    
  
  
    
      7De beslissing
    
    
      Het hof, recht doende in hoger beroep:
    
    
    
      bekrachtigt het vonnis van de rechtbank Noord-Nederland, locatie Groningen, van 
      2 december 2016; 
    
    
    
      veroordeelt Burgercomité c.s. in de kosten van het hoger beroep, tot aan deze uitspraak aan de zijde van de Provincie vastgesteld op € 716,- voor verschotten en op € 3.398,- voor salaris overeenkomstig het liquidatietarief;
    
    
    
      veroordeelt Burgercomité c.s. in de nakosten, begroot op € 131,-, met bepaling dat dit bedrag zal worden verhoogd met € 68,- in geval Burgercomité c.s. niet binnen veertien dagen na aanschrijving aan deze uitspraak hebben voldaan én betekening heeft plaatsgevonden;
    
    
    
      verklaart dit arrest voor zover het de hierin vermelde proceskostenveroordeling betreft uitvoerbaar bij voorraad;
    
    
    
      wijst het meer of anders gevorderde af.
    
    
    
      Dit arrest is gewezen door mr. D.J. Keur, mr. J.H. Kuiper en mr. M.A.L.M. Willems en is door de rolraadsheer in tegenwoordigheid van de griffier in het openbaar uitgesproken op 
      23 mei 2017.