ECLI:NL:RBMNE:2021:2982, Rechtbank Midden-Nederland, 08-06-2021, UTR 18/3143
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2021-06-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Activiteitenbesluit milieubeheer, afwijzing verzoek om maatwerkvoorschriften te stellen vanwege lichthinder van een tennispark, einduitspraak na bestuurlijke lus. Een tussenuitspraak en herstelpoging hebben als doel om het geschil zoveel mogelijk finaal te beslechten. Verweerder had daarom niet mogen volstaan met het in het vooruitzicht stellen van een besluit over een maatwerkvoorschrift. De door verweerder beoogde uiterste termijn in 2031 om de onaanvaardbare lichthinder op drie tennisbanen te voorkomen vindt de rechtbank te lang.  De in de Richtlijn Lichthinder genoemde overgangssituatie is geen recht waar de rechtbank aan toetst en komt niet de betekenis toe die verweerder daarin ziet. Verweerder moet nogmaals op het verzoek om een maatwerkvoorschrift te stellen beslissen.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 18/3143 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 8 juni 2021 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser 1] en [eiser 2] , te [woonplaats] , eisers
    (gemachtigde: ing. M.G.M. van Schaik),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hilversum, verweerder
      (gemachtigde: mr. drs. V.M. Groeneveld-Bakker).
      Als derde-partij neemt aan het geding deel: [derde belanghebbende], te [vestigingsplaats] .
    
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Deze zaak gaat over de afwijzing van het verzoek van eisers om maatwerkvoorschriften aan de tennisclub op te leggen voor de lichthinder die eisers ervaren van het tennispark. 
    
    
    
      Deze uitspraak is het vervolg op de tussenspraak van 19 juni 2020 (ECLI:NL:RBMNE:2020:2337). In de tussenuitspraak heeft de rechtbank verweerder in de gelegenheid gesteld om binnen zestien weken na verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van wat in de tussenuitspraak is overwogen, het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Voor het procesverloop en een beschrijving van de zaak en de besluitvorming die heeft plaatsgevonden verwijst de rechtbank naar de tussenuitspraak. 
    
    
    
      In reactie op de tussenuitspraak heeft verweerder op 28 oktober 2020 een nieuw besluit op bezwaar genomen. Met dit besluit heeft verweerder de afwijzing van het verzoek om maatwerkvoorschriften gehandhaafd met een aanvullende motivering. Verweerder heeft met het besluit van 28 oktober 2020 het eerdere besluit op bezwaar van 20 mei 2019 ingetrokken. 
    
    
    
      Eisers hebben hierop schriftelijk gereageerd.
    
    
    
      Een tweede onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 april 2021 (de tweede zitting). Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Gemachtigde van verweerder nam deel aan de zitting via een Skypeverbinding. Namens de tennisclub zijn verschenen [A] , voorzitter, en [B] , penningmeester. Daarnaast was [C] , StAB-adviseur, op de zitting aanwezig. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        De tussenuitspraak over discomfort glare
      
    
    1. Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij alles wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen.
    
    2. Een belangrijk geschilpunt tussen partijen is op welke wijze de lichthinder beoordeeld had moeten worden. Verweerder heeft de lichthinder beoordeeld aan de hand van de Richtlijn Lichthinder uit 2014. Om het geschilpunt over de toepassing van deze Richtlijn Lichthinder te kunnen beoordelen heeft de rechtbank de StAB als deskundige ingeschakeld. De StAB heeft kort gezegd geoordeeld dat de Richtlijn Lichthinder in zijn algemeenheid een goede basis vormt om mogelijke lichthinder te kunnen beoordelen, ook voor situaties waarin mogelijk sprake is van onaanvaardbare lichthinder en waarop de zorgplicht uit het Activiteitenbesluit milieubeheer van toepassing is. De Richtlijn Lichthinder uit 2014 bevat volgens de StAB echter niet de meest recente milieutechnische inzichten om lichthinder van sportverlichtingsinstallaties (buiten) en dan met name de ‘discomfort glare’ op een correcte wijze te kunnen beoordelen. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank de StAB gevolgd. Omdat de besluitvorming van verweerder was gebaseerd op het rapport van Lichtconsult en daarin is getoetst aan de Richtlijn Lichthinder 2014, heeft de rechtbank in de tussenuitspraak geoordeeld dat onvoldoende is onderzocht of de door eisers ervaren lichthinder vanwege lichtschittering/-verblinding (discomfort glare) aanvaardbaar is. 
    
    3. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank verweerder in de gelegenheid gesteld om het gebrek te herstellen, door de vraag of sprake is van aanvaardbare lichtschittering/-verblinding als gevolg van de inkijk in lichtarmaturen te beoordelen aan de hand van de meest recente milieutechnische inzichten. Daarbij heeft de rechtbank verweerder meegegeven dat nieuw onderzoek gedaan kan worden, waarbij de concept Richtlijn Lichthinder 2019 moet worden gebruikt. 
    
    
      
        Nieuw besluit over discomfort glare
      
    
    4. Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft verweerder aan Lichtconsult gevraagd om de resultaten van de meting van april 2019 af te zetten tegen de nieuwste Richtlijn Lichthinder, die inmiddels is vastgesteld. Naar aanleiding van de resultaten daarvan heeft verweerder het nieuwe besluit van 28 oktober 2020 genomen (bestreden besluit 3). Ten aanzien van de banen 1 en 2 heeft verweerder uiteengezet dat de lichtmasten bij deze banen, die begin 2017 nieuw zijn geplaatst, voldoen aan de nieuwste stand der techniek op het gebied van halogeen sportverlichting. De resultaten van de uitgevoerde lichtmeting van 1 april 2019 laten ook zien dat de masten aan de nieuwste Richtlijn Lichthinder voldoen. Daarom heeft verweerder besloten om de weigering van het gevraagde maatwerk ten aanzien van de verlichting bij de banen 1 en 2 opnieuw in stand te laten. 
    
    5. In het bestreden besluit 3 staat verder dat uit de metingen blijkt dat de lichtmasten bij de banen 3 tot en met 5 niet voldoen aan de nieuwste eisen ten aanzien van ‘discomfort glare’. Verweerder heeft uiteengezet dat de nieuwste Richtlijn Lichthinder voor bestaande situaties een overgangssituatie kent. Als gevolg daarvan vindt verweerder het per direct voorschrijven van de nieuwste richtlijn aan een installatie uit 1984 niet redelijk en billijk. Ten aanzien van de verlichting van de banen 3 tot en met 5 zal verweerder aan de tennisclub als maatwerkvoorschrift opleggen dat zij op een natuurlijk moment over moeten gaan tot het vervangen de lampen, met als finale datum 1 november 2031.
    
    
      
        Procesbelang en omvang van het geding
      
    
    6. De rechtbank beoordeelt eerst ten aanzien van welke van de drie bestreden besluiten nog procesbelang aanwezig is, en wat de omvang van het geding nog is.
    
    7. In de tussenuitspraak is al geoordeeld dat niet is gebleken dat eisers nog belang hebben bij de inhoudelijke beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit 1. De rechtbank verklaart het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk, omdat eisers daarbij geen procesbelang meer hebben. 
    
    8. Naar aanleiding van de tussenuitspraak is het bestreden besluit 3 genomen. Met dit besluit is opnieuw op het bezwaar van eisers beslist en is het bestreden besluit 2 ingetrokken. Ook ten aanzien van het bestreden besluit 2 is de rechtbank niet gebleken dat eisers nog belang hebben bij de inhoudelijke beoordeling van het beroep tegen dit bestreden besluit. Omdat eisers geen procesbelang meer hebben bij dit bestreden besluit, verklaart de rechtbank het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit 2 ook niet-ontvankelijk.
    
    9. De rechtbank stelt vast dat ook het bestreden besluit 3 niet tegemoetkomt aan het beroep van eisers, zodat zij voldoende belang hebben bij dit besluit en daartegen een beroep van rechtswege is ontstaan. 
    
    10. Op de tweede zitting hebben eisers hun beroep tegen het bestreden besluit 3 ingetrokken voor zover dat is gericht tegen het in stand laten van de weigering om aan de tennisclub maatwerkvoorschriften op te leggen ten aanzien van de verlichting bij de banen 1 en 2. Het geschil tussen partijen gaat dus alleen nog over de lichthinder bij de banen 3, 4 en 5. De beoordeling van de rechtbank zal zich daarom beperken tot het bestreden besluit 3 voor zover dat over de banen 3, 4 en 5 gaat.
    
    
      
        Het wettelijk kader
      
    
    11. Het Activiteitenbesluit milieubeheer bevat voorschriften ter voorkoming van lichthinder, maar niet is voorzien in voorschriften waarin met het oog hierop grenswaarden zijn gesteld. De voorschriften ter voorkoming van lichthinder hebben het karakter van een zorgplicht voor de drijver van een inrichting om lichthinder te voorkomen dan wel tot een aanvaardbaar niveau te beperken. Het Activiteitenbesluit milieubeheer geeft vervolgens de bevoegdheid om ter nadere invulling van de zorgplicht maatwerkvoorschriften te stellen.
    
    12. Verweerder gebruikt de Richtlijn Lichthinder om zijn zorgplicht en de vraag wanneer sprake is van onaanvaardbare lichthinder in te vullen. Op de zitting is met partijen vastgesteld dat het voor de uitkomst van het onderzoek niet uitmaakt dat verweerder in het bestreden besluit 3 de nieuwste Richtlijn Lichthinder heeft gebruikt in plaats van de concept Richtlijn Lichthinder 2019. Het relevante toetsingskader is in beide varianten van de richtlijn namelijk hetzelfde.
    
    
      
        Het geschil
      
    
    13. Tussen verweerder en eisers is inmiddels niet meer in geschil dat voor eisers sprake is van onaanvaardbare lichthinder door de verlichting van de banen 3 tot en met 5 en dat om die reden maatwerkvoorschriften moeten worden opgelegd. Verweerder heeft dit op de tweede zitting bevestigd. De tennisclub heeft dit niet betwist. Eisers vinden het echter onaanvaardbaar dat de tennisclub een termijn van tien jaar krijgt om de lichtmasten aan te passen. Volgens hen moeten de in bijlage 3 van de Richtlijn Lichthinder beschreven maatregelen als Best Beschikbare Technieken (BBT) worden aangemerkt en per direct worden uitgevoerd voordat maatwerk in beeld komt. Voor het treffen van BBT geldt geen overgangssituatie, maar alleen een redelijke termijn om dit te realiseren, aldus eisers.
    
    
      
        Weigering maatwerkvoorschriften te stellen
      
    
    14. De rechtbank ziet zich gesteld voor de vraag of verweerder het stellen van maatwerkvoorschriften voor de banen 3 tot en met 5 met het bestreden besluit 3 heeft geweigerd of toegewezen (voor de toekomst). In het bestreden besluit staat het volgende: “Wij besluiten om het gevraagde maatwerk op grond van artikel 8:42, lid 3, van de Wet milieubeheer en artikel 2.1 lid 4 van het Activiteitenbesluit milieubeheer: - (…)- ten aanzien van de verlichting van de banen 3 tot en met 5 zullen wij aan de tennisvereniging maatwerkvoorschriften opleggen dat zij op een natuurlijk moment over moeten gaan tot het vervangen van de lampen met als finale datum 1 november 2013.” 
    Verder is vermeld dat er een voornemen naar de tennisvereniging gestuurd zal worden waarbij zij in de gelegenheid wordt gesteld hierop een zienswijze te geven en dat daarop een definitief besluit zal worden genomen. 
    
    15. Gelet op de formulering in het bestreden besluit 3, vindt de rechtbank dat dit niet anders uitgelegd kan worden dan dat op dit moment geweigerd wordt om maatwerkvoorschriften ten aanzien van de banen 3 tot en met 5 te stellen. Daarmee handhaaft verweerder het primaire besluit waarbij het verzoek om maatwerkvoorschriften te stellen is afgewezen. Op de zitting heeft verweerder ook erkend dat met het herstelbesluit niets is gewijzigd ten opzichte van het primaire besluit. 
    
    16. De rechtbank kan uit het bestreden besluit 3 niet duidelijk afleiden waarom de weigering ten aanzien van de banen 3 en 5 gehandhaafd blijft. Op de zitting is dit aan de orde gesteld. Verweerder heeft toegelicht het niet redelijk te vinden om per direct maatwerkvoorschriften op te leggen, omdat sprake is van een bestaande situatie. Vanwege procedurele redenen is ervoor gekozen om geen maatwerkvoorschrift op te leggen in het bestreden besluit 3. Als dat wel was gedaan, dan had volgens verweerder de onwenselijke situatie kunnen ontstaan dat de tennisclub in bezwaar zou gaan tegen het maatwerkvoorschrift, terwijl nog geen definitieve uitspraak in deze zaak is gedaan. 
    
    17. Dit standpunt van verweerder staat niet in het bestreden besluit verwoord. In zoverre heeft verweerder dus een aanvullend standpunt ingenomen ten opzichte van het bestreden besluit 3. De rechtbank vindt de motivering van verweerder om vanwege procedurele redenen geen maatwerkvoorschriften te stellen in het bestreden besluit 3, geen deugdelijke motivering om de afwijzing in stand te laten. Als het opleggen van een maatwerkvoorschrift nodig is om het gebrek te herstellen dan had dat in het bestreden besluit 3 meegenomen moeten worden. Het vooruitschuiven van een besluit tot stellen van een maatwerkvoorschrift verdraagt zich naar het oordeel van de rechtbank niet met de strekking van een herstelpoging na een tussenuitspraak. Een tussenuitspraak en herstelpoging hebben als doel om het geschil zoveel mogelijk finaal te beslechten. Verweerder had daarom niet mogen volstaan met het in het vooruitzicht stellen van een besluit over een maatwerkvoorschrift. De rechtbank overweegt verder nog dat als in het herstelbesluit een maatwerkvoorschrift was opgelegd en de tennisclub het daar niet mee eens was, daartegen gelet op artikel 6:19 van de Awb voor de tennisclub een beroep van rechtswege zou zijn ontstaan. Het procedurele probleem dat verweerder schetst had zich dus niet voorgedaan, omdat de bezwaarprocedure niet doorlopen had hoeven worden. De bezwaren van de tennisclub zouden dan in de onderhavige procedure door de rechtbank direct beoordeeld zijn. 
    
    
      
        Conclusie bestreden besluit 3
      
    
    18. De rechtbank oordeelt dat het bestreden besluit 3 in strijd is met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Dit bestreden besluit komt daarom voor vernietiging in aanmerking, voor zover het gaat over de weigering van het opleggen van maatwerkvoorschriften bij de banen 3 tot en met 5. Het beroep van eisers is gegrond.
    
    
      
        Beoordeling maatwerkvoorschrift, ondanks vernietiging
      
    
    19. Als gevolg van de gedeeltelijke vernietiging van bestreden besluit 3, komt het bezwaar van eisers voor zover het ziet op de lichthinder van de banen 3 tot en met 5 weer open te liggen. Verweerder moet hier dus weer op beslissen. De rechtbank heeft de taak om het geschil zo veel mogelijk definitief te beslechten. Daarom zal de rechtbank onderzoeken of dat tot de mogelijkheden behoort. 
    
    20. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten, omdat hiervoor al is geoordeeld dat verweerder het verzoek om maatwerkvoorschriften te stellen niet had mogen weigeren op procedurele gronden. Op de tweede zitting heeft de gemachtigde van verweerder toegelicht dat als een besluit tot het opleggen van een maatwerkvoorschrift zal worden genomen, dit maatwerkvoorschrift inhoudelijk hetzelfde zal zijn zoals verwoord in het bestreden besluit 3. Het maatwerkvoorschrift zal dan inhouden dat de tennisclub op een natuurlijk moment moet overgaan tot het vervangen van de lampen van de banen 3 tot en met 5 met als finale datum 1 november 2031. Omdat duidelijk is welk maatwerkvoorschrift verweerder aan de tennisclub zal opleggen voor de banen 3 tot en met 5, ziet de rechtbank wel aanleiding om het door verweerder beoogde maatwerkvoorschrift inhoudelijk te beoordelen. De rechtbank kan namelijk zelf in de zaak voorzien en dit beoogde maatwerkvoorschrift alsnog opleggen, als dit voorschrift de toets van de rechtbank doorstaat en de belangen van derden, en dan met name die van de tennisclub, daardoor niet worden geschaad.
    
    
      
        Termijn voor uitvoeren maatwerkvoorschrift
      
    
    21. Bij de beoordeling van het maatwerkvoorschrift stelt de rechtbank het volgende voorop. Het stellen van maatwerkvoorschriften op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer is een bevoegdheid van verweerder. Bij het nemen van een beslissing om al dan niet maatwerkvoorschriften te stellen heeft verweerder dus beleidsruimte. Concreet moet de rechtbank de vraag beantwoorden of verweerder, bij afweging van alle betrokken belangen, in redelijkheid het beoogde maatwerkvoorschrift aan de tennisclub kan opleggen.
    
    22. Bij de banen 3 tot en met 5 is sprake van onaanvaardbare lichthinder en daarvoor is het stellen van een maatwerkvoorschrift nodig. Onder deze omstandigheden oordeelt de rechtbank dat de uiterste termijn van 1 november 2031 om de lampen bij de lichtmasten bij deze banen te vervangen te lang is. De verwijzing in bestreden besluit 3 naar de nieuwste Richtlijn Lichthinder waarin staat dat voor bestaande installaties een overgangssituatie aan de orde is, vindt de rechtbank geen reden om de tennisclub een zeer ruime termijn te gunnen waardoor eisers mogelijk nog jaren onaanvaardbare lichthinder moeten dulden. Deze richtlijn is geen recht waar de rechtbank aan toetst en aan de overgangsbepaling die hierin staat komt dus niet de betekenis toe die verweerder daaraan toekent. Weliswaar zou vervangen eerder aan de orde kunnen komen als de lampen kapotgaan, maar onzeker is of dit (natuurlijke) moment zich zal gaan voordoen voor 1 november 2031. Bovendien heeft verweerder in het bestreden besluit 3 of op de zitting geen kenbare afweging gemaakt tussen de belangen van eisers bij het voorkomen van onaanvaardbare lichthinder en de financiële belangen van de tennisclub. Dit had wel gemoeten. Omdat het door verweerder beoogde maatwerkvoorschrift de rechterlijke toets niet kan doorstaan, ziet de rechtbank geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien door het opleggen van dat maatwerkvoorschrift. 
    
    
      
        Verweerder moet een nieuw besluit nemen
      
    
    23. De rechtbank zal ook geen tweede tussenuitspraak doen, omdat partijen de tussenuitspraak op bepaalde onderdelen betwisten. De rechtbank vindt dat partijen nu de mogelijkheid moeten hebben om daartegen in hoger beroep te gaan. 
    
    24. Dit betekent dat verweerder opnieuw op het bezwaar van eisers moet beslissen, voor zover het de afwijzing van het verzoek om maatwerkvoorschriften voor de banen 3 tot en met 5 betreft. Daarbij geeft de rechtbank verweerder het volgende mee, omdat dit op de zitting nadrukkelijk met partijen is besproken (dit is dus geen rechtsoordeel). Op basis van een kenbare belangenafweging moet bepaald worden op welke termijn welke maatregelen nodig zijn. Daarbij geldt dat de termijn waarop maatregelen moeten worden getroffen en de mogelijkheid om tussentijds maatregelen te nemen communicerende vaten zijn. Als het voor de tennisclub mogelijk is om in de tussentijd minder vergaande maatregelen te treffen die de lichthinder voor eisers beperken, zal de tennisclub een langere termijn gegund kunnen worden om de lampen te vervangen en andersom. Het is aan verweerder om deze bestuurlijke afweging te maken. De rechtbank beseft dat eisers  niet op al hun vragen antwoord krijgen, maar gelet op de uitkomst van de procedure is nu eerst verweerder weer aan zet. 
    
    
      
        Griffierecht en proceskostenveroordeling
      
    
    25. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoeden.
    
    26. Omdat het beroep gegrond is, krijgen eisers een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De rechtbank merkt de gemachtigde van eisers aan als professionele rechtsbijstandverlener in de zin van het Besluit proceskosten bestuursrecht, zoals ook op het proceskostenformulier is aangegeven, en niet als deskundige. De bijstand door een gemachtigde levert 4 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na het deskundigenverslag, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na een bestuurlijke lus en 2 punten voor het verschijnen op de zittingen). Die punten hebben een waarde van € 534,- bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 2.136, -. 
    
      Omdat voor de vergoeding van kosten van rechtsbijstand een forfaitair tarief geldt, komen niet de werkelijk opgegeven kosten voor vergoeding in aanmerking. 
      
        Beslissing
      
    
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep voor zover gericht tegen de bestreden besluiten 1 en 2 nietontvankelijk;
    - verklaart het beroep voor zover gericht tegen bestreden besluit 3 gegrond;
    - vernietigt bestreden besluit 3, voor zover de afwijzing van het opleggen van maatwerkvoorschriften bij de banen 3 tot en met 5 wordt gehandhaafd;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan eisers te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 2.136,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Moed, voorzitter, en mr. K. de Meulder en mr. E.C. Matiasen, leden, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De beslissing is uitgesproken op 8 juni 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak en de tussenuitspraak/tussenuitspraken, kunt een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
  
  
     Deze voorschriften vinden hun grondslag in artikel 8.40 van de Wet milieubeheer. 
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid en tweede lid, onder h, van het Activiteitenbesluit milieubeheer.
  
  
     Artikel 2.4, vierde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer.