ECLI:NL:RVS:2017:3144, Raad van State, 15-11-2017, 201608364/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-11-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 februari 2016 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een bestaand gebouw en het bouwen van een garage op het perceel [locatie A] te Zeist (hierna: het perceel).

201608364/1/A1.
    Datum uitspraak: 15 november 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Zeist,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 22 september 2016 in zaak nr. 16/1473 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zeist.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 februari 2016 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een bestaand gebouw en het bouwen van een garage op het perceel [locatie A] te Zeist (hierna: het perceel).
    
    Bij uitspraak van 22 september 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 augustus 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. B. Oudenaarden, advocaat te Arnhem, en het college vertegenwoordigd, door mr. L.M. Vodegel, zijn verschenen. Voorts is daar [vergunninghouder], bijgestaan door [gemachtigde] en mr. J. de Vet, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Op het perceel is in 1959 op basis van een op 4 juni 1959 verleende vergunning een houten schuur (hierna: het gebouw) gebouwd. Het perceel is in 1963 afgesplitst van het perceel [locatie B]. [appellant] woont op dat perceel. In 1978 heeft het college een vergunning verleend voor het veranderen en vernieuwen van het gebouw en voor het gebruik daarvan als dagverblijf. De kelder onder het gebouw en de dubbele garage op het perceel zijn onderscheidenlijk in 1980 en 1982 zonder vergunning gebouwd.
    
        De omgevingsvergunningaanvraag ziet op het aanpassen van de lichtopeningen in de gevels van het gebouw, het verhogen van het dak met 40 cm, het verhogen van de vloer van de begane grond met 58 cm, teneinde in de kelder een verblijfsruimte te realiseren met slaapkamers en een badkamer, en het legaliseren van deze kelder en de dubbele garage (hierna: het plan).
    
    2.    Vast staat en niet in geschil is dat het plan in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Zeist Noord" (hierna: het bestemmingsplan) omdat het perceel geen bouwvlak heeft. Daarnaast staat de garage in strijd met het bestemmingsplan voor de voorgevelrooilijn. Om het plan niettemin mogelijk te maken, heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan.
    
    Het standpunt van het college
    
    3.    Het college heeft aan zijn besluit om af te wijken van het bestemmingsplan ten grondslag gelegd dat het plan is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing, waaruit volgt dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, en dat het plan beperkte gevolgen heeft voor de omgeving. Volgens het college staat het gebouw al sinds 1959 op het perceel en is het sinds 1998 in gebruik als woning. Verder zal het gebouw voornamelijk aan de binnenkant worden gerenoveerd en zal de oppervlakte van het gebouw niet worden uitgebreid. Voorts is de locatie van de garage naast het gebouw op minder dan 3 m achter de voorgevellijn een geschikte plek, omdat het zicht op het gebouw daardoor niet wordt geblokkeerd en het perceel maar een beperkt achtererfgebied heeft, aldus het college.
    
    De uitspraak van de rechtbank
    
    4.    De rechtbank heeft overwogen dat, vanaf het moment dat het college in 1978 een vergunning heeft verleend voor het veranderen en vernieuwen van het gebouw en de ingebruikname daarvan als dagverblijf, het gebouw kan worden aangemerkt als het hoofdgebouw op het nieuwe, afgesplitste perceel. Met de inwerkingtreding van het bestemmingsplan heeft het perceel de bestemming "Wonen" gekregen. Vanaf dat moment is het gebruik van het perceel en het te moderniseren gebouw ten behoeve van bewoning dus toegestaan. Voor dat gebruik hoefde het college dus geen afwijking van het bestemmingsplan te vergunnen, aldus de rechtbank.
    
        De rechtbank heeft voorts overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de verlening van de omgevingsvergunning voor het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank heeft verder overwogen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij door de verlening van de omgevingsvergunning zodanig in zijn belangen wordt geschaad dat het college daarin aanleiding had moeten zien om de omgevingsvergunning te weigeren. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat de omvang van het bestaande gebouw nauwelijks toeneemt. Voorts heeft zij in aanmerking genomen dat het gebruik van het gebouw voor wonen reeds was toegestaan en dat de intensivering van het gebruik die door de verleende omgevingsvergunning mogelijk wordt gemaakt, gelet op de door [vergunninghouder] getroffen maatregel om de ramen in de achtergevel te verwijderen om eventuele overlast zoveel mogelijk te beperken, niet zodanig is dat het college daarin aanleiding had moeten zien om de omgevingsvergunning te weigeren. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het college ook in de door [appellant] gestelde planschade bij de realisering van het plan geen aanleiding heeft hoeven zien om de omgevingsvergunning te weigeren en dat het college terecht heeft gewezen op de mogelijkheid om desgewenst een verzoek om vergoeding van die schade in te dienen.
    
    Het hoger beroep
    
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 1 februari 2016 niet zorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd, omdat met het verlenen van deze omgevingsvergunning op het perceel een zelfstandige woning mogelijk wordt gemaakt. Volgens hem heeft de rechtbank miskend dat het college er bij het nemen van dat besluit ten onrechte van is uitgegaan dat het gebruik van het gebouw voor wonen reeds op grond van het bestemmingsplan was toegestaan, zodat dat gebruik niet hoefde te worden vergund. Daartoe voert hij aan dat de rechtbank ten onrechte op grond van haar aanname dat het gebouw een hoofdgebouw is, heeft geoordeeld dat het gebouw mag worden bewoond. Het gebouw mag niet worden bewoond, omdat op het perceel een bouwvlak ontbreekt, aldus [appellant].
    
        [appellant] stelt verder dat de rechtbank in navolging van het college heeft miskend dat het bestemmingsplan op het perceel geen woning toestaat, vanwege het ontbreken van een bouwvlak. [appellant] wijst ter ondersteuning van zijn standpunt op het in zijn opdracht uitgebrachte rapport van SAB van 23 mei 2016, waarin ook is gesteld dat het bestemmingsplan op het perceel geen woning toestaat.
    
    5.1.    Ingevolge het bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming "Wonen".
    
        Artikel 17, lid 17.1, aanhef en onder a, luidt: "De als "Wonen" aangewezen gronden zijn bestemd voor wonen."
    
        Lid 17.2.2, onder b, luidt: "woningen mogen uitsluitend binnen bouwvlakken worden gebouwd."
    
    5.2.    Anders dan [appellant] stelt, heeft de rechtbank haar oordeel dat het gebouw mag worden gebruikt voor wonen niet gebaseerd op haar aanname dat het gebouw een hoofdgebouw is. Het oordeel van de rechtbank dat het gebouw mag worden gebruikt voor woondoeleinden, heeft zij gebaseerd op de omstandigheid dat het perceel met de inwerkingtreding van het bestemmingsplan een woonbestemming heeft gekregen. Dit oordeel is juist. Dat het perceel geen bouwvlak heeft, doet daaraan niet af. In het bestemmingsplan is geen bepaling opgenomen die ertoe strekt dat alleen binnen een bouwvlak mag worden gewoond. De overweging van de rechtbank, dat het gebouw kan worden aangemerkt als hoofdgebouw, is in dit verband niet relevant, nu in het bestemmingsplan evenmin een bepaling is opgenomen die ertoe strekt dat alleen in een hoofdgebouw mag worden gewoond.
    
        Naar het oordeel van de Afdeling strekt het plan tot het verbouwen van het bestaande gebouw ertoe om dit te verbouwen tot zelfstandige woning. Daarbij acht de Afdeling in het bijzonder van belang dat de vloer van de begane grond van het gebouw wordt verhoogd teneinde in de kelder een verblijfruimte met slaapkamers en een badkamer te realiseren. [appellant] betoogt terecht dat met het verlenen van deze omgevingsvergunning voor het eerst een zelfstandige woning op het perceel wordt gerealiseerd, terwijl het perceel geen bouwvlak heeft. Het plan is daarom in strijd met artikel 17, lid 17.2.2, onder b, van de planregels. Het college heeft weliswaar vanwege de strijd met dit artikel bezien of afwijken van het bestemmingsplan op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo mogelijk is, maar het heeft daarbij niet onderkend dat het bouwplan niet slechts ziet op enkele bouwkundige uitbreidingen van een met een bouwvergunning gebouwd gebouw dat voor woondoeleinden wordt gebruikt, maar ook op het mogelijk maken van een zelfstandige woning op het perceel. De planologische aanvaardbaarheid, alsmede de ruimtelijke gevolgen daarvan zijn door het college niet expliciet bij de beoordeling betrokken. Dit betekent dat dit besluit in zoverre niet zorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    
        Het betoog slaagt.
    
    6.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 1 februari 2016 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal met toepassing van art 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb zelf in de zaak voorzien door de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. De Afdeling ziet daartoe aanleiding op grond van het volgende.
    
    7.    Zoals hiervoor onder 3 is overwogen, is het plan voorzien van een ruimtelijke onderbouwing, waarin is geconcludeerd dat het plan ruimtelijk aanvaardbaar is. In het in opdracht van [appellant] uitgebrachte rapport van SAB is deze conclusie bestreden. Volgens dat rapport is een woning in het groene bosachtige binnengebied achter de Berkenlaan, Lindenlaan en Eikenlaan, zoals hier aan de orde, gelet op de planologische opzet en de stedenbouwkundige structuur van de wijk, niet passend. Kenmerkend voor de wijk zijn de oriëntatie van woningen op de openbare weg en de groene van woonbebouwing gevrijwaarde binnengebieden. Het contrast tussen de bebouwing aan de randen en de rustige beboste binnengebieden is van belangrijke waarde, aldus SAB.
    
        Lievense CSO heeft in opdracht van het college op 23 juni 2016 gereageerd op dit advies. Volgens deze reactie is er in het rapport van SAB geen rekening mee gehouden dat al sinds 1959 legaal een gebouw op het perceel aanwezig is. Dat gebouw oogt gezien zijn vorm en materiaalgebruik als een bijgebouw. Dat het perceel een grote groene tuin heeft en slechts voor een klein percentage is bebouwd, maakt dat het gebouw past in de omgeving en dat het oorspronkelijke groene karakter van de omgeving niet wordt aangetast. Bovendien voorziet het bestemmingsplan voor de omliggende woningen in bouwmogelijkheden in de vorm van aan- of uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen in het groene binnengebied, aldus Lievense CSO. Met het handhaven van de bestaande vorm en het materiaalgebruik en het verwijderen van de ramen aan de achterzijde past het gebouw volgens Lievense CSO in zijn omgeving.
    
        Het college heeft blijkens zijn schriftelijke uiteenzetting in beroep en in hoger beroep de reactie van Lievense CSO overgenomen. Hieruit volgt dat het college op basis van de ruimtelijke onderbouwing, zoals aangevuld met deze reactie, de oprichting van een zelfstandige woning ter plekke ruimtelijk aanvaardbaar acht. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op dat standpunt heeft kunnen stellen. Omdat ter plekke al een gebouw aanwezig is dat ingevolge de ter plaatse geldende bestemming "Wonen" mag worden bewoond, de voorziene woning in omvang nauwelijks afwijkt van dat legaal gerealiseerde gebouw, en [vergunninghouder] in de op geringe afstand van de erfgrens gesitueerde achtergevel van het gebouw de ramen heeft verwijderd ter voorkoming van eventuele overlast, ziet de Afdeling voorts geen grond voor het oordeel dat de realisering van het plan voor [appellant] zodanige nadelige gevolgen heeft, dat het college daarin aanleiding had moeten zien om de omgevingsvergunning te weigeren.
    
    Proceskostenveroordeling
    
    8.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 22 september 2016 in zaak nr. 16/1473;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zeist van 1 februari 2016, kenmerk OV20141435/16UIT00381;
    
    V.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zeist tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.980,00 (zegge: negentienhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zeist aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 419,00 (zegge: vierhonderdnegentien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen
    voorzitter    
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 november 2017
    
    374-757.