ECLI:NL:RVS:2022:1997, Raad van State, 13-07-2022, 202101878/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 juni 2020 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant  een aantal maatwerkvoorschriften ingetrokken en nieuwe maatwerkvoorschriften vastgesteld voor de inrichting van [appellante] aan de [locatie] in Helmond. [appellante] exploiteert een inrichting voor het op- en overslaan en bewerken van meststoffen. Zij beschikt over een omgevingsvergunning voor de productie van mestkorrels met een capaciteit van 60.000 ton per jaar. Volgens het college is gebleken dat deze activiteit leidt tot geurhinder die een aanvaardbaar niveau overschrijdt. Het college heeft hierin aanleiding gezien om maatwerkvoorschriften vast te stellen. Bij besluit van 5 december 2014 heeft het college aan [appellante] een omgevingsvergunning verleend om in de inrichting 60.000 ton mestkorrels per jaar te produceren. Aan de omgevingsvergunning is onder meer voorschrift 5.2.1 verbonden.

202101878/1/R4.
    Datum uitspraak: 13 juli 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-­Brabant van 5 maart 2021 in zaken nrs. 20/1948, 20/2114, 20/2117, 21/191, 21/193 in het geding tussen:
    [appellante],
    Belangenvereniging Wijkraad Brouwhuis (hierna: de belangenvereniging),
    [partij A] en [partij B],
    [partij C]
    en
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college).
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 juni 2020 heeft het college een aantal maatwerkvoorschriften ingetrokken en nieuwe maatwerkvoorschriften vastgesteld voor de inrichting van [appellante] aan de [locatie] in Helmond (hierna: de inrichting).
    Bij uitspraak van 5 maart 2021 heeft de rechtbank de daartegen ingestelde beroepen niet-ontvankelijk verklaard, voor zover ingesteld door [partij C], ongegrond verklaard, voor zover ingesteld door de belangenvereniging en [partij A] en [partij B], en gegrond verklaard, voor zover ingesteld door [appellante]. De rechtbank heeft het besluit van 15 juni 2020 vernietigd voor zover het de maatwerkvoorschriften 1.1.2, 1.1.3, tweede volzin, 1.1.6, 1.1.7, 1.1.9, 1.1.10 en 1.1.13 betreft en zelf voorziend nieuwe maatwerkvoorschriften 1.1.2, 1.1.9 en 1.1.13 vastgesteld. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De belangenvereniging heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en dat stuk als incidenteel hoger beroepschrift aangemerkt.
    [partij A] en [partij B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De belangenvereniging heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 januari 2022, waar [appellante], vertegenwoordigd door [directeur], bijgestaan door mr. L.J. Wildeboer, advocaat te Amsterdam, vergezeld door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. M. van Dam-Benders en mr. C.M.C. Krosse-de Ridder, vergezeld door H.L. van Aarle en T.F.A.M. Teunissen, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting de belangenvereniging, vertegenwoordigd door mr. V. Wösten, rechtshulpverlener te Den Haag, [partij B], en het college van burgemeester en wethouders van Helmond, vertegenwoordigd door A. Harijgens, wethouder, vergezeld door C.M.E.M. Aquina, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] exploiteert een inrichting voor het op- en overslaan en bewerken van meststoffen. Zij beschikt over een omgevingsvergunning voor de productie van mestkorrels met een capaciteit van 60.000 ton per jaar. Volgens het college is gebleken dat deze activiteit leidt tot geurhinder die een aanvaardbaar niveau overschrijdt. Het college heeft hierin aanleiding gezien om maatwerkvoorschriften vast te stellen.
    Eerdere besluiten en procedures
    2.       Bij besluit van 5 december 2014 heeft het college aan [appellante] een omgevingsvergunning verleend om in de inrichting 60.000 ton mestkorrels per jaar te produceren (hierna: de omgevingsvergunning). Aan de omgevingsvergunning is onder meer voorschrift 5.2.1 verbonden. Op grond daarvan mag de geuremissie uit de schoorsteen van de inrichting niet meer  bedragen dan 398 miljoen geureenheden per uur (hierna: MouE/uur), hedonisch gewogen.
    3.       Bij uitspraak van 17 september 2015, ECLI:NL:RBOBR:2015:5458, heeft de rechtbank de tegen het besluit van 5 december 2014 ingestelde beroepen gegrond verklaard en dat besluit vernietigd, voor zover daarin geen voorschriften zijn opgenomen over geurhinder vanwege de reeds eerder aan [appellante] vergunde activiteiten. De rechtbank heeft toen zelf voorziend de voorschriften 5.2.4 en 5.2.5 aan de omgevingsvergunning verbonden. Tegen die rechtbankuitspraak is geen hoger beroep ingesteld.
    4.       Bij besluit van 25 april 2018 heeft het college een aantal maatwerkvoorschriften voor de inrichting vastgesteld.
    5.       Bij uitspraak van 5 april 2019, ECLI:NL:RBOBR:2019:1896, heeft de rechtbank de tegen het besluit van 25 april 2018 ingestelde beroepen gegrond verklaard en een gedeelte van de maatwerkvoorschriften vernietigd. De rechtbank heeft toen onder meer overwogen dat het college zich in het besluit van 25 april 2018 op het standpunt heeft mogen stellen dat het aanvaardbaar geurhinderniveau, als bedoel in artikel 2.7a, derde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit), is vastgesteld in de omgevingsvergunning en de ten tijde van het besluit van 25 april 2018 geldende Beleidsregel industriële geur Noord-Brabant (hierna: de Beleidsregel).
    6.       Bij uitspraak van 24 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:621, heeft de Afdeling het door [appellante] tegen de rechtbankuitspraak van 5 april 2019 ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, die rechtbankuitspraak vernietigd, voor zover de rechtbank het besluit van 5 april 2019 niet in zijn geheel heeft vernietigd, en dat besluit alsnog in zijn geheel vernietigd. De Afdeling heeft toen overwogen dat het college op grond van artikel 2.7a, derde lid, van het Activiteitenbesluit het aanvaardbaar niveau van geurhinder moet bepalen aan de hand van de ten tijde van de besluitvorming geldende feiten en omstandigheden. Dat betekent dat het college niet zonder meer kan terugvallen op de normen uit de omgevingsvergunning en dat het ook niet voldoende is te volstaan met een verwijzing naar de Beleidsregel. Bij de beoordeling of het aanvaardbaar geurhinderniveau wordt overschreden, had het college bovendien niet de in de Beleidsregel vervatte normen voor nieuwe activiteiten, maar de normen voor bestaande activiteiten moeten betrekken, aldus de Afdeling in die uitspraak.
    Het besluit van 15 juni 2020
    7.       Bij besluit van 15 juni 2020 heeft het college het aan de omgevingsvergunning verbonden voorschrift 5.2.1, dat volgens het college op grond van artikel 2.8a van het Activiteitenbesluit van rechtswege een maatwerkvoorschrift is geworden, ingetrokken, een aantal bij besluit van 25 april 2018 vastgestelde maatwerkvoorschriften ingetrokken en nieuwe maatwerkvoorschriften 1.1.1 tot en met 1.1.19 vastgesteld. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat uit de bijlage bij het besluit blijkt dat het aanvaardbaar geurhinderniveau nog steeds wordt overschreden. Die bijlage bevat de conclusies van geuronderzoeken die tussen 16 juli 2015 en 25 februari 2020 ten aanzien van de inrichting hebben plaatsgevonden. Bij dat standpunt heeft het college ook betrokken de signalen van geurhinder uit de omgeving van de inrichting en het in opdracht van [appellante] opgestelde rapport ‘Geuronderzoek [appellante] te Helmond’, DENO19A5, van oktober 2019 waaruit blijkt dat maatregelen moeten worden getroffen om een aanvaardbaar geurhinderniveau te bereiken. Om een aanvaardbaar geurhinderniveau te kunnen bereiken heeft het college de nieuwe maatwerkvoorschriften vastgesteld. Op grond van maatwerkvoorschrift 1.1.1 gaat voor de inrichting, in afwijking van de op 26 april 2018 in werking getreden Beleidsregel industriële geur Noord-Brabant 2018, een niet-hedonisch gewogen geuremissienorm gelden. Het college heeft die hedonisch ongewogen geuremissienorm vastgesteld op 418 MouE/uur.
    De aangevallen uitspraak
    8.       In de uitspraak van 5 maart 2021 heeft de rechtbank de maatwerkvoorschriften 1.1.2, 1.1.3, tweede volzin, 1.1.6, 1.1.7, 1.1.9, 1.1.10 en 1.1.13 vernietigd en zelf voorziend de maatwerkvoorschriften 1.1.2, 1.1.9 en 1.1.13 vastgesteld.
    Over het aanvaardbaar geurhinderniveau als bedoeld in artikel 2.7a, derde lid, van het Activiteitenbesluit heeft de rechtbank onder verwijzing naar voormelde rechtbankuitspraak van 5 april 2019 overwogen dat het college het geurhinderniveau in dit geval niet opnieuw hoefde te onderbouwen. De rechtbank acht het college bevoegd om maatwerkvoorschriften te stellen, omdat het college aannemelijk heeft gemaakt dat [appellante] niet aan de omgevingsvergunning kan voldoen en zich geen wijzigingen hebben voorgedaan ten aanzien van de overige aspecten als bedoeld in artikel 2.7a, derde lid.
    Geen incidenteel hoger beroep
    9.       De belangenvereniging heeft zich in het door haar als incidenteel hoger beroepschrift aangeduid stuk gemotiveerd op het standpunt gesteld dat de door [appellante] in hoger beroep aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, zodat een aantal door haar van belang geachte maatwerkvoorschriften in stand zullen blijven. Wat de belangenvereniging overigens aanvoert begrijpt de Afdeling als een aan haar gericht verzoek om het college, in het geval het hoger beroep van [appellante] slaagt en de door de belangenvereniging van belang geachte maatwerkvoorschriften wegens gebreken in het besluit van het college van 15 juni 2020 dienen te worden vernietigd, met toepassing van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb in de gelegenheid te stellen de geconstateerde gebreken te herstellen.
    9.1.    Voor het antwoord op de vraag of een stuk als incidenteel hoger beroepschrift in de zin van artikel 8:110, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt, is niet bepalend dat daarin uitdrukkelijk is gesteld dat incidenteel hoger beroep wordt ingesteld, maar is bepalend of het stuk gronden bevat die zijn gericht tegen de uitspraak van de rechtbank.
    9.2.    De Afdeling beschouwt het door de belangenvereniging als incidenteel hoger beroep aangeduid stuk als een schriftelijke uiteenzetting en als een verzoek aan de Afdeling als hiervoor onder 9 omschreven.
    Het hoger beroep
    10.     [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in dit geval niet opnieuw hoefde te onderbouwen wat het aanvaardbaar niveau van geurhinder is. [appellante] wijst erop dat de rechtbankuitspraak van 5 april 2019, waarmee de rechtbank haar bestreden overweging heeft onderbouwd, bij uitspraak van 24 maart 2021 door de Afdeling is vernietigd. Volgens [appellante] heeft de rechtbank niet onderkend dat het college ten onrechte heeft nagelaten om overeenkomstig artikel 2.7a, derde lid, van het Activiteitenbesluit het aanvaardbaar niveau van geurhinder te bepalen. Gelet daarop heeft de rechtbank niet onderkend dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat het aanvaardbaar hinderniveau als bedoeld in artikel 2.7a, vierde lid, kan worden overschreden en dat het college ten onrechte met toepassing van die bepaling maatwerkvoorschriften heeft vastgesteld, zo betoogt [appellante].
    10.1.  Artikel 2.7a, derde lid, van het Activiteitenbesluit luidt:
    "Bij het bepalen van een aanvaardbaar niveau van geurhinder wordt ten minste rekening gehouden met de volgende aspecten:
    a.  de bestaande toetsingskaders, waaronder lokaal geurbeleid;
    b.  de geurbelasting ter plaatse van geurgevoelige objecten;
    c.  de aard, omvang en waardering van de geur die vrijkomt bij de betreffende inrichting;
    d.  de historie van de betreffende inrichting en het klachtenpatroon met betrekking geurhinder;
    e.  de bestaande en verwachte geurhinder van de betreffende inrichting, en
    f.   de kosten en baten van technische voorzieningen en gedragsregels in de inrichting."
    Het vierde lid luidt:
    "Het bevoegd gezag kan, indien blijkt dat de geurhinder ter plaatse van een of meer geurgevoelige objecten een aanvaardbaar hinderniveau kan overschrijden, bij maatwerkvoorschrift:
    a.  geuremissiewaarden vaststellen;
    b.  bepalen dat bepaalde geurbelastingen ter plaatse van die objecten niet worden overschreden, of
    c.  bepalen dat technische voorzieningen in de inrichting worden aangebracht of gedragsregels in de inrichting in acht worden genomen om de geurhinder tot een aanvaardbaar niveau te beperken."
    10.2.  Zoals de Afdeling eerder in voormelde uitspraak van 24 maart 2021 heeft overwogen, is voor de toepassing van artikel 2.7a, vierde lid, van het Activiteitenbesluit vereist dat het college aan de hand van de in artikel 2.7a, derde lid, vermelde aspecten a tot en met f het aanvaardbaar niveau van geurhinder heeft bepaald. Het college dient dat niveau te bepalen op grond van de ten tijde van de besluitvorming geldende feiten en omstandigheden en het kan daarbij niet zonder meer terugvallen op de normen uit de omgevingsvergunning. Het aanvaardbaar geurhinderniveau waar het college in het besluit van 15 juni 2020 van is uitgegaan, heeft het college niet op een zodanige wijze bepaald. Gelet daarop heeft het college ten onrechte met toepassing van artikel 2.7a, vierde lid, maatwerkvoorschriften vastgesteld. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Geen bestuurlijke lus
    11.     De belangenvereniging heeft de Afdeling verzocht om de bestuurlijke lus toe te passen voor het geval de Afdeling het besluit van 15 juni 2020 gebrekkig acht. Gelet op de aard en omvang van de gebreken die aan dat besluit kleven, ziet de Afdeling in dit geval geen aanleiding om de bestuurlijke lus toe te passen.
    Slotsom
    12.     Het hoger beroep is gegrond. Wat [appellante] overigens over de onderscheiden maatwerkvoorschriften heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking. De rechtbankuitspraak van 5 maart 2021 dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het besluit van 15 juni 2020 niet in zijn geheel heeft vernietigd en zelf in de zaak heeft voorzien. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling dat besluit alsnog geheel vernietigen. Als het college ten behoeve van de inrichting maatwerkvoorschriften wil vaststellen, zal het alsnog aan de hand van de in artikel 2.7a, derde lid, van het Activiteitenbesluit vermelde aspecten onder a tot en met f een aanvaardbaar niveau van geurhinder moeten bepalen.
    13.     Het college moet de door [appellante] gemaakte proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellante] gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 5 maart 2021 in zaken nrs. 20/1948, 20/2114, 20/2117, 21/191, 21/193, voor zover de rechtbank het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van15 juni 2020, kenmerk Z.79837 / D.605186, niet in zijn geheel heeft vernietigd en zelf in de zaak heeft voorzien;
    III.      vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van15 juni 2020, kenmerk Z.79837 / D.605186, in zijn geheel;
    IV.      veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.       gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 541,00 voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
    w.g. Minderhoud
    voorzitter
    w.g. Robben
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2022
    610