ECLI:NL:RVS:2021:1668, Raad van State, 28-07-2021, 202004761/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-07-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 maart 2019 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan de gemeente Enschede een vergunning verleend als bedoeld in artikel 2 van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken voor het opnieuw inrichten van afrit 25 van de rijksweg N35, tussen km 71.0c en km 70.9c in Enschede. De gemeente heeft op 11 juli 2018 een aanvraag ingediend voor een vergunning op grond van de Wbr om afrit 25 van de Rijksweg N35 tussen km 71.0c en 70.9 c opnieuw in te richten. De reden hiervoor is dat het kruispunt Zuiderval onderaan de afrit opnieuw zal worden ingericht met het oog op de komst van een vestiging van Hornbach. Om te voorkomen dat door de nieuwe inrichting van het kruispunt stagnatie kan ontstaan in het verkeer op de Rijksweg wil de gemeente een extra rijstrook aanleggen onderaan afrit 25 van Rijksweg N35, komende vanuit de richting Duitsland. In de huidige situatie bestaat de afrit uit een rijstrook voor links afslaand verkeer en een rijstrook voor rechts afslaand verkeer.

202004761/1/R1.
    Datum uitspraak: 28 juli 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Merwehave B.V., B.V. Nettorama Distributie en B.V. Nettorama Verbruikersmarkten, gevestigd te Gorinchem onderscheidenlijk Oosterhout, en Praxis Vastgoed B.V. en Praxis Doe-het-Zelf Center B.V., gevestigd te Amsterdam, (hierna: Merwehave en andere)
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 juli 2020 in zaak nr. 19/4619 in het geding tussen:
    Merwehave en andere
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 maart 2019 heeft de minister aan de gemeente Enschede een vergunning verleend als bedoeld in artikel 2 van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (hierna: de Wbr) voor het opnieuw inrichten van afrit 25 van de rijksweg N35, tussen km 71.0c en km 70.9c in Enschede.
    Bij besluit van 23 juli 2019 heeft de minister het door Nettorama Distributie en Praxis Vastgoed daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard en het door Merwehave, Nettorama Verbruikersmarkten en Praxis Doe-het-Zelf Center gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 21 juli 2020 heeft de rechtbank het door Merwehave en andere daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 juli 2019 vernietigd voor zover daarbij het bezwaar van Merwehave, Nettorama Verbruikersmarkten en Praxis-Doe-het-Zelf Center ongegrond is verklaard en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben Merwehave en andere hoger beroep ingesteld.
    De minister en de gemeente Enschede hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Merwehave en andere hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 8 juni 2021, waar Merwehave en andere, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. J.R. van Angeren en mr. F.T. Ribeiro Bártolo, beiden advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door drs. E.S.M. Slot, zijn verschenen. Verder zijn op de zitting gehoord de gemeente Enschede, vertegenwoordigd door ir. K.C. Ekeris, bijgestaan door mr. M.A.A. Soppe, advocaat te Almelo, en Hornbach Real Estate Enschede B.V. en Hornbach Bouwmarkt (Nederland) B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde B], bijgestaan door mr. L.J. Gerritsen, advocaat te Nijmegen. De gemeente Enschede heeft ing. C. Nab, werkzaam bij Goudappel, als deskundige meegebracht naar de zitting.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De gemeente heeft op 11 juli 2018 een aanvraag ingediend voor een vergunning op grond van de Wbr om afrit 25 van de Rijksweg N35 tussen km 71.0c en 70.9 c opnieuw in te richten. De reden hiervoor is dat het kruispunt Zuiderval onderaan de afrit opnieuw zal worden ingericht met het oog op de komst van een vestiging van Hornbach. Om te voorkomen dat door de nieuwe inrichting van het kruispunt stagnatie kan ontstaan in het verkeer op de Rijksweg wil de gemeente een extra rijstrook aanleggen onderaan afrit 25 van Rijksweg N35, komende vanuit de richting Duitsland. In de huidige situatie bestaat de afrit uit een rijstrook voor links afslaand verkeer en een rijstrook voor rechts afslaand verkeer. De herinrichting voorziet in de aanleg van een derde rijstrook. De nu bestaande rijstrook voor links afslaand verkeer in de richting van Enschede-Centrum blijft ongewijzigd. De nu bestaande rijstrook voor rechts afslaand verkeer zal een strook voor recht doorgaand verkeer worden in de richting van de Hornbach-vestiging. De nieuwe rijstrook is bedoeld voor rechts afslaand verkeer vanaf de afrit in de richting van Enschede-Zuid.
    De minister heeft aan zijn besluit tot vergunningverlening ten grondslag gelegd dat het veilig en doelmatig gebruik van het waterstaatswerk, te weten afrit 25, kan worden verzekerd. Merwehave en andere kunnen zich niet met de Wbr-vergunning verenigen. Zij vrezen dat het kruispunt door de herinrichting minder veilig zal worden en ten koste zal gaan van de verkeersafwikkeling naar onder meer de in de buurt van het kruispunt gelegen vestigingen van de bouwmarkt Praxis en de supermarkt Nettorama op Spaansland.
    De aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft overwogen dat Merwehave en andere geen belanghebbende zijn bij de door de minister verleende Wbr-vergunning. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de belangen van Merwehave en andere niet rechtstreeks betrokken bij het besluit, omdat dat alleen ziet op de wijziging van het waterstaatswerk afrit 25 van de Rijksweg N35. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat de vergunning de verkeersontsluiting als zodanig niet wijzigt. Het rechts afslaand verkeer kan namelijk nog steeds rechts afslaan. De afrit wordt slechts een strook opgeschoven. De aanrijroutes van en naar de percelen van Merwehave, waar vestigingen van Nettorama en Praxis zijn gesitueerd, worden door de vergunningverlening ook niet gewijzigd. Omdat de vergunning verder niet gaat over de gemeentelijke weg of het kruispunt, maar alleen over het waterstaatswerk, in dit geval afrit 25 van de N35, worden de belangen van Merwehave en andere naar het oordeel van de rechtbank niet rechtstreeks geraakt door de Wbr-vergunning.
    Beoordeling van het hoger beroep
    3.       In artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
    4.       Merwehave en andere betogen dat de rechtbank, door te overwegen dat zij geen belanghebbende zijn bij de aan de gemeente verleende Wbr-vergunning, heeft miskend dat de aanpassing van de afrit die met de vergunning mogelijk wordt gemaakt onlosmakelijk onderdeel uitmaakt van een nieuwe inrichting van het kruispunt onderaan de afrit. Zij voeren onder verwijzing naar een notitie van Royal Haskoning DHV van 27 september 2019 aan dat de beoogde herinrichting van het kruispunt tot onduidelijke, ongewenste en potentieel onveilige situaties zal leiden. Dit zal volgens Merwehave en andere onmiskenbare gevolgen hebben voor de verkeersafwikkeling in de directe nabijheid van de detailhandelsvestigingen van Praxis en Nettorama. Deze vestigingen zullen daardoor naar verwachting slechter bereikbaar worden voor bezoekers, werknemers en leveranciers die gebruik moeten maken van het kruispunt.
    4.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat Merwehave en andere geen belanghebbende zijn bij het besluit van 8 maart 2019. Met de Wbr-vergunning wordt een herinrichting van afrit 25 tussen km 71,0c en km 70,9c mogelijk gemaakt. Deze aanpassing hangt samen met de nieuwe inrichting van het kruispunt op de gemeentelijke weg Zuiderval onderaan de afrit, waar de rijstroken op uitkomen. Weliswaar zal de verandering van de afrit dan ook gevolgen hebben voor dit kruispunt, maar in wat Merwehave en andere naar voren hebben gebracht ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat zij daardoor rechtstreeks in hun belangen worden geraakt. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de aanrijroute voor het autoverkeer vanaf de afrit naar de vestigingen van Nettorama en Praxis niet zal wijzigen, omdat aan de bestaande linksafstrook op de afrit niets zal veranderen. De door Merwehave en andere gestelde slechtere bereikbaarheid van deze vestigingen is dus niet het directe gevolg van de nieuwe inrichting van de afrit, maar van de overige aanpassingen op het kruispunt en heeft betrekking op het verkeer in noordelijke en zuidelijke richting op de Zuiderval. Dat betekent dat de door Merwehave en andere naar voren gebrachte gevolgen voor de vestigingen van Nettorama en Praxis niet worden veroorzaakt door het besluit van 8 maart 2019. Gelet mede op de grote afstand tussen de vestigingen van Nettorama en Praxis op Spaansland en de afrit is de Afdeling ook overigens niet gebleken dat de verandering van afrit 25 Merwehave en andere raakt in een rechtens te beschermen belang.
    Het betoog faalt.
    5.       Merwehave en andere betogen verder dat de rechtbank aan het oordeel dat zij geen belanghebbende zijn bij het besluit, ten onrechte de conclusie heeft verbonden dat het door hen ingediende bezwaar niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard. Volgens Merwehave en andere volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, dat zij recht hebben op een inhoudelijke behandeling  door de rechtbank, omdat zij gebruik hebben gemaakt van de voorprocedure bij de totstandkoming van het besluit van 8 maart 2019. Zij wijzen er in dit verband op dat het besluit weliswaar niet is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Awb, maar dat zij wel inspraak hebben geleverd door een zienswijze als bedoeld in artikel 4:8 van de Awb in te dienen over het voornemen van de minister om het besluit te nemen. Aangezien de minister die zienswijze in de beoordeling heeft betrokken, kan hen nu niet meer het ontbreken van belang bij het besluit worden tegengeworpen.
    Merwehave en andere voeren verder aan dat dat het volgen van de reguliere bezwaarprocedure in dit geval heeft geleid tot een schending van de procedurele verplichtingen uit het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden van 25 juni 1998 (hierna: het Verdrag van Aarhus). Volgens Merwehave en andere is de minister niet onafhankelijk en onpartijdig genoeg om een billijke heroverweging te maken, zoals artikel 9, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus voorschrijft en wordt met het doorlopen van de bezwaarprocedure een inbreuk gemaakt op hun toegang tot de rechter.
    5.1.    Bij de hiervoor al vermelde uitspraak van 4 mei 2021, onder 4.3 tot en met 4.8, heeft de Afdeling - tegen de achtergrond van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, Stichting Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7 - overwogen dat aan degene die bij een besluit geen belanghebbende is, maar die wel een zienswijze heeft ingediend tegen het ontwerpbesluit op basis van de in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid daartoe, in beroep niet zal worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is.
    5.2.    De Afdeling stelt vast dat het besluit niet is voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. De in artikel 4:8 van de Awb neergelegde mogelijkheid voor belanghebbenden om een zienswijze naar voren te brengen voordat een bestuursorgaan een beschikking neemt, is geen inspraakprocedure als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag van Aarhus. Alleen al daarom kan uit de door Merwehave en andere aangehaalde jurisprudentie niet worden afgeleid dat Merwehave en andere recht hebben op een inhoudelijke behandeling van hun bezwaren door een rechter, ook als zij geen belanghebbende zijn.
    Ook ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het doorlopen van de bezwaarprocedure heeft geleid tot een schending van de procedurele verplichtingen uit het verdrag van Aarhus. De eisen in artikel 9 gaan over de rechterlijke procedure, en niet op de fase van de bestuurlijke heroverweging in bezwaar.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.       
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 28 juli 2021
    604