ECLI:NL:RVS:2023:3564, Raad van State, 25-09-2023, 202106287/1/V3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-09-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 juni 2021 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid de vreemdeling een aanvullend terugkeerbesluit opgelegd.v

202106287/1/V3.
    Datum uitspraak: 25 september 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    [de vreemdeling],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 8 september 2021 in zaak nr. NL21.10878 in het geding tussen:
    de vreemdeling
    en
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 juni 2021 heeft de staatssecretaris de vreemdeling een aanvullend terugkeerbesluit opgelegd.
    Bij uitspraak van 8 september 2021 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. F.C. Stoop, advocaat te Amsterdam, hoger beroep ingesteld.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Bij besluit van 1 augustus 2011 heeft de staatssecretaris vastgesteld dat de vreemdeling geen rechtmatig verblijf heeft en aan hem de verplichting opgelegd om Nederland en de EU te verlaten. Op 22 januari 2014 heeft de staatssecretaris dat nogmaals gedaan. In aanvulling daarop heeft hij op 24 juni 2021 aan de vreemdeling schriftelijk meegedeeld dat de terugkeerinspanningen van de Nederlandse overheid zich zullen richten op Cuba, Zuid-Afrika en Kaapverdië.
    Deze uitspraak gaat over de vraag of de staatssecretaris een eerder besluit waarin geen land van terugkeer is genoemd op een later moment kan aanvullen met een aanvullend terugkeerbesluit waarin wel een land van terugkeer wordt genoemd.
    Het terugkeerbesluit van 22 januari 2014
    2.       De vreemdeling klaagt in zijn eerste grief over het oordeel van de rechtbank dat de staatssecretaris terecht het besluit van 22 januari 2014 heeft aangevuld. Volgens de vreemdeling is na de uitspraak van de rechtbank gebleken dat er al eerder, op 1 augustus 2011, een terugkeerbesluit is genomen. Het besluit van 22 januari 2014 is dus ten overvloede genomen en daarom geen besluit in de zin van de Awb.
    2.1.    De vreemdeling wijst er terecht op dat moet worden beoordeeld of er een besluit met een terugkeerverplichting is waarop de staatssecretaris een aanvullend terugkeerbesluit heeft kunnen nemen. De Afdeling benadrukt dat de rechtbank dit betoog niet heeft kunnen beoordelen, omdat de vreemdeling dit pas in hoger beroep heeft aangevoerd. De Afdeling beoordeelt dat alsnog. Niet in geschil is dat er al in 2011 een besluit met een terugkeerverplichting is genomen, dat in rechte vaststaat. De vraag of in 2014 een besluit in de zin van de Awb is genomen, kan in het midden blijven. Voor de uitkomst van deze zaak maakt het namelijk geen verschil of uitgegaan wordt van het besluit van 1 augustus 2011 of het besluit van 22 januari 2014. Ook het besluit van 1 augustus 2011 bevat een terugkeerverplichting zonder een land van terugkeer. In beide gevallen is sprake van de aanvulling van een eerder terugkeerbesluit met een land van terugkeer. Daarom zal hierna ook worden gesproken van "het eerdere besluit".
    2.2.    De eerste grief faalt.
    Het aanvullend terugkeerbesluit van 24 juni 2021
    3.       De vreemdeling klaagt in zijn tweede grief dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat met het nemen van een aanvullend terugkeerbesluit wordt gehandeld overeenkomstig de uitspraak van de Afdeling van 2 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1155. Volgens de vreemdeling volgt uit die uitspraak dat de staatssecretaris een geheel nieuw terugkeerbesluit moet nemen dat aan alle vereisten voor een terugkeerbesluit voldoet en volstaat het niet dat de staatssecretaris in een aanvullend besluit alsnog en alleen een land van terugkeer vermeldt.
    Volstaat een aanvullend terugkeerbesluit?
    3.1.    Een terugkeerbesluit is de administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij wordt vastgesteld dat het verblijf van een onderdaan van een derde land illegaal is of dit illegaal wordt verklaard en een terugkeerverplichting wordt opgelegd of vastgesteld (artikel 3, aanhef en vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn).
    De Afdeling heeft in de uitspraak van 2 juni 2021 overwogen dat uit punt 115 van het arrest van het Hof van Justitie van 14 mei 2020, FMS e.a., ECLI:EU:C:2020:367 en de weergave daarvan door het Hof in zijn arrest van 24 februari 2021, M e.a., ECLI:EU:C:2021:127, punt 39, volgt dat in een terugkeerbesluit niet alleen moet worden vermeld dat het verblijf van een vreemdeling onrechtmatig is of wordt en dat hij moet terugkeren, maar ook naar welk land de vreemdeling moet terugkeren. Ook heeft de Afdeling geoordeeld dat de uitleg van het Hof niet uitsluit dat in een terugkeerbesluit meer landen van terugkeer worden genoemd. Verder biedt de uitleg van het Hof ruimte om bij meeromvattende beschikkingen die ook een terugkeerbesluit omvatten, het land van terugkeer uit de motivering van de beschikking af te leiden.
    De Afdeling heeft in de uitspraak van 2 juni 2021 tot slot overwogen dat de staatssecretaris het ten onrechte niet vermelden van een land van terugkeer in een eerder besluit kan herstellen door alsnog een terugkeerbesluit te nemen waarin hij wel vermeldt naar welk land de vreemdeling moet terugkeren.
    3.2.    Zoals al vermeld in de inleiding moet nu de vraag worden beantwoord of de staatssecretaris, in aanvulling op het eerdere besluit, kon volstaan met het nemen van een aanvullend terugkeerbesluit met daarin het land van terugkeer of dat hij een geheel nieuw terugkeerbesluit moest nemen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de staatssecretaris kon volstaan met een aanvullend terugkeerbesluit. Dit oordeel wordt hierna toegelicht.
    3.3.    In het aanvullend terugkeerbesluit van 24 juni 2021 heeft de staatssecretaris vermeld dat hij met dat besluit het eerder genomen besluit verduidelijkt en hij heeft daarin alsnog landen van terugkeer vermeld: Cuba, Zuid-Afrika en Kaapverdië. Anders dan de vreemdeling betoogt, is het niet nodig dat de staatssecretaris in het besluit van 24 juni 2021 opnieuw de vaststelling opneemt dat het verblijf van de vreemdeling onrechtmatig is en dat een terugkeerverplichting wordt opgelegd. De staatssecretaris heeft dat in het eerdere besluit immers al gedaan en dat besluit gold nog op 24 juni 2021. Niet in geschil is namelijk dat de vreemdeling nog niet aan zijn terugkeerverplichting heeft voldaan.
    3.4.    Het voorgaande laat onverlet dat het de verantwoordelijkheid van de staatssecretaris is om het aanvullend terugkeerbesluit zorgvuldig voor te bereiden en dat hij daarvoor de nodige kennis moet vergaren over de relevante feiten en omstandigheden. Daarbij moet hij ook nagaan of sprake is van gewijzigde omstandigheden die maken dat niet langer kan worden uitgegaan van het eerdere besluit. Dit maakt dat de staatssecretaris de vreemdeling voor het nemen van een aanvullend terugkeerbesluit in beginsel niet alleen moet horen over de voorgenomen aanwijzing van een land van terugkeer, maar ook over de vraag of er sprake is van gewijzigde omstandigheden die relevant zijn voor de (on)rechtmatigheid van het verblijf van de vreemdeling. De vreemdeling kan dan tijdens dat gehoor ook hierover zijn zienswijze naar voren brengen. Op die manier heeft de vreemdeling de mogelijkheid om alle feiten en omstandigheden aan te voeren die relevant zijn voor zijn situatie. Dit stelt de staatssecretaris vervolgens in staat om bij het nemen van een aanvullend terugkeerbesluit rekening te houden met alle relevante elementen. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar haar al genoemde uitspraak van 2 juni 2021 en de uitspraak van 28 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1346.
    3.5.    In dit geval heeft de staatssecretaris de vreemdeling voorafgaand aan het nemen van het aanvullend terugkeerbesluit gehoord in het kader van zijn inbewaringstelling, waarbij hij is geïnformeerd over het voornemen om hem een terugkeerbesluit op te leggen en de gevolgen daarvan. De vreemdeling is daarbij in staat gesteld zijn zienswijze over het voorgenomen besluit te geven en zijn persoonlijke omstandigheden naar voren te brengen. De verklaringen van de vreemdeling bieden geen concrete aanknopingspunten dat sprake is van gewijzigde omstandigheden die maken dat niet langer kan worden uitgaan van het eerdere besluit.
    3.6.    De tweede grief faalt.
    Conclusie
    4.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.I. Schipper, griffier.
    w.g. Steendijk
    voorzitter
    w.g. Schipper
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 september 2023
    918