ECLI:NL:CRVB:2024:1412, Centrale Raad van Beroep, 11-07-2024, 23/697 WAD
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2024-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Beeindiging tegemoetkoming voedingskosten. Per augustus 2020 is het beleid aangepast. Appellanten 1 en 3 verbleven met hun partner in de VS en hierdoor geldt een overgangstermijn waarbij de tegemoetkoming afgebouwd wordt. Appellant 2 heeft geen aanspraak op de tegemoetkoming, zijn partner is na de beleidswijziging in de VS gekomen. Net als geplaatste militairen met partner in de VS krijgen leerling-vliegers met partner in de VS wel een hogere buitenlandtoelage.

23/697 WAD, 23/729 WAD, 23/1756 WAD
    
    
    
      Datum uitspraak: 11 juli 2024
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Den Haag van 16 januari 2023, 22/4100 (aangevallen uitspraak 1) en 22/3947 (aangevallen uitspraak 2) en van 1 mei 2023, 22/6640 (aangevallen uitspraak 3).
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant 1] te Verenigde Staten van Amerika (appellant 1)[appellant 2] te [woonplaats 1] (appellant 2)
      
        [appellant 3] te [woonplaats 2] (appellant 3)
    
    
    
      de Commandant DienstenCentrum Internationale Ondersteuning Defensie (commandant)
    
    
    
      
        SAMENVATTING
      
    
    
    
      Appellanten zijn gedetacheerd voor een vliegopleiding in de VS. Het gaat in deze zaak over de vraag of de commandant de tegemoetkoming in voedingskosten van appellanten 1 en 3 mocht beëindigen, dan wel het verzoek van appellant 2 om een tegemoetkoming in die kosten mocht afwijzen, omdat hun partner bij hen verbleef in de VS. De Raad is van oordeel dat de commandant dit mocht doen, maar dat in geval van appellanten 1 en 3 wel een langere gewenningsperiode gehanteerd had moeten worden. 
    
    
  
  
    PROCESVERLOOP
    
    
      Namens appellant 1 heeft mr. D. van Zoelen hoger beroep ingesteld tegen aangevallen uitspraak 1. Namens appellant 2 heeft mr. C. Pol hoger beroep ingesteld tegen aangevallen uitspraak 2. Namens appellant 3 heeft mr. T.A. van Helvoort, advocaat, hoger beroep ingesteld tegen aangevallen uitspraak 3. 
    
    
    
      De commandant heeft verweerschriften ingediend.
    
    
    
      Appellant 2 heeft nadere stukken ingediend.
      
        De Raad heeft de zaken gevoegd behandeld op een zitting van 30 mei 2024. Appellant 1 heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen, bijgestaan door mr. Van Zoelen. Appellant 2 is verschenen, bijgestaan door mr. M.F. van Gestel. Appellant 3 heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen, bijgestaan door mr. Van Helvoort. 
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. Bij de beoordeling van de hoger beroepen zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
    
    
    
      1.1.
      Appellanten zijn werkzaam bij Defensie en hebben als leerling-vlieger de vliegopleiding in de VS gevolgd. Appellant 1 heeft de vliegopleiding in de periode van [datum 1] 2019 tot [datum 2] 2022 gevolgd. Zijn partner verbleef gedurende deze gehele periode bij hem in de VS. Appellant 2 heeft de vliegopleiding gedurende de periode van [datum 3] 2019 tot [datum 3] 2021 gevolgd. Zijn partner verbleef vanaf [datum 4] 2021 bij hem in de VS. Appellant 3 heeft van [datum 4] 2018 tot [datum 5] 2019 , van [datum 6] 2019 tot juli 2020 en van [datum 7] 2020 tot [datum 8] 2021 de vliegopleiding gevolgd. Zijn partner verbleef vanaf [maand] 2019 tot het einde van zijn opleiding bij hem in de VS.
      
    
    
      1.2.
      Appellanten bleven gedurende de vliegopleiding geplaatst op de Nederlandse Defensieacademie in Nederland en werden gedetacheerd in de VS. Omdat geen sprake was van een standplaatswijziging kwamen appellanten niet in aanmerking voor arbeidsvoorwaardelijke voorzieningen waar de in de VS geplaatste militairen wel recht op hebben. Op appellanten is daarom de leerling-vliegerbrief van 17 juli 2015 van toepassing. In deze brief staat dat op grond van artikel 12 van het VBD aan leerling-vliegers huisvesting en voeding in de VS wordt verstrekt. Verder staat in deze brief dat de leerling-vlieger die met toestemming van het Ministerie van Defensie zijn gezinsleden gedurende de opleiding in de VS laat verblijven, aanspraak heeft op gemeubileerde huisvesting van het gezin van rijkswege. Appellanten hebben voorafgaand aan de vliegopleiding een voorlichtingsbijeenkomst bijgewoond. Tijdens deze bijeenkomst is meegedeeld dat het recht om voedingskosten te declareren zal gelden voor zowel de alleenstaande leerling-vlieger, als de leerling-vlieger die met partner in Rijkshuisvesting verblijft.
      
    
    
      1.3.
      Appellanten 1 en 2 hebben op 25 augustus 2020 een e-mail van de regiocommandant Amerika ontvangen. In deze e-mail staat dat als zij gebruik wensen te maken van de regeling om hun partner bij hen in Rijkshuisvesting te voegen, zij er rekening mee moeten houden dat zij geen kosten voor voeding meer kunnen declareren. Appellant 1 heeft bezwaar gemaakt tegen de inhoud van deze e-mail. De commandant heeft dit bezwaar met een besluit van 2 juni 2022 (bestreden besluit 1) ongegrond verklaard. De commandant heeft hierbij medegedeeld dat appellant 1 vanaf 1 december 2020 niet meer wordt tegemoetgekomen in de voedingskosten. 
      
    
    
      1.4.
      Appellant 2 heeft op 4 mei 2021 verzocht om uitbetaling van de tegemoetkoming in voedingskosten tijdens de periode dat zijn partner bij hem in de VS verblijft. Met een besluit van 15 juni 2021 heeft de commandant dit verzoek afgewezen. De commandant verwijst hierbij naar de e-mail van 25 augustus 2020. Appellant 2 heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Met een besluit van 20 mei 2022 (bestreden besluit 2) heeft de commandant dit bezwaar ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.5.
      Met een besluit van 27 augustus 2020 is aan appellant 3 medegedeeld dat hij over de periode van 6 augustus 2020 tot en met 30 april 2021 geen aanspraak heeft op vergoeding van de voedingskosten, omdat zijn partner bij hem in de VS verblijft. De commandant heeft een gewenningsperiode vastgesteld tot 1 december 2020, daarna wordt de vergoeding van de voedingskosten beëindigd. Appellant 3 heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. De commandant heeft dit bezwaar met een besluit van 7 september 2022 (bestreden besluit 3) ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.6.
      In de drie bestreden besluiten heeft de commandant zich op het standpunt gesteld dat het nooit de bedoeling van de leerling-vliegerbrief is geweest dat leerling-vliegers met hun partner in de VS voor een tegemoetkoming in de voedingskosten in aanmerking zouden komen. Dit stond het Ministerie van Defensie ook niet voor ogen toen werd besloten om de aanspraken voor leerling-vliegers meer in lijn te brengen met de aanspraken voor diegenen die in de VS worden geplaatst. De commandant heeft er daarbij op gewezen dat leerling-vliegers met partner in de VS een hogere buitenlandtoelage ontvangen. Hierdoor wordt, anders dan bij leerling-vliegers zonder partner in de VS, al rekening gehouden met de hogere kosten van levensonderhoud. In 2017 is in een individueel geval, abusievelijk, aan een leerling-vlieger met partner in de VS een tegemoetkoming in voedingskosten toegekend. Dit is vaste uitvoeringspraktijk geworden. De commandant acht het redelijk dat aan deze onjuiste uitvoeringspraktijk een einde is gemaakt.  
      
      
        
          Uitspraken van de rechtbank
        
      
      
      2. De rechtbank heeft de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard en daarmee de bestreden besluiten in stand gelaten. In de aangevallen uitspraken heeft de rechtbank geoordeeld dat zij het standpunt van de commandant, dat het niet terecht is dat een militair met een partner in de VS naast een hogere compensatie van de kosten in levensonderhoud door een hogere toelage buitenland, ook nog een tegemoetkoming in de voedingskosten van de leerling-vlieger zelf ontvangt, niet onredelijk acht. In aangevallen uitspraken is verder geoordeeld dat de commandant niet verplicht was de onjuiste uitvoeringspraktijk te blijven toepassen. De rechtbank heeft in aangevallen uitspraken 1 en 3 verder overwogen dat een bestuursorgaan een gemaakte fout mag herstellen en dat aan appellanten 1 en 3 een redelijke afbouwregeling is aangeboden. In aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank geoordeeld dat appellant 2 wist, of had kunnen weten dat hij op het moment dat zijn partner bij hem in de VS kwam wonen geen aanspraak meer had op tegemoetkoming in de voedingskosten. De rechtbank verwijst hierbij naar de e-mail van 25 augustus 2020.
      
      
        
          De standpunten van appellanten  
        
      
      
      3. Appellanten zijn het niet met de rechtbank eens. Kort samengevat vinden appellanten dat zij recht hebben op een tegemoetkoming in de voedingskosten als hun partner bij hen in de VS verblijft. De tegemoetkoming is volgens hen ten onrechte beëindigd, dan wel afgewezen. De commandant heeft de beëindiging dan wel de afwijzing ook niet goed gemotiveerd. Zij verwijzen hierbij naar de leerling-vliegerbrief en de voorlichtingsbijeenkomsten voorafgaand aan hun opleiding. Appellanten stellen dat de tegemoetkoming in voedingskosten alsnog moet worden uitbetaald voor de duur van hun vliegopleiding. Appellant 1 verzoekt om de betaling te vermeerderen met de wettelijke rente. 
      
    
  
  
    Het oordeel van de Raad
    
    
      4.1.
      De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de besluiten van de commandant om de tegemoetkoming in voedingskosten van appellanten te beëindigen, dan wel het verzoek hiertoe af te wijzen, in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellanten in hoger beroep hebben aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep van appellanten 1 en 3 slaagt. Het hoger beroep van appellant 2 slaagt niet. 
      
      
        
          De e-mail van 25 augustus 2020
        
      
      
    
    
      4.2.
      Appellant 1 heeft bezwaar gemaakt tegen de inhoud van de e-mail van 25 augustus 2020. De Raad stelt vast dat deze e-mail geen besluit is in de zin van de Awb omdat deze niet gericht is op een rechtsgevolg. Mede gelet op wat is besproken tijdens de zitting, kon appellant 1 ten tijde van het indienen van het bezwaar echter wel redelijkerwijs menen dat er een besluit ten aanzien van hem was genomen. Op grond van de Awb blijft een nietontvankelijkheidsverklaring daarom achterwege.
      
      
        
          Beleid
        
      
      
    
    
      4.3.
      De leerling-vliegerbrief is opgesteld in 2015. In deze leerling-vliegerbrief, die als beleid is te kwalificeren, worden additionele voorzieningen getroffen om leerling-vliegers in een deels gelijkwaardige positie te brengen als geplaatste militairen. Op basis van deze brief kregen leerling-vliegers zonder partner in de VS een tegemoetkoming in de voedingskosten. In 2017 is op basis van de leerling-vliegerbrief ook aan een leerling-vlieger met partner in de VS een dergelijke tegemoetkoming toegekend. Weliswaar is dit volgens de commandant onterecht geweest, maar dit is vervolgens wel gedurende meerdere jaren de vaste uitvoeringspraktijk geworden. Dit blijkt ook uit de in overweging 1.2 genoemde informatie die tijdens de verschillende voorlichtingsbijeenkomsten is verstrekt. Daarmee is naar het oordeel van de Raad het toekennen van een tegemoetkoming in voedingskosten aan leerlingvliegers met partner in de VS een vaste gedragslijn en daarmee het geldende beleid geworden. In augustus 2020 heeft de commandant besloten om weer terug te gaan naar de situatie van vóór 2017, zodat leerling-vliegers met partner in de VS geen voedingskosten meer kunnen declareren. Daarmee is (opnieuw) sprake van een wijziging in het beleid. 
      
    
    
      4.4.
      De beroepsgrond van appellanten dat de beleidswijziging per augustus 2020 onterecht en niet deugdelijk gemotiveerd is, slaagt niet. Voorop staat dat de commandant de bevoegdheid toekomt om op basis van andere inzichten zijn beleid dan wel gedragslijn te wijzigen, mits daarbij geen sprake is van strijd met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel of enig algemeen rechtsbeginsel. De commandant heeft op begrijpelijke wijze uitgelegd dat de (financiële) situatie van de leerling-vlieger met partner in de VS niet moet worden vergeleken met de leerling-vlieger zonder partner in de VS, maar met de geplaatste militair met partner in de VS. Dit sluit aan bij het doel van de leerling-vliegerbrief, te weten leerling-vliegers (deels) in een gelijkwaardige positie te brengen als geplaatste militairen. Geplaatste militairen met partner in de VS hebben geen recht op een tegemoetkoming in voedingskosten. In overeenstemming hiermee heeft de commandant daarom besloten om de tegemoetkoming in voedingskosten voor leerling-vliegers met partner in de VS te beëindigen. Net als geplaatste militairen met partner in de VS krijgen leerling-vliegers met partner in de VS wel een hogere buitenlandtoelage. 
      
    
    
      4.5.
      Nu per augustus 2020 sprake is van een beleidswijziging, kan het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slagen. Tijdens de voorlichtingsbijeenkomsten is het toen geldende beleid uitgelegd. Wel is de Raad van oordeel dat de door de commandant gehanteerde overgangstermijn (gewenningsperiode) bij appellanten 1 en 3 te kort is. Het rechtszekerheidsbeginsel brengt mee dat een zodanige overgangsperiode in acht moet worden genomen dat betrokkenen in staat worden gesteld zich op de wijziging in het beleid in te stellen. Dit leidt ertoe dat in de situatie van appellanten 1 en 3 een overgangstermijn is aangewezen, waarbij tot 1 december 2020 een tegemoetkoming in de voedingskosten van 100% wordt verstrekt en vervolgens drie maanden 70% daarvan. Op deze wijze kunnen zij zich voldoende voorbereiden op de gewijzigde situatie en de (financiële) gevolgen daarvan.
      
    
    
      4.6.
      De Raad is van oordeel dat de aanvraag om een tegemoetkoming in de voedingskosten van appellant 2 mocht worden afgewezen. Ten tijde van de beleidswijziging in augustus 2020 was de partner van appellant 2 niet in de VS. Pas ruim acht maanden na de beleidswijziging, in mei 2021, is zij naar de VS gekomen. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      5.1.
      Het hoger beroep van appellant 2 slaagt niet. Aangevallen uitspraak 2 wordt, met verbetering van gronden, bevestigd. Appellant 2 krijgt daarom geen vergoeding voor zijn proceskosten en het betaalde griffierecht. 
      
    
    
      5.2.
      De hoger beroepen van appellanten 1 en 3 slagen. Dit betekent dat aangevallen uitspraken 1 en 3 worden vernietigd. De Raad zal de bestreden besluiten 1 en 3 vernietigen voor zover deze betrekking hebben op de daarin opgenomen overgangstermijn (gewenningsperiode). De Raad voorziet zelf door te bepalen dat voor appellanten 1 en 3 als overgangstermijn tot 1 december 2020 een tegemoetkoming in de voedingskosten van 100% en vervolgens drie maanden van 70% daarvan wordt verstrekt. 
      
    
    
      5.3.
      Appellant 1 heeft verzocht om vergoeding van de wettelijke rente. De commandant wordt veroordeeld tot betaling aan appellant 1 van een schadevergoeding in de vorm van wettelijke rente over de nabetaling van 70% van de tegemoetkoming in voedingskosten in de maanden december 2020 en januari en februari 2021, met toepassing van artikel 4:102, tweede lid, van de Awb. Telkens na afloop van een jaar dient het bedrag waarover de rente wordt berekend te worden vermeerderd met de over dat jaar verschuldigde rente. De wettelijke rente loopt tot de dag van de algehele voldoening. 
      
    
    
      5.4.
      Aanleiding bestaat om de commandant te veroordelen in de (proces)kosten in bezwaar, beroep en hoger beroep van appellanten 1 en 3. Deze kosten worden voor appellant 1 begroot op € 4.561,50 (€ 624,- in bezwaar, € 1.750,- in beroep en € 2.187,50,- in hoger beroep) voor verleende rechtsbijstand. Voor appellant 3 worden deze kosten begroot op € 3.249,- (€ 624,- in bezwaar , € 875,- in beroep en op € 1.750,- in hoger beroep) voor verleende rechtsbijstand. Daarnaast krijgen appellanten 1 en 3 het betaalde griffierecht in beroep en hoger beroep terug.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep
    
    
    
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak 2;
      
      
        vernietigt de aangevallen uitspraken 1 en 3;
      
      
        verklaart het beroep van appellanten 1 en 3 gegrond en vernietigt de besluiten van 2 juni 2022 en 7 september 20220 (bestreden besluit 1 en 3) voor zover deze betrekking hebben op de daarin opgenomen overgangstermijn (gewenningsperiode) en voorziet zelf door deze termijn vast te stellen zoals in overweging 5.2 is vermeld en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van de bestreden besluiten 1 en 3;
      
      
        veroordeelt de commandant tot vergoeding aan appellant 1 van wettelijke rente zoals onder overweging 5.3 is vermeld;
      
      
        veroordeelt de commandant in de kosten van appellant 1 in bezwaar, beroep en hoger beroep tot een bedrag van € 4.561,50,-;
      
      
        veroordeelt de commandant in de kosten van appellant 3 in bezwaar, beroep en hoger beroep tot een bedrag van € 3.249,-;
      
      
        bepaalt dat de commandant aan appellant 1 het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 458,- vergoedt;
      
      
        bepaalt dat de commandant aan appellant 3 het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 458,- vergoedt.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door L.M. Tobé als voorzitter en M. Wolfrat en B. Serno als leden, in tegenwoordigheid van S.S. Blok als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2024.
    
    
    
    
    
      						(getekend) L.M. Tobé 
    
    
    
    
    
      (getekend) S.S. Blok
    
    
  
  
     Verenigde Staten van Amerika.
  
  
     Voorzieningenstelsel buitenland defensiepersoneel.
  
  
     Algemene wet bestuursrecht.
  
  
     Beleid dat niet op voorgeschreven wijze is gepubliceerd en daarom niet is aan te merken als een beleidsregel in de zin van de Awb. 
  
  
     Uitspraak van de Raad van 29 maart 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:1092, r.o. 4.7.
  
  
     Hierbij is toegekend: 1 punt voor het indienen van een bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij de rechtbank, 1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij de Raad en 1 punt voor het verzoek om schadevergoeding. Hierbij is wegingsfactor 1 gehanteerd, met uitzondering van het verzoek om schadevergoeding waarvoor wegingsfactor 0,5 geldt.
  
  
     Hierbij is toegekend: 1 punt voor het indienen van een bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift bij de rechtbank, 1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij de Raad, allen met wegingsfactor 1.