ECLI:NL:HR:2007:BB7175, Hoge Raad, 14-12-2007, R06/075HR
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2007-12-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Antilliaanse zaak; onrechtmatig overheidsbesluit. Kort geding over een ‘besluit’ tot vernietiging door de gouverneur van casinovergunning; aan beschikking te stellen eisen.

14 december 2007
      Eerste Kamer
      Nr. R06/075HR
      RM/MK
    
    
    Hoge Raad der Nederlanden
    
    Arrest
    
    in de zaak van:
    
    
      1. G.N. ENTERTAINMENT N.V.,
      2. ISLAND HOTEL CORPORATION N.V., h.o.d.n. Caravanserai Hotel, 
      beiden gevestigd te Sint Maarten, Nederlandse Antillen,
      VERZOEKSTERS tot cassatie,
      advocaat: mr. M.E. Gelpke,
    
    
    t e g e n
    
    
      1. De GOUVERNEUR VAN DE NEDERLANDSE ANTILLEN,
      kantoorhoudende te Willemstad, Curaçao,
      2. de openbare rechtspersoon DE NEDERLANDSE ANTILLEN,
      zetelende te Willemstad, Curaçao,
      VERWEERDERS in cassatie,
      advocaat: mr. D.M. de Knijff.
    
    
    Verzoeksters zullen hierna ook worden aangeduid als GNE en IHC, en verweerders als de Gouverneur en het Land.
    
    1. Het geding in feitelijke instanties
    
    
      Met een op 8 december 2005 ter griffie van het gerecht in eerste aanleg van de Nederlandse Antillen, zittingsplaats Curaçao, ingekomen verzoekschrift hebben GNE en IHC zich gewend tot dat gerecht en in kort geding gevorderd, kort gezegd, dat op straffe van een dwangsom het vernietigingsbesluit van de Gouverneur van 11 november 2005 buiten werking wordt gesteld, althans dat de Gouverneur en het Land wordt bevolen dat besluit in te trekken en ongedaan te maken.
      De Gouverneur en het Land hebben de vordering bestreden.
      Het gerecht heeft bij kortgedingvonnis van 4 januari 2006 GNE en IHC niet-ontvankelijk verklaard in hun vorderingen.
      Tegen dit vonnis hebben GNE en IHC hoger beroep ingesteld bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba, hierna: het hof
      Bij vonnis van 25 april 2006 heeft het hof het vonnis van het gerecht, onder verbetering van gronden, bevestigd.
      Het vonnis van het hof is aan dit arrest gehecht.
    
    
    2. Het geding in cassatie
    
    
      Tegen het vonnis van het hof hebben GNE en IHC beroep in cassatie ingesteld. Het cassatierekest is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
      De Gouverneur en het Land hebben geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
      De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor de Gouverneur en het Land mede door mr. T. Riyazi, advocaat bij de Hoge Raad.
      De conclusie van de Advocaat-Generaal L.A.D. Keus strekt tot verwerping van het beroep.
      De advocaat van GNE en IHC heeft bij brief van 5 oktober 2007 op de conclusie gereageerd.
    
    
    3. Beoordeling van het middel
    
    
      3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
      (i) IHC exploiteert een hotel op Sint Maarten onder de naam Caravanserai. Op het resort van het hotel bevindt zich een gebouw dat gebouwd is als casino.
      (ii) Op 27 augustus 1999 is aan Golden Palm Casino N.V. (hierna: Golden Palm Casino) vergunning verleend om op het terrein van hotel Caravanserai in het daarvoor bestemde gebouw een casino te exploiteren. De relatie tussen Golden Palm Casino en Caravanserai is verbroken. Het bestuurscollege heeft in 2004 Golden Palm Casino een vergunning verleend om elders dan op het resort van Caravanserai een casino te drijven.
      (iii) GNE heeft als doel de exploitatie van een casino op Sint Maarten. De vennootschappen GNE en IHC zijn aan elkaar gelieerd. Op 24 augustus 2004 heeft GNE het bestuurscollege een casinovergunning voor haar resort verzocht. Bij beschikking van 23 februari 2005 is deze vergunning geweigerd. GNE heeft tegen deze weigering beroep bij de bestuursrechter ingesteld. 
      (iv) Tijdens de vergadering van 13 september 2005 heeft het bestuurscollege alsnog het besluit genomen dat aan GNE een casinovergunning zal worden verleend. Hierop is de behandeling van het hiervóór onder (iii) genoemde beroep aangehouden. 
      (v) De gezaghebber van Sint Maarten (verder: de gezaghebber) heeft te kennen gegeven het niet eens te zijn met het besluit van het bestuurscollege van 13 september 2005. Bij brief van 14 september 2005 heeft de gezaghebber het besluit ter vernietiging aan de Gouverneur van de Nederlandse Antillen (verder: de Gouverneur) voorgedragen. Hierop heeft de Gouverneur bij Landsbesluit van 11 november 2005 het besluit van het bestuurscollege van 13 september 2005 op de voet van art. 103 Eilandenregeling Nederlandse Antillen (verder: ERNA) vernietigd "wegens strijd met het algemeen belang van de Nederlandse Antillen". Art. 103 lid 3 in verbinding met art. 100 lid 8 ERNA bepaalt dat tegen het besluit van de Gouverneur (alleen) voor het bestuurscollege beroep op de Kroon openstaat.
    
    
    3.2 GNE en IHC vorderen in dit kort geding, kort gezegd, dat het besluit van de Gouverneur van 11 november 2005 (verder: het vernietigingsbesluit) buiten werking wordt gesteld. Zij leggen aan die vordering ten grondslag dat het vernietigingsbesluit jegens hen onrechtmatig is. Het gerecht en het hof hebben de vordering afgewezen. Het hof heeft daartoe overwogen:
    
    
      "4.4. (...) Het hof zal eerst beoordelen of GNE bij die vordering een rechtens te respecteren belang heeft.
      4.5. Voor de beantwoording van die vraag is primair van belang het antwoord op de vraag of het besluit van het BC van 13 september 2005 op rechtsgevolg gericht is in die zin dat daarbij aan GNE de verzochte vergunning is verleend. Indien dat namelijk niet het geval is en dus ervan uitgegaan moet worden dat middels het besluit van 13 september 2005 niet een casinovergunning is verleend, geldt dat de gevorderde voorziening (buitenwerkingstelling of intrekkingsbevel) niet kan bewerkstelligen dat het beoogde rechtsgevolg (de casinovergunning) alsnog ontstaat. Daarvoor zal dan immers in ieder geval een beschikking van het BC nodig zijn, waarbij het Hof in het midden laat of een vergunning nog wel verleend kan of mag worden, gegeven het vernietigingsbesluit van de Gouverneur.
      4.6. Uit de vastlegging van 13 september 2005 (...) blijkt dat de Gezaghebber het met een besluit van die strekking niet eens was en heeft aangekondigd een zodanig besluit ter vernietiging aan de Gouverneur voor te dragen. Onweersproken is dat geen besluit op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt. Een beschikking, ondertekend door Gezaghebber en secretaris, heeft nimmer het licht gezien. Deze factoren in onderling verband wettigen de conclusie dat op 13 september 2005 sprake was van voorbereiding van vergunningverlening aan GNE, maar niet van een besluit waarbij aan GNE vergunning is verleend.
      4.7. Uitgaande van het voorgaande geldt dat het geven van de gevorderde voorziening GNE niet kan baten. Zij heeft bij haar vordering om die reden geen belang. (...)"
    
    
    3.3 Onderdeel 6 van het middel strekt ten betoge dat rov. 4.6 blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting dan wel onvoldoende met redenen is omkleed, omdat blijkens de ERNA voor de totstandkoming van een besluit van het bestuurscollege tot verlening van een casinovergunning niet vereist is dat de gezaghebber het met een besluit van die strekking eens is, noch dat het op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt, noch dat een door de gezaghebber en secretaris ondertekende beschikking het licht heeft gezien.
    
    3.4.1 Bij de beoordeling van dit onderdeel moet worden vooropgesteld dat het bestuurscollege op grond van art. 1 Landsverordening Hazardspelen 1948 (P.B. 1948, no. 138) bevoegd is vergunning te verlenen tot het exploiteren van hazardspelen in daartoe met name aan te wijzen en speciaal daarvoor ingerichte lokaliteiten. Aangenomen moet worden dat deze vergunningverlening dient te geschieden bij een ingevolge de Landsverordening administratieve rechtspraak (verder: LAR) voor bezwaar en beroep vatbare beschikking, hetgeen in verband met art. 3 lid 1 LAR meebrengt dat de vergunning schriftelijk moet worden verleend, nu immers laatstgenoemde bepaling inhoudt dat onder een beschikking wordt verstaan "een schriftelijk besluit van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling die niet van algemene strekking is". Voorts is van belang dat een (schriftelijke) beschikking ingevolge ongeschreven Nederlands-Antilliaans recht (in overeenstemming met art. 3:40 en 41 lid 1 Awb) niet in werking treedt voordat zij is bekendgemaakt, en wel - bij een beschikking die tot een of meer belanghebbenden is gericht - door toezending of uitreiking aan deze belanghebbenden, onder wie de aanvrager.
    
    3.4.2 Naar de in cassatie op zichzelf niet bestreden vaststelling van het hof geldt als onweersproken dat "geen besluit op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt" - waarmee het hof tot uitdrukking heeft gebracht dat aan GNE en/of IHC geen beschikking is toegezonden of uitgereikt -, en dat "een beschikking, ondertekend door Gezaghebber en secretaris, nimmer het licht heeft gezien" - waarmee het hof kennelijk tot uitdrukking heeft gebracht dat geen beschikking (houdende vergunningverlening ten behoeve van GNE) is uitgeschreven. Uitgaande van deze feiten, en in het licht van het hiervoor in 3.4.1 overwogene, geeft het oordeel van het hof dat op 13 september 2005 geen sprake was van "een besluit waarbij aan GNE vergunning is verleend" geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting. Het is ook niet onvoldoende gemotiveerd. Anders dan het onderdeel betoogt, kan daaraan niet afdoen dat er wél sprake is geweest van een besluit dat ingevolge art. 103 ERNA ter vernietiging aan de Gouverneur kon worden voorgedragen. Het ter vernietiging voorgedragen besluit betrof immers naar het oordeel van het hof slechts "voorbereiding van vergunningverlening aan GNE", en voor het bestaan en de werking van een dergelijk besluit is niet vereist dat het schriftelijk is vastgelegd en bekendgemaakt aan belanghebbenden.
    
    3.4.3 Op het vorenstaande stuit onderdeel 6 in zijn geheel af.
    
    3.5 Op grond van zijn oordeel in rov. 4.6 dat geen sprake is geweest van een besluit waarbij aan GNE vergunning is verleend, heeft het hof in rov. 4.5 en 4.7 geoordeeld dat GNE en IHC geen belang hebben bij hun vordering, aangezien de gevorderde voorziening - buitenwerkingstelling of intrekking van het vernietigingsbesluit van de Gouverneur - "niet kan bewerkstelligen dat het beoogde rechtsgevolg (de casinovergunning) alsnog ontstaat". Daarmee heeft het hof kennelijk tot uitdrukking gebracht dat toewijzing van de gevorderde voorziening GNE en IHC niet in een betere positie zou brengen voor de verkrijging van een casinovergunning. Onderdeel 5 van het middel komt tegen dat oordeel op.
    
    3.6 Het onderdeel berust in de eerste plaats op de opvatting dat het besluit van het bestuurscollege van 13 september 2005, ook indien het slechts voorbereiding van vergunningverlening aan GNE betreft, voor de gezaghebber een "uitvoeringsverplichting" in het leven heeft geroepen inhoudende dat hij een door het bestuurscollege te nemen besluit tot vergunningverlening aan GNE dient voor te bereiden, welke uitvoeringsverplichting door de gevorderde buitenwerkingstelling of intrekking van het besluit van de Gouverneur zou herleven. Deze opvatting is evenwel onjuist, zodat het onderdeel in zoverre faalt. Het hof heeft kennelijk, en in het licht van de gedingstukken niet onbegrijpelijk, geoordeeld dat het besluit van 13 september 2005 niet ertoe strekte de gezaghebber te verplichten een besluit houdende vergunningverlening aan GNE voor te bereiden, doch (slechts) dat het bestuurscollege heeft besloten de vergunningverlening aan GNE ter hand te nemen. De door het onderdeel veronderstelde verplichting van de gezaghebber vloeit op zichzelf ook niet voort uit art. 69 lid 2 ERNA. 
    
    
      3.7 Onderdeel 5 betoogt voorts dat in ieder geval belang bestaat bij de gevorderde voorziening indien het vernietigingsbesluit van de Gouverneur in de weg staat aan een besluit van het bestuurscollege tot verlening van een casinovergunning aan GNE, en klaagt dat het hof dus (in rov. 4.5) niet in het midden mocht laten of dit laatste al dan niet het geval is. 
      Deze klacht kan wegens gemis aan belang niet tot cassatie leiden, nu de vernietiging door de Gouverneur van het besluit van 13 september 2005 niet, zoals het onderdeel betoogt, rechtens eraan in de weg staat dat het bestuurscollege alsnog een casinovergunning verleent.
    
    
    3.8 De overige klachten van onderdeel 5, alsmede de klachten van de onderdelen 1-4 en 7-8, kunnen evenmin tot cassatie leiden. Zulks behoeft, gezien art. 81 RO, geen nadere motivering nu die klachten niet nopen tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling.
    
    4. Beslissing
    
    
      De Hoge Raad:
      verwerpt het beroep;
      veroordeelt GNE en IHC in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Gouverneur en het Land begroot op € 367,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris.
    
    
    Dit arrest is gewezen door de vice-president D.H. Beukenhorst als voorzitter en de raadsheren P.C. Kop, E.J. Numann, J.C. van Oven en C.A. Streefkerk, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer W.D.H. Asser op 14 december 2007.