ECLI:NL:CRVB:2018:2734, Centrale Raad van Beroep, 04-09-2018, 17/422 PW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2018-09-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Bijstand is ten onrechte ingetrokken en teruggevorderd in verband met gezamenlijke huishouding. Het hoofdverblijf is niet aannemelijk gemaakt. Vernietiging bestreden besluit. Het college wil nader onderzoek doen, dus volgt opdracht tot het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar. Dat geldt niet voor de boete. Na vernietiging van het boetebesluit door de rechter kan het bestuursorgaan geen nieuw boetebesluit voor hetzelfde feit nemen. De Raad voorziet zelf en herroept het boetebesluit.

17 422 PW, 17/807 PW 
    
    
    
      Datum uitspraak: 4 september 2018
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van
      24 november 2016, 16/1143 en 16/1782 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellante] te [woonplaats] (appellante)
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Utrecht (college)
    
    
  
  
    PROCESVERLOOP
    
    
      Namens appellante heeft mr. P.C. Smit, advocaat, hoger beroep ingesteld en een nader stuk ingediend. 
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 juni 2018. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Smit. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. W. van Beveren.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      Appellante ontving sinds 30 november 2011 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande. Zij staat sinds 7 oktober 2014 ingeschreven op het adres [adres 1] (uitkeringsadres). 
      
    
    
      1.2.
      
        Op 1 februari 2015 heeft team Risk van de afdeling Werk en Inkomen van de gemeente Utrecht een melding ontvangen dat appellante een woning in Roemenië bezit. Naar aanleiding van die melding heeft een handhavingsmedewerker van het Team Handhaving van de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling Werk en Inkomen van de gemeente Utrecht (handhavingsmedewerker) een onderzoek gestart naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. In dat kader heeft de handhavingsmedewerker dossieronderzoek verricht, verschillende gegevenssystemen, waaronder de Dienst Wegverkeer, geraadpleegd en bij appellante bankafschriften en andere stukken opgevraagd. Voorts heeft de handhavingsmedewerker, samen met een collega, appellante op 2 september 2015 en op 15 oktober 2015 gehoord. Verder hebben deze handhavingsmedewerkers in de periode van 7 september 2015 tot en met 18 september 2015 nabij het uitkeringsadres zestien waarnemingen verricht en op het uitkeringsadres op 
        30 september 2015 onaangekondigd een huisbezoek afgelegd. 
      
      
      
        1.2.1.
        Tijdens het gesprek op 2 september 2015 heeft appellante onder meer het volgende verklaard. Sinds twee jaar heeft zij een relatie met [naam] ( [X] ). [X] verblijft alleen eens in de twee weken in het weekend bij appellante, als ook haar zoon bij haar is. [X] komt meestal op zaterdagochtend en gaat dan op zondag weg. Soms komt hij op vrijdag. Hij woont bij zijn moeder op [adres 2] . De afgelopen tijd is [X] vaker bij appellante geweest, omdat zij bang was voor haar ex-partner. [X] komt dan na zijn werk om een uur of zes of half zeven eten en gaat dan rond een uur of elf, half twaalf weer naar huis. 
        
      
      
        1.2.2.
        Uit het van de waarnemingen opgemaakte rapport van 13 oktober 2015 komt het volgende naar voren. De handhavingsmedewerkers hebben in de periode van 7 september 2015 tot en met 18 september 2015 op tien dagen achttien waarnemingen bij het uitkeringsadres verricht. Zij hebben [X] daarbij zes keer ’s ochtends tussen 7.00 en 7.30 uur uit het portiek van de flat van appellante zien komen en [X] met de auto van appellante zien wegrijden. Op drie andere dagen is op een of twee tijdstippen waargenomen dat de auto van appellante voor het flatgebouw stond geparkeerd. 
        
      
      
        1.2.3.
        Tijdens het huisbezoek op 30 september heeft appellante verklaard dat zij de volgende dag samen met [X] met het vliegtuig naar Roemenië zou gaan om haar oma te bezoeken. De handhavingsmedewerkers hebben bij dat huisbezoek diverse stukken en documenten van [X] aangetroffen, waaronder zijn paspoort en identiteitsbewijs, en ook kleding van [X] .   
        
      
      
        1.2.4.
        Bij het gesprek op 15 oktober 2015 heeft appellante onder meer verklaard dat [X] in haar auto rijdt en dat [X] officieel bij zijn moeder woont en een paar dagen per week bij appellante.
        
      
      
        1.2.5.
        De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 27 oktober 2015.
        
      
    
    
      1.3.
      De onderzoeksbevindingen zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van 30 oktober 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 11 januari 2016 (bestreden besluit 1), het recht op bijstand met ingang van 10 september 2015 in te trekken en de over de periode van 10 september 2015 tot en met 30 september 2015 gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 609,66 van appellante terug te vorderen. Aan bestreden besluit 1 heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door niet te melden dat zij sinds 10 september 2015 een gezamenlijke huishouding voert met [X] . Het gezamenlijk inkomen ligt boven de van toepassing zijnde bijstandsnorm. 
      
    
    
      1.4.
      Bij besluit van 19 november 2015 heeft het college aan appellante een boete opgelegd van € 609,-.
      
    
    
      1.5.
      Bij besluit van 25 februari 2016 (bestreden besluit 2) heeft het college de boete verlaagd door deze naar beneden af te ronden op een veelvoud van € 10,- tot € 600,-. Aan bestreden besluit 2 heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante opzettelijk de inlichtingenverplichting heeft geschonden door niet te melden dat zij een gezamenlijke huishouding voert met [X] . 
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard.
      
      3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
    
    
      4.1.
      De hier te beoordelen periode loopt van 10 september 2015, de datum met ingang waarvan de bijstand is ingetrokken, tot en met 30 oktober 2015, de datum van het intrekkingsbesluit.
      
    
    
      4.2.
      Het besluit tot intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit, waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan, in beginsel op het bijstandverlenend orgaan rust. 
      
    
    
      4.3.
      Ingevolge artikel 3, derde lid, van de PW is van een gezamenlijke huishouding sprake indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins. 
      
    
    
      4.4.
      Wat betreft het criterium van het hebben van hoofdverblijf in dezelfde woning zal in dit geval aannemelijk moeten zijn dat het uitkeringsadres in de te beoordelen periode als hoofdverblijf van appellante en [X] heeft gefungeerd. Het hoofdverblijf van een betrokkene ligt daar waar zich het zwaartepunt van het persoonlijk leven bevindt. Dit dient te worden bepaald aan de hand van concrete feiten en omstandigheden. 
      
    
    
      4.5.
      In geschil is uitsluitend of [X] in de te beoordelen periode zijn hoofdverblijf had op het uitkeringsadres. Appellante heeft aangevoerd dat de onderzoeksbevindingen geen toereikende feitelijke grondslag vormen voor de conclusie dat dit het geval is geweest. Volgens appellante was [X] in de periode van 7 tot en met 18 september 2015 regelmatig bij haar, maar had [X] toen niet zijn hoofdverblijf in haar woning. 
      
    
    
      4.6.
      Deze beroepsgrond slaagt. Daartoe wordt het volgende overwogen. 
      
      
        4.6.1.
        Wat appellante tijdens het gesprek op 2 september 2015 heeft verklaard, komt erop neer dat [X] regelmatig bij haar kwam, in ieder geval in de weekenden en doordeweeks ’s avonds. Deze verklaring is noch op zichzelf, noch in samenhang met de overige onderzoeksbevindingen voldoende om aannemelijk te achten dat [X] in de te beoordelen periode zijn hoofdverblijf had op het uitkeringsadres. Daarbij is het volgende van belang.
        
      
      
        4.6.2.
        Het waarnemingsonderzoek ziet op een betrekkelijk korte periode, te weten twee weken waarin op tien dagen waarnemingen zijn verricht. Dat zesmaal - en niet dagelijks - is gezien dat [X] de woning van appellante ’s morgens vroeg verliet en met haar auto vertrok geeft geen uitsluitsel over het hoofdverblijf van [X] in de te beoordelen periode. Dit laatste geldt ook voor de waarnemingen op de drie dagen dat de auto van appellante in de nabijheid van het uitkeringsadres was geparkeerd. 
        
      
      
        4.6.3.
        Weliswaar zijn bij het huisbezoek kleding en parfum van [X] en enkele papieren van hem aangetroffen, maar appellante heeft aan het begin van het huisbezoek verklaard dat zij en [X] de volgende dag naar Roemenië zouden vliegen. Dat is een toereikende verklaring voor de aanwezigheid van die persoonlijke bezittingen. Bovendien sliep [X] een paar nachten per week bij appellante. De handhavingsmedewerkers hebben niet onderzocht of de verklaring van appellante, dat zij en [X] de volgende dag naar Roemenië zouden vliegen, juist was. Zo hebben de handhavingsmedewerkers, zoals de vertegenwoordiger van het college ter zitting heeft erkend, appellante niet gevraagd de vliegtickets te tonen. Ook de verklaring van appellante op 2 september 2015, welke zij heeft herhaald op 15 oktober 2015, dat [X] bij zijn moeder verbleef, hebben de handhavingsmedewerkers niet geverifieerd. Verder is [X] niet gehoord, terwijl dat gelet op de onduidelijkheden over zijn hoofdverblijf wel in de rede had gelegen, en is geen buurtonderzoek gedaan. 
        
      
      
        4.6.4.
        De onderzoeksbevindingen bieden steun voor het standpunt dat [X] regelmatig op het uitkeringsadres aanwezig was, maar niet voor het standpunt van het college dat [X] daar ook het zwaartepunt van zijn persoonlijk leven had. Daarvoor schiet het onderzoek tekort. Dat [X] geen geregistreerd woonadres had, maakt dit niet anders. 
      
    
    
      4.7.
      Uit 4.6 volgt dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat in de te beoordelen periode was voldaan aan het criterium van gezamenlijk hoofdverblijf en dus ook niet dat in die periode sprake was van een gezamenlijke huishouding tussen appellante en [X] . Dit betekent dat de bestreden besluiten 1 en 2 niet zorgvuldig zijn voorbereid en niet berusten op een deugdelijke motivering. De rechtbank heeft dit niet onderkend. 
      
    
    
      4.8.
      Gelet op 4.6 en 4.7 slaagt het hoger beroep. De aangevallen uitspraak dient daarom te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 2 gegrond verklaren en deze besluiten vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
      
    
    
      4.9.
      Vervolgens moet worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst moet worden gegeven. Hierbij zal een onderscheid worden gemaakt tussen de intrekking en terugvordering aan de ene kant en de boete aan de andere kant.
      
      
        4.9.1.
        
          Het college heeft ter zitting kenbaar gemaakt nader onderzoek te willen doen naar de woon- en leefsituatie van appellante in de te beoordelen periode om de bestreden besluiten alsnog te voorzien van een deugdelijke motivering. Het college zal daarom, mede in aanmerking genomen dat de toepassing van de bestuurlijke lus zich niet verdraagt met het rechtsmiddel van cassatie, worden opgedragen om met inachtneming van deze uitspraak opnieuw te beslissen op het bezwaar tegen het besluit van 30 oktober 2015. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van 
          artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op het bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
        
        
      
      
        4.9.2.
        Wat in 4.9.1 wordt overwogen, geldt niet voor de boete. Daartoe wordt het volgende overwogen. In artikel 8:72a van de Awb is bepaald dat indien de bestuursrechter een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete vernietigt, hij een beslissing neemt omtrent het opleggen van de boete en bepaalt dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde beschikking. In de memorie van toelichting bij de Vierde tranche van de Awb is hierover onder meer het volgende opgemerkt (TK 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 137):
        
        
          “Ten slotte dient nog te worden opgemerkt dat het bestuursorgaan na vernietiging door de rechter van het boetebesluit geen nieuwe boetebesluit voor hetzelfde feit kan nemen. Dit uitgangspunt wordt reeds door de belastingrechter gehanteerd. Het is wenselijk dit voor het gehele bestuursrecht te laten gelden. De betrokken burger heeft er zeker in het geval van bestraffende sancties recht op dat de zaak door de rechter definitief wordt afgedaan. Een en ander doet ook recht aan de eisen van artikel 6 EVRM om een «criminal charge» binnen redelijke termijn te behandelen.” 
        
        
        
          Gelet op wat onder 4.7 is overwogen, heeft het college niet aangetoond dat appellante de ingevolge artikel 17, eerste lid, van de PW op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Er is immers onvoldoende bewijs voorhanden dat appellante in de te beoordelen periode een gezamenlijke huishouding heeft gevoerd met [X] . Gelet op de hiervoor weergegeven passage uit de memorie van toelichting bij de Vierde tranche van de Awb, verdraagt het geven van een opdracht een nieuw besluit te nemen op het bezwaar tegen het besluit van 19 november 2015 zich in deze situatie niet met het bepaalde in artikel 8:72a van de Awb. De Raad zal daarom zelf in de zaak voorzien door dit besluit te herroepen.  
        
        
        
          5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellanten. Deze kosten worden begroot op € 501,- in bezwaar, € 1.503,- in beroep en € 1.002,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal dus € 3.006,-.
        
        
        
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak;
    - verklaart het beroep tegen het besluit van 11 januari 2016 gegrond en vernietigt dat besluit;
    - verklaart het beroep tegen het besluit van 25 februari 2016 gegrond en vernietigt dat besluit;
    - draagt het college op om opnieuw te beslissen op het bezwaar tegen het besluit van 30 oktober 2015;
    - bepaalt dat tegen het nieuwe besluit slechts beroep bij de Raad kan worden ingesteld;
    - herroept het besluit van 29 november 2015 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 25 februari 2016;
    - veroordeelt het dagelijks bestuur in de kosten van appellanten tot een bedrag van € 3.006,-;
    - bepaalt dat het dagelijks bestuur aan appellanten het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 216,- vergoedt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door W.F. Claessens als voorzitter en P.W. van Straalen en E.C.G. Okhuizen als leden, in tegenwoordigheid van J. Tuit als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 4 september 2018.
    
    
    
    
      						(getekend) W.F. Claessens 
    
    
    
    
    
      						(getekend) J. Tuit
    
    
    
    
  
  
    JL