ECLI:NL:RBOBR:2018:2894, Rechtbank Oost-Brabant, 14-06-2018, 17_2990
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2018-06-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Noodbevel. Intensiteit van toetsing. Onvoldoende motivering noodsituatie.

RECHTBANK OOST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SHE 17/2990
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 14 juni 2018 in de zaak tussen 
    
    
    
    1. Stichting Nederlands Eritrees platform, gevestigd te Uithoorn, 
    2. [eiser] en 134 andere natuurlijke personen,
    
      tezamen eisers
      (gemachtigde: mr. B.J.W. Walraven),
    
    
    
      en
    
    
    de burgemeester van de gemeente Veldhoven, verweerder,
    (gemachtigde: mr. J.F.M. Wasser).
    
    
  
  
    Procesverloop:
    
    
      Bij besluit van 13 april 2017 (het noodbevel) heeft de burgemeester op grond van artikel 175 van de Gemeentewet bevolen de meerdaagse conferentie van Young Peoples Front for Democracy and Justice Holland (YPFDJ) in het conferentiecentrum Koningshof te Veldhoven geen doorgang te laten vinden.
    
    
    
      Eisers hebben tegen het noodbevel bezwaar gemaakt. De Stichting Nederlands Eritrees platform (de Stichting) heeft bovendien de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht om het noodbevel tijdens de bezwaarprocedure te schorsen. Bij uitspraak van 14 april 2017 (SHE 17/1165, ECLI:NL:RBOBR:2017:2241) heeft de voorzieningenrechter dit verzoek afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit op bezwaar van 21 september 2017 (het bestreden besluit) heeft de burgemeester het noodbevel gehandhaafd.
    
    
    
      Eisers hebben op 2 november 2017 beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend, waarop eisers schriftelijk hebben gereageerd.
    
    
    
      De zaak is behandeld op de zitting van 5 april 2018. Namens eisers zijn verschenen [naam] en [naam] , bijgestaan door hun gemachtigde. Namens de burgemeester is verschenen [naam] , bijgestaan door de gemachtigde.
      
        Het voor deze uitspraak relevante wettelijk kader is opgenomen in bijlage I.
      
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
    
    
      De Stichting heeft voor het jaar 2017 de jaarlijkse conferentie van de YPFDJ georganiseerd in conferentiecentrum Koningshof in Veldhoven. In de door de burgemeester ontvangen uitnodiging voor de conferentie is vermeld dat de conferentie begint op vrijdag 14 april 2017 om 9.00 uur in de ochtend. Het programma zou duren tot zondagavond 16 april 2017.
    
    
    
      Op dinsdag 11 april 2017 is de gemeente door de politie geïnformeerd over de vermoedelijke komst naar de conferentie van de heer [naam] , een directe adviseur van de president van Eritrea. De politie was telefonisch door Koningshof op de hoogte gesteld van een NOS-persbericht daarover. 
    
    
    
      Op woensdag 12 april 2017 bereikte de gemeente via het Eindhovens Dagblad het bericht dat de heer [naam] , een voormalig vicepresident van Eritrea, opriep tot een demonstratie tegen de conferentie op de vrijdag en zaterdag daaropvolgend.
    
    
    
      Op donderdag 13 april 2017 rond 12.00 uur ontving de gemeente bericht dat personen waren opgeroepen die dag te demonstreren. Rond 15.20 uur arriveerde bij Koningshof de eerste bus met demonstranten. Vanaf 16.00 uur ontstonden er schermutselingen tussen de politie en demonstranten. Een conferentieganger heeft klappen gehad en heeft zich in het ziekenhuis moeten laten behandelen. Rond 19.15 uur weigerden de demonstranten gevolg te geven aan een bevel van de politie te vertrekken. Er zijn daarop ongeveer 120 demonstranten aangehouden en naar het politiebureau overgebracht.
    
    
    
      Op dezelfde dag bleek uit een omgevingsscan van sociale media en een bericht van de Eritrean Community Holland (Echo) dat mogelijk een grote groep demonstranten, waaronder personen uit andere Europese landen, naar Veldhoven zou afreizen.
    
    
    
      Om 19.51 uur heeft de burgemeester het noodbevel gegeven.
    
    
    2. Bij het bestreden besluit heeft de burgemeester, in afwijking van het advies van de commissie voor de bezwaarschriften, de bezwaren ongegrond verklaard. Het noodbevel is met aanvulling van de motivering in stand gelaten en het verzoek om nadeelcompensatie is afgewezen. De burgemeester heeft zich daarbij, kort weergegeven, op het standpunt gesteld dat er op 13 april 2017 sprake was van een aanhoudend patroon van ernstige wanordelijkheden, dat er een nadrukkelijk risico bestond van herhaalde en toenemende verstoringen van de openbare orde en dat Koningshof niet kon instaan voor de veiligheid van de conferentiedeelnemers. Nadat de politie desgevraagd had aangegeven de veiligheid van de conferentiedeelnemers en demonstranten niet te kunnen garanderen en de politie tevens aan de burgemeester had verzocht gebruik te maken van zijn noodbevoegdheden, kon volgens de burgemeester niet met andere, minder verstrekkende maatregelen worden volstaan en was er geen andere mogelijkheid dan het verbieden van de conferentie met een noodbevel.
    
    
    
    
    
      
        Procesbelang
      
    
    
    3. Als de conferentie zou zijn doorgegaan, zou die al op 16 april 2018 zijn geëindigd. Daarom moet de rechtbank allereerst de vraag beantwoorden of eisers nu nog procesbelang hebben. De rechtbank beantwoordt die vraag bevestigend, omdat eisers voor de beoordeling van de ontvankelijkheid voldoende aannemelijk hebben gemaakt dat zij schade hebben geleden. De Stichting heeft kosten gemaakt voor het organiseren van de conferentie en van de andere eisers kan worden aangenomen dat zij, zoals zij stellen, reiskosten hebben moeten maken.
    
    
      
        Intensiteit van de toetsing
      
    
    
    4. Eisers hebben bij de door hen aangevoerde beroepsgronden benadrukt dat de burgemeester met zijn noodbevel een inbreuk heeft gemaakt op het door artikel 9 van de Grondwet en artikel 11 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) gewaarborgde recht van vrijheid van vergadering. Daarvan uitgaande zijn eisers van mening dat de rechtbank het bestreden besluit niet marginaal maar indringend dient te toetsen.
    
    
      4.1
      In artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet staat, voor zover hier van belang, dat de burgemeester bij ernstige wanordelijkheden, dan wel ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, bevoegd is alle bevelen te geven die hij nodig acht. Gelet op deze omschrijving beschikt de burgemeester over beoordelingsvrijheid, wat naar het oordeel van de rechtbank betekent dat terughoudend moet worden getoetst of de burgemeester van zijn bevoegdheid gebruik mocht maken. Het feit dat de burgemeester met een noodbevel het grondrecht van vrijheid van vergadering kan beperken, maakt dat niet zonder meer anders. Zoals blijkt uit de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II, 1988-1989, nr. 10, p. 95-101) is die mogelijkheid immers bij het toekennen van de noodbevelsbevoegdheid aan de burgemeester uitdrukkelijk meegewogen. Dit laat onverlet dat de burgemeester, zoals hierna nog wordt besproken, moet motiveren dat er relevante en voldoende argumenten zijn om het nemen van het noodbevel te rechtvaardigen.
      
      
        
          Bespreking van de beroepsgronden
        
      
      
      
        5.	Eisers hebben in de eerste plaats aangevoerd dat de burgemeester niet bevoegd was een noodbevel af te geven omdat er geen sprake was van ernstige wanordelijkheden dan wel vrees daarvoor.
      
      
    
    
      5.1
      De rechtbank stelt voorop dat de conferentie op het moment dat het noodbevel werd gegeven nog niet was begonnen. De burgemeester kon daarom geen gebruik maken van de hem in artikel 8 van de Wet openbare manifestaties toegekende bevoegdheid de conferentie terstond te beëindigen en de deelnemers opdracht te geven uiteen te gaan.
      
    
    
      5.2
      Op 13 april 2018 in de namiddag hebben zich demonstranten verzameld bij Koningshof. De demonstranten hebben de ingang naar Koningshof geblokkeerd. Een auto met daarin een diplomaat is door de demonstranten tegengehouden. Volgens informatie van de politie is door de demonstranten een ruit van het voertuig beschadigd. Een congresganger heeft klappen gekregen en heeft zich moeten laten behandelen in het ziekenhuis. De demonstranten hebben geweigerd gehoor te geven aan een bevel van de politie weg te gaan. Rond 19.15 uur zijn de hekken rondom Koningshof geforceerd en heeft de politie de wapenstok getrokken. Er zijn ongeveer 120 mensen door de politie aangehouden. Deze gebeurtenissen worden beschreven in het dossier en vinden voor een belangrijk deel bevestiging in de door eisers op grond van de Wet openbaarheid van bestuur opgevraagde stukken, de door eisers overgelegde CD-rom met die middag bij Koningshof opgenomen beelden en de op die dag opgenomen en door de rechtbank bekeken beelden die zijn terug te vinden op YouTube. Gelet op het voorgaande heeft de burgemeester zich naar het oordeel van de rechtbank op het standpunt kunnen stellen dat op 13 april 2018 sprake was van ernstige wanordelijkheden. Zijn ernstige vrees voor ernstige wanordelijkheden de daarop volgende dagen heeft de burgemeester niet alleen gebaseerd op de wanordelijkheden die al hadden plaatsgevonden, maar ook op de mogelijkheid dat grote groepen mensen zouden komen demonstreren. Dit kon hij opmaken uit oproepen op sociale media van tegenstanders van het Eritrees regime, deels afkomstig uit andere Europese landen, de aandacht van de pers voor de conferentie en het bericht van Echo dat naar schatting op vrijdag 500 mensen en op zaterdag 2.500 mensen zouden komen demonstreren. Uit het bericht van Echo volgt verder dat de demonstranten emotioneel waren en enorm boos vanwege de komst van de heer [naam] , in hun ogen de personificatie van het regime. Het bericht van Echo werd bovendien bevestigd door omgevingsscans van sociale media. Gelet op deze feiten en omstandigheden en met inachtneming van het genoemde toetsingskader heeft de burgemeester zich ook op het standpunt kunnen stellen dat sprake was van ernstige vrees voor ernstige wanordelijkheden in de daarop volgende dagen. Het feit dat demonstranten die op 13 april 2018 zijn aangehouden, later door de kantonrechter niet zijn veroordeeld voor de aan hen ten laste gelegde strafbare feiten, maakt dat niet anders. 
      
    
    
      5.3
      De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        6.	Voor het geval de rechtbank zou oordelen dat de burgemeester zich op het standpunt mocht stellen dat sprake was van ernstige wanordelijkheden dan wel vrees daarvoor, hebben zij het volgende betoogd. Er was geen sprake van een bestuurlijke overmachtssituatie. De burgemeester heeft zich volgens eisers onvoldoende ingespannen om de conferentie door te laten gaan en onvoldoende geïnformeerd naar de beschikbaarheid van politie voor het geval de aangekondigde demonstranten daadwerkelijk zouden verschijnen.
      
      
    
    
      6.1
      Volgens vaste jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) is voor een rechtvaardiging van een inbreuk op het door artikel 11 van het EVRM beschermde recht op vergadering, onder meer vereist dat de voor de inbreuk genoemde redenen “relevant and sufficient” zijn. Daarnaast dient de overheid zich niet alleen te onthouden van onredelijke inbreuken op het grondrecht maar is zij ook verplicht effectieve maatregelen te nemen die de uitoefening van dat recht waarborgen. Het gaat daarbij niet om een resultaats- maar om een inspanningsverplichting.
      
    
    
      6.2
      In haar uitspraak van 12 november 2014 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) in haar zogenaamde Sinterklaasintocht-uitspraak overwogen “dat te verwachten negatieve reacties van derden op evenementen en manifestaties op zichzelf onvoldoende grond vormen om een vergunning te weigeren of een verbod op te leggen. Dit zou slechts anders zijn indien aannemelijk wordt gemaakt dat een reëel gevaar bestaat voor ernstige verstoring van de openbare orde, die ook door middel van de inzet van politie niet afdoende in de hand kan worden gehouden”. Deze overweging geldt naar het oordeel van de rechtbank onverkort in deze zaak.
      
    
    
      6.3
      De burgemeester kan en zal zich doorgaans bij zijn besluitvorming laten adviseren. Het staat hem in beginsel vrij daarbij groot gewicht toe te kennen aan adviezen van de politie. Dit neemt niet weg dat hij zich een eigen oordeel zal moeten vormen over de vraag of er redelijke alternatieven zijn voor het uitvaardigen van een noodbevel, en dat hij zijn besluit adequaat zal moeten kunnen motiveren. In dat kader zal hij zich binnen redelijke grenzen op de hoogte moeten stellen van het aantal politieagenten dat noodzakelijk is om eventuele wanordelijkheden te voorkomen of in goede banen te leiden, het aantal daartoe direct beschikbare agenten, de mogelijkheid van extra politie-inzet en het tijdsbestek waarbinnen die extra agenten ter plaatse kunnen zijn. Deze vragen zijn direct relevant om het advies te kunnen beoordelen en daarmee dus ook voor de eigen meningsvorming.
      
    
    
      6.4
      Uit het dossier en in het bijzonder uit het door de rechtbank afzonderlijk opgevraagde schriftelijke verslag van de hoorzitting van de bezwaarcommissie, blijkt dat de burgemeester aan de politie heeft gevraagd of de politie de veiligheid kon waarborgen voor de bezoekers van de conferentie en de demonstranten en dat die vraag met nee werd beantwoord. De vraag hoeveel politiepersoneel beschikbaar was, heeft de burgemeester echter niet gesteld. Zoals blijkt uit genoemd verslag achtte hij dit “geen relevante vraag (…) als bevoegd gezag, als opdrachtgever richting de politie”. Ook anderszins is niet aannemelijk geworden, dat de burgemeester relevante vragen, zoals de hiervoor genoemde, heeft gesteld. De rechtbank wijst in dit verband op het door de burgemeester overgelegde verslag van de gesprekken die zijn gemachtigde op 6 oktober 2017 en 20 november 2017 heeft gevoerd met de teamchef van het basisteam De Kempen. Daarin staat (p. 3) dat niet concreet is gesproken over aantallen politiemensen en over de vraag of deze aantallen zouden kunnen worden geleverd. Verder blijkt uit het verslag (p. 2) dat de teamchef de burgemeester te verstaan heeft gegeven dat hij de toegezegde extra inzet van politieagenten boven die van het basisteam met de nodige realiteitszin moest bezien. Opschalen van inzet kost nu eenmaal tijd en de politie heeft landelijk gezien ook een bredere taak dan alleen het handhaven van de openbare orde in Veldhoven, aldus de teamchef. Naar het oordeel van de rechtbank had (ook) de opmerking van de teamchef over het realiteitsgehalte van de toezegging aanleiding voor de burgemeester moeten zijn voor het stellen van nadere vragen. Niet blijkt dat hij dat heeft gedaan. Op zitting is nog opgemerkt dat de extra politieagenten uit Friesland zouden moeten komen, maar dat standpunt is door eisers bestreden, en vindt geen steun in het dossier. Dat het stellen van nadere vragen door de burgemeester op grond van de hectische situatie en/of tijdsdruk niet mogelijk zou zijn, is niet aannemelijk gemaakt. Dat geen nadere vragen zijn gesteld, klemt eens te meer nu er van de zijde van de deelnemers van de conferentie geen wanordelijkheden te verwachten waren, maar de (dreigende) wanordelijkheden uitgingen van de te verwachten demonstranten. 
      
    
    
      6.5
      Gelet op het voorgaande heeft de burgemeester zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er geen alternatieven waren voor het uitvaardigen van het noodbevel en heeft hij dus niet kunnen oordelen dat sprake was van een bestuurlijke noodsituatie. Het noodbevel is daarom onvoldoende gemotiveerd. De beroepsgrond slaagt.
      
      7. Eisers hebben in hun beroepschrift nog gewezen op een in de aanloop van de conferentie uitgegeven kabinetsverklaring waarin het bezoek van de heer [naam] in verband met de mensenrechtensituatie in Eritrea ‘ongemakkelijk’ wordt genoemd. Eenzelfde term is later door de burgemeester gebruikt in contacten met de pers. Als eisers daarmee willen betogen dat het noodbevel is gegeven om inhoudelijke redenen, overweegt de rechtbank dat niet aannemelijk is geworden dat de inhoud van wat er op de conferentie besproken zou gaan worden, enige rol heeft gespeeld bij het geven van het noodbevel.
      
      8. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit zal daarom worden vernietigd. 
      
      9. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, wordt de burgemeester veroordeeld in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op in totaal € 2.004,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 1 punt voor het maken van bezwaar en 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting in de bezwaarfase, met een waarde van € 501,00 per punt en wegingsfactor 1).
      
      10. Ook bepaalt de rechtbank dat de burgemeester het door eisers betaalde griffierecht van in totaal € 333,00 aan hen moet vergoeden. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - herroept het noodbevel;
    - draagt de burgemeester op het betaalde griffierecht van € 333,00 aan eisers te vergoeden;
    - veroordeelt de burgemeester in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 2.004,00.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.L.W.M. Viering, voorzitter, mr. J.M.H. Lie en mr. J.H.G. van den Broek, leden, in aanwezigheid van mr. J.R Leegsma, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 juni 2018.
    
    
    
    
      griffier							voorzitter
    
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
      Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    
  
  
    Bijlage I
    
    
    
      
        Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
      
    
    
    
      Artikel 11 (Nederlandse vertaling)
    
    
    1. Een ieder heeft recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging, met inbegrip van het recht met anderen vakverenigingen op te richten en zich bij vakverenigingen aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen.
    2. De uitoefening van deze rechten mag aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Dit artikel verbiedt niet dat rechtmatige beperkingen worden gesteld aan de uitoefening van deze rechten door leden van de krijgsmacht, van de politie of van het ambtelijk apparaat van de Staat.
    
    
      
        Grondwet
      
    
    
    
      Artikel 9
    
    
    1. Het recht tot vergadering en betoging wordt erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. 
    2. De wet kan regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. 
    
    
    
      
        Gemeentewet
      
    
    
    
      Artikel 175
    
    
    1. In geval van oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen, dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, is de burgemeester bevoegd alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken. 
    2. De burgemeester laat tot maatregelen van geweld niet overgaan dan na het doen van de nodige waarschuwing.
    
    
    
      
        Wet openbare manifestaties
      
    
    
    
      Artikel 8
    
    
    1. De burgemeester kan aan degenen die een voor publiek toegankelijke vergadering of betoging op een andere dan openbare plaats houden of daaraan deelnemen opdracht geven deze terstond te beëindigen en uiteen te gaan, indien de bescherming van de gezondheid of de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden dat vordert.
    
      (…).
      
        Bijlage II
      
    
    
    
    
  
  
     Dit zijn de natuurlijke personen die, naast [eiser] , door de burgemeester in de bezwaarfase ontvankelijk zijn geacht. Zij staan vermeld op de bijlage 1 en bijlage 2, onder e, bij het advies van de commissie van bezwaarcommissie. [naam] (bijlage 2, onder e, p. 4, negende persoon van onderen) heeft geen beroep ingesteld. De genoemde lijsten worden gezamenlijk als bijlage II bij deze uitspraak gevoegd.
  
  
     Zie onder meer het arrest van 7 februari 2017, nr. 57818/09, Lashmankin and others v. Russia (http://hudoc.echr.coe.int) en het in rechtsoverweging 410 gegeven overzicht van de jurisprudentie.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2014:4117.