ECLI:NL:CRVB:2016:2438, Centrale Raad van Beroep, 23-06-2016, 15/5001 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2016-06-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Eervol ontslag wegens ongeschiktheid voor de vervulling van zijn betrekking anders dan op grond van ziekten of gebreken. Afdoende, aan de hand van concrete gedragingen, aangetoond dat appellant ongeschikt is voor het vervullen van zijn adviseurstaken en daarmee voor zijn functie. Geen aanknopingspunt om aan te nemen dat het aanbod tot verlenging van het verbetertraject niet was bedoeld om appellant de kans te geven tot verdere verbetering van zijn functioneren zodat dit uiteindelijk wel voldoende zou zijn. Appellant heeft echter zelf ervoor gekozen om dit aanbod niet aan te nemen. Dat komt voor zijn rekening. Het college heeft vervolgens terecht geconcludeerd dat een verlenging geen zin zou hebben nu appellant die zelf niet wenste.

15/5001 AW 
  
    Datum uitspraak: 23 juni 2016
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 
    11 juni 2015, 14/5606 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [Appellant] te [woonplaats] (appellant)
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden (college)
  
  
    PROCESVERLOOP
    Namens appellant heeft mr. M.M. Pasman, advocaat, hoger beroep ingesteld.
  
  
    Namens het college heeft mr. M.J. Kolijn-van de Merwe, advocaat, een verweerschrift ingediend.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 mei 2016. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Pasman. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door 
    mr. Kolijn-van de Merwe, mr. I. Zittema en R.W.J. Westerveld.
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      
        Met ingang van 1 juni 2002 is appellant aangesteld in tijdelijke dienst en met ingang van 1 maart 2003 in vaste dienst als [naam functie 1] bij het team [team 1] van de dienst [naam dienst] van de gemeente Leeuwarden. Met ingang van 1 juni 2008 is appellants ongewijzigde functie ondergebracht bij het nieuwe team [team 1] van de sector [naam sector] . In het kader van een reorganisatie is appellant per 
        1 maart 2011 ingepast in de functie van Financieel beleidsmedewerker bij de sector [naam sector] , team [team 1] .
      
      
    
    
      1.2.
      Volgens het verslag van een op 5 december 2011 gehouden functioneringsgesprek heeft leidinggevende W aangekondigd te gaan kijken naar een verder verbetertraject voor de geconstateerde verbeterpunten bij appellant. Volgens het verslag van een voortgangsgesprek op 8 juni 2012 is W voornemens een verbeterplan op te stellen om het noodzakelijke verbetertraject te ondersteunen. W heeft vervolgens een ontwikkelplan opgesteld voor appellant, gedateerd 6 juli 2012, waarin diens ontwikkelpunten zijn vermeld om tot een adequaat functioneren te komen. Dit plan voorziet onder meer in begeleiding van appellant door een externe coach. Eind oktober 2012 heeft appellant ingestemd met een verbetertraject dat op 1 november 2012 start.
      
    
    
      1.3.
      In de eindevaluatie van het verbetertraject van 28 november 2013 heeft W geconcludeerd dat appellant de afgelopen periode heeft laten zien zich bewust te zijn van de noodzaak om zijn gedrag te veranderen en hieraan actief en op een positieve wijze heeft gewerkt, dat dit ertoe heeft geleid dat op een aantal competenties verbeteringen zijn opgetreden, maar dat de verbeteringen nog niet zodanig zijn dat er sprake is van voldoende functioneren en het daarnaast de vraag is of de bereikte verbeteringen in stand blijven zonder de extra ondersteuning/coaching/aandacht die appellant krijgt in het kader van het verbetertraject. W heeft daarom voorgesteld het verbetertraject met een half jaar te verlengen tot 1 juli 2014. Uiterlijk op die datum zal een definitieve eindevaluatie plaatsvinden waarbij in geval van onvoldoende functioneren rechtspositionele maatregelen zullen worden genomen. Op 6 januari 2014 heeft appellant meegedeeld definitief geen gebruik te willen maken van een verlenging van het verbetertraject.
      
    
    
      1.4.
      
        Bij brief van 29 januari 2014 heeft het college appellant meegedeeld voornemens te zijn hem met ingang van 1 november 2014 eervol ontslag te verlenen. In de toelichting stelt het college dat wanneer het functioneren van appellant in de loop van de jaren wordt bezien steeds dezelfde kritiekpunten aan de orde komen, die zich toespitsen op zijn klantgerichtheid en op de invulling van zijn rol als adviseur. Hoewel er verbetering is geweest, is een ontwikkeling naar volwaardig adviseur uitgebleven. Appellant is op zijn tekortkomingen gewezen en intensief begeleid. Het college meent dat er alles aan is gedaan om appellant in de gelegenheid te stellen zijn functioneren op een voldoende niveau te brengen. Het verbetertraject over de periode van 1 november 2012 tot 1 november 2013 heeft een verbetering van het functioneren van appellant opgeleverd, maar van voldoende functioneren in zijn functie van financieel beleidsmedewerker is nog geen sprake. Verlenging van het verbetertraject is aangeboden, maar daarvan wenst appellant geen gebruik te maken. Verlenging vindt het college daarom - en omdat appellant geen noodzaak meer ziet om tot verbetering van zijn functioneren te komen - niet zinvol. Het college concludeert dat handhaving van appellant in zijn functie niet langer mogelijk is wegens onvoldoende functioneren en het ontbreken van uitzicht op de noodzakelijke verbetering. Het college heeft zorgvuldigheidshalve onderzocht of hij appellant op een andere passende werkplek binnen de gemeente kan herplaatsen, maar dat is niet mogelijk. Het ontslag zal ingaan na een 
        re-integratiefase van acht maanden.
      
      
    
    
      1.5.
      Appellant heeft hierop een schriftelijke reactie gegeven en zijn zienswijze mondeling toegelicht. Vervolgens heeft het college bij besluit van 28 februari 2014, overeenkomstig zijn voornemen, appellant met ingang van 1 november 2014 met toepassing van artikel 8:6 van de Arbeidsvoorwaardenregeling van de gemeente Leeuwarden eervol ontslag verleend wegens ongeschiktheid voor de vervulling van zijn betrekking anders dan op grond van ziekten of gebreken.
      
    
    
      1.6.
      Bij besluit van 13 november 2014 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van appellant, met overneming van het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften, ongegrond verklaard.
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
      
      3. Appellant heeft zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
    
    
      4.1.
      Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 20 oktober 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU1926) moet het bestuursorgaan ongeschiktheid voor het vervullen van een functie - zich uitend in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en/of instelling die voor het op goede wijze vervullen van die functie vereist zijn - aantonen aan de hand van concrete gedragingen van de ambtenaar.
      
    
    
      4.2.
      Het college heeft de ongeschiktheid van appellant voor zijn functie gebaseerd op de gebrekkige invulling die appellant volgens het college gaf aan zijn rol als adviseur. Dat appellant, zoals uit het dossier blijkt en door het college is bevestigd, op andere onderdelen van zijn functie wel naar behoren presteerde, maakt die invulling volgens het college niet anders. De advisering is een wezenlijk onderdeel van appellants functie en onderscheidt deze van lager ingeschaalde functies. Appellant heeft dit niet weersproken. Gelet hierop mocht het college zich op het standpunt stellen dat tekortschieten in de adviseursrol niet langer aanvaardbaar was en ongeschiktheid voor deze functie meebracht.
    
    
      4.3.
      Het betoog van appellant dat de rechtbank een eenzijdige en tendentieuze dossieranalyse heeft verricht, deelt de Raad niet. De rechtbank heeft haar beoordeling - terecht - toegespitst op het functioneren van appellant als [naam functie 1] . De weergave in de aangevallen uitspraak van de aandachts- en verbeterpunten zoals genoemd in functioneringsgesprekken vanaf oktober 2002 heeft dan ook met name betrekking op appellants adviseurstaken. Zoals appellant terecht aanvoert zijn in deze functioneringsgesprekken ook positieve punten van zijn functioneren genoemd, maar deze hebben geen betrekking op zijn adviseurstaken en doen dus niets af aan deze aandachts- en verbeterpunten.
      
      
        4.4.1.
        Volgens het verslag van het functioneringsgesprek van 5 november 2003 zijn onder meer de analyse van de samenhangende gegevens en de rapportage van constateringen als uitdaging benoemd en is vermeld dat appellant zich meer mag verplaatsen in de klant. In het verslag van het functioneringsgesprek van 2 december 2004 is vermeld dat de analyse nog teveel cijfermatig en te weinig beschouwend/vooruitkijkend is. Ook mag appellant meer in gesprek gaan met de klant over wensen en behoeften. In het verslag van het functioneringsgesprek over 2005 is vermeld dat twee klanten rondom het punt ‘communicatie’ hebben meegedeeld dat ‘afstemmen en bijsturen’ en ‘inleven en onderbouwen’ ontwikkelpunten zijn. Uit het klanttevredenheidsonderzoek zijn ook de uitdagingen rondom ‘initiatief nemen’ en ‘resultaatgerichtheid’ naar voren gekomen. In het verslag van het functioneringsgesprek van 13 december 2006 is vermeld dat de rol van appellant als adviseur nog steeds groeiende is. Deze functioneringsgesprekken hebben plaatsgevonden met de vorige leidinggevende van appellant.
        
      
      
        4.4.2.
        Uit het verslag van het functioneringsgesprek van 13 december 2007, het eerste met de vanaf medio 2007 nieuwe leidinggevende W, blijkt niet dat het functioneren van appellant is besproken. In het verslag van het functioneringsgesprek van 9 december 2009 is vermeld dat nadrukkelijke aandachtspunten zijn proactiviteit, initiatieven nemen en zichtbaarheid/profileren voor de rest van de organisatie en in het bijzonder de budgethouders van de sectoren die specifiek ondersteund worden door de medewerker. In het verslag van het functioneringsgesprek van 8 december 2010 zijn deze aandachtspunten herhaald.
        
      
      
        4.4.3.
        
          In het verslag van het functioneringsgesprek van 5 en 11 juli 2011 - in de versie van W, waarmee appellant niet heeft ingestemd - is vermeld dat uit gesprekken met klanten naar voren is gekomen dat appellant de nodige moeite heeft zich te verplaatsen in de positie van de klant, dat er weinig inlevingsvermogen is in wat de klant wil of waaraan hij behoefte heeft, dat hij weinig flexibiliteit toont en dat hij onvoldoende meedenkt en vooruitdenkt. Appellant herkent dit blijkens het verslag niet. In het verslag van het functioneringsgesprek van 
          5 december 2011 - in de versie van W, waarmee appellant niet heeft ingestemd - is vermeld dat W een gesprek heeft gehad met twee van de sectormanagers die appellant ondersteunen. De sectormanagers zijn tevreden over de ondersteuning door appellant op financieel beheersmatig gebied, maar in vrij grote mate ontevreden over diens financiële advisering. Zij hebben het gevoel dat appellant zich moeilijk in hun positie kan verplaatsen en er niet in slaagt signalen die zij afgeven over wensen om te zetten naar concreet gewenst gedrag. Als voorbeelden noemen zij onduidelijkheid over het arbo-budget, structurele overschrijding van het representatiebudget en geen gebruikmaken van verplichtingen. W kondigt aan te gaan kijken naar een verder verbetertraject voor de geconstateerde verbeterpunten bij appellant. Hij is van mening dat de gesignaleerde verbeterpunten niet zo kunnen blijven. In het door appellant opgestelde verslag van dit functioneringsgesprek - waarmee W niet heeft 
          ingestemd - is vermeld dat hij het beeld van de sectormanagers, zoals gegeven in het verslag van W, niet herkent. Ook is vermeld dat tijdens het gesprek dat appellant zelf alsnog met de sectormanagers heeft gehad het door W geschetste beeld op geen enkele wijze naar voren komt.
        
        
      
      
        4.4.4.
        In het verslag van het voortgangsgesprek van 8 juni 2012 is vermeld dat appellant een aantal zaken heeft opgepakt maar dat dit voor W niet voldoende is. Hij heeft behoefte om meer gestructureerd aan het functioneren van appellant te gaan werken en is daarom voornemens een verbeterplan op te stellen om het noodzakelijke verbetertraject te ondersteunen. Hij nodigt appellant uit om mee te denken over de inhoud daarvan. Op dit verzoek noch op een herhaald verzoek om mee te denken over een ontwikkelplan heeft appellant tijdig gereageerd.
        
      
      
        4.4.5.
        In een memo van 6 juli 2012 heeft W vervolgens een ontwikkelplan voor appellant gepresenteerd, waarin diens ontwikkelpunten zijn aangegeven om tot een adequaat functioneren te komen. Dit plan voorziet onder meer in begeleiding van appellant door een externe coach en tweewekelijkse voortgangsgesprekken met W. De bedoeling is het traject op 1 september 2012 te starten. Vermeld is ook dat in het geval het functioneren niet op het gewenste niveau komt, geen sprake kan zijn van handhaving in deze functie en dat rechtspositionele maatregelen zoals een ontslagtraject ingezet zullen worden.
        
      
      
        4.4.6.
        
          In een e-mailbericht van 26 oktober 2012 heeft W het ontwikkelplan verder uitgewerkt, in die zin dat voor een vijftal competenties het getoonde en het gewenste gedrag van appellant is weergegeven. Vermeld is onder meer dat appellant zich op het gebied van samenwerken te weinig profileert in zijn adviesrol en te weinig aansluiting heeft met de managers als klant daar waar gewenst wordt dat hij denkt en handelt vanuit het perspectief van de klant en inspeelt op wensen en problemen; dat hij op het gebied van probleemoplossing geen proactieve houding heeft in het signaleren van verbeterpunten en te weinig met oplossingen komt daar waar gewenst wordt dat hij problemen oplost en zoekt naar achterliggende oorzaken om herhaling te voorkomen en problemen voorziet en daarop anticipeert; dat hij op het gebied van communiceren te weinig op zoek is naar informatie en achterliggende vraagstukken en wensen daar waar gewenst wordt dat hij belangrijke informatie uit mededelingen van anderen oppikt, doorvraagt en ingaat op reacties en actief contact met anderen zoekt in het halen en brengen van informatie. Tijdens een bespreking op 29 oktober 2012 geeft appellant te kennen dat het gewenste gedrag hem duidelijk is en dat hij alsnog akkoord gaat met het ontwikkelplan, dat verder is benoemd als verbetertraject, en start op 
          1 november 2012.
        
        
      
      
        4.4.7.
        W heeft in zijn eindevaluatie van het verbetertraject vermeld dat hij heeft gesproken met twee van de belangrijkste klanten van appellant, namelijk twee sectormanagers. Beiden hebben blijkens de weergave van W van die gesprekken het onderdeel adviseren van de dienstverlening van appellant als onvoldoende ervaren en gezegd dat zij appellant niet als een echte adviseur zien. Hij kan, zo begrijpt de Raad, de vragen “hoeveel geld heb ik?” en “hoe sta ik ervoor?” niet adequaat beantwoorden. Ook is vermeld dat appellant veel moeite heeft om zaken duidelijk te maken en ongeorganiseerd en onzeker overkomt, waartoe zijn presentatie van zaken met grote onduidelijke spreadsheets en eigen lijstjes niet in positieve zin bijdraagt. Een rapportage van deze sectormanagers zelf ontbreekt in het dossier, maar uit het verslag van het zienswijzegesprek dat op 14 februari 2014 is gevoerd met appellant blijkt dat de sectormanager die het meest positief was over het functioneren van appellant heeft verklaard in te stemmen met de in de eindevaluatie opgenomen weergave van de feedback van alle managers op het functioneren van appellant. 
        
      
      
        4.4.8.
        Het voorgaande overziend is de Raad van oordeel dat het college afdoende, aan de hand van concrete gedragingen, heeft aangetoond dat appellant ongeschikt is voor het vervullen van zijn adviseurstaken en daarmee voor zijn functie. In dit geval bestaan de concrete gedragingen met name uit achterwege gebleven gewenst gedrag, wat meebrengt dat de in de genoemde verslagen weergegeven verbeterpunten en tekortkomingen nogal algemeen zijn beschreven. Die maken desalniettemin voldoende duidelijk welke eigenschappen en instelling appellant ontbeert die voor het adequaat vervullen van zijn adviseurstaken wel nodig zijn. De Raad acht ook van belang dat die ontbrekende eigenschappen en instelling in de loop van het dienstverband van appellant consistent zijn benoemd. Uit de genoemde verslagen komt als rode draad naar voren dat appellant de gesignaleerde aandachtspunten en tekortkomingen niet herkent. Ter zitting heeft hij bevestigd geen gebreken in zijn functioneren te zien. De Raad moet vaststellen dat appellant hiermee het ontbreken van de instelling die zijn functie vereist, slechts bevestigt.
        
      
    
    
      4.5.
      De Raad ziet niet in dat het college bij de beoordeling van het functioneren van appellant en bij het verbetertraject geen gebruik mocht maken van competenties, zoals dat is gebeurd. De competenties zijn ingezet als hulpmiddel om te benoemen op welke punten en welke wijze appellant zijn functioneren - dat wil zeggen in zijn functie - diende te verbeteren. Ze zijn niet gebruikt als vaste, voor alle situaties en functies gelijke waarden, zoals appellant ter zitting heeft betoogd.
      
    
    
      4.6.
      Appellant heeft gesteld dat bij de directie sprake was van vooringenomen negatieve beeldvorming over hem. Het college heeft dit weersproken en de Raad ziet in de overgelegde stukken noch in het betoog van appellant een aanleiding om aan te nemen dat dit op enig moment een rol heeft gespeeld bij de beoordeling van het functioneren van appellant, tijdens het verbetertraject of uiteindelijk in de ontslagprocedure.
      
    
    
      4.7.
      Voor de stelling van appellant dat evident was dat hij ‘karakterologisch niet werd getolereerd in de functie van [naam functie 1] ’ ziet de Raad ook geen grond. Datzelfde geldt voor zijn stelling dat elke verlenging van een verbetertraject derhalve kansloos zou zijn geweest. Er is geen aanknopingspunt om aan te nemen dat het aanbod tot verlenging van het verbetertraject niet was bedoeld om appellant de kans te geven tot verdere verbetering van zijn functioneren zodat dit uiteindelijk wel voldoende zou zijn. Appellant heeft echter zelf ervoor gekozen om dit aanbod niet aan te nemen. Dat komt voor zijn rekening. Het college heeft vervolgens terecht geconcludeerd dat een verlenging geen zin zou hebben nu appellant die zelf niet wenste.
      
    
    
      4.8.
      Uit de overwegingen hiervoor volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
      
      
        5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door K.J. Kraan als voorzitter en M. Kraefft en J.C.F. Talman als leden, in tegenwoordigheid van A. Mansourova als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 juni 2016.
    
    
    
    
    
      	(getekend) K.J. Kraan
    
    
    
    
    
      	(getekend) A. Mansourova
    
    
    
    
    
    
      sg