ECLI:NL:RBNNE:2019:4861, Rechtbank Noord-Nederland, 19-11-2019, LEE 19/3858
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2019-11-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De burgemeester heeft, met het oog op de openbare orde, een noodbevel afgegeven dat feitelijk de sluiting van een  zorginstelling inhoudt De voorzieningenrechter heeft als voorlopig oordeel uitgesproken dat zowel de vrees voor de verstoring van de openbare orde als de voor instelling en bewoners zeer ingrijpende inhoud van het bevel onvoldoende gemotiveerd zijn en dat daarin aanleiding is gelegen om het bevel hangende de bezwaarfase te schorsen en de burgemeester op te dragen om binnen twee weken aan te geven op welke punten de zorg in de instelling zou moeten worden aangepast zodat een eventuele vrees voor de openbare orde door de stichting kan worden weggenomen.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Groningen
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: LEE 19/3858
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 19 november 2019 op het verzoek om een voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
      
        [verzoekster 1] , te [plaats] , verzoekster
      (gemachtigden: mr. T.D. Polak en mr. K. Timmer),
    
    
    
      en
    
    
    
      de burgemeester van de gemeente Aa en Hunze, verweerder
      (gemachtigden: mr. S. Maakal en mr. A. van Lohuizen).
    
    
    
      Als derde-partij hebben aan het geding deelgenomen: 
      
        
          [bewoners]
        
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      te Rolde, de bewoners
      (gemachtigden: mr. C.S.G. de Lange en mr. T. Bodewes).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 7 november 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de onmiddellijke stopzetting van de zorgverlening door verzoekster en sluiting van de zorginstelling gevestigd aan [adres] bevolen. 
    
    
    
      Verzoekster heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      Ter zitting op 7 november 2019 heeft de voorzieningenrechter een ordemaatregel getroffen inhoudende dat de bewoners niet gedwongen uit huis worden geplaatst totdat door de voor-zieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening is besloten.
    
    
    
      Verzoekster heeft op 8 november 2019 wederom gevraagd om directe schorsing van het bestreden besluit dan wel een ordemaatregel te treffen inhoudende dat het oorspronkelijke personeel de zorgverlening in de instelling kan hervatten.
    
    
    
      Bij uitspraak van 8 november 2019 heeft de voorzieningenrechter het verzoek tot het treffen van een nieuwe ordemaatregel afgewezen. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 november 2019. Namens verzoekster zijn R. Schlichting en A. Scheer verschenen, bijgestaan door hun gemachtigden. 
      
        [betrokkene] is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigden. Verweerder heeft zich voorts laten bijstaan door [namen] . Namens de bewoners zijn [bewoners] 
       verschenen, bijgestaan door hun gemachtigden. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
    2. Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat het bestreden besluit in de bezwaarfase zal worden herformuleerd in die zin dat op die locatie niet langer zorg verleend mag worden door verzoekster. 
    
    3. Voorts is ter zitting vastgesteld dat feitelijk toepassing is gegeven aan het bepaalde in artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet. Dit betekent dat artikel 174a van de Gemeentewet ten onrechte als grondslag is genoemd in het bestreden besluit. 
    
    
      3.1.
      De voorzieningenrechter stelt vast dat het derde lid van artikel 172 verweerder de bevoegdheid geeft om bevelen te geven in geval van verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan. Toepassing is evenwel alleen mogelijk indien aan de voorwaarden van deze bepaling is voldaan. Een licht bevel moet in overeenstemming zijn met geldende regelgeving, inclusief de lokale verordeningen. De wetgever heeft de lichte bevelsbevoegdheid in het leven geroepen voor situaties waarin de geldende regelgeving geen voorziening bevat voor een concreet openbare-ordeprobleem. De situatie moet snel ingrijpen vereisen, als dat niet het geval is zal verweerder zich vrijwel altijd op een andere bevoegdheid kunnen beroepen en/of is de openbare orde niet in het geding. Belangrijke beperkende voorwaarde voor het gebruik van de lichte bevelsbevoegdheid is de eis dat een licht bevel niet al te ingrijpend mag zijn. Evenmin is voorzien in een expliciete bevoegdheid om grondwettelijk beschermde grondrechten te beperken. Verweerder zal tenslotte feitelijk genoegzaam moeten onderbouwen dat zijn bevel noodzakelijk te achten is om de openbare orde te handhaven. De voorzieningenrechter overweegt met inachtneming van het voorgaande ten aanzien van de toepassing van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet door verweerder als volgt.
      
    
    
      3.2.
      De vraag die als eerste beantwoord moet worden is of voorafgaand aan het bestreden besluit sprake was van verstoring van de openbare orde of ernstige vrees voor het ontstaan daarvan. 
      
      
        3.2.1.
        De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder twee bestuurlijke rapportages van de Politie, eenheid Noord-Nederland, heeft overgelegd. In de rapportage van 11 juni 2019 zijn in de periode van 25 april 2019 tot en met 1 juni 2019 vijftien incidenten vastgelegd die betrekking hebben op bewoners van de instelling. De incidenten hebben zich met name buiten de instelling voorgedaan en zien op overlast, vermissing, diefstal en bedreiging. Ter zitting heeft verzoekster toegelicht dat een groot deel van de incidenten betrekking hebben op één persoon. Deze persoon is niet langer woonachtig in de instelling.  Ter zitting is toegelicht dat de tweede rapportage van 29 oktober 2019 een aanvullend onderzoek betreft naar aanleiding van de incidenten die hebben plaatsgevonden in voornoemde periode. In deze rapportage is de gevaarzetting, zowel intern als extern, beschreven en is een advies gegeven over de aanpak van de situatie. De voorzieningen-rechter stelt vast dat verweerder wordt geadviseerd om te komen tot een integrale aanpak waarbij passende maatregelen genomen worden. De passende maatregelen zijn nodig om:
        - inzicht te krijgen in de juiste vorm van begeleiding en zorg;
        - de veiligheid te kunnen waarborgen voor de cliënten/bewoners en het personeel in de betreffende zorginstelling;
        - een verstoring van de leefomgeving rondom de opvanglocatie en mogelijke 'externe' onrust (onrust van omwonenden) te voorkomen dan wel te beperken;
        - veiligheid van de leefomgeving rondom de opvanglocatie te borgen en te waarborgen en genoemde maatschappelijke gevaren en/of gevolgen af te wenden. 
        
      
      
        3.2.2.
        Ter zitting heeft de toezichthouder Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO) toegelicht dat zich in de periode van juni tot en met oktober ongeveer vijf incidenten hebben voorgedaan, deels binnen en deels buiten de instelling. Deze incidenten hebben niet geleid tot meldingen bij de politie, maar zijn intern geregistreerd en aan verweerder gemeld. 
        
        
          
            (Ernstige vrees voor) verstoring van de openbare orde
          
        
      
      
        3.2.3.
        
          Zoals hiervoor is vastgesteld is verweerder slechts bevoegd om op basis van artikel 172, derde lid, Gemeentewet een bevel te geven indien er een verstoring van de openbare orde is dan wel dat er een ernstige vrees is dat die orde verstoord zal worden.
          Desgevraagd heeft verweerder ter zitting aangegeven dat de incidenten buiten de instelling op zichzelf onvoldoende zijn om verstoring van de openbare orde of ernstige vrees daarvoor aan te nemen. Verweerder is evenwel van mening dat de bevindingen op 7 november 2019 zodanig waren dat deze voldoende grondslag bieden voor direct ingrijpen. 
          De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder op genoemde datum een integraal onderzoek heeft gedaan in de instelling. Verweerder heeft in algemene bewoordingen toegelicht wat de situatie is, dat het personeel onvoldoende geschoold zou zijn, dat sprake is van antecedenten onder het personeel, dat sprake is van een gebrek aan structuur en zorg. Daarnaast is informatie van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (hierna: de Inspectie) en Reclassering Nederland (hierna: de Reclassering) overgelegd. Op basis van de bevindingen van de Inspectie op 7 november 2019 ontstaat het beeld dat onvoldoende kwaliteit van zorg wordt verleend, waarbij specifiek patiëntveiligheid en medicatieveiligheid benoemd worden. Blijkens de brief van Reclassering Nederland ontbreekt het in de instelling aan forensische scherpte. Hiervan is een beeld geschetst op basis van de toezichtcasus die in de instelling verbleef. 
          Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder aan de hand van de overgelegde rapportages onvoldoende gemotiveerd waarom de tekortkomingen in de zorg van dien aard zijn dat er een acuut gevaar voor de openbare orde is ontstaan of dreigt te ontstaan. 
          De voorzieningenrechter neemt daarbij voorts in aanmerking dat zich in de periode vanaf juni maar weinig incidenten hebben voorgedaan, waarbij geen van de incidenten hebben geleid tot een melding bij de politie. Dit betekent dat de urgentie om gebruik te maken van de bevoegdheid zoals gegeven in artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet ten tijde van het bestreden besluit naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende is onderbouwd. 
        
        
        
          
            Subsidiariteit
          
        
      
      
        3.2.4.
        
          De voorzieningenrechter constateert dat het bevel onder meer is gemotiveerd aan de hand van een groot aantal zorgen dat verweerder heeft ten aanzien van de brandveiligheid en de ontoereikendheid van de geboden zorg. De voorzieningenrechter stelt voorop dat, voor zover deze zorgen al bij kunnen dragen aan de conclusie dat de openbare orde ernstig is of dreigt te worden verstoord, het de voorzieningenrechter niet duidelijk is geworden waarom die zorgen niet zijn geredresseerd of op korte termijn zullen worden geredresseerd door die bestuursorganen die ten aanzien van die onderwerpen ook bevoegdheden hebben. De voorzieningenrechter stelt voorts vast dat voorafgaand aan het bevel eveneens zorgen bestonden ten aanzien van de verenigbaarheid van de geboden zorg met het bestemmingsplan. De voorzieningenrechter constateert dat de genoemde zorgen ten aanzien van de brandveiligheid en de ruimtelijke ordening in de zomer al zijn geconstateerd. Niets heeft, naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter, het college belet om gebruik te maken van de bevoegdheden die hem op grond van de Woningwet, de Wet ruimtelijke ordening en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht toekomen om op te treden tegen brand-onveilige situaties en tegen het mogelijk met het bestemmingsplan strijdig gebruik. Niets belette het college ook om na de integrale controle op 7 november 2019 direct maatregelen te nemen ten aanzien van de brandveiligheid en eventueel met het bestemmingsplan strijdig gedrag.
          Ter zitting is duidelijk geworden dat de Inspectie bevoegd was om eventuele misstanden ten aanzien van de bewoner die op basis van de Wet Langdurige Zorg in de instelling verbleef en dat de inspectie ten aanzien van die bewoner ook na de controles op 7 november 2019 heeft ingegrepen. Gesteld is dat de Inspectie niet bevoegd is ten aanzien van degenen voor wie geen indicatie is gegeven en dat dit alle overige zorgbehoevende inwoners waren. Tijdens de behandeling is onduidelijk gebleven welke bevoegdheden de Inspectie heeft ten aanzien van deze instelling zonder dat daar een WLZ-cliënt verblijft. Ook is onduidelijk gebleven welke bevoegdheden het college heeft op basis van de WMO in dit verband.
          Het enkele feit dat op 7 november 2019 onduidelijk was welke bevoegdheden de Inspectie of het college ten aanzien van de zorg voor deze bewoners kon uitoefenen, maakt niet dat verweerder bevoegd is om dit via een noodbevel te doen. Artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet geeft verweerder immers eerst dan een bevoegdheid als vast staat dat verweerder  geen andere toereikende bevoegdheden ter beschikking staan. 
          Voor zover daarom verweerder deze zorgen gebruikt heeft ter motivering van het bevel is de voorzieningenrechter daarom van oordeel dat onvoldoende gemotiveerd is dat deze zorgen niet op een minder ingrijpende wijze hadden kunnen worden, of op korte termijn kunnen worden geredresseerd.
        
        
        
          
            De omvang van de bevoegdheid van verweerder ex artikel 172, derde lid, Gemeentewet
          
        
      
      
        3.2.5.
        De voorzieningenrechter is voorts op voorhand niet overtuigd van het feit dat met toepassing van de bevelsbevoegdheid van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet de zorg op deze locatie kan worden verboden, nu daarmee de feitelijke uitoefening van het bedrijf van verzoekster op deze locatie onmogelijk wordt gemaakt. De voorzieningenrechter merkt daarbij op dat het bevel daarbij meer inhield dan een tijdelijke sluiting nu verweerder voornemens was om alle zorgbehoevenden direct uit te plaatsen en daarmee de bedrijvigheid ook feitelijk te beëindigen. Dit behelst een inperking van een grondrecht van verzoekster, nu artikel 172, derde lid van de Gemeentewet in tegenstelling tot artikel 174a van de Gemeentewet, geen expliciete bevoegdheid geeft om grondrechten in te perken. De voorzieningenrechter ziet in dit verband geen reden om de interpretatie van verweerder ten aanzien van dit aspect te volgen. 
        
        
          
            Proportionaliteit
          
        
      
      
        3.2.6.
        Het bestreden besluit grijpt, naast de reeds beschreven vergaande consequenties voor verzoekster, ook ernstig  in als het gaat om de vrije zorgkeuze van de bewoners. Ter zitting heeft verweerder erkend dat bewoners niet gedwongen kunnen worden om elders zorg te ontvangen. Dit betekent dat het zoeken van een nieuwe zorglocatie zou moeten plaatsvinden op basis van vrijwilligheid. Het effect van het bevel is dat de vrije zorgkeuze wordt beëindigd en zorgbehoevende bewoners worden gedwongen om naar een andere locatie te verhuizen. De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat deze maatregel gelet op de gevolgen voor deze bewoners proportioneel is. 
        
        
          
            Het besluit op bezwaar
          
        
      
    
    
      3.3.
      De voorzieningenrechter concludeert op basis van het voorgaande dat niet op voorhand vast staat dat het bestreden besluit in bezwaar stand zal houden. Dit betekent dat de voorzieningenrechter bevoegd is tot het treffen van een voorlopige maatregel. 
      
      
        
          Voorlopige maatregel
        
      
    
    
      3.4.
      
        Ter beantwoording van de vraag of de voorzieningenrechter een voorlopige maatregel moet uitspreken dient de voorzieningenrechter alle relevante belangen in ogenschouw te nemen. 
        Een bevel als het onderhavige grijpt diep in in de bedrijfsvoering van verzoekster met als kennelijke bedoeling om de zorgverlening door verzoekster op deze locatie de facto te beëindigen. Een dergelijk bevel grijpt ook diep in in de zorgverlening aan een bijzondere groep bewoners die ter zitting heeft aangegeven zeer tevreden te zijn met die zorg. De aard van het bevel brengt met zich mee dat al deze belangen ernstig door het bevel worden geschonden. 
        Daar staat tegenover dat uit de door verweerder aan de voorzieningenrechter overgelegde rapportages en brieven blijkt dat er grote zorgen bestaan ten aanzien van de kwaliteit van de door verzoekster te leveren zorg. In het licht van artikel 172, derde lid, Gemeentewet zijn de gebreken in de zorg echter alleen relevant voor zover ze de stelling kunnen onderbouwen dat dit waarschijnlijk zal leiden tot een verstoring van de openbare orde. Zoals uit bovenstaande overwegingen blijkt is de voorzieningenrechter er niet op voorhand van overtuigd dat het bevel in zijn huidige vorm in bezwaar stand zal kunnen houden. 
        De voorzieningenrechter zal daarom het bevel schorsen tot twee weken nadat op het bezwaar is beslist. Het gevolg van deze schorsing is dat verzoekster in de gelegenheid moet worden gesteld om haar zorginstelling op deze locatie te continueren en de zorg met haar eigen personeel te hervatten. Deze schorsing staat er niet aan in de weg dat andere betrokken bestuursorganen hun verantwoordelijkheid nemen ten aanzien van het toezicht en de handhaving van de voor verzoekster geldende regels.
      
      
      
        Deze schorsing laat onverlet dat indien verweerder in bezwaar toereikend kan motiveren waarom de gebreken in de zorgverlening door verzoekster een gerechtvaardigde vrees oplevert voor een verstoring van de openbare orde, dit mogelijkerwijs een grondslag biedt voor een bevel gericht op het voorkomen van die verstoring. De voorzieningenrechter wijst er echter op dat een dergelijke bevel slechts zal kunnen aangrijpen op die punten in de door verzoekster te verlenen zorg die van directe invloed kunnen zijn op de openbare orde. Het ligt in de rede dat verweerder verzoekster in de gelegenheid stelt om hangende bezwaar die vrees weg te nemen. De voorzieningenrechter draagt verweerder daarom op om binnen twee weken aan verzoekster mee te delen op welke punten de zorg direct dient te worden aangepast om aldus de gestelde vrees voor de verstoring van de openbare orde weg te nemen. 
        De voorzieningenrechter constateert dat verzoekster heeft aangegeven bereid te zijn om de benodigde maatregelen te nemen om de door verweerder geconstateerde vrees weg te nemen. Nu de voorzieningenrechter het bevel zal schorsen ontvalt in beginsel de grondslag aan de beslissing van verweerder om de zorg door andere zorgverleners ter plaatse over te laten nemen, voor zover die grondslag al juridisch toereikend zou zijn. Gezien de grote zorgen omtrent de kwaliteit van de zorg geeft de voorzieningenrechter partijen in overweging om wel de betrokkenheid van de Stichting [naam 1] in de persoon van de heer [naam 2] , nog enige tijd te continueren zodat de overdracht van de zorg aan het personeel van verzoekster goed kan worden begeleid en verzoekster hangende bezwaar zich door de heer [naam 2] kan laten bijstaan in de eventueel door verweerder te verlangen aanpassingen van haar bedrijfsvoering. De voorzieningenrechter geeft verzoekster dringend in overweging om eenduidig met verweerder te communiceren en de door verweerder te verlangen verbeteringen in de zorg snel en zonder voorbehoud uit te voeren. 
      
      
      4. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en treft de voorlopige voorziening dat het bestreden besluit 7 november 2019 is geschorst tot twee weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar. Daarbij treft de voorzieningenrechter tevens de maatregel zoals beschreven onder 3.4 inhoudende dat verweerder binnen twee weken aan verzoekster meedeelt op welke punten de zorg moet worden verbeterd zodat de door verweerder te motiveren ernstige vrees voor de aantasting van de openbare orde wordt weggenomen. De op 7 november 2019  getroffen ordemaatregel komt met het treffen van deze voorlopige voorziening te vervallen.
      
      5. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht vergoedt. 
      
      6. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoekster gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.536,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 2 punten voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
    
      De voorzieningenrechter : 
    
    - schorst het bestreden besluit tot twee weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar en treft de maatregel inhoudende dat verweerder binnen twee weken aan verzoekster meedeelt op welke punten de zorg moet worden verbeterd zodat de door verweerder te motiveren ernstige vrees voor de aantasting van de openbare orde wordt weggenomen; 
    - bepaalt dat de op 7 november 2019  getroffen ordemaatregel komt te vervallen;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan verzoekster te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekster tot een bedrag van € 1.536,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van E. Nolles, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 november 2019.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier											voorzieningenrechter 		
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.