ECLI:NL:CRVB:2018:3172, Centrale Raad van Beroep, 16-10-2018, 17/626 PW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2018-10-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Intrekking, terugvordering en boete. Voor een deel van de periode onvoldoende feitelijke grondslag dat sprake is geweest van gezamenlijke huishouding. Vast staat echter dat intrekking over her resterende deel van de te beoordelen periode, waarvoor wel voldoende feitelijke grondslag is, zal leiden tot terugvordering van (nog steeds) een aanzienlijk bedrag. Gelet hierop is het uitgesloten dat de boete lager uitvalt dan achttien maal 10% van de voor appellant geldende norm. De vastgestelde boete wordt als evenredig beoordeeld.

17626 PW, 17/627 PW
    
    
      Datum uitspraak: 16 oktober 2018
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 
      22 december 2016, 16/1557 en 16/2204 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellante] te [woonplaats] (appellante)
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Rhenen (college)
    
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens appellante heeft mr. C.H.J. van Dooijeweert, advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Appellante heeft een nader stuk ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 september 2018. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Van Dooijeweert. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.F. Bakkenes-Minnaard. Als tolk was aanwezig M. el Majdoubi.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      Appellante ontving sinds 16 juli 2010 bijstand, laatstelijk ingevolge de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande ouder. Appellante stond met haar dochter in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (thans basisregistratie personen) ingeschreven op het adres [adres] te [woonplaats] (uitkeringsadres). 
      
    
    
      1.2.
      Naar aanleiding van een anonieme melding dat appellante samenwoont met [naam B] (B), hebben twee medewerkers van het fraudeteam van de gemeente Rhenen (medewerkers) een onderzoek ingesteld naar de woon- en leefsituatie van appellante. In dat kader hebben de medewerkers onder meer dossieronderzoek verricht, informatie ingewonnen bij diverse instanties en bij de gemeente Velsen en vijf buurtbewoners in de omgeving van het uitkeringsadres als getuigen gehoord. Verder hebben de medewerkers op 23 september 2015 op het uitkeringsadres een onaangekondigd huisbezoek afgelegd en aansluitend daarop een gesprek met appellante gevoerd. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 29 september 2015. 
      
    
    
      1.3.
      
        De resultaten van het onderzoek zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van 23 september 2015 de bijstand van appellante met ingang van 23 september 2015 te beëindigen en bij besluit van 29 oktober 2015 de bijstand van appellante met ingang van 
        1 januari 2013 in te trekken en de over de periode van 1 januari 2013 tot en met 
        10 augustus 2015 gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 38.086,78 van appellante terug te vorderen. 
      
      
    
    
      1.4.
      Bij besluit van 6 januari 2016 (bestreden besluit 1) heeft het college de bezwaren tegen de besluiten van 23 september 2015 en 29 oktober 2015 ongegrond verklaard. Aan bestreden besluit 1 heeft het college heeft ten grondslag gelegd dat appellante, zonder daarvan melding te maken bij het college, een gezamenlijke huishouding met B heeft gevoerd.
      
    
    
      1.5.
      Bij besluit van 1 december 2015 heeft het college aan appellante een boete van € 8.100,- opgelegd wegens schending van de inlichtingenverplichting.
      
    
    
      1.6.
      Bij besluit van 6 april 2016 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 1 december 2015 gegrond verklaard voor zover het de hoogte van de boete betreft en de boete nader vastgesteld op een bedrag van € 1.720,-. Daarbij heeft het college rekening gehouden met de beperkte draagkracht van appellante en is het college voor de mate van verwijtbaarheid uitgegaan van grove schuld.
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard.
      
      3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
        
          Beëindiging, intrekking en terugvordering 
        
      
      
    
    
      4.1.
      Gelet op het verhandelde ter zitting is niet langer in geschil dat appellante vanaf 6 augustus 2015 een gezamenlijke huishouding met B heeft gevoerd. De beoordeling in hoger beroep spitst zich toe op de vraag of appellante ook in de periode van 1 januari 2013 tot en met 5 augustus 2015 (te beoordelen periode) een gezamenlijke huishouding met B heeft gevoerd.
      
    
    
      4.2.
      Besluiten tot beëindiging en intrekking van bijstand zijn voor de betrokkene belastende besluiten, waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dit betekent dat de last om aannemelijk te maken dat is voldaan aan de voorwaarden voor beëindiging en intrekking in beginsel op het bijstandverlenend orgaan rust. Het is gelet hierop aan het college om aannemelijk te maken dat appellante en B in de te beoordelen periode een gezamenlijke huishouding op het uitkeringsadres hebben gevoerd.
      
    
    
      4.3.
      Ingevolge artikel 3, derde lid, van de PW is van een gezamenlijke huishouding sprake indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins. De vraag of in een bepaald geval sprake is van een gezamenlijke huishouding dient te worden beantwoord aan de hand van objectieve criteria. Daarbij zijn omstandigheden die tot het voeren van een gezamenlijke huishouding hebben geleid, de motieven van de betrokkenen en de aard van hun onderlinge relatie niet van belang.
      
    
    
      4.4.
      Het eerste criterium waaraan moet zijn voldaan om een gezamenlijke huishouding van twee personen te kunnen vaststellen is dat zij hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning.
      
      
        4.4.1.
        Appellante en B stonden in de te beoordelen periode op afzonderlijke adressen ingeschreven. Dat gegeven staat op zichzelf niet in de weg aan het hebben van een hoofdverblijf in dezelfde woning op één van die adressen. Aannemelijk zal moeten zijn dat het uitkeringsadres als hoofdverblijf van beiden fungeerde. Het hoofdverblijf van een betrokkene ligt daar waar zich het zwaartepunt van het persoonlijk leven bevindt. Dit dient te worden bepaald aan de hand van concrete feiten en omstandigheden.
        
      
      
        4.4.2.
        Anders dan de rechtbank heeft overwogen, bieden de onderzoeksbevindingen geen toereikende grondslag voor het standpunt van het college dat B al vanaf 1 januari 2013 zijn hoofdverblijf in de woning van appellante heeft gehad. Daartoe is het volgende van belang.
        
      
      
        4.4.3.
        
          Het bestreden besluit is hoofdzakelijk gebaseerd op de verklaringen die buurtbewoners in de omgeving van het uitkeringsadres hebben afgelegd. Twee buurtbewoners 
          (getuigen 1 en 2) hebben verklaard dat B al minimaal drie jaar bij appellante woont. Een derde buurtbewoner (getuige 3), die sinds 19 maart 2014 in de woning naast het uitkeringsadres is komen wonen, heeft meer gedetailleerd verklaard dat B daar toen ook al woonde. Toen deze getuige daar kwam wonen, is B voorgesteld als de vriend van appellant. Hij ziet B bijna elke dag boodschappen doen, hoort hen buiten roken en praten, hij ziet en hoort B klussen doen en werken in de tuin en ziet hen bij mooi weer samen in de tuin zitten. Hij ziet B vaker dan appellante. Een vierde buurtbewoner (getuige 4), die van 
          16 november 2011 tot 2 februari 2014 in dezelfde woning naast het uitkeringsadres heeft gewoond, heeft verklaard dat B vanaf 2013 op het uitkeringsadres woonde. Uit het feit dat meerdere buurtbewoners hebben verklaard dat zij B vaak zien en dat het gezin, waarvan B deel uitmaakt, al drie jaar op het uitkeringsadres woont, volgt nog niet dat B al vanaf 
          1 januari 2013 daar zijn hoofdverblijf had. Daarvoor is van belang dat de getuigen geen reden van wetenschap hebben vermeld ten aanzien van 1 januari 2013 als het moment waarop B op het uitkeringsadres is komen wonen. Op grond van de meer gedetailleerde verklaring van getuige 4 is aannemelijk dat B in ieder geval wel vanaf november 2013 zijn hoofdverblijf heeft op het uitkeringsadres. Deze getuige, een directe buur van appellante, heeft namelijk uit eigen wetenschap verklaard dat hij B al zeker vanaf 2013 dagelijks zag, zowel in de ochtend, ’s middags en ’s avonds. Hij zag en hoorde appellanten dagelijks in de tuin en heeft ongeveer in oktober/november 2013 met B gesproken over het plaatsen van een nieuwe schutting. De verklaringen van deze getuige en de overige getuigen bestrijken in elk geval de periode vanaf november 2013 en zijn in zoverre onderling consistent en bieden in onderlinge samenhang bezien een toereikende feitelijke grondslag voor het oordeel dat B zijn hoofdverblijf vanaf november 2013 bij appellante in de woning op het uitkeringsadres had. De overige onderzoeksbevindingen die zien op het hoofdverblijf van B op het uitkeringsadres behoeven daarom geen bespreking.
        
        
      
    
    
      4.5.
      Het tweede criterium waaraan moet zijn voldaan om een gezamenlijke huishouding van twee personen te kunnen vaststellen is de wederzijdse zorg. Deze kan blijken uit een bepaalde mate van financiële verstrengeling tussen de betrokkenen die verder gaat dan het uitsluitend delen van de woonlasten en hiermee samenhangende lasten. Indien van een zodanige verstrengeling niet of slechts in geringe mate sprake is, kunnen ook andere feiten en omstandigheden voldoende zijn om aan te nemen dat de betrokkenen in zorg voor elkaar voorzien. Een afweging van alle ten aanzien van betrokkenen gebleken feiten en omstandigheden, die niet van subjectieve aard zijn, zal bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of aan het zorgcriterium in een concreet geval is voldaan.
      
      
        4.5.1.
        De gedingstukken bieden een voldoende feitelijke grondslag voor het oordeel dat vanaf 1 november 2013 tevens is voldaan aan het vereiste van wederzijdse zorg. Daarbij wordt in de eerste plaats belang gehecht aan de verklaring die appellante op 23 september 2015 heeft afgelegd. Uit die verklaring kan worden afgeleid dat appellante aan B onderdak heeft verschaft om niet. Verder komt uit die verklaring naar voren dat appellante en B samen boodschappen deden, dat B meebetaalde aan de boodschappen, dat appellante voor B kookte en dat appellante gebruik maakte van de auto van B. Verder heeft getuige 3 verklaard dat hij B om het huis heeft zien en horen klussen en dat B de tuin deed. Dat geen sprake is geweest van financiële verstrengeling, zoals appellante heeft gesteld, is gelet hierop niet van belang. Die stelling behoeft daarom geen verdere bespreking.
        
      
    
    
      4.6.
      Gelet op 4.4.2 tot en met 4.5.1 heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat appellante en B in de periode van 1 januari 2013 tot en met 31 oktober 2013 een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd. Hieruit volgt dat het college de bijstand van appellante over die periode ten onrechte heeft ingetrokken. Uit die overwegingen volgt voorts dat het college zich wel terecht op het standpunt heeft gesteld dat appellante en B in de periode van 1 november 2013 tot en met 5 augustus 2015 een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd. Appellante was in die periode dus geen zelfstandig subject van bijstand. Aangezien appellante van het voeren van een gezamenlijke huishouding in strijd met de op haar rustende inlichtingenverplichting geen melding heeft gemaakt, was het college op grond van artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de PW gehouden de bijstand van appellante in te trekken vanaf 1 november 2013.
      
    
    
      4.7.
      
        Uit 4.6 volgt dat het college de gemaakte kosten van bijstand over de periode van 
        1 januari 2013 tot en met 31 oktober 2013 ten onrechte van appellante heeft teruggevorderd. Het college was op grond van artikel 58, eerste lid, van de PW gehouden de gemaakte kosten van bijstand over de periode van 1 november 2013 tot en met 10 augustus 2015 terug te vorderen van appellante.
      
      
    
    
      4.8.
      
        Appellante heeft aangevoerd dat het college op grond van dringende redenen, gelegen in haar psychische gesteldheid, van terugvordering had moeten afzien. Zij verwijst in dit verband naar de door haar in bezwaar overgelegde afsprakenkaart voor behandeling bij 
        Pro Persona, een recept van de behandelend arts voor het medicijn Mirtazapine (antidepressiva) en slaappillen, onderscheidenlijk een in hoger beroep ingezonden brief van 
        1 juli 2018 van Pro Persona, waarin is vermeld dat appellante door een toename van herbelevingen, dissociatieve klachten en impulsdoorbraken bij Pro Persona is aangemeld voor crisisinterventie.
      
      
      
        4.8.1.
        Deze beroepsgrond slaagt niet. Dringende redenen om van terugvordering af te zien als bedoeld in artikel 58, achtste lid, van de PW kunnen slechts zijn gelegen in onaanvaardbare sociale of financiële gevolgen van een terugvordering voor een betrokkene. Het moet dan gaan om incidentele gevallen, waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is en waarin een individuele afweging van alle relevante omstandigheden plaatsvindt. Uit de door appellante overgelegde medische gegevens is, anders dan appellante meent, niet af te leiden dat haar klachten als gevolg van deze terugvordering zijn verergerd of zullen verergeren. 
        
      
    
    
      4.9.
      
        De rechtbank heeft wat onder 4.4.3, 4.6 en 4.7 heeft overwogen niet onderkend. Hieruit volgt dat het hoger beroep voor zover het betrekking heeft op de intrekking en terugvordering gedeeltelijk slaagt en dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en 
        bestreden besluit 1 wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de 
        Algemene wet bestuursrecht (Awb) vernietigen voor zover het betreft de intrekking van de bijstand van appellante over de periode van 1 januari 2013 tot en met 31 oktober 2013 en de terugvordering in zijn geheel. Tevens zal de Raad zelf in de zaak voorzien door het besluit van 29 oktober 2015 te herroepen voor zover het betrekking heeft op de intrekking van de bijstand over de periode van 1 januari 2013 tot en met 31 oktober 2013, aangezien aan dit besluit in zoverre hetzelfde gebrek kleeft als aan het bestreden besluit en niet aannemelijk is dat dit gebrek kan worden hersteld.
      
      
    
    
      4.10.
      Aangezien de bestuurlijke lus zich niet verdraagt met het rechtsmiddel van beroep in cassatie dat openstaat tegen de toepassing door de Raad van het begrip gezamenlijke huishouding, zal het college worden opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van appellante tegen het besluit van 29 oktober 2015 voor zover het betrekking heeft op de terugvordering van de gemaakte kosten van bijstand. Aanleiding bestaat om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
      
      
        
          Boete
        
      
      
    
    
      4.11.
      Uit 4.6 volgt dat het college heeft aangetoond dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van de gezamenlijke huishouding met B. Appellante kan van het niet nakomen van de inlichtingenverplichting een verwijt worden gemaakt. Gelet hierop was het college in beginsel gehouden met toepassing van artikel 18a van de PW een boete op te leggen tot ten hoogste het benadelingsbedrag. 
      
    
    
      4.12.
      Appellante heeft als enige beroepsgrond tegen de boete aangevoerd dat er dringende redenen zijn om van het opleggen van een boete af te zien. Deze beroepsgrond slaagt niet om de redenen genoemd onder 4.8.1.
      
    
    
      4.13.
      Bij bestreden besluit 2 is het college bij de afstemming in het kader van de mate van verwijtbaarheid uitgegaan van grove schuld. De boete is bepaald op 75% van het benadelingsbedrag. De boete bij grove schuld moet, rekening houdend met de draagkracht van appellante, worden vastgesteld op achttienmaal 10% van de voor appellante geldende bijstandsnorm.
      
    
    
      4.14.
      
        Uit 4.7 volgt dat de terugvordering van de gemaakte kosten van bijstand lager uitvalt dan het onder 1.3 genoemde bedrag. Vaststaat echter dat ook de intrekking van bijstand over de periode van 1 november 2013 tot en met 10 augustus 2015 zal leiden tot een terugvordering van een aanzienlijk bedrag. Gelet hierop is het uitgesloten dat de op te leggen boete lager uitvalt dan achttienmaal 10% van de voor appellante geldende bijstandsnorm.
        De Raad ziet daarom in dit geval, ook gelet op het feit dat appellante tegen de boete geen zelfstandige gronden heeft aangevoerd anders dan haar beroep op dringende redenen om van het opleggen af te zien, aanleiding om de bij bestreden besluit 2 vastgestelde boete van 
        € 1.720,- als evenredig te beoordelen. Het hoger beroep voor zover gericht tegen de boete slaagt dus niet.
      
      
      
        
          Slotoverweging
        
      
      
      
        5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de kosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 1.002,- in bezwaar, € 1.002,- in beroep en € 1.002,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 3.006,-.
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak;
    - verklaart het beroep tegen het besluit van 6 januari 2016 gegrond en vernietigt dat besluit
    
        voor zover het betreft de intrekking van bijstand over de periode van 1 januari 2013 tot en         
        met 31 oktober 2013 en de terugvordering;
    
    - herroept het besluit van 29 oktober 2015 voor zover het betreft de intrekking over de periode
    
        van 1 januari 2013 tot en met 31 oktober 2013 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de
        plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 6 januari 2016;
    
    - draagt het college op met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op  bezwaar te nemen met betrekking tot de terugvordering;
    - bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts beroep kan worden
      ingesteld bij de Raad;
    - veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 3.006,-;
    - bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
      van in totaal € 170,- vergoedt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door W.H. Bel als voorzitter en A. Stehouwer en 
      P.W. van Straalen als leden, in tegenwoordigheid van C.A.E. Bon als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2018.
    
    
    
    
    
      						(getekend) W.H. Bel
    
    
    
    
    
      						(getekend) C.A.E. Bon
    
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH Den Haag) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over gezamenlijke huishouding.
    
    
    
    
    
    
  
  
    MD