ECLI:NL:CRVB:2018:1516, Centrale Raad van Beroep, 17-05-2018, 17/4284 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2018-05-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: 1) Bezwaar tegen brief 1 terecht niet ontvankelijk verklaard. Brief 1 behelst geen besluit behelst in de zin van de Awb. Deze brief bevat een beslissing met een zuiver intern karakter. Deze beslissing is niet gericht op extern rechtsgevolg. Met de beslissing heeft het bestuur toestemming verleend om appellant een aanbod te doen voor verlenging van zijn aanstelling. 2) Bezwaar tegen brief 2 ten onrechte niet ontvankelijk verklaard. Niet eerder dan bij brief 2 heeft het college appellant definitief te kennen gegeven dat voortzetting van het dienstverband niet langer aan de orde was. Brief 2 moet dan ook worden aangemerkt als een besluit in de zin van de Awb. 3) Weigering voortzetting aanstelling. Niet kan worden gezegd dat het college niet in redelijkheid de voortzetting van de tijdelijke aanstelling heeft kunnen weigeren.

17/4284 AW, 17/6286 AW
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 
    12 mei 2017, 16/971 (aangevallen uitspraak) en op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade 
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [appellant] te [woonplaats] (appellant)
  
  
    het College van Bestuur van de Rijksuniversiteit Groningen (college)
  
  
    Datum uitspraak: 17 mei 2018
  
  
    PROCESVERLOOP
  
  
    Appellant heeft hoger beroep ingesteld en tevens verzocht het college te veroordelen tot het vergoeden van schade.
  
  
    Het college heeft een verweerschrift ingediend en tevens incidenteel hoger beroep ingesteld.
  
  
    Appellant heeft hierover zijn zienswijze gegeven.
  
  
    Partijen hebben nadere stukken ingezonden.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 maart 2018. Appellant is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.E. Wagt en prof. dr. K. Poelstra.
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      
        Bij besluit van 30 juli 2014 is appellant voor de periode van 1 september 2014 tot en met 31 augustus 2015 aangesteld in de functie van [functie 1] bij de afdeling [afdeling 1] van de faculteit [faculteit] van de [universiteit] met een werktijdpercentage van 50%. In het besluit is vermeld dat binnen negen maanden door middel van een Resultaat en Ontwikkelingsgesprek (R&O gesprek) 
        zal worden bezien of het functioneren van appellant in relatie tot de functie-inhoud een benoeming voor onbepaalde tijd mogelijk maakt. Appellant is vrij snel na aanvang van zijn dienstverband ingezet bij de [afdeling 2] . Bij besluiten van 
        5 november 2014 en 18 december 2014 is het werktijdpercentage respectievelijk vanaf 
        1 november 2014 gewijzigd in 70%, vanaf 1 december 2014 in 90% en vanaf 1 juli 2015 
        in 70%.
      
      
    
    
      1.2.
      Op 17 februari 2015 heeft het R&O gesprek met leidinggevende W plaatsgevonden. De leidinggevende was van oordeel dat appellant goed functioneert. Appellant heeft te kennen gegeven dat hij, zolang hij de dagelijkse leiding over [afdeling 2] houdt, graag bevorderd wenst te worden naar een Docent 1 functie en in verband met de onzekere toekomst van [afdeling 1] een verlenging van de tijdelijke aanstelling wil met één of twee jaar. 
      
    
    
      1.3.
      Bij brief van 12 mei 2015 heeft het college appellant meegedeeld dat zijn dienstverband als docent 2 met ingang van 1 september 2015 van rechtswege eindigt. 
      
    
    
      1.4.
      
        Op 16 juni 2015 heeft een gesprek plaatsgevonden waarbij onder meer appellant, W, de coördinator van [afdeling 2] , E, en de [functie 2] van [faculteit] , P, aanwezig waren. In het verslag van dit gesprek is vermeld dat is afgesproken dat de aanstelling van appellant wordt verlengd tot 
        1 september 2016. Tevens is (in het aangepaste verslag) vermeld dat in het R&O gesprek is aangegeven dat appellant taken vervult van een docent 1.
      
      
    
    
      1.5.
      Bij brief van 22 juni 2015 (brief 1) is namens het bestuur van [faculteit] aan W en E naar aanleiding van hun verzoeken over de invulling van posities binnen [afdeling 2] meegedeeld dat het bestuur van [faculteit] op 18 juni 2015 heeft besloten de aanstelling van appellant met ingang van 15 juni 2015 te verlengen tot 1 september 2016. Deze brief heeft E ter kennis gesteld aan appellant.
    
    
      1.6.
      
        Per e-mailbericht van 22 juni 2015 heeft de HR-adviseur van [faculteit] appellant 
        meegedeeld dat zij hem met goedkeuring van het bestuur van [faculteit] voorstelt de aanstelling per 30 juni 2015 te verlengen tot 1 september 2016 met een omvang van 90%. Bij brief van 
        3 juli 2015 heeft appellant het bestuur van [faculteit] te kennen gegeven dat hij een verlenging van zijn huidige aanstelling onder dezelfde condities niet accepteert en doet hij een tegenvoorstel met twee opties. De eerste optie is dat hij gedurende twee jaar fulltime wordt aangesteld als docent 1 met uitzicht op een vaste aanstelling indien [afdeling 2] op alle modules een A-waardering in de studentenevaluatie krijgt of bij toekenning van een NWO-subsidie. Appellant stelt daarbij als voorwaarde dat zijn coördinatorschap van [afdeling 2] en de daarbij behorende bevoegdheden algemeen worden erkend. De tweede optie is dat zijn aanstelling per 
        1 september 2015 afloopt. In dat laatste geval zal de stichting van appellant CIS Law aan [faculteit] een rekening sturen voor de uren die hij buiten zijn aanstelling om in het samenstellen van twee syllabi voor het studiejaar 2015-2016 heeft gestopt en levert hij na betaling de gedrukte syllabi op 31 augustus 2015 af bij de studenten. Bij e-mailbericht van 5 juli 2015 heeft appellant onder meer aan W en E te kennen gegeven dat, gezien de aanhoudende impasse en de toenemende kans dat zijn dienstverband niet zal worden voortgezet, hij de files van twee syllabi zal achterhouden totdat de aanstelling onder de door hem gestelde voorwaarden is verlengd of de rekeningen van CIS Law zijn voldaan. De concept-facturen van CIS Law heeft appellant bijgevoegd. Daarin is vermeld dat in totaal € 14.800,- in rekening wordt gebracht voor 185 uren werk aan twee syllabi. Bij e-mailbericht van 
        9 juli 2015 heeft W appellant te kennen gegeven dat de voorbereidingen voor de cursus de komende maand gewoon doorgaan en dat de meest recente versies van de syllabi van [afdeling 2] natuurlijk nodig zijn en dat appellant op dit moment daarover beschikt. W verzoekt appellant daarom met klem hem de beide syllabi zo snel mogelijk toe te sturen. Bij e-mailbericht van 
        9 juli 2015 heeft appellant W geantwoord dat de files van de syllabi deel uitmaken van de onderhandelingen.
      
      
    
    
      1.7.
      Bij brief van 23 juli 2015 (brief 2) is namens het bestuur van de [faculteit] aan appellant meegedeeld dat voortzetting van zijn carrière bij de [universiteit] niet langer aan de orde kan zijn en dat het tijdelijk dienstverband van appellant dat per 1 september 2015 van rechtswege afloopt, niet meer zal worden verlengd. Daarvoor is als reden gegeven dat appellant de nieuwe syllabi die hij in samenwerking met andere docenten heeft ontwikkeld, alsmede de contactadressen van gastdocenten, niet beschikbaar heeft gesteld.
      
    
    
      1.8.
      Bij besluit van 15 januari 2016 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren tegen de brieven 1 en 2 niet-ontvankelijk verklaard. Daaraan is ten grondslag gelegd dat deze brieven geen besluiten zijn in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit voor zover dat betrekking heeft op brief 1 ongegrond verklaard, het beroep tegen het bestreden besluit voor zover dat betrekking heeft op brief 2 gegrond verklaard, het bestreden besluit, voor zover dat betrekking heeft op brief 2 vernietigd en met toepassing van artikel 8:72, 
      derde lid, aanhef en onder b, van de Awb het bezwaar tegen brief 2 ontvankelijk en ongegrond verklaard. 
      
      3. Naar aanleiding van wat partijen in hoger beroep naar voren hebben gebracht komt de Raad tot de volgende beoordeling.
      
      
        
          Behelst brief 1 een besluit?
        
      
      
    
    
      3.1.
      
        Met de rechtbank en het college en anders dan appellant is de Raad van oordeel dat 
        brief 1 geen besluit behelst in de zin van de Awb. Deze brief bevat een beslissing met een zuiver intern karakter. Deze beslissing is niet gericht op extern rechtsgevolg. Met de beslissing heeft het bestuur van [faculteit] toestemming verleend om appellant een aanbod te doen voor verlenging van zijn aanstelling. Opmerking verdient verder dat brief 1 niet aan appellant, maar aan W en E is gericht en dat het bestuur van [faculteit] deze brief niet aan appellant heeft verzonden. Dat E brief 1 aan appellant ter kennis heeft gesteld, maakt dat niet anders. 
      
      
      
        
          Behelst brief 2 een besluit?
        
      
      
    
    
      3.2.
      Een voor bepaalde tijd aangegaan dienstverband eindigt na ommekomst van de periode waarop het betrekking heeft van rechtswege. Nadere besluitvorming daartoe is niet nodig. Wel wordt volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 6 oktober 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3684) een mededeling dat een tijdelijk dienstverband van rechtswege eindigt, in beginsel, opgevat als een weigering het dienstverband te verlengen dan wel om te zetten in een vaste aanstelling. Uitsluitend in zoverre is die mededeling dan een besluit gericht op rechtsgevolg.
      
    
    
      3.3.
      Het college heeft betoogd dat de mededeling in de brief van 12 mei 2015 dat het tijdelijk dienstverband van appellant van rechtswege eindigt, moet worden opgevat als een weigering het dienstverband voort te zetten en dat die brief in zoverre een besluit is gericht op rechtsgevolg. In brief 2 wordt slechts herhaald dat het dienstverband niet wordt voortgezet, zodat met die brief geen nieuwe rechtsgevolgen in het leven worden geroepen. Van een besluit in de zin van de Awb is daarom geen sprake. Dit betoog slaagt niet. In de mededeling in de brief van 12 mei 2015 dat het tijdelijk dienstverband van appellant van rechtswege eindigt kan in dit specifieke geval, anders dan waarop de onder 3.2 bedoelde rechtspraak ziet, niet tevens een weigering tot verlenging of omzetting worden gelezen omdat partijen over dat laatste nog nadrukkelijk in onderhandeling waren. Niet eerder dan bij brief 2 heeft het college appellant definitief te kennen gegeven dat voortzetting van het dienstverband niet langer aan de orde was. Brief 2 moet dan ook worden aangemerkt als een besluit in de zin van de Awb. Het college heeft bezwaar tegen dit besluit ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
      
      
        
          Weigering voortzetting aanstelling
        
      
      
    
    
      3.4.
      Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 29 juli 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BN3499) brengt de omstandigheid dat een ambtenaar in tijdelijke dienst voor bepaalde tijd is aangesteld mee dat het bestuursorgaan die aanstelling na afloop van de gestelde termijn niet hoeft te verlengen of om te zetten in een vaste aanstelling. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:133) geldt daarbij wel de voorwaarde dat het bestuursorgaan met het besluit om de aanstelling niet voort te zetten niet in strijd komt met het geschreven of ongeschreven recht.
      
    
    
      3.5.
      Het college heeft betoogd dat het met het besluit van 23 juli 2015 is teruggekomen van het eerder gedane voorstel om het tijdelijke dienstverband van appellant te verlengen voor de duur van één jaar. Volgens het college betreft de beoordeling in hoger beroep daarom uitsluitend de vraag of het college in redelijkheid de afweging heeft kunnen maken van dat voorstel af te zien en niet de vraag of na afloop van het tijdelijke dienstverband besloten had moeten worden tot een vast dienstverband. De Raad volgt het college niet in zijn betoog omdat dit getuigt van een te beperkte visie op de reikwijdte van het besluit van 23 juli 2015. Met dat besluit heeft het college geweigerd om het tijdelijke dienstverband van appellant na het verstrijken van de tijd in enigerlei vorm voort te zetten. In het hoger beroep kan daarom de beroepsgrond van appellant dat het tijdelijke dienstverband na het verstrijken van de tijd had moeten worden omgezet in een vast dienstverband wel degelijk betrokken worden. Dat het college in het kader van de onderhandelingen over de voortzetting van het tijdelijke dienstverband zo’n omzetting niet heeft voorgesteld, maakt dat niet anders.
      
    
    
      3.6.
      
        Appellant heeft betoogd dat hij bij het besluit van 30 juli 2014 in tijdelijke dienst is aangesteld met uitzicht op een vast dienstverband indien binnen negen maanden in een 
        R&O gesprek is vastgesteld dat hij goed functioneert. Omdat aan die voorwaarde is voldaan, had het college hem na afloop van het tijdelijke dienstverband in vaste dienst moeten aanstellen. Dit betoog slaagt niet. In het besluit van 30 juli 2014 is vermeld dat binnen negen maanden door middel van een R&O gesprek zal worden bezien of het functioneren van appellant in relatie tot de functie-inhoud een benoeming voor onbepaalde tijd mogelijk maakt. Gelet op de gekozen bewoordingen kan uit die mededeling niet worden afgeleid dat omzetting in een vaste aanstelling moet plaatsvinden als de leidinggevende in een binnen negen maanden na aanvang van de tijdelijke aanstelling gehouden R&O gesprek oordeelt dat appellant goed functioneert. Uit die mededeling kan evenmin worden afgeleid dat, zoals appellant ook heeft betoogd, het college uitsluitend op basis van de bevindingen over het functioneren van appellant in een R&O gesprek moet beoordelen of een vaste aanstelling wordt gegeven. 
      
      
      
        3.7.1.
        Appellant heeft aangevoerd dat het besluit van 23 juli 2015 om zijn tijdelijke aanstelling niet in een vast dienstverband om te zetten in strijd is met het vertrouwensbeginsel omdat hem in de periode na de aanstelling is toegezegd dat hem na afloop van de tijdelijke aanstelling een vaste aanstelling zou worden geboden. Appellant heeft er in dat verband op gewezen dat: 
        
          
            het werktijdpercentage van zijn tijdelijke aanstelling bij de besluiten van 5 november 2014 en 18 december 2014 is verhoogd; 
          
          
            W in het R&O gesprek van 17 februari 2015 zijn functioneren zeer positief heeft beoordeeld;
          
          
            hij op 2 april 2014 samen met de eveneens bij [afdeling 2] betrokken hoogleraar G een aanvraag heeft gedaan voor een onderzoeksubsidie voor de periode 2016–2021 waarin vermeld staat dat hij bij toekenning van de subsidie het onderzoek zou leiden; 
          
          
            hem in het document ‘improving and scaling up SBP’ een vaste aanstelling voor 0,8 fte in het vooruitzicht is gesteld en dat toen het document op 9 april 2015 in het bestuur van [faculteit] werd besproken daartegen geen bezwaren zijn aangevoerd;
          
          
            de [universiteit] op 22 april 2015 een werkgeversverklaring heeft afgegeven waarop is vermeld dat bij gelijkblijvend functioneren en ongewijzigde bedrijfsomstandigheden zijn aanstelling in tijdelijke dienst na het einde daarvan wordt opgevolgd door een aanstelling in vaste dienst;
          
          
            W hem in mei 2015 heeft ondersteund toen hij zich kandidaat stelde voor de faculteitsraad van [faculteit] gedurende de periode 2015 tot 2017;
          
          
            de directeur van de [onderwijsinstelling] waaronder [afdeling 2] ressorteerde, R, hem op 20 mei 2015 mondeling heeft bevestigd dat zijn aanstelling in de pijplijn zat en op 8 juni 2015 dat zij nog die middag zijn aanstelling met de HR-medewerker zou regelen. 
          
        
      
      
        3.7.2.
        Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is in ieder geval vereist dat van de kant van het tot beslissen bevoegde orgaan uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezeggingen zijn gedaan die bij de betrokkene gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt. Daarvan is in dit geval geen sprake. De besluiten van het college om het werktijdpercentage van de tijdelijke aanstelling van appellant te verhogen houden geen toezegging in om hem na afloop van de tijdelijke aanstelling een vaste aanstelling te geven. Appellant heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat hem door W, G of R uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en onvoorwaardelijk is toegezegd dat hij na afloop van zijn tijdelijke aanstelling een vaste aanstelling zou krijgen. Schriftelijke verklaringen van W, G en R over de omzetting van de aanstelling van appellant ontbreken, nog daargelaten of die verklaringen het college rechtens zouden binden. Het document ‘improving and scaling up [afdeling 2] ’ waarin appellant voor het studiejaar 2015-2016 voor ‘0,8 fte (fixed)’ is opgenomen, hield slechts een voorstel in. Uit het door appellant overgelegde verslag van de vergadering van het bestuur van [faculteit] van 9 april 2015 blijkt niet of het bestuur heeft ingestemd met de notitie. Afgezien daarvan heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat hij na 9 april 2015 namens het bestuur van [faculteit] persoonlijk van een instemming op de hoogte is gebracht. Ook de door de [universiteit] afgegeven werkgeversverklaring biedt geen grond voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Die verklaring maakt de aanstelling in vaste dienst afhankelijk van gelijkblijvend functioneren van appellant, maar het college heeft zich op het standpunt gesteld dat door de weigering van appellant om de files van twee syllabi beschikbaar te stellen van gelijkblijvend functioneren geen sprake is. De Raad volgt het college, zoals hierna zal blijken, in dat standpunt. 
        
      
    
    
      3.8.
      Anders dan appellant heeft aangevoerd kan voorts niet worden gezegd dat het college niet in redelijkheid de voortzetting van de tijdelijke aanstelling heeft kunnen weigeren op grond van de daarvoor gegeven reden. Uit de gedingstukken blijkt dat appellant toen hij met het college onderhandelde over de voortzetting van zijn tijdelijke dienstverband de files van twee syllabi onderdeel heeft gemaakt van de onderhandelingen en deze files onder zich heeft gehouden, terwijl hij wist dat de beschikbaarheid van de files voor [afdeling 2] van groot belang was voor het vervaardigen van studiemateriaal ten behoeve van het studiejaar 2015-2016. Aldus heeft appellant gedaan wat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten en niet voldaan aan de verplichtingen die uit zijn tijdelijke aanstelling voortvloeien. Dat appellant, zoals hij heeft gesteld, de bewerking van het onderwijsmateriaal in zijn eigen tijd had verricht, biedt geen rechtvaardiging voor dit gedrag. Als het verrichten van overwerk voor appellant een probleem was, had hij dit tijdig met zijn leidinggevende moeten bespreken. De stelling van appellant dat hij de bewerking van de syllabi niet in het kader van zijn dienstverband heeft verricht, acht de Raad evenals de rechtbank ongeloofwaardig. De Raad onderschrijft de overwegingen van de rechtbank op dit punt en verwijst daarnaar. Hij voegt daaraan toe dat appellant in een door hem opgesteld overzicht van door hem in de periode van 1 januari tot 15 juni 2015 uitgevoerde werkzaamheden ook het bewerken van de syllabi noemt. 
      
    
    
      3.9.
      Uit wat is overwogen in 3.1 tot en met 3.8 volgt dat het hoger beroep van appellant en het incidenteel hoger beroep van het college niet slagen, zodat de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking komt. Het verzoek om veroordeling tot schadevergoeding moet worden afgewezen. 
      
      
        4. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding. 
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak;
      
      
        wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door J.J.T. van den Corput als voorzitter en J.J.A. Kooijman en 
      H. Benek als leden, in tegenwoordigheid van J.M.M. van Dalen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 mei 2018.
    
    
    
    
    
      						(getekend) J.J.T. van den Corput
    
    
    
    
    
      						(getekend) J.M.M. van Dalen
    
    
    
    
    
  
  
    RB