ECLI:NL:RBLIM:2017:9360, Rechtbank Limburg, 28-09-2017, AWB - 17 _ 1320 en AWB - 17 _ 2180
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2017-09-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: De exploitant van Landgoed Leudal heeft aan het college van burgemeester en wethouders een lange brief geschreven met daarin het verzoek om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen voor de huisvesting van maximaal 375 arbeidsmigranten voor een periode van 10 jaar. Het college was van mening dat het hier niet ging om een aanvraag in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank heeft in de uitspraak van 28 september 2017 geoordeeld dat het wel een aanvraag is en dat het college hierop niet tijdig heeft beslist. Daardoor is er in dit geval een omgevingsvergunning van rechtswege ontstaan.

RECHTBANK limburg
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: AWB/ROE 17/1320 en 17/2180
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 september 2017 in de zaken tussen
    
    
      [eiseres], te [vestigingsplaats], eiseres
    (gemachtigde: mr. R.J.J.M.M. Metsemakers),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leudal, verweerder.
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      In de procedure met nummer AWB 17/1320 heeft eiseres op 3 mei 2017 beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekendmaken van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning.
    
    
    
      In de procedure met nummer AWB 17/2180 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen verweerders besluit van 12 april 2017 inhoudende dat er geen sprake is van een omgevingsvergunning van rechtswege, doorgestuurd aan de rechtbank met het verzoek om dat bezwaar te behandelen als rechtstreeks beroep tegen het (primaire) besluit van 12 april 2017.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 augustus 2017. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door mr. G.A.M. van de Wouw. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 1] en [naam 2].
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. De rechtbank gaat uit van de volgende niet bestreden feiten en omstandigheden. 
    
      Eiseres exploiteert het landgoed Leudal, gelegen in verweerders gemeente. Zij heeft op het terrein van het landgoed (een voormalige camping) inmiddels een aantal chalets gerealiseerd. Zij is voornemens in (een deel van) deze chalets tijdelijk arbeidsmigranten te huisvesten. Het vigerend bestemmingsplan laat het huisvesten van maximaal 225 arbeidsmigranten nu al toe. Eiseres wil echter in afwijking hiervan vergunning voor de huisvesting van 375 arbeidsmigranten. Op 22 december 2016 heeft eiseres een brief gezonden aan verweerder. Hierin heeft eiseres (kort samengevat) haar nood geklaagd over de gang van zaken met betrekking tot de geplande transitie van camping Leudal naar landgoed Leudal. Op de vierde pagina, in alinea drie, staat vermeld: 
      “Wij verzoeken uw College dan ook bij dezen formeel alsnog uw belofte na te komen en in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen voor de huisvesting van maximaal 375 arbeidsmigranten in de fasen 1A en 1B voor een periode van 10 jaar.”.
    
    
    2. Op 7 maart 2017 heeft eiseres een brief aan verweerder gezonden waarin wordt vermeld dat verweerder op 23 december 2016 van eiseres een vergunningaanvraag heeft ontvangen, met het verzoek uiterlijk binnen zeven dagen op deze aanvraag te reageren.  
    
    3. Op 29 maart 2017 heeft eiseres wederom een brief gezonden aan verweerder. In deze brief stelt eiseres zich op het standpunt dat de gevraagde vergunning met toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure kan worden verleend. Verweerder had derhalve uiterlijk 17 februari 2017 op de aanvraag dienen te beslissen. Nu verweerder dit niet heeft gedaan, is de omgevingsvergunning inmiddels van rechtswege verleend en had verweerder de vergunning binnen twee weken hierna dienen te publiceren. Omdat dit nog niet is gebeurd stelt eiseres verweerder op straffe van een dwangsom in gebreke, met het verzoek binnen twee weken alsnog tot publicatie over te gaan.  
    
    4. Bij besluit van 12 april 2017 heeft verweerder eiseres laten weten dat (het gestelde in) de brief van 22 december 2016 volgens verweerder geen aanvraag voor een omgevingsvergunning is. Er is dus geen sprake van niet tijdig beslissen. Daarom zijn geen dwangsommen verbeurd, is geen sprake van een omgevingsvergunning van rechtswege en evenmin van een plicht om die te publiceren. 
    
    5. Op 3 mei 2016 heeft eiseres op grond van artikel 8:55f van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekendmaken van de verlening van de omgevingsvergunning van rechtswege en verzocht verweerder op te dragen om binnen twee weken na de uitspraak deze vergunning alsnog bekend te maken, onder verbeurte van een dwangsom van € 100,- per dag voor elke dag dat verweerder hiermee in gebreke blijft. Tevens is verzocht om vergoeding van de dwangsommen die verweerder reeds heeft verbeurd vanaf de dag dat twee weken zijn verstreken na de ingebrekestelling (op 29 maart 2017). Eiser heeft hieraan (samengevat) ten grondslag gelegd dat de brief van 22 december 2016 gezien moet worden als een aanvraag. Het verzoek om een omgevingsvergunning zat niet “verscholen” in de tekst, maar bleek duidelijk uit deze brief. Het feit dat de aanvraag niet via een officieel formulier of via het omgevingsloket is ingediend doet hier niet aan af. 
    
    6. Op 22 mei 2017 heeft eiseres vervolgens nog bezwaar gemaakt tegen het hierboven onder rechtsoverweging 4 genoemde besluit van 12 april 2017. Ter onderbouwing van dit bezwaar heeft eiseres verwezen naar hetgeen in het beroep als bedoeld in artikel 8:55f van de Awb is  aangevoerd. Dit bezwaarschrift is als rechtstreeks beroep doorgestuurd naar de rechtbank.
    
      Indien een bestuursorgaan instemt met een verzoek tot het overslaan van de bezwaarprocedure is rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter mogelijk indien de zaak daarvoor geschikt is (artikel 7:1a, eerste en derde lid, van de Awb), tenzij tegen het besluit een ander bezwaarschrift is ingediend dat niet kennelijk niet-ontvankelijk is en waarin eenzelfde verzoek ontbreekt (artikel 7:1a, tweede lid, van de Awb). 
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder vanwege de nauwe samenhang met het beroep dat al bij de rechtbank was ingesteld op grond van artikel 8:55f van de Awb, niet kennelijk ten onrechte heeft ingestemd met rechtstreeks beroep en dus ziet de rechtbank geen beletsel om het bezwaar als beroep te beoordelen.
    
    
    7. In het verweerschrift heeft verweerder gemotiveerd waarom de brief van 22 december 2016 in zijn ogen niet als een aanvraag dient te worden aangemerkt. Voorts heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het beroep als bedoeld in artikel 8:55f van de Awb niet-ontvankelijk moet worden verklaard, omdat verweerder binnen de termijn van de ingebrekestelling alsnog een beslissing heeft genomen. Er is dus geen sprake van een niet tijdig genomen besluit, aldus verweerder. 
    
    
      
        M.b.t. zaaknummer AWB 17/1320
      
    
    
      8.De rechtbank is van oordeel dat verweerder met zijn reactie van 12 april 2017 een besluit in de zin van de Awb heeft genomen aangezien dit besluit op rechtsgevolg is gericht. Dit besluit is genomen binnen de twee-weken termijn die eiser, in overeenstemming met artikel 6:12, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb, in de ingebrekestelling van 
    29 maart 2017 heeft genoemd. Het feit dat verweerder een ander besluit heeft genomen dan eiser voor ogen stond maakt dit niet anders. Dit betekent dat ten tijde van het indienen van het beroepschrift als bedoeld in artikel 8:55f van de Awb geen sprake was van het niet tijdig bekend maken van een beslissing van rechtswege. Het beroep als bedoeld in artikel 8:55f van de Awb is om die reden dan ook niet-ontvankelijk.
    
    
      
        M.b.t. zaaknummer AWB 17/2180 
      
    
    
      9.De rechtbank overweegt dat partijen niet verdeeld zijn over de vraag dat de beoogde omgevingsvergunning een vergunning betreft zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), dat de gevraagde  omgevingsvergunning op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, ten 2° van de Wabo (in samenhang met artikel 4 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) en derhalve met toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure tot stand komt en dat – mocht er sprake zijn van een aanvraag – de beoogde omgevingsvergunning door het tijdsverloop sedert de aanvraag inderdaad van rechtswege is gegeven. Partijen verschillen wel van mening over de vraag of de brief van 22 december 2016 als een aanvraag voor de beoogde omgevingsvergunning moet worden beschouwd. 
    
    10. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen (artikel 1:3, derde lid, van de Awb).
    Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft uitgesproken in de uitspraak van 20 februari 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ1684), alsmede in de uitspraken van 4 mei 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BM3260) en van 13 februari 2008 (ECLI:NL:RVS:2008: BC4253), betekent de enkele omstandigheid dat een betrokkene niet het formulier heeft gebruikt als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van het Bor, niet dat geen sprake kan zijn van een aanvraag om omgevingsvergunning. Uit voornoemde uitspraken volgt tevens dat een verzoek van een belanghebbende om een besluit te nemen pas als een aanvraag moet worden beschouwd indien het verzoek voldoende concreet is en gericht is tot het bevoegde gezag.
    
    11. De brief van eiseres van 22 december 2016 is gericht aan verweerder als bevoegd gezag voor de beoogde omgevingsvergunning. Eiseres heeft geen aanvraag ingediend overeenkomstig de procedure beschreven in hoofdstuk 4 van het Bor en in de Regeling omgevingsrecht en daarmee het risico genomen dat onduidelijkheid kon ontstaan over haar precieze intenties. 
    
      De rechtbank is echter van oordeel dat uit de opzet van de brief, de weergave van de geschiedenis en de aanleiding voor het in r.o 1 geformuleerde verzoek, volgt dat de brief dient te worden aangemerkt als een aanvraag. Eiseres heeft daarin duidelijk en concreet geformuleerd dat en waarom zij deze aanvraag doet met een dringend beroep op verweerder om constructief mee te denken en mee te werken aan het plan voor huisvesting van 375 arbeidsmigranten. Deze intentie was overigens bij verweerder al bekend. Er loopt immers ook een bestemmingsplanprocedure waarin eiseres poogt te bereiken dat zij op landgoed Leudal 375 arbeidsmigranten kan huisvesten. Deze lopende bestemmingsplanprocedure is ook geen reden om daaruit te concluderen dat er in de brief van 22 december 2016 geen sprake kan zijn van een daaraan parallel lopende vergunningaanvraag. Indien en voor zover verweerder van mening zou zijn dat de gevraagde vergunning op die grond niet verleend kan worden is dat een standpunt dat in de inhoudelijke behandeling van de aanvraag aan de orde behoort te komen. Juist omdat de ontstane situatie voor eiseres zo nijpend is geworden en zij niet meer kon wachten op de ontwikkelingen in de bestemmingsplanprocedure, heeft zij de aanvraag ingediend. Dat maakt dat ook verweerder, bekend met de problemen van eiseres, alert had kunnen zijn op een dergelijke aanvraag die weliswaar de bestemmingsplanprocedure doorkruist maar vanuit het zicht van eiseres begrijpelijk is.
      Niet kan worden ontkend dat de brief aanvangt met een betoog over aankoop van gronden van verweerders gemeente die eiseres in erfpacht heeft, maar verweerders betoog dat hij daardoor niet bedacht kon zijn op een aanvraag om een omgevingsvergunning verderop in die brief, gaat niet op nu bij lezing van de gehele brief het betoog duidelijk in de richting gaat van de aanvraag en de redenen daarvoor. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan te nemen dat eiseres heeft getracht verweerder op het verkeerde been te zetten.
      Uit verweerders betoog dat eiseres zich niet aan de procedurevoorschriften heeft gehouden, volgt niet dat de brief van 22 december 2016 niet als aanvraag kan worden aangemerkt. Het is immers aan verweerder als het bevoegd gezag om adequaat op de aanvraag te reageren en eiseres met toepassing van artikel 4:5, eerste lid, van de Awb uit te nodigen eventuele verzuimen in de aanvraag te herstellen. Bij het uitblijven van een adequate actie van verweerder komt niet de verantwoordelijkheid bij eiseres te liggen om verweerder daarop aan te spreken.
    
    
    12. Nu naar het oordeel van de rechtbank sprake is van een aanvraag, had verweerder daarop, aangezien niet is gebleken van verlenging dan wel opschorting van die termijn, uiterlijk binnen 8 weken dienen te beslissen (artikel 3.9 van de Wabo). Dat verweerder niet tijdig op de aanvraag tot verlening van de gevraagde omgevingsvergunning heeft beslist, brengt mee dat op grond van het bepaalde in artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb de gevraagde beschikking van rechtswege is gegeven, met ingang van 17 februari 2017. Het beroep is derhalve gegrond en het besluit van 12 april 2017 komt voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb.
    
    13. Eiseres heeft verweerder op 29 maart 2017 in gebreke gesteld in verband met het uitblijven van de bekendmaking van de vergunning van rechtswege. Verweerder is op grond van artikel 4:20d, eerste lid van de Awb een dwangsom verschuldigd vanaf de dag dat twee weken zijn verstreken sinds die ingebrekestelling. Omdat verweerder nog geen besluit heeft bekendgemaakt, wordt de verschuldigde dwangsom vastgesteld op € 1.260,=.
    
    14. Ingevolge het bepaalde in artikel 8:55f, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 8:55d, eerste lid, van de Awb dient verweerder binnen twee weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden alsnog de omgevingsvergunning van rechtswege bekend te maken. De rechtbank bepaalt voorts met toepassing van artikel 8:55, tweede lid, van de Awb dat verweerder een dwangsom verbeurt voor iedere dag dat hij in gebreke blijft de uitspraak na te leven.
    
    15. Hoewel de rechtbank het beroep in de zaak met procedurenummer 17/2180 gegrond verklaart, blijft de opdracht aan verweerder om het griffierecht te vergoeden achterwege nu de rechtbank in deze zaak geen griffierecht heeft geheven.
    
    16. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op  € 992,= (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1). 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het niet tijdig bekend maken van een beschikking van rechtswege niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep tegen het besluit van 12 april 2017 gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 12 april 2017;
      
      
        stelt de hoogte van de door verweerder verschuldigde dwangsom vast op 
      
    
    € 1.260,=;
    - draagt verweerder op om binnen twee weken na de verzending van deze uitspraak
    met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen bekend te maken dat een omgevingsvergunning van rechtswege is verleend aan eiseres;
    
      
        bepaalt dat verweerder aan eiseres een dwangsom verbeurt voor elke dag waarmee het de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, waarbij de hoogte van de dwangsom € 100,= bedraagt, met een maximum van € 15.000,=;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 992,=.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M.E. Kessels, rechter, in aanwezigheid van J.N. Buddeke, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 september 2017.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 28 september 2017
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.