ECLI:NL:RVS:2024:2993, Raad van State, 24-07-2024, 202202744/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 maart 2022 heeft de burgemeester van Amsterdam de sluiting van het bedrijfspand van [appellant] aan de [locatie] in Amsterdam onder aanvulling van de motivering in stand gelaten en het bezwaar van [appellant] opnieuw ongegrond verklaard. [appellant] was eigenaar en enig aandeelhouder van [bedrijf] dat gevestigd was in het in eigendom van [appellant] zijnde bedrijfspand aan de [locatie] in Amsterdam. Op 14 augustus 2018 is vanaf de openbare weg met een op een AK47 gelijkend automatisch vuurwapen enige tientallen keren op het bedrijfspand geschoten. Op dezelfde dag heeft de politie bij onderzoek aan de achterzijde van het bedrijfspand, eveneens aan de openbare weg, een op scherp staande handgranaat aangetroffen. De burgemeester heeft naar aanleiding hiervan het bedrijfspand bij besluit van 15 augustus 2018 vanaf 14 augustus 2018 voor onbepaalde tijd gesloten op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet. Bij besluit van 20 december 2018 heeft de burgemeester het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

202202744/1/A3.
    Datum uitspraak: 24 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    appellant,
    en
    de burgemeester van Amsterdam,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 maart 2022 heeft de burgemeester de sluiting van het bedrijfspand van [appellant] aan de [locatie] in Amsterdam onder aanvulling van de motivering in stand gelaten en het bezwaar van [appellant] opnieuw ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] en de burgemeester hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak tijdens de zitting op 6 maart 2024 behandeld, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.C. Hoogendoorn, advocaat te Amsterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. R. Nomden en mr. M. Kappelhof, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] was eigenaar en enig aandeelhouder van [bedrijf] dat gevestigd was in het in eigendom van [appellant] zijnde bedrijfspand aan de [locatie] in Amsterdam. Op 14 augustus 2018 is vanaf de openbare weg met een op een AK47 gelijkend automatisch vuurwapen enige tientallen keren op het bedrijfspand geschoten. Op dezelfde dag heeft de politie bij onderzoek aan de achterzijde van het bedrijfspand, eveneens aan de openbare weg, een op scherp staande handgranaat aangetroffen. De burgemeester heeft naar aanleiding hiervan het bedrijfspand bij besluit van 15 augustus 2018 vanaf 14 augustus 2018 voor onbepaalde tijd gesloten op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet. Bij besluit van 20 december 2018 heeft de burgemeester het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    1.1.    In de uitspraak van 24 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:631, heeft de Afdeling geoordeeld dat de burgemeester - gelet op de ernstige gebeurtenis in de openbare ruimte rondom het bedrijfspand van [appellant] - op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet bevoegd was om het bedrijfspand te sluiten. De burgemeester mocht het bedrijfspand echter niet voor onbepaalde tijd sluiten, maar had aan de sluiting een termijn moeten verbinden. De Afdeling heeft overwogen dat de burgemeester een nieuw besluit op bezwaar moet nemen. De burgemeester moet daarbij de uitspraak van 24 maart 2021 in acht nemen en het verzoek van [appellant] om toekenning van een schadevergoeding betrekken.
    1.2.    De burgemeester heeft op 22 maart 2022 naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling een nieuw besluit genomen. In deze uitspraak beoordeelt de Afdeling dat nieuwe besluit.
    Wat heeft de burgemeester besloten?
    2.       De burgemeester heeft met zijn besluit van 22 maart 2022 besloten om, onder aanvulling van de motivering, het besluit van 20 december 2018 in stand te laten en het bezwaar van [appellant] opnieuw ongegrond te verklaren. De burgemeester vindt een sluiting voor een periode van zes maanden in dit geval gerechtvaardigd en heeft daar de volgende redenen voor gegeven. Allereerst gaat het om een zwaar geval en is de impact van het incident groot. Er hebben in dezelfde straat in dezelfde periode meerdere incidenten plaatsgevonden en dat veroorzaakt in de buurt veel onrust. Daarnaast is [appellant] geen onbekende van de politie en staan er verschillende antecedenten op zijn naam. Dat is van belang omdat antecedenten kunnen wijzen op een conflict. Een conflict maakt de kans op herhaling van een dergelijk incident groter. De vraag of de beschieting een vergissing is, behoeft nader onderzoek door de politie en dat vergt veel tijd. Ten slotte heeft de burgemeester erop gewezen dat in vergelijkbare zware gevallen panden zijn gesloten voor een periode van zes tot acht maanden.
    Waarom is [appellant] het niet met de burgemeester eens?
    3.       [appellant] betoogt dat het besluit van 22 maart 2022 niet in stand kan blijven.
    3.1.    Hij betoogt allereerst dat het besluit in strijd is het met het zorgvuldigheids-, rechtszekerheids- en motiveringsbeginsel. De door de burgemeester gegeven motivering is zeer onduidelijk. Het is bijvoorbeeld niet duidelijk welke antecedenten de burgemeester bedoelt. De burgemeester heeft ook nagelaten om de vergelijkbare gevallen te specificeren. Onduidelijk is waarom de burgemeester heeft gekozen voor een sluitingstermijn van zes maanden en niet voor een kortere sluitingstermijn.
    3.2.    Verder is de sluitingsduur in strijd met het evenredigheidsbeginsel. De burgemeester heeft ten onrechte niet gemotiveerd waarom het pand gedurende zes maanden een acuut gevaar voor de openbare orde bleef vormen en het optreden hiertegen gedurende eenzelfde periode noodzakelijk bleef. Wat de evenwichtigheid betreft, heeft de burgemeester in het besluit de (financiële) belangen van [appellant] niet meegenomen in de belangafweging. Van verwijtbaarheid is geen sprake, er is niet vastgesteld dat het pand een bewust doelwit was en het politieonderzoek heeft geen relevante informatie opgeleverd. Een sluiting van zes maanden is daardoor in strijd met het evenredigheidsbeginsel, aldus [appellant].
    Beoordeling van het beroep
    Totstandkoming van het besluit
    4.       [appellant] betoogt terecht dat het besluit van besluit van 22 maart 2022 op een aantal punten niet deugdelijk is gemotiveerd en onzorgvuldig is. Het besluit is niet volledig. Daarin staat alleen het volgende:
    "Naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 24 maart 2021 doe ik u hierbij het besluit op bezwaar toekomen.
    Ik heb besloten:
    Hierbij heb ik het advies van de bezwaarschriftencommissie overgenomen. Voor de motivering van mijn beslissing verwijs ik u naar bijgevoegd advies."
    4.1.    In het advies van de bezwaarschriftencommissie staat dat de burgemeester een sluiting voor een termijn van zes maanden gerechtvaardigd acht. Daarnaast staat in het advies dat de bezwaarschriftencommissie geen aanleiding ziet om tot vergoeding van de gevorderde schade over te gaan. Deze beperking van de sluitingsduur en de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding te betalen, moeten worden geacht onderdeel te zijn van het besluit omdat de burgemeester het advies van de bezwaarschriftencommissie heeft overgenomen en voor de motivering van het besluit naar dat advies verwijst. De burgemeester had deze twee elementen expliciet in zijn besluit van 22 maart 2022 moeten opnemen bij de andere drie opsommingstekens, zodat de weergave van het besluit volledig zou zijn. Daarnaast heeft de burgemeester met zijn besluit van 22 maart 2022 de sluitingstermijn teruggebracht van onbepaalde tijd naar zes maanden, maar heeft de burgemeester het besluit van 20 december 2018 in stand gelaten onder aanvulling van de motivering. Dat verhoudt zich niet met elkaar, aangezien in het besluit van 20 december 2018 werd uitgegaan van een sluiting voor onbepaalde tijd. De burgemeester had het bezwaar daarom gegrond moeten verklaren en het besluit van 20 december 2018 moeten herroepen.
    4.2.    Verder wordt in het advies verwezen naar ‘verschillende antecedenten’ die [appellant] op zijn naam zou hebben staan. Een specificering van deze antecedenten ontbreekt, evenals een motivering waarom in het bijzonder die antecedenten de kans op herhaling van een dergelijk incident vergroten. Het ligt op de weg van de burgemeester om bij zijn besluitvorming deze antecedenten te specificeren en het belang daarvan aan te geven. De burgemeester kan er niet zonder meer van uitgaan dat de antecedenten bij [appellant] ook bekend zullen zijn, zoals tijdens de zitting is gesteld. Ten slotte motiveert de burgemeester het besluit door erop te wijzen dat het ging om een ernstig geval dat veel onrust heeft veroorzaakt, maar laat hij na om te motiveren waarom dat een sluiting van specifiek zes maanden rechtvaardigt.
    Het betoog slaagt.
    Mocht de burgemeester het bedrijfspand voor zes maanden sluiten?
    5.       Artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet bepaalt dat de burgemeester bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, bevoegd is om de bevelen te geven die noodzakelijk zijn te achten voor de handhaving van de openbare orde. Dit artikel heeft volgens de geschiedenis van de totstandkoming ervan betrekking op situaties waarin enerzijds geen overtreding van wettelijke voorschriften ter bewaring van de openbare orde plaatsvindt, terwijl anderzijds sprake is van een zodanige inbreuk op orde en rust, dat niet meer van een aanvaardbaar niveau daarvan kan worden gesproken (Kamerstukken I 1990/91, 19 403, nr. 64b, blz. 16-18). Daartegen moet kunnen worden opgetreden. De bepaling dient er toe de burgemeester ook in dergelijke gevallen bevoegd te verklaren tot handelen. Deze bevoegdheid heeft te gelden als ‘lichte bevelsbevoegdheid’.
    5.1.    De burgemeester kan op basis van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet niet naar willekeur maatregelen ter bewaring van de openbare orde nemen. Er moet zich een verstoring van die orde of ernstige vrees daarvoor voordoen en de bevelen moeten noodzakelijk zijn voor de handhaving van de openbare orde. Een verstoring van de openbare orde of ernstige vrees daarvoor kan worden veroorzaakt door uiteenlopende gebeurtenissen, die in de bepaling niet nader zijn omschreven. Welke inhoud en reikwijdte de bevelen mogen hebben, is in de bepaling evenmin nader omschreven. In artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet is aan de burgemeester een aanzienlijke beoordelingsruimte gelaten om te bepalen of de openbare orde is verstoord, dan wel ernstige vrees daarvoor bestaat en welke maatregelen daartegen moeten worden genomen. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling, waarin onder meer is vermeld dat de bepaling "is gericht op de voorkoming en bestrijding van allerlei ordeverstoringen" en "dat bevelen in zijn algemeenheid een meer ad-hoc-karakter dragen dan voorschriften", volgt dat de wetgever hiervoor bewust heeft gekozen. Niettemin dient de burgemeester bij de uitleg en de aanwending van de in artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet neergelegde bevoegdheid rekening te houden met het feit dat de bevelen zeer beperkt voorzienbaar zijn en dat daardoor afbreuk kan worden gedaan aan de rechtszekerheid. Voorts mogen de bevelen niet van wettelijke voorschriften afwijken en moeten ze evenredig en subsidiair zijn. Vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1266, onder 6.1.
    5.2.    Zoals in de uitspraak van 24 maart 2021 onder 5.1 overwogen, is inherent aan de lichte bevelsbevoegdheid van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet dat een bevel van beperkte duur dient te zijn, met dien verstande dat de burgemeester de duur van zo’n maatregel kan verlengen als na afloop van de termijn nog steeds wordt voldaan aan de vereisten van dat artikel. Naar het oordeel van de Afdeling is de sluiting van het bedrijfspand van [appellant] voor de duur van zes maanden geen bevel van beperkte duur. Dat de burgemeester zich bij een dergelijk ernstig incident genoodzaakt ziet in te grijpen, neemt niet weg dat de burgemeester daarbij gebonden is aan de reikwijdte van de bevoegdheden die hem ter beschikking staan. De burgemeester kan daarom niet worden gevolgd in zijn betoog dat het bedrijfspand van [appellant] voor zes maanden gesloten moet worden omdat hij panden waar zich vergelijkbare incidenten met geweld van buitenaf voordoen ook voor zes maanden sluit. Daargelaten dat het door de burgemeester opgestelde overzicht met sluitingen gebrekkig is omdat het bijvoorbeeld nalaat te vermelden op grond van welke bepaling het betreffende pand is gesloten en alle weergegeven besluiten strekken tot sluiting voor onbepaalde tijd, is de grondslag van de sluiting bepalend voor de mogelijkheid om een pand voor een bepaalde duur te sluiten. De mogelijkheid die artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet als grondslag voor sluiting biedt, is gelet op de hiervoor onder 5 en 5.1 weergegeven geschiedenis van de totstandkoming van dat artikel beperkt. Dat bij vergelijkbare incidenten panden met gebruikmaking van bevoegdheden met een andere grondslag wel voor zes maanden gesloten kunnen worden, betekent niet dat artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet daarvoor ruimte biedt.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    6.       Het beroep is gegrond. Het besluit van 22 maart 2022 dient te worden vernietigd omdat de burgemeester het bezwaar ten onrechte ongegrond heeft verklaard en ten onrechte het besluit van 20 december 2018 onder aanvulling van de motivering in stand heeft gelaten. De Afdeling zal de burgemeester opdragen om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen. De Afdeling zal daarvoor een termijn stellen. Daarbij merkt de Afdeling het volgende op. Voor zover de burgemeester over vertrouwelijke informatie (van de politie) beschikt die hij aan zijn besluit ten grondslag wil leggen maar waarvan [appellant] geen kennis mag nemen, kan de burgemeester daarvoor een beroep doen op artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Nadat de geheimhoudingskamer van de Afdeling over dat verzoek heeft beslist en dat verzoek heeft toegewezen, zal alleen de Afdeling kennisnemen van de vertrouwelijke informatie, tenzij [appellant] daar geen toestemming voor geeft.
    7.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Verzoek om schadevergoeding
    8.       [appellant] heeft ook een verzoek om schadevergoeding gedaan. Voorafgaand aan de zitting bij de Afdeling zijn partijen geïnformeerd dat de Afdeling eerst een oordeel zou geven over de rechtmatigheid van het besluit van 22 maart 2022. Dat heeft de Afdeling met deze uitspraak gedaan. Er is echter nog geen definitief rechterlijk oordeel over de rechtmatigheid van de sluiting van het bedrijfspand van [appellant]. De burgemeester moet bij het nemen van het nieuwe besluit het verzoek van [appellant] om toekenning van een schadevergoeding betrekken.
    Overschrijding van de redelijke termijn
    9.       [appellant] heeft de Afdeling op grond van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden verzocht om schadevergoeding wegens het overschrijden van de redelijke termijn voor afdoening van het geschil.
    9.1.    De redelijke termijn, die uitgangspunt is voor de afdoening van bestuursrechtelijke geschillen die bestaan uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties, is in dit geval vier jaar. De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. Zie de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:155, onder 6.2.
    9.2.    De burgemeester heeft het door [appellant] gemaakte bezwaar op 21 augustus 2018 ontvangen. Dat betekent dat de redelijke termijn op die datum is aangevangen.
    9.3.    Deze uitspraak is van 24 juli 2024. Dat betekent dat de redelijke termijn met 1 jaar en 11 maanden is overschreden. De Afdeling zal, uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, de schadevergoeding voor [appellant] vaststellen op een bedrag van € 2.000,00, als vergoeding voor de door hem geleden immateriële schade.
    9.4.    De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren. Zie de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:176, onder 5.1.
    9.5.    In een geval als dit, waarin een vernietiging van een beslissing op bezwaar, met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb, leidt tot het opnieuw instellen van beroep, wordt de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig aan het bestuursorgaan toegerekend. Indien echter in de loop van de hele procedure een of meer keren sprake is (geweest) van een langere behandelingsduur bij een rechterlijke instantie dan gerechtvaardigd, dan komt de periode waarmee die rechterlijke instantie de behandelingsduur heeft overschreden, niet voor rekening van het bestuursorgaan maar van de Staat. Zie de uitspraak van de Afdeling van 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2317, onder 24. In dit geval is de redelijke behandelingsduur in de bestuurlijke fase, bij de rechtbank en in hoger beroep bij de Afdeling niet overschreden.
    9.6.    De redelijke behandelingsduur van het beroep na een judiciële lus is niet overschreden als deze niet langer dan anderhalf jaar na het instellen van het beroep heeft geduurd. Zie de uitspraak van de Afdeling van 23 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1707, onder 7.5. Het beroepschrift dateert van 2 mei 2022. Deze uitspraak dateert van 24 juli 2024. Daartussen zit 2 jaar en (afgerond) 3 maanden. Dat betekent dat de behandelingsduur van het beroep na de judiciële lus bij de Afdeling 9 maanden te lang heeft geduurd.
    9.7.    De overschrijding van de redelijke termijn is zowel aan de burgemeester als aan de rechter toe te rekenen. De burgemeester zal worden veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade aan [appellant] tot een bedrag van € 1.217,00 (14/23 deel van € 2.000,00). De Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) zal worden veroordeeld tot vergoeding van immateriële schadevergoeding aan [appellant] tot een bedrag van € 783,00 (9/23 deel van € 2.000,00).
    9.8.    Het verzoek van [appellant] om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen.
    Proceskosten
    10.     De burgemeester moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de burgemeester van Amsterdam van 22 maart 2022, kenmerk DJ.18.007601.001;
    III.      draagt de burgemeester van Amsterdam op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    IV.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    V.       veroordeelt de burgemeester van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.      gelast dat de burgemeester van Amsterdam aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 184,00 vergoedt;
    VII.     wijst het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toe;
    VIII.    veroordeelt de burgemeester van Amsterdam om aan [appellant] een schadevergoeding van € 1.217,00 voor overschrijding van de redelijke termijn te betalen;
    IX.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [appellant] een schadevergoeding van € 783,00 voor overschrijding van de redelijke termijn te betalen;
    X.       veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) en de burgemeester van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 437,50 (€ 218,75 te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en € 218,75 te voldoen door de burgemeester van Amsterdam), geheel toe te rekenen aan een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J. Schipper-Spanninga en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.A. Meerman, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    w.g. Meerman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2024
    960