ECLI:NL:RVS:2017:872, Raad van State, 29-03-2017, 201601489/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-03-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 december 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Kievitsbuurten" vastgesteld.

201601489/1/R2.
    Datum uitspraak: 29 maart 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1.    [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
    2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    3.    [appellant sub 3], wonend te Breukelen, gemeente Stichtse Vecht,
    4.    [appellant sub 4], wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Stichtse Vecht,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 december 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Kievitsbuurten" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant sub 1] en [appellant sub 3] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 oktober 2016, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. F.B. van Schendel, advocaat te IJsselstein, gemeente Utrecht, [appellant sub 2], [appellant sub 4], en de raad, vertegenwoordigd door A. Emmelot en T. Verkammen, zijn verschenen.
    
        Overwegingen
    
        Het plan
    
    1.    Het bestemmingsplan voorziet in een actueel juridisch-planologisch kader voor het zogenoemde trekgatenlandschap ten oosten van de Scheendijk en vervangt daarmee het laatste nog vigerende deel van het bestemmingsplan "Landelijk Gebied Oost 1977". Het gebied maakt deel uit van het Masterplan Oostelijke Vechtplassen, waarmee wordt ingezet op het versterken van de recreatie, natuur en waterkwaliteit in het plassengebied. Rond 1975 is een uitgebreide inventarisatie verricht van de aanwezige bebouwing ten behoeve van het plan uit 1977. Uitgangspunt bij de vaststelling van dit plan is de bebouwing die aanwezig was vóór de vaststelling van het voorgaande bestemmingsplan op 6 juni 1978 of nadien met vergunning is gebouwd als zodanig te bestemmen. Vanwege de status als natuurgebied is het plan voor het overige conserverend van aard, met uitzondering van een verruimde regeling voor bergingen.
    
    Toetsingskader
    
    2.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Beroep van [appellant sub 1]
    
    3.    [appellant sub 1] kan zich niet met de bouw- en goothoogte van 6 m onderscheidenlijk 2,70 m voor het perceel aan de [locatie 1] te Breukelen verenigen. De huidige recreatiewoning, die in 1987 op het perceel is gebouwd, past niet goed in het omliggende gebied. Om deze reden is verzocht om herbouw van de recreatiewoning met de maten van de recreatiewoning zoals die van 1935 tot 1987 op het perceel heeft gestaan verzocht. Naar aanleiding hiervan is met een ambtenaar van de gemeente een afspraak gemaakt en besproken dat in het voorliggende plan de mogelijkheid voor nieuwbouw met de oude maten zou worden opgenomen. Bij de inventarisatie in 1975 is niet gekeken naar de hoogtematen van bestaande bebouwing, zodat de bouw- en goothoogte niet bekend was. Op 3 september 2015 heeft [appellant sub 1] telefonisch doorgegeven dat de bouwhoogte ongeveer 6 m bedroeg op een hoogte van 30-40 cm boven het maaiveld. Voor het herbouwen van de oude recreatiewoning is daarom een bouwhoogte van 6,30-6.40 m en een goothoogte van 3,10-3.20 m boven het maaiveld nodig. Toegezegd was dat deze maatvoering in het plan zou worden opgenomen. Omdat een onjuiste maatvoering in de Nota van Zienswijzen was opgenomen, is dit nogmaals bij brief van 19 november 2015 doorgegeven, maar deze brief is niet aan de raad voorgelegd. Ten onrechte is in het voorliggende plan voor de bouw- en goothoogte geen rekening gehouden met de afstand van 30-40 cm vanaf het maaiveld tot aan de woning. De opgenomen planregeling maakt daarom herbouw van de oude recreatiewoning niet mogelijk, terwijl in het vorige plan de mogelijkheid bestond om de recreatiewoning te herbouwen op basis van de bebouwing die in 1978 aanwezig was.
    
    3.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat in het voorontwerp- en ontwerpbestemmingsplan is uitgegaan van de recreatiewoning die sinds 1987 op het perceel staat. [appellant sub 1] heeft meermalen te kennen gegeven de huidige recreatiewoning te willen vervangen door een ontwerp dat lijkt op de recreatiewoning die voorheen op het perceel heeft gestaan. De plannen hiervoor bevonden zich in een onvoldoende concreet stadium om meegenomen te kunnen worden in dit plan. Om [appellant sub 1] tegemoet te komen, is niet de maatvoering van de huidige recreatiewoning in het plan opgenomen, maar van de recreatiewoning die in 1975 op het perceel stond. De hoogtematen zijn niet weergegeven in de inventarisatie die destijds heeft plaatsgevonden, zodat de bouw- en goothoogte uit die tijd niet bekend zijn. In de aanvraag uit 1935 voor een bouwvergunning is volgens de raad een nokhoogte (thans bouwhoogte) ten opzichte van het maaiveld van 6 m ingevuld. Wat betreft de goothoogte is het de raad niet duidelijk waarop [appellant sub 1] baseert dat deze onjuist is. Gelet op het voorgaande en de beschikbare stukken, ziet de raad geen aanleiding om de bouw- en goothoogte aan te passen.
    
    3.2.    Aan het perceel is de bestemming "Natuur - Landschapswaarden" en de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - 48" toegekend.
    
        Artikel 1.44 (peil) van de planregels luidt:
    
    "Voor een bouwwerk op een perceel, gelegen op een eiland: de bovenkant van het afgewerkte maaiveld van het aansluitend terrein."
    
        Artikel 6, lid 6.1, luidt:
    
    "De voor "Natuur - Landschapswaarden" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    (…);
    
    g. ter plaatse van de aanduidingen "specifieke vorm van recreatie - 5 tot en met 27, 29 tot en met 68, 74 en 76 tot en met 80": verblijfsrecreatie;
    
    (…)."
    
        Artikel 6, lid 6.2.1, luidt:
    
    "Op en in de gronden als bedoeld in lid 6.1 mogen uitsluitend worden gebouwd:
    
    a. ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - 5 tot en met 27, 29 tot en met 68, 74 en 76 tot en met 80": ten hoogste één recreatiewoning;
    
    (…)."
    
        Artikel 6, lid 6.2.2. luidt:
    
    "Voor het bouwen van bouwwerken als bedoeld in sublid 6.2.1 gelden de volgende bepalingen:
    
    a. van een recreatiewoning, niet meegerekend al of niet inpandige bergingen, mag de oppervlakte, goot- en bouwhoogte ten hoogste de in bijlage 1 opgenomen oppervlakte, goot- en bouwhoogte bedragen, waarbij kelders niet zijn toegestaan;
    
    (…)."
    
        In bijlage 1 bij de planregels is voor het adres [locatie 1] met de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - 48" een goothoogte van 2,70 m, een bouwhoogte van 6 m en een oppervlakte van 51,28 m² opgenomen.
    
    3.3.    In het bestemmingsplan "Landelijk gebied oost 1977" was de bestemming "Natuurgebied" aan het perceel toegekend.
    
        Artikel 14 van de voorschriften luidt:
    
    "1. De op de kaart voor "Natuurgebied" aangewezen gronden mogen uitsluitend worden gebruikt voor het behoud of herstel van de aldaar voorkomende dan wel daaraan eigen natuurwetenschappelijke, landschappelijke waarden.
    
    2. Ten aanzien van bebouwing van de in het eerste lid bedoelde gronden wordt bepaald dat:
    
    a. op deze gronden niet mag worden gebouwd (…);
    
    (…)."
    
    3.4.    In de plantoelichting staat dat de zuidelijke Kievietsbuurt, waar ook het perceel de [locatie 1] ligt, zowel in de ecologische hoofdstructuur als in een Natura 2000-gebied ligt. In dit gebied zijn 71 recreatieverblijven aanwezig die in het vorige bestemmingsplan "Landelijk gebied oost 1977" niet als zodanig zijn bestemd. De recreatieverblijven zijn volgens de raad onder het overgangsrecht van dat plan gebracht. De raad acht het niet juist om de bestaande recreatieverblijven wederom niet als zodanig te bestemmen. Om die reden zijn alle recreatieverblijven in dit plan als zodanig bestemd. Daarbij geldt dat de huidige bebouwing, voor zover deze al vóór de vaststelling van het vorige bestemmingsplan aanwezig was of nadien met vergunning is gerealiseerd, als maximaal toelaatbaar wordt gezien.
    
    3.5.    [appellant sub 1] heeft in zijn inspraakreactie en in zijn zienswijze verzocht om herbouw van de recreatiewoning met de maten van de recreatiewoning zoals die van 1935 tot 1987 op het perceel heeft gestaan verzocht. Bij de zienswijze is een aantal tekeningen zonder bouw- en goothoogte van de nieuw te bouwen recreatiewoning gevoegd, waarbij is opgemerkt dat met een architect een overzicht van de maten voor het nieuwe voorlopige ontwerp zal worden opgesteld. [appellant sub 1] heeft de maatvoering van de oude recreatiewoning aan de hand van de aanvraag  voor een bouwvergunning uit 1935, op grond waarvan destijds een bouwvergunning is verleend, telefonisch en ook bij brief van 19 november 2015 doorgegeven.
    
        In de Nota van Zienswijzen staat dat de maatvoering in het ontwerpplan is afgeleid van de vergunning voor het huidige recreatieverblijf, maar dat er geen bezwaar bestaat tegen het opnemen van de maatvoering van de recreatiewoning die in 1978 aanwezig was. Na bestudering van de inventarisatie uit 1978 is bepaald dat de bouwhoogte naar 6 m en de goothoogte naar 2,7 m zal worden gewijzigd.
    
        Uit het voorgaande volgt dat de raad heeft willen meewerken aan het verzoek van [appellant sub 1]. Nu de bouw- en goothoogte van de oude recreatiewoning bij de inventarisatie in 1975 niet zijn vastgesteld en geen maatvoering op de bouwplannen van [appellant sub 1] is opgenomen, heeft de raad de in het plan opgenomen bouw- en goothoogte afgeleid van de aanvraag uit 1935. De Afdeling stelt vast dat [appellant sub 1] en de raad van mening verschillen over de maatvoering van de oude recreatiewoning en hetgeen daarover in de aanvraag staat.
    
    3.6.    In de aanvraag uit 1935 voor een bouwvergunning is bij het veld "hoogte van den vloer en nok boven het terrein waarop gebouw wordt" ± 6 m ingevuld. [appellant sub 1] stelt dat de bouwhoogte van de oude recreatiewoning 6 m was en de begane grond 35 tot 40 cm boven het maaiveld is gebouwd, zodat het bouwkundig peil niet gelijk is aan het maaiveld. De ingevulde 6 m ziet daarom op de nokhoogte vanaf het bouwkundig peil. Volgens de raad is duidelijk dat het hierbij gaat om de nokhoogte ten opzichte van het maaiveld. De raad wijst erop dat de definitie van peil in artikel 1.44 van de planregels overeenkomt met het peil in de destijds verleende bouwvergunning, zodat de ingevulde 6 m ziet op de afstand vanaf de bovenkant van het afgewerkte maaiveld.
    
        De Afdeling acht de uitleg van de raad aannemelijk dat de in de aanvraag ingevulde 6 m bij het veld "hoogte van den vloer en nok boven het terrein waarop gebouw wordt" ziet op de hoogte van de bebouwing vanaf het maaiveld tot de nok, zodat uit de aanvraag niet kan worden afgeleid dat de oude recreatiewoning vanaf het maaiveld een bouwhoogte had van 6,30 of 6.40 m. [appellant sub 1] heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat de oude recreatiewoning, in afwijking van de aanvraag en de op basis daarvan verleende bouwvergunning, vanaf het maaiveld een bouwhoogte had van 6,30 of 6.40 m. In hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad had moeten inzien dat de opgenomen bouwhoogte van 6 m in het plan onvoldoende is om de recreatiewoning te herbouwen. De Afdeling stelt voorts vast dat in de aanvraag uit 1935 niets staat over de goothoogte, zodat de raad terecht stelt dat niet duidelijk is waarop is gebaseerd dat een goothoogte van 2,70 m onvoldoende is om de recreatiewoning in oude stijl te herbouwen. Het betoog faalt.
    
    3.7.    De Afdeling is van oordeel dat de raad vanwege de ter plaatse aanwezige natuurwaarden in redelijkheid voor een conserverend plan heeft kunnen kiezen en als uitgangspunt heeft kunnen nemen om alleen de bebouwing, voor zover deze al vóór de vaststelling van het vorige bestemmingsplan aanwezig was of nadien met vergunning is gerealiseerd, als maximaal toelaatbaar te achten. De raad is, om tegemoet te komen aan het verzoek van [appellant sub 1], afgeweken van dit standpunt, nu de bouwhoogte van de bestaande bebouwing 4,30 m bedraagt en in het plan een bouwhoogte van 6 m is opgenomen. De Afdeling acht het redelijk dat de raad de maatvoering van de oude recreatiewoning, voor zover deze uit de overgelegde stukken volgt, heeft willen aanhouden en niet verder heeft willen afwijken van de maatvoering van de bestaande bebouwing. Daarbij is van belang dat de raad ter zitting heeft toegelicht dat de hoogte van de bebouwing en niet de oppervlakte bepalend is voor de mate van aantasting van het open gebied. In hetgeen [appellant sub 1] heeft overgelegd, heeft de raad in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien om een hogere bouw- en goothoogte op te nemen. Het betoog faalt.
    
    3.8.    Over het betoog van [appellant sub 1] dat het vertrouwensbeginsel is geschonden, wordt overwogen dat [appellant sub 1] niet aannemelijk heeft gemaakt dat door of namens de raad verwachtingen zijn gewekt dat het plan in een andere bouw- en goothoogte zou voorzien. De raad heeft het plan op dit punt derhalve niet in strijd met het vertrouwensbeginsel vastgesteld. Het betoog faalt.
    
    3.9.    Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
    
    3.10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Het beroep van [appellant sub 2]
    
    4.    [appellant sub 2] betoogt dat de berging, die 39 jaar op het perceel [locatie 2] te Breukelen staat, ten onrechte niet als zodanig is bestemd. Ondanks dat [appellant sub 2] bij brief van 15 september 1993 heeft beargumenteerd waarom deze bebouwing volgens hem in overeenstemming is met het bestemmingsplan "Landelijk Gebied Oost 1977", heeft de gemeente hierop nooit gereageerd. [appellant sub 2] verwijst naar een drietal foto's van 25 jaar geleden waarop de berging is te zien.
    
    4.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat bij de vaststelling van het plan als uitgangspunt is genomen de bebouwing die aanwezig was vóór de vaststelling van het voorgaande bestemmingsplan op 6 juni 1978 of nadien met vergunning is gebouwd als zodanig te bestemmen. Op voormelde datum was sprake van een overkapping en stond er geen berging op het perceel. Volgens de raad is de berging in strijd met het bestemmingsplan "Landelijk Gebied Oost 1977" en is geen bouwvergunning verleend voor de verandering van de overkapping naar een berging, zodat gelet op het voorgaande geen aanleiding bestaat om de berging als zodanig te bestemmen. Ten behoeve van de vaststelling van het plan is [appellant sub 2] in de gelegenheid gesteld om aan te tonen dat het huidige bouwwerk aan voormeld uitgangspunt voldoet. Dit heeft volgens de raad niet geleid tot informatie op grond waarvan een ander besluit kan worden genomen.
    
    4.2.    Aan het perceel is de bestemming "Groen - Landschapswaarden" toegekend. De aanduiding "specifieke vorm van recreatie - berging" is niet aan het perceel toegekend.
    
        Artikel 5, lid 5.1, van de planregels luidt:
    
    "De voor "Groen - Landschapswaarden" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    (…);
    
    f. bergingen ten behoeve van recreatief gebruik;
    
    (…)."
    
        Artikel 5, lid 5.2.1, luidt:
    
    "Op en in de gronden als bedoeld in lid 5.1, mogen uitsluitend worden gebouwd:
    
    (…);
    
    b. bergingen uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - berging", of bij recreatiewoningen;
    
    (…)."
    
        Artikel 5, lid 5.3.2 (Bergingen op onbebouwde percelen) luidt:
    
    "Het bevoegd gezag kan afwijken van het bepaalde in lid 5.2 ten behoeve van bergingen op percelen zonder gebouw, met dien verstande dat:
    
    a. afwijken uitsluitend is toegestaan voor opslag van materialen, ten behoeve van het onderhouden van de landschapswaarde;
    
    b. afwijken uitsluitend is toegestaan ten behoeve van percelen met een oppervlakte van ten minste 600 m² (exclusief water);
    
    c. de oppervlakte ten hoogste 4 m² bedraagt;
    
    d. de goothoogte ten hoogste 2 m bedraagt;
    
    e. de bouwhoogte ten hoogste 2,3 m bedraagt;
    
    f. raampartijen, keukenblokken en slaapgelegenheden niet zijn toegestaan."
    
    4.3.    In het bestemmingsplan "Landelijk gebied oost 1977" was de bestemming "Gebied van landschappelijke waarde met recreatieve woonverblijven" aan het perceel toegekend.
    
        Artikel 17 van de voorschriften luidt:
    
    "1. De op de kaart voor "Gebied van landschappelijke waarde met recreatieve woonverblijven" aangewezen gronden mogen slechts worden gebruikt voor het behoud en herstel van de aldaar voorkomende, dan wel daaraan eigen landschappelijke waarden en voor de exploitatie als grasland, alsmede voor de bouw van beschoeiingen met een dekplank van maximaal 0,30 m breed, de bouw van zomerhuizen of het afmeren van woonschepen;
    
    (…)."
    
        Artikel 26, eerste lid, luidt:
    
    "Een niet met het plan overeenkomend bouwwerk, dat op het tijdstip van het ter inzage leggen van het ontwerp van dit plan aanwezig, dan wel in aanbouw was of gebouwd kan worden krachtens een verleende of te verlenen bouwvergunning, mag:
    
    a. voor een gedeelte worden vernieuwd of in beperkte mate worden veranderd, mits de bestaande afwijking van de aard van de bestemming niet wordt vergroot;
    
    b. met ten hoogste 15% van de oppervlakte, welke het bouwwerk had op het tijdstip van het ter inzage leggen van het ontwerp van dit plan worden vergroot, mits (…) de bestaande afwijking van de aard van de bestemming niet wordt vergroot. (…);
    
    c. geheel worden vernieuwd, zonodig met overschrijding van de bebouwingsgrenzen, indien het bouwwerk ten gevolgen van een calamiteit is vernield mits de aanvrager binnen drie jaar na het tenietgaan is ingediend en mits de bestaande afwijking ook naar de aard niet wordt vergroot (…);
    
    (…)."
    
    4.4.    Op 31 augustus 1977 heeft [appellant sub 2] het perceel aangekocht. [eigenaar], de eigenaar van het aanliggende perceel, heeft op het perceel [locatie 2] een overkapping gebouwd. [eigenaar] heeft het gedeelte van het perceel waarop de overkapping staat gekocht van [appellant sub 2] en gedurende een periode van 14 jaar onderhouden en verbouwd naar een gedeeltelijk open en gedeeltelijk dicht hok met een afmeting van 6 m bij 4 m. In 1992 heeft [eigenaar] het betreffende gedeelte van het perceel weer aan [appellant sub 2] verkocht.
    
    4.5.    Op 25 januari 1993 heeft het college van burgemeester en wethouders [appellant sub 2] aangeschreven met de mededeling dat zonder vergunning en in strijd met het bestemmingsplan "Landelijk Gebied Oost 1977" een overkapping met de oorspronkelijke afmeting 7 m bij 3 m is veranderd naar een deels open berging met een afmeting van 5,80 m bij 4 m en daarbij wanden zijn aangebracht en een houten vloer is aangelegd. In de brief staat dat, nu de overkapping ten tijde van de tervisielegging van dat plan reeds aanwezig was, daarop het overgangsrecht van toepassing is. Het bouwwerk mag op grond van het overgangsrecht met 15% worden vergroot. Dit komt neer op een oppervlakte van 24,15 m², zodat de uitbreiding van de overkapping naar 23,20 m² hieronder valt en daarvoor een bouwvergunning kan worden aangevraagd. Het veranderen van de overkapping naar een berging is volgens het college niet als een beperkte verandering zoals toegestaan onder het overgangsrecht aan te merken. [appellant sub 2] wordt in de brief aangeschreven om binnen 3 maanden de wanden en de vloer te verwijderen en wordt verzocht om voor de uitbreiding van de overkapping een bouwvergunning aan te vragen.
    
        In een brief van 19 augustus 1993 van het college staat dat de wanden en vloer nog niet zijn verwijderd. [appellant sub 2] wordt nogmaals in de gelegenheid gesteld om binnen 1 maand de wanden en de vloer te verwijderen en opnieuw verzocht om voor de uitbreiding van de overkapping een bouwvergunning aan te vragen.
    
        Bij brief van 15 september 1993 reageert [appellant sub 2] hierop en stelt dat het bouwwerk al vóór 1977 een berging was met een houten vloer en wanden van zeildoek, hetgeen dienst deed als winterstalling voor een zeilboot. Omdat de berging boven water was gebouwd, was een vloer noodzakelijk. Deze vloer is later vernieuwd. Omdat een kist op het perceel is verwijderd (waarover in de voormelde brieven slechts stond dat dit bouwwerk moest worden verkleind) is het volgens [appellant sub 2] gerechtvaardigd om deze kist in de berging te integreren en een afgesloten deel te creëren. Volgens [appellant sub 2] is hiermee tevens sprake van een ruimtelijke verbetering ten opzichte van de situatie dat een open berging en een kist op zijn perceel staan.
    
        Op 23 september 1993 is een ontvangstbevestiging verstuurd, maar hierna is geen reactie meer ontvangen van de zijde van het college.
    
    4.6.    De Afdeling stelt vast dat de berging in het vorige plan niet was toegestaan en in dit plan niet als zodanig is bestemd, nu de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - berging" niet aan het perceel is toegekend.
    
    4.7.    De raad heeft bij de vaststelling van dit plan als uitgangspunt genomen om de bebouwing die aanwezig was vóór de vaststelling van het voorgaande bestemmingsplan op 6 juni 1978 of nadien met vergunning is gebouwd als zodanig te bestemmen.
    
    4.8.    Niet in geschil is dat voor de overkapping en later de berging geen bouw- of omgevingsvergunning is verleend. Het enkele feit dat een illegaal opgericht bouwwerk reeds lange tijd aanwezig is, rechtvaardigt op zichzelf niet dat het bouwwerk als zodanig wordt bestemd. Daarbij wijst de Afdeling er op dat een zonder de vereiste bouwvergunning opgericht bouwwerk een illegaal bouwwerk is en blijft.
    
    4.9.    Bij een inventarisatie naar aanwezige bebouwing is op 9 november 1977 vastgesteld dat een afdak op het perceel staat, zonder daarbij de maten te noteren. Gelet hierop was de overkapping aanwezig vóór het tijdstip van het ter inzage leggen van het ontwerp van het bestemmingsplan "Landelijk Gebied Oost 1977" op 5 december 1977. Volgens [appellant sub 2] was de overkapping van het begin af aan uitgerust met een vloer en zijn alleen de wanden van zeildoek verwijderd en zijn daarvoor houten wanden in de plaats aangebracht. De berging is in 1993 volledig dicht gemaakt en toen zijn de afmetingen gewijzigd. Volgens hem is de verschijningsvorm niet ingrijpend gewijzigd en valt de berging daarom ook onder het bouwovergangsrecht. De door [appellant sub 2] overgelegde foto's geven geen duidelijkheid over de uiterlijke wijzigingen. Gelet hierop en op het feit dat ten tijde van de inventarisatie is vastgesteld dat een afdak met wanden van zeil op het perceel stond, moet worden geoordeeld dat een berging met houten wanden een ander gebouw is geworden en wel zodanig dat niet meer gesproken kan worden van een gedeeltelijke vernieuwing of beperkte verandering welke op grond van het bouwovergangsrecht van het vorige plan was toegestaan. Gelet op het voorgaande valt de berging op het perceel niet onder het bouwovergangsrecht van het vorige plan. Voorts staat vast dat de berging na de vaststelling van het vorige plan is gerealiseerd, zodat niet aan het uitgangspunt van de raad wordt voldaan.
    
    4.10.    De Afdeling is van oordeel dat de raad vanwege de ter plaatse aanwezige natuurwaarden in redelijkheid voor een conserverend plan heeft kunnen kiezen en als uitgangspunt heeft kunnen nemen om alleen de bebouwing, voor zover deze al vóór de vaststelling van het vorige bestemmingsplan aanwezig was of nadien met vergunning is gerealiseerd, als maximaal toelaatbaar te achten. Ter zitting heeft de raad gesteld dat een open overkapping het zicht op de legakkers minder aantast en hij om deze reden geen aanleiding heeft gezien om mee te werken aan het als zodanig bestemmen van de berging. Daarbij wijst de raad erop dat in artikel 5, lid 5.3.2, van de planregels een afwijkingsregeling is opgenomen voor het realiseren van een berging tot maximaal 4 m². In hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om de berging als zodanig te bestemmen.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.11.    Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
    
    4.12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Het beroep van [appellant sub 3]
    
    5.    [appellant sub 3] betoogt dat in de Nota van Zienswijzen ten onrechte niet is ingegaan op de inspraakreactie van [appellant sub 3] van 11 juni 2013, terwijl hij in zijn zienswijze heeft verzocht dit stuk als herhaald en ingelast te beschouwen. Voorts is niet ingegaan op de door hem op 18 november 2015 verstuurde e-mail aan de secretaris van de commissie Fysiek Domein van de gemeente Stichtse Vecht, terwijl dit een toelichting op de eerder ingediende zienswijze betrof. Gelet hierop is de wijze waarop de raad de door hem naar voren gebrachte zienswijze heeft behandeld in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    
    5.1.     De artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb verzetten zich er niet tegen dat de raad de zienswijzen samengevat weergeeft. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van een zienswijze afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid of onvoldoende is gemotiveerd. In de Nota van Zienswijzen wordt verwezen naar de inspraakreactie van 11 juni 2013. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten hieruit niet in de overwegingen zijn betrokken.
    
        Voorts heeft de raad te kennen gegeven dat de e-mail van 18 november 2015 op de agenda is geplaatst als onderdeel van de stukken ten behoeve van de vaststelling van het plan en derhalve bij de vaststelling van het plan is betrokken. Daarbij wijst de raad erop dat [appellant sub 3] geen gebruik heeft gemaakt van zijn spreektijd in de commissie- en raadsvergadering. Er bestaat gelet op het voorgaande geen grond voor het oordeel dat de raad de inhoud van de e-mail van 18 november 2015 onvoldoende bij het plan heeft betrokken.
    
        Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in zoverre onzorgvuldig is voorbereid of onvoldoende is gemotiveerd.
    
    6.    [appellant sub 3] betoogt dat zijn woning op het perceel Nieuwedijk 9 te Breukelen ten onrechte niet als zodanig is bestemd en geen beoordeling van de feitelijke situatie plaats heeft gevonden. Ten onrechte verwijst de raad naar het voormalige gebruik van het gebouw als kantine, omdat [appellant sub 3] reeds sinds 1995 onafgebroken in het gebouw heeft gewoond. Het gebouw is volgens hem ook geschikt om in te wonen en de woning is aangesloten op het riool en overige nutsvoorzieningen. Uit de Nota Inspraakreacties en Vooroverleg Bestemmingsplan Kievitsbuurten volgt dat de gemeente bekend is met het feit dat op het voormalige perceel F1360 twee woningen stonden, van welk perceel het gedeelte met één woning is afgesplitst en verkocht aan [appellant sub 3]. Dit is ook als zodanig te zien op de uittreksels van het kadaster. Anders dan de raad stelt, is volgens [appellant sub 3] een positief planologisch besluit genomen over de wijziging van het gebruik. [appellant sub 3] heeft bij brief van 7 maart 1995 aan de gemeente Breukelen gevraagd een vestigingsadres aan het door hem aangekochte perceel toe te kennen. Hieruit kan volgens hem worden afgeleid dat hij op het perceel wilde gaan wonen. Bij brief van 29 juni 1995 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breukelen aan het perceel van [appellant sub 3] het adres [locatie 3] toegekend. Nu het college daarbij uit eigen beweging de term "woning" noemt, is daarmee een positief besluit genomen over de bestemming respectievelijk het gebruik van het gebouw, aldus [appellant sub 3]. Aan [appellant sub 3] is nooit te kennen gegeven dat de brief van 29 juni 1995 op een vergissing berust. Voorts verwijst [appellant sub 3] naar de omstandigheid dat hij en zijn echtgenote volgens de Gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (hierna: GBA) beide woonachtig zijn op het adres en de woning al jaren wordt aangeslagen voor gemeentelijke heffingen en de Waardering Onroerende Zaken-belasting (hierna: WOZ-belasting).
    
    6.1.     De raad stelt zich op het standpunt dat bewoning van het gebouw in strijd was met het vorige plan. [appellant sub 3] heeft nooit te kennen gegeven dat hij de kantine als woning wilde gaan gebruiken. In de brief van 7 maart 1995 is verzocht om een vestigingsadres toe te kennen en wordt gesproken over het aangekochte perceel. Gelet op de bestemming ligt het voor de hand dat het om een bedrijfsvestiging zou gaan. Het verzoek is niet gericht op bewoning van het gebouw. Abusievelijk is in de brief van het college van 29 juni 1995 over een woning gesproken, maar dit biedt geen planologische basis om de kantine als woning te gebruiken. Het onderzoek in dat kader heeft zich enkel gericht op de vraag of het adres al in gebruik is. Vóór de inspraakprocedure ten behoeve van het voorontwerpplan was de gemeente niet op de hoogte van het feit dat [appellant sub 3] in het gebouw woonde. Tijdens twee bezoeken door verschillende ambtenaren van de gemeente Stichtse Vecht in 2013 is evenmin de indruk ontstaan dat het gebouw dienst doet als woning. De raad wijst er daarbij op dat uit verscheidene krantenartikelen uit 1995 en 2007 volgt dat [appellant sub 3] en zijn echtgenote in de naastgelegen woonboot wonen en dat zij voornemens zijn het kantinegebouw als ontvangstruimte voor deelnemers van vaartochten of als havencafé in gebruik te nemen. Volgens de raad bestaat er geen aanleiding om de voormalige kantine als woning te bestemmen.
    
    6.2.    Aan het perceel is de bestemming "Recreatie-Jachthaven" en de aanduiding "bouwvlak" toegekend. De aanduiding "bedrijfswoning" is niet aan het perceel toegekend.
    
        Artikel 7, lid 7.1, van de planregels luidt:
    
    "De voor "Recreatie-Jachthaven" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. een jachthaven;
    
    b. ter plaatse van de aanduiding "bedrijfswoning": een bedrijfs- of dienstwoning;
    
    (…)."
    
        Artikel 7, lid 7.2.1, luidt:
    
    "Op de gronden als bedoeld in lid 7.1 mogen uitsluitend worden gebouwd:
    
    a. ter plaatse van de aanduiding "bedrijfswoning": een bedrijfs- of dienstwoning;
    
    (…);
    
    c. een bedrijfs- of dienstwoning inclusief aan- en uitbouwen en bijgebouwen, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "bedrijfswoning";
    
    (…)."
    
    6.3.    In het vorige bestemmingsplan "Landelijk Gebied Oost 1977" was het perceel bestemd als "Natuurgebied".
    
        Artikel 14, eerste lid, van de voorschriften luidt:
    
    "De op de kaart voor "Natuurgebied" aangewezen gronden mogen uitsluitend worden gebruikt voor het behoud of herstel van de aldaar voorkomende dan wel daaraan eigen natuurwetenschappelijke, landschappelijke waarden."
    
        Artikel 26, derde lid, luidt:
    
    "Bouwwerken en gronden, welke op het tijdstip van het van kracht worden van dit plan op andere wijze in gebruik zijn, dan in dit plan is bepaald, mogen als zodanig in gebruik blijven; het is verboden de bestaande afwijking op enigerlei wijze, ook naar de aard, te vergroten of te verzwaren."
    
    6.4.    De Afdeling stelt vast dat het vorige plan geen woning toestond op het perceel en de woning evenmin in dit plan is bestemd.
    
        Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 juni 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA8121), is het aan degene die een beroep doet op het overgangsrecht van een bestemmingsplan om aannemelijk te maken dat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik op de peildatum plaatsvond en nadien ononderbroken is voortgezet. Daarom is het in dit geval aan [appellant sub 3] om aannemelijk te maken dat het gebouw vóór de peildatum voor het van toepassing zijn van het overgangsrecht van bestemmingsplan "Landelijk gebied oost 1977" als woning in gebruik was en dat dit gebruik nadien ononderbroken is voortgezet. De door [appellant sub 3] in een nader stuk overgelegde foto met een handgeschreven datum is hiervoor onvoldoende, zodat [appellant sub 3] dit niet aannemelijk heeft gemaakt. Derhalve moet ervan worden uitgegaan dat het gebruik van het gebouw als woning niet onder de beschermende werking van het overgangsrecht van het vorige plan valt en dit gebruik na het van kracht worden van het vorige plan is aangevangen.
    
        Uit de gestelde omstandigheid dat jarenlang ter plaatse op het perceel is gewoond, volgt niet dat het gebouw als woning moet worden bestemd. In beginsel doet gebruik in strijd met een geldende bestemming namelijk geen gerechtvaardigde rechten en verwachtingen ontstaan. Voorts overweegt de Afdeling onder verwijzing naar haar uitspraak van 24 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL5321, dat aan een toegekend huisnummer en een inschrijving in het GBA geen rechten of verwachtingen kunnen worden ontleend omtrent het planologische regime dat van toepassing is. De omstandigheid dat aan [appellant sub 3] nooit te kennen is gegeven dat in de brief van 29 juni 1995 niet op een woning is gedoeld, is derhalve niet relevant. Ook de waardebepaling in het kader van de WOZ en de gemeentelijke heffingen zijn niet relevant bij het toekennen van een bestemming, omdat daarbij niet wordt gekeken naar de planologisch-juridische situatie en het met het bestemmingsplan strijdige gebruik daarmee niet wordt gelegaliseerd. Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met de bestaande rechten van [appellant sub 3].
    
        De Afdeling is van oordeel dat de raad vanwege de ter plaatse aanwezige natuurwaarden in redelijkheid voor een conserverend plan heeft kunnen kiezen. Gelet op het voorgaande heeft de raad in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien het gebouw op het perceel [locatie 3] als woning te bestemmen. Het betoog faalt.
    
    7.    Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
    
    7.1.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Het beroep van [appellant sub 4]
    
    8.    [appellant sub 4] betoogt dat ten onrechte slechts één recreatiewoning op het perceel [locatie 4] te Breukelen als zodanig is bestemd. Naast de recreatiewoning Friescheveen is de naastgelegen schuur al sinds 1953 in gebruik als recreatiewoning onder de naam "[...]", welk recht gerespecteerd dient te worden. In 1958 is [...] gemoderniseerd en verplaatst naar de huidige locatie. Voorts zijn elektra en een keuken in het begin van de jaren '70 aangelegd. [...] bestond derhalve al vóór de inventarisatie van de gemeente Breukelen ten behoeve van het vorige bestemmingsplan "Landelijk Gebied Oost 1977". Ter staving hiervan zijn een aantal getuigenverklaringen en foto's bijgevoegd. Daarmee wordt volgens [appellant sub 4] voldaan aan het uitgangspunt van het plan dat bebouwing die aanwezig was vóór de vaststelling van het vorige bestemmingsplan als zodanig moet worden bestemd. Ten onrechte stelt de raad dat uit de inventarisaties van de gemeente Breukelen in 1975, 1993 en 2010 is gebleken dat "[...]" een schuur is en er geen aanleiding bestaat om dit gebouw als recreatiewoning te bestemmen. Daarbij stelt [appellant sub 4] dat de nauwkeurigheid van deze inventarisaties en de administratie daarvan te wensen overlaat, omdat "[...]" en een botensteiger niet waren opgenomen in het voorontwerpplan, terwijl de gemeente van beide bouwwerken op de hoogte was. Zo is "[...]" in 2004 door de gemeente voorzien van rioolaansluitingen. Zelfs indien de raad zich mag beroepen op deze inventarisaties, had de raad kunnen beoordelen of de recreatiewoning als zodanig had kunnen worden bestemd.
    
    8.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het gebouw tijdens de gemeentelijke inventarisaties in 1975, 1993 en 2010 is aangemerkt als schuur behorende bij de recreatiewoning Friescheveen. Vanwege de afmetingen, uitstraling van het gebouw en de relatie met de recreatiewoning heeft bij de gemeente niet de indruk bestaan dat dit gebouw dienst doet als slaapvertrek. Dit betekent niet dat de inventarisaties onnauwkeurig zijn uitgevoerd. Vanwege de omstandigheid dat het voorliggende plan het eerste digitale plan voor het gebied betreft kwamen in het voorontwerp de nodige omissies voor. Omdat zowel in de inspraakreactie als in de zienswijze geen stukken zijn bijgevoegd waaruit blijkt dat de slaapgelegenheid rechtmatig aanwezig is, is aan de hand van de inventarisaties besloten de aanduiding "specifieke vorm van reactie - berging" toe te kennen. Evenwel volgt uit de stukken die bij het beroepschrift zijn overgelegd dat het gebouw al vóór de vaststelling van het vorige plan over slaapgelegenheid beschikte, zodat de raad op basis van de huidige kennis de aanduiding "slaapvertrek" passend acht. Dit zal bij de eerstvolgende herziening van het bestemmingsplan worden meegenomen en in de tussentijd zal niet handhavend worden opgetreden. Het gebouw kan niet als recreatiewoning worden bestemd, vanwege de ondergeschiktheid aan de recreatiewoning Friescheveen. Een aparte aanduiding als recreatiewoning zou voorts tot gevolg hebben dat nieuwe bijbehorende bouwwerken op grond van artikel 6, lid 6.2.2, van de planregels kunnen worden gerealiseerd. Dit past niet bij de onderlinge verhoudingen tussen de gebouwen op het perceel en is bovendien niet wenselijk gelet op de te beschermen natuurwaarden.
    
    8.2.    Aan het perceel is de bestemming "Natuur - Landschapswaarden" en de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - 68" toegekend. Aan het gebouw "[...]" is de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - berging" toegekend.
    
        Artikel 1.50 (recreatiewoning) van de planregels luidt:
    
    "een gebouw, waaronder mede begrepen een stacaravan, uitsluitend bestemd om te dienen voor recreatief woonverblijf door een persoon, gezin of andere groep van personen, die zijn of hun vaste woon- of verblijfplaats elders hebben; onder recreatief woonverblijf is in ieder geval niet begrepen permanente bewoning door eenzelfde persoon, gezin of andere groep van personen, maar wel een stacaravan."
    
        Artikel 6, lid 6.1, luidt:
    
    "De voor "Natuur - Landschapswaarden" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    (…):
    
    g. ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - recreatie - 5 tot en met 27, 29 tot en met 68, 74 en 76 tot en met 80": verblijfsrecreatie;
    
    (…)."
    
        Artikel 6, lid 6.2.1 luidt:
    
    "Op en in de gronden als bedoeld in lid 6.1, mogen uitsluitend worden gebouwd:
    
    a. ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - 5 tot en met 27, 29 tot en met 68, 74 en 76 tot en met 80": ten hoogste één recreatiewoning;
    
    b. bergingen uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - berging", of bij recreatiewoningen;
    
    (…)."
    
        Artikel 6, lid 6.2.2, luidt:
    
    "Voor het bouwen van bouwwerken als bedoeld in sublid 6.2.1, gelden de volgende bepalingen:
    
    (…);
    
    c. van bij een recreatiewoning behorende, al of niet inpandige bergingen mag:
    
    1. de gezamenlijke oppervlakte niet meer dan 4 m² bedragen;
    
    2. de afstand ten opzichte van de recreatiewoning maximaal 10 meter bedragen, tenzij de berging is aangeduid met 'specifieke vorm van recreatie - berging';
    
    3. in geval van vrijstaande bergingen, de goothoogte niet meer dan 2,6 m en de bouwhoogte niet meer dan 3 m bedragen;
    
    (…)."
    
    8.3.    In het bestemmingsplan "Landelijk gebied oost 1977" was de bestemming "Natuurgebied" aan het perceel toegekend.
    
        Artikel 14, eerste lid, van de voorschriften luidt:
    
    "De op de kaart voor "Natuurgebied" aangewezen gronden mogen uitsluitend worden gebruikt voor het behoud of herstel van de aldaar voorkomende dan wel daaraan eigen natuurwetenschappelijke, landschappelijke waarden."
    
    8.4.    Vast staat dat het slaapvertrek in het vorige plan niet als zodanig was bestemd en evenmin in dit plan is bestemd. De Afdeling overweegt dat de raad in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat, gelet op de te beschermen natuurwaarden in het gebied, een tweede recreatiewoning op het perceel niet wenselijk is. Daarbij komt ook dat het gebruik van het gebouw als slaapvertrek niet voldoet aan de begripsbepaling van recreatiewoning in artikel 1.50 van de planregels. Met het enkel slapen in een gebouw kan niet van een recreatief woonverblijf worden gesproken, zodat de raad ook terecht stelt dat het gebouw geen zelfstandige functie heeft los van de recreatiewoning Friescheveen. Gelet op het voorgaande heeft de raad geen aanleiding hoeven zien het gebouw als recreatiewoning te bestemmen. Het betoog faalt.
    
    8.5.    Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
    
    8.6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H.L. Schoor, griffier.
    
    w.g. Hoekstra    w.g. Schoor
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 maart 2017
    
    758.