ECLI:NL:HR:2011:BR3058, Hoge Raad, 14-10-2011, 11/00384
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2011-10-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Kort geding. Onrechtmatige daad. Weigering Staat om na advisering door Adviescollege Verloftoetsing tbs (Avt) te beslissen op aanvraag machtiging onbegeleid verlof voor levenslanggestrafte die in Tbs-kliniek is geplaatst. Oordeel hof dat opstelling Staat onrechtmatig, niet onjuist of onbegrijpelijk. Ook in dit geval dient (normale) weg van art. 4 en 7 Besluit Adviescollege Verloftoetsing tbs te worden gevolgd, waarbij minister slechts gemotiveerd kan afwijken van positief advies Avt. Toetsing door burgerlijke rechter ook aan andere beginselen van behoorlijk bestuur dan redelijkheidsbeginsel.

14 oktober 2011
      Eerste Kamer
      11/00384
      EV/LZ
    
    
    Hoge Raad der Nederlanden
    
    Arrest
    
    in de zaak van:
    
    
      DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Veiligheid en Justitie),
      zetelende te 's-Gravenhage,
      EISER tot cassatie,
      advocaat: aanvankelijk mr. G. Snijders, thans mr. K. Teuben,
    
    
    t e g e n
    
    
      [Verweerder], 
      wonende te [woonplaats],
      VERWEERDER in cassatie,
      advocaat: mr. R.A.A. Duk.
    
    
    Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als de Staat en [verweerder].
    
    1. Het geding in feitelijke instanties
    
    
      Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar de navolgende stukken: 
      a. het vonnis in kort geding in de zaak KG 07/905 van de voorzieningenrechter te 's-Gravenhage van 2 oktober 2007;
      b. het arrest in de zaak 105.007.200/01 van het gerechtshof te 's-Gravenhage van 23 november 2010.
      Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
    
    
    2. Het geding in cassatie
    
    
      Tegen het arrest van het hof heeft de Staat beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
      [Verweerder] heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
      De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten. 
      De conclusie van de Advocaat-Generaal F.F. Langemeijer strekt tot verwerping van het beroep.
    
    
    3. Beoordeling van het middel
    
    3.1 In deze (kortgeding)zaak staat centraal de vraag of de minister van Veiligheid en Justitie verplicht is advies te vragen aan het Adviescollege Verloftoetsing tbs (Avt) en een besluit te nemen inzake de aanvraag tot het verlenen van een machtiging tot onbegeleid verlof voor de hierna te noemen gedetineerde, die tot levenslange gevangenisstraf is veroordeeld en in een tbs-kliniek is geplaatst. 
    
    
      3.2 Bij de beantwoording van die vraag kan worden uitgegaan van de feiten vermeld in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 1.1. Deze komen samengevat op het volgende neer.
      (i) [Verweerder] is op 14 oktober 1984 veroordeeld tot levenslange gevangenisstraf wegens een schietpartij in café "Het Koetsiertje" te Delft op 5 april 1983, waarbij zes doden vielen en enkele gewonden. Hij is sedert 7 april 1983 gedetineerd. 
      (ii) Overleg tussen de toenmalige minister van Justitie en de Van der Hoevenkliniek (de kliniek) heeft geleid tot een memorandum van 9 juli 2001, waarin afspraken zijn neergelegd over opname en behandeling van [verweerder] in de kliniek, behandeling conform tbs-gestelden met inbegrip van een verlofbeleid, alsmede afspraken rond beëindiging van de behandeling en "horizonbepaling gratieprocedure". (iii)Op 20 juli 2001 heeft de minister aan [verweerder] meegedeeld dat hij zou worden geplaatst in een tbs-inrichting, waarna hij op 31 augustus 2001 in de kliniek is geplaatst. Bij de mededeling was gevoegd een brief van 20 juli 2001 van de minister aan de directeur van de kliniek, waarin werd verzocht om plaatsing op basis van de afspraken in genoemd memorandum.
      (iv) Nadat eerder - onder meer op 13 september 2002 - machtigingen voor begeleid verlof waren verleend, heeft de staatssecretaris van Justitie op 24 augustus 2007 aan de kliniek meegedeeld dat deze op dat moment niet gemachtigd was [verweerder] begeleid verlof te verlenen. "In het verlofstelsel dat gold tot de inwerkingtreding op 1 juli 2007 van het huidige verloftoetsingskader, bestond de mogelijkheid om in dit soort gevallen resocialisatieverlof te verlenen. Conform het geldende verloftoetsingskader komt [verweerder] als levenslanggestrafte niet meer in aanmerking voor resocialisatieverlof", aldus de staatssecretaris.
      (v) Een uitspraak van de Raad voor de strafrechtstoepassing en jeugdbescherming (RSJ) van 31 maart 2008 heeft ertoe geleid dat de begeleide verloven, die zonder problemen waren verlopen, na 31 maart 2008 zijn hervat. Deze uitspraak heeft daarnaast bij de minister, die zich genoopt zag te concluderen dat de machtiging van 13 september 2002 niet was vervallen, geleid tot de behoefte aan verloftoetsing tegen de achtergrond van het geldende Toetsingskader verlof ter beschikking gestelden. Ingevolge het Besluit Adviescollege Verloftoetsing tbs, Stcrt. 2007, nr.189, is sedert 1 januari 2008 het Avt belast met de inhoudelijke toetsing van aanvragen tot een verlofmachtiging. Het Avt adviseert de minister aan de hand van de criteria vermeld in genoemd Toetsingskader.
      (vi) Bij brief van 18 april 2008 heeft de kliniek een machtiging onbegeleid verlof ten behoeve van [verweerder] aangevraagd. Deze aanvraag is, nadat op 12 juni 2008 was verzocht om verlenging van de machtiging begeleid verlof, op 3 juli 2008 herhaald. Nadat op 16 oktober 2009 rapport was uitgebracht van een, tot dan toe achterwege gebleven, slachtofferonderzoek en het Avt op 29 oktober 2009 met betrekking tot het opnieuw verlenen van een machtiging begeleid verlof positief had geadviseerd, heeft de staatssecretaris van Justitie op 27 november 2009 besloten die machtiging niet te verlenen. De RSJ heeft dit besluit op 12 juli 2010 vernietigd omdat de intrekking van de machtiging voor begeleid verlof enkel op grond van de uitkomsten van het slachtofferonderzoek uit 2009 als onredelijk en onbillijk moet worden aangemerkt.
      (vii) De minister van Justitie heeft bij brief van 28 juli 2010 laten weten dat hij deze uitspraak van de RSJ zal respecteren, dat geen activiteiten zullen worden ontplooid om [verweerder] terug te plaatsen in een penitentiaire inrichting zolang de onderhavige civiele procedure bij het hof loopt, en voorts dat hij niet zal voldoen aan het verzoek om uiterlijk 31 augustus 2010 te beslissen op de aanvraag onbegeleid verzoek uit 2008 omdat hij niet bereid is vooruit te lopen op de beslissing van het hof. 
      De kliniek heeft de aanvraag tot machtiging onbegeleid verlof van 3 juli 2008 in september 2010 aangevuld met een geactualiseerde stand van zaken met betrekking tot [verweerder].
    
    
    3.3 Het Toetsingskader verlof ter beschikking gestelden van 7 april 2005 houdt onder 2 "Bijzondere groepen" onder meer in: "Voorwaarde is dat de prognose en de behandeldoelen verlofbeleid toelaten. Bij levenslange detentievormen is verlof daarom niet mogelijk, tenzij gratieverlening wordt overwogen." Bij de wijziging van dit Toetsingskader met ingang van 1 juli 2007 (Stcrt. 29 juni 2007, nr. 123) is deze laatste zin komen te luiden: "Bij levenslange detentievormen is verlof daarom niet mogelijk." Dit hangt samen met de beleidswijziging die erop neerkomt dat voor levenslanggestraften in principe geen gratie wordt overwogen (zie ook hierna onder 3.5.2). In de Beleidsregels met betrekking tot de verlofverlening aan ter beschikking gestelden (Stcrt. 2009, nr. 50), waarin het Toetsingskader thans is opgenomen, is laatst geciteerde zin komen te vervallen: "Afhankelijk van de doelstelling van overplaatsing (tijdelijk ter stabilisatie of langdurig vanuit de aard van de stoornis) kan verlof conform het format worden aangevraagd. Voorwaarde is dat de prognose en behandeldoelen verlofbeleid toelaten. Bij levenslange detentie is het alleen mogelijk geoorloofd incidenteel afwezig te zijn op basis van humanitaire gronden." In die Beleidsregels wordt het inhoudelijk advies van het Avt "van leidend belang voor de professionele verloftoetsing" genoemd.
    
    
      3.4 De voorzieningenrechter heeft [verweerder] in zijn in eerste aanleg ingestelde onder meer op onrechtmatige daad gebaseerde vorderingen, waarvan in cassatie nog slechts van belang is de vordering onder B inhoudende dat de voorzieningenrechter de voorzieningen zal treffen die hij onder de gegeven omstandigheden in goede justitie zal vermenen te behoren, niet-ontvankelijk verklaard.
      In hoger beroep heeft het hof die vordering onder B aldus toegewezen dat het de Staat heeft gelast om binnen veertien dagen na betekening van het arrest advies te vragen aan het Avt inzake de door de kliniek ingediende verzoeken om machtiging onbegeleid verlof, alsmede om na advisering door dit college binnen drie maanden op die verzoeken een beslissing te (doen) nemen.
    
    
    
      3.5 Daartoe heeft het hof het volgende overwogen, voor zover in cassatie van belang:
      "3.9 (...) uit de in 2009 gemaakte afspraken volgt, dat ten aanzien van [verweerder] een tbs-behandeling zou plaatsvinden, waarin een verlofbeleid op gang zou komen. Er is geen enkele aanwijzing dat toen niet de weg is ingeslagen dat alle te onderscheiden vormen van verlof, neergelegd in artikel 53 van het Reglement verpleging ter beschikking gestelden, op enig moment tot de mogelijkheden behoorden als de behandeling daartoe aanleiding zou kunnen geven. 
      Ook gratieverlening is toen aan de orde geweest en evenmin als uitgesloten aangemerkt. Dat bij gunstig verloop van de behandeling een verzoek tot machtiging onbegeleid verlof zou kunnen worden gedaan is een situatie waar alle partijen bij het overleg over de tbs-behandeling van [verweerder], en de minister bij de plaatsing van [verweerder] in de kliniek, zich uitdrukkelijk van bewust moeten zijn geweest en dit vormde daarvoor geen beletsel.
    
    
    
      3.10 In het kader van de tbs-behandeling die is gevolgd, is ruim tijd verlopen. Tegenover het door de Staat in de memorie van antwoord aangehaalde negatieve verloop van de behandeling waarvan in november 2005 blijkens productie XVI, opgesteld door de kliniek, nog sprake was, maakt het hof uit die productie, evenals uit andere stukken van de kliniek, ook op dat daarna in de loop van 2005 een kentering is waargenomen in het behandelverloop en in 2006 een positieve wending. Vervolgens vormde de stand van zaken bij de behandeling, na multidisciplinair onderzoek, voor het hoofd van de kliniek aanleiding een verzoek tot onbegeleid verlof te doen en te herhalen. Intussen heeft ook slachtofferonderzoek plaatsgevonden. Aan de orde is dus veeleer of in het onderhavige geval een uitzondering op het (ook nog aangescherpte) verloftoetsingsbeleid aan de orde zou kunnen zijn en vanwege de (bijzondere) omstandigheden van het geval zou moeten zijn. De opvatting van de Staat dat er geen enkele ruimte is voor onbegeleid verlof en dat mitsdien de Avt over het verzoek van het hoofd van de kliniek niet behoeft te adviseren, acht het hof in het licht van het hiervoor overwogene onrechtmatig, aangezien niet blijkt dat de belangen van [verweerder] en de eerder bij hem gewekte verwachtingen in de afweging zijn betrokken. Daarbij komt dat ingevolge de algemene beginselen van behoorlijk bestuur de Staat is gehouden op een verzoek voor onbegeleid verlof, zoals hier aan de orde, binnen een redelijke termijn te beslissen. In elk geval sinds de uitspraak van de RSJ van 12 juli 2010 staat niets meer aan de voortzetting van de besluitvormingsprocedure ter zake van de aanvraag machtiging onbegeleid verlof - die dateert van 3 juli 2008 - in de weg. 
      Het hof neemt nog in aanmerking dat ook voorwaarden te stellen zijn waaronder onbegeleid verlof kan plaatsvinden en waarin het respect voor de slachtoffers en nabestaanden tot uitdrukking kan worden gebracht, en dat toezicht op het naleven van dergelijke voorwaarden wel degelijk mogelijk is. 
      De Avt kan dit aspect in de advisering betrekken. Het hof acht anders dan de Staat de overwegingen van de RSJ wel relevant en acht de door de Staat aangehaalde overweging niet van de beperkte betekenis die de Staat daaraan toekent. Bovendien wijst het hof op de door de RSJ relevant geachte aspecten van het al zeven jaren goed verlopen van de begeleide verloven en de afwezigheid van incidenten of ongewenste confrontaties met slachtoffers/ nabestaanden, die ook naar het oordeel van het hof op de juiste waarde geschat moeten worden, als onderdeel van alle mee te wegen belangen. Juist met het oog op een zorgvuldige afweging van belangen en een zorgvuldige besluitvorming acht het hof het noodzakelijk dat ook de kwestie van het onbegeleid verlof ter advisering van het Avt wordt voorgelegd. Alle omstandigheden bijeen geven daar thans (temeer) aanleiding voor en pleiten voor een spoedige adviesaanvraag, waarna op korte termijn een beslissing over de verzoeken van het hoofd van de kliniek genomen zal moeten worden."
    
    
    3.6.1 Onderdeel 1a keert zich met een motiveringsklacht tegen het oordeel van het hof dat de opstelling van de Staat, dat er geen enkele ruimte is voor onbegeleid verlof van [verweerder] en dat het Avt daarom niet behoeft te adviseren, onrechtmatig is. Naar het onderdeel betoogt, is de redengeving voor dit oordeel, te weten dat niet blijkt dat de belangen van [verweerder] en de eerder bij hem gewekte verwachtingen zijn betrokken in de afweging die de Staat tot die opstelling heeft geleid, in het licht van de gedingstukken onbegrijpelijk. De Staat, aldus het onderdeel, heeft zich daarin immers met zoveel woorden op het standpunt gesteld dat aan de belangen en verwachtingen van [verweerder] onvoldoende gewicht toekomt tegenover de (beleids)argumenten om geen machtiging voor verlof te verlenen. 
    
    
      3.6.2 Met die eerder bij [verweerder] gewekte verwachtingen bedoelt het hof, gelet op het in rov. 3.9 overwogene, de in 2001 bij de plaatsing in de kliniek bij [verweerder] gewekte verwachting dat, afhankelijk van de resultaten van de behandeling, alle vormen van verlof neergelegd in art. 53 van het Reglement verpleging ter beschikking gestelden, en dus ook onbegeleid verlof, tot de mogelijkheden zouden kunnen behoren, en dat ook gratieverlening niet uitgesloten was. Voor zover het onderdeel uitgaat van een andere lezing van rov. 3.9 en 3.10, aldus dat volgens het hof destijds bij [verweerder] de verwachting is gewekt dat hem met zekerheid verlof en gratie zouden worden verleend, mist het feitelijke grondslag en kan het daarom niet tot cassatie leiden. 
      Ook voor het overige treft het onderdeel geen doel nu, anders dan daarin onder verwijzing naar een reeks vindplaatsen in de gedingstukken wordt betoogd, geenszins onbegrijpelijk is dat het hof heeft geoordeeld dat niet gebleken is dat de belangen van [verweerder] en die eerder - bij zijn plaatsing in de kliniek - bij hem gewekte verwachtingen zijn meegewogen bij de beantwoording van de vraag die door de kliniek met het verzoek om een machtiging onbegeleid verlof werd voorgelegd, te weten: of in dit geval sprake zou kunnen zijn van een uitzondering op het aangescherpte verloftoetsingsbeleid, volgens hetwelk een levenslanggestrafte niet (meer) voor een verlofmachtiging in aanmerking komt. Dat oordeel is integendeel alleszins begrijpelijk, gelet onder meer op de beide volgende passages uit de pleitnota van de Staat in hoger beroep van 27 september 2010: 
      "Dat beleid houdt vanaf 2005 kort gezegd in dat zolang geen perspectief bestaat op gratieverlening, geen verlof wordt verleend. In 2007 is het beleid aangescherpt in die zin dat levenslanggestraften in het geheel geen verlof meer krijgen, waaraan ten grondslag ligt dat voor levenslanggestraften in principe geen gratie wordt overwogen. Op dat laatste stuit een aanvraag voor een machtiging voor onbegeleid verlof zonder meer af."
      En
      "Het is daarom niet zinvol in dit geval de aanvraag aan het Avt voor te leggen, zoals [verweerder] wil. Dat zou immers de onjuiste suggestie wekken dat de beslissing over onbegeleid verlof nog open is." 
    
    
    3.7.1 Onderdeel 1b bestrijdt het oordeel van het hof, dat de hiervoor in 3.6.1 bedoelde opstelling van de Staat op het punt van (advisering aangaande) verlofverlening aan [verweerder] onrechtmatig is nu niet blijkt dat diens belangen en verwachtingen daarbij zijn meegewogen, voorts met een rechtsklacht alsmede, subsidiair, een motiveringsklacht. De rechtsklacht komt erop neer dat het hof met dit oordeel miskent dat de rechter een besluit van de minister of de staatssecretaris aangaande verlofverlening slechts aan een redelijkheidstoets kan onderwerpen; de subsidiaire motiveringsklacht houdt in dat zonder nadere motivering niet valt in te zien dat de bewindslieden, mede gelet op de hun te dezen toekomende grote beoordelings- en beleidsvrijheid, in redelijkheid niet hebben kunnen beslissen geen machtiging voor onbegeleid verlof ten behoeve van [verweerder] te verlenen.
    
    3.7.2 De rechtsklacht faalt omdat het handelen van de Staat waartoe het hof zijn oordeel heeft beperkt - de weigering om na advisering door het Avt te beslissen op de aanvraag om een machtiging onbegeleid verlof - door de burgerlijke rechter ook kan worden getoetst aan andere beginselen van behoorlijk bestuur dan het "redelijkheidsbeginsel", zoals het hof in rov. 3.10 heeft gedaan. De motiveringsklacht gaat uit van dezelfde onjuiste rechtsopvatting als de rechtsklacht en treft daarom evenmin doel. 
    
    
      3.8 De klachten van onderdeel 2 gaan uit van de veronderstelling dat het hof heeft geoordeeld dat de Staat in 2001 bij [verweerder] de gerechtvaardigde verwachting heeft doen ontstaan dat hem ooit onbegeleid verlof zou worden verleend, en zelfs ook gratie, mits de behandeling in de kliniek goed zou verlopen. 
      Zoals volgt uit het overwogene in de eerste alinea van 3.6.2 missen deze klachten feitelijke grondslag, zodat zij niet tot cassatie kunnen leiden.
    
    
    3.9 De overige, in de onderdelen 3, 4 en 5 naar voren gebrachte, rechts- en motiveringsklachten ten slotte treffen evenmin doel. Terecht heeft het hof geoordeeld dat ook in het geval van deze levenslanggestrafte de (normale) weg van art. 4 en 7 van het Besluit Adviescollege Verloftoetsing tbs gevolgd dient te worden, waarbij de minister, indien hij wil afwijken van een positief advies van het Avt, dat slechts gemotiveerd - hetgeen in dit geval wil zeggen: op een wijze die inzichtelijk maakt hoe daarbij rekening is gehouden met de door het hof bedoelde belangen en verwachtingen van [verweerder] - zal kunnen doen. 
    
    4. Beslissing
    
    
      De Hoge Raad:
      verwerpt het beroep; 
      veroordeelt de Staat in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van [verweerder] begroot op € 365,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris.
    
    
    Dit arrest is gewezen door de vice-president J.B. Fleers als voorzitter, en de raadsheren A.M.J. van Buchem-Spapens, W.A.M. van Schendel, F.B. Bakels en W.D.H. Asser en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer F.B. Bakels op 14 oktober 2011.