ECLI:NL:RBOBR:2023:4636, Rechtbank Oost-Brabant, 21-09-2023, 21/2701 en 21/2731
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2023-09-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Ook bij een besluit tot ambtshalve wijziging van de watervergunning op grond van artikel 6:22, eerste lid, van de Waterwet moet het bevoegd gezag in bepaalde gevallen bezien of er omstandigheden of feiten zijn die maken dat de handeling(en) waarvoor de vergunning is verleend niet langer toelaatbaar kunnen worden geacht.

RECHTBANK OOST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: 	SHE 21/2701
    		SHE 21/2731
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 21 september 2023 in de zaken tussen
  
    
      NV Bossche Investerings-Maatschappij (BIM), uit 's-Hertogenbosch, eiseres
    
      (gemachtigde: mr. P.A.J. Huijbregts),
      
        AsfaltNu Beheer C.V. uit [plaats] , 
      
        
          [eiseressen]  ,
      eiseressen,
      (gemachtigden: mr. H. Doornhof en mr. A.J.G. Vegt),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant, het college,
    (gemachtigden: mr. T. Paas en ing. M. Maessen).
    
  
  
    Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [vergunninghoudster] 
    
       , vergunninghoudster,
      (gemachtigde: mr. J.L. Stoop).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de ambtshalve wijziging van een aan vergunninghoudster verleende vergunning voor het onttrekken van grondwater op het perceel [perceel] .
    
    
    
      1.1
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.2
      Vergunninghoudster heeft een reactie op de gedingstukken gegeven. 
      
    
    
      1.3
      Eiseres en eiseressen hebben op het verweerschrift gereageerd. 
      
    
    
      1.4
      De rechtbank heeft beide zaken gevoegd behandeld op de zitting van 10 januari 2023. BIM is vertegenwoordigd door haar gemachtigde en door [naam] . AsfaltNu Beheer C.V., [eiseressen] zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigde. Voor [eiseressen] zijn verder [namen] naar de zitting gekomen. Het college is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden. Vergunninghoudster is vertegenwoordigd door haar gemachtigde en door [namen] .
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      2.	Met het besluit van 5 oktober 2021 (het bestreden besluit) heeft het college de, op grond van de Grondwaterwet, aan vergunninghoudster verleende vergunning voor het onttrekken van maximaal 9 miljoen kubieke meter grondwater per jaar op het perceel [perceel] ambtshalve gewijzigd. De tenaamstelling van de vergunning is gewijzigd in [vergunninghoudster] Bovendien zijn de voorschriften van de op 9 januari 1985 verleende vergunning aangevuld en gewijzigd.
    
    
    
      2.1
      De rechtbank beoordeelt het besluit tot ambtshalve wijziging aan de hand van de beroepsgronden van eiseres en eiseressen.
      
    
    
      2.2
      De rechtbank is van oordeel dat de beroepen deels niet-ontvankelijk en deels gegrond zijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
        
          De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
        
      
      
    
    
      3.1
      
        Op 9 januari 1985 heeft het college aan [bedrijf] , op grond van de Grondwaterwet, een vergunning verleend voor het onttrekken van grondwater tot een maximum van 9 miljoen kubieke meter per jaar. De onttrekking vindt plaats op het perceel [perceel] . 
        Op grond van het overgangsrecht in de Invoeringswet Waterwet, wordt een op grond van de Grondwaterwet verleende vergunning voor het onttrekken van grondwater, met ingang van inwerkingtreding van de Waterwet op 22 december 2009, met een door het college verleende watervergunning gelijk gesteld. De rechtbank duidt deze vergunning hierna simpelweg aan als: vergunning.
      
      
    
    
      3.2
      Op 30 oktober 2014 heeft het college de vergunning ambtshalve gewijzigd, in die zin dat is bepaald dat het grondwater dat aan de bodem wordt onttrokken mede wordt gebruikt voor menselijke consumptie.
      
    
    
      3.3
      De ontwerpbeschikking tot ambtshalve wijziging van de vergunning is op 13 juli 2021 gepubliceerd op de website van de provincie Noord-Brabant en heeft ter inzage gelegen van 21 juli 2021 tot en met 31 augustus 2021. Naar aanleiding hiervan zijn geen zienswijzen naar voren gebracht. 
      
    
    
      3.4
      Met het bestreden besluit heeft het college besloten om:
      
        
          de tenaamstelling van de vergunning te wijzigen in [vergunninghoudster] ;
        
        
          de voorschriften onder I, sub 1 tot en met 5, zoals deze op 9 januari 1985 aan de vergunning waren verbonden, te laten vervallen;
        
        
          aan de vergunning de voorschriften te verbinden die zijn opgenomen onder het kopje "voorschriften";
        
        
          de ambtshalve wijziging van 30 oktober 2014, waarin het gebruik van het grondwater voor menselijke consumptie is vastgelegd, onverminderd van kracht te laten.
        
      
      
        De ontvankelijkheid van de beroepen
      
      
    
    
      4.1
      Volgens het college is AsfaltNu Beheer C.V. geen belanghebbende, omdat de onttrekkingen niet haar belang als exploitant van de op het perceel [perceel] gevestigde inrichting raken.
      
    
    
      4.2
      AsfaltNu Beheer C.V. heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat niet kan worden uitgesloten dat haar terrein in de toekomst zal moeten worden opgebroken in verband met de sanering van een aanwezige grondwaterverontreiniging en dat dit invloed zal hebben op haar bedrijfsvoering.
      
    
    
      4.3
      Vast staat dat AsfaltNu Beheer C.V. geen eigenaar is van het perceel met opstallen aan de [perceel] . Zij is exploitant van de op dit perceel staande asfaltcentrale. Naar het oordeel van de rechtbank betreft het door AsfaltNu Beheer C.V. gestelde belang van de bedrijfsvoering geen belang dat rechtstreeks samenhangt met de grondwateronttrekking en daarmee ook niet met het bestreden besluit. Zij is dan ook geen belanghebbende.
      
    
    
      5.1
      Volgens het college kan [bedrijf] evenmin als belanghebbende worden aangemerkt. Zij is enig aandeelhouder/bestuurder van de eigenaar van het perceel [perceel] en heeft dan ook slechts een indirect, afgeleid belang. 
      
    
    
      5.2
      
        [bedrijf] heeft zich op het standpunt gesteld dat zij niet alleen aandeelhouder en bestuurder van [bedrijf] is, maar ook vennoot van de joint venture AsfaltNu. Ter zitting heeft zij hieraan toegevoegd dat zij ook belanghebbende is omdat haar belang als enig aandeelhouder/bestuurder kan worden vereenzelvigd met het belang van [bedrijf] Dit is volgens haar in overeenstemming met de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) over vereenzelviging.
      
    
    
      5.3
      
        De rechtbank is van oordeel dat de omstandigheid dat [bedrijf] vennoot is van AsfaltNu Beheer C.V. niet kan leiden tot de conclusie dat zij belanghebbende is, alleen al omdat AsfaltNu Beheer C.V. geen belanghebbende is.
        De jurisprudentie van de Afdeling waarop [bedrijf] doelt, heeft betrekking op de situatie dat een aandeelhouder/bestuurder, die een rechtspersoon vertegenwoordigt, op eigen titel bezwaar heeft gemaakt of beroep heeft ingesteld, maar de rechtspersoon die bezwaar kon maken of beroep kon instellen niet. Volgens de Afdeling kan in een dergelijk geval, ter voorkoming van niet-ontvankelijkheid van het bezwaar of beroep, de aandeelhouder/bestuurder met de rechtspersoon worden vereenzelvigd, als vast staat dat de belangen van de een identiek zijn aan de belangen van de ander en daarover voor andere betrokkenen in het rechtsverkeer geen enkele onduidelijkheid of onzekerheid kan hebben bestaan. In dit geval is geen sprake van een dergelijke situatie, omdat zowel [bedrijf] als [bedrijf] beroep hebben ingesteld.
        Uit niets blijkt verder dat [bedrijf] een eigen, rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang heeft. 
        Ook [bedrijf] kan daarom niet als belanghebbende worden aangemerkt.
      
      
      
        6.	Omdat AsfaltNu Beheer C.V. en [bedrijf] geen belanghebbenden zijn, zal het beroep, voor zover dat door hen is ingediend, niet-ontvankelijk worden verklaard.
      
      
    
    
      7.1
      
        Vergunninghoudster heeft betoogd dat [bedrijf] en BIM geen belanghebbenden zijn. Volgens haar behelst het bestreden besluit een nadere aanscherping van de voorschriften van een reeds lang geleden aan haar verleende (en onherroepelijke) vergunning over de maximaal te onttrekken hoeveelheden grondwater aan het middeldiepe en het diepe (grondwater)pakket. Deze beperkingen ontbraken in de oude vergunning. 
        Per saldo worden de aan de oude vergunning verbonden voorwaarden daarmee strenger, zodat de gevolgen van het bestreden besluit voor deze eiseressen nihil, althans dermate gering zijn, dat niet kan worden gesproken van gevolgen van enige betekenis.
      
      
    
    
      7.2
      De rechtbank volgt vergunninghoudster hierin niet. Het gaat bij de vraag of sprake is van gevolgen van enige betekenis niet om de beoordeling van de daadwerkelijke gevolgen, maar om de beoordeling of een besluit gevolgen van enige betekenis zou kunnen hebben. In dit geval kan niet op voorhand worden uitgesloten dat, door de beperking van een onttrekking uit een bepaald grondwaterpakket, wijzigingen plaatsvinden in grondwaterstromingen die invloed kunnen hebben op de verspreiding van de op het perceel Veemarktkade 8 aanwezige grondwaterverontreiniging. De rechtbank betrekt hierbij dat de vergunning van 9 januari 1985 niet uitsluit dat grondwater volledig uit één grondwaterpakket wordt opgepompt, maar het bestreden besluit voorschriften bevat die bepalen hoeveel grondwater per grondwaterpakket mag worden opgepompt. Hierdoor kan het grondwater niet meer volledig uit één pakket worden opgepompt. Het bestreden besluit zou dan ook gevolgen van enige betekenis kunnen hebben. Of dit daadwerkelijk zo is, moet aan de rechter kunnen worden voorgelegd. 
      
    
    
      7.3
      
        [bedrijf] en BIM zijn belanghebbenden. Het beroep van beide zal daarom inhoudelijk worden behandeld. Hierna zullen zij gemakshalve als eiseressen worden aangeduid.
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
    
    
      8.1
      
        Volgens eiseressen heeft het bevoegd gezag niet onderzocht of er zich omstandigheden of feiten hebben voorgedaan die maken dat de handeling of handelingen waarvoor de vergunning is verleend niet langer toelaatbaar zijn met het oog op de in de artikelen 2.1 en 6.11 van de Waterwet bedoelde doelstellingen en belangen. Het gaat bijvoorbeeld om de bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van het watersysteem. Doordat het onttrekken van grondwater door vergunninghoudster tot gevolg heeft dat de grondwaterverontreiniging zich verder verspreidt en uitwaaiert, zal de waterkwaliteit achteruitgaan en zal de grondwaterverontreiniging verder toenemen.
        Het college had daarom de vergunning, op grond van artikel 6.22, derde lid, aanhef en onder b, van de Waterwet moeten intrekken. In ieder geval had het college de vergunning moeten wijzigen, of deze moeten aanvullen met voorschriften om verdere verspreiding te voorkomen, of over het stellen door vergunninghoudster van financiële zekerheid voor het ongedaan maken van de negatieve gevolgen.
        Doordat het college bij het nemen van het bestreden besluit geen aandacht heeft besteed aan de gevolgen voor de verspreiding van de grondwaterverontreiniging, die de belangen van de doelstellingen van de Waterwet schaden, is het besluit volgens eiseressen onzorgvuldig voorbereid en is geen sprake van een goede belangenafweging, wat in strijd is met de artikelen 3:2 en 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
      
      
    
    
      8.2
      
        Volgens het college is de aanpak van de grondwaterverontreiniging de verantwoordelijkheid van eiseressen. De sanering van deze verontreiniging had al sinds 1994 moeten worden uitgevoerd. Doordat de sanering van de verontreiniging niet, althans niet in voldoende mate, wordt uitgevoerd, zijn de gevolgen daarvan, zoals mogelijke verspreiding van de verontreiniging, volgens het college volledig voor risico en rekening van eiseressen.
        Bij de besluitvorming over de vergunning uit 1985 was bekend dat sprake was van bodemverontreiniging op het industrieterrein. Hier is rekening mee gehouden bij de vergunningverlening. In deze vergunning staat dat de aanpak van de sanering van de betreffende bodem- en grondwaterverontreinigingen in het kader van de Interimwet bodemsanering aanstaande was.
        Het college is geen bevoegd gezag voor de sanering en heeft geen rol bij de verdere aanpak van de verontreiniging. Doordat, bijna 30 jaar na het besluit van 4 oktober 1993, nog steeds geen grondige sanering heeft plaatsgevonden, is het beheersen van de kwaliteit van het grondwater een steeds groter wordend probleem. Voor vergunninghoudster en voor het milieu en andere belanghebbenden is het van groot belang dat de kwaliteit van het grondwater behouden blijft. Gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant zien, als bevoegd gezag ingevolge de Waterwet, toe op het behoud van de kwaliteit van het grondwater en stellen eisen aan de kwantiteit van onttrekkingen. Daarom heeft het college, volgens hem terecht, bij de besluitvorming op de ambtshalve wijziging en aanvulling van de vergunning uit 1985 de verdere aanpak van de grondwaterverontreiniging buiten beschouwing gelaten.
        Op dezelfde gronden is het college van mening dat het besluit niet onzorgvuldig is voorbereid en de belangen in voldoende mate zijn afgewogen.
      
      
    
    
      8.3
      
        De rechtbank stelt voorop dat in deze zaak alleen ter beoordeling staat op welke wijze het college gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om de voorschriften of beperkingen, die zijn verbonden aan de eerder aan vergunninghoudster verleende vergunning voor de onttrekking van grondwater, te wijzigen of aan te vullen. 
        In artikel 6.22, eerste lid, van de Waterwet is bepaald dat het bevoegd gezag een vergunning en de daaraan verbonden voorschriften en beperkingen kan wijzigen of aanvullen. In het derde lid, aanhef en onder b, van dit artikel is bepaald dat het bevoegd gezag de vergunning geheel of gedeeltelijk moet intrekken, indien zich omstandigheden of feiten voordoen, waardoor de handeling of handelingen waarvoor de vergunning is verleend niet langer toelaatbaar worden geacht met het oog op de in de artikelen 2.1 en 6.11 bedoelde doelstellingen en belangen.
        De rechtbank leidt uit het samenstel van deze bepalingen af dat het bevoegd gezag niet tot intrekking van de vergunning overgaat, als een oplossing langs de weg van het wijzigen of aanvullen van voorschriften of beperkingen mogelijk is. Zie in die zin ook de Nota van toelichting bij - toen nog - artikel 6.15 van de Waterwet. Dit betekent dat het bevoegd gezag, ook als het voornemens is om toepassing te geven aan artikel 6.22, eerste lid, van de Waterwet, moet bezien of er omstandigheden of feiten zijn die maken dat de handeling(en) waarvoor de vergunning is verleend niet langer toelaatbaar kunnen worden geacht. In dit verband acht de rechtbank relevant dat, zoals het college zelf heeft overwogen, in de vergunning uit 1985 staat dat de aanpak van de sanering van de bodem- en grondwaterverontreinigingen, in het kader van de Interimwet bodemsanering aanstaande was, maar ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog steeds geen grondige sanering had plaatsgevonden en het beheersen van de kwaliteit van het grondwater een steeds groter probleem is geworden. De rechtbank is van oordeel dat dit een omstandigheid is die van invloed kan zijn op de chemische en ecologische kwaliteit van het watersysteem, waarnaar het college nader onderzoek had moeten doen, temeer omdat, zoals de rechtbank hiervoor al heeft overwogen niet op voorhand kan worden uitgesloten dat, door de beperking van een onttrekking uit een bepaald grondwaterpakket, wijzigingen plaatsvinden in grondwaterstromingen die invloed kunnen hebben op de verspreiding van een aanwezige grondwaterverontreiniging. De omstandigheid dat de aanpak van de grondwaterverontreiniging volgens het college de verantwoordelijkheid van eiseressen is, verandert hieraan niets.
      
      
      
        Dit betoog van eiseressen slaagt.
      
      
    
    
      9.1
      Volgens eiseressen heeft het college hun financiële belang niet in de besluitvorming betrokken. Op grond van artikel 7.18, eerste lid van de Waterwet, moet de schade aan een onroerende zaak, veroorzaakt door het onttrekken van grondwater krachtens een watervergunning, voor zover dit redelijkerwijze kan worden gevergd, door de vergunninghouder worden ondervangen. Daarom had het college volgens eiseressen aan de watervergunning een voorschrift moeten verbinden dat strekt tot vergoeding van de schade die zij lijden als gevolg van de grondwateronttrekking.
      
    
    
      9.2
      Volgens het college veroorzaken eiseressen zelf een eventuele verspreiding van de verontreiniging en hogere saneringskosten, door stelselmatig de sanering te vertragen en de zelfs de beheersmaatregel niet uit te voeren.
      
    
    
      9.3
      Daargelaten dat van de verlening van een watervergunning ten behoeve van een grondwateronttrekking geen sprake is, heeft artikel 7.18 van de Waterwet betrekking op de mogelijkheid om een civielrechtelijke claim in te dienen voor ondervonden schade door een vergunde onttrekking. Deze bepaling kan niet de grondslag vormen voor een voorschrift met een financiële verplichting. De uitspraak van de Afdeling van 12 juni 2019, waarnaar eiseressen ter zitting hebben verwezen, biedt geen grondslag voor een ander oordeel. 
      
      
        Dit betoog slaagt niet.
      
      
    
    
      10.1
      Volgens eiseressen is het bestreden besluit (waarschijnlijk) genomen in strijd met de provinciale Beleidsregel grondwaterbeheer Noord-Brabant. Volgens die beleidsregel mag de totale vergunde onttrekking in Noord-Brabant voor de openbare drinkwatervoorziening en industrie maximaal 250 miljoen m3 per jaar bedragen. Niet is duidelijk in hoeverre er nog ruimte zou bestaan voor de verlening van de in geding zijnde watervergunning. Mede gelet op het ontbreken van een overgangsregeling in de beleidsregel betekent dit dat het college de watervergunning niet had kunnen verlenen.
      
    
    
      10.2
      Volgens het college gaat het in deze zaak niet om de verlening van een watervergunning, maar om een administratieve wijziging van de bestaande voorschriften van een reeds bestaande vergunning uit 1985. Daarop is de beleidsregel niet van toepassing.
      
    
    
      10.3
      De rechtbank volgt het college in zijn opvatting dat de beleidsregel niet van toepassing was op de wijziging van aan een vergunning verbonden voorschriften of beperkingen. Weliswaar zag de beleidsregel ook op de intrekking van vergunningen, maar in deze zaak staat alleen de wijze waarop het college gebruik heeft gemaakt van de hem in artikel 6.22, eerste lid, van de Waterwet gegeven bevoegdheid ter beoordeling.
      
      
        Dit betoog van eiseressen slaagt daarom evenmin. 
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    11. Het beroep van AsfaltNu Beheer C.V. en [bedrijf] is niet-ontvankelijk. 
    Het beroep van [bedrijf] en BIM is gegrond. Het bestreden besluit zal daarom worden vernietigd. 
    
    12. De rechtbank ziet geen aanleiding voor toepassing van een bestuurlijke lus. Het gevolg van deze uitspraak is namelijk dat het college nader onderzoek zal moeten doen. 
    
    13. Omdat het beroep van [bedrijf] en BIM gegrond is, zal de rechtbank bepalen dat het college deze eiseressen het door hen betaalde griffierecht moet vergoeden. Ook zal de rechtbank het college veroordelen in de door hen gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank voor elk van hen vast op in totaal € 1.674,00 voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, waarde per punt € 837,00, wegingsfactor 1).  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep, voor zover ingesteld door AsfaltNu Beheer C.V. en [bedrijf] , niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep, voor zover ingesteld door [bedrijf] en BIM, gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        bepaalt dat het college het door [bedrijf] en BIM betaalde griffierecht van € 360,00 aan hen beide (dus in totaal € 720,00) moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van [bedrijf] en BIM tot een bedrag van € 1.674,00 elk (dus in totaal € 3.348,00).
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. de Lange, voorzitter, en mr. D.J. Hutten en mr. J.H.G van den Broek, in aanwezigheid van mr. J.F.M. Emons, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 september 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
                           voorzitter
            
          
          
            
              
            
            
              
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Als u het niet met deze uitspraak eens bent, kunt u een hoger beroepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, waarin u uitlegt waarom u het niet met de uitspraak eens bent. Het hoger beroepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Deze datum staat hierboven.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 31 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4757.
  
  
     Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 818, nr. 3, pagina 124
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:1876
  
  
     De beleidsregel gold tot 9 maart 2023.