ECLI:NL:CBB:2014:142, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 09-04-2014, AWB 12/274
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2014-04-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bestuurlijke boete, gebruiksnorm dierlijke meststoffen, stikstofgebruiksnorm, fosfaatgebruiksnorm, forfaitaire waarde

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 12/274
      16005
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Maatschap K. en [naam 2], te [vestigingsplaats], appellante,tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 23 januari 2012in het geding tussen 
    
    
      appellante
    
    
    
      en
    
    
    de Staatssecretaris van Economische Zaken, (hierna: de staatsecretaris),
    
    
      gemachtigde van appellante: mr. J. van Groningen
      gemachtigde van verweerder: mr. B. Raven
    
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellante heeft bij brief van 28 februari 2012 hoger beroep ingesteld tegen een uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 23 januari 2012. 
      Verweerder heeft een reactie op het hoger beroepschrift ingediend. 
    
    
    
      Op 20 november 2013 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen en van de zijde van appellante [naam 1] en [naam 2] zijn verschenen. 
    
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil 
    
    
      1.
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende. 
      
      
        1.1
        De uitvoerende dienst van de staatssecretaris heeft een controle uitgevoerd bij appellante in het kader van de Meststoffenwet. Op basis van dat onderzoek is aan appellante bij primair besluit van 23 september 2010 een boete opgelegd van € 37.910,-- wegens overtreding van artikel 7 van de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2008. Daarbij is uitgegaan van een overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 4.046 kg, overschrijding van de stikstofgebruiksnorm met 1.546 kg en overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 748 kg. 
        
      
      
        1.2
        Bij besluit van 23 februari 2011 (besluit 1) heeft de staatssecretaris het tegen dat besluit gemaakte  bezwaar ongegrond verklaard. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen besluit 1 ongegrond verklaard.
        
      
      
        1.3
        Hangende het hoger beroep heeft de staatssecretaris bij besluit van 8 oktober 2013 opnieuw op het bezwaar beslist (besluit 2). Daarbij is het eerdere besluit van 23 februari 2011 ingetrokken.  
        
        
      
    
  
  
    De uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.
      Voor een weergave van de overwegingen van de rechtbank die tot ongegrondverklaring van het ingestelde beroep hebben geleid verwijst het College naar de aangevallen uitspraak. 
      
      
    
  
  
    De beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      3.1	Artikel IV, eerste lid, van de wet van 25 juni 2009 tot aanpassing van bijzondere wetten aan de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Staatsblad 2009, 265) bepaalt dat, indien een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd wegens een overtreding die plaatsvond voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing blijft. Voor overtredingen die in 2008 hebben plaatsgevonden, is het recht van toepassing, zoals dat gold tot 1 juli 2009. 
    
    
    
      3.2	Bij besluit 2 is opnieuw op het bezwaar beslist. Daarbij is het bezwaar tegen het vervallen van de verhoogde gebruiksnorm van 250 kg stikstof per hectare, gelet op de uitspraak van het College van 21 mei 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:LJN:CA2239), alsnog gegrond verklaard. In verband daarmee is de opgelegde boete verlaagd tot € 31.379,-.
    
    
    
      Appellante heeft desgevraagd ter zitting verklaard dat zij geen belang heeft bij de beoordeling van het oorspronkelijke, door de staatssecretaris ingetrokken besluit op bezwaar van 23 februari 2011. Dit betekent dat het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak waarin dat besluit ter beoordeling voorlag, niet-ontvankelijk wordt verklaard. 
    
    
    
      Het College zal besluit 2, waarmee niet volledig aan de bezwaren van appellante tegemoet is gekomen, met toepassing van de artikelen 6:18, eerste lid ( ingevolge overgangsrecht nog toepasselijk ), 6:19, eerste lid en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede in de beoordeling betrekken. 
      3.3	Appellante kan zich niet verenigen met de "Berekening gebruik meststoffen 2008" die aan de opgelegde boete ten grondslag ligt. De kern van haar betoog is dat de op eigen grond aangewende hoeveelheden fosfaat en stikstof veel lager zijn dan de (forfaitaire) waarden die de staatssecretaris heeft berekend. Zij verwijst hiertoe naar een zelf opgestelde mineralenbalans voor het jaar 2008. Daarbij is uitgegaan van de (gemiddeld) bij bemonstering van de afgevoerde mest verkregen analysewaarden, die volgens appellante voor de totale geproduceerde mest gelden, dus ook voor de mest die op het eigen land is aangewend. In de visie van appellante hanteert de staatssecretaris bij de berekening van de hoeveelheid fosfaat en stikstof van de op eigen landbouwgrond aangewende mest ten onrechte forfaitaire waarden.
      3.4	Ingevolge artikel 7 Msw is het verboden om in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. Ingevolge artikel 8, aanhef en onder a, b en c, Msw geldt dit verbod niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm voor  meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen niet overschrijdt. 
      In artikel 12 van de Msw (oud) is bepaald dat voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdelen a, b en c, de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen worden bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen stikstof dan wel fosfaat. In de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet zijn nadere regels gegeven over, onder meer, de bepaling van het stikstof- en fosfaatgehalte van op of in de bodem gebrachte mest.
    
    
    
      	3.5	Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van het College van 12 april 2012, AWB 09/1390, ECLI:NL:CBB:2012:BW3286) blijkt uit de artikelen 7 en 8 Msw en uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel "Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)" (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. De materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen ligt volgens dit systeem dus primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. Laatstgenoemde zal, om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod in zijn geval (‘strafuitsluitingsgrond’) te kunnen doen, aannemelijk moeten maken dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs het aannemelijk maken van naleving van de gebruiksnormen geschiedt, ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Dit neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dit geldt ook voor het bepalen van het fosfaat- en stikstofgehalte van de mest. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 Msw meststoffen op of in de landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het betreffende jaar geldende gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen niet overschrijdt, laat onverlet dat de staatssecretaris, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.
      	3.6	Vast staat dat een gedeelte van de op het bedrijf van appellante in 2008 geproduceerde mest op eigen grond is aangewend; een ander deel is afgevoerd. Voor het bepalen van het fosfaat- en stikstofgehalte van de afgevoerde mest is gebruik gemaakt van de analysewaarden die bij bemonstering zijn verkregen. Het fosfaat- en stikstofgehalte van die mest is lager dan de forfaitaire waarden die zijn gebaseerd op de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. Appellante heeft weliswaar gesteld dat de gehaltes aan fosfaat en stikstof van alle op het bedrijf geproduceerde mest, dus ook de mest die op het eigen land is uitgereden, lager is dan de forfaitaire waarden, maar voor de juistheid van die stelling is onvoldoende bewijs geleverd. Het betoog van appellante dat de mest uit dezelfde opslag komt, dat het uitrijden op eigen grond in de meeste gevallen ongeveer op hetzelfde tijdstip gebeurt als de afvoer naar een andere locatie en dat er, zo verstaat het College de stelling van appellante, er dus geen verschil kan zitten tussen de mest die is afgevoerd en de mest die is uitgereden, slaagt reeds hierom niet omdat, uit een door appellante op 15 april 2010 verstrekt overzicht van uitgereden en afgevoerde mest blijkt dat de data waarop in 2008 mest op eigen grond is uitgereden en mest is afgevoerd, vrij aanzienlijk uiteen liggen. Het College verwerpt deze hoger beroepsgrond.
      3.7	Appellante heeft in hoger beroep gesteld dat de boete wegens bijzondere omstandigheden zou moeten worden gematigd, doch zij heeft haar betoog daarover toegespitst op het van toepassing zijn van de verhoogde gebruiksnorm. Op dit punt is de staatssecretaris reeds aan appelante tegemoetgekomen. Andere omstandigheden die aanleiding zouden moeten geven voor een matiging van de boete onder afwijking van de in de Msw neergelegde vaste boetebedragen zijn niet gesteld, en het College ziet ook overigens geen aanleiding voor het oordeel dat de boete op een lager bedrag zou moeten worden vastgesteld. 
      3.8	Het College komt tot de slotsom dat het beroep tegen besluit 2 ongegrond dient te worden verklaard. 
    
    
    
      3.9	Nu verweerder appellante bij besluit 2 gedeeltelijk is tegemoetgekomen op grond van hetgeen zij in hoger beroep heeft aangevoerd met betrekking tot de derogatienorm, hetgeen ook tot een aanpassing van de bestuurlijke boete heeft geleid, ziet het College aanleiding de staatssecretaris te veroordelen in de door appellante in verband met het hoger beroep gemaakte kosten van rechtsbijstand, die op grond van het Besluit proceskosten worden vastgesteld op € 974,--, namelijk 1 punt voor het hoger beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen van de gemachtigde ter zitting bij het College, met een wegingsfactor van 1 en een waarde per punt van € 487,-. Tevens zal het griffierecht in hoger beroep aan appellante moeten worden vergoed.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
      Het College:
    
    
      
        verklaart het hoger beroep niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep tegen besluit 2 ongegrond; 
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 974,-; 
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht ten bedrage van € 466,-  aan appellante te vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. E. Dijt en mr. C.J. Waterbolk, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 april 2014.
    
    
    
      w.g. R.R. Winter w.g.                                                            A.G.J. van Ouwerkerk