ECLI:NL:RBMNE:2021:5901, Rechtbank Midden-Nederland, 03-12-2021, UTR 20/4054 en 20/4072
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2021-12-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Wijziging provinciale omgevingsverordening aanpassing plaatsingszones windturbines. De rechtbank oordeelt in deze zaak of beroep kan worden ingesteld tegen de wijziging van de omgevingsverordening. Daarbij is van belang of het besluit tot wijziging van de omgevingsverordening aangemerkt moet worden als algemeen verbindend voorschrift of concretiserend besluit van algemene strekking.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    Zittingsplaats Utrecht
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: UTR 20/4054 en 20/4072 
      
        
        uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 december 2021 in de zaak tussen
      
    
  
  
    
      1. [eisers sub 1] en anderen uit [woonplaats] ,
    (gemachtigde: mr. K.A. Luehof)
    
  
  
    
      2 [eisers sub 2] en anderen uit [woonplaats] ,(gemachtigde: mr. P.R. Botman),
    eisers,
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van gedeputeerde staten van de provincie Flevoland, verweerder
      (gemachtigden: ing. J.A. Dekker en J. van der Perk )
      Verder hebben als partij aan het geding deelgenomen: 
    
    
    
      
        vereniging Windkoepel Groen, gevestigd in Dronten
      (gemachtigde: mr. E.M.N. Noordover)
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dronten
      
    
    
    
    
      
        Inleiding 
      
    
    
    1. Deze zaak gaat over de vraag of beroep kan worden ingesteld tegen het besluit om de omgevingsverordening van de provincie Flevoland te wijzigen. Met deze wijziging zijn de plaatsingszones voor windmolens veranderd om windplan Groen mogelijk te maken. 
    
    2. Windplan Groen voorziet in het oprichten van 90 windturbines in de provincie Flevoland, en in het saneren van 98 bestaande windturbines. Eisers wonen in de nabijheid van de gewijzigde plaatsingszones. Windkoepel Groen vertegenwoordigt de bedrijven die de initiatiefnemers zijn van windplan Groen. 
    
    3. Om de realisatie van windplan Groen mogelijk te maken zijn verschillende besluiten genomen. Op 17 september 2019 hebben gedeputeerde staten de plaatsingszones uit de omgevingsverordening gewijzigd. Eisers hebben tegen de besluiten die met de rijkscoördinatieregeling tot stand zijn gekomen beroep in gesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). Deze beroepen richten zich ook tegen de wijziging van de plaatsingszones. Op 16 september 2020 heeft de Afdeling uitspraak gedaan op de beroepen. De Afdeling heeft zich onbevoegd verklaard om kennis te nemen van de beroepen voor zover gericht tegen het besluit van 17 september 2019 tot wijziging van de omgevingsverordening. Deze beroepen zijn doorgezonden aan deze rechtbank. 
    
    4. Eisers 1, gedeputeerde staten en Windkoepel Groen hebben bij de rechtbank nadere stukken ingediend. 
    
    5. Op 10 november 2021 heeft de rechtbank de beroepen op zitting behandeld. Eisers 1 en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dronten hebben zich afgemeld voor de zitting. Eisers 2 zijn zonder afmelding niet verschenen. Gedeputeerde staten en Windkoepel Groen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. 
    
    
    
      
        Overwegingen
      
    
    
    6. De rechtbank moet beoordelen of beroep kan worden ingesteld tegen het besluit van 17 september 2019 tot de wijziging van de omgevingsverordening. Gedeputeerde staten en Windkoepel Groen stellen zich op het standpunt dat dit niet mogelijk is, omdat het om een wijziging van een algemeen verbindend voorschrift gaat. 
    
    7. In artikel 8:3, eerste lid, onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel.
    
    8. De Awb bevat geen omschrijving van het begrip algemeen verbindend voorschrift. Gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van de Awb en de rechtspraak wordt onder algemeen verbindend voorschrift verstaan: een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regel, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. Een algemeen verbindend voorschrift onderscheidt zich van andere besluiten doordat het algemene, abstracte regels bevat, die zich zonder nadere normering voor herhaalde concrete toepassing lenen. Een besluit waarin nader naar plaats, tijd of object de toepassing van een in een algemeen voorschrift besloten liggende norm wordt bepaald, kan zelf geen algemeen verbindend voorschrift zijn.
    
    9. Uit de rechtspraak volgt dat als in een verordening een gebied is aangewezen waar een bepaald verbod of gebod geldt, die aanwijzing een algemeen verbindend voorschrift is. Dit geldt ook als de verordening aan het orgaan dat de verordening heeft vastgesteld de bevoegdheid toekent de gebiedsaanwijzing die bij de verordening heeft plaatsgevonden, te wijzigen. Indien aan een ander orgaan dan het orgaan dat de verordening heeft vastgesteld de bevoegdheid is toegekend de gebiedsaanwijzing die bij de verordening heeft plaatsgevonden te wijzigen, is de wijziging door dat orgaan eveneens een algemeen verbindend voorschrift.
    
    10. In lijn met deze rechtspraak oordeelt de rechtbank dat het besluit van 17 september 2019 waarmee de omgevingsverordening is gewijzigd een algemeen verbindend voorschrift is. Dit motiveert de rechtbank als volgt.  
    
    11. Op 27 februari 2019 is de omgevingsverordening door provinciale staten vastgesteld. Bij de omgevingsverordening horen verschillende kaarten, waaronder de kaart ‘Plaatsingszones en projectgebieden’ waarop plaatsingszones aangewezen. De omgevingsverordening bepaalt dat plaatsingszones aangewezen zones binnen een projectgebied zijn waarbinnen nieuwe windmolens mogen komen. Artikel 2.11, tweede lid, van de omgevingsverordening geeft aan gedeputeerde staten de bevoegdheid om de aangewezen plaatsingszones naar aanleiding van een projectplan aan te passen. Uit het door Windkoepel Groen ingediende projectplan is naar voren gekomen dat er behoefte is aan de optimalisatie van de plaatsingszones op verschillende locaties. Daarom hebben gedeputeerde staten besloten om de omgevingsverordening te wijzigen door de kaart ‘Plaatsingszones en projectgebieden’ in overeenstemming te brengen met de beoogde plaatsingszones voor windplan Groen. Omdat deze kaart onlosmakelijk deel uitmaakt van de omgevingsverordening, gaat het om de wijziging van een algemeen verbindend voorschrift en niet om een besluit waarin nader naar plaats, tijd of object de toepassing van een in een algemeen voorschrift besloten norm wordt bepaald. Het besluit is niet aan te merken als een concretiserend besluit van algemene strekking. 
    
    12. Eisers 1 zijn in hun aanvullend beroepschrift uitgebreid ingegaan op het Nevele-arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie. Zij zijn daarbij niet ingegaan op de relatie tussen die procedure en de voorliggende vraag of er rechtsbescherming open staat tegen een algemeen verbindend voorschrift dat ziet op de realisatie van een windpark. De rechtbank ziet die relatie zelf niet. Zij oordeelt dat het Nevele-arrest er niet toe leidt dat anders gekeken moet worden naar de duiding van het besluit van 17 september 2019 als wijziging van een algemeen verbindend voorschrift. 
    
    13. De conclusie is dat de bestuursrechter onbevoegd is om van de beroepen kennis te nemen, omdat geen beroep kan worden ingesteld tegen wijziging van een algemeen verbindend voorschrift.
    
    14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    15. Het Procesreglement bestuursrecht rechtbanken bepaalt als uitgangspunt dat geen griffierecht wordt geheven als de bestuursrechter niet bevoegd is om van een beroepschrift kennis te nemen en dat als het griffierecht is betaald, dit wordt terugbetaald. In de omstandigheid dat de zaken op zitting zijn behandeld en inhoudelijk juist de vraag beantwoord moest worden of beroep bij de bestuursrechter kon worden ingesteld tegen de wijziging van de omgevingsverordening, ziet de rechtbank aanleiding om van het procesreglement af te wijken en het betaalde griffierecht niet terug te betalen. 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        Beslissing
      
    
    
    
      De rechtbank verklaart de bestuursrechter onbevoegd.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, rechter, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De beslissing is uitgesproken op 3 december 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
      
        Bent u het niet eens met deze uitspraak?
      
      Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2020:2226
  
  
     Uitspraken van de Afdeling van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3514 en 27 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4000. 
  
  
     Arrest van 25 juni 2020, ECLI:EU:C:2020:503.