ECLI:NL:RVS:2022:2230, Raad van State, 03-08-2022, 202102258/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 mei 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht, onder meer, de Stichting Vrienden van de Willem van Noort 21-23 onder oplegging van een dwangsom van € 7.500,00 gelast om voor 1 augustus 2019 de kamergewijze verhuur van de zelfstandige woning Willem van Noortstraat 21 in Utrecht, te laten staken en gestaakt te houden. De Stichting is sinds 25 april 1997 eigenaar van de panden aan de Willem van Noortstraat 21-23. Deze panden worden beide kamergewijs aan studenten verhuurd. [wederpartij] woont aan de [locatie] en heeft op 21 februari 2019 een verzoek om handhaving tegen de kamergewijze verhuur op de Willem van Noorstraat 21 en 23 ingediend. Het college heeft de Stichting onder oplegging van een dwangsom van € 7.500,00 gelast om voor 1 augustus 2019 deze verhuur van de woning op het perceel te beëindigen en beëindigd te houden vanwege een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.

202102258/1/R4.
    Datum uitspraak: 3 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 12 februari 2021 in zaak nr. 19/4974 en 19/4976 in het geding tussen:
    [wederpartij A] en [wederpartij B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [wederpartij]), wonend te Utrecht
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 mei 2019 heeft het college, onder meer, de Stichting Vrienden van de Willem van Noort 21-23 (hierna: de Stichting) onder oplegging van een dwangsom van € 7.500,00 gelast om voor 1 augustus 2019 de kamergewijze verhuur van de zelfstandige woning Willem van Noortstraat 21 in Utrecht (hierna: het perceel), te laten staken en gestaakt te houden.
    Bij een afzonderlijk besluit van 21 oktober 2019 heeft het college het door de Stichting tegen het besluit van 15 mei 2019 gemaakte bezwaar gegrond verklaard en dit besluit herroepen voor zover de last betrekking heeft op kamergewijze verhuur op het perceel.
    Bij een tweede afzonderlijk besluit van 21 oktober 2019 heeft het college het door [wederpartij] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 15 mei 2019 ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 12 februari 2021 heeft de rechtbank het door [wederpartij]  daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en onder andere de besluiten op bezwaar van 21 oktober 2019 vernietigd voor zover daarin onvoldoende en onvolledig is gemotiveerd dat een omzettingsvergunning op grond van de Huisvestingsverordening 2019 voor de woning aan de Willem van Noortstraat 21 niet vereist is. Daarbij heeft de rechtbank het college opgedragen om binnen acht weken na de verzenddatum van de uitspraak en met inachtneming van de uitspraak nieuwe besluiten op bezwaar te nemen.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [wederpartij] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 11 februari 2022, waar de Stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Hillenaar is verschenen. Namens [wederpartij] is drs. C. van Oosten via een videoverbinding gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De Stichting is sinds 25 april 1997 eigenaar van de panden aan de Willem van Noortstraat 21-23. Deze panden worden beide kamergewijs aan studenten verhuurd. [wederpartij] woont aan de [locatie] en heeft op 21 februari 2019 een verzoek om handhaving tegen de kamergewijze verhuur op de Willem van Noorstraat 21 en 23 ingediend. Het college heeft de Stichting onder oplegging van een dwangsom van € 7.500,00 gelast om voor 1 augustus 2019 deze verhuur van de woning op het perceel te beëindigen en beëindigd te houden vanwege een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. Het college heeft bij de beoordeling van het verzoek om handhaving overwogen dat een overtreding is ontstaan doordat de Stichting de zelfstandige woning op het perceel heeft omgezet in onzelfstandige woonruimte zonder dat daarvoor een vergunning is verleend.
    2.       Bij de besluiten op bezwaar van 21 oktober 2019 heeft het college het bezwaar van de Stichting tegen de last die ziet op het perceel gegrond verklaard en het besluit van 15 mei 2019 in zoverre herroepen omdat kamergewijze verhuur op het perceel op grond van de beheersverordening "De Meern Noord, Maximapark, Vogelenbuurt, Wittevrouwen" (hierna: beheersverordening) is toegestaan omdat sprake is van bestaand gebruik op grond van artikel 3 van de beheersverordening. Het bezwaar van [wederpartij] is ongegrond verklaard. Het college heeft in het besluit op bezwaar gericht aan [wederpartij] overwogen dat kamergewijze bewoning op het perceel niet in strijd is met het geldende bestemmingsplan, zodat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden.
    3.       [wederpartij] heeft beroep ingesteld tegen de besluiten op bezwaar omdat het college overwogen heeft dat kamergewijze bewoning op het perceel is toegestaan. [wederpartij] heeft onder meer aangevoerd dat het college in het besluit op het bezwaar van [wederpartij] zelf ten onrechte niet is ingegaan op de toetsing aan de Huisvestingsverordening 2015. Volgens [wederpartij] gaat het college er in dat besluit stilzwijgend van uit dat de WOZ-waarde van de woning op het perceel net als de woning op de Willem van Noortstraat 23, hoger is dan de WOZ-grenswaarde van € 305.00,00 en dat daarom geen omzettingsvergunning vereist is.
    De rechtbank heeft overwogen dat op het moment van de besluiten van 21 oktober 2019 de Huisvestingsverordening 2019 gold. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de Huisvestingsverordening 2019 dat een omzettingsvergunning niet alleen nodig is om woonruimte om te zetten, maar ook voor het omgezet houden van een omgezette woning. Daarom heeft het college naar het oordeel van de rechtbank onvolledig en onjuist gemotiveerd dat ten tijde van het besluit op bezwaar geen vergunningplicht bestond op grond van de Huisvestingsverordening 2019.
    4.       In hoger beroep spitst het geschil zich toe op de vraag of sprake is van een overtreding omdat een omzettingsvergunning op grond van de Huisvestingsverordening 2019 voor de woning aan de Willem van Noortstraat 21 ontbreekt.
    Overtreding
    5.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte de besluiten op bezwaar van 21 oktober 2019 heeft vernietigd omdat het college onvoldoende en onvolledig heeft gemotiveerd waarom op het perceel zonder de vereiste omzettingsvergunning op grond van de Huisvestingsverordening 2019 kamergewijze verhuur kan worden voortgezet. Hiertoe voert het college allereerst aan dat het perceel ten tijde van de inwerkingtreding van de Huisvestingsverordening 2019 op 1 juli 2019, niet meer tot de categorie schaarse woningen behoorde die deze verordening tegen omzetten probeert te beschermen. Voor de inwerkingtreding van de Huisvestingsverordening 2019 gold de Huisvestingsverordening 2015, waarin was bepaald dat een omzettingsvergunning vereist was als de WOZ-waarde in 2019 lager dan € 376.803,00 was. Omdat ten tijde van het besluit op 15 mei 2019 geen omzettingsvergunning voor kamergewijze verhuur meer nodig was gelet op deze drempelwaarde was geen omzettingsvergunning meer vereist.
    Volgens het college miskent de rechtbank dat de Huisvestingsverordening 2019 gericht is op bescherming en het behoud van de samenstelling van woonruimtevoorraad. Volgens het college is de reikwijdte van deze verordening beperkt tot woningen die nog niet zijn omgezet en is niet beoogd een reeds omgezette woning alsnog vergunningplichtig te maken.
    5.1.    Artikel 3.1.1 van de Huisvestingsverordening 2019 luidt:
    "Het bepaalde in deze paragraaf is van toepassing op alle gebouwen in de gemeente Utrecht die woonruimten bevatten."
    Artikel 3.1.2 luidt:
    "Het is verboden om zonder vergunning van burgemeester en wethouders een woonruimte, aangewezen in artikel 3.1.1:
    […];
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden ten behoeve van de huisvesting van meer dan twee personen;
    […]."
    Artikel 4.5 luidt:
    "1. De Huisvestingsverordening regio Utrecht 2015, gemeente Utrecht is per 1 juli 2019 vervallen. Al verleende vergunningen onder de Huisvestingsverordening regio Utrecht 2015, gemeente Utrecht worden gelijkgesteld met de vergunningen in deze verordening.
    […]."
    5.2.    Vaststaat dat ten tijde van het primaire besluit van 15 mei 2019 geen sprake was van een overtreding op grond van de Huisvestingsverordening 2015 omdat de WOZ-waarde van de woning op het perceel op dat moment hoger was dan € 376.803,00 zodat geen vergunning voor omzetting van de woning vereist was. Nadien is het recht ten nadele van de Stichting gewijzigd, zodat ten tijde van het besluit op bezwaar sprake was van een overtreding van de Huisvestingsverordening 2019. Onder de Huisvestingsverordening 2019 is namelijk ook een omzettingsvergunning vereist voor het omgezet houden van een woning. Hierbij is van belang dat in de Huisvestingsverordening 2019 geen overgangsrecht is opgenomen voor de situatie waarbij een woning mocht worden omgezet zonder omzettingsvergunning omdat de woningwaarde hoger was dan de drempelwaarde uit de Huisvestingsverordening 2015. Omdat een vergunning ontbreekt heeft dit tot gevolg dat op het moment dat de beslissing op bezwaar werd genomen sprake was van strijd met de Huisvestingsverordening 2019. De vraag is wat dat betekent voor de handhaving. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat deze nadelige wijziging van het recht in de periode tussen het primaire besluit en het besluit op bezwaar niet tot gevolg heeft dat, in het kader van de heroverweging op bezwaar van het primaire besluit, alsnog tot handhaving kan worden overgegaan. Het legaliteitsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel staan hieraan in de weg. Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het college de besluiten van 21 oktober 2019 in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft genomen door in deze besluiten onvolledig en onjuist te motiveren waarom niet alsnog een vergunningplicht gold op grond van de Huisvestingsverordening 2019.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is gegrond. Volledigheidshalve merkt de Afdeling op dat het hoger beroep niet ziet op het oordeel van de rechtbank waarin zij het besluit met kenmerk 6251680 heeft vernietigd voor zover daarin is beslist dat uit het verzoek om handhaving niet hoefde worden opgemaakt dat het strekte tot het doen beëindigen van de door eisers ervaren overlast. Ook ziet het hoger beroep niet op het oordeel van de rechtbank waarbij de rechtsgevolgen van dit besluit in zoverre in stand zijn gelaten. De aangevallen uitspraak dient gelet op het hiervoor onder 5.2 is overwogen te worden vernietigd voor zover:
    - het beroep gericht tegen het besluit van 21 oktober 2019 met kenmerk 6322114 gegrond is verklaard;
    - de rechtbank de besluiten van 21 oktober 2019 met kenmerken 6251680 en 6322114 heeft vernietigd voor zover daarin onvoldoende en onvolledig gemotiveerd is dat een omzettingsvergunning op grond van de Huisvestingsverordening voor de woning aan de Willem van Noortstraat 21 niet vereist is en het college daarom is opgedragen nieuwe besluiten op bezwaar te nemen;
    - en voor zover het college is veroordeeld tot een vergoeding van het betaalde griffierecht voor zover het gaat om het geheven griffierecht voor het beroep tegen het besluit van 21 oktober 2019 met kenmerk 6322114.
    Ten gevolge van deze vernietiging dient nog op het beroep gericht tegen het besluit van 21 oktober 2019 met kenmerk 6322114 te worden besloten. De Afdeling zal het beroep van [wederpartij] tegen dit besluit ongegrond verklaren.
    Het voorgaande betekent dat het college geen nieuwe besluiten op de bezwaren hoeft te nemen.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 12 februari 2021 in zaak nr. 19/4974 en 19/4976 voor zover:
    - de rechtbank het beroep gericht tegen het besluit van 21 oktober 2019 met kenmerk 6322114 gegrond heeft verklaard;
    -  de rechtbank de besluiten van 21 oktober 2019 met kenmerken 6251680 en 6322114 heeft vernietigd voor zover daarin onvoldoende en onvolledig gemotiveerd is dat een omzettingsvergunning op grond van de Huisvestingsverordening voor de woning aan de Willem van Noortstraat 21 niet vereist is en het college daarom is opgedragen nieuwe besluiten op bezwaar te nemen;
    - het college is veroordeeld tot een vergoeding van het betaalde griffierecht van € 174,00 voor het beroep tegen het besluit van 21 oktober 2019 met kenmerk 6322114;
    III.      verklaart het beroep van [wederpartij A] en [wederpartij B] gericht tegen het besluit van 21 oktober 2019 met kenmerk 6322114 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. drs. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 3 augustus 2022
    700-972