ECLI:NL:RVS:2017:3202, Raad van State, 22-11-2017, 201609657/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-11-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 juni 2015 heeft het college geweigerd aan [appellante] omgevingsvergunning eerste fase te verlenen voor het ontwikkelen van de 1e fase van de Lange Weeren te Volendam.

201609657/1/A1.
    Datum uitspraak: 22 november 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 11 november 2016 in zaak nr. 15/3248 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Edam-Volendam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 juni 2015 heeft het college geweigerd aan [appellante] omgevingsvergunning eerste fase te verlenen voor het ontwikkelen van de 1e fase van de Lange Weeren te Volendam.
    
    Bij uitspraak van 11 november 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 oktober 2017, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. P.H. Revermann, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door Th.H.M. Silven en drs. M.J.C. Orij, bijgestaan door mr. A. de Snoo, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    De op 23 juni 2014 ingediende aanvraag voorziet in de bouw van 84 woningen ten westen van de kern Volendam en het aanleggen van een ontsluitingsweg ter hoogte van het Karveel, via de wijk Blokgouw. Het project is voorzien op de locatie Lange Weeren. Het is de eerste fase van de door [appellante] beoogde volledige ontwikkeling van de Lange Weeren.
    
    2.    Het project is voor een klein deel, te weten de ontsluitingsweg, voorzien op gronden die vallen onder het bestemmingsplan "Nieuw-Volendam".
    
        Het overgrote deel van het project is gelegen op gronden waar het bestemmingsplan "Uitbreidingsplan in hoofdzaken" gold. Dit bestemmingsplan, dat tot stand is gekomen onder de Woningwet 1901, behield op grond van artikel 9.3.2 Invoeringswet Wro zijn werking tot 1 juli 2013. Op 1 juli 2013 is het van rechtswege vervallen. Op 12 september 2013 is een voorbereidingsbesluit genomen. Op 21 mei 2015 is opnieuw een voorbereidingsbesluit genomen. Daarin is opgenomen dat het verboden is het feitelijk gebruik van gronden, opstallen en bouwwerken, zoals dat bestond op het moment van inwerkingtreding van het besluit te wijzigen in een ander gebruik. Tevens is bepaald dat bij omgevingsvergunning hiervan kan worden afgeweken. Met dit voorbereidingsbesluit is toepassing gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, van de Wet op de ruimtelijke ordening.
    
    3.    Het college heeft geweigerd met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) af te wijken van het bestemmingsplan "Nieuw-Volendam" en omgevingsvergunning te verlenen.
    
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    4.    [appellante] betoogt tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat de aanvraag om omgevingsvergunning had moeten worden getoetst aan het ten tijde van de aanvraag geldende recht. Ten tijde van het indienen van de aanvraag om omgevingsvergunning op 23 juni 2014 gold ter plaatse van de voorziene woningbouw geen bestemmingsplan. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft als uitgangspunt te gelden dat bij een beslissing op een aanvraag om omgevingsvergunning het recht dient te worden toegepast zoals dat op het moment van de beslissing op de aanvraag geldt. Bij wijze van uitzondering mag een aanvraag worden getoetst aan het ten tijde van de indiening ervan nog wel, maar ten tijde van het besluit op de aanvraag dan wel het besluit op een daartegen ingediend bezwaar niet meer geldend recht, maar slechts indien ten tijde van de indiening van de aanvraag het bouwplan in overeenstemming was met het toen geldende recht en op dat moment geen voorbereidingsbesluit van kracht was voor een bestemmingsplan, dan wel een ontwerp voor een bestemmingsplan ter inzage was gelegd, waarmee dat bouwplan in strijd was. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, deed deze situatie zich in dit geval evenwel niet voor, nu op 12 september 2013 een voorbereidingsbesluit was genomen dat ten tijde van het indienen van de aanvraag van kracht was. De aanvraag diende te worden getoetst aan, voor zover thans van belang, het ten tijde van het besluit van 24 juni 2015 geldende voorbereidingsbesluit van 21 mei 2015.
    
    5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank, nu zij van oordeel is dat het voorbereidingsbesluit van 21 mei 2015 deel uit maakt van het toetsingskader, terwijl het college de aanvraag daar niet aan heeft getoetst, het beroep gegrond had moeten verklaren en het besluit had moeten vernietigen dan wel artikel 8:51a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) had moeten toepassen. Volgens [appellante] heeft de rechtbank ten onrechte het besluit in stand gelaten en daarbij de motivering ervan aangevuld. Het college heeft ook niet verzocht om een aanvulling van het besluit en zij heeft zich niet kunnen uitlaten over alle relevante aspecten van de besluitvorming, aldus [appellante].
    
    5.1.    Artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo luidt:
    
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    […];
    
    3° in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    
    […];
    
    d. indien de activiteit in strijd is met een voorbereidingsbesluit: met toepassing van de in het voorbereidingsbesluit opgenomen regels inzake afwijking."
    
    5.2.    Het project voorziet in de bouw van 84 woningen en het aanleggen van een ontsluitingsweg. Dit heeft de rechtbank, anders dan [appellante] betoogt, terecht als een onlosmakelijk geheel gezien.
    
    5.3.    Een deel van het project, te weten de ontsluitingsweg, is in strijd met het bestemmingsplan. Het andere deel van het project, de voorziene woningbouw, is in strijd met het voorbereidingsbesluit van 21 mei 2015.     Vast staat dat het college bij de beoordeling van de aanvraag niet expliciet het voorbereidingsbesluit heeft betrokken. Echter, bij zowel afwijking van het bestemmingsplan op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wabo als afwijking van het voorbereidingsbesluit op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo, geldt dat, ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef, van de Wabo, het project niet in strijd mag zijn met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft bij de beoordeling van de aanvraag het gehele project, derhalve ook de voorziene woningbouw, in aanmerking genomen en beoordeeld of het in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft kunnen overwegen dat een expliciete toetsing van de aanvraag aan het voorbereidingsbesluit de door het college gemaakte beoordeling of het project in strijd is met een goede ruimtelijke ordening niet anders maakt. De rechtbank heeft evenmin, door in de aangevallen uitspraak ook in te gaan op de voorziene woningbouw, de motivering van het besluit aangevuld.
    
        Voor zover [appellante] betoogt dat zij zich niet heeft kunnen uitlaten over de relevante aspecten die van belang waren voor de besluitvorming, geldt dat [appellante] in de gelegenheid is geweest haar bezwaren tegen het standpunt van het college aan te voeren en dat ook heeft gedaan. De rechtbank heeft vervolgens het standpunt van het college en de bezwaren van [appellante] daartegen beoordeeld.
    
        Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank in de omstandigheid dat het college het voorbereidingsbesluit niet expliciet bij de beoordeling van de aanvraag heeft betrokken grond had moeten zien het besluit te vernietigen dan wel artikel 8:51a van de Awb had moeten toepassen.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het project niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Zij voert daartoe aan dat uit verschillende beleidsdocumenten op onder meer gemeentelijk en provinciaal niveau blijkt dat de locatie waar het project is voorzien, uitsluitend is gereserveerd voor woningbouw. Volgens [appellante] is de omvang van de woningbouw op de locatie bekend, bestaat er ook behoefte aan nieuwe woningen en zijn er geen alternatieven waar deze woningen kunnen worden gerealiseerd. Het project is opgesteld, ingericht en gestructureerd overeenkomstig de beleidsstukken, aldus [appellante].
    
        [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat uit het besluit niet blijkt welke verkeerskundige en verkeerstechnische bezwaren er bestaan tegen de ontsluitingsweg via het Karveel. Zij wijst er verder op dat de provincie medewerking verleent aan een zogeheten 'derde ontsluitingsweg', bedoeld om Volendam te ontsluiten, en de locatie Lange Weeren op die weg zal aantakken, de raad van de gemeente Edam-Volendam al een budget heeft vastgesteld voor deze 'derde ontsluitingsweg' en een aankoopopdracht heeft verstrekt aan een taxatiebureau om gronden bij het tracé te verwerven.
    
        [appellante] betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er ten tijde van het besluit geen anterieure overeenkomst was gesloten. Zij voert daartoe aan dat de rechtbank hierbij voorbij is gegaan aan de omstandigheden dat de economische uitvoerbaarheid van het project is verzekerd, nu er een sluitende exploitatieopzet is, zij aan het college een toezegging heeft gedaan kostenverhaal te zullen bieden en zij een overeenkomst daartoe wil afsluiten. Daarbij komt dat het college voorschriften over een exploitatiebijdrage aan de vergunning kan verbinden of een exploitatieplan kan opstellen, aldus [appellante].
    
    6.1.    Het college heeft bij de weigering van de omgevingsvergunning overwogen dat het geen medewerking wil verlenen aan plannen die vooruit lopen op een (integrale) ontwikkeling van het gebied tot woningbouwlocatie. Volgens het college wordt voor de middellange en lange termijn de potentie van de ontwikkeling van de Lange Weeren nog onderzocht. Ook is een integrale visie op de locatie de Lange Weeren nog in ontwikkeling. Voorts bestaat er volgens het college thans geen dringende behoefte aan nieuwe uitbreidingsmogelijkheden, omdat de bestaande woningbouwcapaciteit nog niet volledig is benut.
    
        Het college heeft voorts van belang geacht dat de infrastructurele voorziening aan het Karveel alleen bestaansrecht heeft als onderdeel van de volledige ontwikkeling. Als de uitvoerbaarheid van de gehele ontwikkeling onvoldoende aannemelijk is, is aanleg van de (tijdelijke) ontsluitingsweg aan het Karveel niet realistisch. Het college heeft de aangevraagde ontsluiting via het Karveel voorts als onwenselijk beoordeeld en twee andere mogelijke ontsluitingswegen als niet mogelijk geacht.
    
        Het college heeft tot slot van belang geacht dat de Lange Weeren in de Provinciale Verordening als 'Landelijk Gebied' en als bufferzone is aangewezen. Dit brengt volgens het college met zich dat bij nieuwe ontwikkelingen moet worden voldaan aan de afspraken tussen Rijk en provincie die gemaakt zijn in het kader van de 'Pilot Waterland' en neergelegd in het Bestuursakkoord Pilot Waterland van 15 april 2011. In dat bestuursakkoord is opgenomen dat de ontwikkeling van de woonwijk de Lange Weeren pas plaatsvindt wanneer de financiële afdracht en de realisering van groene en recreatieve waarden voldoende geborgd zijn. Afgesproken is dat uit de voorziene woningbouw een bijdrage wordt afgestaan ten behoeve van het realiseren van nieuwe groene en recreatieve waarden in de (Rijks)bufferzone. Deze aspecten zijn volgens het college nog onvoldoende in de plannen geborgd. Het college wijst er verder op dat voor de economische uitvoerbaarheid in de ruimtelijke onderbouwing wordt uitgegaan van een anterieure overeenkomst, maar dat deze niet tot stand is gekomen.
    
    6.2.    Uit de gemeentelijke Structuurvisie 2009 blijkt dat de locatie Lange Weeren is aangewezen als uitbreidingslocatie voor woningbouw. Ook in andere, door [appellante] vermelde regionale en provinciale beleidsstukken is deze locatie als zodanig aangeduid. Dat de locatie als zodanig is aangeduid, past in genoemde beleidskaders en er geen alternatieven voor woningbouw zijn, laat onverlet dat, zoals de rechtbank terecht van belang heeft geacht, een integrale visie van het college over het gebied nog niet gereed is. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich vanwege het ontbreken van een integrale visie in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het project in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en daarom aanleiding bestaat de omgevingsvergunning te weigeren. Het college heeft bij de weigering van belang kunnen achten dat nog geen duidelijkheid bestaat over onder meer de omvang, inrichting en fasering van een eventuele woningbouwontwikkeling van de Lange Weeren en dat het verlenen van een omgevingsvergunning voor het project van [appellante] er juist toe zal leiden dat een deel van de locatie wordt ontwikkeld en daarmee als vaststaand moet worden beschouwd, zonder dat duidelijk is hoe het project zich verhoudt tot de ontwikkeling van de rest van de locatie. In zoverre faalt het betoog.
    
    6.3.    Wat betreft het betoog van [appellante] over de aangevraagde ontsluitingsweg via het Karveel overweegt de Afdeling dat deze weg een onderdeel is van de te ontwikkelen locatie Lange Weeren. Zoals hiervoor onder 6.2 is overwogen, ontbreekt voor deze ontwikkeling een integrale visie, zodat geen grond bestaat voor het oordeel dat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat aanleg van deze weg niet als een vaststaand gegeven moet worden beschouwd. Wat betreft de door [appellante] vermelde 'derde ontsluitingsweg' overweegt de Afdeling dat, nog afgezien van het feit dat de aanvraag om omgevingsvergunning op die ontsluitingsweg geen betrekking heeft, ter zitting duidelijk is geworden dat deze alternatieve ontsluitingsweg er nog niet is en niet vaststaat dat deze ontsluitingsweg zal worden gerealiseerd. Bovendien maakt ook de aantakking van de locatie Lange Weeren op de 'derde ontsluitingsweg' onderdeel uit van het te ontwikkelen gebied en bestaat er voor die ontwikkeling nog geen integrale visie. Ook in zoverre faalt het betoog.
    
    6.4.    Het betoog van [appellante] over de economische uitvoerbaarheid van het project laat onverlet dat het college zich op het standpunt heeft gesteld dat het geen medewerking wil verlenen aan het project, omdat het in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Zoals hiervoor is overwogen, heeft het college zich in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen. Het betoog van [appellante] kan dan ook niet leiden tot het daarmee door haar beoogde doel.
    
    Conclusie
    
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Pieters
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 november 2017
    
    473.