ECLI:NL:CBB:2022:771, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 22-11-2022, 22/740
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-11-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrechten. Ontheffing. Geschil over uitleg eerdere uitspraak.
        Aan appellante kan worden toegegeven dat de uitspraak van 1 februari 2022 op het punt van de berekening, tussen haakjes, van de fosfaatrechten voor de niet gehouden melkkoeien op de peildatum op het eerste gezicht de indruk wekt dat appellant aanspraak heeft op een ontheffing voor 1.231 kg. Naar het oordeel van het College blijkt echter voldoende duidelijk uit andere overwegingen, in onderling verband gelezen, dat bij de berekening ook het jongvee diende te worden betrokken en dat de tussen haakjes vermelde rekensom in zoverre onvolledig was.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/740
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 22 november 2022 in de zaak tussen
    
    
      
        
          [naam 1] en [naam 2] , vennoten van de vennootschap onder firma [naam 3], te [woonplaats] , appellanten
      (gemachtigde: mr. ing. A.N.M. van Bavel),
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. M. Leegsma en C. Zieleman).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 13 januari 2018 heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellanten vastgesteld.
    
    
    
      Bij besluit van 19 februari 2020 heeft verweerder het bezwaar van appellanten gedeeltelijk gegrond verklaard en het fosfaatrecht van appellanten opnieuw vastgesteld.
    
    
    
      Appellanten hebben beroep ingesteld tegen dit besluit.
    
    
    
      Het College heeft het beroep gegrond verklaard bij de uitspraak van 1 februari 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:55; hierna de uitspraak van 1 februari 2022).
    
    
    
      Bij besluit van 17 maart 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellanten gedeeltelijk gegrond verklaard en een ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw vastgesteld voor 941 kg. 
    
    
    
      Appellanten hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De enkelvoudige kamer heeft de zaak op 22 augustus 2022 op een zitting behandeld. Aan die zitting hebben [naam 1] , de gemachtigde van appellanten, [naam 4] en de gemachtigden van verweerder deelgenomen. Het College heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
    
    
    
      Het College heeft vervolgens het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar een meervoudige kamer.  
    
    
    
      De meervoudige kamer heeft de zaak op 18 oktober 2022 op een zitting behandeld. Aan die zitting hebben [naam 1] , de gemachtigde van appellanten, [naam 4] en C. Zieleman deelgenomen. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Kern van de zaak
      
    
    
    
      1.	Inzet van dit beroep is of verweerder ter uitvoering van de uitspraak van 1 februari 2022 bij het bestreden besluit terecht een ontheffing heeft vastgesteld voor 941 kg. De ontheffing houdt in dat appellanten, met inachtneming van de ontheffing, melkvee mogen houden zonder over de bijbehorende fosfaatrechten te beschikken. Volgens appellanten heeft het College verweerder in de uitspraak van 1 februari 2022 opgedragen een ontheffing voor 1.231 kg vast te stellen, zodat verweerder heeft besloten in strijd met die uitspraak. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij de hoogte van de ontheffing juist en in lijn met de uitspraak van 1 februari 2022 heeft vastgesteld.
    
    
    
      
        Besluiten van verweerder en de uitspraak van 1 februari 2022
      
    
    
    
      2.1
      Bij het besluit van 19 februari 2020 heeft verweerder het fosfaatrecht van appellanten nader vastgesteld op 5.553 kg. Verweerder heeft daarbij geen strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) aangenomen. 
      
    
    
      2.2
      Bij uitspraak van 1 februari 2022 heeft het College het beroep gegrond verklaard en het besluit van 19 februari 2020 vernietigd wegens strijd met artikel 1 van het EP. Het College heeft verweerder opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen waarbij rekening wordt gehouden met het buitensporige deel van de last. In deze uitspraak heeft het College – onder meer en voor zover hier van belang – het volgende overwogen:
      
      
        (…)
      
      
        6.4.5	(…).
        
          Naar het oordeel van het College worden appellanten daarom onevenredig zwaar getroffen door het fosfaatrechtstelsel en is sprake van een individuele en buitensporige last voor zover appellanten hun veebestand niet op het oorspronkelijke en vergunde niveau kunnen terugbrengen. Het fosfaatrechtenstelsel is niet bedoeld om een dergelijk herstel van een door bijzondere omstandigheden onbedoeld geslonken veebestand onmogelijk te maken, maar om uitbreidingen te stoppen. Voor zover appellanten het veebestand weer op het eerder aanwezige en vergunde peil willen brengen, is geen sprake van een uitbreiding. Het College verwijst naar de uitspraken van 9 maart 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:245), rechtsoverweging 6.6.2 en 6.6.3, en van 6 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:711), rechtsoverweging 6.4.1. en 6.4.2. Dit leidt tot het oordeel dat sprake is van een individuele buitensporige last voor zover appellanten hun oorspronkelijke, legaal gehouden veebestand niet meer kunnen houden. Immers hebben appellanten enerzijds het nadeel dat zij beduidend minder melk kunnen produceren en daardoor inkomsten derven, anderzijds vindt dit geen rechtvaardiging in de belangen die zijn gemoeid met de doelstelling van het fosfaatrechtenstelsel. Dat in het kader van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (Regeling) anders is geoordeeld (zie de uitspraak van 27 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:752)) maakt het voorgaande niet anders. Die uitspraak zag op de voorgenomen uitbreiding en niet op de daling van het veebestand voorafgaand aan de peildatum.
          (…)
        
      
    
    
      8.1
      
        Het beroep is gegrond. Gelet op wat onder 6.4.5 is overwogen zal het College het bestreden besluit wegens strijd met artikel 1 van het EP vernietigen voor zover verweerder daarbij geen compensatie heeft geboden voor het buitensporige deel van de last, zijnde de fosfaatrechten (27 melkkoeien x excretieforfait 45,6 = 1.231 kg), die appellanten missen als gevolg van de daling van hun veebestand. Het College draagt verweerder op om binnen zes weken een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Het College ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, omdat verweerder aan appellanten een ontheffing dient te verlenen op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw en daaraan voorwaarden kan verbinden. De ontheffing dient verleend te worden voor het verschil tussen de vastgestelde hoeveelheid fosfaatrecht op basis van het aanwezige melkvee op 2 juli 2015 en de vergunde veebezetting van 110 melk- en kalfkoeien en 99 stuks jongvee. Verweerder heeft dus alleen nog beslissingsruimte ten aanzien van de aan de ontheffing te verbinden voorwaarden.
        (…)
      
      
    
    
      2.3
      Bij het bestreden besluit, genomen ter uitvoering van de uitspraak van 1 februari 2022, heeft verweerder de ontheffing vastgesteld op 941 kg. Verweerder heeft de ontheffing gebaseerd op de dieraantallen die appellanten op grond van de Nbw-vergunning (vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998) op de peildatum mochten houden: 110 melkkoeien en 109 stuks jongvee. Verweerder heeft er rekening mee gehouden dat appellanten kennelijk bezig waren terug te groeien naar het veebestand zoals dat was voordat de gevolgen van een uitbraak van para-tbc in 2013 intraden. Appellanten hadden daardoor op de peildatum enerzijds maar 83 melkkoeien en anderzijds een relatief groot aantal stuks jongvee (125 stuks). Over de in de uitspraak genoemde “compensatie van 27 melkkoeien x excretieforfait 45,6 = 1.231 kg” merkt verweerder op dat dit een compensatie zou betekenen voor dieraantallen waarvoor geen vergunning is verleend. Dit heeft te maken met het hoge aantal stuks jongvee op de peildatum. Om die reden heeft verweerder bij de berekening van de hoogte van de ontheffing het vastgestelde aantal teruggebracht naar het vergunde aantal van 109 stuks jongvee, daarbij rekening houdend met dezelfde verhouding tussen categorie 1 en categorie 2  (voor categorie 101: 38/125 x 109 = 33,1 stuks, en voor categorie 102: 87/125 x 109 = 75,9 stuks). Zo komt hij op een totaal van 941 kg.
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
    
    
      3.1
      Appellanten voeren aan dat verweerder ten onrechte de ontheffing heeft vastgesteld op 941 kg, terwijl volgens appellanten het College opdracht heeft gegeven aan verweerder om een compensatie te bieden voor het buitensporige deel van de last, zijnde 1.231 kg fosfaatrechten (= 27 melkkoeien x excretieforfait 45,6). Appellanten wijzen erop dat in de uitspraak van het College is overwogen dat verweerder alleen beslissingsruimte heeft ten aanzien van de aan de ontheffing te verbinden voorwaarden. In het bestreden besluit neemt verweerder echter meer beslissingsruimte dan volgens de onherroepelijk geworden uitspraak is toegestaan. Verweerder heeft namelijk ook de omvang van de te verlenen ontheffing gewijzigd, terwijl hiervoor geen grondslag te vinden is in de uitspraak. Het College heeft de individuele en buitensporige last enkel en alleen bepaald voor de diercategorie melkkoeien. Dit sluit aan bij de bijzondere omstandigheden. 
      
    
    
      3.2
      Appellanten voeren daarnaast aan dat er sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat in het kader van de toekenning van het aantal fosfaatrechten bij geen enkele andere veehouder het aantal dieren aanwezig op de peildatum getoetst is aan de dieraantallen uit de geldende vergunningen. 
      
    
    
      3.3
      Appellanten voeren subsidiair aan dat als uitgegaan moet worden van de dieraantallen uit de vergunning dat dan ook op grond van deze vergunningen het daar gehanteerde excretieforfait moet worden toegepast bij de ontheffing. De diercategorieën die behoren bij de Rav-codes (codes op grond van de Regeling ammoniak veehouderij) uit de vergunningen sluiten niet aan bij de definities behorende bij de diercategorieën 100, 101 en 102 uit de Msw. Bij de Rav-codes geldt dat een melkkoe een dier is dat ouder is dan twee jaar en vrouwelijke runderen vallen slechts tot een leeftijd van twee jaar onder de categorie jongvee. Bij de Msw ligt dat anders. Er is sprake van een melkkoe op het moment dat een vrouwelijk rund ten minste eenmaal heeft gekalfd. Bij diercategorie 102 geldt geen leeftijdsgrens van twee jaar. Bij de normering van het excretieforfait in de vergunning is rekening gehouden met het feit dat alle dieren van dezelfde leeftijd kunnen zijn, in het uiterste geval dus bijna twee jaar oud. Op grond van de Rav-codes had verweerder dus voor de 33,1 stuks jongvee jonger dan één jaar in dit geval als excretieforfait 21,9 kg fosfaat in plaats van 9,6 kg fosfaat moeten hanteren. Appellanten hebben berekend dat de ontheffing ((21,9 – 9,6) x 33,1 kg=) 407,13 kg hoger moet uitvallen.
      
    
    
      3.4
      Indien het College van mening is dat in het kader van het bepalen van de omvang van de ontheffing wel getoetst moet worden aan de dieraantallen uit de vergunning, willen appellanten een beroep doen op de mogelijkheid van intern salderen binnen de bestaande natuurvergunning, zoals op basis van de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:71) mogelijk is. Appellanten stellen dat zij op grond van de melding Activiteitenbesluit 141 melkkoeien en 109 stuks jongvee mogen houden.  
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
    
    
      4.1
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij de ontheffing juist heeft vastgesteld. Verweerder is voor de compensatie uitgegaan van de omvang van de vergunde aantallen uit de Nbw-vergunning (110 melkkoeien en 109 stuks jongvee) en het oorspronkelijk gehouden melkvee (105 en 110 melkkoeien en eenzelfde aantal jongvee) voordat de gevolgen van de para-TBC zich voordeden. Uit de uitspraak van 1 februari 2022 onder 6.4.5 en 8.1 blijkt dat het voorgaande ook de bedoeling van het College was. Het hoge aantal jongvee op de peildatum (123 stuks) is van het voorgaande evident een afwijking. In rechtsoverweging 6.4.6 geeft het College aan dat geen individuele buitensporige last geldt voor (verdere) uitbreidingen en dat hiervoor geen ruimte bestaat om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. De door het College berekende 1.231 kg fosfaat komt volgens verweerder niet overeen met “de daling van hun veebestand”. Het veebestand betreft immers melkkoeien plus jongvee. De daling van het aantal melkkoeien is deels al gecompenseerd doordat appellanten klaarblijkelijk (uit het hoge aantal jongvee en meer specifiek het hoge aantal jongvee in diercategorie 102) aan het teruggroeien waren naar het eerder daadwerkelijk gehouden en vergunde veebestand. Verweerder stelt dat de door hem vastgestelde ontheffing van 941 kg fosfaat wel overeen komt met wat het College in rechtsoverweging 8.1 heeft overwogen: “het verschil tussen de vastgestelde hoeveelheid fosfaatrecht op basis van het aanwezige melkvee op 2 juli 2015 en de vergunde veebezetting van 110 melk- en kalfkoeien en 99 (lees: 109) stuks jongvee.” 
      
    
    
      4.2
      De omschrijving uit de Rav-codes komt volgens verweerder voldoende overeen met diercategorieën 100, 101 en 102. Verweerder gaat uit van de definitie van melkvee in de Msw voor de toekenning van fosfaatrechten en voor het vaststellen van de ontheffing. Het voorbeeld van appellanten zou voor de Msw inhouden dat appellanten alleen maar minder melk(gevende)koeien zouden kunnen houden volgens hun vergunning. 
      
    
    
      4.3
      Verweerder voert verder aan dat er geen sprake is van een schending van het gelijkheidsbeginsel. In dit geval gaat het niet om de toekenning van fosfaatrechten maar om de vaststelling van een ontheffing en derhalve is er volgens verweerder geen sprake van gelijke gevallen. Daarnaast stelt verweerder dat hij bij de vaststelling van ontheffingen in andere zaken ook altijd heeft gekeken naar de vergunde en eerder daadwerkelijk gehouden stuks melkvee om de omvang van de ontheffing vast te stellen. 
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      5.1
      Aan appellanten kan worden toegegeven dat de uitspraak van 1 februari 2022 op het punt van de berekening, tussen haakjes, van de fosfaatrechten voor de niet gehouden melkkoeien op de peildatum in 8.1 op het eerste gezicht de indruk wekt dat appellanten aanspraak hebben op een ontheffing voor 1.231 kg. In 6.4.5 is evenwel ook overwogen dat het ‘vergunde peil’ van het veebestand uitgangspunt moet zijn bij de berekening. Verder dient de ontheffing volgens de op een na laatste volzin van 8.1 te worden verleend voor ‘het verschil tussen de vastgestelde hoeveelheid fosfaatrecht op basis van het aanwezige melkvee op 2 juli 2015 en de vergunde veebezetting van 110 melk- en kalfkoeien en 99 (lees: 109) stuks jongvee’ (8.1). Dat betekent dat ook het aantal stuks vergund jongvee bij de berekening moet worden betrokken. In zoverre is de tussen haakjes vermelde berekening in de eerste regel van 8.1 dus onvolledig. Naar het oordeel van het College blijkt voldoende duidelijk uit de hierboven geciteerde overwegingen, in onderling verband gelezen, dat bij de berekening ook het jongvee diende te worden betrokken en dat de tussen haakjes vermelde rekensom in zoverre onvolledig was. 
      
    
    
      5.2
      Naar het oordeel van het College heeft verweerder de hoogte van de ontheffing terecht vastgesteld op 941 kg. Het College ziet geen aanleiding om voor het verlenen van de ontheffing rekening te houden met de Rav-codes in de Nbw-vergunning of de mogelijkheid van intern salderen. De ontheffing is gebaseerd op artikel 38, tweede lid, van de Msw. Het voorziet in een uitzondering op de hoofdregel dat fosfaatrechten worden vastgesteld op grond van het aantal op de peildatum gehouden dieren, ongeacht of daarmee de volledige vergunningsruimte op die datum is benut. Aangezien de fosfaatrechten worden vastgesteld op basis van de excretieforfaits die horen bij de in de Msw onderscheiden diercategorieën, ligt het naar het oordeel van het College in de rede om bij de invulling van de uitzondering op de hoofdregel van artikel 23, derde lid, van de Msw – het bepalen van de omvang van de ontheffing – aansluiting te zoeken bij diezelfde diercategorieën. 
      
    
    
      5.3
      Van schending van het gelijkheidsbeginsel is naar het oordeel van het College geen sprake. Het gaat hier niet om gelijke gevallen omdat geen sprake is van de toekenning van fosfaatrechten, maar om het verlenen van een ontheffing vanwege een schending van artikel 1 van het EP. Bij de verlening van een ontheffing wordt, anders dan bij de toekenning, wel gekeken naar de vergunde dieraantallen.
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      6.1
      Het beroep is ongegrond.
      
    
    
      6.2
      Verweerder hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. M. van Duuren en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. N.C.H. Vrijsen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 november 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. J.H. de Wildt	w.g. N.C.H. Vrijsen