ECLI:NL:HR:2015:3625, Hoge Raad, 18-12-2015, 14/04450
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2015-12-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Onrechtmatige overheidsdaad. Onjuiste vaststelling bestemmingsplan. Schade door ontnemen bouwmogelijkheid? Art. 44 Woningwet (oud). Formele rechtskracht.

18 december 2015
    Eerste Kamer
    14/04450
    LZ
    
     
    Hoge Raad der Nederlanden
    
    Arrest
    
     
    in de zaak van:
    
    
      
        [eiser] ,wonende te [woonplaats] ,
      EISER tot cassatie,
      advocaat: mr. M.E. Gelpke,
      
    
    
      t e g e n
      
    
    
      1. de GEMEENTE SOMEREN,zetelende te Someren,
      2. de PROVINCIE NOORD-BRABANT,zetelende te ’s-Hertogenbosch,
      VERWEERSTERS in cassatie,
      advocaat: mr. M.W. Scheltema.
    
    
    
    
      Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als [eiser] , de Gemeente en de Provincie.
    
    
  
  
    
      1Het geding in feitelijke instanties
    Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar de navolgende stukken: 
    a.	de vonnissen in de zaak 241045/HA ZA 11-1757 van de rechtbank Oost-Brabant van 18 april 2012 en 22 mei 2013;
    b.	het arrest in de zaak HD 200.129.347/01 van het gerechtshof 's-Hertogenbosch van 20 mei 2014.
    	Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
    
  
  
    
      2Het geding in cassatie
    
      	Tegen het arrest van het hof heeft [eiser] beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
      	De Gemeente en de Provincie hebben geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
      De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten, voor de Gemeente en de Provincie mede door mr. G.M.C. Neuteboom-Klink.
      De conclusie van de waarnemend Advocaat-Generaal A. Hammerstein strekt tot verwerping.	
      De advocaat van [eiser] heeft bij brief van 2 oktober 2015 op die conclusie gereageerd.
    
    
  
  
    
      3Beoordeling van het middel
    
      3.1
      In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
      (i)	Bij besluit van 2 oktober 1996 heeft het college van burgemeester en wethouders van de Gemeente (hierna: het college) aan [eiser] een bouwvergunning verleend voor onder meer de oprichting van een tuinbouwkas op het toen nog aan de vader van [eiser] in eigendom toebehorende perceel aan de [a-straat 1] te [plaats] .
      
        (ii)	Bij besluit van 30 januari 1997 heeft het college aan de maatschap [A] (hierna: [A] ) een bouwvergunning verleend voor onder meer de oprichting van een tuinbouwkas op het perceel aan de [b-straat 1] te [plaats] , welk perceel grenst aan de [a-straat 1] .
        (iii)	Op 13 november 1997 is het Voorbereidingsbesluit Voorontwerp Bestemmingsplan Buitengebied 1998 in werking getreden.
        (iv)	Op 28 januari 1998 heeft [eiser] een aanvraag ingediend voor samenvoeging van de kassen aan de [a-straat 1] en de [b-straat 1] tot één kas. Met deze aanvraag liep hij vooruit op de verwerving door hem van de eigendom van het hiervoor onder (ii) genoemde perceel van [A] . Die eigendom heeft hij in december 1998 verkregen.
      
      (v)	Op 13 mei 1998 heeft het college aan [eiser] het voornemen kenbaar gemaakt de hiervoor onder (i) en (ii) genoemde bouwvergunningen in te trekken omdat nog steeds geen begin was gemaakt met de bouw.
      
        (vi)	In november 1998 heeft de gemeente het ontwerpbestemmingsplan "Buitengebied 1998" ter inzage gelegd. In dit ontwerpbestemmingsplan waren geen bouwblokken opgenomen ten behoeve van de hiervoor genoemde percelen aan de [a-straat 1] en de [b-straat 1] te [plaats] .
        (vii)	Op 10 maart 1999 heeft een openbare vergadering plaatsgevonden van de commissie Algemene Zaken en Ruimtelijke Ordening van de Gemeente. Blijkens het verslag van deze vergadering heeft [eiser] meegedeeld dat hij met de bouw van de kassen was begonnen.
        (viii) Het bestemmingsplan Buitengebied 1998 is op 25 maart 1999 vastgesteld door de gemeenteraad. Op grond van dit bestemmingsplan mag niet gebouwd worden op de locatie van de percelen van [eiser] .
        (ix)	Bij besluit van 29 april 1999 heeft het college de hiervoor onder (i) en (ii) genoemde bouwvergunningen ingetrokken omdat niet binnen 26 weken na het onherroepelijk worden daarvan een begin met de bouwwerkzaamheden was gemaakt. Volgens het college was op 29 april 1999 nog steeds niet met de bouw begonnen. Voorts is overwogen dat de planologische inzichten inmiddels waren gewijzigd.
      
      (x)	Tegen het intrekkingsbesluit heeft [eiser] bezwaar gemaakt. Met de gemeente is de afspraak gemaakt dat de beslissing op het bezwaarschrift genomen zou worden na de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) op het beroep van [eiser] tegen het bestemmingsplan. Uiteindelijk is op het bezwaarschrift nimmer een besluit genomen.
      
        (xi)	Bij besluit van 9 november 1999 heeft het college van gedeputeerde staten van de Provincie (hierna: GS) het bestemmingsplan goedgekeurd. De bedenkingen van [eiser] werden ongegrond verklaard. [eiser] is hiertegen in beroep gegaan.
        (xii)	Bij besluit van 30 januari 2001 heeft het college de hiervoor onder (iv) genoemde  bouwaanvraag van [eiser] voor één grote kas geweigerd. Hiertegen is geen rechtsmiddel aangewend, zodat dit besluit onherroepelijk is geworden.
        (xiii) Bij uitspraak van 2 oktober 2002 heeft de Afdeling het beroep van [eiser] tegen het besluit tot goedkeuring van het bestemmingsplan gegrond verklaard en het goedkeuringsbesluit van GS vernietigd in verband met een motiveringsgebrek. De Afdeling overwoog onder meer:
        "Aan (...) [eiser] waren ten tijde van de peildatum bouwvergunningen verleend voor het oprichten van glastuinbouwkassen. Met de bouw van deze kassen was hij begonnen, maar vanwege extreme weersomstandigheden kon de bouw niet worden voltooid. Vervolgens zijn de bouwvergunningen in april 1999 ingetrokken. (...) [eiser] heeft de rechtmatigheid van deze intrekkingen in rechte betwist. Burgemeester en wethouders van Someren wachten echter met de beslissing op zijn bezwaarschrift totdat de Afdeling omtrent zijn beroep tegen het besluit omtrent de goedkeuring van het bestemmingsplan zal hebben beslist. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat [GS] onvoldoende hebben gemotiveerd waarom zij in afwijking van het beleid van de gemeenteraad [welk beleid inhoudt dat bebouwing waarvoor vóór november 1997 een bouwvergunning is verleend, wordt beschouwd als bestaande bebouwing; toevoeging door hof] geen aanleiding behoefden te vinden voor een onthouding van goedkeuring aan dit planonderdeel. "
      
      
      
        (xiv)	Bij besluit van 1 juli 2003 hebben GS een nieuw besluit over de goedkeuring genomen. Bij uitspraak van 14 april 2004 heeft de Afdeling ook dit besluit vernietigd, opnieuw wegens een motiveringsgebrek. De Afdeling heeft GS opgedragen om binnen twee maanden een nieuw besluit te nemen.
        (xv)	Op 13 juli 2004 hebben GS dit besluit genomen. GS hebben geconstateerd dat de gemeente nog steeds niet heeft beslist op het bezwaarschrift van [eiser] tegen de intrekking van de bouwvergunningen. Zij overwogen vervolgens: "Gelet daarop zijn wij van mening dat in dit stadium van die procedure de conclusie dat [eiser] een agrarisch bouwblok onthouden zou moeten worden, zoals de gemeente heeft gedaan, niet is gerechtvaardigd. Daarom onthouden wij alsnog de goedkeuring aan de bestemming van de betreffende perceelsgedeelten (…)." Tegen dit besluit is geen rechtsmiddel aangewend, zodat het onherroepelijk is geworden.
        (xvi)	De Gemeente en [eiser] hebben op 4 januari 2005 een overeenkomst gesloten. Op grond van deze overeenkomst zou [eiser] met medewerking van de Gemeente (die daartoe een inspanningsverplichting aanging) zijn glastuinbouwactiviteiten elders in de gemeente concentreren. Verder zou hij onder meer met medewerking van de gemeente op de locatie [a-straat 1] / [b-straat 1] een landgoed met drie huizen met bijgebouwen realiseren.
        (xvii) [eiser] heeft hierna elders in de gemeente een kas gerealiseerd.
      
      
      
        3.2.1
        
          [eiser] vordert in deze procedure schadevergoeding wegens het feit dat aan zijn percelen in het bestemmingsplan Buitengebied 1998 ten onrechte twee agrarische bouwblokken zijn onthouden. Aan deze vordering heeft hij ten grondslag gelegd dat gelet op de hiervoor in 3.1 onder (xiii) en (xiv) genoemde uitspraken van de Afdeling en het daar onder (xv) genoemde besluit van GS vaststaat dat het hiervoor in 3.1 onder (viii) besluit van de gemeenteraad tot vaststelling van het bestemmingsplan en de daar onder (xi) en (xiv) genoemde besluiten van GS tot goedkeuring van het bestemmingsplan onrechtmatig zijn. [eiser] vordert vergoeding van de schade die hij heeft geleden door vertraging van de uitvoering van zijn bouwplannen.
        
      
      
        3.2.2
        De rechtbank heeft de vordering afgewezen. Zij achtte de door [eiser] gewraakte besluiten van gemeenteraad en GS jegens hem onrechtmatig (rov. 4.5), maar was van oordeel dat die besluiten niet tot schade voor [eiser] hebben geleid. De rechtbank ging daarbij ervan uit dat de hiervoor in 3.1 onder (ix) genoemde intrekking van de bouwvergunningen formele rechtskracht toekomt. (rov. 4.6 en 4.7)
        
      
      
        3.2.3
        Het hof heeft het vonnis van de rechtbank bekrachtigd. Het heeft evenals de rechtbank geoordeeld dat [eiser] geen schade heeft geleden door de besluiten van de gemeenteraad en GS. Evenals de rechtbank heeft het hof aangenomen dat de hiervoor in 3.1 onder (ix) genoemde intrekking van de bouwvergunningen formele rechtskracht toekomt (rov. 4.6.4). Daardoor beschikte [eiser] niet over een bouwvergunning en was hij dus niet gerechtigd om te bouwen, aldus het hof. Daarin is geen verandering gekomen. Daarom heeft [eiser] geen schade geleden door de besluiten. (rov. 4.6.5)
        
      
      
        3.3.1
        Het middel bestrijdt het oordeel van het hof met een betoog dat op het volgende neerkomt. Indien de Gemeente en de Provincie de onrechtmatige besluiten niet hadden genomen, was het oude bestemmingsplan blijven gelden. [eiser] heeft aangevoerd dat hij in dat geval een nieuwe aanvraag om een bouwvergunning voor twee kassen had kunnen doen en zou hebben gedaan, dat het college die aanvraag dan niet zou hebben kunnen afwijzen, aangezien deze in dat geval overeenkomstig het bestemmingsplan was geweest, en dat het college dan, om die reden, vermoedelijk de intrekking van de eerder verleende vergunningen zou hebben herroepen omdat voor de Gemeente bij het handhaven van die intrekking geen belang meer bestond. Uitgaande van deze stellingen, op de juistheid waarvan het hof niet is ingegaan, heeft [eiser] schade geleden als gevolg van de onrechtmatige besluiten, doordat de bouw van (een) nieuwe kas(sen) is vertraagd.
        
      
      
        3.3.2
        Het hof heeft terecht geoordeeld dat het hiervoor in 3.1 onder (xv) genoemde, onherroepelijk geworden besluit van GS tot gevolg heeft gehad dat het oude bestemmingsplan is blijven gelden (rov. 4.6.5). Voorts heeft het hof klaarblijkelijk tot uitgangspunt genomen dat, gelet op de hiervoor in 3.1 genoemde uitspraken van de Afdeling en laatstgenoemd besluit van GS, moet worden aangenomen dat de door [eiser] gewraakte besluiten van gemeenteraad en GS onrechtmatig jegens deze zijn geweest. Dat oordeel komt erop neer dat gemeenteraad en GS aanstonds hadden behoren te besluiten dat de oude bestemming van de percelen, agrarische bouwblokken, gehandhaafd zou blijven, zoals GS uiteindelijk bij laatstgenoemd - onherroepelijk geworden - besluit alsnog heeft gedaan.
        
      
      
        3.3.3
        Zoals het middel terecht vermeldt, heeft [eiser] (op de in het middel genoemde plaatsen) aangevoerd dat indien aanstonds of eerder in deze zin zou zijn besloten, de gemeente de intrekking van de eerder verleende vergunningen zou hebben herroepen dan wel hij een nieuwe aanvraag om een bouwvergunning voor twee kassen had kunnen doen en zou hebben gedaan, en dat het college die aanvraag dan niet had kunnen afwijzen, aangezien deze in dat geval overeenkomstig het bestemmingsplan was geweest. Op deze stellingen is het hof in zijn arrest niet ingegaan.
        
      
      
        3.3.4
        De hiervoor in 3.3.3 weergegeven stellingen van [eiser] vinden steun in het destijds geldende art. 44 Woningwet (oud). Op grond van die bepaling was het college verplicht een bouwvergunning te verlenen indien de aanvraag daarvoor voldeed aan de in die bepaling  genoemde eisen, waaronder de eis dat het bouwwerk niet in strijd was met het bestemmingsplan. Indien de aanvraag niet aan deze eis voldeed, diende deze op grond van art. 44 Woningwet (oud) te worden afgewezen.
        
      
      
        3.3.5
        In het licht van het vorenstaande valt niet in te zien dat de hiervoor in 3.3.3 genoemde stellingen van [eiser] , indien feitelijk gegrond, niet tot het oordeel zouden kunnen leiden dat [eiser] schade heeft geleden door de besluiten van de gemeenteraad en GS. Uitgaande van de juistheid van die stellingen zou [eiser] immers eerder over (een) bouwvergunning(en) hebben kunnen beschikken voor de oprichting van (een) kas(sen). Het hof heeft daarom niet aan die stellingen voorbij kunnen gaan. 
        
      
      
        3.3.6
        Aan het vorenstaande doet niet af dat [eiser] niet (meer) over een bouwvergunning beschikte en hij dus niet gerechtigd was om te bouwen, zoals het hof aan zijn oordeel ten grondslag heeft gelegd. Het verwijt dat [eiser] de Gemeente en de Provincie maakt, komt immers erop neer dat zij door een onjuiste vaststelling van, respectievelijk onjuiste goedkeuringsbesluiten met betrekking tot het bestemmingsplan hem de mogelijkheid hebben ontnomen om nieuwe bouwvergunningen te verkrijgen dan wel om de Gemeente te bewegen tot herroeping van de intrekking van de reeds verleende vergunningen, en dat hij als gevolg daarvan schade heeft geleden.
        
      
      
        3.3.7
        Evenmin doet aan het vorenstaande af dat de intrekking van de reeds verleende vergunningen naar de (juiste) vaststelling van het hof - op de door hem in rov. 4.6.4 genoemde grond - formele rechtskracht toekomt. [eiser] heeft immers in dit geding niet de onrechtmatigheid van deze intrekking aan zijn vordering ten grondslag gelegd.
      
      
        3.3.8
        De klacht van het middel dat het hof niet had mogen voorbij gaan aan het hiervoor in 3.3.1 genoemde betoog van [eiser] , treft dus doel.
        
      
    
    
      3.4
      De overige klachten van het middel behoeven geen behandeling.
      
    
  
  
    
      4Beslissing
    
      	De Hoge Raad:
      	vernietigt het arrest van het gerechtshof ’s-Hertogenbosch van 20 mei 2014;
      	verwijst het geding naar het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden ter verdere behandeling en beslissing;
      	veroordeelt de Gemeente en de Provincie in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van [eiser] begroot op € 2.094,98 aan verschotten en € 2.600,-- voor salaris.
    
    
    
      Dit arrest is gewezen door de vice-president E.J. Numann als voorzitter en de raadsheren A.M.J. van Buchem-Spapens, G. Snijders, M.V. Polak en T.H. Tanja-van den Broek, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer G. de Groot op 18 december 2015.