ECLI:NL:RVS:2024:932, Raad van State, 06-03-2024, 202303890/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-03-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 maart 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zaltbommel [appellante] een last onder dwangsom opgelegd voor het huisvesten van arbeidsmigranten in de woning aan [locatie] in Nieuwaal. Bij besluit van 14 juli 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zaltbommel het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Op 23 juni 2020 heeft het college geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het huisvesten van arbeidsmigranten in de woning [locatie]. Op 30 september 2020 en 18 maart 2021 is bij controles gebleken dat in de woning arbeidsmigranten zijn gehuisvest. De last onder dwangsom van 22 maart 2021 heeft betrekking op het handelen in strijd met artikel 4.5.1, aanhef en onder f, van het provinciaal inpassingsplan "Reparatie Inpassingsplan Tuinbouw Bommelerwaard" van 27 september 2017 waarin het huisvesten van tijdelijke arbeidskrachten als strijdig gebruik met de bestemming "Agrarisch - Tuinbouw" is aangemerkt. Vóór 4 mei 2021 moest de huisvesting van arbeidsmigranten ongedaan gemaakt zijn. [appellante] heeft tegen de last onder dwangsom op 29 april 2021 bezwaar gemaakt.

202303890/1/R4.
    Datum uitspraak: 6 maart 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd in Nieuwaal, gemeente Zaltbommel,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 mei 2023 in zaak nr. 22/997 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zaltbommel.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 maart 2021 heeft het college [appellante] een last onder dwangsom opgelegd voor het huisvesten van arbeidsmigranten in de woning aan [locatie] in Nieuwaal.
    Bij besluit van 14 juli 2021 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 2 februari 2022 heeft het college bij [appellante] een verbeurde dwangsom van € 30.000,00 ingevorderd.
    Bij uitspraak van 9 mei 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen de besluiten van 14 juli 2021 en 2 februari 2022 ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 15 december 2023, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. L.A. Pronk, advocaat in Helmond, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. de Zeeuw, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 22 maart 2021 heeft het college aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Op 23 juni 2020 heeft het college geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het huisvesten van arbeidsmigranten in de woning [locatie]. Op 30 september 2020 en 18 maart 2021 is bij controles gebleken dat in de woning arbeidsmigranten zijn gehuisvest. De last onder dwangsom van 22 maart 2021 heeft betrekking op het handelen in strijd met artikel 4.5.1, aanhef en onder f, van het provinciaal inpassingsplan "Reparatie Inpassingsplan Tuinbouw Bommelerwaard" van 27 september 2017 waarin het huisvesten van tijdelijke arbeidskrachten als strijdig gebruik met de bestemming "Agrarisch - Tuinbouw" is aangemerkt. Vóór 4 mei 2021 moest de huisvesting van arbeidsmigranten ongedaan gemaakt zijn. [appellante] heeft tegen de last onder dwangsom op 29 april 2021 bezwaar gemaakt. Op 29 oktober 2021 is bij een controle gebleken dat in de woning nog arbeidsmigranten zijn gehuisvest. Bij brief van 20 januari 2022 heeft het college [appellante] meegedeeld dat de overtreding niet was beëindigd en een dwangsom van € 30.000,00 is verbeurd. Bij het besluit van 2 februari 2022 is het college tot invordering overgegaan. [appellante] heeft gesteld het huisvesten van arbeidsmigranten in de woning vervolgens, in februari 2022, te hebben beëindigd.
    Overgangsrecht
    3.       [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat geen sprake was van een overtreding. Het huisvesten van arbeidsmigranten valt onder het gebruiksovergangsrecht van het inpassingsplan omdat dit onder het bestemmingsplan "Buitengebied" uit 1991 van de toenmalige gemeente Kerkwijk was toegelaten.
    3.1.    Het college stelt zich primair op het standpunt dat dit een nieuwe beroepsgrond is die in hoger beroep niet aan de orde kan komen. Verder voert het college aan dat het gebruik van de woning voor het huisvesten van arbeidsmigranten ook al was verboden onder het bestemmingsplan uit 1991.
    3.2.    In het omgevingsrecht kunnen beroepsgronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. Hiervan is in dit geval evenwel geen sprake. Uit de stukken in het dossier kan worden opgemaakt dat op de zitting van de rechtbank is ingegaan op het overgangsrecht. De Afdeling zal daarom ook ingaan op deze beroepsgrond.
    3.3.    Niet in geschil is dat [appellante] direct en ook via een uitzendbureau arbeidsmigranten in de woning [locatie] heeft gehuisvest en dat dit gebruik strijdig is met artikel 4.5.1, aanhef en onder f, van het inpassingsplan. De Afdeling volgt het college in zijn standpunt dat ook onder het bestemmingsplan "Buitengebied" uit 1991 het huisvesten van tijdelijke werknemers in de woning [locatie] niet was toegestaan. Voor het perceel gold een agrarische bestemming met de mogelijkheid van een dienstwoning. Uit de definitie van het begrip dienstwoning in artikel 1, tweede lid, van de voorschriften van dat plan volgt dat een dienstwoning is bedoeld voor bewoning door (het huishouden van) een persoon, wiens huishouding daarin, gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein, noodzakelijk is. Hieruit leidt de Afdeling af dat een dienstwoning niet is bedoeld voor kamergewijze verhuur aan meerdere huishoudens. Daargelaten of op het perceel een agrarisch bedrijf is gevestigd, is tijdens de controles gebleken dat de woning door acht personen, zonder onderlinge relatie, wordt bewoond. Daarmee is sprake van meerdere huishoudens. Daarbij komt dat [appellante] heeft bevestigd dat een deel van de bewoners in de Bommelerwaard en niet op het bedrijf werkt. Een gebruik als dienstwoning overeenkomstig het bestemmingsplan uit 1991 vond dus niet plaats en dit was strijdig met het algemene gebruiksverbod in artikel 4 van de planvoorschriften. Al daarom heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] geen beroep toekomt op het overgangsrecht uit het inpassingsplan. Dat artikel 4.5.1, aanhef en onder f, met het inpassingsplan "Herziening inpassingsplan en reparatie inpassingsplan tuinbouw Bommelerwaard" van 8 februari 2023 is vervallen, is gelet op de datum van dat plan niet van belang. Dat [appellante], naar zij stelt, beschikt over een vergunning uit 2008 voor de bouw van een kweekkas op het perceel Hogeweg 13-15 en het perceel daarom bedrijfsmatig wordt gebruikt, maakt de conclusie niet anders.
    Het betoog slaagt niet.
    Hoogte dwangsom
    4.       [appellante] betoogt verder dat de hoogte van de dwangsom van € 30.000,00 strijdig is met artikel 5:32b, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De hoogte is niet gemotiveerd en disproportioneel. Het college heeft aansluiting gezocht bij bedrijfsmatig strijdig gebruik terwijl het aan de andere kant van mening is dat ter plaatse geen bedrijf meer is gevestigd. Voorts geldt hier een bandbreedte van € 15.000,00 tot € 30.000,00. Het college heeft niet gemotiveerd waarom is gekozen voor het maximumbedrag, aldus [appellante].
    4.1.    Het college heeft het huisvesten van arbeidsmigranten in de woning [locatie] aangemerkt als bedrijfsmatig gebruik omdat de wijze waarop dit gebeurt, een bedrijfsmatig karakter heeft. Daarbij wijst het erop dat [appellante] heeft gesteld dat een deel van de bewoners op haar bedrijf werkt. De Afdeling kan het college in dit standpunt volgen. Zij kan het college echter niet volgen in de vastgestelde hoogte van de dwangsom. Het college heeft de hoogte van de dwangsom bepaald aan de hand van het Beleidskader uitvoering VTH-taken Regio Rivierenland 2020-2024 (hierna: beleidskader). Hierin is in bijlage 5 vermeld dat de hoogte van de dwangsom voor bedrijfsmatig strijdig gebruik een bedrag van € 15.000,00 tot € 30.000,00 ineens is. In dit beleidskader is ook vermeld dat het gaat om indicatieve dwangsomhoogten, de bedragen als leidraad moeten worden gezien en in het concrete geval de geschikte hoogte van het dwangsombedrag aan de hand van de beleidsregel moet worden bepaald. Het college is na de zitting niet bereid gebleken de hoogte van de dwangsom met het oog daarop te verlagen.
    4.2.    Artikel 5:32b, derde lid, van de Awb luidt:
    "De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom."
    4.3.    Het beleidskader voorziet in een bandbreedte en daarenboven in de mogelijkheid van die bandbreedte af te wijken. De rechtbank heeft dit karakter van de bandbreedte niet onderkend en is zonder meer aangesloten bij het standpunt van het college dat het maximale bedrag moet worden opgelegd. In deze situatie is het in eerste instantie aan het college om het bedrag te motiveren waarvoor het gekozen heeft. Het college heeft de keuze voor het maximale bedrag van de bandbreedte niet deugdelijk gemotiveerd. Uit wat bij de rechtbank is besproken, maakt de Afdeling op dat bij illegale bewoning altijd voor het maximum wordt gekozen omdat van bewoning door (veel) arbeidsmigranten veel overlast wordt ervaren. Deze benadering getuigt van een automatisme dat geen recht doet aan de ruimte voor differentiatie die de bandbreedte biedt en aan het indicatieve karakter van het beleidskader. In dit geval, een woning in het buitengebied, is van overlast voor omwonenden niet gebleken, wat overigens onverlet laat dat, zoals het college terecht heeft gesteld, [appellante] van de illegaliteit van de activiteiten op de hoogte was of kon zijn. Uit het beleidskader volgt verder dat voor het vaststellen van de hoogte van de dwangsom onder meer als uitgangspunt geldt dat de maximaal te verbeuren dwangsom is afgeleid van het behaalde economische voordeel. Het college heeft niet uitgelegd hoe dit uitgangspunt in het concrete geval is toegepast. [appellante] heeft inzage gegeven in een deel van de gesloten huurovereenkomsten. Uit de daarin opgenomen (bruto)huurbedragen, die het college als zodanig niet heeft betwist, maakt de Afdeling op dat het gehanteerde dwangsombedrag van € 30.000,00 overeenkomt met ongeveer 22 keer de maandelijkse (bruto)huur. De Afdeling acht dit bedrag in deze situatie te hoog en zal het bedrag van de dwangsom vaststellen op € 15.000,00. Dat bedrag houdt, in verhouding tot de huuropbrengsten die [appellante] met de illegale activiteiten heeft verkregen, ook een voldoende prikkel in om een einde te maken aan de overtreding.
    Het betoog slaagt.
    Invordering dwangsom evenredig?
    5.       [appellante] betoogt dat de invordering van de dwangsom onevenredig is. Zij heeft niet begrepen dat zij op 4 mei 2021 de dwangsom verschuldigd zou zijn. Toen zij dat wel begreep, heeft zij de arbeidsmigranten direct verzocht de woning te verlaten.
    5.1.    Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    5.2.    Niet in geschil is dat de huisvesting van arbeidsmigranten op 4 mei 2021 nog niet geëindigd was en dat dus toen niet aan de last is voldaan. Dat [appellante] stelt de gevolgen van het besluit van 22 maart 2021 niet te hebben begrepen, maakt de invordering van de dwangsom die daar een gevolg van is, niet onevenredig. Het besluit van 22 maart 2021 is duidelijk. Ook staat hierin dat om een voorlopige voorziening kan worden gevraagd om te voorkomen dat de last onder dwangsom wordt uitgevoerd. [appellante] heeft echter volstaan met het maken van bezwaar. Dat de overtreding na het verbeuren van de dwangsom alsnog is beëindigd, is geen bijzondere omstandigheid om geheel of gedeeltelijk van invordering af te zien. [appellante] heeft verder geen bijzondere omstandigheden naar voren gebracht die voor het college aanleiding hadden moeten zijn om van invordering af te zien.
    Het betoog slaagt - gelet op 4.3 van deze uitspraak behoudens de hoogte van de dwangsom - niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Het beroep tegen de besluiten van 14 juli 2021 en 2 februari 2022 is gegrond. Het besluit van 14 juli 2021 wordt vernietigd, voor zover daarbij de hoogte van de dwangsom van € 30.000,00 in stand is gelaten. Zelf voorziend zal de Afdeling de hoogte van de dwangsom vaststellen op € 15.000,00 en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 14 juli 2021, voor zover vernietigd. Het besluit van 2 februari 2022 wordt vernietigd, voor zover daarbij meer is ingevorderd dan € 15,000,00.
    7.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 mei 2023 in zaak nr. 22/997;
    III.      verklaart het door [appellante] ingestelde beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zaltbommel van 14 juli 2021, kenmerk 204610, voor zover daarbij de hoogte van de dwangsom van € 30.000,00 in stand is gelaten;
    V.      bepaalt dat de hoogte van de dwangsom € 15.000,00 is;
    VI.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 14 juli 2021, voor zover vernietigd;
    VII.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zaltbommel van 2 februari 2022, kenmerk ODR22H00033, voor zover daarbij meer is ingevorderd dan € 15.000,00;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zaltbommel tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.419,79, waarvan € 4.375,00 is toe te rekenen aan door derden beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zaltbommel aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 732,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, griffier.
    w.g. Borman
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Bechinka
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2024
    371