ECLI:NL:CBB:2013:BZ6356, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 12-03-2013, AWB 12/658 t/m 12/661
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2013-03-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Winkeltijdenwet. Zondagopenstelling winkels. Preventieve dwangsommen. Vaststelling overtreding. Uitleg begrip winkel. Invorderingsbeschikkingen.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: AWB 12/658 t/m 12/661
      12500 
    
    
    Uitspraak van de meervoudige kamer van 12 maart 2013 in de zaak tussen
    
    
      1. A, appellante in zaak AWB 12/658,
      2. B, appellante in zaken AWB 12/659 en 12/660,
      3. C, appellante in zaak AWB 12/661, 
      allen te Huissen, hierna gezamenlijk aangeduid als appellanten
      (gemachtigde: mr. T. Segers),
    
    
    en
    
    
      burgemeester en wethouders van Lingewaard, verweerders 
      (gemachtigde: S. Maas).
    
    
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluiten van 27 januari 2012 (de primaire besluiten) hebben verweerders aan appellanten
      preventieve lasten onder dwangsom opgelegd ter voorkoming van overtreding van het in
      artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Winkeltijdenwet (Wtw) neergelegde
      verbod door openstelling van hun winkels op zondag 29 januari 2012.
    
    
    
      Bij besluiten van 29 mei 2012 (de bestreden besluiten) hebben verweerders de hiertegen 
      gerichte bezwaren van appellanten ongegrond verklaard.
    
    
    Tegen deze besluiten hebben appellanten beroep ingesteld.
    
    Verweerders hebben een verweerschrift ingediend.
    
    
      Op 6 november 2012 hebben verweerders besloten over te gaan tot invordering van de door 
      appellanten verbeurde dwangsommen (hierna: de invorderingsbeschikkingen). Hiertegen
      hebben appellanten bezwaar gemaakt. Verweerders hebben dit bezwaarschrift doorgezonden
      aan het College.
    
    
    
      Op 9 januari 2013 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Partijen zijn, vertegenwoordigd
      door hun gemachtigden, verschenen. Namens appellanten is tevens D verschenen.
    
     
    Overwegingen 
    
    
      1.	Appellanten exploiteren onder meer de winkelformules C, Profijt Meubel Huissen, Pronto Wonen Huissen, Superkeukens Huissen en Keukendepot Huissen. Deze winkelformules maken onderdeel uit van dezelfde groep van ondernemingen, en zijn eigendom van dezelfde eigenaar. Bij brief van 11 november 2011 hebben C, Profijt Meubel Huissen, Pronto Wonen Huissen, Superkeukens Huissen en Keukendepot Huissen bij verweerders een verzoek ingediend om een ontheffing van het verbod van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, Wtw een winkel voor het publiek geopend te hebben voor (onder meer) zondag 29 januari 2012. Dit verzoek hield verband met het 12,5 jarig bestaan van C in de [adres].
      Bij besluit van 11 november 2011 hebben verweerders de gevraagde ontheffing uitsluitend voor C verleend. Daarbij is vermeld dat het op 29 januari 2012 voor alle overige winkels in het gebied Huissen Agropark/Pannenhuis niet is toegestaan geopend te zijn voor publiek.
      Bij de primaire besluiten hebben verweerders preventieve lasten onder dwangsom opgelegd aan respectievelijk Pronto Wonen Huissen, Profijt Meubel Huissen, SK Superkeukens en Keukendepot wegens de geplande winkelopenstelling op 29 januari 2012. De opgelegde dwangsom bedraagt per opgelegde last € 20.000,-. 
      Op zondag 29 januari 2012 zijn Jansen Totaal Wonen, Profijt Meubel, Pronto Wonen, Superkeukens en Keukendepot open geweest voor het publiek.
      Bij brieven van 21 februari 2012 hebben verweerders aan Pronto Wonen Huissen, Profijt Meubel Huissen, SK Superkeukens en Keukendepot meegedeeld dat de opgelegde dwangsommen van rechtswege zijn verbeurd. Daarna hebben verweerders de invorderingsbeschikkingen genomen.
    
    
    2.	Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht hebben de beroepen mede betrekking op de invorderingsbeschikkingen. 
    
    3.	De geschillen zijn allereerst toegespitst op de vraag of verweerders terecht hebben aangenomen dat de formules Profijt Meubel, C, Pronto Wonen, Superkeukens en Keukendepot worden geëxploiteerd in van elkaar te onderscheiden winkels in de zin van artikel 1 Wtw. In dat artikel is bepaald dat in deze wet onder winkel wordt verstaan: "een voor het publiek toegankelijke besloten ruimte, waarin goederen aan particulieren plegen te worden verkocht". Indien geen sprake is van een winkel in deze zin, is het verbod van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, Wtw niet van toepassing en ontbreekt de bevoegdheid van verweerders om ter zake handhavend op te treden. 
    
    4.	Verweerders beantwoorden deze vraag bevestigend. In de Wtw is niet nader omschreven wat moet worden verstaan onder het begrip 'besloten ruimte' uit de definitie van 'winkel' in artikel 1 Wtw. Verweerders hebben zich in de bestreden besluiten op het standpunt gesteld dat in het kader van dat begrip niet alleen van belang is of sprake is van een fysieke afscheiding, maar ook of er kan worden gesproken van een functionele scheiding. Zij hebben hierbij aansluiting gezocht bij de Drank- en Horecawet, waarin het begrip 'besloten ruimte' eveneens wordt gehanteerd en erop gewezen dat daarbij geldt dat een inrichting zich kan bevinden in een andere inrichting en dat de inrichting via de andere inrichting kan worden betreden. Met dit standpunt zijn verweerders afgeweken van het advies van de commissie voor de bezwaarschriften, die uitsluitend heeft beoordeeld of de binnen hetzelfde pand gelegen zaken fysiek van elkaar zijn afgesloten of gescheiden. 
    
    
      Volgens verweerders zijn Profijt Meubel en C, die zijn gevestigd in hetzelfde pand aan de Karstraat, twee verschillende winkels. De ene winkel is weliswaar via de andere te bereiken, maar beide winkels hebben een eigen ingang, kassa, personeel, balie en winkeluitstraling, zodat sprake is van een duidelijke functionele scheiding. De aan C verleende ontheffing geldt derhalve niet voor Profijt Meubel. Die winkel mocht dus op 29 januari 2012 niet geopend zijn. Nu klaarblijkelijk het gevaar dreigde dat Profijt Meubel toch zou opengaan op die zondag, is terecht een preventieve last aan Profijt Meubel opgelegd om overtreding van de Wtw te voorkomen.
      Ook Pronto Wonen, Superkeukens en Keukendepot zijn in de visie van verweerders drie verschillende winkels. Ze zijn gevestigd in hetzelfde pand aan de Nijverheidsstraat en delen één ingang. Vanuit de centrale hal is echter duidelijk onderscheid gemaakt tussen deze drie winkels. Zij hebben elk ook een eigen kassa, personeel, balie en winkeluitstraling, zodat sprake is van een duidelijk functionele scheiding. Dit betekent dat ten aanzien van elk van deze winkels eveneens terecht een preventieve last is opgelegd om te voorkomen dat zij in strijd met de Wtw op 29 januari 2012 voor het publiek zouden worden geopend.
    
    
    
      5.	Appellanten beantwoorden deze vraag ontkennend. Profijt Meubel maakt met C deel uit van één en dezelfde winkel. De aan C verleende ontheffing strekt zich daarom uit over het gehele pand aan de [adres], inclusief het gedeelte waarin de formule Profijt Meubel wordt geëxploiteerd. Op grond van die ontheffing mocht Profijt Meubel daarom ook op 29 januari 2009 geopend zijn voor het publiek. Ten aanzien van die formule hebben verweerders dus ten onrechte aangenomen dat overtreding van de Wtw dreigde en waren zij niet bevoegd tot het opleggen van een preventieve last onder dwangsom.
      A, B en Keukendepot zijn evenmin drie verschillende winkels. Verweerders hebben ten aanzien van elk van deze formules daarom evenzeer ten onrechte aangenomen dat overtreding van de Wtw dreigde en een preventieve last onder dwangsom opgelegd. Er is geen sprake van een functionele scheiding tussen de verschillende formules, net zo min als dat het geval is in een groot warenhuis dat verschillende formules heeft met een eigen balie, kassa en uitstraling. Evenals bij een groot warenhuis is er ook in het pand aan de Nijverheidsstraat slechts één voordeur. Verweerders betwisten ook niet dat er in dat pand geen fysieke scheiding bestaat tussen de drie formules. Ter ondersteuning van hun standpunt dat geen sprake is van verschillende winkels, hebben appellanten verwezen naar een uitspraak van het College van 13 augustus 2003 (LJN: AI346). 
    
    
    6.1 	Het College is van oordeel dat de hiervoor onder 3 gestelde vraag ontkennend moet worden beantwoord. Daartoe wordt als volgt overwogen.
    	
    6.2	Het College volgt verweerders niet in hun standpunt dat voor de uitleg van het in de Wtw niet nader omschreven begrip 'besloten ruimte' kan worden aangesloten bij de uitleg die aan dat begrip in het kader van de toepassing van de Drank- en Horecawet wordt gegeven. Daargelaten of de betekenis die verweerders in dat kader aan het begrip hebben toegekend juist is, bieden de Wtw en de geschiedenis van de totstandkoming van deze wet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de wetgever wat dit betreft een verband heeft willen leggen met de Drank- en Horecawet. 
    
    Uit de wetsgeschiedenis komt naar voren dat het begrip 'besloten ruimte' in de definitie van de term 'winkel' in de Wtw is terug te voeren op de Winkelsluitingswet 1951, waarin het is geïntroduceerd ter vervanging van het begrip 'besloten inrichting'. De wetgever heeft hiermee willen aansluiten bij de omschrijving van het begrip 'inrichting' in artikel 1 van de Vestigingswet Bedrijven 1954 (zie memorie van toelichting bij de Wijziging van de Winkelsluitingswet 1951, Kamerstukken II, 1956-1957, 4617, nr. 3, blz. 7). In de memorie van toelichting bij laatstgenoemde wet is hierover uitsluitend vermeld dat bijvoorbeeld groentenwagens en viskarren buiten het begrip 'besloten ruimte' vallen (zie Kamerstukken II, 1951-1952, 2885, nr. 3, blz. 9). In de memorie van toelichting bij de Winkelsluitingswet 1975 is aangegeven dat rijdende winkels, waarin de consumenten kunnen binnentreden om hun boodschappen te doen, voldoen aan de in artikel 1 van de Winkelsluitingswet 1951 gegeven definitie van het begrip 'winkel' omdat zij een voor het publiek toegankelijke besloten ruimte vormen, waarin waren aan particulieren plegen te worden verkocht. Dit houdt verband met de overweging van de wetgever om de begripsomschrijving van 'winkel' in artikel 1 van de Winkelsluitingswet 1975 zodanig aan te passen dat daardoor rijdende winkels niet langer onder het regiem van de gewone winkels vallen en in het algemeen de regels voor de straathandel op de rijdende winkels van toepassing worden. 
    
    Dit alles overziende, biedt de wetsgeschiedenis naar het oordeel van het College ook anderszins geen aanknopingspunten voor het gebruik van het criterium van de functionele scheiding, zoals verweerders dit hebben ingevuld bij de toepassing van het begrip 'winkel' op de formules van appellanten.
    
    6.3	In de uitspraak van 13 augustus 2003 heeft het College geoordeeld dat het daarin aan de orde zijnde Aquaverium in zijn geheel een voor het publiek toegankelijke besloten ruimte is, op grond van de overweging dat de ruimtes die voor verkoop worden benut slechts door dezelfde voordeur kunnen worden bereikt als die ruimtes waar overige activiteiten plaatsvinden en dat gesteld noch gebleken is dat de verkoopruimtes apart kunnen worden afgesloten. In lijn hiermee is het College van oordeel dat met de term 'besloten ruimte' wordt bedoeld de apart afsluitbare verkoopruimte, dan wel het samenstel van verkoopruimtes die door dezelfde voordeur kunnen worden bereikt en die niet apart kunnen worden afgesloten. 
    
    6.4 	Tussen partijen is niet in het geding en ook voor het College staat vast dat de ruimten in het pand aan de [adres], waar de formules C en Profijt Meubel worden geëxploiteerd, elk weliswaar een eigen ingang hebben, maar binnen in het pand met elkaar in open verbinding staan via een brede doorgang en zonder dat is voorzien in de mogelijkheid om deze ruimten apart af te sluiten. Naar het oordeel van het College vormen de ruimten in het pand aan de [adres] dan ook één voor het publiek toegankelijke besloten ruimte, en behoren de in deze ruimten geëxploiteerde formules tot één winkel in de zin van artikel 1 Wtw. Dit betekent dat Profijt Meubel in dezelfde winkel wordt geëxploiteerd als C. Nu aan C een ontheffing was verleend om op zondag 29 januari 2012 geopend te zijn, was het derhalve ook aan Profijt Meubel, op grond van diezelfde ontheffing, toegestaan om op die zondag geopend te zijn. Verweerders hebben dan ook ten onrechte aangenomen dat klaarblijkelijk gevaar dreigde voor overtreding van de Wtw op die zondag, zodat zij ten aanzien van Profijt Meubel niet bevoegd waren tot het opleggen van een preventieve last onder dwangsom ter zake daarvan. Het beroep tegen het hierop betrekking hebbende bestreden besluit in de procedure met nummer AWB 12/661 is dan ook gegrond en dit besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Het College zal met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb het primaire besluit van 27 januari 2012 inzake Profijt Meubel herroepen. 
    
    6.5	Voorts is tussen partijen niet in het geding en staat voor het College vast dat de ruimten in het pand aan de Nijverheidsstraat, waar de formules Pronto Wonen, Superkeukens en Keukendepot worden geëxploiteerd, met elkaar in open verbinding staan en slechts door één en dezelfde voordeur kunnen worden bereikt. Verweerders hebben niet aannemelijk gemaakt dat een of meerdere van deze ruimten apart kunnen worden afgesloten. Eerst ter zitting hebben verweerders gesteld dat een gedeelte waarin één van de formules wordt geëxploiteerd, apart van de overige ruimten kan worden afgesloten met een rolluik. Appellanten hebben daartegen ingebracht dat het gaat om een brandwerende voorziening die alleen bij brand functioneert. Nu verweerders dit niet hebben weersproken, ziet het College in de aanwezigheid van het rolluik onvoldoende grond om aan te nemen dat het betreffende gedeelte regulier afsluitbaar is en zelfstandig als een besloten ruimte in de zin van artikel 1 van de Wtw moet worden aangemerkt. Dit betekent dat de ruimten in het pand aan de Nijverheidsstraat waar de winkelformules worden geëxploiteerd in zijn geheel één voor het publiek toegankelijke besloten ruimte vormen. Verweerders hebben derhalve in strijd met artikel 2 in verbinding met artikel 1 van de Wtw aangenomen dat Pronto Wonen, Superkeukens en Keukendepot drie verschillende winkels zijn en dat klaarblijkelijk gevaar dreigde dat deze winkels op zondag 29 januari 2012 in strijd met de Wtw voor het publiek zouden worden geopend. Verweerders waren dus evenmin ten aanzien van respectievelijk Pronto Wonen, Superkeukens en Keukendepot bevoegd tot het opleggen van preventieve lasten onder dwangsom ter zake daarvan. De beroepen tegen de hierop betrekking hebbende bestreden besluiten in de procedures met nummers AWB 12/658 tot en met AWB 12/660 zijn dan ook gegrond en deze besluiten komen eveneens voor vernietiging in aanmerking. Het College zal met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb ook de primaire besluiten inzake deze formules herroepen. 
    
    7.	Nu verweerders niet bevoegd waren tot het opleggen van de in geding zijnde lasten onder dwangsom, zijn de invorderingsbeschikkingen eveneens zonder grond genomen. Het College zal de tegen deze beschikkingen gerichte beroepen daarom ook gegrond verklaren en deze beschikkingen vernietigen.
    
    8. 	Gelet op het vorenstaande behoeven de overige grieven geen bespreking meer.
    
    9. 	Omdat het College de beroepen gegrond verklaart, bepaalt het College dat verweerders aan appellanten het door hen betaalde griffierecht vergoeden. 
    
    10. 	Het College veroordeelt verweerders in de door appellanten gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.416,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 472,- en een wegingsfactor 1,5 vanwege het aantal samenhangende zaken van 4). 
    
    
     
    Beslissing
    
    
      Het College: 
      - verklaart de beroepen gegrond; 
      - vernietigt de bestreden besluiten en de invorderingsbeschikkingen;
      - herroept de primaire besluiten en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten;
      - draagt verweerders op het betaalde griffierecht van € 310,- (zegge: driehonderdtien euro) aan appellanten te vergoeden;
      - veroordeelt verweerders in de proceskosten tot een bedrag van € 1.416,- (zegge: eenduizend vierhonderdzestien euro), 
        te betalen aan appellanten.
    
     
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. H.S.J. Albers en mr. S.A.C.M. Lavrijssen, in aanwezigheid van 
      mr. O.C. Bos, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 maart 2013. 
    
    
    w.g. S.C. Stuldreher				w.g. O.C. Bos