ECLI:NL:RVS:2022:2200, Raad van State, 02-08-2022, 202202916/2/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 oktober 2019 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland aan Exploitatie Circuit Park Zandvoort B.V. (hierna: CPZ) een vergunning verleend op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) voor het in gebruik hebben van Circuit Park Zandvoort, alsmede voor het uitvoeren van werkzaamheden ten behoeve van een aantal wijzigingen op het circuitterrein (hierna: de natuurvergunning).

202202916/2/R2.
    Datum uitspraak: 2 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op de verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht), hangende de hoger beroepen van:
    1.       Stichting Rust bij de Kust, gevestigd te Haarlem, en coöperatie Mobilisation for the Environment (hierna: MOB), gevestigd te Nijmegen,
    2.       Stichting Duinbehoud, gevestigd te Leiden, en Vereniging Natuur-en Milieufederatie Noord-Holland, gevestigd te Zaandam, gemeente Zaanstad,
    verzoeksters,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Holland van 26 april 2022 in zaak nrs. 20/2118, 20/2174 en 20/2184 in het geding tussen:
    1.       Stichting Natuurbelang Amsterdamse Waterleidingduinen,
    2.       MOB,
    3.       Stichting Duinbehoud, Vereniging Natuur- en Milieufederatie
    Noord-Holland en Stichting Rust bij de Kust
    en
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 oktober 2019 heeft het college aan Exploitatie Circuit Park Zandvoort B.V. (hierna: CPZ) een vergunning verleend op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) voor het in gebruik hebben van Circuit Park Zandvoort, alsmede voor het uitvoeren van werkzaamheden ten behoeve van een aantal wijzigingen op het circuitterrein (hierna: de natuurvergunning).
    Bij besluit van 27 februari 2020 heeft het college de door Stichting Rust bij de Kust, MOB, Stichting Duinbehoud en Vereniging Natuur- en Milieufederatie Noord-Holland daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en het aan de natuurvergunning verbonden voorschrift 5 gewijzigd.
    Bij uitspraak van 26 april 2022 heeft de rechtbank Noord-Holland (hierna: de rechtbank) de door Stichting Rust bij de Kust, MOB, Stichting Duinbehoud en Vereniging Natuur- en Milieufederatie Noord-Holland daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben Stichting Rust bij de Kust en MOB en Stichting Duinbehoud en Vereniging Natuur- en Milieufederatie Noord-Holland hoger beroep ingesteld.
    Tevens hebben zij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    CPZ heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Stichting Rust bij de Kust en MOB, Stichting Duinbehoud en Vereniging Natuur- en Milieufederatie Noord-Holland, het college en CPZ hebben nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 19 juli 2022, waar de volgende partijen zijn verschenen:
    -Stichting Rust bij de Kust en MOB, vertegenwoordigd door mr. V. Wösten, juridisch adviseur te Den Haag, [gemachtigde A] en [gemachtigde B].
    -Stichting Duinbehoud en Vereniging Natuur- en Milieufederatie Noord-Holland, vertegenwoordigd door mr. V. Wösten, juridisch adviseur te Den Haag, en [gemachtigde C].
    -Het college, vertegenwoordigd door mr. F. Sassen, W.M. Dudink, L. Kuiper en A. Chojnowska MSc, bijgestaan door mr. S.J. van Winzum, advocaat te Den Haag.
    -Voorts is ter zitting CPZ, vertegenwoordigd door [gemachtigde D], [gemachtigde E] en [gemachtigde F], bijgestaan door mrs. A. Collignon en J. Tingen, advocaten te Amsterdam, als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Inleiding
    2.       CPZ exploiteert Circuit Park Zandvoort (hierna: het circuitterrein) en is gevestigd aan de Burgemeester van Alphenstraat 108 in Zandvoort. Het circuitterrein ligt naast het gebied "Kennemerland-Zuid", dat aangewezen is als Natura 2000-gebied (hierna: het natuurgebied).
    3.       Op 26 september 2019 heeft CPZ een aanvraag ingediend voor een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb voor de exploitatie van het circuitterrein dat de bestaande situatie omvat inclusief een aantal fysieke aanpassingen, zoals beschreven in de natuurtoets van Econsultancy van 25 september 2019. Die aanpassingen staan ten dienste van onder meer het evenement Formule 1 Dutch Grand Prix (hierna: F1-race) en bestaan uit het plaatsen van tijdelijke tribunes, grondverzet, het slopen en plaatsen van bebouwing, aanleg van twee tunnels en een tijdelijke ontsluiting, het herprofileren van het circuit en het verstevigen van toegangspaden voor voetgangers.
    Het college heeft aan het besluit van 25 oktober 2019 tot vergunningverlening en het besluit op bezwaar van 27 februari 2020 ten grondslag gelegd dat voor het gebruik van het circuitterrein niet eerder een integrale natuurvergunning is verleend. Het college acht voor de vergunningverlening van belang dat in de vergunde (voorgenomen) situatie sprake is van minder stikstofdepositie op het natuurgebied dan in de (bestaande) situatie. Laatstbedoelde zogenoemde referentiesituatie wordt volgens het college ontleend aan hetgeen vergund is in de revisievergunning van 12 september 1997 samen met de uitbreidingen daarvan waarvoor op 27 september 2011 en 12 juni 2015 vergunningen op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (tegenwoordig: Wnb) zijn verleend. De vergunde situatie zal daarom geen significante gevolgen hebben voor het natuurgebied.
    4.       Stichting Rust bij de Kust, MOB, Stichting Duinbehoud en Vereniging Natuur-en Milieufederatie Noord-Holland (hierna samen: Stichting Rust bij de Kust en anderen) zijn het niet eens met de verleende en in bezwaar gehandhaafde natuurvergunning. Zij vrezen dat de natuurwaarden in het natuurgebied worden aangetast, omdat de stikstofdeposities daarop zullen toenemen als gevolg van de (race-)evenementen die op het circuitterrein worden georganiseerd.
    Zij hebben verzocht in verband met de - naar zij stellen - onjuiste rechtbankuitspraak waarin hun beroepen ongegrond zijn verklaard, een voorlopige voorziening te treffen, die erop is gericht te voorkomen dat de natuurwaarden in het natuurgebied hangende de procedure in de hoofdzaak verder worden aangetast.
    5.       De voorzieningenrechter overweegt dat de volgende twee onderwerpen de kern vormen van de vraag of de gevraagde voorlopige voorziening moet worden getroffen. In de eerste plaats betogen verzoekers dat de referentiesituatie - de situatie ten opzichte waarvan beoordeeld moet worden of de vergunde situatie tot een verslechtering leidt - niet langer ook ontleend kan worden aan de revisievergunning van 12 september 1997, omdat de natuurvergunningen uit 2011 en later bepalend voor de referentiesituatie zijn. Deze vergunningen brengen een ruimschoots lagere stikstofdepositie met zich dan die waarvan het college bij de vergunningverlening is uitgegaan. In de tweede plaats betogen verzoekers dat de stikstofberekeningen die zijn gemaakt voor de referentiesituatie - ook voor zover die ontleend kan worden aan de revisievergunning van 12 september 1997 - alsmede  die voor de vergunde situatie, ondeugdelijk zijn en niet aan de besluitvorming ten grondslag hadden mogen worden gelegd. Deze twee onderwerpen komen achtereenvolgens aan bod in deze uitspraak.
    De referentiesituatie
    6.       Partijen zijn verdeeld over de vraag aan welke van de verleende vergunningen de referentiesituatie moet worden ontleend. In dit verband voeren Stichting Rust bij de Kust en anderen aan dat de referentiesituatie wordt gevormd door de natuurvergunningen die op 27 september 2011 en 12 juni 2015 aan CPZ zijn verleend. Deze vergunningen betreffen slechts een gebruik van het circuitterrein voor maximaal zeven dagen per jaar, waarop sprake is van uitzonderlijke bedrijfsomstandigheden (hierna: UBO-dagen) en op welke UBO-dagen de maximale geluidsniveaus niet gelden. De natuurvergunning uit 2015 voorziet in een uitbreiding van het aantal UBO-dagen in het broedseizoen van zes naar negen. Een dergelijk beperkt gebruik is ruimschoots minder dan het gebruik van het circuitterrein voor maximaal 337 dagen per jaar vanaf 2021, waaronder twaalf UBO-dagen, waarop de op 25 oktober 2019 verleende natuurvergunning ziet. Het college en CPZ stellen zich daarentegen op het standpunt dat de referentiesituatie moet worden ontleend aan zowel de op 12 september 1997 verleende revisievergunning, als aan de op 27 september 2011 en 12 juni 2015 verleende natuurvergunningen. Deze vergunningen samen staan een jaarrond gebruik van het circuitterrein toe, zonder enige beperking in het aantal racedagen.
    6.1.    De voorzieningenrechter overweegt dat in de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71, onder 17.2, is overwogen dat de referentiesituatie wordt ontleend aan de geldende natuurvergunning of, bij het ontbreken daarvan, aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum (dat is het moment waarop artikel 6 van de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor het betrokken Natura 2000-gebied), tenzij nadien een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen. Dan geldt namelijk die toestemming als referentiesituatie.
    6.2.    Het college heeft in de revisievergunning van 12 september 1997 de exploitatie van het gehele circuitterrein vergund en onder meer een jaarrond gebruik toegestaan voor diverse auto- en motorsportactiviteiten en andere (grootschalige) publieksevenementen, alsook vijf UBO-dagen. Voor dit jaarronde gebruik ontbrak op de referentiedatum een natuurvergunning, zodat de referentiesituatie op die datum aan deze revisievergunning moest worden ontleend.
    6.3.    Ten aanzien van de natuurvergunningen die op 27 september 2011 en 12 juni 2015 aan CPZ zijn verleend, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. De vergunning van 27 september 2011 staat een uitbreiding van het aantal UBO-dagen toe van vijf naar twaalf dagen per jaar. Het aantal UBO-dagen in het broedseizoen is in de vergunning van 12 juni 2015 uitgebreid van zes naar negen. Gelet op de inhoud van deze vergunningen, moeten zij niet worden beschouwd als natuurtoestemmingen voor het gebruik van het circuitterrein als zodanig, maar uitsluitend als uitbreidingen van het gebruik, zoals dat was toegestaan op grond van de revisievergunning van 12 september 1997. De referentiesituatie kan daarom nog steeds mede ontleend worden aan de revisievergunning uit 1997.
    Dat het college bij besluit van 25 oktober 2019 een vergunning op grond van de Wnb aan CPZ heeft verleend, waarbij in tegenstelling tot de referentiesituatie het gebruik van het circuitterrein voor niet-elektrische en motorsportactiviteiten is beperkt tot maximaal 337 racedagen per jaar vanaf 2021 en ook de stikstofemissie aan banden is gelegd, betekent naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter dus niet dat de op 25 oktober 2019 verleende natuurvergunning ziet op een project met een ruimere omvang dan dat in de referentiesituatie.
    6.4.    Voor zover Stichting Rust bij de Kust en anderen betogen dat de natuurvergunningen uit 2011 en 2015 niet als vergunningen voor een specifiek deel van het gebruik van het circuitterrein mogen worden beschouwd, omdat toen slechts een natuurvergunning voor het gehele project kon worden verleend, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Een dergelijk argument had aangevoerd kunnen worden in het kader van de vergunningverlening in 2011 en 2015. Die vergunningen zijn echter onherroepelijk. Zij zien slechts op een specifiek deel van het gebruik van het circuitterrein. Daarom kan het betoog van Stichting Rust bij de Kust en anderen naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet tot een andere conclusie leiden ten aanzien van de vergunning van 25 oktober 2019, ook al zou dat betoog op zich juist zijn.
    6.5.    Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is het college er terecht van uitgegaan dat de referentiesituatie een jaarrond gebruik van het circuitterrein voor diverse auto- en motorsportactiviteiten en andere (grootschalige) publieksactiviteiten omvat. De rechtbank is in de overwegingen 9.1-9.6 van de uitspraak van 26 april 2022 tot hetzelfde oordeel gekomen.
    Belangenafweging
    7.       Stichting Rust bij de Kust en anderen hebben verder aangevoerd dat de vaststelling van de exacte aard en omvang van het circuitgebruik en de daarbij behorende berekeningen van de stikstofemissies onzorgvuldig tot stand zijn gekomen. Zij hebben hierover contra-expertises ingebracht. Daarnaast heeft de STAB in de procedure bij de rechtbank een deskundigenbericht uitgebracht. De beoordeling van deze beroepsgronden vereist nader onderzoek waarvoor deze voorlopige voorzieningenprocedure zich niet leent. De voorzieningenrechter zal daarom met een belangenafweging in het kader van de spoedeisendheid bepalen of vooruitlopend op de uitspraak in de bodemprocedure een voorlopige voorziening moet worden getroffen.
    7.1.    Stichting Rust bij de Kust en anderen betogen dat het ecologische belang zwaarder moet wegen dan de publieke en economische belangen bij de organisatie van (in het bijzonder) een F1-race op het circuitterrein. Daartoe voeren zij aan dat de staat van de ecologie en het betrokken habitattype "grijze duinen" in het natuurgebied in relatie tot stikstofdepositie slecht is en als gevolg van de F1-races op het circuit verder zal verslechteren. Daarnaast wijzen Stichting Rust bij de Kust en anderen op de gezondheidsaspecten die samenhangen met deze races, zoals geluidsoverlast en de toename van fijnstof in de omgeving van het circuitterrein.
    7.2.    Het college en CPZ stellen zich op het standpunt dat de publieke en economische belangen bij het doorgaan van de F1 zwaarder wegen dan het door Stichting Rust bij de Kust en anderen aangevoerde ecologische belang.
    Daartoe voert het college aan dat bij de vergunningverlening rekening is gehouden met het natuurbelang, maar dat uit de natuurtoets die aan de vergunning ten grondslag ligt, blijkt dat er geen significant negatieve effecten zijn te verwachten. Het publieke belang dat het circuitterrein wordt gebruikt voor auto- en motorsportactiviteiten weegt volgens het college daarom in dit geval zwaarder dan het ecologische belang.
    CPZ betoogt dat het niet of beperkt doorgaan van het F1-weekend onevenredige economische gevolgen heeft voor haarzelf, de betrokken private investeerders en andere betrokken partijen, zoals toe- en horecaleveranciers en tribune- en tentenbouwers. De organisatie van een F1-race levert volgens CPZ door de internationale uitstraling bovendien op nationaal en lokaal niveau economische voordelen op, omdat daarmee werkgelegenheid wordt verschaft, het toerisme wordt bevorderd en export mogelijk wordt gemaakt. Naast economische belangen zijn volgens CPZ bij de organisatie van een F1-race ook sociaal-maatschappelijke belangen betrokken.
    7.3.    De voorzieningenrechter is van oordeel dat in dit geval de belangen, die zijn betrokken bij het gebruik van het circuitterrein zoals vergund, doorslaggevend zijn ten opzichte van de belangen die zijn betrokken bij de bescherming van de natuurlijke kenmerken van het natuurgebied.
    Er zijn enerzijds publieke belangen en belangen van CPZ gemoeid met de voortzetting van de exploitatie van het circuitterrein door de organisatie van auto- en motorsportactiviteiten en andere (grootschalige) publieksevenementen. Ook verschaft de organisatie van een F1-race werkgelegenheid. Daarnaast heeft CPZ erop gewezen dat investeringen zijn gedaan om het gebruik van de toegangswegen van en naar Zandvoort te verbeteren en dat er is geïnvesteerd in een goede treinverbinding tussen Amsterdam en Zandvoort. De omliggende steden en gemeenten kunnen hiervan ook profijt hebben. Hoewel CPZ op de zitting heeft aangegeven vaker grootschalige (autorace-)evenementen op het circuitterrein te organiseren, heeft zij ook toegelicht dat voor de organisatie van de F1 fors meer inspanningen en investeringen zijn gedaan dan voor andere evenementen op het circuitterrein. Deze investeringen liggen volgens CPZ in uitgevoerde aanpassingen aan het circuitterrein om een licentie te kunnen verkrijgen.
    De voorzieningenrechter heeft in de afweging anderzijds betrokken dat er belangen zijn gemoeid met het voorkomen dat het gebruik van de natuurvergunning significante gevolgen heeft voor het natuurgebied. Hoewel Stichting Rust bij de Kust en anderen erkennen dat niet alle stikstofdepositie op dit natuurgebied afkomstig is van het gebruik van het circuitterrein, hebben zij op de zitting onderbouwd dat dat gebruik veel invloed heeft op de staat van het natuurgebied en het daarin aanwezige habitattype "grijze duinen". Het college heeft op de zitting weliswaar toegelicht op provinciaal niveau te werken aan herstelmaatregelen voor het natuurgebied, maar daar is door de Stichting Rust bij de Kust en anderen tegenin gebracht dat de mogelijkheden daartoe, anders dan een verlaging van de stikstofdepositie vanuit het circuitterrein, beperkt zijn.
    Zoals hiervoor onder 6.1-6.5 is overwogen, was in de referentiesituatie al een gebruik van het circuitterrein toegestaan voor diverse auto- en motorsportactiviteiten en andere (grootschalige) publieksevenementen. Ook was in de vergunningen, waaraan de referentiesituatie moet worden ontleend, geen stikstofemissieplafond opgenomen. Doordat met de in de onderhavige natuurvergunning opgenomen voorschriften 4 en 5 het aantal dagen dat het circuitterrein vanaf 2019 voor niet-elektrische en motorsportactiviteiten mag worden gebruikt en de hoeveelheid stikstofemissie zijn gemaximeerd, is in zoverre wel sprake van een beperking in het gebruik van het circuitterrein ten opzichte van de referentiesituatie. Dat tussen partijen in geschil is of de organisatie van een F1-race tot de referentiesituatie behoort, maakt naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet dat verwacht moet worden dat het gebruik van de verleende natuurvergunning in de periode totdat uitspraak is gedaan in de hoofdzaak, tot veel meer stikstofdepositie leidt dan was toegestaan in de referentiesituatie. In de referentiesituatie mochten immers ook andere grootschalige auto- en motorsportevenementen op het circuitterrein worden georganiseerd en die gepaard gingen met stikstofemissies die niet onvergelijkbaar zijn met die van een F1-race.
    Daarnaast acht de voorzieningenrechter van belang dat, zoals ook in het verslag van de STAB staat en CPZ op de zitting heeft toegelicht, het circuitterrein in de periode van oktober 2019 tot maart 2020 niet in gebruik is geweest vanwege werkzaamheden op het circuitterrein, dat de exploitatie van het circuit in 2020 als gevolg van de coronacrisis beperkt was en dat de in 2021 op het circuitterrein georganiseerde (grootschalige) publieksevenementen minder bezoekers hebben getrokken. Weliswaar is niet duidelijk of de aan het besluit ten grondslag gelegde stikstofberekeningen een volledig juist beeld geven, maar gelet op de hiervoor genoemde omstandigheid dat sprake is van een beperking van het vergunde aantal niet-elektrische en motorsportactiviteiten per jaar ten opzichte van de referentiesituatie, geven de belangen bij het doorgaan van het F1-weekend de doorslag in de beoordeling of een voorlopige voorziening moet worden getroffen.
    Conclusie
    8.       De voorzieningenrechter ziet daarom aanleiding de verzoeken om een voorlopige voorziening af te wijzen.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst de verzoeken af.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
    w.g. Hoekstra
    voorzieningenrechter
    w.g. Scheele
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 augustus 2022
    723-975