ECLI:NL:CRVB:2014:2085, Centrale Raad van Beroep, 18-06-2014, 13-6776 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2014-06-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: In aanmerking genomen, dat in de wetsgeschiedenis bij de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht geen aanwijzing te vinden is voor een oogmerk tot wijziging van de bevoegheid vande CRvB inzake beroepen van gerechtsauditeurs bij de CRvB en door het Ministerie van Veiligheid en Justitie inmiddels stappen worden gezet om de (onder meer voor gerechtsauditeurs bij de Raad) onbedoelde verandering van de geldende rechtsgang te herstellen, ziet de Raad voldoende grond om zich bevoegd te achten op het beroep van appellante te beslissen. 
        Ontslag wegens ongeschiktheid anders dan door ziekte houdt geen stand. Voor de ook door de Raad aanvaarde tekortkomingen op de inhoud van het werk en op de wijze van communiceren met collega's heeft de ambtenaar niet een voldoende verbeterkans gekregen.

13/6776 AW 
  
    Datum uitspraak: 18 juni 2014
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak in het geding tussen
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [appellante] te [woonplaats] (appellante)
  
  
    de Kroon, vertegenwoordigd door de Minister van Veiligheid en Justitie (Kroon)
  
  
    PROCESVERLOOP
  
  
    Namens appellante heeft mr. I.L. Gerrits, advocaat, beroep ingesteld tegen het besluit van de Kroon van 8 november 2013.
  
  
    Namens de Kroon heeft de Minister van Veiligheid en Justitie (minister) een verweerschrift ingediend.
  
  
    Op het door mr. S. van Heukelom-Verhage namens het bestuur van de Centrale Raad van Beroep (bestuur) gedane verzoek heeft de Centrale Raad van Beroep (Raad) het bestuur aangemerkt als belanghebbende bij het beroep. Mr. Van Heukelom-Verhage heeft namens het bestuur een zienswijze ingediend.
  
  
    Op verzoek van de Raad heeft de minister inlichtingen verschaft en naar aanleiding van een vraag van mr. Gerrits de gedingstukken aangevuld. Mr. Gerrits heeft een reactie gegeven.
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 mei 2014. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Gerrits. De Kroon heeft zich laten vertegenwoordigen door 
    mr. dr. J.A. Bijker. Voor het bestuur zijn verschenen mr. Van Heukelom-Verhage en 
    mr. H.C.P. Venema.
  
  
    OVERWEGINGEN
    1.1. Appellante is na een interne sollicitatie bij koninklijk besluit van 8 juni 2006 benoemd tot gerechtsauditeur bij de Centrale Raad van Beroep. Zij is achtereenvolgens werkzaam geweest in verschillende teams, laatstelijk vanaf 1 april 2011 in het team onder voorzitterschap van [X.] ([X.]). 
    
    
      1.2. Bij een op 1 mei 2012 met appellante gehouden functioneringsgesprek heeft [X.] over de periode 1 april 2011 tot en met 31 maart 2012 tekortkomingen gesignaleerd in de kwantiteit en kwaliteit van haar productie. Ook heeft hij enige kritiek gegeven op sommige gedragingen van appellante. Aangegeven is dat appellante niet naar behoren functioneert en dat het functioneren over zes maanden na 31 maart 2012 kwantitatief en kwalitatief in orde moet zijn. Zo niet, dan zal het functioneren aan het bestuur worden voorgelegd. Bij het volgende functioneringsgesprek op 14 januari 2013 over het tijdvak van 1 april 2012 tot en met 
      31 december 2012 heeft [X.] meegedeeld dat de kwantiteit van de productie nog immer minder is dan de voor appellante geldende minimumnorm, dat de kwaliteit gelijke tekortkomingen vertoont als vóór 1 april 2012 en heeft hij gebreken genoemd in het gedrag van appellante jegens collega’s.
    
    
    
      1.3. In een aan het bestuur gerichte notitie van 5 februari 2013 heeft [X.] de tekortkomingen van appellante uiteengezet. [X.] acht appellante ongeschikt voor de functie van gerechtsauditeur bij de Raad en wenst in elk geval appellante niet meer in zijn team. Bij de notitie is een groot aantal stukken gevoegd.
      1.4. Het bestuur heeft appellante in kennis gesteld van zijn voornemen om haar ontslag aan te vragen. Appellante heeft de geboden gelegenheid om haar zienswijze te geven benut. Voorts heeft het bestuur nadere informatie gevraagd bij enige raadsheren en collega’s van appellante die met haar hebben samengewerkt. Nadat appellante ook hierop heeft kunnen reageren, heeft het bestuur de minister voorgesteld om een voordracht op te maken voor een koninklijk besluit strekkende tot ontslag wegens ongeschiktheid voor het vervullen van het ambt van gerechtsauditeur anders dan wegens ziekte.  
    
    
    
      1.5. Bij koninklijk besluit van 19 juni 2013 is appellante met toepassing van artikel 36, aanhef en onder a, van het Besluit rechtspositie rechterlijke ambtenaren ontslag verleend met ingang van 1 juli 2013. Het daartegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 8 november 2013 ongegrond verklaard (bestreden besluit).
    
    
    
      1.6. Het beroep van appellante strekt er toe dat het ontslag ongedaan wordt gemaakt. Appellante heeft enige procedurele beroepsgronden ingebracht. Voorts betoogt zij - kort samengevat - dat zij niet ongeschikt is, dat de geboden verbeterkans onvoldoende is geweest en dat de eventuele tekortkomingen in haar functioneren veroorzaakt zijn door gezondheidsklachten. Zij acht het ontslag ten slotte disproportioneel. De Kroon en het bestuur menen dat het ontslag op goede gronden is verleend en hebben betoogd dat het bestreden besluit in rechte stand kan houden.
    
    
    
      
        bevoegdheid van de Raad
      
    
    
    
      2.
      Ambtshalve overweegt de Raad het volgende.
      
      
        2.1.
        Tot de inwerkingtreding van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht op 1 januari 2013 (Stb 2012, 682) was de Raad op grond van artikel 47 van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren (Wrra) bevoegd om in eerste aanleg te oordelen op beroepen tegen besluiten of andere handelingen waarbij een rechterlijk ambtenaar als zodanig belanghebbende was. Dit gold ook voor gerechtsauditeurs bij de Raad, omdat de Wrra (behoudens artikel 5b) ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Beroepswet op hen van overeenkomstige toepassing is verklaard.
        
      
      
        2.2.
        Bij de Wet aanpassing bestuursprocesrecht is de bevoegdheid van de Raad als bijzondere bestuursrechter in eerste aanleg vastgelegd in Bijlage 2 bij de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In artikel 3 van Bijlage 2 worden onder meer besluiten ingevolge de Wrra, waarbij een rechterlijk ambtenaar als zodanig belanghebbende is, genoemd. 
        
      
      
        2.3.
        Nu gerechtsauditeurs bij de Raad geen rechterlijk ambtenaar als bedoeld in de Wrra zijn en de Wrra op hen slechts van overeenkomstige toepassing is verklaard, kunnen zij naar de letterlijke tekst niet onder het bereik van artikel 3 van Bijlage 2 bij de Awb worden gebracht. In aanmerking genomen echter, dat in de wetsgeschiedenis bij de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht geen aanwijzing te vinden is voor een oogmerk tot wijziging van de tot 1 januari 2013 geldende regeling en door het Ministerie van Veiligheid en Justitie inmiddels stappen worden gezet om de (onder meer voor gerechtsauditeurs bij de Raad) onbedoelde verandering van de geldende rechtsgang te herstellen, ziet de Raad voldoende grond om zich bevoegd te achten op het beroep van appellante te beslissen. 
        
        
          
            procedurele beroepsgronden
          
        
        
      
      
        3.1.
        De Raad volgt appellante niet in haar opvatting dat de Kroon zelfstandig onderzoek had dienen te doen naar de gronden voor het ontslag. Aan een koninklijk besluit is inherent dat de voorbereiding daarvan ten volle geschiedt door de functionele autoriteit dan wel de verantwoordelijke minister. 
      
      
        3.2.
        
          De Raad gaat voorbij aan de kritiek van appellante op de kwaliteit van de Adviescommissie bezwaarschriften Algemene wet bestuursrecht inzake personele aangelegenheden Ministerie van Veiligheid en Justitie, omdat in dit geding de vraag moet worden beantwoord of het bestreden besluit met in achtneming van het advies van de Adviescommissie in rechte stand kan houden. 
          
            
            
            ontslag wegens ongeschiktheid anders dan door ziekte
          
        
        
      
    
    
      4.
      Bij het bestreden besluit is de ongeschiktheid van appellante onderbouwd met tekortkomingen in de kwantiteit en kwaliteit van haar producten en in haar gedrag jegens collega’s. Nu appellante deze maatstaf op zich zelf niet heeft betwist, zal worden beoordeeld of er voldoende concrete aanwijzingen zijn voor de desbetreffende tekortkomingen (uitspraak van de Raad van 20 oktober 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU1926 en TAR 2012, 45). De Kroon heeft ter zitting bevestigd dat in de situatie van appellante het bieden van een verbeterkans in lijn met de rechtspraak van de Raad (uitspraak van 18 maart 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BL9739) als noodzakelijke voorwaarde is aangemerkt. Als startpunt hanteert de Kroon 1 mei 2012, omdat appellante bij eerdere functioneringsgesprekken geen kritiek op haar functioneren kreeg en haar op 1 mei 2012 voor het eerst is voorgehouden dat zij tekortschoot.
      
      
        4.1.
        Appellante betwist niet dat haar productie in het eerste jaar waarin zij werkzaam was in het team van [X.] en vervolgens ook in de periode tot en met 31 december 2012 is achtergebleven bij de voor haar geldende minimumnorm. De Raad stelt vast, dat, ook als wordt uitgegaan van het volgens appellante vanaf 1 mei 2012 door haar gemaakte aantal producten, sprake is van een substantieel tekort. Gelet op de opdracht in het functioneringsgesprek van 1 mei 2012 om de minimumnorm te halen, acht de Raad de aan appellante geboden verbeterkans in zoverre voldoende.
        
      
      
        4.2.
        De kritiek op de kwaliteit van de werkzaamheden van appellante betreft vooral de enigszins ingewikkelde zaken, die bij uitstek het werkterrein van de gerechtsauditeurs zijn. Het gaat daarbij in het bijzonder om het optreden in raadkamer en het niveau van de concept-uitspraken en soms ook de instructies. In de notitie van [X.] voor het bestuur zijn verscheidene elementen van de tekortkomingen nader benoemd, zoals het niet kunnen maken van onderscheid tussen hoofd- en bijzaken, het ontbreken van inzicht in gecompliceerde juridische structuren, het niet goed toepassen van het leerstuk van de omvang van het hoger beroep, een gebrek aan analytisch vermogen en soms tekortschietende juridische kennis. In de eenvoudiger zaken voldoen concept-uitspraken in de regel wel aan de eisen. Nu de tegenspraak door appellante over de kwaliteit beperkt is tot de stelling dat haar werkzaamheden wel in orde zijn, onder verwijzing naar de beoordeling van deze werkzaamheden in voorgaande jaren en zij geen van de genoemde voorbeelden heeft betwist, acht de Raad voldoende onderbouwd dat de kwaliteit van het werk van appellante vanaf 1 april 2011 niet voldoende was. 4.2.1. Appellante acht de aan haar geboden verbeterkans onvoldoende, omdat haar te weinig duidelijkheid was gegeven over hetgeen zij moest verbeteren en omdat haar geen begeleiding is gegeven. De Raad volgt appellante hierin. Daarbij geldt in de eerste plaats, dat de kritiek op de kwaliteit van concept-uitspraken in de iets meer ingewikkelde zaken in het verslag van het functioneringsgesprek van 1 mei 2012 erg summier is verwoord. Het verslag beperkt zich tot de opmerking dat in het bijzonder de structuur van de uitspraken en de behandeling van de hoger beroepsgronden onvoldoende zijn. Hoewel in het verslag vijf voorbeelden staan, die niet nader zijn uitgewerkt, wordt geen melding gemaakt van de verscheidene elementen die nadien in de notitie van [X.] voor het bestuur zijn beschreven. De opvatting van de Kroon en het bestuur dat de aanwijzingen van 1 mei 2012 duidelijk waren, kan daarom niet worden gevolgd. Gelet op de aard van de tekortkomingen acht de Raad een niet nader gespecifieerde opdracht dat de kwaliteit over zes maanden na 31 maart 2013, dat wil zeggen vóór 1 oktober 2013, in orde moet zijn niet voldoende voor een reële mogelijkheid om de benodigde verbetering te bereiken. Mede in aanmerking genomen dat niet is gebleken dat appellante in de periode voordat zij tot het team van [X.] toetrad te kennen is gegeven dat de kwaliteit van haar werk tekortschoot, was in de gegeven situatie de vaststelling van een begeleidingstraject geboden, dat zou zijn toegesneden op de in het functioneringsgesprek van 1 mei 2012 gesignaleerde tekortkomingen en de duur van de appellante gegunde verbeterperiode. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de toewijzing van een coach die de totstandkoming van de producten van appellante in de meer ingewikkelde zaken begeleidt en in geregeld met appellante te houden voortgangsgesprekken de al dan niet door haar geboekte vooruitgang en de door haar te verrichten inspanningen bespreekt en van die gesprekken verslagen opmaakt. Door een dergelijk verbeteringstraject achterwege te laten is appellante geen reële kans op verbetering van de kwaliteit van haar werk geboden. 
      
      
        4.3.
        De drie gedragingen van appellante die in het functioneringsgesprek van 1 mei 2012 onder de noemer “overige aspecten” zijn bekritiseerd, hebben in dit gesprek niet geleid tot een duidelijk signaal aan appellante over de noodzaak tot verbetering van haar gedrag. Het verslag duidt er niet op dat [X.] de genoemde voorvallen toen in totaliteit als dermate ernstig heeft gekwalificeerd, dat appellante had moeten begrijpen dat deze mede dragend zouden zijn voor een ongeschiktheidsoordeel. Na het functioneringsgesprek van 1 mei 2012 zijn meer incidenten tussen appellante en verscheidene collega’s benoemd. Hierbij blijkt een belangrijk punt te zijn de wijze waarop appellante met raadsheren communiceert over door haar gemaakte producten en soms over de uitkomst van een raadkamer in een concrete zaak. De Raad ziet geen grond de kritiek op het gedrag van appellante onjuist te achten. Dat appellante over de voorvallen en over haar wijze van communiceren een andere zienswijze heeft, leidt niet tot een ander oordeel, nu de signalen afkomstig zijn van verschillende collega’s en raadsheren, in de kritiek een min of meer vast patroon is aan te wijzen en in geen enkel geval een concrete aanwijzing voor de juistheid van de zienswijze van appellante op die voorvallen en haar wijze van communiceren voorhanden is. Dat het hier aan de orde zijnde gedrag ook een belemmering zou vormen voor een goede samenwerking met andere collega’s en raadsheren, komt overtuigend voor. Illustratief acht de Raad de omstandigheid dat raadsheer [Y.], nadat deze voor het eerst had samengewerkt met appellante bij een zitting op 25 januari 2013, uitvoerig gemotiveerd heeft geweigerd om opnieuw met appellante samen te werken.
        
        
          4.3.1.
          Ondanks de ernst van de kritiek die na april 2012 op het gedrag van appellante is geuit, is de Raad van oordeel dat ook de op dit vlak gesignaleerde tekortkomingen bij gebreke van een voldoende geboden verbeterkans niet aan het ontslag wegens ongeschiktheid ten grondslag kunnen worden gelegd. Bij het functioneringsgesprek op 1 mei 2012 is de kritiek op dit aspect onder de noemer “overige aspecten” verwoord als voorbeelden van “enkele aspecten in het gedrag van [appellante] die ook overigens fouten in haar functioneren laten zien”. Een duidelijk signaal waaruit valt op te maken dat verbetering van houding en gedrag jegens collega’s noodzakelijk is om als gerechtsauditeur te kunnen blijven functioneren, is in het verslag van dit functioneringsgesprek niet terug te vinden. Ook na 1 mei 2012 is dit niet gebeurd, behoudens een terechtwijzing in oktober 2012 over de wijze waarop appellante een zitting probeerde samen te stellen. Volgens het verslag van [X.] van 14 januari 2013 is appellante in dat gesprek opnieuw gewezen op enkele aspecten van haar gedrag die gebreken in haar functioneren laten zien, maar voor het eerst in de notitie van [X.] aan het bestuur is concreet en duidelijk aangegeven waaraan het schort bij de wijze waarop appellante communiceert. Geoordeeld moet dan ook worden dat appellante niet in voldoende mate tijdig is geconfronteerd met de tekortkomingen in haar houding en gedrag en onvoldoende is gewezen op de noodzaak tot verbetering op de punten die met betrekking tot dit aspect uiteindelijk aan het ontslag ten grondslag worden gelegd. Appellante heeft daarmee ook in zoverre de door de Kroon terecht noodzakelijk geachte reële verbeterkans niet in voldoende mate gekregen.
          
        
      
      
        4.4.
        Het voorgaande leidt tot het oordeel dat op de twee aspecten die door de Kroon het meest belangrijk zijn geacht, te weten de kwaliteit van het werk en het gedrag van appellante, de voor een ongeschiktheidsontslag vereiste verbeterkans onvoldoende is geboden. Dit betekent dat aan de voorwaarden voor het verlenen van het ontslag niet was voldaan. De Raad komt dus niet toe aan de vraag in hoeverre in het tijdvak vanaf 1 april 2011 een medische oorzaak voor de tekortkomingen in het functioneren aanwezig was. Bij het bestreden besluit is het ontslag wegens ongeschiktheid anders dan wegens ziekte ten onrechte in stand gelaten. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit zal wegens schending van artikel 3:2 van de Awb worden vernietigd. 
        
      
      
        4.5.
        De Raad acht geen termen aanwezig om zelf in de zaak te voorzien, omdat in de voorhanden situatie niet zonder meer slechts één oplossing denkbaar is en daarbij verschillende mogelijkheden openstaan die nader onderzoek en beraadslaging vergen. De Kroon zal worden opgedragen met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar te beslissen. 
        
      
    
    
      5.
      Aanleiding bestaat om de Kroon te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 1.217,50 voor verleende rechtsbijstand in beroep. 
      
      
        
        
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    
      - verklaart het beroep gegrond;- vernietigt het besluit van 8 november 2013;- draagt de Kroon op om een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van
        deze uitspraak;- bepaalt dat de Kroon appellante het in beroep betaalde griffierecht van € 160,- vergoedt;- veroordeelt de Kroon in de kosten van appellante tot een bedrag van € 1.217,50.
    
    
    
      
        Deze uitspraak is gedaan door H.G. Lubberdink als voorzitter en C.J. Borman en 
      R. van der Spoel als leden, in tegenwoordigheid van S.K. Dekker als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2014.
    
    
    
    
    
      (getekend) H.G. Lubberdink
    
    
    
    
    
      (getekend) S.K. Dekker
    
    
    
    
  
  HD