ECLI:NL:RBSHE:2012:BY5587, Rechtbank 's-Hertogenbosch, 05-12-2012, 247394 - HA ZA 12-469
Rechtbank 's-Hertogenbosch — Uitspraak 
Datum: 2012-12-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Korte samenvatting: onrechtmatige overheidsdaad in de fase voorafgaand aan formele besluitvorming? 
      
      Een projectontwikkelaar wilde in Nuenen twee percelen gaan ontwikkelen. Deze plannen zijn niet doorgegaan, omdat hij de percelen niet in eigendom heeft kunnen verkrijgen. Hij wijt dit aan traag, niet integer, onzorgvuldig, niet communicatief handelen van en onjuist adviseren door de behandelend ambtenaar en wil schadevergoeding.
      
      De rechtbank wijst de op onrechtmatige daad gestoelde vorderingen af. Deels omdat er geen grondslag is voor het oordeel dat onrechtmatig is gehandeld en deels omdat een oordeel over de inhoud, de motivering en de totstandkoming van een ambtelijk advies neer zou komen op een oordeel over een door het bevoegde bestuursorgaan te nemen bestuursbesluit. Een oordeel daarover is voorbehouden aan de bestuursrechter. Als de projectontwikkelaar het voor hem negatieve ambtelijk advies had willen aanvechten had hij een besluit van het bevoegde gezag moeten vragen en daar tegenop moeten komen.

vonnis
      RECHTBANK 'S-HERTOGENBOSCH
    
    
    Sector civiel recht
    
    
    zaaknummer / rolnummer: 247394 / HA ZA 12-469
    
    Vonnis van 5 december 2012
    
    in de zaak van
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
      CONAT HOLDING B.V.,
      gevestigd te Nuenen,
      eiseres,
      advocaat mr. O.J.W. Reijnders te Eindhoven,
    
    
    tegen
    
    
      de publiekrechtelijke rechtspersoon
      GEMEENTE NUENEN,GERWEN EN NEDERWETTEN,
      zetelend te Nuenen,
      gedaagde,
      advocaat mr. T.E.P.A. Lam te Nijmegen.
    
    
    
    Partijen zullen hierna Conat en Gemeente Nuenen genoemd worden.
     
    
      1.	De procedure
      1.1.	Het verloop van de procedure blijkt uit:
      -	het tussenvonnis van 15 augustus 2012
      -	het proces-verbaal van comparitie van 21 november 2012.
    
    
    1.2.	Ten slotte is vonnis bepaald.
    
    2.	De feiten
    
    2.1.	In mei 2008 is Ringo Vastgoed BV (hierna: Ringo) in overleg getreden met Gemeente Nuenen om de mogelijkheid van woningbouw op de percelen [...] in Nuenen te onderzoeken.
    
    2.2.	Op 15 mei 2008 heeft een bijeenkomst plaatsgevonden waarbij de directeur van Ringo ([...]) de plannen van Ringo heeft toegelicht ten overstaan van medewerkers van het gemeentelijk Projectbureau Ruimtebalans, waaronder het hoofd van het projectbureau de heer [...]. Ringo kreeg het advies een door een architect uitgewerkt schetsplan te laten maken. Het schetsplan zou op 30 september 2008 voorgelegd worden aan het Team Ruimtelijke Kwaliteit (hierna: TRK) van Gemeente Nuenen. TRK was destijds een informeel adviesorgaan van Gemeente Nuenen.
    
    
      2.3.	[...] heeft Ringo bij brief van 25 augustus 2008 (dagvaarding, prod. 3)  laten weten dat het college van burgemeester en wethouders inmiddels aan de gemeenteraad een voorstel had gedaan om het toenmalige project van Ringo voor jongerenhuisvesting vooralsnog niet voor prioritering op de Ruimtebalans in aanmerking te laten komen. In de brief heeft [...] onder meer  geschreven:
      “(…) Mede gezien de keuze voor Jongerenhuisvesting in de categorie koop/huurwoningen van € 200.000,-- is er in aanvang voor gekozen uw project niet voor prioritering in aanmerking te laten komen. In ons gesprek hebben wij u reeds aangegeven dat realisatie van woningen voor de doelgroep starters/jongeren op zichzelf een uitstekende keuze en doelgroep is echter dit is gebonden aan een VON prijs van maximaal € 186.000,-- om het betaalbaar te houden en te realiseren in het sociale woningsegment.(…)”
    
    
    2.4.	In de vergadering van het TRK van 30 september 2008 heeft TRK aangegeven geen advies te kunnen uitbrengen over de plannen van Ringo. Er dient eerst een uitwerking te komen in een stedenbouwkundige visie.
    
    2.5.	De stedenbouwkundige visie was gereed in april 2009. Op 26 mei 2009 oordeelde het TRK negatief over de stedenbouwkundige visie (dagvaarding, prod. 5). 
    
    
      2.6.	Ringo heeft vervolgens een schetsplan ingediend voor de ontwikkeling van zeven patiowoningen voor senioren. Op 15 september 2009 is dit plan beoordeeld door TRK. Het advies luidde (conclusie van antwoord, prod. 2): 
      “Het TRK staat in principe positief tegenover de voorgestelde scenario’s en spreekt op dit moment nog geen voorkeur uit. Het TRK vraagt de ontwikkelaar de voorstellen verder uit te werken. Daarbij graag inzicht verschaffen in de situatie op de omliggende terreinen, zowel de aansluiting op het project Beatrixstraat als de belendende bestaande kavels aan de Europalaan.”  
    
    
    
      2.7.	Op 20 oktober 2009 heeft het college van burgemeester en wethouders van Gemeente Nuenen besloten in principe en onder voorwaarden medewerking te verlenen aan het bouwproject. Besloten is (dagvaarding, prod. 7 blz. 3): 
      “in principe in [te] stemmen met de beoogde planvorming en realisatie van het project locatie Europalaan met de realisatie van een 7-tal woningen in de vrije sector onder de voorwaarde dat er bij aanvang van de werkzaamheden voor de planvorming een anterieure overeenkomst conform bijlage en planschadeovereenkomst conform bijlage door partijen is getekend.”
    
    
    2.8.	[...] heeft de anterieure overeenkomst en de planschadeovereenkomst op 9 november 2009 getekend. De burgemeester heeft de overeenkomsten op 17 december 2009 getekend.
    
    2.9.	Op 10 maart 2010 (dagvaarding, productie 18) laat Ringo Gemeente Nuenen weten overleg te willen. Uit de e-mail blijkt dat de aankopen van de percelen [...] nog niet rond zijn.
    
    2.10.	Inmiddels waren er ook plannen voor wijzigingen aan de Europalaan in verband met de aanleg van een hogesnelheidsbuslijn (HOV-lijn).
    
    2.11.	Ringo heeft uiteindelijk de aankoop van de percelen niet rond gekregen.
    
    2.12.	Bij brief van 31 januari 2011(dagvaarding, prod. 19) heeft Ringo de anterieure ontwikkelovereenkomst ontbonden.
    
    3.	Het geschil
    
    3.1.	Conat vordert:
    
    
      1.	verklaring voor recht dat Gemeente Nuenen onrechtmatig heeft gehandeld jegens Ringo en vergoeding van de daardoor geleden en nog te lijden schade nader op te maken bij staat;
      2.	verklaring voor recht dat Ringo niet gehouden is tot betaling van enig deel van de exploitatiebijdrage als bedoeld in de anterieure ontwikkelovereenkomst die op 17 december 2009 tussen Ringo en Gemeente Nuenen tot stand is gekomen;
      3.	veroordeling van Gemeente Nuenen in de kosten van de procedure waaronder de kosten van het voorlopig getuigenverhoor en de kosten van de advocaat.
    
    
    
      3.2.	Aan vordering sub 1 ligt – verkort en zakelijk weergegeven – ten grondslag, dat Gemeente Nuenen onrechtmatig jegens Ringo heeft gehandeld. De onrechtmatigheid komt tot uitdrukking in de volgende specifieke punten:
      1.	De integriteit van de behandelend ambtenaar ([...]) was onvoldoende gewaarborgd;
      2.	De vereiste belangenafweging is achterwege gelaten. Zo heeft de gemeente een stedenbouwkundige visie geëist terwijl volstaan had kunnen worden met een schetsplan. De gemeente heeft ook niet onderzocht of volstaan kon worden met een schetsplan;
      3.	De gemeente heeft veel te lang gewacht met de ondertekening van de contracten;
      4.	De communicatie in de richting van Ringo schoot tekort;
      5.	In strijd met haar contractuele verplichtingen jegens Ringo heeft de gemeente uitlatingen gedaan over de HOV-lijn. 
    
    
    3.3.	Gemeente Nuenen voert verweer. 
    
    3.4.	Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
    
    4.	De beoordeling
    
    4.1.	Conat heeft aangevoerd, dat Ringo de vordering aan haar heeft verpand. Op grond van haar inningsbevoegdheid als pandhouder treedt Conat op in de plaats van Ringo, aldus Conat. Voor zover nodig heeft Ringo volmacht verleend aan Conat om als formele procespartij voor haar op te treden. Gemeente Nuenen heeft de bevoegdheid van Conat tot het instellen van de onderhavige vordering betwist.
    
    4.2.	Ter comparitie heeft Conat een akte van verpanding overgelegd waaruit blijkt dat Ringo alle rechten en vorderingen die voortvloeien uit de anterieure ontwikkelovereenkomst tussen haar en Gemeente Nuenen heeft verpand aan Conat. Vastgesteld moet echter worden, dat de hoofdvordering (onderdeel 1 van de vordering) die Conat heeft ingesteld niet gebaseerd is op de contractuele relatie tussen Ringo en Gemeente Nuenen, maar op onrechtmatige daad. Conat kan haar bevoegdheid tot het instellen van de onderhavige vordering derhalve niet baseren op de akte van verpanding. Voorts is van de zijde van Conat door [...] en de raadsvrouwe  ter comparitie verklaard, dat [...] bestuurder is van zowel Conat als Ringo. In zijn hoedanigheid van bestuurder van Ringo heeft hij mondeling volmacht  verstrekt aan Conat om de onderhavige vordering in te stellen. [...] heeft voorts expliciet verklaard dat hij er als bestuurder van Ringo van afziet om de vordering die Conat nu instelt nogmaals in te stellen. De raadsman van Gemeente Nuenen heeft ter comparitie aangevoerd, dat een mondelinge mededeling ter zitting niet toereikend is. Bij gebrek aan wetenschap wordt betwist, dat Conat de vordering mag instellen.
    
    4.3.	Met Gemeente Nuenen is de rechtbank van oordeel dat niet zonder meer als vaststaand aangenomen kan worden, dat Conat gerechtigd is de vordering namens Ringo in te stellen. De rechtbank zal er in het navolgende daarom slechts veronderstellenderwijs van uitgaan, dat aan Conat volmacht is verleend om de onderhavige vorderingen namens Ringo in te stellen. Aangezien Ringo in feite de materiële procespartij is, zal eiseres hierna Conat/Ringo genoemd worden, tenzij uitsluitend Conat wordt bedoeld.
    
    4.4.	Onderdeel 2 van de vordering is niet toewijsbaar. Gemeente Nuenen heeft aangevoerd, dat ook zij de anterieure ontwikkelovereenkomst als ontbonden beschouwt. Daarmee staat in rechte vast dat deze overeenkomst is ontbonden en heeft Conat/Ringo  geen belang meer bij de gevorderde verklaring voor recht. Door de ontbinding is Conat/Ringo immers niet meer gehouden tot nakoming van de verplichtingen uit bedoelde overeenkomst.
    
    4.5.	 Bij de beoordeling van onderdeel 1 van de vordering stelt de rechtbank voorop, dat het gestelde onrechtmatige handelen zich, uitgaande van de stellingen van Conat/Ringo, heeft afgespeeld in de fase voorafgaand aan de formele planologische besluitvorming. Aan zodanige formele besluitvorming is men in het onderhavige geval niet toegekomen. Uit de door partijen geschetste feiten blijkt, dat dit veroorzaakt is doordat Conat/Ringo de percelen [...] (hierna: de percelen) die zij wenste te ontwikkelen niet in eigendom heeft kunnen verkrijgen. Indien alle voor de juridische beoordeling niet relevante en niet gesubstantieerde verwijten en verdachtmakingen aan het adres van Gemeente Nuenen en (in het bijzonder) van ambtenaar [...] terzijde worden geschoven, komt de stelling van Conat/Ringo er in de kern op neer, dat zij door toedoen van Gemeente Nuenen de percelen niet heeft kunnen verwerven waardoor zij deze percelen niet heeft kunnen ontwikkelen. De hierdoor geleden schade dient in een schadestaatprocedure vastgesteld te worden, aldus Conat/Ringo.
    
    4.6.	Tussen partijen staat vast dat Conat/Ringo voor het verkrijging van financiering voor de percelen diende te beschikken over een getekende anterieure ontwikkelovereenkomst met Gemeente Nuenen. Conat/Ringo heeft aangevoerd, dat deze overeenkomst te laat door (de burgemeester van) Gemeente Nuenen is ondertekend, waardoor zij de financiering niet tijdig rond kon krijgen. Gemeente Nuenen heeft de overeenkomst pas op 17 december 2009 getekend, terwijl Conat/Ringo al op 9 november 2009 had getekend. De financiering moest rond zijn per 4 januari 2010, omdat op die datum de levering van de percelen aan Conat/Ringo zou plaatsvinden. Mede vanwege de feestdagen was de periode tussen 17 december 2009 en 4 januari 2010 te kort om de financiering rond te krijgen, aldus Conat/Ringo.
    
    4.7.	De enkele omstandigheid dat Gemeente Nuenen er lang over heeft gedaan om de overeenkomst te ondertekenen is onvoldoende om deze handelwijze als onrechtmatig te bestempelen. Dit zou anders kunnen zijn indien ondertekening achterwege is gebleven, terwijl Gemeente Nuenen wist of behoorde te weten dat er voor Conat/Ringo een deadline voor het verkrijgen van financiering voor de aankoop van de percelen gold. Conat/Ringo heeft echter geen feiten gesteld die de conclusie kunnen dragen dat zulks het geval was. Bovendien heeft Gemeente Nuenen terecht aangevoerd dat Conat/Ringo heeft ingestemd met ondertekening op 17 december 2009 als uiterste datum. Dit volgt uit de e-mail van [...] van donderdag 10 december 2009 aan beleidsmedewerker [...] van Gemeente Nuenen (dagvaarding, prod. 10). Hierin reageert hij op een mededeling van [...] dat deze (zakelijk weergegeven) de ondertekende overeenkomst hopelijk op donderdag 17 december 2009 aan [...] kan overhandigen. Daarop bericht [...]: “Volgende week donderdag is oké, ik zal er zijn. Ik heb dan wel echt de overeenkomst nodig (liever nog eerder als dat kan), van cruciaal belang voor de financier.” Derhalve ging Conat/Ringo er op dat moment kennelijk zelf van uit, dat zij bij een ondertekening van de anterieure ontwikkelovereenkomst op 17 december 2009 nog voldoende tijd zou hebben om de financiering te regelen. Indien en voor zover het niet tijdig verkrijgen van financiering de reden is van het niet doorgaan van de levering van de percelen op 4 januari 2010 is dit gelet op het voorgaande niet te herleiden tot onrechtmatig handelen of nalaten van Gemeente Nuenen.
    
    4.8.	Voorts heeft Conat/Ringo aangevoerd, dat Gemeente Nuenen de nieuwe pogingen van Conat/Ringo om alsnog overeenstemming te krijgen met de eigenaren van de percelen over de aankoop heeft gefrustreerd door uitlatingen te doen over de aanleg van een HOV-lijn. Door deze uitlatingen waren (zo begrijpt de rechtbank de stellingen van Conat/Ringo) de eigenaren niet meer bereid de percelen aan Conat/Ringo te verkopen.
    
    4.9.	Als niet, althans onvoldoende gemotiveerd, weersproken staat vast dat Gemeente Nuenen de percelen niet nodig had voor de aanleg van de HOV-lijn. Zoals [...] ter comparitie heeft toegelicht is er op enig moment wel sprake is geweest van een scenario waarbij ook bedoelde percelen aangekocht zouden worden, maar dat scenario is vanwege de kosten al snel verlaten en ook alleen maar intern aan de orde geweest. Conat/Ringo heeft geen feiten gesteld die, mits bewezen, de conclusie kunnen dragen dat de eigenaren van de percelen [...] door Gemeente Nuenen in de waan zijn gebracht dat ook zij (Gemeente Nuenen) die percelen wenste te verwerven. Dit had wel op haar weg gelegen, te meer daar één van de betrokken eigenaren ([...]) als getuige in het door Conat/Ringo verzochte voorlopig getuigenverhoor hieromtrent is gehoord. Deze getuige heeft voor zover van belang verklaard: “(…) Ik ben niet door de gemeente benaderd om mijn woning te verkopen ten behoeve van de ontwikkeling van de HOV-lijn. De plannen aangaande die lijn heb ik uit de krant. Daarbij zou een deel van de Europalaan betrokken worden. Maar naar ik weet, mijn perceel niet. Er is bij mij geen taxateur namens de gemeente langs geweest.(…)” Van het op onrechtmatige wijze frustreren van de aankoopplannen van Conat/Ringo dan wel het in strijd handelen met de anterieure ontwikkelingsovereenkomst is de rechtbank ook overigens niet gebleken. Weliswaar heeft Conat/Ringo gesteld, dat  uitlatingen van Gemeente Nuenen over de HOV-lijn de financiering van het project van Conat/Ringo hebben bemoeilijkt, maar die stelling is – wat daar overigens van zij -  geenszins onderbouwd.
    
    4.10.	Ten slotte is vraag aan de orde of Gemeente Nuenen onrechtmatig jegens Conat/Ringo heeft gehandeld (en Conat/Ringo nodeloos op kosten heeft gejaagd) door een stedenbouwkundige visie te vragen terwijl met een schetsplan had kunnen worden volstaan. Conat/Ringo heeft daartoe het navolgende aangevoerd. TRK heeft op 26 mei 2009 een negatief advies uitgebracht over de stedenbouwkundige visie op een grond die TRK al in september 2008 op basis van het schetsplan bekend was, namelijk de loutere aanblik van de geschetste gebouwen. Door een stedenbouwkundige visie te verlangen zonder eerst te toetsen of de kenmerken van het schetsplan zélf aanleiding gaven tot een negatief advies, heeft TRK de belangen van Conat/Ringo onvoldoende meegewogen. Bovendien is het negatieve advies van TRK niet voorzien van een deugdelijke motivering. Door een belangenafweging en een deugdelijke motivering achterwege te laten is in strijd gehandeld met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, aldus Conat/Ringo.
    
    4.11.	Vooropgesteld dient te worden, dat in beginsel slechts het privaatrechtelijk overheidshandelen door de civiele rechter kan worden getoetst aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. In het onderhavige geval heeft TRK het schetsplan en de stedenbouwkundige visie echter gevraagd ter voorbereiding van het publiekrechtelijke besluitvormingsproces. Indien en voor zover Conat/Ringo het niet eens was met het op basis van die stukken gegeven negatieve advies van TRK had zij het bevoegde gezag om een besluit moeten vragen. Een oordeel over de inhoud, de motivering en de totstandkoming van het ambtelijke advies van TRK zou in feite neerkomen op een oordeel over het door het bevoegde bestuursorgaan te nemen planologische besluit. Een zodanig oordeel is voorbehouden aan de bestuursrechter, zodat de rechtbank zich daarvan in deze civielrechtelijke procedure dient te onthouden.
    
    4.12.	Het voorgaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat de vorderingen afgewezen dienen te worden. Hetgeen Conat/Ringo overigens heeft aangevoerd, kan niet tot toewijzing van de vordering leiden. De omstandigheid dat Gemeente Nuenen in de subjectieve beleving van Conat/Ringo sneller had kunnen handelen en beter had kunnen communiceren, brengt niet met zich dat dit handelen naar objectieve maatstaven bezien als onrechtmatig moet worden gekwalificeerd. 
    
    
      4.13.	Conat zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van Gemeente Nuenen worden - rekening houdend met door Conat gestelde financiële belang - begroot op:
      - explootkosten	€ 	0,00
      - griffierecht		575,00
      - getuigenkosten		0,00
      - deskundigen		0,00
      - overige kosten		0,00
      - salaris advocaat		5.160,00 (2,0 punten × tarief € 2.580,00)
      Totaal	€ 	5.735,00
    
    
    5.	De beslissing
    
    De rechtbank
    
    5.1.	wijst de vorderingen af,
    
    5.2.	veroordeelt Conat in de proceskosten, aan de zijde van Gemeente Nuenen tot op heden begroot op € 5.735,00,
    
    5.3.	verklaart dit vonnis wat betreft de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
    
    Dit vonnis is gewezen door mr. J.K.B. van Daalen en in het openbaar uitgesproken op 5 december 2012.