ECLI:NL:RBAMS:2011:BP5057, Rechtbank Amsterdam, 18-02-2011, AWB 11-672 GEMWT
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2011-02-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Artikel 172a Gemeentewet. 3:2 Awb. "Voetbalwet". De rechter heeft het groepsverbod voorlopig geschorst, omdat het politierapport te weinig informatie bevat over de precieze rol van de supporter bij de ordeverstoringen. Dat hij tot een groep behoort die daar aanwezig was, is niet genoeg. Ook blijkt niet dat de supporter de leider van de groep is. De burgemeester heeft verder niet gemotiveerd waarom alleen deze zwaarste maatregel het gewenste effect heeft en niet voor een minder ingrijpend middel kon worden gekozen.

RECHTBANK AMSTERDAM
      Sector Bestuursrecht
      zaaknummer: AWB 11/672 GEMWT 
    
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
    
    
      [verzoeker],
      wonende te [woonplaats],
      verzoeker,
      gemachtigde mr. H.C. Meijer,
    
    
    en
    
    
      de burgemeester van de gemeente Amsterdam,
      verweerder,
      gemachtigde mr. J.H. Beestman.
    
    
    
    Procesverloop
    
    Verzoeker heeft een verzoek ingediend tot het treffen van een voorlopige voorziening. Dit verzoek hangt samen met het door verzoeker ingediende bezwaar tegen het besluit van verweerder van 20 januari 2011.
    
    
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 4 februari 2011. 
      Verzoeker is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Aan de zijde van verweerder zijn ook nog verschenen, [persoon 1] (openbare orde en veiligheid) en [persoon 2] (leidinggevende bij politie).
    
    
    Overwegingen
    
    1. De besluitvorming van verweerder.
    
    
      1.1. Verweerder heeft aan verzoeker in het kader van de Wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast (de zogenoemde voetbalwet) bij besluit van
      22 januari 2011 een groepsverbod opgelegd. Het groepsverbod geldt voor het gebied rond de Arena en het centrum van Amsterdam op dagen voorafgaand aan de wedstrijden van Ajax en het Nederlands elftal voor de duur van drie maanden. Verweerder heeft daarnaast een meldingsplicht opgelegd voor de wedstrijddagen. Verzoeker moet zich dan een kwartier dan wel een halfuur na aanvang van de wedstrijd melden bij een bureau van de politie aan de Deysselstraat. Verweerder is van mening dat verzoeker in de afgelopen periode structureel overlastgevend en/of strafbaar gedrag heeft vertoond in Amsterdam. Gelet op de gedragingen bestaat bij verweerder de verwachting dat verzoeker zich wederom schuldig zal maken aan overlastgevende en strafbare gedragingen. Verzoeker heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit en een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. 
    
    
    2. Standpunt verzoeker 
    
    2.1. Verzoeker heeft - kort gezegd - aangevoerd dat hij deel uitmaakt van een supportersgroep die wekelijks wedstrijden van Ajax bezoekt, maar dat hij geen deel uitmaakt van de groepsgewijze ordeverstoringen zo daar al sprake van is geweest. Verder heeft verzoeker aangevoerd dat het bevel van de burgemeester niet kan worden gebaseerd op gebeurtenissen van voor de invoering van de voetbalwet en de gebeurtenissen in Hamburg. 
    
    3. Het wettelijk kader. 
    
    3.1. Bij de invoering van de zogenoemde voetbalwet op 1 september 2010 is onder andere de Gemeentewet gewijzigd. Deze wijziging geeft de burgemeester bevoegdheden om maatregelen te treffen ter bestrijding van voetbalvandalisme en ernstige overlast. 
    
    Artikel 172a van de Gemeentewet luidt voor zover hier van belang als volgt.
    
    
      “1. Onverminderd artikel 172, derde lid, en hetgeen bij gemeentelijke verordening is bepaald omtrent de bevoegdheid van de burgemeester om bevelen te geven ter handhaving van de openbare orde, kan de burgemeester aan een persoon die herhaaldelijk individueel of groepsgewijs de openbare orde heeft verstoord of bij groepsgewijze verstoring van de openbare orde een leidende rol heeft gehad, bij ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde een bevel geven:
      a. zich niet te bevinden in of in de omgeving van een of meer bepaalde objecten binnen de gemeente, dan wel in een of meer bepaalde delen van de gemeente; 
      b. zich niet in een of meer bepaalde delen van de gemeente op een voor het publiek toegankelijke plaats zonder redelijk doel met meer dan drie andere personen in groepsverband op te houden; of 
      c. zich op bepaalde tijdstippen te melden op bepaalde plaatsen, al dan niet in een andere gemeente. 
      2. Een bevel zich te melden in een andere gemeente, wordt slechts gegeven in overeenstemming met de burgemeester van die gemeente. (3. … 6. …).”
    
    
    4. Beoordeling door de rechter.
    
    4.1. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 172a Gemeentewet blijkt dat het gebiedsverbod en de meldingsplicht kunnen worden opgelegd indien een persoon herhaaldelijk groepsgewijs de openbare orde heeft verstoord en er ernstige vrees bestaat voor verdere verstoring van de openbare orde. Deze vrees moet aanwijsbaar zijn; dat wil zeggen dat zij moet blijken uit concrete aanwijzingen. Het feit dat deze persoon in het verleden betrokken is geweest bij ernstige ordeverstoringen, kan een dergelijk concrete aanwijzing zijn. (Memorie van Toelichting (kamerstuk 2007-2008, 31467, nr. 3, Tweede Kamer paragraaf 2.3.2) 
    
    4.2. Volgens artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet een bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaren over de relevante feiten en de af te wegen belangen. Verweerder baseert zijn beslissing op een rapportage van de commissaris van politie van 20 januari 2011. In die rapportage staan persoonsgegevens van verzoeker en de gebieden waar hij zich zoal begeeft. Verder staan in die rapportage onder vermelding van BHV-nummers vijf gebeurtenissen die verweerder als overlast heeft aangemerkt. Een aantal van de gebeurtenissen dateert van voor de inwerkingtreding van de voetbalwet. 
    
    
      4.3. Een bestuurlijke maatregel als het onderhavige is er op gericht om betrokken overtreder te laten handelen in overeenstemming met de regels. Wil er een bevoegdheid ontstaan voor verweerder om op te treden, dan moet er sprake zijn van overtreding. De bevoegdheid van de burgemeester als bedoeld in artikel 172a van de Gemeentewet ontstaat pas als een persoon herhaaldelijk individueel of groepsgewijs de openbare orde heeft verstoord. Een duidelijk nieuw element in de wetgeving is het groepsgewijs verstoren van de openbare orde, zonder dat ieders individueel aandeel van de verstoring vaststaat. De Memorie van Toelichting zegt hierover in paragraaf 4.1:
      “Het staat evenwel niet vast dat in alle gevallen – dus ook indien er op het moment zelf geen sprake is van een verstoring van de openbare orde of ernstige vrees voor het ontstaan daarvan – met het bestaande instrumentarium vroegtijdig personen uit een groep kunnen worden geweerd van wie op basis van gegevens van de politie en dossiervorming bij de gemeente (zie verder paragraaf 3.1.3) bekend is dat deze zelf structureel overlast veroorzaken of daarbij een leidende rol vervullen. Juist het voorkomen van groepsvorming, onder leiding van deze «trekkers» van wie bekend is dat zij eerder blijk hebben gegeven van een structureel patroon van ordeverstorende gedragingen, is een van de uitgangspunten bij de in dit wetsvoorstel voorgestelde maatregelen. Uit een oogpunt van rechtszekerheid en om buiten enige twijfel te stellen dat dit wettelijk mogelijk is, bevat het wetsvoorstel derhalve – met name ook met het oog op effectieve aanpak van dergelijke gevallen – de uitdrukkelijke bevoegdheid van de burgemeester om in een dergelijke situatie een groepsverbod op te leggen (zie het voorgestelde artikel 172a, eerste lid onder b, van de Gemeentewet)”.
    
    
    4.4. De rechter is van oordeel dat gelet op het rechtszekerheidsbeginsel bij de vraag of er sprake is van herhaaldelijke individueel of groepsgewijze verstoring van de openbare orde alleen die gebeurtenissen kunnen meespelen van na de inwerkingtreding van de voetbalwet.  Met andere woorden is de burgemeester bevoegd een groepsverbod op te leggen als twee ordeverstoringen na 1 september 2010 hebben plaatsgevonden. 
    
    
      4.5. In de rapportage van de politiecommissaris staan twee gebeurtenissen van na
      1 september 2010 genoemd. Die op de Spaklerweg van 12 oktober 2010 rond de wedstrijd Nederland-Zweden en een gebeurtenis op 8 januari 2011 in Hamburg rondom de wedstrijd HSV-Ajax.
      Naar voorlopig oordeel van de rechter kan ook de gebeurtenis in Hamburg een rol spelen bij een bevel van de burgemeester. De door verzoeker opgeworpen bedenkingen of de Amsterdamse politie die destijds de wedstrijd begeleidde wel rechtsmacht toekomt in Hamburg speelt naar voorlopig oordeel geen rol. Het gaat er ten eerste om of voldoende is gedocumenteerd dat verzoeker betrokken is geweest bij groepsgewijze verstoringen van de openbare orde. Niet valt in te zien dat een Amsterdamse politieambtenaar de in Hamburg gedane waarneming in proces-verbaal noteert ter voorbereiding van een besluit van de burgemeester. Ook is het voor een bevel van de burgemeester niet noodzakelijk dat het herhaalde ordeverstorende gedrag in één gemeente plaatsvindt. Vooralsnog is de rechter dan ook van oordeel dat feiten die in het buitenland hebben plaatsgevonden kunnen worden betrokken bij de voorbereiding van het bevel van de burgemeester. 
    
    
    
      4.6. Naar het oordeel van de rechter is het doorslaggevend of het bevel van de burgemeester is gebaseerd op een gedocumenteerd dossier. In de Memorie van Toelichting paragraaf 3.1.3 staat daarover dat het dossier inzicht geeft in:
      “• het samenstel van gedragingen respectievelijk de aard van de ordeverstoringen
      (blijkens uit meldingen, mutaties, processen-verbaal, signalen
      uit de buurt, waarnemingen zoals bekend bij politie, jeugdzorg e.a.)
      van de betrokken groep en persoon; (…) 
      • de vrees voor verdere herhaling van ordeverstorend gedrag;
      • een beschrijving van de overlastgevende groep en de voorlopers
      daarbij en in het bijzonder de persoon tot wie het bevel zich moet
      richten, incl. een overzicht van de interventies tot dan toe en het effect
      daarvan; en
      • de urgentie van het opleggen van het bevel door de burgemeester.”
    
    
    
      4.7. De documentatie bestaat vooralsnog uitsluitend uit de rapportage van de commissaris van politie. Uit die informatie heeft verweerder geconcludeerd dat verzoeker deel uitmaakte van een groep die de orde verstoorde. De rapportage van de commissaris van politie bevat een korte, meer globale samenvatting van supportersgedrag op vijf verschillende wedstrijddagen. Niet duidelijk is wie de waarnemingen heeft verricht. Evenmin beschikt de rechter over de onderliggende stukken zoals mutaties en processen-verbaal. Gelet op de Memorie van Toelichting dienen die stukken nu juist om de gedragingen en de aard van de ordeverstoringen inzichtelijk te maken. In de rapportage vindt de rechter onvoldoende aanknopingspunten voor het opleggen van de maatregel zoals verweerder nu heeft gedaan. 
      Over de gebeurtenissen bij het Café Alcatraz op 1 november 2009 en 22 januari 2010 staat in de rapportage dat er sprake was van ordeverstoringen maar niets over de aard daarvan. Op basis van de rapportage kan dan ook niet worden gezegd dat verzoeker deel uitmaakte van de groep ordeverstoorders. Ten tijde van de voorvallen bij de wedstrijd Ajax-PAOK zijn er weliswaar ordeverstoringen geweest. Verzoeker ontkent echter dat hij toen bij de groep aanwezig was. In dit licht bezien is de enkele aanwijzing in de rapportage dat verzoeker tot de groep behoorde onvoldoende om dit aannemelijk te maken. Dit geldt evenzo voor de gebeurtenissen in Hamburg. Verzoeker heeft de in de rapportage weergegeven gang van zaken in Hamburg bestreden. Zonder een meer concrete schriftelijke onderbouwing van de deelname van de betrokkene in de groep ordeverstoorders door bijvoorbeeld een weergave van de gang van zaken door de ter plaatse aanwezige politieambtenaar ziet de rechter onvoldoende aanleiding om uit te gaan van de rapportage. De gegeven toelichting ter zitting doet hier aan niet af. Ook biedt de rapportage onvoldoende aanknopingspunten om er van uit te gaan dat verzoeker de leider van de groep zou zijn. Dit neemt overigens niet weg dat verweerder zijn besluit in de bezwaarfase nog van een voldoende feitelijke grondslag kan voorzien. Daarbij merkt de rechter op dat, anders dan verzoeker heeft gesteld, het niet noodzakelijk is dat verweerder aantoont dat verzoeker ook zèlf de openbare orde heeft verstoord dan wel strafbare feiten zou hebben begaan. Gelet op het bepaalde in artikel 172a Gemeentewet dient voor het opleggen van de maatregel voldoende vast te staan dat verzoeker herhaald deel uit heeft gemaakt van een groep die de openbare orde heeft verstoord.
    
    
    4.8. Verweerder heeft het groepsverbod gedurende drie maanden voor een relatief groot deel van de gemeente - namelijk het gebied rond de Arena en het centrum - opgelegd met daarbij een meldingsplicht. Daarmee heeft verweerder een van zwaarst mogelijke maatregelen op grond van artikel 172a Gemeentewet getroffen. Een afweging in het bestreden besluit of deze maatregel in verhouding staat met het te bereiken doel heeft verweerder niet gemaakt, evenmin of met een minder ingrijpende maatregel het doel is te bereiken. Ter zitting is gebleken dat verweerder anders dan andere gemeenten nog geen beleid heeft op dit punt. 
    
    4.9. Nu twijfel bestaat over de vraag of het besluit berust op een voldoende feitelijke grondslag of het voldoende zorgvuldig is voorbereid in de zin van artikel 3:2 van de Awb en het besluit voorts geen kenbare belangenafweging heeft, ziet de rechter aanleiding een voorziening te treffen in die zin dat het besluit zal worden geschorst. Mogelijk kan verweerder in de bezwaarfase het besluit alsnog van een meer overtuigende feitelijke onderbouwing en motivering voorzien. De onzorgvuldigheid in de besluitvorming laat de rechter, alles afwegende, niet voor rekening van verzoeker komen. Het belang van verzoeker weegt in dit geval zwaarder dan het belang van de handhaving van het besluit van verweerder. 
    
    4.10. De rechter zal verweerder opdragen het door verzoeker betaalde griffierecht te vergoeden. Voorts zal de rechter verweerder veroordelen in de kosten die verzoeker voor de behandeling van het verzoek redelijkerwijs heeft moeten maken. De voorzieningenrechter begroot deze kosten onder toepassing van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht in totaal op € 874,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, tarief per punt € 437,-). Omdat verzoeker heeft geprocedeerd op basis van een toevoeging, moet verweerder dit bedrag voldoen aan de griffier van de rechtbank. 
     
    
    Beslissing 
    
      
    
    De voorzieningenrechter: 
    
    
       - wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening toe en schorst het bestreden besluit tot zes weken na de beslissing op bezwaar; 
      - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 152,- aan verzoeker vergoedt; 
      - veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekster tot een bedrag van 
      € 874,- te betalen aan de griffier van deze rechtbank. 
    
      
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. de Rooij, voorzieningenrechter, 
      in tegenwoordigheid van R.E. Toonen, griffier, en in het openbaar 
      uitgesproken op 18  februari 2011. 
    
    
      
    de griffier,       						   de voorzieningenrechter, 
     
    
    Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open. 
    
    
    
    Afschrift verzonden op: 
    
      
    
    
      D: B 
      SB