ECLI:NL:RVS:2022:1238, Raad van State, 26-04-2022, 202005419/1/R3, 20205420/1/R3 en 202005421/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-04-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 juli 2019 heeft het college van gedeputeerde staten geweigerd aan het college van burgemeester en wethouders ontheffing te verlenen van de Omgevingsverordening Zuid-Holland. Bij besluit van 3 december 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders aan Mooimekkerland een last onder dwangsom opgelegd in verband met overtredingen van het bestemmingsplan. Bij besluit van 5 april 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders aan Mooimekkerland een last onder dwangsom opgelegd tot het terugbrengen van het aantal te houden geiten tot 812. Sinds 2001 is aan de Koolwijkseweg 6 en 6a te Stolwijk melkgeitenbedrijf Mooimekkerland gevestigd. In dat jaar is aan haar milieuvergunning verleend voor het houden van 812 geiten. In de loop der jaren heeft Mooimekkerland het aantal geiten en haar bedrijfsbebouwing uitgebreid. Op 4 december 2015 heeft het college van burgemeester en wethouders omgevingsvergunning verleend voor een uitbreiding van de geitenstal en een nieuw voedersysteem.

202005419/1/R3, 20205420/1/R3 en 202005421/1/R3.
    Datum uitspraak: 26 april 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       het college van burgemeester en wethouders van Krimpenerwaard,
    2.       V.O.F. Melkgeitenboerderij Mooimekkerland, gevestigd te Stolwijk, gemeente Krimpenerwaard,
    appellanten,
    tegen de uitspraken van de rechtbank Den Haag van 8 september 2020 in zaken nrs. 19/5826; 19/5829; 19/7184, 20/354 en 20/477; 18/8294 en 19/5396; 19/6707 in de gedingen tussen:
    het college van burgemeester en wethouders,
    Mooimekkerland,
    [persoon A],
    [persoon B]
    en
    het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
    het college van burgemeester en wethouders.
    Procesverloop
    19/5826
    Bij besluit van 16 juli 2019 heeft het college van gedeputeerde staten geweigerd aan het college van burgemeester en wethouders ontheffing te verlenen van de Omgevingsverordening Zuid-Holland (hierna: de Omgevingsverordening).
    Bij uitspraak van 8 september 2020 heeft de rechtbank het door het college van burgemeester en wethouders daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben het college van burgemeester en wethouders en Mooimekkerland hoger beroep ingesteld.
    Het college van gedeputeerde staten heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    19/5829
    Bij uitspraak van 8 september 2020 heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard kennis te nemen van het tegen eerder genoemd besluit van 16 juli 2019 door Mooimekkerland ingestelde beroep. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Mooimekkerland hoger beroep ingesteld.
    18/8294 en 19/5396
    Bij besluit van 3 december 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders aan Mooimekkerland een last onder dwangsom opgelegd in verband met overtredingen van het bestemmingsplan, waarmee het verzoek van [persoon A] om tegen die overtredingen handhavend op te treden gedeeltelijk is toegewezen en gedeeltelijk is afgewezen.
    Bij besluit van 11 juli 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders het daartegen door [persoon A] ingediende bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard. Daarbij heeft het college van burgemeester en wethouders de last onder dwangsom van 3 december 2018 en de gedeeltelijke afwijzing van het verzoek van [persoon A], onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 8 september 2020 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het beroep van [persoon A] tegen het besluit van 11 juli 2019 in de zaak met zaaknummer 19/5396 gegrond verklaard, het besluit van 11 juli 2019 vernietigd, voor zover het college van burgemeester en wethouders heeft besloten niet handhavend op te treden tegen de overtredingen die in dat besluit worden aangeduid als overtredingen die mogelijk te vergunnen zijn met instemming van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland en de gemeenteraad, en het college van burgemeester en wethouders opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak in zoverre een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben het college van burgemeester en wethouders en Mooimekkerland hoger beroep ingesteld.
    19/7184, 20/354 en 20/477
    Bij besluit van 5 april 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders aan Mooimekkerland een last onder dwangsom opgelegd tot het terugbrengen van het aantal te houden geiten tot 812.
    Bij besluit van 5 september 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders het hiertegen door Mooimekkerland gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 28 november 2019 heeft college van burgemeester en wethouders de begunstigingstermijn om aan de last te voldoen nader verlengd tot 1 december 2020.
    Bij uitspraak van 8 september 2020 heeft de rechtbank het beroep van Mooimekkerland (19/7184) tegen het besluit van 5 september 2019 ongegrond verklaard, de beroepen van [persoon B] (20/354) en [persoon A] (20/477) tegen het besluit van 28 november 2019 gegrond verklaard, het besluit van 28 november 2019 vernietigd en de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben het college van burgemeester en wethouders en Mooimekkerland hoger beroep ingesteld.
    19/6707
    Bij besluit van 10 april 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders Mooimekkerland kenbaar gemaakt de invordering van een verbeurde dwangsom in verband met het niet naleven van een opgelegde bouwstop op te schorten.
    Bij besluit van 5 september 2019 heeft verweerder het bezwaar van [persoon A] gegrond verklaard en het besluit van 10 april 2018 herroepen.
    Bij uitspraak van 8 september 2020 heeft de rechtbank het beroep van Mooimekkerland ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Mooimekkerland hoger beroep ingesteld.
    Gelijktijdige behandeling
    Het college van burgemeester en wethouders en [persoon A] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Mooimekkerland en het college van burgemeester en wethouders hebben nadere stukken ingezonden.
    De Afdeling heeft de zaken gelijktijdig ter zitting behandeld op 8 februari 2022, waar het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. S.W. Boot, advocaat te Rotterdam, en drs. E.M. Herben, Mooimekkerland, vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en [gemachtigde], en het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, vertegenwoordigd door mr. R.D. Reinders, advocaat te Den Haag, en mr. J.P.J. Kreeft, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [persoon B] en [persoon A], vertegenwoordigd door mr. G.G. Kranendonk, rechtsbijstandverlener te Den Haag, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    Algemeen
    1.       Sinds 2001 is aan de Koolwijkseweg 6 en 6a te Stolwijk melkgeitenbedrijf Mooimekkerland gevestigd. In dat jaar is aan haar milieuvergunning verleend voor onder meer het houden van 812 geiten. In de loop der jaren heeft Mooimekkerland het aantal geiten en haar bedrijfsbebouwing uitgebreid. Op 4 december 2015 heeft het college van burgemeester en wethouders omgevingsvergunning verleend voor een uitbreiding van de geitenstal en een nieuw voedersysteem. Verder heeft Mooimekkerland op 20 maart 2016 bij het college van burgemeester en wethouders een aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen ingediend voor een bouwwerk voor de opslag van stro en voer. Op 21 april 2016 heeft zij een aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening en de activiteit milieu ingediend voor de verdere uitbreiding van de geitenstal en het aantal te houden geiten.
    Weigering ontheffing door het college van gedeputeerde staten
    2.       Met het oog op de aanvragen om omgevingsvergunning van 20 maart 2016 en 21 april 2016 heeft het college van burgemeester en wethouders - hoewel het op het standpunt staat dat een ontheffing niet vereist is - op 17 mei 2019 bij het college van gedeputeerde staten gevraagd om ontheffing van artikel 6.18, eerste lid, aanhef en onder k, van de Omgevingsverordening. Het college van gedeputeerde staten heeft geweigerd deze ontheffing te verlenen. Volgens hem is de aanvraag in strijd met de in de Omgevingsverordening opgenomen "geitenstop" en is geen sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het gemeentelijk ruimtelijk beleid onevenredig zou worden belemmerd in verhouding tot de desbetreffende provinciale belangen. Het college van burgemeester en wethouders en Mooimekkerland hebben hiertegen beroep bij de rechtbank ingesteld.
    De rechtbank heeft het door het college van burgemeester en wethouders tegen dit besluit ingestelde beroep ongegrond verklaard in de uitspraak met nummer 19/5826. Verder heeft de rechtbank zich in de uitspraak met nummer 19/5829 onbevoegd verklaard om kennis te nemen van het beroep van Mooimekkerland tegen dit besluit, omdat voor Mooimekkerland niet de mogelijkheid openstaat om tegen dat besluit beroep in te stellen.
    Het college van burgemeester en wethouders en Mooimekkerland zijn het niet eens met deze uitspraken.
    Weigering handhaving; bestemmingsplan
    3.       Voorafgaand aan het weigeringsbesluit van het college van gedeputeerde staten, heeft het college van burgemeester en wethouders, mede naar aanleiding van een verzoek om handhaving van [persoon A], besloten om aan Mooimekkerland lasten onder dwangsom op te leggen, onder meer in verband met verschillende uitgevoerde bouwwerkzaamheden in strijd met het bestemmingsplan "Landelijk Gebied (voormalige gemeente Vlist)". Het heeft evenwel afgezien van handhavend optreden voor zover Mooimekkerland in 2016 aanvragen om omgevingsvergunning heeft ingediend ter legalisatie van de zonder vergunning gebouwde bedrijfsgebouwen voor de geitenhouderij, omdat volgens het college van burgemeester en wethouders in zoverre concreet zicht op legalisatie bestaat. Het heeft daarbij betrokken dat het ten behoeve van het verlenen van deze omgevingsvergunning inmiddels bij het college van gedeputeerde staten de benodigde ontheffing had gevraagd (zie onder 2 van deze uitspraak). [persoon A] heeft hiertegen beroep bij de rechtbank ingesteld.
    De rechtbank heeft het hiertegen door [persoon A] ingestelde beroep gegrond verklaard in de uitspraak met nummers 18/8294 en 19/5396. De rechtbank heeft overwogen dat het college van burgemeester en wethouders op onjuiste gronden heeft aangenomen dat concreet zicht op legalisatie bestaat en heeft het college van burgemeester en wethouders opgedragen om met inachtneming daarvan een nieuw besluit omtrent handhaving te nemen.
    Het college van burgemeester en wethouders en Mooimekkerland zijn het niet eens met deze uitspraak.
    Handhaving; milieu
    4.       Het college van burgemeester en wethouders heeft verder - eveneens voorafgaand aan het weigeringsbesluit van het college van gedeputeerde staten - besloten om handhavend op te treden tegen het door Mooimekkerland houden van meer dan 812 geiten, zijnde het aantal dat is toegestaan op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit). Mooimekkerland heeft daartegen beroep ingesteld.
    De rechtbank heeft dit beroep ongegrond verklaard in de uitspraak met nummers 19/7184, 20/354 en 20/477.
    Mooimekkerland is het niet eens met deze uitspraak.
    4.1.    Het college van burgemeester en wethouders heeft verder aanleiding gezien om de begunstigingstermijn die was verbonden aan de opgelegde last tot het terugbrengen van het aantal geiten dat Mooimekkerland houdt, enkele malen te verlengen. De vierde keer heeft het college van burgemeester en wethouders de begunstigingstermijn verlengd tot 1 december 2020, in afwachting van de uitkomst van de beroepsprocedure tegen het inmiddels door het college van gedeputeerde staten genomen besluit om de gevraagde ontheffing te weigeren.
    De rechtbank heeft in de uitspraak genoemd onder 4 de beroepen die [persoon A] en [persoon B] tegen deze vierde verlenging hebben ingesteld gegrond verklaard, het besluit tot verlenging van de begunstigingstermijn tot 1 december 2020 vernietigd en zelf voorziend bepaald dat de begunstigingstermijn loopt tot zes weken na de dag van verzending van de uitspraak, dat wil zeggen tot 27 oktober 2020.
    Het college van burgemeester en wethouders en Mooimekkerland zijn het niet eens met deze uitspraak.
    Opschorting invordering dwangsom in verband met overtreding bouwstop
    5.       Ter zitting heeft Mooimekkerland haar hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank in zaak nr. 19/6707 ingetrokken.
    Weigering ontheffing door het college van gedeputeerde staten
    Het hoger beroep van Mooimekkerland
    6.       Mooimekkerland betoogt dat de rechtbank in de uitspraak met nummer 19/5829 ten onrechte heeft geoordeeld dat Mooimekkerland geen beroep kon instellen tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten tot weigering van de gevraagde ontheffing. Mooimekkerland beroept zich daarbij op de uitspraak van de Afdeling van 27 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:965. Mooimekkerland voert verder aan dat de rechtbank haar bovendien al als eiseres had toegelaten tot het geding, omdat de rechtbank haar bij brief van 18 oktober 2019 had gevraagd het beroep aan te vullen met de gronden.
    6.1.    Artikel 4.1a van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) luidt:
    "1. Bij de verordening, bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, kan worden bepaald dat gedeputeerde staten op aanvraag van burgemeester en wethouders ontheffing kunnen verlenen van krachtens dat lid vast te stellen regels, voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen. […]
    2. Voor zover de ontheffing wordt aangevraagd met het oog op een voorgenomen besluit tot verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2° of 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, wordt deze ontheffing aangemerkt als een verklaring van geen bedenkingen als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht."
    Artikel 8:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
    "Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit als bedoeld in artikel 1 van de bij deze wet behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak."
    Artikel 1 van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak (bijlage 2 bij de Awb) luidt:
    "Tegen een besluit, genomen op grond van een in dit artikel genoemd voorschrift of anderszins in dit artikel omschreven, kan geen beroep worden ingesteld.
    […]
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht:
    a. de artikelen 2.27, eerste lid, en […], met uitzondering van beroep dat wordt ingesteld door het gezag dat bevoegd is ten aanzien van de beschikking waarop de verklaring, onderscheidenlijk de aanwijzing betrekking heeft
    […]."
    6.2.    Niet in geschil is dat het college van burgemeester en wethouders om ontheffing als bedoeld in artikel 4.1a van de Wro heeft gevraagd met het oog op een voorgenomen besluit tot verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) wordt afgeweken van het bestemmingsplan. Ingevolge artikel 4.1a van de Wro wordt de gevraagde ontheffing dan ook aangemerkt als een verklaring van geen bedenkingen als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit artikel 8:5, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 1 van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak, volgt dat tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten tot weigering van deze ontheffing uitsluitend beroep kan worden ingesteld door het college van burgemeester en wethouders. Mooimekkerland beroept zich in dit verband tevergeefs op de uitspraak van de Afdeling van 27 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:965), waarin is overwogen dat ook andere belanghebbenden dan het bevoegd gezag dat de ontheffing heeft gevraagd beroep konden instellen tegen het besluit tot weigering van die ontheffing. In die zaak was geen ontheffing van een provinciale verordening ten behoeve van een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2° of 3°, van de Wabo aan de orde, maar een ontheffing ten behoeve van de vaststelling van een bestemmingsplan. Artikel 1 van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak strekt zich niet uit tot dergelijke besluiten. Anders dan Mooimekkerland ter zitting heeft betoogd, brengt dat laatste echter niet mee dat de rechtbank artikel 1, aanhef en onder a, van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak buiten toepassing had moeten laten, voor zover het gaat om het bij de rechtbank bestreden besluit tot weigering van een ontheffing van een provinciale verordening ten behoeve van een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2° of 3°, van de Wabo, alleen al omdat er in zoverre geen lacune in de rechtsbescherming bestaat. Voor de aanvrager van de omgevingsvergunning staat immers de mogelijkheid open om rechtsmiddelen in te stellen tegen het besluit tot weigering van die omgevingsvergunning, ook als die weigering steunt op het ontbreken van een ontheffing van een provinciale verordening.
    6.3.    Voor zover Mooimekkerland aanvoert dat de rechtbank haar bij brief van 18 oktober 2019 heeft uitgenodigd om het beroep aan te vullen, komt daar niet de betekenis aan toe die Mooimekkerland daaraan gehecht wil zien. Daargelaten de vraag of aan deze brief een beslissing van de rechtbank ten grondslag lag, komt de rechtbank niet de bevoegdheid toe om de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak te passeren.
    Het betoog slaagt niet.
    7.       Het hoger beroep van Mooimekkerland tegen de uitspraak van de rechtbank met nummer 19/5829 is ongegrond.
    8.       De Afdeling stelt vervolgens vast dat Mooimekkerland in hoger beroep eveneens is opgekomen tegen de uitspraak van de rechtbank met nummer 19/5826, op het beroep van het college van burgemeester en wethouders tegen de weigering om ontheffing te verlenen. In die uitspraak is de rechtbank toegekomen aan een inhoudelijke beoordeling van de door het college van burgemeester en wethouders aangevoerde beroepsgronden. De rechtbank heeft daarin geen aanleiding gevonden om de weigering om ontheffing te verlenen te vernietigen.
    De Afdeling overweegt dat de hiervoor genoemde Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak ertoe leidt dat Mooimekkerland geen hoger beroep tegen die uitspraak kan instellen. Dat zij door de rechtbank als derde-belanghebbende is toegelaten tot het geding, maakt dat niet anders. Door als derde-belanghebbende aan het geding deel te nemen heeft Mooimekkerland niet het recht verworven om in hoger beroep alsnog het besluit tot weigering van de ontheffing aan te vechten, waartoe zij op grond van de Bevoegdheidsregeling bestuursrecht in beroep niet gerechtigd was. De Afdeling zal het hoger beroep van Mooimekkerland, voor zover gericht tegen die uitspraak, niet-ontvankelijk verklaren en laat de hogerberoepsgronden van Mooimekkerland tegen die uitspraak dan ook buiten verdere bespreking.
    9.       Het hoger beroep van Mooimekkerland tegen de uitspraak van de rechtbank met nummer 19/5826 is niet-ontvankelijk.
    Het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders
    10.     Het college van burgemeester en wethouders betoogt dat de rechtbank in de uitspraak met nummer 19/5826 heeft miskend dat het besluit van het college van gedeputeerde staten op het verzoek om ontheffing had moeten luiden dat de aanvraag om omgevingsvergunning in overeenstemming met de Omgevingsverordening is, zodat geen ontheffing vereist is. Volgens hem is geen sprake van een toename van het aantal geiten als bedoeld in artikel 6.18 van die verordening en heeft de rechtbank ten onrechte het bestaande aantal legaal aanwezige geiten bepalend geacht. Het college van burgemeester en wethouders betoogt dat de rechtbank het rechtszekerheidsbeginsel niet in acht heeft genomen door een onterechte koppeling met artikel 6.8 te maken, en niet uit te gaan van de letterlijke tekst van de bepaling. Het college van burgemeester en wethouders voegt daaraan toe dat het aantal geiten in het bestemmingsplan en in de eerder verleende omgevingsvergunningen voor de geitenstal niet is gelimiteerd. Voor zover een zeker aantal geiten in strijd met het Activiteitenbesluit aanwezig was, kan dat voor de toepassing van de Omgevingsverordening volgens hem dan ook geen rol spelen.
    10.1.  Artikel 4.1, eerste lid, van de Wro luidt:
    "Indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, kunnen bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen, van omgevingsvergunningen waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2° of 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, omtrent de daarbij behorende toelichting of onderbouwing, alsmede omtrent de inhoud van beheersverordeningen. Daarbij kan worden bepaald dat een regel slechts geldt voor een daarbij aangegeven gedeelte van het grondgebied van de provincie."
    Artikel 6.18 (Agrarische bedrijven), eerste lid, van de Omgevingsverordening luidt:
    "Een bestemmingsplan voor agrarische gronden voldoet aan de volgende voorwaarden:
    […]
    k. nieuwe geitenhouderij wordt uitgesloten als hoofdtak en als neventak, evenals uitbreiding of ingebruikname van bebouwing ten behoeve van een bestaande geitenhouderij, tenzij het aantal geiten niet toeneemt."
    Artikel 6.40 (Beoordelingsregels omgevingsvergunningen gemeentebestuur) luidt:
    "Afdeling 6.2 is van overeenkomstige toepassing op besluiten op een aanvraag om een:
    a. omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, van het bestemmingsplan of van de beheersverordening wordt afgeweken, voor zover het betreft de in bijlage VIII van deze verordening genoemde situaties;
    b. omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, van het bestemmingsplan of van de beheersverordening wordt afgeweken."
    Artikel 6.29 (Ontheffing) luidde ten tijde van belang:
    "Een verzoek om een ontheffing als bedoeld in artikel 4.1a Wet ruimtelijke ordening, wordt ingediend met gebruikmaking van het daartoe door gedeputeerde staten vastgestelde e-formulier en gaat vergezeld van de daarin aangegeven bescheiden en bevat een motivering dat het verzoek is gedaan in overeenstemming met de raad."
    Artikel 6.8 (Bestaand en nieuw) luidt:
    "1. Voor deze afdeling geldt als bestaande bebouwing of als bestaand gebruik van grond of bebouwing, bebouwing of gebruik van grond of bebouwing:
    a. die ingevolge het op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening geldende bestemmingsplan rechtmatig aanwezig is;
    b. waarvoor op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening rechtmatig een omgevingsvergunning is verleend of waarvoor op dat tijdstip een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend die op grond van het geldende bestemmingsplan moet of kan worden verleend;
    c. die in overeenstemming is met een bestemmingsplan dat overeenkomstig afdeling 6.2 tot stand is gekomen of waarvoor ontheffing als bedoeld in artikel 4.1a Wet ruimtelijke ordening van deze verordening is verleend; of
    d. die in overeenstemming is met een bestemmingsplan waarover het gemeentebestuur een onherroepelijk herstelbesluit heeft genomen als direct gevolg van een uitspraak van een bestuursrechter.
    2. Voor deze paragraaf geldt als nieuwe bebouwing of nieuw gebruik van grond of bebouwing bebouwing of gebruik van grond of bebouwing die niet voldoet aan het eerste lid."
    10.2.  De rechtbank heeft overwogen dat, gelet op het doel van de in de Omgevingsverordening opgenomen geitenstop en naar analogie van artikel 6.8, eerste lid, van de Omgevingsverordening, onder een 'bestaande' geitenhouderij niet alleen de rechtmatig aanwezige bebouwing, maar ook het rechtmatig aanwezige aantal geiten moet worden begrepen. Voor het aantal van 2.586 geiten dat Mooimekkerland feitelijk hield ten tijde van de inwerkingtreding van de geitenstop, was toen niet de vereiste omgevingsvergunning voor de activiteit milieu verleend. Dat betekent volgens de rechtbank dat het college van gedeputeerde staten zich op het standpunt heeft mogen stellen dat moet worden uitgegaan van het aantal geiten dat laatstelijk bij het bevoegd gezag is gemeld op grond van het Activiteitenbesluit, te weten een aantal van 812. De omstandigheid dat Mooimekkerland in 2016 een vergunning voor 3.000 geiten heeft gekregen op grond van de toen geldende Natuurbeschermingswet 1998 leidt voor de rechtbank niet tot een ander oordeel, omdat die vergunning onverlet laat dat voor het uitbreiden van de bebouwing en het aantal geiten van de geitenhouderij ook een omgevingsvergunning op grond van de Wabo vereist was.
    10.3.  Vaststaat dat de aanvraag om omgevingsvergunning met het oog waarop het college van burgemeester en wethouders om ontheffing van de Omgevingsverordening heeft verzocht, ziet op uitbreiding van bebouwing ten behoeve van een bestaande geitenhouderij. Artikel 6.18 verbiedt dat het college van burgemeester en wethouders dat mogelijk maakt door verlening van een omgevingsvergunning voor het afwijken van een bestemmingsplan, tenzij het aantal geiten niet toeneemt.
    Uit de uitzonderingclausule "tenzij het aantal geiten niet toeneemt" in artikel 6.18, eerste lid, onder k, volgt dat het aantal geiten dat werd gehouden zonder uitbreiding of ingebruikname van bebouwing ten behoeve van de bestaande geitenhouderij, maatgevend is. Het houden van geiten is een vorm van gebruik van grond of bebouwing. Ingevolge artikel 6.8, eerste lid, geldt als bestaand gebruik van grond of bebouwing: gebruik van grond of bebouwing dat ingevolge het op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening geldende bestemmingsplan rechtmatig aanwezig is of waarvoor op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening rechtmatig een omgevingsvergunning is verleend. Dit betekent naar het oordeel van de Afdeling dat het houden van geiten in de omvang waarin dat plaatsvond op het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingsverordening, als zijnde het bestaande gebruik van grond of bebouwing, ingevolge het geldende bestemmingsplan rechtmatig aanwezig moest zijn, of dat voor dat gebruik van grond of bebouwing rechtmatig een omgevingsvergunning moest zijn verleend.
    De aanvragen om omgevingsvergunning van 20 maart 2016 en 21 april 2016 zien op uitbreiding van de bebouwing, waaronder stalruimte, ten behoeve van de bestaande geitenhouderij van Mooimekkerland. Omdat met de aanvraag van 21 april 2016 mede een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu wordt gevraagd voor het houden van meer geiten, moet worden aangenomen dat de gevraagde uitbreiding van de stalruimte daarvoor nodig is. Dat betekent dat er redelijkerwijs geen twijfel over bestaat dat op grond van de gevraagde omgevingsvergunning sprake is van het houden van geiten in een zodanige omvang dat dit gebruik van grond en bebouwing met zich meebrengt dat ingevolge het geldende bestemmingsplan niet rechtmatig aanwezig was en waarvoor niet rechtmatig een omgevingsvergunning was verleend op het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingsverordening. De rechtbank heeft daarom terecht geconcludeerd dat sprake is van een toename van het aantal geiten als bedoeld in de Omgevingsverordening, zodat op grond van de Omgevingsverordening een ontheffing nodig is.
    Het betoog slaagt niet.
    11.     Het college van burgemeester en wethouders betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de Omgevingsverordening onverbindend moet worden geacht. Volgens hem bieden het rapport "Veehouderij en Gezondheid Omwonenden (aanvullende studies)" van het Rijksinstituut van Volksgezondheid en Milieu (RIVM), gepubliceerd op 16 juni 2017 (hierna: rapport VGO II), het rapport "Gezondheidsrisico's rond veehouderijen" van de Gezondheidsraad van 14 februari 2018 (hierna: het rapport van de Gezondheidsraad) en het rapport "Veehouderij en Gezondheid Omwonenden III - Longontsteking in de nabijheid van geiten- en pluimveehouderijen" van het RIVM van 23 oktober 2018 over gezondheidsrisico's in verband met geitenhouderijen (hierna: rapport VGO III), onvoldoende grond om met toepassing van het voorzorgsbeginsel de geitenstop in te voeren dan wel te handhaven ten tijde van het besluit tot weigering van de ontheffing. Dat geldt volgens het college van burgemeester en wethouders te meer, omdat de onderzoeken betrekking hebben op gebieden met een grote concentratie aan geitenhouderijen, terwijl daarvan in Zuid-Holland (en in Krimpenerwaard) geen sprake is. Bovendien is het volgens het college van burgemeester en wethouders in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel dat niet is voorzien in overgangsrecht voor lopende procedures en een afwijkingsmogelijkheid. De strikte geitenstop zonder mogelijkheid voor uitzonderingen verdraagt zich volgens het college van burgemeester en wethouders niet met de rechtspraak van de Afdeling die inhoudt dat bestuursorganen niet gehouden zijn om vergunningen voor geitenhouderijen met het oog op de gezondheidsrisico's zoals beschreven in de rapporten van het RIVM te weigeren (uitspraken van 6 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:340) en van 14 oktober 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2442)). Hier komt volgens het college van burgemeester en wethouders nog bij dat de geitenstop in de provinciale verordening is opgenomen zonder dat vooraf met toepassing van artikel 4.1, zesde lid, van de Wro de gelegenheid is geboden aan een ieder om opmerkingen over het ontwerp ter kennis van provinciale staten te brengen.
    11.1.  Een rechter kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift gebaseerd is, toetsen op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze zoals de Afdeling die heeft uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452. Zoals in die uitspraak is overwogen, kan de enkele strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van de Awb) en het motiveringsbeginsel (artikel 3:46 van de Awb) niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de bestuursrechter als gevolg van een onzorgvuldige voorbereiding of gebrekkige motivering van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, kan hij het voorschrift wel buiten toepassing laten en een daarop gebaseerd besluit vernietigen.
    11.2.  In de toelichting bij de Omgevingsverordening staat over de geitenstop in artikel 6.18, eerste lid, aanhef en onder k, dat de provincie een pas op de plaats wenselijk vindt, omdat uit onderzoek van het RIVM is gebleken dat omwonenden van geitenhouderijen een verhoogd risico hebben op longontsteking. Nader onderzoek is nodig om te achterhalen wat hiervan de oorzaak is. Zolang hierover nog onduidelijkheid bestaat wordt nieuwvestiging van geitenhouderijen en uitbreiding van bestaande geitenhouderijen ongewenst geacht.
    Het college van gedeputeerde staten heeft nader toegelicht dat uit zowel het oorspronkelijke rapport "Veehouderij en gezondheid omwonenden" van het RIVM uit 2016 (rapport VGO I) als uit later uitgevoerd vervolgonderzoek (onder meer de rapporten VGO II en VGO III) blijkt dat omwonenden in een straal van twee kilometer rond geitenhouderijen een verhoogd risico op longontsteking hebben. Over de exacte oorzaak bestaat nog altijd geen duidelijkheid. Daar wordt nog vervolgonderzoek naar gedaan. Ook wordt nog onderzoek gedaan naar de vraag of dit risico zich ook voordoet in andere provincies dan waar de verrichte onderzoeken betrekking op hebben. Door in de Omgevingsverordening een geitenstop op te nemen, hebben provinciale staten toepassing gegeven aan het voorzorgsbeginsel.
    11.3.  De afweging van provinciale staten over de geitenstop heeft plaatsgevonden met het oog op het stellen van kaders voor een goede ruimtelijke ordening. Op grond van artikel 4.1, eerste lid, van de Wro kunnen, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, bij provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen. Provinciale staten hebben daarbij beleidsruimte en moeten de betrokken belangen afwegen.
    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 26 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1990, onder 8.4, staat het provinciale staten in beginsel vrij om met het oog op ruimtelijke belangen ontwikkeling en uitbreiding van veehouderijen tegen te gaan door in een verordening als bedoeld in artikel 4.1 van Wro een verbod daarop op te nemen.
    Het effect dat veehouderijen op de volksgezondheid kunnen hebben, is een belang dat provinciale staten daarbij in het kader van de ruimtelijke ordening mogen betrekken (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van 27 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2396, onder 5.1). Voor zover dit effect onzeker is en nader onderzoek nodig is, mogen provinciale staten ertoe besluiten om uit voorzorg bepaalde ontwikkelingen niet toe te staan. Het beoordelen van een voor de maatschappij al dan niet aanvaardbaar risico is primair een bestuurlijke taak. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 23 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:556, onder 4.2, geeft deze beleidsruimte provinciale staten de ruimte om vanwege mogelijke gezondheidsrisico’s van een activiteit, uit voorzorg die activiteit planologisch niet toe te laten.
    11.4.  De rechtbank heeft terecht overwogen dat de rapporten VGO I, VGO II en VGO III in het planologische spoor voldoende grondslag bieden om toepassing te geven aan het voorzorgsbeginsel, omdat daarin is geconstateerd dat omwonenden van geitenhouderijen een verhoogd risico hebben op longontsteking. Weliswaar wordt nog verder onderzoek gedaan naar mogelijke verklaringen daarvoor (zoals fijnstof, endotoxinen, bacteriën, virussen, zoönoseverwekkers). Dat laat echter onverlet dat een consistente associatie is gevonden tussen wonen in de nabijheid van een geitenhouderij en het voorkomen van longontstekingen.
    Voor zover, zoals het college van burgemeester en wethouders aanvoert, de concentratie van geitenhouderijen in de onderzochte gebieden groter is dan die in Zuid-Holland, leidt dat niet tot een ander oordeel. Ter zitting heeft het college van gedeputeerde staten toegelicht dat er in Zuid-Holland 32 geitenhouderijen zijn. Het college van burgemeester en wethouders heeft geen concrete omstandigheden naar voren gebracht die de conclusie rechtvaardigen dat de bedoelde gezondheidsrisico's bij een zodanige concentratie van geitenhouderijen niet in relevante mate aan de orde zijn. Bovendien valt niet uit te sluiten dat het achterwege blijven of vervallen van een geitenstop in Zuid-Holland een aanzuigende werking kan hebben op geitenhouderijen ten opzichte van gebieden met een geitenstop.
    Ook het betoog van het college van burgemeester en wethouders dat bestuursorganen op grond van de rechtspraak van de Afdeling niet gehouden zijn om vergunningen voor geitenhouderijen te weigeren met het oog op de gezondheidsrisico's zoals beschreven in de rapporten van het RIVM, leidt niet tot een ander oordeel. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 23 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:556, onder 4.2, moet bij de beantwoording van de vraag of het bevoegd gezag uit voorzorg mag weigeren om medewerking te verlenen aan een activiteit vanwege onduidelijkheid over de gezondheidsrisico’s van die activiteit, worden gekeken naar het toetsingskader dat van toepassing is. Artikel 4.1, eerste lid, van de Wro geeft provinciale staten de ruimte om vanwege mogelijke gezondheidsrisico’s van een activiteit, uit voorzorg die activiteit planologisch niet toe te laten.
    11.5.  De Afdeling stelt vast dat, anders dan het college van burgemeester en wethouders aanvoert, op grond van de Omgevingsverordening de mogelijkheid bestaat om in individuele gevallen van de geitenstop af te wijken. Het college van gedeputeerde staten is op grond van artikel 6.29 van de Omgevingsverordening in samenhang met artikel 4.1a, eerste lid, van de Wro immers bevoegd om ontheffing te verlenen. Zoals blijkt uit het besluit van het college van gedeputeerde staten van 16 juli 2019, beoordeelt het college aan de hand van de vraag of zich bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4.1a van de Wro voordoen of ontheffing van de geitenstop kan worden verleend. Naar het oordeel van de Afdeling is met de geitenstop dan ook geen sprake van een zo  restrictieve regeling dat deze om die reden onverbindend moet worden geacht.
    11.6.  De Wro schrijft niet voor dat een ruimtelijke verordening bij het opnemen van een regeling zoals de geitenstop in overgangsrecht moet voorzien. Niet betwist is dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat provinciale staten zich bij de invoering van de geitenstop rekenschap hebben gegeven van de gevolgen die het achterwege laten van overgangsrecht had voor geitenhouderijen met lopende aanvragen om omgevingsvergunning waarbij afwijking van het bestemmingsplan aan de orde was. Provinciale staten hebben het belang bij het onmiddellijk verminderen van de mogelijke gezondheidsrisico's echter doorslaggevend geacht.
    De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat dit een schending van het rechtszekerheidsbeginsel oplevert. Het gaat immers om aanvragen om omgevingsvergunning voor het afwijken van een bestemmingsplan, waarbij ook zonder geitenstop nog geen aanspraak op verlening bestaat. Evenmin ziet de Afdeling grond voor het oordeel dat het ontbreken van overgangsrecht in dit geval in strijd is met het evenredigheidsbeginsel of een ander algemeen rechtsbeginsel.
    11.7.  Artikel 4.1, zesde lid, van de Wro luidt:
    "Een provinciale verordening als bedoeld in dit artikel wordt niet vastgesteld dan nadat het ontwerp in het provinciaal blad is bekendgemaakt en aan een ieder de gelegenheid is geboden om binnen een bij die bekendmaking te stellen termijn van ten minste vier weken schriftelijk of langs elektronische weg opmerkingen over het ontwerp ter kennis van provinciale staten te brengen."
    11.8.  Niet betwist is dat bij het introduceren van de geitenstop in een provinciale verordening geen toepassing is gegeven aan artikel 4.1, zesde lid, van de Wro. De rechtbank heeft hierin evenwel terecht geen grond gevonden om de Omgevingsverordening onverbindend te achten. Hoewel sprake is van een gebrek in de voorbereiding, is niet gebleken dat provinciale staten hierdoor een onzorgvuldige of onvolledige belangenafweging hebben gemaakt. De Afdeling acht daarbij niet van doorslaggevend belang of aan de invoering van de geitenstop al dan niet overleg met LTO heeft plaatsgevonden. De door het college van burgemeester en wethouders opgeworpen vraag of de rechtbank al dan niet ten onrechte heeft overwogen dat dit overleg heeft plaatsgevonden, kan dan ook in het midden blijven.
    11.9.  De Afdeling komt op grond van het voorgaande tot de conclusie dat de rechtbank terecht geen grond heeft gevonden om de geitenstop in de Omgevingsverordening onverbindend te achten.
    Het betoog slaagt niet.
    12.     Het college van burgemeester en wethouders betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college van gedeputeerde staten aan de weigering om ontheffing te verlenen geen adequate belangenafweging ten grondslag heeft gelegd. Het voert aan dat uit de milieueffectrapport-beoordeling (hierna: mer-beoordeling) door de Omgevingsdienst Midden-Holland blijkt dat gezondheidsrisico's uitsluitend verband houden met fijnstof. De geitenhouderij van Mooimekkerland is volgens hem echter een modern, gesloten bedrijf met vernieuwde ventilatoren en met ionisatielampen die zorgen voor vermindering van de uitstoot van fijnstof. Mede door verplaatsing van de emissiepunten is er ter hoogte van de omliggende woningen nauwelijks sprake van een hogere concentratie, en blijft deze concentratie binnen de geldende grenswaarden. Het college van burgemeester en wethouders wijst er verder op dat het college van gedeputeerde staten al geruime tijd op de hoogte was van de wens van Mooimekkerland om de geitenhouderij uit te breiden. Het heeft op 11 mei 2016 al vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het houden van 3.000 geiten.
    12.1.  Ingevolge artikel 4.1a, eerste lid, van de Wro kan in de provinciale verordening worden bepaald dat het college van gedeputeerde staten ontheffing kan verlenen, voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen.
    Ingevolge artikel 6.29 van de Omgevingsverordening in samenhang met artikel 4.1a, eerste lid, van de Wro is het college van gedeputeerde staten bevoegd ontheffing, als bedoeld in artikel 4.1a van de Wro, te verlenen van de bepalingen in Afdeling 6.2 van deze verordening.
    12.2.  Het college van gedeputeerde staten heeft aan de weigering om de gevraagde ontheffing te verlenen ten grondslag gelegd dat zich geen bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4.1a van de Wro voordoen. Weliswaar wordt de wens van het college van burgemeester en wethouders om agrarische bedrijvigheid in het buitengebied te behouden door weigering van de ontheffing bemoeilijkt, maar dat betekent volgens het college van gedeputeerde staten nog niet dat de ruimtelijke kwaliteit in het bijzonder is gediend met de beoogde uitbreiding van de geitenhouderij. Ook de gestelde omstandigheid dat een uitbreiding overeenkomstig de aanvraag leidt tot een betere ruimtelijke inpassing en een hogere ruimtelijke kwaliteit, levert volgens het college van gedeputeerde staten geen bijzondere omstandigheid op, omdat de uitbreiding niet noodzakelijk is om dat doel te bereiken. Ook is volgens het college van gedeputeerde staten geen sprake van een onevenredige belemmering. Daarbij heeft het in aanmerking genomen dat zich in de directe nabijheid van de geitenhouderij verschillende omwonenden bevinden en dat de exacte oorzaak van de verhoogde gezondheidsrisico's nog niet bekend is. Het heeft het belang van volksgezondheid zwaarder laten wegen dan het belang van Mooimekkerland bij uitbreiding van haar geitenhouderij.
    12.3.  De rechtbank heeft in de gestelde omstandigheden over verminderde uitstoot van fijnstof terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten de ontheffing vanwege bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4.1a van de Wro niet kon weigeren. Voor zover, zoals het college van burgemeester en wethouders stelt, in de mer-beoordeling door de Omgevingsdienst Midden-Holland uitsluitend een beoordeling van de gezondheidseffecten is gemaakt aan de hand van de uitstoot van fijnstof, betekent dat nog niet dat het college van gedeputeerde staten ervan had moeten uitgaan dat de gezondheidsrisico's van geitenhouderijen uitsluitend daarmee verband kunnen houden. Zoals hiervoor is overwogen, zijn de oorzaken van die gezondheidsrisico's en de factoren die daarbij van belang zijn nog onderwerp van nader onderzoek. Het college van gedeputeerde staten hoefde dus niet aan te nemen dat de gezondheidsrisico's zich in het geval van de geitenhouderij van Mooimekkerland niet voordoen, gelet op de concentratie van fijnstof ter hoogte van de omliggende woningen. De omstandigheid dat het college van gedeputeerde staten eerder vergunning krachtens de voormalige Natuurbeschermingswet 1998 heeft verleend voor het houden van 3.000 geiten maakt dat niet anders, alleen al omdat volksgezondheid geen aspect is dat kan worden betrokken bij besluiten omtrent vergunningverlening op grond van die wet.
    12.4.  Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten tot de conclusie had moeten komen dat verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen, als bedoeld in artikel 4.1a van de Wro.
    Het betoog slaagt niet.
    13.     Het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders tegen de uitspraak van de rechtbank met nummer 19/5826 is ongegrond.
    Weigering handhaving; bestemmingsplan
    14.     Het college van burgemeester en wethouders en Mooimekkerland betogen dat de rechtbank in de uitspraak met nummers 18/8294 en 19/5396 heeft miskend dat het college van burgemeester en wethouders op juiste gronden heeft afgezien van handhavend optreden tegen verschillende bouwwerken op het perceel van Mooimekkerland. Volgens hen heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat geen concreet zicht op legalisatie bestond omdat nog geen ontwerpbesluiten tot verlening van de gevraagde omgevingsvergunningen ter inzage waren gelegd. Dat was volgens hen in dit geval geen juist criterium, omdat het college van burgemeester en wethouders geen ontwerpbesluiten ter inzage kón leggen voordat het college van gedeputeerde staten de benodigde ontheffing van de Omgevingsverordening had verleend. Die ontheffing was al wel aangevraagd, maar daarop was nog niet beslist.
    14.1.  Niet in geschil is dat het college van burgemeester en wethouders bevoegd was om handhavend op te treden.
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, zodat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    14.2.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 16 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3467, onder 3.2), volstaat in beginsel het enkele feit dat het bestuursorgaan niet bereid is omgevingsvergunning voor de afwijking van het bestemmingsplan te verlenen voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat.
    Zoals volgt uit wat hiervoor is overwogen over de weigering van het college van gedeputeerde staten om ontheffing van de Omgevingsverordening te verlenen, was deze ontheffing vereist om de gevraagde omgevingsvergunningen te kunnen verlenen. Legalisatie van de overtredingen was dus niet slechts afhankelijk van de bereidheid van het college van burgemeester en wethouders om omgevingsvergunning te verlenen, maar ook van de bereidheid van het college van gedeputeerde staten om daarvoor ontheffing te verlenen. De rechtbank heeft terecht in aanmerking genomen dat het college van burgemeester en wethouders niet over de benodigde ontheffing van het college van gedeputeerde staten beschikte. De Afdeling is niet gebleken dat het college van burgemeester en wethouders er ten tijde van het besluit tot het gedeeltelijk afzien van handhavend optreden redelijkerwijs van uit kon gaan dat het college van gedeputeerde staten tot medewerking bereid was en het voornemen had om de benodigde ontheffing te verlenen. De Afdeling wijst daartoe op de brieven van het college van gedeputeerde staten aan het college van burgemeester en wethouders van 23 januari en 18 maart 2019. Dat het college van burgemeester en wethouders zelf concrete stappen had gezet om tot legalisatie van de overtredingen te komen, maar zonder ontheffing geen ontwerpbesluit ter inzage kon leggen, was dan ook onvoldoende om van concreet zicht op legalisatie te kunnen uitgaan. De rechtbank heeft hierin terecht aanleiding gevonden om het in beroep bestreden besluit tot gedeeltelijke weigering om handhavend op te treden te vernietigen en het college op te dragen in zoverre een nieuw besluit te nemen.
    Het betoog slaagt niet.
    15.     De hoger beroepen van het college van burgemeester en wethouders en van Mooimekkerland tegen de uitspraak van de rechtbank met nummers 18/8294 en 19/5396 zijn ongegrond.
    Handhaving; milieu
    Last onder dwangsom
    16.     Mooimekkerland betoogt dat de rechtbank in de uitspraak met nummers 19/7184, 20/354 en 20/477 heeft miskend dat het college van burgemeester en wethouders in redelijkheid niet handhavend had kunnen optreden tegen het houden van 2.586 geiten zonder omgevingsvergunning voor de activiteit milieu. Volgens haar moet worden aangenomen dat concreet zicht op legalisatie bestond. Mooimekkerland had ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom immers voor die activiteit al omgevingsvergunning aangevraagd. Eveneens was omgevingsvergunning gevraagd voor afwijking van het bestemmingsplan. Verlening daarvan was afhankelijk van het verlenen van ontheffing door het college van gedeputeerde staten, zodat nog geen ontwerpbesluit ter inzage kon worden gelegd. Verlening van omgevingsvergunning voor de activiteit milieu is echter niet afhankelijk van die ontheffing.
    16.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4292, onder 2.4) moet, om concreet zicht op legalisatie in verband met een nieuwe omgevingsvergunning milieu te kunnen aannemen, een ontvankelijke vergunningaanvraag zijn ingediend. Voldoende is in beginsel dat de aanvraag volgens het bevoegde gezag voldoende gegevens bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen van de inrichting voor het milieu en dat het bevoegde gezag geen beletselen ziet voor verlening van de gevraagde vergunning.
    16.2.  Het besluit van 5 april 2018 tot oplegging van de last onder dwangsom heeft betrekking op overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo, dat wil zeggen het zonder omgevingsvergunning milieu veranderen van een inrichting. De Afdeling stelt vast dat het college van burgemeester en wethouders bij het nemen van dat besluit geen concreet zicht op legalisatie heeft aangenomen, omdat de aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit milieu onvolledig was en Mooimekkerland geen gebruik had gemaakt van de geboden gelegenheid om de aanvraag aan te vullen. In het besluit op bezwaar van 5 september 2019 staat dat de aanvraag inmiddels weliswaar is aangevuld, maar dat nog niet duidelijk is of vergunning kan worden verleend, onder meer vanwege provinciale regels en het besluit van het college van gedeputeerde staten van 16 juli 2019.
    Op grond van het vorenstaande gaat de Afdeling ervan uit dat het ontbreken van een ontheffing van de geitenstop volgens het college van burgemeester en wethouders het zicht op legalisatie van de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo raakt. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college dit mogen aannemen. Er is immers een nauwe samenhang tussen de gevraagde omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning milieu: de gevraagde verandering van de inrichting krijgt gestalte door uitbreiding van de stal. Als de bouw van de stal niet kan worden vergund, is het wel vergunnen van de verandering van de inrichting zinledig.
    De rechtbank heeft terecht in aanmerking genomen dat het college van burgemeester en wethouders ten tijde van het besluit op bezwaar van 5 september 2019 niet over de bedoelde ontheffing van het college van gedeputeerde staten beschikte, aangezien deze op 16 juli 2019 door het college van gedeputeerde staten was geweigerd. De rechtbank heeft eveneens terecht geoordeeld dat de omstandigheid dat het college van burgemeester en wethouders het niet eens is met het weigeren van de ontheffing en daartegen beroep heeft aangetekend, het voorgaande niet anders maakt. De rechtbank heeft gelet hierop terecht geoordeeld dat ten tijde van het besluit op bezwaar van 5 september 2019 geen concreet zicht op legalisatie bestond voor de uitbreiding van het aantal geiten naar 2.586.
    Het beoog slaagt niet.
    17.     Mooimekkerland betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat handhavend optreden niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. De rechtbank heeft volgens Mooimekkerland ten onrechte geoordeeld dat geen sprake is van een overtreding van geringe aard of ernst. De rechtbank is er volgens haar ten onrechte van uitgegaan dat zij, op basis van de aan haar verleende milieuvergunning uit 2001, maar 812 geiten mag houden. Er mogen volgens haar tot 2.000 geiten worden gehouden zonder dat daarvoor omgevingsvergunning is vereist. De overtreding bestaat dus slechts uit het houden van 586 geiten méér dan is toegestaan. Ten onrechte acht de rechtbank volgens Mooimekkerland voorts niet van belang dat naleving van de last het voortbestaan van de geitenhouderij in gevaar brengt. Verder voert Mooimekkerland aan dat zij destijds niet zonder eerst met de wethouder te overleggen heeft besloten tot het uitbreiden van de geitenhouderij. De vergunning was toen nog niet verleend, maar de toezegging dat zou worden meegewerkt door het college van burgemeester en wethouders was al wel gedaan. Bovendien is de opgelegde dwangsom van € 90.000,00 per geconstateerde overtreding, met een maximum van € 450.000,00, onevenredig hoog, gelet op de geringere omvang van de overtreding, aldus Mooimekkerland.
    17.1.  Niet in geschil is dat in 2001 aan Mooimekkerland een milieuvergunning is verleend voor het houden van 812 geiten. Na inwerkingtreding van het Activiteitenbesluit op 1 januari 2013 is deze milieuvergunning gaan gelden als melding op grond van het Activiteitenbesluit.
    17.2.  Blijkens het besluit van 5 april 2018 is geconstateerd dat eind 2017 2.586 geiten werden gehouden. In artikel 2.1 van het Besluit omgevingsrecht, gelezen in samenhang met onderdeel C, categorie 8.3, aanhef en onder e, van bijlage I bij dat Besluit, is het houden van meer dan 2.000 geiten, behorend tot de diercategorieën C1 tot en met C3, genoemd in de regeling op grond van artikel 1 van de Wet ammoniak en veehouderij, aangewezen als categorieën inrichtingen als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer. Voor deze categorieën is een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu vereist. In het besluit van 5 april 2018 is vermeld dat een dergelijke omgevingsvergunning niet aan Mooimekkerland is verleend. Mooimekkerland overtreedt hiermee artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. Anders dan Mooimekkerland stelt, bestaat de overtreding dus uit het houden van 2.586 geiten zonder de daartoe benodigde vergunning.
    17.3.  Mede gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het niet gaat om een overtreding van geringe aard of ernst. De rechtbank heeft verder op juiste gronden overwogen dat de gestelde omstandigheid dat naleving van de last het voortbestaan van de geitenhouderij bedreigt, geen aanleiding geeft voor het oordeel dat handhavend optreden niettemin onevenredig is. Door het aantal geiten uit te breiden voordat Mooimekkerland over de vereiste vergunning beschikte, heeft zij, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, het risico genomen dat hiertegen handhavend zou worden opgetreden. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
    Nu, zoals hiervoor is overwogen, de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het niet gaat om een overtreding van geringe aard of ernst, bestaat geen grond voor het oordeel dat zij niet op juiste wijze de evenredigheid van de hoogte van de aan de last verbonden dwangsom heeft beoordeeld.
    Het betoog slaagt niet.
    Verlenging begunstigingstermijn
    18.     Mooimekkerland betoogt dat de rechtbank [persoon A] en [persoon B] ten onrechte heeft ontvangen in hun beroep tegen het besluit van 28 november 2019 tot verlenging van de begunstigingstermijn. Zij zijn niet opgekomen tegen eerdere verlengingen, terwijl daaraan dezelfde motivering ten grondslag lag. De zogenoemde Brummenleer verzet zich ertegen dat zij de nadere verlenging alsnog kunnen aanvechten, aldus Mooimekkerland.
    18.1.  Kort weergegeven houdt de Brummenleer in dat de rechtbank moet uitgaan van de juistheid van de oordelen die zij in een eerdere uitspraak uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft gegeven als tegen die uitspraak geen hoger beroep is ingesteld. Dit is anders als die oordelen nauw verweven zijn met wat in het beroep tegen het nieuwe besluit aan de orde is gesteld. In dat geval kunnen die oordelen wel ter discussie worden gesteld. In hoger beroep gelden dezelfde uitgangspunten (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 7 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2711, onder 6).
    18.2.  Deze rechtspraak staat er niet aan in de weg dat belanghebbenden in een beroepsprocedure opkomen tegen een besluit tot nadere verlenging van een begunstigingstermijn, terwijl zij niet zijn opgekomen tegen eerdere besluiten tot verlenging. Daar komt overigens bij dat het aangevochten vierde besluit tot verlenging van de begunstigingstermijn in essentiële opzichten verschilde van de eerdere drie besluiten tot verlenging van achtereenvolgens 26 september 2018, 29 november 2018 en 27 mei 2019. Aan de eerdere verlengingen lag ten grondslag dat het college van burgemeester en wethouders het besluit van het college van gedeputeerde staten omtrent ontheffing van de Omgevingsverordening wilde afwachten, terwijl deze ontheffing ten tijde van het vierde besluit inmiddels was geweigerd. Het college heeft aan het vierde besluit tot verlenging in verband daarmee ten grondslag gelegd dat het de daartegen te voeren beroepsprocedure wilde afwachten, en heeft daartoe de begunstigingstermijn met een aanmerkelijke periode van meer dan een jaar verlengd tot 1 december 2020. Niet valt in te zien waarom de rechtbank tot de conclusie had moeten komen dat [persoon A] en [persoon B] daar niet tegen konden opkomen op de enkele grond dat zij zich hadden neergelegd bij de eerdere besluiten tot verlenging van de begunstigingstermijn.
    Het betoog slaagt niet.
    19.     Het college van burgemeester en wethouders en Mooimekkerland betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college de begunstigingstermijn die is verbonden aan de last onder dwangsom van 5 april 2018 in redelijkheid kon verlengen tot 1 december 2020. Het college van burgemeester en wethouders en Mooimekkerland wijzen op de aanvraag om omgevingsvergunning ter legalisatie van het aantal aanwezige geiten. Ten tijde van de verlenging van de begunstigingstermijn bestond nog altijd de mogelijkheid dat deze omgevingsvergunning uiteindelijk zou worden verleend. Als Mooimekkerland de last eerder had moeten naleven, zou dat het voortbestaan van het bedrijf in gevaar hebben gebracht, terwijl volgens hen de gezondheidseffecten voor omwonenden niet zodanig zijn dat onmiddellijk ingrijpen is vereist. Volgens het college van burgemeester en wethouders en Mooimekkerland moet dat belang zwaarder wegen dan het belang van omwonenden bij het terugbrengen van het aantal geiten.
    19.1.  De rechtbank heeft terecht onder verwijzing naar vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3590, onder 9.2) overwogen dat als uitgangspunt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn geldt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Voor het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn is niet bepalend de tijd die het vergt om een beslissing te nemen op de aanvraag om omgevingsvergunning ter legalisatie van de overtreding. Dat geldt te meer in dit geval, waarin het college van burgemeester en wethouders het besluit op de aanvraag heeft aangehouden om de uitkomst van de beroepsprocedure omtrent de benodigde, maar geweigerde ontheffing af te wachten.
    19.2.  De rechtbank heeft terecht overwogen dat niet is gebleken dat Mooimekkerland redelijkerwijs niet in staat was om binnen de eerder gestelde en verlengde begunstigingstermijn, die liep tot 1 december 2019, aan de last te voldoen. Evenmin is gebleken dat de door de rechtbank gestelde nadere termijn tot zes weken na verzending van de uitspraak voor Mooimekkerland redelijkerwijs te kort was om alsnog aan de last te kunnen voldoen.
    Het betoog slaagt niet.
    20.     De hoger beroepen van het college van burgemeester en wethouders en Mooimekkerland tegen de uitspraak van de rechtbank met nummers 19/7184, 20/354 en 20/477 zijn ongegrond.
    Conclusie
    21.     Het hoger beroep van Mooimekkerland tegen de uitspraak van de rechtbank met nummer 19/5826 is niet-ontvankelijk. Het hoger beroep van Mooimekkerland tegen de uitspraak van de rechtbank met nummer 19/5829 is ongegrond.
    22.     De hoger beroepen van het college van burgemeester en wethouders tegen de uitspraken van de rechtbank met nummers 19/5826; 19/7184, 20/354 en 20/477; 18/8294 en 19/5396 zijn ongegrond.
    23.     De uitspraken van de rechtbank met nummers 19/5826; 19/5829; 19/7184, 20/354 en 20/477; 18/8294 en 19/5396 worden bevestigd.
    24.     Het vorenstaande betekent dat de weigering van de ontheffing in stand blijft. Het college van burgemeester en wethouders zal nu in het licht daarvan alsnog besluiten moeten nemen op de aanvragen van 20 maart 2016 en 21 april 2016.
    25.     Bij uitspraak van 24 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2785, heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling bij wijze van voorlopige voorziening onder meer bepaald:
    - dat het college van burgemeester en wethouders, voor zover het besluit op bezwaar van dat college van 11 juli 2019 is vernietigd, geen nieuw besluit hoeft te nemen op het bezwaar tegen het besluit van dat college van 3 december 2018 inzake een last onder dwangsom aan Mooimekkerland, totdat uitspraak is gedaan in de hoofdzaken;
    - dat de begunstigingstermijn om te voldoen aan de bij besluit van 5 april 2018 aan Mooimekkerland opgelegde last onder dwangsom wordt verlengd totdat uitspraak is gedaan in de hoofdzaken.
    Met het doen van voorliggende uitspraak vervalt deze voorlopige voorziening.
    26.     Het college van burgemeester en wethouders zal nu alsnog uitvoering moeten geven aan de opdracht van de rechtbank om, voor zover het besluit op bezwaar van dat college van 11 juli 2019 door de rechtbank is vernietigd, binnen zes weken een nieuw besluit te nemen op het bezwaar tegen het besluit van dat college van 3 december 2018 inzake een last onder dwangsom aan Mooimekkerland tot handhaving van het bestemmingsplan, met inachtneming van de uitspraak.
    27.     Het college van burgemeester en wethouders hoeft op het punt van de handhaving van het terugbrengen van het aantal te houden geiten tot 812 geen nieuw besluit te nemen.
    Om te voorkomen dat Mooimekkerland na deze uitspraak direct een dwangsom verbeurt, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb de voorlopige voorziening te treffen dat de begunstigingstermijn die is verbonden aan de last onder dwangsom van 5 april 2018 wordt verlengd tot drie maanden na de dag van verzending van deze uitspraak.
    Proceskosten
    28.     Het college van gedeputeerde staten en het college van burgemeester en wethouders hoeven geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van V.O.F. Melkgeitenboerderij Mooimekkerland tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag met nummer 19/5826 niet-ontvankelijk;
    II.       bevestigt de aangevallen uitspraken van de rechtbank Den Haag met nummers 19/5826; 19/5829; 19/7184, 20/354 en 20/477; 18/8294 en 19/5396;
    III.      treft de voorlopige voorziening dat de begunstigingstermijn die is verbonden aan de last onder dwangsom, opgelegd bij het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Krimpenerwaard van 5 april 2018, wordt verlengd tot drie maanden na de dag van verzending van deze uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2022
    727-271-866