ECLI:NL:RVS:2024:213, Raad van State, 24-01-2024, 202201501/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-01-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 september 2020 heeft de raad van de gemeente Capelle aan den IJssel het inleidend verzoek van [appellant A] en anderen om een raadgevend referendum te houden over het Gebiedspaspoort 2.0 Rivium afgewezen. [appellant A] en anderen hebben op 20 september 2020 een inleidend verzoek gedaan om een raadgevend referendum te houden over het Gebiedspaspoort 2.0 Rivium. Het Gebiedspaspoort 2.0 is een ambitiedocument voor de ontwikkeling van het nieuwe werk-woongebied Rivium in Capelle aan den IJssel. De referendumcommissie heeft de raad in het advies van 24 september 2020 geadviseerd dat het concept raadsbesluit over het Gebiedspaspoort 2.0 onderwerp van een referendum kan zijn. De raad heeft bij het besluit van 28 september 2020, gehandhaafd bij het besluit van 17 december 2020, besloten [appellant A] en anderen niet de gelegenheid te bieden tot het indienen van een definitief verzoek om een raadgevend referendum te houden.

202201501/1/A2.
    Datum uitspraak: 24 januari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       de raad van de gemeente Capelle aan den IJssel,
    2.       [appellant A], [appellant B] en [appellant C] (hierna ook: [appellant A] en anderen), allen wonend te Capelle aan den IJssel,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 26 januari 2022 in zaak nr. 21/447 in het geding tussen:
    [appellant A] en anderen
    en
    de raad.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 september 2020 heeft de raad het inleidend verzoek van [appellant A] en anderen om een raadgevend referendum te houden over het Gebiedspaspoort 2.0 Rivium afgewezen.
    Bij besluit van 14 december 2020 heeft de raad het door [appellant A] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 26 januari 2022 heeft de rechtbank het door [appellant A] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben de raad en [appellant A] en anderen hoger beroep ingesteld.
    De raad heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 november 2023, waar de raad, vertegenwoordigd door mr. R.S. Wijling en mr. O.E. de Vries, beiden advocaat te Rotterdam, vergezeld door J. Alkema en mr. K.C. Tobias, en J.C. Bruinaars en E.J. Wolthuis, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant A] en anderen hebben op 20 september 2020 een inleidend verzoek gedaan om een raadgevend referendum te houden over het Gebiedspaspoort 2.0 Rivium (hierna: het Gebiedspaspoort 2.0). Het Gebiedspaspoort 2.0 is een ambitiedocument voor de ontwikkeling van het nieuwe werk-woongebied Rivium in Capelle aan den IJssel. De referendumcommissie heeft de raad in het advies van 24 september 2020 geadviseerd dat het concept raadsbesluit over het Gebiedspaspoort 2.0 onderwerp van een referendum kan zijn. De raad heeft bij het besluit van 28 september 2020, gehandhaafd bij het besluit van 17 december 2020, besloten [appellant A] en anderen niet de gelegenheid te bieden tot het indienen van een definitief verzoek om een raadgevend referendum te houden. De raad heeft daaraan, in zoverre in afwijking van het advies van de commissie bezwaarschriften, de afwijzingsgronden van artikel 2, aanhef en onder i en j, van de Referendumverordening Capelle aan den IJssel 2020 (hierna: de Referendumverordening) ten grondslag gelegd. De raad heeft op 28 september 2020 het Gebiedspaspoort 2.0 vastgesteld.
    Wettelijk kader
    2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat de raad op de zitting desgevraagd heeft bevestigd dat met een concept raadsbesluit in de Referendumverordening een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt bedoeld. De raad heeft op de zitting desgevraagd kenbaar gemaakt dat het Gebiedspaspoort 2.0 Rivium geen besluit in vorenbedoelde zin is. Dit is door [appellant A] en anderen niet betwist. Omdat tussen partijen vaststaat dat geen sprake is van een besluit in de zin van de Awb, is de Referendumverordening niet van toepassing op het concept raadsbesluit tot vaststelling van het Gebiedspaspoort 2.0 Rivium. De raad heeft het verzoek daarom, zij het om een andere reden, terecht afgewezen, aldus de rechtbank.
    Procesbelang van [appellant A] en anderen
    4.       De raad heeft zich in het nadere stuk van 9 november 2023 op het standpunt gesteld dat [appellant A] en anderen in hoger beroep geen procesbelang meer hebben, omdat het door hen gewenste resultaat gelet op de stand van zaken in en aanstaande (vervolg)besluitvorming over de ontwikkeling van het Rivium feitelijk niet meer mogelijk is en ook op andere wijze inspraak wordt geboden in de besluitvorming over de planologische ontwikkelingen van het Rivium. Volgens de raad is daarbij ook van belang dat [appellant A] en anderen in hoger beroep geen verzoek om een voorlopige voorziening hebben gedaan.
    4.1.    De Afdeling is van oordeel dat [appellant A] en anderen nog belang hebben bij de beoordeling van hun hoger beroep. Daartoe is van belang dat niet is gebleken dat hetgeen [appellant A] en anderen verlangen, te weten het houden van een raadgevend referendum over het Gebiedspaspoort 2.0, met deze procedure niet meer kan worden bereikt. De stand van zaken van de ontwikkeling van het Rivium die de raad in het nadere stuk heeft geschetst leidt niet tot het oordeel dat sprake is van een onomkeerbare situatie. Verder is niet gebleken dat de daarin aangekondigde ontwikkelingen niet kunnen worden gepauzeerd totdat een raadgevend referendum is gehouden. Daarnaast kan inspraak in besluitvorming over planologische ontwikkelingen niet gelijk gesteld worden aan het houden van een raadgevend referendum. Dat [appellant A] en anderen in hoger beroep geen verzoek om een voorlopige voorzienig hebben gedaan maakt ook niet dat zij geen procesbelang meer hebben. Het willen nemen van vervolgbesluiten in het kader van de ruimtelijke ordening terwijl een besluit tot afwijzing van een inleiding verzoek om een raadgevend referendum over de ontwikkelingen in dat gebied nog geen formele rechtskracht heeft gekregen, komt voor rekening en risico van de raad.
    Hoger beroepen
    5.       De raad en [appellant A] en anderen betogen, onder verwijzing naar de tekst van de Referendumverordening en de toelichting bij het raadsvoorstel tot vaststelling van de Referendumverordening, dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Referendumverordening alleen van toepassing is op concept raadsbesluiten die een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb zijn. De raad bestrijdt ook dat hij op de zitting bij de rechtbank desgevraagd heeft bevestigd dat met een concept raadsbesluit in de Referendumverordening een besluit in de zin van de Awb wordt bedoeld. Volgens [appellant A] en anderen is dit bovendien niet relevant, omdat de tekst van de Referendumverordening leidend is. [appellant A] en anderen wijzen verder nog op een advies van de raadswerkgroep Revisie Referendumverordening van 29 november 2021, waarin juist een vermindering van de uitzonderingsgronden wordt voorgesteld, wat er niet op wijst dat de uitleg van de rechtbank juist is.
    5.1.    Uit de tekst van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Referendumverordening volgt niet dat met een concept raadsbesluit alleen een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt bedoeld. Dit kan evenmin worden afgeleid uit de toelichting bij het raadsvoorstel tot vaststelling van de Referendumverordening. Verder zijn in artikel 2 van de Referendumverordening concept raadsbesluiten opgesomd die geen onderwerp van een referendum kunnen zijn, maar die evenmin een besluit in de zin van de Awb inhouden. Dit zou onnodig zijn wanneer alleen besluiten in de zin van de Awb referendabel zouden zijn. Ook hieruit blijkt dat in artikel 1 van de Referendumverordening met concept raadsbesluiten niet uitsluitend besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb worden bedoeld. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie hoger beroepen
    6.       De hoger beroepen zijn gegrond. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de onbesproken gronden van het beroep van [appellant A] en anderen tegen het besluit van 14 december 2020 beoordelen.
    Beroep
    7.       [appellant A] en anderen hebben in beroep tevergeefs betoogd dat de raad ten onrechte hun inleidend verzoek om een raadgevend referendum te houden heeft afgewezen. De raad heeft aan die afwijzing de afwijzingsgrond van artikel 2, aanhef en onder i, van de Verordening ten grondslag kunnen leggen. Daartoe is allereerst van belang dat de raad zich in het besluit van 14 december 2020 op het standpunt heeft mogen stellen dat over het Gebiedspaspoort 1.0 Rivium (hierna: het Gebiedspaspoort 1.0) een referendum kon worden gehouden. Dit document is bij raadsbesluit van 12 maart 2018 vastgesteld en niet is gebleken dat ten aanzien hiervan een van de afwijzingsgronden van artikel 2 van de Verordening zich voordoet. Daarnaast is van belang dat de raad zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het Gebiedspaspoort 2.0 zijn grondslag vindt in het Gebiedspaspoort 1.0. Het Gebiedspaspoort 2.0. is zoals [appellant A] en anderen betogen inderdaad concreter dan de eerste versie. Dat laat onverlet dat het Gebiedspaspoort 2.0. inhoudelijk voortbouwt op Gebiedspaspoort 1.0. en dat transformatie- en andere initiatieven die hebben geleid tot het Gebiedspaspoort 2.0 zijn gebaseerd op de ambities, uitgangspunten en spelregels uit het Gebiedspaspoort 1.0. De raad heeft zich daarom op het standpunt mogen stellen dat over de voorgenomen ontwikkeling van het Rivium naar een werk- en woongebied en de daarvoor geschetste kaders en uitgangspunten al naar aanleiding van de vaststelling van Gebiedspaspoort 1.0. een referendum had kunnen worden gehouden, zodat hij niet gehouden was om dat naar aanleiding van de vaststelling van Gebiedspaspoort 2.0. alsnog toe te staan. Hij heeft om die reden ook van het advies van de referendumcommissie mogen afwijken. Anders dan [appellant A] en anderen betogen kan aan het gegeven dat in 2020 de Referendumverordening in de raad opnieuw en unaniem is vastgesteld niet het vertrouwen worden ontleend dat het onderhavige inleidende verzoek voor een raadgevend referendum dus zou worden gehonoreerd. Er zijn geen aanknopingspunten dat een daartoe strekkende toezegging is gedaan.
    Het betoog faalt.
    8.       Omdat de raad het inleidend verzoek om een referendum te houden al heeft kunnen afwijzen op de afwijzingsgrond van artikel 2, aanhef en onder i, van de Verordening, wordt niet toegekomen aan de vraag of het inleidend verzoek mocht worden afgewezen op de afwijzingsgrond van artikel 2, aanhef en onder j, van de Verordening. De daartegen gerichte beroepsgronden kunnen onbesproken blijven.
    Slotsom
    9.       De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van de raad van 14 december 2020 ongegrond verklaren.
    10.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    11.     De griffier van de Raad van State zal aan [appellant A] en anderen met toepassing van artikel 8:114 van de Awb het door hen betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de hoger beroepen gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 26 januari 2022 in zaak nr. 21/447;
    III.      verklaart het beroep ongegrond;
    IV.      bepaalt dat de griffier van de Raad van State aan J.C. Bruinaars, H.J. Bakker en E.J. Wolthuis het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. J.C.A. de Poorter en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.A. Komduur, griffier.
    w.g. Willems
    voorzitter
    w.g. Komduur
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2024
    809
     
    BIJLAGE
     
    Referendumverordening Capelle aan den IJssel 2020
    Artikel 1
    1. In deze verordening wordt verstaan onder:
    […]
    b. concept raadsbesluit: een aan de raad voorgelegd besluit dat op de agenda van de raadsvergadering is opgenomen;
    […]
    Artikel 2
    Concept raadsbesluiten kunnen onderwerp zijn van een referendum, met uitzondering van besluiten:
    a. over individuele kwesties, zoals benoemingen, ontslagen, schorsingen, kwijtscheldingen en schenkingen;
    b. over de hoogte van geldelijke voorzieningen voor ambtsdragers, gewezen ambtsdragers en hun nabestaanden;
    c. betreffende de vaststelling, wijziging of intrekking van de arbeidsvoorwaardenregeling en daaruit voortvloeiende besluiten met betrekking tot de griffier en de medewerkers van de griffie;
    d. over de vaststelling van de gemeentelijke begroting en de rekening;
    e. over de vaststelling van gemeentelijke tarieven en belastingen;
    f. over het voor kennisgeving aannemen van notities en rapporten;
    g. in het kader van deze verordening;
    h. ter uitvoering van een besluit van een hoger bestuursorgaan of de wetgever waaromtrent de raad geen beleidsvrijheid heeft;
    i. die naar het oordeel van de raad hun grondslag vinden in een eerder genomen besluit waarover een referendum is gehouden of kon worden gehouden;
    j. waarvan de totstandkoming, inwerkingtreding of uitvoering naar het oordeel van de raad niet kan worden uitgesteld vanwege enig daarmee gemoeid belang;
    i. die naar het oordeel van de raad hun grondslag vinden in een eerder genomen besluit waarover een referendum is gehouden of kon worden gehouden;
    j. waarvan de totstandkoming, inwerkingtreding of uitvoering naar het oordeel van de raad niet kan worden uitgesteld vanwege enig daarmee gemoeid belang;
    Artikel 8
    […]
    6. Voorafgaand aan de behandeling van het betreffende concept raadsbesluit, besluit de raad of de gelegenheid wordt geboden tot het indienen van een definitief verzoek.
    […]