ECLI:NL:CRVB:2003:AI1040, Centrale Raad van Beroep, 29-07-2003, 00/6634 REA
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2003-07-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Is terecht de hoogte van de toegekende toeslag ingevolge de TW verlaagd, omdat door de de ingevolge artikel 29 van de Wet REA toegekende inkomenssuppletie het inkomen was gewijzigd?

00/6634 REA
    
    U I T S P R A A K
    
    in het geding tussen:
    
    de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, appellant,
    
    en
    
    [gedaagde], wonende te [woonplaats], gedaagde.
    
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    Met ingang van 1 januari 2002 is de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen in werking getreden. Ingevolge de Invoeringswet Wet structuur uitvoerings-organisatie werk en inkomen treedt in dit geding (de Raad van bestuur van) het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) in de plaats van het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv). In deze uitspraak wordt onder appellant tevens verstaan het Lisv.
    
    Appellant heeft op bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen een door de rechtbank Middelburg op 22 november 2000 tussen partijen gewezen uitspraak.
    
    Gedaagde heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
      Het geding is behandeld ter zitting van de Raad van 17 juni 2003, waar gedaagde niet is verschenen, en waar appellant zich heeft doen vertegenwoordigen door 
      mr. P.J. van Ogtrop, werkzaam bij het Uwv.
    
    
    
    II. MOTIVERING
    
    De Raad gaat bij zijn oordeelsvorming uit van de volgende, uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gebleken, feiten en omstandigheden.
    
    Aan gedaagde zijn uitkeringen ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) en de Toeslagenwet (TW) toegekend.
    
    Met ingang van 1 april 1998 is gedaagde als zelfstandig ondernemer een tabaksspeciaal-zaak gaan exploiteren.
    
    Appellant heeft gedaagde op zijn verzoek bij besluit van 17 mei 1999 met ingang van 1 april 1998 inkomenssuppletie als bedoeld in artikel 29 van de Wet op de (re)integratie arbeidsgehandicapten  (hierna: de Wet REA) toegekend.
    
    Bij besluit van 18 mei 1999 heeft appellant de hoogte van de aan gedaagde toegekende toeslag ingevolge de TW per 1 april 1998 verlaagd, omdat door de aan gedaagde ingevolge artikel 29 van de Wet REA toegekende inkomenssuppletie (hierna: inkomenssuppletie) zijn inkomen was gewijzigd.
    
    Het tegen dat besluit ingediende bezwaar is door gedaagde bij het bestreden besluit van 26 oktober 1999 ongegrond verklaard, omdat de som van gedaagdes arbeidsongeschikt-heidsuitkering en inkomenssuppletie resulteert in een inkomen boven het sociaal minimum, terwijl de TW strekt tot een uitkering op het voor de betrokkene geldend sociaal minimumniveau. 
    
    In beroep heeft gedaagde aangevoerd dat de in het bestreden besluit vervatte verlaging van de toeslag op grond van de TW de inkomenssuppletie volledig teniet doet, hetgeen volgens gedaagde in strijd is met de intentie van de Wet REA om arbeidsgehandicapten die door middel van een zelfstandig bedrijf of beroep een inkomen willen vergaren, de eerste vijf jaar te ondersteunen. 
    
    De rechtbank heeft het tegen het bestreden besluit ingestelde beroep bij de aangevallen uitspraak gegrond verklaard. Daartoe heeft zij overwogen dat de inkomenssuppletie niet is te beschouwen als een loondervingsuitkering of een uitkering die daarmee naar aard en strekking overeenkomt, welke bestanddelen op grond van artikel 7, eerste lid, onder a van het Inkomensbesluit Toeslagenwet (hierna: het Besluit) tot het inkomen in verband met arbeid in de zin van de TW dienen te worden gerekend. De rechtbank heeft daarbij van belang geacht dat blijkens de toelichting op deze bepaling uit het Besluit onder 'inkomen in verband met arbeid' moet worden verstaan "al het inkomen dat wordt genoten uit die dienstbetrekking nadat de dienstbetrekking is geëindigd". De inkomenssuppletie is een tijdelijke aanvulling op het inkomen boven de (theoretische) verdiencapaciteit en moet daarom naar het oordeel van de rechtbank worden beschouwd als een toeslag en niet als een loondervingsuitkering of daarmee overeenkomende uitkering.
    
    Appellant voert in hoger beroep aan dat de inkomenssuppletie dient te worden aangemerkt als een loondervingsuitkering dan wel een uitkering die naar aard en strekking daarmee overeenkomt en op die grond voor de vaststelling van het voor de TW in aanmerking te nemen inkomen moet worden meegerekend. De rechtbank is volgens appellant van een te beperkte interpretatie van het begrip loondervingsuitkering uitgegaan. Van de zijde van appellant wordt er op gewezen dat de inkomenssuppletie ingevolge artikel 15 van het Reïntegratie-instrumenten-besluit Wet REA voor de premieheffing en inhouding wordt aangemerkt als een uitkering op grond van de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen (WAZ) en ook in het vervallen Besluit inkomenssuppletie AAW als onderdeel van de arbeidsongeschiktheidsuitkering werd aangemerkt. Uit artikel 16 van het Reïntegratie-instrumenten-besluit Wet REA, waarin de hoogte van de inkomenssuppletie is bepaald, blijkt dat deze onverbrekelijk verbonden is met de arbeidsongeschiktheidsuitkering. Ook overigens is het karakter van de inkomenssuppletie van dien aard dat deze als een loondervingsuitkering beschouwd kan worden. Het betreft een regeling zonder toets op vermogen of partnerinkomen. Bovendien is de inkomenssuppletie bedoeld om te voorzien in een inkomensderving. Tot slot doet appellant een beroep op analogie met het bepaalde in het tweede lid van artikel 130b van de Werkloosheidswet (WW), waarin de loonsuppletie als bedoeld in het eerste lid van die bepaling, voor onder meer de toepassing van andere wetten en de daarop berustende bepalingen wordt aangemerkt als uitkering op grond van de verplichte verzekering op grond van de WW.
    
    In dit geding dient de Raad de vraag te beantwoorden of het bestreden besluit in rechte stand houdt. 
    
    Voor de beantwoording van deze vraag zijn onder meer de volgende wettelijke bepalingen van belang:
    
    
      Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder f van de TW: 
      "	In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder loondervingsuitkering: een uitkering krachtens de verplichte verzekering ingevolge de Werkloosheidswet, de Ziektewet, en de Wet op de arbeidsongeschiktheids-verzekering en de Wet arbeidsongeschiktheid zelfstandigen alsmede een uitkering op grond van de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten en de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering militairen."
    
    
    
      Artikel 2, derde lid, van de TW:   
      "	Recht op toeslag heeft de ongehuwde die recht heeft op een loondervingsuitkering en per dag een inkomen heeft dat lager is dan 70% van het minimumloon."
    
    
    
      Artikel 6, 1e lid, aanhef en onder b, van de TW:
      "	Als inkomen wordt aangemerkt voor een ongehuwde: zijn inkomen uit of in verband met arbeid in het bedrijfs- en beroepsleven."
    
    
    
      Artikel 6, derde lid, van de TW:
      "	Bij AMvB worden nadere regels en zonodig afwijkende regels gesteld m.b.t. het inkomen.(…)"
    
    
    Hieraan is uitwerking gegeven in het Besluit.
    
    
      Art. 7, eerste lid, aanhef en onder a Besluit:
      "	Voor de toepassing van artikel 6, eerste lid, van de TW wordt onder inkomen in verband met arbeid in het bedrijfs- en beroepsleven verstaan een loondervingsuit-kering in de zin van de wet alsmede een uitkering die naar aard en strekking daarmede overeenkomt."
    
    
    
      Artikel 29 van de Wet REA:
      "	Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de toekenning door het Landelijk instituut sociale verzekeringen van inkomens-suppletie aan een arbeidsgehandicapte die de uitoefening van zijn bedrijf of beroep voortzet of die werkzaamheden als zelfstandige gaat verrichten en wiens inkomen uit dat bedrijf of beroep lager is dan het bij of krachtens artikel 2 van de WAZ, artikel 2 van de WAJONG of artikel 18 van de WAO vastgestelde inkomen of loon dat hij nog zou kunnen verdienen."
    
    
    
      Artikel 15 van het Reïntegratie-instrumenten-besluit:
      "	1. Het Landelijk instituut sociale verzekeringen kan aan een arbeidsgehandicapte als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van de Wet, die arbeid als zelfstandige verricht of gaat verrichten op aanvraag inkomensuppletie toekennen, indien zijn inkomen uit het bedrijf of beroep lager is dan zijn theoretische verdiencapaciteit.
      2. De inkomenssuppletie wordt verstrekt over perioden waarin het bedrijf of beroep wordt uitgeoefend, doch ten hoogst over een periode van vier jaar te rekenen vanaf de datum met ingang waarvan de inkomenssuppletie voor het eerst is toegekend.
      3. de inkomenssuppletie wordt voor de toepassing van de wettelijke bepalingen inzake premieheffing en inhouding aangemerkt als een uitkering op grond van de WAZ."
    
    
    
      Artikel 16, eerste lid, van het Reïntegratie-instrumenten-besluit:
      "	1. De hoogte van de inkomenssuppletie bedraagt:
      a. gedurende het eerste jaar 100%,
      b. gedurende het tweede jaar 75%,
      c. gedurende het derde jaar 50% en 
      d. gedurende het vierde jaar 25%,
      van het verschil tussen het bedrag van de arbeidsongeschiktheidsuitkering die zou worden verkregen indien de theoretische verdiencapaciteit per uur bezien zou worden verlaagd tot het feitelijk door betrokkene per uur verdiende inkomen en het bedrag van de feitelijke arbeidsongeschiktheidsuitkering of, indien geen recht op arbeidsongeschiktheidsuitkering bestaat, het bedrag van de theoretische verdiencapaciteit, met dien verstande dat de inkomenssuppletie niet meer bedraagt dan 20% van zijn theoretische verdiencapaciteit."
    
    
    De Raad overweegt het volgende.
    
    Vast staat dat de inkomenssuppletie geen loondervingsuitkering is als genoemd in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder f van de TW.
    
    Het geschil spitst zich toe op de vraag of de inkomenssuppletie - waaronder hier wordt verstaan, zoals gezegd, de inkomenssuppletie als bedoeld in artikel 29 van de Wet REA -   moet worden aangemerkt als een uitkering die naar aard en strekking overeenkomt met een loondervingsuitkering, zoals bedoeld in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a van het Besluit.
    
    Met de rechtbank beantwoordt de Raad die vraag ontkennend. Daartoe overweegt de Raad het volgende.
    
    De inkomenssuppletie in het kader van de Wet REA is - in de lijn met de in de considerans van die wet benadrukte doelstelling - een voorziening ter stimulering van de arbeidsreïntegratie van arbeidsgehandicapten. Beoogd is om de financiële drempel die een arbeidsgehandicapte voor daadwerkelijke reïntegratie ondervindt, indien de werkelijke verdiensten bij het voortzetten of opstarten van een eigen bedrijf in belangrijke mate minder zijn dan zijn theoretische verdiencapaciteit, weg te nemen of te verminderen. De hoogte van de inkomenssuppletie wordt weliswaar bepaald aan de hand van dezelfde systematiek als die welke ten grondslag ligt aan de berekening van publiekrechtelijke arbeidsongeschiktheidsuitkeringen, maar voor het verkrijgen van inkomenssuppletie is het genieten of genoten hebben van een dergelijke uitkering niet vereist. Ook de duur van de inkomenssuppletie is onafhankelijk van een verkregen loondervingsuitkering. De Raad vindt in het voorgaande aanknopingspunten voor het oordeel dat aard en strekking van de inkomenssuppletie niet duiden op een loondervings-uitkering.
    
    
      De Raad ziet voor zijn oordeel steun in de totstandkomingsgeschiedenis van het Besluit. Loondervingsuitkeringen en daarmee naar aard en strekking overeenkomende uitkeringen worden ingevolge artikel 7 van het Besluit aangemerkt als inkomen in verband met arbeid. Zoals ook door de rechtbank is overwogen, is in de nota van toelichting op het Besluit het begrip 'inkomen in verband met arbeid' nader toegelicht, in die zin dat daaruit blijkt dat aan de uitwerking van het begrip "inkomen in verband met arbeid" de gedachte ten grondslag ligt, dat al het inkomen dat wordt genoten uit de dienstbetrekking nadat de dienstbetrekking is geëindigd, als inkomen in verband met arbeid moet worden aangemerkt (Stb. 1986, 659, blz. 6). 
      Voor het in aanmerking komen voor  inkomenssuppletie is, zo blijkt uit artikel 29 van de Wet REA, essentieel dat er werkzaamheden als zelfstandige worden verricht; niet is vereist dat in het verleden werkzaamheden in loondienst of als zelfstandige zijn verricht dan wel een loondervingsuitkering is genoten. De Raad leidt hieruit af dat de inkomens-suppletie derhalve meer relatie heeft met tegenwoordige arbeid, dan met in het verleden verrichte arbeid, zodat deze in het licht van het hiervoor genoemde uitgangspunt ook om deze reden niet als inkomen in verband met arbeid dient te worden beschouwd. 
    
    
    Voorts acht de Raad nog het volgende van belang.
    
    Indien de inkomenssuppletie zou worden aangemerkt als een met een loondervingsuitke-ring overeenkomende uitkering, zou het effect van de inkomenssuppletie gedeeltelijk of, zoals in het onderhavige geval, volledig teniet gedaan worden door de korting op de toeslag op grond van de TW. Tegen deze achtergrond ziet de Raad in de strekking van de TW -  het aan personen, die een uitkering genieten op grond van een aantal sociale verzekeringswetten, bieden van een inkomen op het voor hen geldend sociaal minimum-niveau - onvoldoende reden om tot een ander oordeel te komen. De Raad acht daarbij mede van belang dat voor enkele in het Besluit expliciet als inkomen in verband met arbeid gedefinieerde inkomensbestanddelen in de TW en het Besluit, juist vanuit een oogpunt van arbeidsreïntegratie ten gunste van de betrokkene uitzonderingen zijn gemaakt op het uitgangspunt van aanvulling van het inkomen tot (niet meer dan) het minimumniveau. De Raad wijst in dit verband op de artikelen 7 van de TW en 3, derde lid, van het Inkomensbesluit.
    
    Appellant heeft in hoger beroep een aantal argumenten aangevoerd, op grond waarvan in de visie van appellant geconcludeerd zou moeten worden dat er sprake is van een naar aard en strekking met een loondervingsuitkering overeenkomende uitkering. 
    
    
      Van de zijde van appellant is allereerst gewezen op artikel 15, derde lid,  van het Reïntegratie-instrumenten-besluit, waarin is bepaald dat  de inkomenssuppletie voor de toepassing van de wettelijke bepalingen inzake premieheffing en inhouding wordt aangemerkt als uitkering op grond van de WAZ. 
      Dit beroep faalt, omdat in genoemd artikel niets is bepaald over (aard en strekking van) de inkomenssuppletie voor de toepassing van andere wetten, zoals de Toeslagenwet. 
    
    
    Het beroep op het ontbreken van een toets op vermogen of partnerinkomen bij de beoordeling van het verzoek om inkomenssuppletie kan evenmin slagen. Weliswaar is het ontbreken van genoemde toets een algemeen kenmerk van loondervingsuitkeringen, maar het is niet zo dat elke uitkering waarbij deze toets ontbreekt daardoor als een loondervingsuitkering moet worden beschouwd.
    
    Tot slot wijst de Raad ook het beroep van appellant op artikel 130b, tweede lid, - waarin is bepaald dat, kort gezegd, de WW-loonsuppletie wordt aangemeld als uitkering op grond van de Werkloosheidswet - van de Werkloosheidswet af. Uit de wetsgeschiedenis van de Wet experimenten WW ( TK, 26 394, nr. 3 blz. 12 en 13, en nr. 6 blz. 25), waarbij artikel 130b in de Werkloosheidswet is ingevoerd,  blijkt dat met deze bepaling is beoogd het experimentele, tijdelijke reïntegratie-instrument van de WW-loonsuppletie te voorzien van een eenvoudige regeling omtrent het geldend maken en de betaling alsmede te bewerkstelligen dat de loonsuppletie loon is in de zin van de Coördinatiewet Sociale Verzekering. De Raad is niet gebleken dat aan deze bepaling een bewuste keuze van de wetgever ten grondslag ligt om meer in het algemeen aan de inkomenssuppletie voor de toepassing van de TW het karakter van een loondervingsuitkering te geven, nog daargelaten dat in dat geval het opnemen van een expliciete bepaling in de Wet REA in de rede zou hebben gelegen.
    
    Uit het voorgaande volgt dat de aangevallen uitspraak inhoudelijk voor bevestiging in aanmerking komt. De rechtbank heeft echter het bestreden besluit ten onrechte in stand gelaten. In zoverre zal de Raad de uitspraak vernietigen en, doende wat de rechtbank had behoren te doen, het bestreden besluit alsnog vernietigen.
     
    De Raad acht termen aanwezig om het Uwv op grond van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht  te veroordelen in de proceskosten van gedaagde in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 322,-- voor verleende rechtsbijstand.
    
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    recht doende,
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover is nagelaten het bestreden besluit te vernietigen;
      Bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
      Vernietigt het bestreden besluit;
      Veroordeelt appellant in de proceskosten van gedaagde tot een bedrag van € 322,--, te betalen door het Uwv;
      Bepaalt dat van het Uwv een recht van € 348,-- wordt geheven.
    
    
    
      Aldus gegeven door mr. M.I. 't Hooft als voorzitter en mr. G.M.T. Berkel-Kikkert en 
      mr. R.H. de Bock als leden, in tegenwoordigheid van A.H. Hagendoorn-Huls als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 29 juli 2003.
    
    
    
    						
    (get.) M.I. 't Hooft.
    
    
    
      (get.) A.H. Hagendoorn-Huls.
      AP87