ECLI:NL:CBB:2014:58, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 17-02-2014, AWB 14/108
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2014-02-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek om voorlopige voorziening tot schorsing van last onder bestuursdwang om partijen vlees terug te roepen ("recall"). Traceerbaarheid van de partijen vlees

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 14/108
      11351
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 17 februari 2014 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    Van Hattem Vlees B.V., te Dodewaard, verzoekster,
    (gemachtigde: F.Th.M. Peters),
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken (de staatssecretaris), verweerder,
    (gemachtigde: mr. M.L. Batting).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 6 februari 2014 (het besluit) heeft de staatssecretaris verzoekster een last onder bestuursdwang opgelegd wegens overtreding van artikel van de artikelen 18 en 19 van Verordening (EG) nr. 178/2002, in samenhang met artikel 6.2, eerste lid, van de Wet Dieren (WD) en artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling dierlijke producten (Regeling). De last houdt in dat verzoekster voor          7 februari 2014 om 16:00 uur procedures inleidt om alle partijen vlees die zij vanaf 1 januari 2012 tot en met 23 januari 2014 heeft geproduceerd en be- of verwerkt uit de handel te nemen. De staatssecretaris heeft de last gebaseerd op artikel 54, tweede lid, onder c, van Verordening (EG) nr. 882/2004 en artikel 8.5 van de WD.
    
    
    
      Verzoekster heeft bij brief van 7 februari 2014 tegen het besluit bezwaar gemaakt. 
    
    
    
      Bij brief van gelijke datum heeft zij de voorzieningenrechter van het College verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      De staatssecretaris heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Voorts heeft de staatssecretaris zich bereid verklaard om de last niet ten uitvoer te leggen voordat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 februari 2014. Na schorsing van het onderzoek is het verzoek verder behandeld ter zitting van 14 februari 2014. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Van de zijde van de staatssecretaris waren voorts aanwezig J. Baaij en A.G.M. Jacobs, en van de zijde van verzoekster B. van Hattem en A. Janmaat.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.
      Ingevolge het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het primaire besluit, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.
      
      
        2.1
        Naar aanleiding van een melding dat er in een aan een Frans bedrijf verkochte partij rundvlees afkomstig van het bedrijf van verzoekster paardenvlees was aangetroffen, heeft de staatssecretaris bij besluit van 20 december 2013 in Nederland opgeslagen partijen als rundvlees geëtiketteerd vlees (rundvleessnippers) afkomstig van het bedrijf van verzoekster in officiële bewaringneming geplaatst. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft deze partijen vlees onderzocht. Uit dit onderzoek is gebleken dat er (ook) in deze partijen vlees paardenvlees aanwezig is. Bij besluiten van 23 en 29 januari 2014 heeft de staatssecretaris alle in die besluiten genoemde door verzoekster geproduceerde partijen vlees in officiële bewaarneming geplaatst. 
        
        
          Bij brief van 23 januari 2014 heeft de staatssecretaris verzoekster meegedeeld dat de tracering van vlees dat op haar bedrijf wordt geproduceerd niet op orde is, waardoor niet duidelijk is waar het vlees vandaan komt en waar het naartoe gaat. Verzoekster is daarbij op straffe van schorsing van haar erkenning opgedragen vóór                     3 februari 2014 een plan van aanpak op te stellen erop gericht haar tracering op orde te krijgen. Bij brief van 5 februari 2014 is deze termijn verlengd tot                         10 februari 2014.
        
        
      
      
        2.2
        Voorts heeft de staatssecretaris verzoekster bij brief van 29 januari 2014 meegedeeld dat het onderzoek van de NVWA heeft uitgewezen dat verzoekster in 2012 en 2013 meer paarden op haar bedrijf heeft aangevoerd dan er volgens de gegevens van de NVWA zijn aangeboden voor keuring voorafgaand aan de slacht. Hierdoor bestaat het vermoeden dat verzoekster vlees in de handel heeft gebracht van paarden die niet zijn gekeurd voor de slacht. De staatssecretaris heeft verzoekster opgedragen alle door haar in de periode van 1 januari 2012 tot             23 januari 2014 geproduceerde levensmiddelen vóór 3 februari 2014 te traceren. 
        
      
    
    
      3.
      Aan de bij het bestreden besluit opgelegde last onder bestuursdwang legt de staatssecretaris ten grondslag dat verzoekster naar aanleiding van de bij brief van    29 januari 2014 gegeven opdracht op 2 februari 2014 een traceringsverslag heeft overgelegd. Dit verslag geeft volgens de staatssecretaris geen duidelijkheid over de gevraagde tracering; verder bestaat er geen duidelijkheid over de gegevens een aantal op het bedrijf van verzoekster aangevoerde paardachtigen. Nu verzoekster niet tot tracering in staat is, staat vast dat de partijen vlees die van 1 januari 2012 tot en met 23 januari 2014 door haar zijn geproduceerd, niet voldoen aan de voedselveiligheidsvoorschriften. Op grond van artikel 19 van Verordening (EG) nr. 178/2002 dient verzoekster de procedures in te leiden om deze partijen vlees uit de handel te nemen, aldus de staatssecretaris.
      
    
    
      4.
      Het verzoek om voorlopige voorziening strekt ertoe dat de voorzieningsrechter het besluit schorst. Verzoekster wijst erop dat de terugroepactie betrekking heeft op 28.000.000 kg vlees; zij heeft tot dusverre nooit opmerkingen gehad over de tracering, hoewel zij onder permanent toezicht van de NVWA staat en sinds 18 december 2013 ook onder verscherpt toezicht. 
      
      
        Verzoekster voert aan dat het besluit onzorgvuldig is genomen. Voor haar traceringsverslag heeft verzoekster gebruik gemaakt van de gegevens die haar binnen haar traceringssystemen Reflex en Qlik-view ter beschikking stonden. De fysieke administratie ontbrak, aangezien deze eerder door de NVWA in beslag was genomen. De staatssecretaris heeft verzoekster niet de gelegenheid geboden om gebruik te maken van haar administratieve gegevens. Verzoekster heeft deze gegevens nodig om de door haar geproduceerde levensmiddelen te kunnen traceren.
      
      
      
        Voorts wijken de gegevens uit het slachtregister van de NVWA beduidend af van de gegevens uit de fysieke administratie van verzoekster, waarin originele, door de NVWA ondertekende zogenaamde VOS-lijsten deel van uitmaken. Volgens deze VOS-lijsten heeft de NVWA 714 dieren gekeurd in plaats van de in het slachtregister vermelde 530 dieren. Officiële dierenartsen van de NVWA hebben bevestigd dat verzoekster alle dieren ter keuring heeft aangeboden, en dat het aantal afgekeurde dieren veel hoger ligt dan de op de VOS-lijsten vermelde afgekeurde dieren. Verzoekster vermoedt dat een dergelijke afwijking ook bij de afgekeurde dieren aan de orde is. De staatssecretaris heeft ook nooit uitgelegd op grond waarvan hij meent dat verzoekster meer paarden heeft aangevoerd dan ter keuring aangeboden.
      
      
      
        Verzoekster betoogt verder dat de beoordeling van het door haar ingediende traceringsverslag onjuist en onvolledig is. Verzoekster is in staat om aan te geven wat er is ingekomen en wat er naar afnemers is gegaan. 
      
      
      
        5.1
        De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat verzoekster niet in staat is gebleken de traceerbaarheid van alle door haar tussen 1 januari 2012 tot en met       23 januari 2014 geproduceerde partijen vlees aan te tonen, waardoor niet is gewaarborgd dat de betrokken partijen vlees voldoen aan de voedselveiligheidsvoorschriften. Enerzijds overstijgt – aldus de staatssecretaris – het volgens verzoeksters administratie (facturen) op het bedrijf aangevoerde aantal paarden het aantal door NVW gekeurde paarden, zodat onduidelijk is wat er met het overschietende aantal paarden is gebeurd. Anderzijds biedt verzoeksters administratie ook in haar geheel beschouwd geen mogelijkheid om een sluitende goederenstroom op te stellen, zodat – ook los van het aantal aangevoerde paarden – het niet mogelijk is de herkomst en bestemming van de partijen vlees te bepalen. De staatssecretaris heeft hierin aanleiding gezien verzoekster een last onder bestuursdwang op te leggen, ertoe strekkend dat zij alle partijen vlees uit de handel neemt (de "recall"). 
        
        
          Het geschil draait in de eerste plaats om de vraag of verzoekster inderdaad niet in staat is gebleken de traceerbaarheid aan te tonen. 
        
        
        
          Naar voorlopig oordeel dient deze vraag bevestigend te worden beantwoord. De voorzieningenrechter stelt voorop dat – gelet op de artikelen 17 en 18 van Verordening (EG) nr. 718/2002 – de verantwoordelijkheid voor de traceerbaarheid ligt bij verzoekster als exploitant van het slachterij/vleesverwerkingsbedrijf. Het ligt dus op de weg van verzoekster om, bij gerezen twijfels ter zake, de staatssecretaris met behulp van haar administratie of anderszins zodanig inzicht te verschaffen in de herkomst en bestemming van het door haar geproduceerde vlees dat de traceerbaarheid in de zin van de verordening is aangetoond. Verzoekster is hiertoe door de staatssecretaris in de gelegenheid gesteld, maar is hier naar het oordeel van de staatssecretaris niet in geslaagd. Gelet op de stellingen van verzoekster heeft de voorzieningenrechter het onderzoek ter zitting geschorst om partijen aanvullend twee dagen de tijd te geven om tot een verduidelijking te komen, en met name verzoekster gelegenheid te geven haar in beslag genomen fysieke administratie te raadplegen en de NVWA een toelichting te geven op haar administratieve systemen. De staatssecretaris heeft voorafgaande aan de vervolgzitting op 14 februari 2014 een aantal stukken ingezonden, waaronder een aanvullend proces-verbaal van bevindingen, een toelichting op een eerdere rapportage en een aantal verklaringen van dierenartsen. Verzoekster heeft eveneens een aantal stukken ingezonden. De stukken zijn ter zitting toegelicht. 
        
        
        
          De inspanningen van verzoekster hebben er niet toe geleid dat het verschil tussen de aangevoerde en de ter keuring aangeboden paarden is opgehelderd. De verklaringen van de door verzoekster genoemde dierenartsen wijzen er weliswaar op dat een aantal op voorhand afgekeurde paarden niet als ter keuring aangeboden staat geregistreerd – hetgeen een deel van dit verschil zou kunnen verklaren – maar dat laat nog steeds onduidelijkheid bestaan over de bestemming van enkele tientallen paarden. Een inzichtelijke verklaring voor deze paarden heeft verzoekster niet kunnen geven. Dat de NVWA haar dit onmogelijk zou hebben gemaakt door de paardenpaspoorten niet in alle gevallen aan verzoekster terug te geven, doet er niet aan af dat verzoekster deze afgekeurde paarden had moeten registreren; gesteld noch gebleken is dat zij hiertoe het redelijkerwijs mogelijke heeft ondernomen. 
        
        
        
          Voorts heeft verzoekster wel gesteld, maar onvoldoende onderbouwd, dat het mogelijk is om aan de hand van haar verschillende administratieve systemen (Reflex, Qlik-view, de brondocumenten waaronder pakbonnen en facturen) tot een sluitende tracering van de partijen vlees te komen. Uit de door de staatssecretaris overgelegde processen-verbaal blijkt dat in Reflex ingeslagen en uitgeslagen partijen vlees niet overeenkomen met de goederenstroom zoals deze in de facturen van verzoekster besloten ligt. Ook blijkt daaruit volgens de staatssecretaris van omvangrijke kilogrammenmutaties die erop wijzen dat er meer vlees het bedrijf van verzoekster heeft verlaten dan er binnen is gekomen. Verzoekster heeft dit niet overtuigend weersproken; zij meent deze verschillen weliswaar te kunnen verklaren met de inrichting van haar bedrijfsprocessen en de gebruikelijke wijze van wegen en verpakken, maar dat laat onverlet dat de verschillen geen basis hebben in de onderliggende brondocumenten, en in zoverre dus ook de mogelijkheid openlaten dat ongedocumenteerde partijen vlees in haar productie zijn terechtgekomen. Niet in geschil is voorts dat het paardenvlees in Reflex niet apart en als zodanig wordt geregistreerd. Naar de voorzieningenrechter begrijpt betoogt verzoekster dat het aan de hand van het in Reflex opgenomen partijnummer wel mogelijk is om, via facturen/pakbonnen en "vertaallijsten" van de betrokken opslaglocaties, voor de betrokken partij vlees een sluitende tracering te leveren, maar geconstateerd moet worden dat verzoekster er in de door de staatssecretaris concreet onderzochte Reflexvermeldingen niet in geslaagd daadwerkelijk tot een dergelijke tracering te komen. Ook de aanvullende toelichting die verzoekster ten kantore van de NVWA heeft gegeven in de twee dagen gedurende welke het onderzoek is geschorst, heeft hierin geen wezenlijke verandering gebracht.
        
        
      
      
        5.2
        De slotsom is dat het oordeel van de staatssecretaris ten aanzien van de onvolledige traceerbaarheid van de door verzoekster geproduceerde partijen vlees niet onjuist wordt geacht. Nu de herkomst van het vlees onvoldoende duidelijk is en er aanwijzingen zijn dat meer vlees het bedrijf heeft verlaten dan er is binnengekomen bestaat het risico dat er partijen ongedocumenteerd, mogelijk zelfs ongekeurd, vlees zijn verwerkt. Gelet hierop heeft de staatssecretaris naar voorlopig oordeel in redelijkheid de last onder bestuursdwang  kunnen opleggen. Het is een zeer ingrijpende, maar in de gegeven situatie geen disproportionele maatregel.
        
        
          Het verzoek wordt derhalve afgewezen.
        
        
      
    
    
      6.
      Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek af.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Eggeraat, in aanwezigheid van mr. M.J. van Veen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 februari 2014.
      
    
    
      w.g. E.R. Eggeraat					w.g. M.J. van Veen