ECLI:NL:RVS:2017:1129, Raad van State, 26-04-2017, 201602542/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-04-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 maart 2016 heeft het college krachtens artikel 39, tweede lid, van de Wet bodembescherming ingestemd met een op 16 november 2015 door de Econsultancy B.V. namens PVH Vastgoed te Ulvenhout ingediend saneringsplan met betrekking tot een geval van verontreiniging ter plaatse van het perceel Schansstraat 15-17 te Terheijden (hierna: het perceel).

201602542/1/A1.
    Datum uitspraak: 26 april 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Terheijden, gemeente Drimmelen,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 maart 2016 heeft het college krachtens artikel 39, tweede lid, van de Wet bodembescherming ingestemd met een op 16 november 2015 door de Econsultancy B.V. namens PVH Vastgoed te Ulvenhout ingediend saneringsplan met betrekking tot een geval van verontreiniging ter plaatse van het perceel Schansstraat 15-17 te Terheijden (hierna: het perceel).
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 maart 2017, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door ing. P.F.B.A. Jansen en ing. M.C. Zeeman, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het saneringsplan heeft betrekking op een op het perceel aanwezige bodemverontreiniging in de grond met koper, lood en polycyclische aromatische koolwaterstoffen (PAK) met een totaal bodemvolume van 610 m³. Het perceel is deels braakliggend en wordt deels gebruikt voor wonen met tuin. Na de sanering zal het perceel worden gebruikt voor wonen met tuin, openbaar groen en infrastructuur. Het saneringsplan voorziet in het geschikt maken van het perceel voor dat gebruik door een op het perceel aanwezige uit puin bestaande ophooglaag te verwijderen en de daaronder aanwezige verontreinigde bodem tot onder de interventiewaarden te saneren. Uit het besluit van 1 maart 2016 blijkt dat de ophooglaag sterk is verontreinigd met asbest. Omdat deze ophooglaag volgens het college niet als 'bodem' in de zin van de Wet bodembescherming (hierna: de Wbb) kan worden aangemerkt, is het Besluit asbestwegen milieubeheer daarop van toepassing, ten aanzien waarvan niet het college, maar de minister van Infrastructuur en Milieu (hierna: de minister) bevoegd gezag is en is verwijdering van de ophooglaag niet in het saneringsplan voorzien.
    
        [appellant] woont op het perceel [locatie] te Terheijden. Zijn perceel grenst aan het vervuilde perceel. [appellant] is het niet eens met de goedkeuring van het saneringsplan. Hij vreest dat bij een sanering schadelijke stoffen vrijkomen en/of achterblijven op het perceel.
    
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    2.    [appellant] betoogt tevergeefs dat in het besluit van 1 maart 2016 geen koppeling is gemaakt met de besluitvorming van de minister met betrekking tot de sanering van de asbesthoudende ophooglaag. In de uitspraak van de Afdeling van 9 januari 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BC1508) is tot uitgangspunt genomen dat een puinlaag, die voor meer dan 50% uit bodemvreemd materiaal bestaat niet als bodem als bedoeld in artikel 1 van de Wbb kan worden beschouwd en dat de Wbb dientengevolge in dat geval niet van toepassing is. Het college heeft onweersproken gesteld dat de ophooglaag voor meer dan 50% uit bodemvreemd materiaal, te weten puin, bestaat. In het saneringsplan is opgenomen dat de ophooglaag niet als bodem in de zin van de Wbb kan worden aangemerkt en geen onderdeel vormt van de sanering. De aanwezigheid van de ophooglaag kan om die reden in deze procedure, die betrekking heeft op de rechtmatigheid van het instemmingsbesluit, niet in de weg staan aan de instemming met het saneringsplan door het college. In hetgeen [appellant] aanvoert, wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat het college in het besluit van 1 maart 2016 gehouden was een voorwaardelijke koppeling met de door de minister af te geven beschikking omtrent de sanering van de ophooglaag op te nemen. Zijn betoog faalt om die reden. Overigens heeft het college ter zitting verklaard dat de ophooglaag een asbestweg is als bedoeld in het Besluit asbestwegen milieubeheer en dat met de uitvoering van de sanering wordt gewacht op de besluitvorming van de minister omtrent de verwijdering van de ophooglaag.
    
    3.    [appellant] betoogt dat het besluit van 1 maart 2016 tegenstrijdigheden bevat. Daartoe voert hij aan dat in de beantwoording van de zienswijzen is opgenomen dat zal worden gesaneerd tot onder de interventiewaarden, maar dat het kan gebeuren dat wordt gekozen om restverontreiniging boven de interventiewaarde achter te laten, daarvan een aantekening te maken in het register Wet Kenbaarheid Publieke Beperkingen en een gebruiksbeperking op te nemen. In paragraaf 5.3 van het besluit is echter opgenomen dat na afronding van de sanering geen restverontreiniging achterblijft zodat nazorgmaatregelen en/of gebruiksbeperkingen niet noodzakelijk zijn, aldus [appellant].
    
    3.1.    Artikel 39, tweede lid, van de Wbb luidt: "Het saneringsplan behoeft de instemming van gedeputeerde staten, die slechts met het plan kan instemmen indien door de daarin beschreven sanering naar hun oordeel wordt voldaan aan het bij of krachtens artikel 38 bepaalde. (…)."
    
        Bij de beoordeling van de beroepsgronden van [appellant] staat dan ook primair ter beoordeling of de sanering ertoe leidt dat, conform artikel 38, eerste lid:
    
    a. de bodem ten minste geschikt wordt gemaakt voor de functie die hij na de sanering krijgt waarbij het risico voor mens, plant of dier als gevolg van blootstelling aan de verontreiniging zoveel mogelijk wordt beperkt;
    
    b. het risico van de verspreiding van verontreinigende stoffen zoveel mogelijk wordt beperkt;
    
    c. de noodzaak tot het nemen van maatregelen en beperkingen in het gebruik van de bodem als bedoeld in artikel 39c en artikel 39d zoveel mogelijk wordt beperkt.
    
    3.2.    De Circulaire bodemsanering bevat door de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu opgestelde richtlijnen over bodemsanering. Paragraaf 1.2 vermeldt dat het bevoegd gezag uit een oogpunt van zorgvuldige besluitvorming rekening moet houden met deze richtlijnen, maar voor specifieke situaties gemotiveerd maatwerk mag toestaan.
    
        In paragraaf 4.1.1 is opgenomen: "Voor de saneringsdoelstelling is het gestelde in art. 38, lid 1 van de Wbb bepalend. Met de sanering moet de bodem ten minste geschikt worden gemaakt voor de functie die het na de sanering krijgt, waarbij het risico voor mens, plant of dier als gevolg van blootstelling aan de verontreiniging zoveel mogelijk wordt beperkt. Daarnaast moet het risico van de verspreiding van verontreinigende stoffen zoveel mogelijk worden beperkt alsook de noodzaak tot het nemen van maatregelen en beperkingen in het gebruik van de bodem (de nazorg). ‘Zoveel mogelijk’ betekent dat de kosten in goede relatie moeten staan tot het resultaat van de sanering."
    
        In paragraaf 4.1.2 is onder meer opgenomen: "Bij immobiele verontreinigingen wordt de saneringsdoelstelling primair bepaald door de geschiktheid van de bodem voor de aanwezige of voorgenomen functie, c.q. het gebruik van de bodem. Bij voorkeur wordt daarbij door het bevoegd gezag Wbb aangesloten bij het Besluit bodemkwaliteit (Bbk). De bodemfunctieklasse is dan leidend voor het bepalen van de terugsaneerwaarde in geval van verwijderen, herschikken en/of bewerken (zoals zeven) op de saneringslocatie. (…) Idealiter komt de saneringsdoelstelling dus overeen met de eisen van het Besluit bodemkwaliteit. Er kan dan worden gesproken van een duurzame geschiktheid voor de functie. Indien in bijzondere situaties uit een afweging op basis van kosteneffectiviteit blijkt, dat een functiegerichte saneringsdoelstelling niet haalbaar is, dan kan hiervan gemotiveerd worden afgeweken."
    
    3.3.    In paragraaf 4.2.1 van het door het college bij besluit van 1 maart 2016 goedgekeurde saneringsplan is de doelstelling van de bodemsanering als volgt gedefinieerd: "Het functiegericht saneren van de sterk met lood, koper en PAK verontreinigde grond onder de ophooglaag, zodat de locatie conform het generieke beleid voor het beoogd gebruik geschikt wordt gemaakt. Concreet zal dit voor de specifieke functies als volgt worden gerealiseerd:
    
    Woonpercelen: leeflaag van 1,0 m dikte;
    
    Infrastructuur: geen gebruiksbeperkingen;
    
    Openbaar groen: leeflaag van 1,0 m dikte en geen gebruiksbeperkingen.
    
    Saneerder is voornemens kadastrale registratie van de woonpercelen en gebruiksbeperkingen ter plaatse van de aan gemeentelijk beheer over te dragen gronden (openbare ruimte) uit te sluiten. Voor de ondergrond (beneden de leeflaag) geldt derhalve de doelstelling: het ontgraven tot minimaal de interventiewaarde voor lood, koper en PAK."
    
    3.4.    In paragraaf 5.2 van het besluit van 1 maart 2016 is vermeld dat het op basis van de huidige wet- en regelgeving niet meer noodzakelijk is om altijd alle verontreiniging te verwijderen en dat na een afweging van onder andere kosten, technische mogelijkheden en eventuele nazorg voor de verontreiniging die achterblijft is gekozen voor de hiervoor onder 3.3 weergegeven saneringsdoelstelling. Deze vorm van sanering waarbij de locatie geschikt wordt gemaakt voor het beoogd gebruik daarvan en de kosten van de sanering in goede relatie moeten staan tot het resultaat van de sanering is in lijn met het bepaalde in artikel 38, eerste lid, van de Wbb en de hiervoor onder 3.2 weergeven gedeelten uit de Circulaire bodembescherming.
    
        Hoewel [appellant] terecht er op wijst dat in paragraaf 5.3 van het besluit van 1 maart 2016 is vermeld dat na afronding van de sanering geen restverontreiniging achterblijft zodat nazorgmaatregelen en/of gebruiksbeperkingen niet noodzakelijk zijn, kan hieruit niet, zoals hij betoogt, worden geconcludeerd dat het besluit om die reden tegenstrijdigheden bevat. Daarbij is van belang dat het college ter zitting heeft toegelicht dat met deze zin niet is bedoeld te beslissen dat er na sanering geen enkele verontreiniging meer in de grond aanwezig zal zijn, maar om te garanderen dat na de sanering geen verontreiniging meer aanwezig is die in het licht van de beoogde woonfunctie noopt tot verdere sanering of gebruiksbeperkingen. Gelet op deze toelichting en de in het saneringsplan opgenomen saneringsdoelstelling, bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college in paragraaf 5.3 van het besluit van 1 maart 2016 een aan paragraaf 5.2 tegengestelde en verdergaande verplichting heeft willen opleggen dan is opgenomen in het saneringsplan, namelijk zodanig saneren dat de bodem geschikt is voor het beoogde toekomstig gebruik en daartoe een sanering tot onder de interventiewaarden.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    [appellant] betoogt tevergeefs dat in het besluit niet is onderkend dat de verontreiniging tijdens de uitvoering van de sanering als gevolg van een regenbui kan worden verspreid en in het grondwater terecht kan komen. In het saneringsplan is opgenomen dat de verontreiniging als een immobiele verontreiniging kan worden aangemerkt en dat erom die reden geen actuele verspreidingsrisico’s zijn. In zijn schriftelijke uiteenzetting heeft het college hierop aangevuld dat de aangetroffen verontreiniging als een immobiele verontreiniging kan worden aangemerkt die slecht oplost in water, zodat de kans op verspreiding via hemelwater naar grondwater zeer klein is. Gelet hierop geeft hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het college desondanks nadere voorschriften had moeten verbinden aan het saneringsplan om verspreiding van de verontreiniging naar het grondwater te voorkomen.
    
    5.    [appellant] betoogt voorts dat het college onvoldoende heeft onderkend dat door diverse omwonenden is aangegeven dat in het verleden mogelijk asbesthoudend materiaal op het perceel is begraven zodat niet alleen in de ophooglaag, maar vermoedelijk ook in de bodem asbestvervuiling is opgetreden.
    
    5.1.    In het saneringsplan is onder paragraaf 6.3.3 opgenomen dat na ontgraving van de ophooglaag een visuele maaiveldinspectie zal worden uitgevoerd om eventuele (asbest)verdachte locaties te detecteren. Naar aanleiding van deze inspectie zal een vakindeling van het terrein worden gemaakt voor de verificatie van de bodemkwaliteit. Met het oog op het opsporen van asbestverontreiniging is in het saneringsplan opgenomen: "Voor de asbestverdachte locaties onder de met asbest verontreinigde ophooglagen geldt conform de NEN 5707 een maximale oppervlakte van 1.000 m² per RE en het analyseren van 1 grondmengmonster van de verdachte laag op asbest." Voorts is een tabel opgenomen met daarin onder meer terugsaneerwaarden voor het geval asbest wordt aangetroffen. Opgenomen is dat indien binnen de verificatievakken de terugsaneerwaarde voor één of meerdere parameters wordt overschreden, binnen het vak een volledige keuring wordt verricht voor de parameters waarbij overschrijdingen zijn geconstateerd. Daarna zal binnen de vakken waar overschrijdingen zijn bevestigd, worden gesaneerd.
    
        Gelet op deze in het saneringsplan opgenomen werkwijze geeft hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, geen aanleiding voor het oordeel dat het college onvoldoende heeft onderkend dat mogelijk verdere asbestverontreiniging in de bodem van het perceel aanwezig is en dat het goedgekeurde saneringsplan op dit punt niet voldoet aan het in artikel 38 van de Wbb bepaalde.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    [appellant] betoogt voorts tevergeefs dat het besluit van 1 maart 2016 ten onrechte niet voorziet in maatregelen voor het geval dat het folie dat de depots voor de tijdelijke opslag van mogelijk vervuilde grond scheidt van de bodem wordt geperforeerd. In de voorschriften die behoren bij het besluit van 1 maart 2016 is onder meer opgenomen dat partijen verontreinigde grond naar aard, samenstelling en verontreiniging dienen te worden opgeslagen. Voorts is opgenomen dat gronddepots moeten worden gescheiden van de bodem door de onderzijde te voorzien van folie. Ingevolge artikel 39a van de Wbb zal bij de uitvoering van de sanering overeenkomstig deze voorschriften moeten worden gehandeld. Indien de grond in strijd met deze voorschriften niet of niet volledig gescheiden van de bodem wordt opgeslagen, kan het college daartegen handhavend optreden.
    
    7.    [appellant] heeft in zijn beroepschrift gesteld dat in het besluit van 1 maart 2016 in strijd met asbestwetgeving is opgenomen dat vrijgekomen asbesthoudende grond of bodemmateriaal uiterlijk vier werkweken op het perceel kan worden opgeslagen alvorens het moet worden afgevoerd. Hij heeft echter niet benoemd met welke regels in strijd wordt gehandeld. Gelet hierop en nu in het besluit van 1 maart 2016 onder meer is voorgeschreven dat gronddepots gescheiden van de bodem moeten worden opgeslagen door de onderzijde te voorzien van folie en aan het einde van een werkdag moeten worden afgedekt, wordt in zijn stelling geen grond gevonden voor het oordeel dat in het besluit van 1 maart 2016 onvoldoende rekening is gehouden met de risico's die verbonden zijn aan de opslag van mogelijk met asbest vervuilde grond. [appellant] betoogt tevergeefs dat in het besluit van 1 maart 2016 ten onrechte voorschriften worden gesteld aan de opslag en afvoer van met asbest vervuilde grond en bodemmaterialen, omdat in dat besluit ten aanzien van asbest wordt gesteld dat de minister verantwoordelijk is. De in het besluit opgenomen verwijzing naar de minister ziet op de met asbest verontreinigde ophooglaag die niet als bodem in de zin van artikel 1 van de Wbb kan worden aangemerkt, terwijl de door [appellant] bedoelde voorschriften zien op mogelijk met asbest vervuilde grond waarop de Wbb wel van toepassing is.
    
    Conclusie
    
    8.    Het beroep is ongegrond.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Duifhuizen, griffier.
    
    w.g. Slump    w.g. Duifhuizen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2017
    
    724.