ECLI:NL:RBSGR:1998:AA1085, Rechtbank 's-Gravenhage, 23-12-1998, 98/2340
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 1998-12-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: -

rolnummer: 98/2340
      datum vonnis: 23 december 1998
    
    
    
      DE ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE 'S-GRAVENHAGE
      Sector Civiel Recht - Meervoudige Kamer 
    
    
    Vonnis in de zaak met rolnummer 98/2340 van:
    
    
      1. [eisers],
      advocaten: mrs.  
      procureur: mr. 
    
    
    tegen
    
    
      DE STAAT DER NEDERLANDEN (ministerie van landbouw, natuurbeheer en visserij),
      zetelende te 's-Gravenhage,
      gedaagde,
      procureur: mr. 
    
    
    
    
      De rechtbank heeft kennis genomen van de volgende gedingstukken:
      - de dagvaarding op verkorte termijn d.d. 26 juni 1998;
      - de conclusie van eis, tevens akte houdende producties, met producties;
      - de conclusie van antwoord, met producties;
      - de ter gelegenheid van het pleidooi zijdens eisers genomen akte in het geding brengen van stukken, met het procesdossier kort geding en nog dertien producties;
      - de pleitnotities van mr. 
      - de pleitnotitie van mr. 
    
    
    
    RECHTSOVERWEGINGEN
    
    Feiten
    
    
      1.1Eiseres sub 1 is in 1994 opgericht en heeft als doel: "het scheppen van gunstige voorwaarden voor varkenshouderijbedrijven en het behartigen van de belangen van de varkenshouders."
      Eisers sub 2 t/m 7 zijn varkenshouders die hun bedrijf in Nederland uitoefenen. 
      Eiseres sub 8 is een in Duitland gevestigde varkenshouderij.
    
    
    1.2In de jaren tachtig is in Nederland een restrictieve regeling voor de productie van varkens- en kippenmest ingevoerd. Daardoor kon een varkenshouder niet meer een onbeperkte hoeveelheid varkens houden, maar was het maximaal te houden aantal varkens afhankelijk van een toegekende referentiehoeveelheid mest. Per 1 januari 1994 is de Wet verplaatsing mestproductie in werking getreden, waarmee het begrip "mestproductierecht" is geïntroduceerd. 
    
    
      1.3Genoemde wet kent het "niet-gebonden mestproductierecht", waaronder wordt verstaan het deel van het mestproductierecht dat meer is dan het aan de grond gekoppelde recht van 125 kilogram fosfaat per jaar per hectare van de gemiddeld in het desbetreffende jaar tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
      De niet-gebonden mestproductierechten zijn verplaatsbaar met uitzondering van de zogenaamde "latente mestproductie" of "latente ruimte".
      De latente mestproductie komt overeen met het verschil tussen de daadwerkelijk op een bedrijf geproduceerde mest en de hogere productieruimte die is toegestaan op grond van de beschikbare mestproductierechten.
    
    
    1.4Mestproductierechten zijn verhandelbaar. Op grond van de Wet verplaatsing mestproductie, zijn de mestproductierechten bij verplaatsing van mestproductie gekort.
    
    1.5Bij brief van 6 oktober 1995 heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: de Minister), mede namens de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal aangeboden "de Integrale Notitie mest- en ammoniakbeleid" (hierna: de Integrale Notitie).
    
    1.6Bij brief van 10 juli 1997 heeft de Minister "het beleidsvoornemen over de herstructurering van de varkenssector" aan de Tweede Kamer doen toekomen, met verwijzing naar een discussienotitie over de toekomst van de varkenssector d.d. 25 april 1997.
    
    1.7Op 1 januari 1998 is de gewijzigde Wet ter invoering van het heffingensysteem inzake mineralen in werking getreden. Met die wet is het Mineralen Aangifte Systeem (MINAS) ingevoerd. Dit is een stelsel van regulerende mineralenheffingen dat voorziet in een geleidelijke aanscherping van de normen inzake toelaatbare verliezen van fosfaat en stikstof als gevolg van het gebruik van meststoffen. 
    
    1.8 Op 15 november 1997 heeft de Minister aan de Tweede Kamer aangeboden een wetsvoorstel houdende regels inzake een stelsel van varkensrechten en een heffing terzake van het houden van varkens (het voorstel voor de Wet herstructurering varkenshouderij, hierna: Whv). In de Memorie van Toelichting bij dit wetsvoorstel wordt het volgende opgemerkt (p.3/4):
    
    
      "Het in het onderhavige wetsvoorstel neergelegde stelsel van varkensrechten, houdende een maximering van de aantallen varkens die op de bedrijven worden gehouden, dient primair om de noodzakelijke condities te scheppen voor effectuering en handhaving van de aanscherping van de normen inzake de toelaatbare fosfaat- en stikstofverliezen naar het milieu in het kader van het stelsel van regulerende mineralenheffingen. De maximering strekt ertoe een landelijk niet-plaatsbaar overschot aan varkensmest te voorkomen, wat een absolute voorwaarde is voor het effectief terugdringen van de fosfaat en stikstofbelasing van het milieu door de varkenshouderij. De maximering van het aantal varkens is een noodzakelijke, aanvullende maatregel, als bedoeld in artikel 5, vijfde lid van de EG-Nitraatrichtlijn.
      De vermindering van de problematiek van vermesting en verzuring die het resultaat zal zijn van de hiervoor geschetste maatregelen moet ook tot een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit leiden. Voorkomen moet worden dat de problemen op het vlak van milieu en ruimtelijke kwaliteit zich verplaatsen naar gebieden die thans nog relatief schoon zijn en naar gebieden met gevoelige natuurwaarden."
    
    
    1.9 Het wetsvoorstel voor de Whv is op 18 december 1997 met wijzigingen door de Tweede Kamer aangenomen. Diezelfde dag is het aan de Eerste Kamer aangeboden. Deze kamer heeft het voorstel op 7 april 1998 aangenomen. Daarna is de Whv op 1 september 1998 in werking getreden.
    
    
      1.10 Hoofdstuk I van de Whv geeft een aantal begrippen weer. 
      Hoofdstuk II t/m IV van de Whv voorziet in omzetting van mestproductierechten in varkensrechten en fokzeugenrechten en de omvang van deze rechten, verbiedt uitbreiding van het aantal varkens en fokzeugen en regelt de overgang/overdracht van varkens- en fokzeugenrechten.
      Hoofdstuk V bepaalt dat er een structuurschema is dat inzicht geeft in de ruimtelijke aspecten van het rijksbeleid inzake de varkenshouderij, houdt bepalingen in ter wijziging van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren en de Meststoffenwet, bepaalt dat varkensheffingen worden geheven in verband met onder meer de kosten van bestrijding van besmettelijke ziekten, stelt een Diergezondheidsfonds in en maakt dat overtredingen van bepaalde voorschriften uit de Whv moeten worden aangemerkt als een economische delict.
      Hoofdstuk VI kent enkele slotbepalingen.
    
    
    
      1.11 Ingevolge de Whv komt een varkens- respectievelijk fokzeugenrecht overeen met het in 1996 of, naar keuze, in 1995 gemiddeld op het bedrijf gehouden aantal varkens. Bij de transformatie in varkens- resp. fokzeugenrechten wordt het in 1996 of 1995 gemiddeld op het bedrijf gehouden aantal varkens dat met het niet-gebonden mestproductierecht overeenstemt gekort met 10%. Deze korting van 10% is lager voor de zogenaamde "voorloperbedrijven" (bedrijven met groenlabelstallen, biologische varkenshouderijen e.a.). De latente mestproductierechten vervallen, want zij worden niet omgezet in varkens- of fokzeugenrechten. 
      Ingevolge de Whv vindt per 1 januari 2000 een nieuwe korting van maximaal 15% plaats. Deze korting zal lager zijn voor varkenshouders die voldoen aan de eisen die aan het voerspoor worden gesteld. Bij ministeriële regeling wordt het aantal procentpunten van de laatste korting verminderd al naar gelang de resultaten van opkoop en afroming, maar het resterende percentage is tenminste 5 (artikel 31).
    
    
    1.12 Ingevolge de Whv zijn varkens- en fokzeugenrechten verhandelbaar, echter (behoudens een uitzondering) niet tussen bedrijven die gelegen zijn in een van de door de Whv aangewezen concentratiegebieden en bedrijven die niet in een concentratiegebied zijn gelegen en evenmin tussen bedrijven die niet in hetzelfde concentratiegebied zijn gelegen. Bij overgang van varkens- en fokzeugenrechten en bij overdracht van een bedrijf (behalve bij overdracht aan bepaalde familieleden of krachtens erf- of huwelijksvermogensrecht) wordt het aantal varkenseenheden verminderd met 40% indien de kennisgeving van overgang of overdracht in 1998 wordt gedaan, met 60% indien de kennisgeving in 1999 wordt gedaan en met 25% indien de kennisgeving na 1999 wordt gedaan. Bij overgang van varkensrechten in de twee jaren met de hoogste korting komt aan de vervreemder voor het te korten deel een financiële vergoeding toe.
    
    1.13 Artikel 25 van de Whv biedt de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur voor bepaalde groepen van gevallen waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht of fokzeugenrecht leidt tot onbillijkheden van overwegende aard, regels te stellen omtrent een afwijkende bepaling van de hoogte van deze rechten. Ter uitvoering van dit artikel heeft de minister het Besluit van 18 juni 1998, houdende regels voor de hardheidsgevallen bij de toepassing van hoofdstuk II en artikel 24 van de Whv (hierna: het Besluit hardheidsgevallen) vastgesteld. Hierin zijn maatregelen getroffen voor situaties waarin zeven categorieën van bedrijven door de Whv een onevenredig groot nadeel lijden.
    
    1.14 Bij brief van 28 september 1998 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer heeft de Minister aangekondigd dat het Besluit hardheidsgevallen zal worden gewijzigd om de gevolgen van de wet voor twee nieuwe categorieën van varkenshouders te beperken en voor hen een zeker minimumniveau van het aan het bedrijf toekomende varkensrecht te verzekeren.
    
    1.15 Bij brief van 21 oktober 1998 heeft de Minister aan de Voorzitter van de Tweede Kamer medegedeeld dat hij heeft besloten het Besluit hardheidsgevallen met nog een aantal (in de brief genoemde) specifieke categorieën nader aan te vullen om elke twijfel weg te nemen over de volledigheid en evenwichtigheid van de getroffen voorziening.
    
    
      1.16 Nadat de Staat het (tweede) Nederlandse actieplan in verband met de EG-richtlijn nr. 91/676/EEG inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (hierna: de Nitraatrichtlijn) bij de Europese Commissie had ingediend, heeft deze Commissie bij brief van 29 september 1998 vastgesteld dat Nederland in gebreke is gebleven met betrekking tot de naleving van deze Nitraatrichtlijn. De Europese Commissie oordeelde daartoe dat het totale actieplan van Nederland onvoldoende is, onder meer omdat er op veel onderdelen niets geregeld is (bijvoorbeeld zijn er geen regels inzake op de bodem brengen van meststoffen die rekening houden met klimaatsomstandigheden, neerslag, irrigatie en steile hellingen is er geen maximum hoeveelheid aan te wenden dierlijke mest bepaald en is er niets geregeld met betrekking tot ongeschikte periodes voor het op de bodem brengen van kunstmest) en omdat de regels onvoldoende zijn (zo worden de verliesnormen overschreden e.d.). 
      Terzake van de Whv merkt de Commissie op dat een reductie van 25% in aan-tallen varkens onwaarschijnlijk kan worden vertaald naar een volle reductie van 25% in stikstofproductie afkomstig van varkens. Er zal slechts een reductie zijn van 29.600.000 kg stikstof afkomstig van reductie van varkensaantallen, hetgeen gelet op de totale mestproductie van dieren overeenkomt met 4,6% van alle mestproductie.
    
    
    
    Vordering, grondslag en verweer
    
    2.1 Eisers vorderen dat de rechtbank, bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad:
    
    
         I primair:
      de Whv onverbindend verklaart, althans deze buiten werking stelt wegens strijdigheid met hogere regelgeving;
    
    
    
      subsidiair:
      bepaalt dat de Whv, althans de hoofdstukken II t/m V, buiten toepassing dient/dienen te worden gelaten of
      de Staat beveelt deze, althans de genoemde hoofdstukken, te schorsen en/of niet uit te voeren en door zijn ambtenaren te doen uitvoeren, en in het bijzonder met betrekking tot de handhaving en vervolging terzake van overtreding van de Whv
    
    
    althans zulks te bepalen/bevelen totdat zal zijn voorzien in een volledige, althans adequate, schadevergoedingsregeling voor individuele gevallen;
    
    
      meer subsidiair:
      bepaalt dat de Whv, althans de hoofdstukken II t/m V buiten toepassing dient/dienen te worden gelaten voor gevallen als die van eisers sub 2 t/m 8, althans ten aanzien van eisers sub 2 t/m 8, althans tot zal zijn voorzien voor die gevallen, althans wat betreft eisers sub 2 t/m 8, in een volledige, althans adequate, schadevergoedingsregeling voor individuele gevallen;
    
    
       II verklaart voor recht dat de Staat zich schuldig maakt aan onrechtmatige daad jegens eisers en dientengevolge jegens eisers sub 2 t/m 8 aansprakelijk is voor alle door hen geleden en te lijden schade (waaronder gevolgschade), nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de Wet;
    
       III met veroordeling van de Staat in de kosten van deze procedure.
    
    2.2 Aan hun vordering leggen eisers ten grondslag dat de Whv door het systeem van varkensrechten waarbij de latente mestproductierechten vervallen en waarbij een korting wordt toegepast op het maximum aantal te houden varkens, in strijd komt met de Grondwet, met algemene rechtsbeginselen, waaronder het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel, het evenredigheidsbeginsel, het verbod van willekeur en de redelijkheid en billijkheid, met de EG-regelgeving, in het bijzonder de gemeenschappelijke marktordening op het gebied van landbouw- en structuurbeleid, het recht op vrije vestiging (artikel 52 EG-verdrag), het vrij verkeer van goederen (artikel 34 EG-verdrag) en de binnen de EG te eerbiedigen fundamentele rechten (met name artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM). Mitsdien is de Whv onverbindend. Bovendien is ontneming van eigendom zonder een (volledige) schadevergoedingsregeling in het leven te roepen een aantasting van het eigendomsrecht als neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Eisers sub 2 t/m 8 lijden schade door de korting en de ontneming van de latente mestproductierechten.
    
    2.3 De Staat heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
    
    
    Beoordeling
    
    
    reikwijdte van de vordering
    
    3. De rechtbank merkt op dat de Whv niet wordt aangevochten voorzover het de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren wijzigt en een varkensheffing en een Diergezondheidsfonds instelt. Er zijn geen gronden aangevoerd die tot het oordeel leiden dat de wet voorzover zij die zaken regelt, onverbindend is. Ook het structuurschema wordt niet inhoudelijk betwist. Eisers verzetten zich tegen het met het systeem van varkens- en fokzeugenrechten verloren gaan van latente mestproductierechten en de met dat systeem opgelegde korting van eerst 10% en later nog eens, maximaal, 15%. Het navolgende heeft betrekking op dat met de Whv ingevoerde systeem.
    
    
    toetsing aan de Grondwet en aan algemene beginselen
    
    4.1 Eisers leggen onder meer aan hun vordering ten grondslag dat de Whv onverbindend is, omdat de invoering van het stelsel van varkensrechten onrechtmatig is wegens strijd met artikel 14 leden 1 en 3 van de Grondwet (onteigening c.a.) en voorts wegens strijd met algemene rechtsbeginselen.
    
    
      4.2 Artikel 120 van de Grondwet verzet zich tegen toetsing van een wet in formele zin, zoals de Whv is, aan de Grondwet. 
      Dit wordt niet anders doordat bij de behandeling van de Whv in de Tweede Kamer bepaalde aspecten van de wet niet aan de orde zijn geweest. De bezwaren van eisers tegen de Whv betreffen de inhoud van de wet zelf en niet de toepassing daarvan in bepaalde (groepen van) gevallen. Zij richten zich bovendien op een aspect van de regeling (het ontbreken van een schadevergoedingsregeling) dat bij de parlementaire behandeling expliciet aan de orde is geweest en dus bij de besluitvorming in de afweging is betrokken.
    
    
    4.3 Ook moet worden aangenomen dat, ondanks de rechtsontwikkeling in de richting van een minder restrictieve interpretatie van het toetsingsverbod uit de Grondwet, bij de huidige stand van de jurisprudentie de rechter de hem gestelde grenzen zou overschrijden door te oordelen dat artikel 120 Grondwet zich niet (ook) tegen toetsing van de wet aan fundamentele rechtsbeginselen verzet. De rechtbank kan hierop slechts een uitzondering maken voor het inmiddels door de Hoge Raad in zijn arrest van 19 februari 1993 (Aruba/Lopex; NJ 1994, 704) aanvaarde geval dat de wet in strijd komt met een bepaalde, door een wetgevingsorgaan gedane, onvoorwaardelijke toezegging.
    
    4.4 Uit de producties blijkt niet van een dergelijke, concrete, onvoorwaardelijke toezegging. De Integrale Notitie mest- en ammoniekbeleid beoogt weliswaar duidelijkheid te geven over de beleidslijnen tot 2005 à 2010, maar houdt geen toezegging in dat er geen (verdere) maatregelen op centraal niveau zullen worden getroffen.
    
    4.5 Eisers hebben er bij pleidooi op gewezen dat in de Integrale Notitie is toegezegd dat in 2000 voor de eerste keer de balans zal worden opgemaakt en dat als bij díe gelegenheid uit de uitkomsten van deze monitoring onverhoopt blijkt dat een landelijk mestoverschot niet kan worden voorkomen, het evenwicht zal moeten worden hersteld door middel van een korting op de niet-grondgebonden mestproductierechten, welke kortingsmaatregel tijdig zal worden voorbereid. De rechtbank acht dit echter niet een concrete en onvoorwaardelijke toezegging in de zin van genoemd arrest, nu het hier om een formulering van algemeen beleid gaat, die is gedaan tegen de achtergrond van een mogelijk, naar later zou kunnen blijken, onjuist uitgangspunt ter zake van de mate van reductie van het mestoverschot door de inspanningen van het bedrijfsleven.
    
    
    Toetsing aan EU-recht
    
    
      5.1 Ten behoeve van een gemeenschappelijk landbouwbeleid in de sector varkensvlees, teneinde de markten te stabiliseren en de betrokken landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren, kent verordening (EEG) nr. 2759/75 onder meer de mogelijkheid van het nemen van communautaire maatregelen die kunnen bijdragen tot een betere organisatie van de productie, de verwerking en de commercialisatie, die leiden tot verbetering van de kwaliteit.
      Artikel 17 van de verordening 2759/75 verbiedt de toepassing van enige kwantitatieve beperking of maatregel van gelijke werking. De verordening kent geen maatregelen om eventueel de productie van varkensvlees te beperken. Dit is geen omissie in de verordening, noch berust dit op een bedoeling om dergelijke maatregelen aan de beoordeling van de Lid-Staten over te laten, maar komt voort uit een bewuste keuze van economisch beleid, waarbij men zich ter verzekering van het gewenste evenwicht voornamelijk op de krachten van de markt heeft verlaten.
    
    
    5.2 Door het systeem van varkensrechten met maximering van het aantal te houden varkens, wordt de productie van de Nederlandse varkenshouderijen beperkt door middel van een ingreep op de markt waarin de verordening 2759/75 zelf niet voorziet. Daarom wijkt het systeem af van de marktordening en maakt het daarop een inbreuk. Dit is slechts dan gerechtvaardigd indien dit systeem een andere strekking heeft en, bovendien, de maatregelen noodzakelijk, geschikt en proportioneel zijn.
    
    6.1 Omdat Lid-Staten zich dienen te onthouden van elke maatregel met de strekking van de ordening af te wijken of er inbreuk op te maken, is van belang welke strekking de invoering van het systeem van varkensrechten met de Whv heeft. 
    
    6.2 Volgens de Memorie van Toelichting bij de Whv dient de maximering van het aantal varkens door invoering van een systeem van varkensrechten ter verwezenlijking van de doelstellingen op het vlak van het milieu. Het systeem is ingegeven vanuit de wens de belasting van de varkenshouderij voor het milieu en de ruimtelijke kwaliteit terug te brengen en overproductie van varkensmest tegen te gaan. Dit is volgens de wetgever mede, maar niet alleen, van belang in het licht van de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn (Eerste Kamer, Memorie van Antwoord p.7). Uit de parlementaire stukken blijkt - zoals de Staat in dit geding ook aanvoert - dat het doel van de maatregelen in de Whv het bereiken van een mestevenwicht is, omdat het afwezig zijn van een landelijk niet-plaatsbaar mestoverschot een voorwaarde is om effectief milieu-maatregelen te kunnen nemen tegen milieu-schade door meststoffen, o.a. vermesting, verzuring en stank (genoemd in de Memorie van Toelichting p.9) en ook waterverontreiniging door nitraten.
    
    6.3 De rechtbank gaat voorbij aan de stelling van eisers dat de Whv, anders dan de Staat doet voorkomen, slechts een -kort gezegd- economisch doel dient. De rechtbank moet er, gelet ook op de rol van de rechter ten opzichte van de wetgever, in beginsel vanuit gaan dat het doel van de wet datgene is wat in de discussie tussen regering en volksvertegenwoordiging als doel naar voren is gekomen, zonder te gissen naar eventuele andere doelstellingen. Het doel waarover in de discussie gesproken is, is immers het doel waarvoor de wetgever de wet wenselijk heeft geoordeeld en waarvoor zij deze wet ingevoerd wilde zien. Dit is alleen mogelijk anders indien klaarblijkelijk een ander doel voor ogen stond dan in de discussie naar voren is gebracht. Dat dat zo is, is hier niet gebleken.
    
    6.4 In het midden kan blijven of de bestreden stelling van eisers dat het wetsvoorstel voor de Whv aanvankelijk slechts met het oog op economische problemen zou zijn bedacht en geschreven, juist is. Overigens merkt de rechtbank hierover op dat de door eisers aangehaalde brief van 10 juli 1997 de wensen van de markt ook al in het kader van het milieu plaatste en aangaf dat het mestbeleid dreigt niet te renderen voor de sector als tegelijkertijd de andere problemen niet worden aangepakt. De in die brief geuite wens om een duurzaam economisch perspectief voor de varkenssector te scheppen lijkt derhalve mede te zijn ingegeven door milieu-overwegingen.
    
    6.5 Gelet op het voorgaande staat voor de rechtbank vast dat de Whv is ingevoerd ter bescherming van het milieu, in het bijzonder tegen milieu-schade door de mestoverschotten. 
    
    7. Een harmoniserende EG-regeling op het gebied van het milieu met betrekking tot beperking van mestoverschotten ontbreekt. Evenmin bestaat er op dit gebied een richtlijn. De Nitraatrichtlijn verplicht de Lid-Staten slechts om zelf actieprogramma's op te stellen en onder bepaalde omstandigheden de aanvullende of verscherpte maatregelen die zij noodzakelijk achten te treffen.
    
    8.Het systeem van varkensrechten en de maximering daarvan is niet discriminatoir. De bescherming van het milieu is een van de wezenlijke doelstellingen van de Gemeenschap. Nu er sprake is van een inbreuk op de marktordening (zie rechtsoverweging 6.1) dient de rechtbank te toetsen of het systeem gerechtvaardigd is, doordat zij noodzakelijk, geschikt en proportioneel is ter bereiking van het beoogde (milieu)doel.
    
    9.1 Eisers hebben aangevoerd dat de maatregelen in de Whv niet noodzakelijk en proportioneel zijn om de mestoverschotten tegen te gaan.
    
    9.2 Volgens de wetgever zou er zonder maatregelen in het jaar 2002 een landelijk niet-plaatsbaar mestoverschot van 14 miljoen kilogram fosfaat zijn (Memorie van Toelichting, p.9). Dit betekent dat maatregelen nodig zijn. De voorgenomen zeer vergaande technologische maatregelen, waaronder aangepast veevoer, bieden volgens de wetgever onvoldoende perspectief op een werkelijke oplossing (Memorie van Antwoord, Eerste Kamer, p.9/10). Bij de berekening van de noodzakelijke reductie van het mestoverschot heeft de wetgever al rekening gehouden met het feit dat er reeds een flinke inspanning door de varkenshouders wordt geleverd om de varkensmestproductie door voermaatregelen terug te dringen. Volgens de wetgever bieden nog verdergaande voermaatregelen alsmede grootschalige mestverwerking met het oog op mestexport onvoldoende perspectief (Nota (nr.6) Tweede Kamer p.5). Export van varkensmest acht hij geen reële optie. Opkoop en afroming van productierechten zouden de varkensstapel te weinig verkleinen (Memorie van Toelichting, p.65), terwijl een verkleining noodzakelijk is om een voldoende vergaande mestreductie te bereiken. Er zijn volgens de wetgever geen andere reële maatregelen om tot voldoende mestreductie bij de varkenssector te komen. 
    
    9.3 Eisers hebben aangevoerd dat de varkenshouders op de door hen reeds ingeslagen weg veel meer van het varkens-mestoverschot kwijt raken dan de wetgever bij het tot stand brengen van de Whv heeft verondersteld en aangevoerd.
    
    9.4 Uit de Memorie van Toelichting (p.9) blijkt dat de korting van 25% is ingegeven door de veronderstelling dat in 2002 de mestproductie na afroming bij verplaatsing met 3 miljoen kilogram fosfaat is afgenomen en dat er dan een aan de varkenssector toe te rekenen landelijk niet-plaatsbaar mestoverschot van 14 miljoen kilogram fosfaat is bij een varkens-fosfaatproductie van 60 miljoen kilogram. Deze cijfers zijn afkomstig uit de Integrale Notitie van oktober 1995, van welke cijfers de wetgever in 1997 uit is blijven gaan (Nota (nr.6) Tweede Kamer p.10). 
    
    9.5 Eisers hebben, onderbouwd met een publicatie van het CBS, aangevoerd dat inmiddels is gebleken dat deze cijfers reeds ten tijde van het tot standkomen van de Whv niet meer klopten. Zo was de fosfaatproductie afkomstig van varkens in 1997 al gedaald tot 55 miljoen kg ten opzichte van 58 miljoen kg in 1996. Volgens de Integrale Notitie uit oktober 1995 zou voorts de totale fosfaatproductie tot 1998 afnemen tot 200 miljoen kg fosfaat. Blijkens de door eisers overgelegde cijfers van het CBS was de totale fosfaatproductie in 1997 al gedaald naar 190 miljoen kg. Daarnaast geldt volgens eisers dat de afroming bij verplaatsing tot een reductie van 1 miljoen kg per jaar leidt in plaats van tot een totale reductie van 3 miljoen kg in de periode tot 2002, ervan uitgaande dat de afroming op dezelfde voet blijft plaatsvinden als tot 1998. Aldus zou er volgens eisers van de benodigde 14 miljoen kilogram aan mestreductie al een substantieel deel verwezenlijkt zijn, respectievelijk worden zonder de maatregelen uit de Whv.
    
    9.6 De Staat heeft de door eisers bij pleidooi overgelegde cijfers niet weersproken. De rechtbank moet er dan ook voorshands van uit gaan dat de Staat niet voldoende heeft betwist dat er sinds de totstandkoming van de Integrale Notitie een veel grotere varkensmest-reductie heeft plaatsgevonden dan ten tijde van de totstandkoming van de Integrale Notitie werd voorzien. In het kader van de hier aan de orde zijnde proportionaliteitsvraag is dit van essentieel belang. Omdat de rechtbank uit de voorhanden gegevens niet zelfstandig het gelijk van één van beide partijen kan afleiden (ook al omdat partijen niet aldoor dezelfde periodes op het oog hebben), zal de rechtbank de Staat in de gelegenheid stellen zich over de cijfers nader uit te laten.
    
    9.7De rechtbank merkt op dat indien niet komt vast te staan dat het systeem van de Whv - met zowel het vervallen van latente ruimte als de kortingen van eerst 10% en later nog eens (maximaal) 15% - proportioneel is om de varkensmest-overschotten tegen te gaan, dit zal leiden tot het oordeel dat de Whv in strijd komt met de Europese marktordening, zonder dat deze strijd geacht kan worden gerechtvaardigd te zijn. De rechtbank zal de Whv dan onverbindend moeten verklaren voor zover deze wet het in deze procedure centraal staande systeem van varkens- en fokzeugenrechten regelt.
    
    9.8De rechtbank zal de zaak naar de rol verwijzen voor het nemen van een akte aan de zijde van de Staat voor uitlaten als bedoeld in rechtsoverweging 9.6.
    
    
    10.Eisers hebben gesteld dat de Whv onverbindend is wegens strijd met het landbouwstructuurbeleid van de EG dat niet toelaat dat de Lid-Staten zelf een landbouwstructuurbeleid voeren. Voor de onderbouwing hiervan is slechts verwezen naar het gestelde omtrent de marktordening. Mede gelet op deze summiere toelichting, ziet het er voorshands naar uit dat deze stelling van eisers staat of valt met de uitkomst van het onder rechtsoverwegingen 9 genoemde. De rechtbank zal een beslissing hierover daarom aanhouden.
    
    
      11. Eisers hebben voorts aangevoerd dat de Whv onverbindend is wegens strijd met de vrijheid van vestiging (artikel 52 EG-verdrag).
      De Whv maakt geen direct of indirect onderscheid tussen Nederlanders en buitenlanders. Ieder die zich (nieuw) wil vestigen moet varkensrechten verwerven. Voor het overige houdt de rechtbank haar beslissing hieromtrent aan om dezelfde redenen als hiervoor weergegeven.
    
    
    
      12.Eisers hebben verder aangevoerd dat de Whv onverbindend is wegens het verbod van kwantitatieve uitvoerbeperkingen en maatregelen van gelijke werking (artikel 34 EG-verdrag). 
      De rechtbank oordeelt terzake dat de Whv niet leidt tot een ongelijke behandeling van de Nederlandse handel en de uitvoerhandel van andere Lid-Staten waardoor aan de Nederlandse productie of markt ten koste van de productie of handel van andere Lid-Staten een bijzonder voordeel wordt verzekerd.
    
    
    
    13.1In het geval na uitlating als hiervoor in de rechtsoverwegingen 9.6 en 9.8 genoemd, komt vast te staan dat er een varkensmest-reductie van nog (ongeveer) 14 miljoen kilogram fosfaat moet plaatsvinden, acht de rechtbank de door de wetgever voorgestane maatregelen noodzakelijk. Eisers hebben niet aangegeven hoe een reductie van een dergelijke omvang met minder maatregelen bereikt kan worden. 
    
    13.2 Voorts overweegt de rechtbank (wellicht ten overvloede) voor dat geval - en uitsluitend voor dan - om redenen van proceseconomie reeds thans het hierna onder overwegingen 14 t/m 16 weergegevene:
    
    
    
      14. In de Europese Gemeenschap worden geen maatregelen toegelaten welke zich niet verdragen met de fundamentele rechten die door de Lid-Staten zijn erkend en gewaarborgd. Dat betekent dat voorzover een recht in het Eerste Protocol bij het EVRM geschonden wordt, dit tevens schending van het EG-recht inhoudt. Deze schending gaat echter niet verder dan de schending onder het Protocol. 
      Wanneer de fundamentele rechten van het Protocol niet door de maatregelen van de Whv zelf geschonden worden, maar door het feit dat tegenover die maatregelen geen schadevergoeding staat, brengt het EG-recht, anders dan eisers verdedigen, niet met zich dat de Whv onverbindend is, maar slechts dat de Staat bij toepassing van die wet gehouden is schadevergoeding toe te kennen.
    
    
    
    Toetsing aan artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM
    
    15.1 Onder het (autonome) begrip "eigendom" in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM vallen de rechten die als vermogensbestanddelen zijn aan te merken. De beschikbare niet-gebonden mestproductierechten (met eventuele latente ruimte) zijn vermogensbestanddelen. Deze rechten kunnen immers aan andere landbouwbedrijven worden overgedragen en hebben een waarde in het economisch verkeer. Nadat zij zijn omgezet in varkens- en fokzeugenrechten blijven zij, voorzover ze niet worden afgeroomd, (beperkt) verhandelbaar. Dit is ook de bedoeling van de wetgever, opdat bedrijven gekorte rechten weer kunnen bijkopen en opdat uitbreiding, verplaatsing en nieuw-vestiging van bedrijven mogelijk blijft en bedrijven die stoppen hun rechten te gelde kunnen maken (Memorie van Toelichting p.23). Daarnaast worden de mestproductierechten, en daarop aansluitend ook de varkens- en fokzeugenrechten, als bedrijfsmiddelen fiscaal belast.
    
    
      15.2 Het feit dat de mestproductierechten door de overheid niet bedoeld waren om vermogensrechten te creëren, maakt niet dat zij geen vermogensbestanddelen zijn geworden, noch doet dat eraan af dat zij bij de omzetting in varkens- en fokzeugenrechten in de Whv opnieuw als vermogensbestanddelen worden behandeld.
      Ook als zij tijdelijke rechten zijn, doet dat niet af aan hun aard van vermogensbestanddeel; dit beïnvloedt eventueel wel hun waarde.
    
    
    15.3 Gelet op het voorgaande behoren de mestproductierechten en de varkens- en fokzeugenrechten tot de eigendom van de varkenshouderijen. Deze eigendom wordt deels ontnomen door het vervallen van de latente mestproductierechten en door het korten van 10% en uiteindelijk (maximaal) 25%. Voor het begrip "ontnemen" van eigendom, doet niet terzake of de rechten teniet gaan of niet. Bepalend is dat de eigenaar de eigendom door het wegnemen niet meer kan gebruiken. 
    
    
      15.4 De ontneming van de eigendom door de omstreden maatregelen in de Whv vindt plaats in verband met de bescherming van het milieu door middel van het tegengaan van mestoverschotten. Dit is een algemeen belang. Het wordt door de rechtbank aangemerkt als een belang dat ontneming van de eigendom onder artikel 1 van het Eerste Protocol kan rechtvaardigen, waarbij mede heeft te gelden dat de Staat hierbij een zogenaamde "wide margin of appreciation" heeft. 
      De voorwaarden waaronder de rechten kunnen worden ontnomen zijn in dit geval voorzien bij wet.
    
    
    15.5 Om te voldoen aan de algemene beginselen van internationaal recht, dienen de maatregelen bovendien proportioneel te zijn in verhouding tot het te beschermen belang. Dit betekent mede dat er sprake moet zijn van een "fair balance" tussen de algemene belangen en de belangen van de betrokken eigenaren. Voor de beantwoording van de vraag of er sprake kan zijn van "fair balance" is de Europese jurisprudentie van belang.
    
    15.6 Op 9 december 1994 heeft het Europese Hof voor de rechten van de mens (EHRM) in de zaak "Holy Monastries tegen Griekenland" overwogen:
    
    "Compensation terms under the relevant legislation are material to the assessment whether the contested measure respects the requisite fair balance and, notably, whether it does not impose a disproportionate burden on the applicants. In this connection, the taking of property without payment of an amount reasonably related to its value will normally constitute a disproportionate interference and a total lack of compensation can be considered justifiable under Article 1 only in exceptional circumstances. 
    
    Met andere woorden: slechts ingeval er sprake is van buitengewone omstandigheden is het toelaatbaar dat schadevergoeding geheel ontbreekt bij ontneming van eigendom.
    
    
      15.7 Er zijn geen uitspraken door het EHRM gedaan waarbij van buitengewone omstandigheden sprake was. In deze procedure heeft de Staat ook geen buitengewone omstandigheden aangevoerd.
      In de Nadere Memorie van Antwoord aan de Eerste Kamer (p.26 e.v.) worden als buitengewone omstandigheden genoemd, dat de sector er niet op mocht vertrouwen dat de mestproductierechten in hun huidige vorm en omvang tot in lengte van jaren zouden blijven bestaan, dat in de Integrale Notitie uitdrukkelijk is onderkend dat op grond van de mestproblematiek nog van alles zou moeten worden gedaan en dat juist de varkenssector als geheel bijdraagt aan een toekomstig landelijk mestoverschot. 
    
    
    
      15.8 Deze aspecten vormen echter een herhaling van de noodzaak van de maatregelen zelf, maar geven geen antwoord op de vraag of er schade vergoed moet worden bij het nemen van de maatregelen.
      Dit leidt tot het oordeel dat er geen sprake is van 'buitengewone omstandigheden' in de zin van het EVRM.
    
    
    15.9 Het Besluit hardheidsgevallen en de daarna aangekondigde wijzigingen op dat besluit doet aan de plicht enige schade te vergoeden niet af. Het beperkt (in een aantal gevallen) slechts de omvang van schade, maar biedt geen vergoeding voor door het met de Whv in te voeren systeem te lijden schade.
    
    16. Het voorgaande betekent dat de Whv voorzover betrekking hebbend op het systeem van varkens- en fokzeugenrechten buiten toepassing dient te worden gelaten totdat zal zijn voorzien in een adequate schadevergoedingsregeling voor de eigenaren van de mestproductierechten.
    
    17. Gezien het bovenstaande overweegt de rechtbank reeds thans zonder voorbehoud dat indien de primaire vordering wordt afgewezen, de subsidiaire vordering zal worden toegewezen met dien verstande dat de rechtbank bij afwijzing van de primaire vordering zal bepalen dat hoofdstuk II t/m IV van de Whv buiten toepassing dienen te worden gelaten totdat zal zijn voorzien in een adequate schadevergoedingsregeling voor de eigenaren van de mestproductierechten.
    
    18. De rechtbank zal iedere verdere beslissing aanhouden.
    
    
    BESLISSING
    
    De rechtbank:
    
    - verwijst de zaak naar de rol van 26 januari 1999, direct peremptoir, voor uitlaten aan de zijde van de Staat als weergegeven in rechtsoverweging 9.6;
    
    - houdt iedere verdere beslissing aan.
    
    
    Dit vonnis is gewezen door mrs. P. Kalbfleisch, R. Elkerbout en G. Dulek en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 23 december 1998 in tegenwoordigheid van de griffier.