ECLI:NL:RBAMS:2017:2972, Rechtbank Amsterdam, 04-04-2017, AMS 15/5918
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2017-04-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Eiseres heeft gevraagd om een toevoeging voor de bezwaarprocedure gericht tegen de Wav-boete die haar is opgelegd. 
        De rechtbank is van oordeel dat artikel 6, derde lid, onder c, van het EVRM wel van toepassing is in de bezwaarfase als het gaat om bestuurlijke boetes.
        Verweerder heeft niet goed kunnen uitleggen waarom er in de bezwaarfase van deze procedures geen toevoeging wordt verleend, zeker omdat bij TOM-zittingen/strafbeschikkingen wel een toevoeging wordt verleend

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: AMS 15/5918
    
    
    einduitspraak van de meervoudige kamer van 4 april 2017 in de zaak tussen
    
    
      [de vrouw 1] , te Amstelveen, eiseres,
    (gemachtigde mr. R. Heringa),
    
    
      en
    
    
    
      het bestuur van de Raad voor Rechtsbijstand, verweerder
      (gemachtigde mr. C.W. Wijnstra).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 15 mei 2015 heeft verweerder de aanvraag van eiseres om een toevoeging voor rechtsbijstand afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 4 september 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld op 16 september 2015. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 september 2016. Eiseres en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde.
    
    
    
      Bij tussenuitspraak van 2 december 2016 (de tussenuitspraak) heeft de rechtbank verweerder in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van wat in de tussenuitspraak is overwogen, het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen. 
    
    
    
      Verweerder heeft in reactie op de tussenuitspraak op 12 januari 2017 een aanvullende motivering ingediend. 
    
    
    
      Eiseres heeft hier op 6 februari 2017 een schriftelijke zienswijze (de zienswijze) op gegeven.
    
    
    
      De rechtbank heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en heeft het onderzoek gesloten op 7 februari 2017.
    
    
  
  
    Bespreking
    
    
      
        Een samenvatting van de procedure tot nu toe
      
    
    
    1. Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist. 
    
    2. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft eiseres bij besluit van 16 februari 2015 een boete opgelegd voor overtreding van de Wet arbeid vreemdelingen (de Wav). Eiseres was het niet eens met de boete en heeft bezwaar ingesteld tegen het besluit. Zij heeft vervolgens bij verweerder een toevoeging aangevraagd voor rechtsbijstand tijdens de bezwaarprocedure. Verweerder heeft die aanvraag afgewezen, omdat de onderliggende rechtszaak gaat over een rechtsbelang dat voortvloeit uit het (voormalig) bedrijfsmatig handelen van eiseres. Op grond van artikel 12, tweede lid, onder e, van de Wet op de rechtsbijstand (Wrb) worden voor dit soort rechtsbelangen geen toevoegingen verstrekt, tenzij sprake is van één van de twee in bedoeld artikellid genoemde uitzonderingen. Partijen zijn het erover eens dat in dit geval geen sprake is van die uitzonderingen.
    
    3. In haar tussenuitspraak heeft de rechtbank, samengevat, het volgende overwogen. De rechtbank was het met eiseres eens dat niet op voorhand is uitgesloten dat artikel 6, derde lid, onder c, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) van toepassing is op de bezwaarfase. Verweerder had zich op het standpunt gesteld dat dat niet zo was en daarom is het besluit in ieder geval onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank heeft vervolgens bekeken of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven. In dat kader heeft de rechtbank geoordeeld dat het weigeren van de toevoeging in dit geval niet in strijd is met artikel 6, derde lid, onder c, van het EVRM.  
    Ook is volgens eiseres sprake van een ongelijke behandeling in vergelijking met de handelswijze van verweerder in strafrechtelijke procedures. In het geval van een TOM (Taakstraf Openbaar Ministerie)-zitting, of als het voornemen bestaat om een strafbeschikking op te leggen, heeft een verdachte namelijk wel recht op kosteloze rechtsbijstand tijdens die procedure. Maar als het, zoals hier, gaat om een bezwaarprocedure tegen een boete wordt er geen toevoeging verleend. In beide gevallen gaat het om een bestraffende sanctie die in een voorfase (namelijk vóór eventuele toegang tot de rechter) wordt opgelegd. De rechtbank vond dat verweerder niet goed kon uitleggen waarom dit onderscheid wordt gemaakt.  De rechtbank heeft verweerder daarom in de gelegenheid gesteld om dit gebrek in de besluitvorming te herstellen en te motiveren waarom dit verschil met de TOM-zitting bestaat.
    
    
      
        De beoordeling van het herstel van verweerder
      
    
    
    4. Zoals gezegd heeft verweerder van die gelegenheid gebruik gemaakt en op 12 januari 2017 gereageerd. Verweerder stelt in die brief dat een TOM-zitting en de bezwaarfase als het gaat om bestuurlijke boetes niet vergelijkbaar zijn. Daarbij wijst verweerder er op dat op beide procedures andere wettelijke bepalingen van toepassing zijn. Dat laatste is inderdaad het geval, maar de rechtbank vindt dit geen relevant verschil. Zoals de rechtbank al heeft geoordeeld in de tussenuitspraak (rechtsoverweging 11.3) – en zoals eiseres ook heeft gesteld in haar zienswijze van 6 februari 2017 – , gaat het in beide gevallen om een punitieve sanctie en in beide gevallen om een “voorfase”.
    
    
      5.1
      Verweerder stelt verder dat geen sprake is van gelijke gevallen, omdat de bedoeling een TOM-zitting is verdere vervolging te voorkomen, waarbij hele andere aspecten een rol spelen, zoals de aanwezigheid van een slachtoffer. Eiseres heeft gesteld dat dit geen wezenlijk verschil is en dat ook het bestuursorgaan de ruimte heeft om in bezwaar alsnog af te zien van het opleggen van een boete, waarbij alle relevante belangen worden meegewogen. De rechtbank is het met eiseres eens dat in de aard en het doel van de TOM-zitting ook geen significant verschil zit. De rechtbank vindt hierbij van belang dat de bezwaarprocedure ook een filterfunctie heeft. De bedoeling van de bezwaarprocedure is dat er een volledige juridische èn feitelijke heroverweging plaatsvindt van het eerste besluit. Daarna volgt niet per definitie een beroepsprocedure. Ook in de bezwaarfase kunnen – net als bij een TOM-zitting – bovendien ook andere, niet-juridische aspecten een rol spelen, bijvoorbeeld in het kader van de verwijtbaarheid van de overtreding. 
      
    
    
      5.2
      Verweerder heeft in het kader van zijn stelling dat de bedoeling is dat de strafbeschikking de behandeling bij de strafrechter vervangt, ook gewezen op de werkinstructie S041 ‘OM-afdoening/strafbeschikking’ en stelt dat daaruit blijkt dat de afgegeven toevoeging voor rechtsbijstand tijdens de TOM-zitting geldt voor de gehele strafrechtelijke procedure die daarop eventueel volgt. 
      
    
    
      5.3
      
        In de werkinstructie S041 staat: 
        ‘Oproeping officierszitting / voornemen tot strafbeschikking
        Je verstrekt een toevoeging voor een oproeping officierszitting (TOM-zitting) of oproeping om gehoord te worden over het voornemen om een strafbeschikking op te leggen (…).
        (…)
        
          Verzet
        
        Als de aanvraag betrekking heeft op verzet tegen een strafbeschikking verstrek je geen toevoeging. Rechtzoekende kan zelf verzet aantekenen op het parket of via een antwoordformulier(...).
        (…)
        
          Oproeping (na verzet) bij de politierechter
        
        Als de rechtzoekende wordt opgeroepen (na verzet) bij de politierechter verstrek je direct een toevoeging, ongeacht het financieel belang. Je verstrekt per afzonderlijke oproeping één toevoeging. 
        (…)’
      
      
    
    
      5.4
      Zoals eiseres ook heeft gesteld, is verweerders stelling dus feitelijk onjuist. Uit de werkinstructie S041 blijkt dat voor het instellen van verzet geen aparte toevoeging wordt afgegeven, maar dat als het verzet niet wordt gehonoreerd en de procedure wordt voortgezet bij de (politie)rechter er wel een toevoeging wordt verleend. De verwijzing van verweerder naar de werkinstructie S041 kan verweerder dus niet baten. 
      
      6. Ten slotte heeft verweerder er op gewezen dat de twee procedures niet kunnen worden vergeleken, omdat het Openbaar Ministerie beleidsvrijheid heeft om vervolging in te stellen. Volgens verweerder heeft het bestuursorgaan die discretionaire bevoegdheid niet. Eiseres heeft betwist dat dit zo is en er op gewezen dat artikel 19d van de Wav is geformuleerd als een zogenoemde kan-bepaling (de bestuurlijke boete kan worden opgelegd). Ook heeft eiseres gewezen op artikel 5:41 van de Awb waarin staat dat geen bestuurlijke boete wordt opgelegd voor zover de overtreding de overtreder niet kan worden verweten. Voor zover er geen beleidsvrijheid is, is er volgens eiseres dus in ieder geval beoordelingsvrijheid. Nog los van de vraag of een bestuursorgaan beoordelingsvrijheid of beleidsvrijheid heeft bij het opleggen van bestuurlijke boetes, vindt de rechtbank dat dit verschil niet relevant is voor de vraag of sprake is van een gelijk geval in het kader van het verdedigingsbeginsel en het recht op rechtsbijstand. Als het openbaar ministerie gebruik heeft gemaakt van zijn beleidsvrijheid en als het bestuursorgaan gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid is het resultaat hetzelfde: namelijk een punitieve sanctie.
      
      7. Hieruit volgt dat de rechtbank niet overtuigd is door verweerders toelichting dat de handelswijze bij het verstrekken van toevoegingen bij een TOM-zitting (of strafbeschikking) verschilt van het opleggen van de handelswijze bij een opgelegde bestuurlijke boete, omdat geen sprake zou zijn van gelijke gevallen. Dat betekent dat verweerder er niet in is geslaagd het motiveringsgebrek te herstellen. 
      
      
        
          De conclusie en de gevolgen van deze uitspraak
        
      
      
      8. Gelet op het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek is het beroep gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit, omdat dit in strijd is met artikel 7:12 van de Awb. Omdat verweerder er niet in is geslaagd het gebrek te herstellen, kunnen de rechtsgevolgen van het bestreden besluit niet in stand blijven. 
      
      9. De rechtbank ziet aanleiding omwille van de finaliteit zelf in de zaak te voorzien. Dat houdt in dit geval in dat de rechtbank het bezwaar gegrond verklaart, het primaire besluit herroept en verweerder opdraagt om de gevraagde toevoeging te verstrekken.  
      
      10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. 
      
      11. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten, in beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.237,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na een bestuurlijke lus, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1). De rechtbank ziet geen aanleiding voor een vergoeding van de kosten van het bezwaar, waar eiseres om heeft verzocht, omdat zij hierom voor het eerst in beroep vraagt. Op grond van artikel 7:15, derde lid, van de Awb moet al in de bezwaarprocedure hierom verzocht worden. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;-	vernietigt het bestreden besluit;
    - verklaart het bezwaar gegrond en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het 	vernietigde bestreden besluit;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 46,-- aan eiseres te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.237,50.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Otten, voorzitter, en mr. M.J. van den Bergh en mr. T.L. Fernig-Rocour, leden, in aanwezigheid van mr. M.I. van Meel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 april 2017.
    
    
    
      griffier	
      						voorzitter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
      Tegen deze uitspraak en de tussenuitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
      Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.