ECLI:NL:CRVB:2010:BM5914, Centrale Raad van Beroep, 27-05-2010, 09-907 TW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2010-05-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Overtreding inlichtingenverplichting. Eisen bij aanwending bevoegdheid tot het opleggen van boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Toetsing bestuursrechter.

09/907 TW
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op het hoger beroep van:
    
    [Appellant], wonende te [woonplaats] (hierna: appellant),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 22 december 2008, 08/3994 (hierna: aangevallen uitspraak),
    
    in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: Uwv).
    
    Datum uitspraak: 27 mei 2010.
     
    I. PROCESVERLOOP
    
    Namens appellant heeft mr. M.F. van Willigen, advocaat te Arnhem, hoger beroep ingesteld.
    
    Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 december 2009. Namens appellant is mr. Van Willigen verschenen. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door B. de Weijes.
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    1.1. Appellant heeft op 1 augustus 2003 op de daartoe bestemde formulieren aanvragen ingediend voor een uitkering in het kader van de Werkloosheidswet (WW) en een toeslag op grond van de Toeslagenwet (TW). Bij besluit van 24 september 2003 heeft het Uwv vastgesteld dat appellant met ingang van 1 september 2003 recht heeft op een WW-uitkering en op een toeslag. 
    
    1.2. Bij een zogenoemde fysieke controle op 20 juni 2007 is gebleken dat appellant ten behoeve van zijn zoon een halfwezenpensioen op grond van de Algemene nabestaandenwet (ANW) ontving. Dit leidde tot een besluit van 12 juli 2007 waarbij het recht op toeslag is herzien en is vastgesteld dat dit recht over de periode van 1 september 2003 tot en met 17 juni 2007 € 5.599,70 bedroeg, terwijl er over die periode € 15.110,30 was betaald. Bij besluit van dezelfde datum heeft het Uwv hetgeen onverschuldigd aan toeslag was betaald, zijnde bruto € 9.510,60, van appellant teruggevorderd. Tegen beide besluiten van 12 juli 2007 heeft appellant bezwaar gemaakt. Na ongegrondverklaring van dat bezwaar heeft hij geen beroep ingesteld.
    
    
      1.3. Bij besluit van 13 maart 2008 heeft het Uwv appellant een boete van € 960,-- opgelegd op de grond dat appellant zijn verplichting om informatie te verstrekken niet was nagekomen. Deze boete is gerelateerd aan het bruto bedrag van € 9.510,60 dat appellant te veel aan toeslag had ontvangen. Het Uwv was van mening dat de overtreding geheel aan appellant was te wijten en zag daarom geen aanleiding om de boete te verlagen of kwijt te schelden. Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen dat besluit, welk bezwaar bij het in beroep bestreden besluit van 21 juli 2008 ongegrond is verklaard. Van verminderde verwijtbaarheid of de aanwezigheid van een dringende reden was volgens het Uwv niet gebleken.
      2.1. Appellant heeft in beroep kort samengevat betwist dat het Uwv tot het opleggen van een boete bevoegd is, omdat geen sprake is van verwijtbaarheid. Volgens hem is sprake van een dringende reden om van het opleggen van een boete af te zien. Subsidiair is aangevoerd dat de boete, gelet op de mate van verwijtbaarheid, niet in overeenstemming is met de zwaarte van de overtreding. 
    
    
    2.2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard en het verzoek van appellant om veroordeling tot schadevergoeding afgewezen. 
    
    3. In hoger beroep heeft appellant opnieuw betoogd dat hem geen verwijt kan worden gemaakt. Voorts heeft hij zijn standpunt gehandhaafd dat de boete niet in overeenstemming is met de zwaarte van de overtreding en dat geen afweging is gemaakt van alle feiten en omstandigheden. Appellant wijst erop dat het aanvraagformulier is ingevuld met hulp van de Centrale Organisatie Werk en inkomen (hierna: CWI). Verwacht had mogen worden dat de CWI controleert of het formulier volledig is ingevuld. Verder is appellant van mening dat het onderzoek door het Uwv veel te laat is verricht waardoor de boete hoog is opgelopen. Dit had moeten leiden tot het afzien van het opleggen van een boete, tot kwijtschelding ervan dan wel tot het opleggen van een lagere boete, en voorts tot vergoeding van wettelijke rente. 
    
    4. Ter zitting heeft het Uwv het standpunt ten aanzien van de verwijtbaarheid van appellant gehandhaafd, maar onder verwijzing naar artikel 7, eerste lid, van de Beleidsregel boete werknemer (hierna: Beleidsregel), kenbaar gemaakt dat, gelet op de financiële omstandigheden van appellant en rekening houdend met diens aflossingscapaciteit, de boete op € 600,-- moet worden gesteld.
    
    5. Bij zijn oordeelsvorming gaat de Raad uit van de volgende algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels, zoals die golden ten tijde hier van belang.
    
    5.1.1. Ingevolge artikel 12 van de TW is degene die aanspraak maakt op toeslag verplicht aan het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen op zijn verzoek of onverwijld uit eigen beweging alle feiten en omstandigheden mee te delen waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op toeslag, de hoogte van de toeslag, het geldend maken van het recht op toeslag of op het bedrag van de toeslag dat wordt betaald.
    
    5.1.2. In artikel 14a van de TW, voor zover hier van belang, is bepaald dat het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen degene die aanspraak maakt op een toeslag, een boete oplegt van ten hoogste € 2.269,-- indien hij de verplichting, bedoeld in artikel 12, niet of niet behoorlijk is nagekomen. De hoogte van de boete wordt afgestemd op de ernst van de gedraging, de mate waarin degene die aanspraak maakt op een toeslag de gedraging verweten kan worden en de omstandigheden waarin hij verkeert. Van het opleggen van een boete wordt in elk geval afgezien, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn kan het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen besluiten van het opleggen van een boete af te zien.
    
    5.1.3. In het Boetebesluit socialezekerheidswetten (hierna: Boetebesluit) zijn nadere regels gesteld onder meer met betrekking tot artikel 14a, eerste en tweede lid, van de TW. In de artikelen 2, eerste lid, en 3, eerste lid, van het Boetebesluit is bepaald dat de boete wordt vastgesteld op 10% van het benadelingsbedrag, met dien verstande dat zij op ten minste € 52,-- wordt vastgesteld. Indien de ernst van de gedraging, de mate waarin de belanghebbende de gedraging verweten kan worden of de omstandigheden waarin hij verkeert daartoe aanleiding geven, wordt de boete die is berekend met toepassing van artikel 2, verhoogd of verlaagd.
    
    5.1.4. Bij de verhoging of verlaging van de boete, bedoeld in artikel 3, eerste lid, van het Boetebesluit, hanteerde het Uwv ten tijde hier van belang de Beleidsregel. Artikel 5, eerste lid, van de Beleidsregel bepaalt dat het basis boetebedrag (hier: de boete, bedoeld in artikel 14a, eerste lid, van de TW) met 50% wordt verhoogd, indien sprake is van verhoogde verwijtbaarheid. Indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid, wordt op grond van artikel 6 van de Beleidsregel het basis boetebedrag verlaagd met 50%. Daarvan is in ieder geval sprake indien de overtreding, gelet op de geestelijke toestand van de belanghebbende, hem niet volledig valt aan te rekenen of de belanghebbende de inlichtingenverplichting heeft overtreden, maar alsnog uit eigen beweging de juiste informatie verstrekt voordat het Uwv de overtreding constateert. Hoewel de toelichting op de Beleidsregel onderkent dat gradaties in verwijtbaarheid zijn te onderscheiden, is uit een oogpunt van uitvoerbaarheid en ter voorkoming van rechtsongelijkheid voor die gevallen waarin een verhoogde dan wel een verminderde verwijtbaarheid aan de orde is, gekozen voor één standaardverhoging met 50% respectievelijk één standaardverlaging met 50%. Artikel 7 van de Beleidsregel bepaalt dat de boete verlaagd wordt indien de belanghebbende voldoende aannemelijk maakt dat, gelet op de financiële omstandigheden waarin hij verkeert, de boete niet binnen twaalf maanden na oplegging kan zijn voldaan, rekening houdend met het eventuele vermogen en de aflossingscapaciteit van de belanghebbende. Artikel 9 van de Beleidsregel bepaalt ten slotte dat de boete minimaal de helft bedraagt van het basisbedrag dat genoemd is in het Boetebesluit.
    
    5.2.1. Indien is voldaan aan de in artikel 14a van de TW gestelde voorwaarden voor het opleggen van een boete, dan moet het Uwv - zoals thans ook is vastgelegd in artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) - bij de aanwending van deze bevoegdheid het bepalen van de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet zo nodig rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Het Uwv kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient het Uwv bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient het Uwv de boete in aanvulling of in afwijking van het beleid vast te stellen op een bedrag dat passend en geboden is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het Uwv met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen, en dus leidt tot een evenredige sanctie.
    
    5.2.2. Met betrekking tot de vraag of het Uwv zich in dit geval terecht bevoegd heeft geacht tot het opleggen van een boete overweegt de Raad als volgt.
    
    5.2.3. Appellant heeft op het op 24 juli 2003 door hem ondertekende meldingsformulier Persoonsgegevens van de CWI achter de daarop onder nummer 12 gestelde vraag naar zijn burgerlijke staat het vakje "weduwe/weduwnaar" aangekruist. Voorts heeft hij op het op 1 augustus 2003 door hem ondertekende formulier Aanvraag Toeslagenwet opgegeven alleenstaande te zijn met een op 26 augustus 1991 geboren kind en voor dat kind kinderbijslag te ontvangen. Bij de vraag "Heeft u naast uw uitkering van Uwv nog andere uitkeringen" heeft hij het vakje "nee" aangekruist, terwijl hij de vakjes "ja" en "ANW-uitkering" had moeten aankruisen. Het niet opgeven van het halfwezenpensioen ingevolge de ANW is door het Uwv terecht als een schending van de inlichtingenverplichting aangemerkt.
    
    5.2.4. In zijn uitspraak van 11 maart 2009, LJN BH7780, heeft de Raad overwogen dat, in verband met het bestraffende karakter van een sanctie als hier aan de orde, het essentieel is dat de betrokkene niet alleen objectief maar ook subjectief een verwijt valt te maken van deze onjuiste informatieverstrekking. Dat is naar het oordeel van de Raad hier het geval. Dat appellant bij het invullen van de formulieren is geholpen door een CWI-medewerker, en dat het in samenhang lezen van de verstrekte gegevens op beide formulieren aanleiding had kunnen zijn om nadere vragen te stellen bij de vraag naar andere uitkeringen, is geen reden om te oordelen dat appellant van deze onjuiste informatieverstrekking geen verwijt treft. Er is evenmin reden om aan te nemen dat appellant niet wist of kon weten dat hem een halfwezenuitkering was toegekend. In deze situatie doet ook de omstandigheid dat appellant, naar de Raad aanneemt, bij het invullen van de formulieren niet het oogmerk had om onjuiste informatie te verstrekken aan de verwijtbaarheid niet af. Ook de omstandigheid dat het Uwv eerst in 2007 een onderzoek heeft verricht naar de rechtmatigheid van de toeslag, doet daaraan niet af. De Raad is voorts van oordeel dat de door appellant gestelde omstandigheden geen dringende reden vormen als bedoeld in artikel 14a, vierde lid, van de TW om van het opleggen van een boete af te zien. Dit betekent dat het Uwv op grond van artikel 14a, eerste lid, van de TW gehouden was appellant een boete op te leggen. 
    
    5.3.1. De Raad stelt vervolgens vast dat het bestreden besluit niet voldoet aan de in 5.2.1 geformuleerde eisen, reeds omdat in strijd met artikel 14a, tweede lid, van de TW (oud) geen rekening is gehouden met de persoonlijke omstandigheden van appellant. Voorts is ten onrechte geen rekening gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. Dit besluit heeft dus niet geleid tot een evenredige sanctie. Voor de nadere vaststelling van de hoogte van de boete neemt de Raad de volgende omstandigheden in aanmerking.
    
    5.3.2. Het bij de aanvraag om een toeslag in strijd met de waarheid niet vermelden van de ANW-uitkering levert op zichzelf een ernstige overtreding op, aangezien dat gegeven van wezenlijk belang was voor het bestaan van een aanspraak op en de hoogte van een toeslag. 
    
    5.3.3. Naast de ernst van de overtreding acht de Raad ook van betekenis dat niet is gebleken dat appellant opzettelijk onjuiste informatie heeft verstrekt en dat de onjuiste informatieverstrekking slechts eenmalig heeft plaatsgevonden. Daarnaast is van belang dat de medewerker van de CWI die appellant bij zijn aanvraag heeft geholpen de volledigheid van de informatie op de ingevulde formulieren onvoldoende heeft gecontroleerd en ondanks de opgave van het weduwnaar zijn en het hebben van een minderjarig kind niet bij appellant heeft nagevraagd of hij een halfwezenpensioen ontving. Ook het Uwv heeft, na de overdracht van de door appellant verstrekte gegevens door de CWI, verzuimd dit na te vragen alvorens op de aanvraag om toekenning van een toeslag te beslissen. Voorts heeft het Uwv, nadat aan appellant een toeslag was toegekend, jarenlang niet gecontroleerd of appellant van andere instanties nog een uitkering ontving. Appellant is eerst op 20 juni 2007 in het kader van een zogeheten risicoselectie WW door een fraude-inspecteur bezocht, waarbij appellant opgaf weduwnaar te zijn en een halfwezenpensioen voor zijn zoon te ontvangen. Doordat de door appellant eenmalig gedane onjuiste opgave jarenlang onopgemerkt is gebleven zijn het benadelingsbedrag en de daaraan gerelateerde boete hoog opgelopen. Bij een meer voortvarende controle op de rechtmatigheid van de toeslag had de onjuistheid van de verstrekte gegevens veel eerder onderkend kunnen worden en hadden het benadelingsbedrag en de boete aanzienlijk geringer kunnen zijn.
    
    5.3.4. Ten aanzien van de persoonlijke omstandigheden van appellant weegt in dit geval mee dat appellant een thans 61-jarige werkloze man is met een beperkt arbeidsverleden, laatstelijk tot en met 31 augustus 2003 in dienst van de Stichting Werk & Scholing in het kader van de Wet inschakeling werkzoekenden. Zijn kansen op het verwerven van reguliere arbeid zijn, gelet op het dossier, zeer beperkt. Op hem is de schuldsanerings-regeling voor natuurlijke personen van toepassing verklaard. Hij lost schulden af, onder meer aan het Uwv op het in 1.2 genoemde bedrag van de terugvordering. 
    
    
      5.3.5. Gelet op alle hiervoor weergegeven omstandigheden, in onderling verband en samenhang beschouwd, acht de Raad een aan appellant op te leggen boete van 
      € 52,-- evenredig. 
    
    
    5.4. Het voorgaande betekent dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover daarbij het beroep ongegrond is verklaard. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren, het besluit van 21 juli 2008 wegens strijd met artikel 14a, tweede lid, van de TW (oud) vernietigen en zelf in de zaak voorzien.
    
    6. Van geleden schade in de vorm van wettelijke rente wegens te veel aan het Uwv betaalde bedragen is niet gebleken, zodat de afwijzing van het verzoek om veroordeling van het Uwv tot schadevergoeding in stand moet blijven. 
    
    7. De Raad ziet aanleiding om het Uwv te veroordelen in de kosten van appellant voor in bezwaar, beroep en hoger beroep verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden begroot op € 644,-- in bezwaar, € 644,-- in beroep en € 644,-- in hoger beroep, in totaal € 1.932,--.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij het beroep ongegrond is verklaard;
      Verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 21 juli 2008;
      Legt aan appellant een boete op van € 52,-- en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      Bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij het verzoek om veroordeling tot schadevergoeding is afgewezen;
      Veroordeelt het Uwv in de kosten van appellant tot een bedrag van € 1.932,--;
      Bepaalt dat het Uwv aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van € 146,-- vergoedt.
    
     
    Deze uitspraak is gedaan door G.A.J. van den Hurk als voorzitter en H.G. Rottier en B.M. van Dun als leden, in tegenwoordigheid van P. Boer als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 27 mei 2010.
    							
    (get.) G.A.J. van den Hurk.
    							
    (get.) P. Boer.
    
    BvW