ECLI:NL:ORBAACM:2024:10, Raad van Beroep in Ambtenarenzaken van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba, 28-02-2024, CUR2023H00261
Raad van Beroep in Ambtenarenzaken van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba — Uitspraak 
Datum: 2024-02-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Met terugwerkende kracht gewijzigd pensioen. Terugvordering en verrekenen van teveel ontvangen Vut-uitkering en Duurtetoeslag. Overgangsrecht. Niet in aanmerking nemen diensttijd als lid van Eilandsraad. De Vut-regeling bevat geen expliciete grondslag voor de terugvordering van vut-uitkering in het geval waarin arbeidsinkomsten ten onrechte niet zijn verrekend met de vut-uitkering. Een  bestuursorgaan is op grond van het algemene rechtsbeginsel dat hetgeen onverschuldigd is betaald kan worden teruggevorderd, bevoegd om tot terugvordering van de onrechte betaalde uitkering over te gaan, tenzij algemene rechtsbeginselen zich daartegen verzetten. Het had betrokkene redelijkerwijs duidelijk kunnen zijn dat hij naast zijn inkomsten uit arbeid geen recht behield op een volledige Vut-uitkering. Het APC was bevoegd de onverschuldigd betaalde Vut-uitkering terug te vorderen, beperkt tot twee jaar na de dag van de uitbetaling van de Vut-uitkering. Het terugvorderingsbesluit is van 19 augustus 2020, zodat uitsluitend de eventueel nog vanaf 19 augustus 2018 onverschuldigd betaalde vut-uitkering voor terugvordering vatbaar is. In de periode dat betrokkene opnieuw overheidsdienaar is geworden, door zijn indiensttreding bij de CBSC, was de Duurtetoeslagregeling niet meer op hem van toepassing. APC heeft terecht de ten onrechte verstrekte Duurtetoeslag teruggevorderd en verrekend. De periode gedurende welke betrokkene lid was van de Eilandsraad telt voor de pensioenberekening niet mee als diensttijd. APC was gehouden het pensioenbesluit op deze grond te herzien en het te veel betaalde bedrag terug te vorderen of te verrekenen. Het hoger beroep slaagt.

RAAD VAN BEROEP
    
      
        IN AMBTENARENZAKEN
      
      
        VAN CURAÇAO
      
    
    
    
    
    Uitspraak 
    
    
      op het hoger beroep van:
    
    
    
    
    het bestuur van het Algemeen Pensioenfonds van Curaçao
    
      (hierna: APC),
      gemachtigde: mr. L.M. Virginia, advocaat,
    
    
    
      tegen de uitspraak van het Gerecht in Ambtenarenzaken van Curaçao (Gerecht) van 30 augustus 2023, CUR202102254 (aangevallen uitspraak), in het geding tussen: 
    
    
    
    
      APC 
    
    
    
    
      en
    
    
    
    [Geïntimeerde]
    
      wonende te Curaçao,
      geïntimeerde (hierna: betrokkene),
      gemachtigde: mr. M.F. Bonapart, advocaat.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      APC heeft hoger beroep ingesteld. 
    
    
    
      [Betrokkene] heeft een contramemorie ingediend.
    
    
    
      De Raad heeft de zaak behandeld ter zitting van 24 januari 2024. APC heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [A] die werkzaam is bij APC. [betrokkene] was aanwezig, bijgestaan door zijn gemachtigde en M. Bernadina.   
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden. 
    
    
    
      1.1. [
      [Betrokkene], geboren 7 maart 1958, was van 1 april 1989 tot en met 14 september 2010 als ambtenaar werkzaam voor het Land Nederlandse Antillen. Van 30 juni 2007 tot en met 4 september 2010 was [betrokkene] lid van de Eilandsraad. In verband met dit lidmaatschap was [betrokkene] vrijgesteld van dienst voor het Land met behoud van vol inkomen. Daarnaast was [betrokkene] van 23 maart 2010 tot en met 3 september 2010 lid van de Staten. Van 1 augustus 2013 tot en met 31 december 2019 was [betrokkene] in vaste dienst aangesteld bij de Centrale Bank van Curaçao en Sint Maarten (CBCS). 
    
    
      1.2. [
      [Betrokkene] ontving over de periode van 7 maart 2013 tot 7 maart 2018 een zogeheten vut-uitkering op grond van de Landsverordening verhoging leeftijdsgrens 1996 (Vut-regeling). In aansluiting hierop heeft APC bij pensioenbesluit van 22 september 2017 (pensioenbesluit) [betrokkene] met ingang van 7 maart 2018 pensioen toegekend tot een bedrag van NAf 64.614,- per jaar. Daarnaast ontving hij  duurtetoeslag op grond van de Duurtetoeslagregeling gepensioneerden 1943 (Duurtetoeslagregeling) tot een bedrag van van NAf 14.988,- per jaar.
    
    
      1.3.
      Bij brief van 31 juli 2020 heeft APC [betrokkene] geïnformeerd over een wijziging van zijn pensioen per 7 maart 2018 waarvoor hij een wijzigingsbesluit gaat ontvangen. Dit wijzigingsbesluit is het besluit van 21 augustus 2020. Hierin heeft APC besloten dat het pensioenbesluit met ingang van 21 augustus 2020 wordt gewijzigd in die zin dat [betrokkene] met ingang van 7 maart 2018 een pensioen wordt toegekend tot een bedrag van NAf 174.124,- per jaar. Aan het wijzigingsbesluit heeft APC ten grondslag gelegd dat de in aanmerking genomen diensttijd moet worden gecorrigeerd voor de periodes waarin [betrokkene] lid was van de Eilandsraad en de Staten en voor de periode waarover [betrokkene] tot 7 maart 2018 werkzaam was bij CBCS. Als gevolg van zijn dienstverband met CBCS per 1 augustus 2013 heeft [betrokkene] namelijk opnieuw de hoedanigheid van overheidsdienaar als bedoeld in de Pensioenlandsverordening overheidsdienaren (Plvo) verkregen. Op grond hiervan dient zijn pensioen te worden berekend op basis van de pensioengrondslag als bedoeld in artikel 21 van de Plvo. Verder betekent dit dat [betrokkene] geen recht had op de zogeheten duurtetoeslag op grond van de Duurtetoeslagregeling. [Betrokkene] heeft op 28 augustus 2020 bij APC bezwaar gemaakt tegen het wijzigingsbesluit.
    
    
      1.4.
      Bij besluit van 19 augustus 2020 (terugvorderingsbesluit) heeft APC van [betrokkene] de door hem over de periode van 1 augustus 2013 tot en met 6 maart 2018 ontvangen vut-uitkering teruggevorderd tot een bedrag van NAf 280.421,35 netto. Aan het terugvorderingsbesluit heeft APC ten grondslag gelegd dat APC in strijd met artikel XIII, eerste lid, van de Vut-regeling heeft nagelaten de door [betrokkene] ontvangen inkomsten uit arbeid van CBCS te verrekenen met de vut-uitkering. Verder heeft APC besloten om van het terug te vorderen bedrag, rekening houdend met de wettelijke verjaringstermijn van vijf jaar op grond van artikel 3:308 Burgerlijk Wetboek, de over de periode van 1 augustus 2015 tot en met 6 maart 2018 betaalde vut-uitkering tot een nettobedrag van NAf 149.443,20 te verrekenen met het op grond van het wijzigingsbesluit na te betalen bedrag van NAf 210.522,89 bruto aan pensioen. Voor het na verrekening met het na te betalen pensioen resterende bedrag wordt voorgesteld dit in 54 maanden te verrekenen met de pensioenbetalingen vanaf september 2020. [betrokkene] heeft op 17 september 2020 bij APC bezwaar gemaakt tegen het terugvorderingsbesluit.
    
    
      1.5.
      Bij beslissing op bezwaar van 21 juli 2021 (bestreden besluit) heeft APC de bezwaren ongegrond verklaard. Op 18 augustus 2021 heeft [betrokkene] bij het Gerecht beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft het Gerecht het beroep van [betrokkene] tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en APC veroordeeld in de proceskosten van [betrokkene] tot een bedrag van NAf 2.100,-. Daartoe heeft het Gerecht, samengevat, het volgende overwogen. Daargelaten dat een wettelijke grondslag voor het verrekenen van vut-uitkering met pensioenuitkering ontbreekt, heeft de Regering, ten laste waarvan de vut-uitkering komt, APC niet verzocht om over te gaan tot terugvordering van de volgens APC ten onrechte betaalde vut-uitkering. Het APC mocht dan ook niet tot terugvordering van de vut-uitkering van [betrokkene] overgaan. Dat geldt ook voor de duurtetoeslag die eveneens ten laste van de Regering komt. Verder heeft APC in het bestreden besluit de diensttijd van [betrokkene] als lid van de Eilandsraad ten onrechte gecorrigeerd voor de pensioenberekening. De Eilandsraad is namelijk niet vermeld in de onder artikel 20, eerste lid, aanhef en onder c, van de Plvo opgenomen limitatieve opsomming van ambten, lidmaatschap en betrekking waarvan de diensttijd niet meetelt voor de pensioenberekening. 
      3. APC heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.  
      4. De Raad komt tot volgende oordeel. 
    
    
      4.1.
      Gelet op wat ter zitting van de Raad met partijen is besproken, is het geschil tussen hen beperkt tot het antwoord op de vraag of APC terecht de vut-uitkering heeft teruggevorderd en verrekend met het pensioen (1), terecht de duurtetoeslag heeft teruggevorderd en verrekend met het pensioen (2) en terecht de voor de pensioenberekening in aanmerking genomen diensttijd van [betrokkene] als lid van de Eilandsraad heeft gecorrigeerd (3).  
      
      
        
          Vut-uitkering
        
      
    
    
      4.2.
      APC heeft aangevoerd dat zij ingevolge artikel XVIII, eerste lid, van de Vut-regeling wettelijk is belast met de uitvoering van hoofdstuk 2 (bijzondere voorzieningen) van de Vut-regeling. Daaronder valt de verrekening van arbeidsinkomsten met de vut-uitkering als bedoeld in artikel XIII, eerste lid. Dat de vut-uitkering in dit geval ten laste van het Land komt, staat hier los van. Uit de aard en strekking van de regeling volgt dat APC geen voorafgaand verzoek c.q. beslissing tot terugvordering van de laatste werkgever behoeft. APC heeft dan ook de vut-uitkering mogen terugvorderen en verrekenen.  
      
    
    
      4.3.
      APC heeft terecht betoogd dat aan haar de uitvoering van de Vut-regeling wettelijk is opgedragen en dat de verrekening van arbeidsinkomsten met de vut-uitkering hier onderdeel van uitmaakt. In zoverre slaagt de beroepsgrond. De Vut-regeling bevat echter geen expliciete grondslag voor de terugvordering van vut-uitkering in het geval waarin arbeidsinkomsten ten onrechte niet zijn verrekend met de vut-uitkering. Echter, volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 9 februari 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AV2037) is een bestuursorgaan op grond van het algemene rechtsbeginsel dat hetgeen onverschuldigd is betaald kan worden teruggevorderd, bevoegd om tot terugvordering van de onrechte betaalde uitkering over te gaan, tenzij algemene rechtsbeginselen zich daartegen verzetten. In een situatie waarin de (gewezen) ambtenaar wist of redelijkerwijs had kunnen weten dat hij te veel uitkering ontving, kan een bestuursorgaan in beginsel hetgeen aan de betrokkene onverschuldigd is betaald, gedurende twee jaren na de dag van uitbetaling terugvorderen. Deze termijn kan tot vijf jaren worden verlengd indien de gemaakte fout door toedoen van de betrokkene is ontstaan. 
    
    
      4.4.
      Het had [betrokkene] naar het oordeel van de Raad redelijkerwijs duidelijk kunnen zijn dat hij naast zijn arbeidsinkomsten van CBCS geen recht behield op de (volledige) vut-uitkering. Deze uitkering is immers een pensioenvervangende uitkering die in het leven is geroepen in verband met de verhoging van de ontslagleeftijd van overheidsdienaren van 55 naar 60 jaar. De vut-uitkering is namelijk bedoeld ter overbrugging van de periode naar 60 jaar voor bepaalde deelgenoten in het pensioenfonds die vanaf hun 55-jarige leeftijd ontslag nemen. Met de vut-uitkering worden hun opgebouwde rechten geëerbiedigd. De verrekening van arbeidsinkomsten met de vut-uitkering heeft als doel te verhinderen dat de overheidsdienst wordt verlaten om daarna weer in dienst van de overheid te treden met behoud van uitkering (zie de memorie van toelichting bij Vut-regeling; Staten van de Nederlandse Antillen, zitting 1995/1996-1810, MvT no. 3, blz. 4 en 7). Gelet hierop kon het [betrokkene] redelijkerwijs duidelijk zijn dat hij niet recht zou blijven houden op de (volledige) vut-uitkering naast zijn inkomsten van CBCS. Van een toedoen van [betrokkene] waardoor APC heeft nagelaten de arbeidsinkomsten van [betrokkene] van CBCS te verrekenen met zijn vut-uitkering, is geen sprake. APC had uit eigen beweging hiertoe over kunnen en moeten gaan aan de hand van de opgave van de arbeidsinkomsten door CBCS.
    
    
      4.5.
      
        Uit 4.3 en 4.4 volgt dat APC slechts bevoegd was de onverschuldigd betaalde vut-uitkering van [betrokkene] terug te vorderen gedurende twee jaren na de dag van de uitbetaling van de vut-uitkering. Het terugvorderingsbesluit is van 19 augustus 2020, zodat uitsluitend de eventueel nog vanaf 19 augustus 2018 onverschuldigd betaalde vut-uitkering voor terugvordering vatbaar is. De vóór deze datum betaalde vut-uitkering is niet invorderbaar. 
        
          Duurtetoeslag
        
      
    
    
      4.6.
      APC heeft aangevoerd dat [betrokkene] zijn recht op duurtetoeslag ingevolge de duurtetoeslagregeling heeft verloren, toen hij als herintredende overheidsdienaar in dienst trad van CBCS. Dit volgt uit de overgangsrechtelijke bepalingen die in de Plvo zijn opgenomen. Gelet daarop was APC bevoegd de onverschuldigd betaalde duurtetoeslag van [betrokkene] terug te vorderen en te verrekenen met zijn pensioenuitkering. Deze beroepsgrond slaagt. Daartoe wordt het volgende overwogen.
    
    
      4.7.
      Zoals ter zitting met partijen is besproken, is tussen hen niet in geschil dat [betrokkene] valt onder het overgangsrecht dat in artikel 101 van de Plvo is neergelegd. Dit artikel vormt onderdeel van de artikelen die het overgangsrecht van de Plvo bevatten voor drie categorieën (voormalige) overheidsdienaren. Hun status op 31 december 1997, de dag vóór  de inwerkingtreding van de Plvo (1 januari 1998), is bepalend voor welk overgangsrecht op hen van toepassing is. Artikel 99 ziet op degenen die op 31 december 1997 al pensioengerechtigd waren, artikel 100 op voormalige ambtenaren die toen (nog) niet pensioengerechtigd waren en artikel 101 op de toen actieve ambtenaren, waaronder dus [betrokkene]. 
      
        4.7.1.
        Artikel 103, eerste lid, van de Plvo bepaalt dat de Duurtoeslagregeling van toepassing blijft op de in de artikelen 99, 100 en 101, eerste lid, bedoelde personen. Dit artikel is weliswaar per 1 januari 2016 ingetrokken op grond van artikel I HH van de Landsverordening van 28 december 2015 tot wijziging van de Plvo, de Vut-regeling en de intrekking van de duurtetoeslagregeling (P.B. 2015, no. 78), maar op grond van artikel III, tweede lid, van deze landsverordening blijft de Duurtetoeslagregeling van toepassing op de in de artikelen 99, eerste lid, 100 en 101, eerste lid, van de Plvo bedoelde personen. 
        
      
      
        4.7.2.
        Artikel 103, tweede lid, van de Plvo bepaalt dat de Duurtoeslagregeling niet van toepassing is op personen die op of na 31 december 1997 de hoedanigheid van overheidsdienaar hebben verkregen. Gelet op de plaatsing van deze bepaling in artikel 103 van de Plvo, is de Raad van oordeel dat deze bepaling ziet op de situatie waarin personen die tot één van de drie overgangsrechtelijke categorieën behoren, opnieuw ambtenaar zijn geworden. Deze uitleg vindt steun in de geschiedenis van de totstandkoming van de Plvo. Zo is in de memorie van toelichting op artikel 100, achtste lid, van de Plvo, die naar het oordeel van de Raad overigens samenvalt met het bepaalde in artikel 103, tweede lid, het volgende opgenomen:
        
        
          “Voor de gewezen ambtenaar die na de inwerkingtreding van de Plvo weer overheidsdienaar wordt, zal de nieuwe regeling in haar geheel gaan gelden. Voor de toepassing van de landsverordening wordt deze persoon als “nieuwe” overheidsdienaar beschouwd (…). In het achtste lid worden geen rechten aangetast. De bedoelde personen moeten immers zelf ermee instemmen dat zij weer overheidsdienaar worden; zij dienen daarbij voor zichzelf de afweging te maken of zij daartoe bereid zijn ondanks het feit dat de nieuwe pensioenregeling op hen van toepassing is.” 
        
        
        
          Verder is op artikel 101 van de Plvo het volgende toegelicht:
        
        
        
          “Eenzelfde regeling als op grond van het achtste lid van artikel 100 voor gewezen ambtenaren geldt, is in het vierde lid van het onderhavige artikel opgenomen voor de op het tijdstip van inwerkingtreding van deze landsverordening nog actieve overheidsdienaar, die daarna met ontslag gaat, maar vervolgens opnieuw overheidsdienaar wordt. Ook hij zal als een “nieuwe” overheidsdienaar worden beschouwd (…).” 
        
        
        
          Echter, in de tekst van artikel 101, vierde lid, is ondanks de toelichting, niet een met artikel 100, achtste lid, vergelijkbare bepaling opgenomen. De Raad veronderstelt dat dit verband houdt met het feit dat artikel 103, tweede lid, ook ziet op de in artikel 101 bedoelde personen, zodat het in artikel 101 opnemen van eenzelfde bepaling als in artikel 100, achtste lid, overbodig was. Deze veronderstelling wordt gesteund door de in de memorie van toelichting bij artikel 103 opgenomen passage, waarin de regering volstaat met te verwijzen naar de toelichting bij artikel 101.  
        
        
      
    
    
      4.8.
      
        Uit 4.7 tot en met 4.7.2 volgt dat [betrokkene] als gevolg van zijn indiensttreding bij CBCS opnieuw overheidsdienaar is geworden, zodat de Duurtetoeslagregeling op grond van artikel 103, tweede lid, van de Plvo niet op hem van toepassing was. APC heeft [betrokkene] daarom bij het pensioenbesluit ten onrechte duurtetoeslag toegekend. Dit heeft geleid tot herziening van het pensioenbesluit bij het onder 1.3 genoemde besluit van 21 augustus 2020 waartoe APC ingevolge artikel 92, eerste lid, van de Plvo is gehouden. APC heeft vervolgens op grond van artikel 93, eerste lid, van de Plvo terecht het te veel betaalde bedrag aan duurtetoeslag teruggevorderd en verrekend met het herziene pensioenbedrag.
        
          Diensttijd Eilandsraad
        
      
    
    
      4.9.
      APC heeft aangevoerd dat de periode gedurende welke [betrokkene] lid was van de Eilandsraad, voor de pensioenberekening niet meetelt als diensttijd. Aan [betrokkene] is voor het lidmaatschap van de Eilandsraad namelijk al pensioen toegekend. Deze beroepsgrond slaagt. Daartoe wordt het volgende overwogen.
    
    
      4.10.
      Op grond van artikel 20, eerste lid, aanhef en onder d, van de Plvo, voor zover hier van belang, telt voor de pensioenberekening niet mee de diensttijd waarover reeds een pensioen is toegekend van het Land. In de memorie van toelichting bij de Plvo is vermeld dat deze bepaling verhindert dat diensttijd die normaliter voor de pensioenberekening zou moeten meetellen, maar die al met een ander pensioen zal worden vergolden, daardoor dubbel pensioen zou opleveren. Dat andere pensioen kan  zijn een pensioen dat direct uit de openbare kas wordt betaald, zoals bijvoorbeeld met pensioenen van openbare gezagsdragers en volksvertegenwoordigers het geval pleegt te zijn, aldus de memorie van toelichting. 
    
    
      4.11.
      
        Bij landsbesluit van 4 april 2012 heeft de Regering [betrokkene] met ingang van 1 juli 2011 pensioen ten laste van de landskas toegekend in verband met zijn lidmaatschap van de Eilandsraad in de periode van 30 juni 2007 tot en met 4 september 2010. Het gaat hier om een pensioen als bedoeld in artikel 20, eerste lid, aanhef en onder d, van de Plvo. APC heeft bij de pensioenberekening in verband met de toekenning van het ouderdomspensioen aan [betrokkene] niet onderkend dat [betrokkene] reeds een pensioen ontving voor zijn lidmaatschap van de Eilandsraad. Op grond van de artikelen 92, eerste lid, en 93, eerste lid, van de Plvo is APC gehouden het pensioenbesluit te herzien en het als gevolg van de herziening te veel betaalde bedrag aan ouderdomspensioen terug te vorderen of te verrekenen. APC heeft dan ook terecht het te veel betaalde bedrag teruggevorderd en verrekend met het herziene pensioenbedrag.
        
          Slotsom
        
      
    
    
      4.12.
      
        De slotsom is dat het hoger beroep slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat het Gerecht had behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren voor zover dat ziet op de terugvordering en verrekening van de vut-uitkering voor meer dan twee jaren na de dag van de uitbetaling van de vut-uitkering, het bestreden besluit in zoverre vernietigen, het bezwaar tegen het terugvorderingsbesluit gegrond verklaren en bepalen dat APC een nieuw terugvorderingsbesluit neemt met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen.  
        5.	Voor een vergoeding van de proceskosten bestaat geen aanleiding. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    De Raad van Beroep:
    
      
        
          vernietigt de aangevallen uitspraak;
      
      
        
          verklaart het beroep tegen het besluit van 21 juli 2021 gegrond voor zover dat ziet op de terugvordering en verrekening van de vut-uitkering voor meer dan twee jaren na de dag van de uitbetaling van de vut-uitkering;
      
      
        
          vernietigt het besluit van 21 juli 2021 in zoverre;
      
      
        
          verklaart het bezwaar tegen het besluit van 19 augustus 2020 gegrond;
      
      
        
          bepaalt dat APC een nieuw terugvorderingsbesluit neemt met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen.
      
    
    Aldus gegeven door mr. W.H. Bel, voorzitter, en mr. J. Sybesma en mr. M.A. Evertsz, leden, en uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2024 in tegenwoordigheid van de griffier.