ECLI:NL:RBMNE:2018:5616, Rechtbank Midden-Nederland, 19-11-2018, UTR 18/3599, UTR 18/3713, UTR 18/3786, UTR 18/3872, UTR 18/3973
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2018-11-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De provincie Flevoland mocht Staatsbosbeheer de opdracht geven om het aantal edelherten door afschot terug te brengen tot 490 dieren. Dat heeft de voorzieningenrechter bepaald in een voorlopige voorziening tussen 6 natuurstichtingen en de provincie Flevoland.
      
      Volgens de provincie is de draagkracht van de Oostvaardersplassen voor de grote grazers in 2010 bereikt. De grote grazers bestaan uit konikpaarden, heckrunderen en edelherten. Volgens een recente telling gaat het nu om 2.320 edelherten. Afgelopen winter stierf 57 procent van de edelherten. De provincie wil het gebied verkleinen en het aantal dieren terugbrengen tot 490. Dan zou er maximaal 10 procent wintersterfte zijn. Op 18 september heeft de provincie Staatsbosbeheer de opdracht tot afschot van edelherten gegeven. 
      
      Volgens de natuurstichtingen mocht de provincie de opdracht niet verlenen omdat er geen noodzaak was voor afschot, de onderbouwing niet klopt en het in strijd is met afspraken die de provincie heeft gemaakt. Sommige van de stichtingen zijn het ook uit principe niet eens met het nieuwe beleid. Zij vinden dat natuur zo veel mogelijk haar gang moet kunnen gaan en dat alleen dieren die lijden moeten worden afgeschoten. Het is echter niet aan de rechter om de principiële gedachte achter de wijziging van het beleid te toetsen. Het rapport van Van Geel is geen ecologisch rapport, maar het is wel onderbouwd met een scala aan ecologische en wetenschappelijke informatie. Vast staat dat bijvoeren geen optie is, omdat er dan uiteindelijk meer dieren moeten worden afgeschoten. De commissie heeft naast het afschot van gezonde dieren, ook alternatieve vormen van beheer onderzocht. De rechter is het met de provincie eens dat dat geen bevredigende oplossingen zijn. Dit alles maakt dat de voorzieningenrechter voorlopig oordeelt dat de provincie met het advies van de commissie Van Geel en de daarop volgende ingediende stukken het besluit tot afschot voldoende heeft onderbouwd. De voorzieningenrechter is het met de stichtingen eens dat de besluitvorming van de provincie overhaast is. Van de provincie mag een meer zorgvuldige voorbereiding en besluitvorming worden verwacht. Er zijn ook onderdelen in het besluit die verbeterd moeten worden. Dat is echter nu geen reden om het afschieten niet door te laten gaan. Daarbij speelt ook mee dat de beroepsprocedures nog meerdere winters kunnen duren en dat een herhaling van de afgelopen winter niet in het belang van het welzijn van de edelherten is.
      
      Dat de opdracht aan Staatsbosbeheer in stand blijft betekent nog niet dat nu mag worden begonnen met het afschieten van de edelherten. Staatsbosbeheer heeft daarvoor namelijk ook een natuurvergunning nodig. Die vergunning is op 2 november, kort voor de zitting van 5 november, verleend door de provincie. Verschillende partijen hebben ook tegen dat besluit een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. Die zaak wordt op 29 november door een andere rechter in Lelystad behandeld. De provincie heeft toegezegd dat er tot die tijd geen edelherten zullen worden afgeschoten.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    Zittingsplaats Lelystad
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: UTR 18/3599, UTR 18/3713, UTR 18/3786, UTR 18/3872, UTR 18/3973
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 19 november 2018 op de verzoeken om voorlopige voorziening in de zaken tussen
      
    
    
    1. Stichting De Faunabescherming, te Amstelveen, 		
    (gemachtigde: mr. B.N. Kloostra),
    2. Stichting Dierbaar Flevoland, te Leylstad en 
    
      Stichting Fanu4Life, te Amstelveen, 				
      (gemachtigde: M. Bouscholte),
    
    3. Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Dieren (de Dierenbescherming), te Den Haag,								
    (gemachtigde: mr. K.T.B. Salomons),
    4. Stichting Aanpak Misstanden Natuurbeheer (Stamina), te Doorn,  
    (gemachtigde: mr. B.F. Eblé) en
    5. Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels (de Vogelbescherming), te Zeist,						
    
      (gemachtigde: A. Wouda),
      gezamenlijk: verzoekers
    
    
    
      en
    
    
    
      het college van gedeputeerde staten van de provincie Flevoland, verweerder
      (gemachtigde: mr. E.C.M. Schippers).
    
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: Staatsbosbeheer, te Driebergen-Rijsenburg, (gemachtigde: mr. A.J. Durville).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 18 september 2018, verzonden op 19 september 2018, (het bestreden besluit) heeft verweerder aan Staatsbosbeheer op grond van artikel 3.18 van de Wet natuurbescherming (Wnb) de opdracht gegeven om in de Oostvaardersplassen edelherten te doden met gebruikmaking van het geweer, voorzien van demper en met gebruikmaking van nachtzichtapparatuur.
    
    
    
      Verzoekers hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
    
    
    
      Verzoekers hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. 
    
    
    
      De verzoeken zijn gevoegd en behandeld op de zitting van 5 november 2018. 
    
    
    
      Namens verzoekers zijn verschenen [A] (voorzitter) en [B] (secretaris) (1), [C] (secretaris stichting Fauna4life) en [D] , bioloog (2), [E] (jurist) en [F] (bioloog) (3), [G] (secretaris/penningmeester) (4) en [H] (5), bijgestaan door hun gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens verweerder zijn verder verschenen mr. A.H. Tuitert, ing. [I] , ir. [J] , bijgestaan door mr. R. Reinders en 
      dr. [K] , werkzaam bij Sweco Nederland B.V. (Sweco). Staatsbosbeheer heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [L] (ecoloog).
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Voor het treffen van een voorlopige voorziening in de fase van bezwaar is in beginsel alleen aanleiding als het besluit zodanig gebrekkig is dat het in de heroverweging naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet of niet volledig in stand kan blijven. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een eventuele bodemprocedure niet. Voor de vraag of het bestreden besluit dient te worden geschorst geeft de voorzieningenrechter allereerst in deze uitspraak een voorlopig oordeel over de vraag of de opdracht tot afschot rechtmatig is of niet. Daarna zal zij afwegen of de belangen van verzoekers om het besluit te schorsen al dan niet zwaarder wegen dan het besluit van verweerder om het besluit uit te laten voeren. Hoe zekerder de voorzieningenrechter is over de rechtmatigheid van het besluit, hoe minder ruimte er is voor de belangen van verzoekers.
    
    
      
        Feiten
      
    
    2. De Oostvaardersplassen is een natuurgebied van 5480 hectare (ha). Het ligt aan de noordrand van de provincie Flevoland, tussen de steden Almere en Lelystad. Het gebied is  aangewezen als Natura 2000-gebied voor verschillende vogelsoorten die zijn opgenomen in de bijlage I van de Vogelrichtlijn en voor geregeld voorkomende trekvogels waarvoor de Oostvaardersplassen van betekenis is als broed-, rui- en/of overwinteringsgebied en rustplaatsen in hun trekzones. 
    
    
      2.1
      In de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw zijn als beheersmaatregel grote grazers - heckrunderen, konikpaarden en edelherten - in het gebied geïntroduceerd. Deze grote grazers houden het grazige deel van de Oostvaardersplassen open. Daardoor blijft het gebied geschikt als foerageergebied voor de grauwe gans, die op haar beurt het moerasgedeelte onderhoudt. Zo blijft het natuurgebied de Oostvaardersplassen een gebied waar water- en moerasvogels zich graag vestigen. 
      
    
    
      2.2
      
        Sinds het ontstaan viel de Oostvaardersplassen onder de verantwoordelijkheid van het Rijk, meer specifiek onder de Staatssecretaris van Economische Zaken (de Staatssecretaris).
        In 2005 en 2010 hebben twee commissies van the International Commission on Management of the Oostvaardersplassen (ICMO1 en ICMO2) in opdracht van de Staatssecretaris advies uitgebracht over het welzijn van de grote grazers in de Oostvaardersplassen. Staatsbosbeheer heeft het advies van ICMO2 nader uitgewerkt in een Managementplan Oostvaardersplassen 2011/2015, dat vervolgens is verlengd. Het beheer van de grote grazers wordt uitgevoerd conform dit Managementplan.
      
      
    
    
      2.3
      De stichting Faunabeheereenheid Flevoland heeft voor het beheer van populaties van in het wild levende dieren, de bestrijding van schadeveroorzakende dieren door grondgebruikers en de uitoefening van de jacht in de provincie Flevoland een Faunabeheerplan 2014/2018 vastgesteld (het Faunabeheerplan 2014). Dit plan heeft verweerder goedgekeurd.
      
    
    
      2.4
      De Staatssecretaris heeft in 2015 een Natura 2000-beheerplan vastgesteld voor de Oostvaardersplassen.
      
    
    
      2.5
      
        Sinds de inwerkingtreding van de Wnb op 1 januari 2017 is de verantwoordelijkheid voor het beleid over de Oostvaardersplassen van de Staatssecretaris overgegaan naar verweerder. Deze overgang is neergelegd in een overeenkomst tussen de Staatssecretaris en verweerder van 8 december 2016 (de overeenkomst). 
        Provinciale staten hebben vervolgens op 8 februari 2017 het initiatiefvoorstel “richtinggevende uitspraken Beleidskader beheer Oostvaardersplassen” aangenomen. Dit heeft op 15 november 2017 geleid tot het instellen van een externe begeleidingscommissie.  Deze commissie heeft onder het voorzitterschap van drs. P.L.B.A. van Geel (Commissie Van Geel) op 25 april 2018 advies uitgebracht. In dit advies presenteert de Commissie van Geel, doelen, ambities en kaders voor het toekomstig beleid voor de Oostvaardersplassen. De Commissie van Geel adviseert om topprioriteit te geven aan het realiseren van de Natura 2000-instandshoudingsdoelen en het welzijn van de grote grazers in het gebied te bevorderen. Dit wordt volgens de Commissie Van Geel onder andere bereikt met een reset van de begrazingsdruk in 2018, een vernatting van een deel van de huidige droge graslanden en realisering van voldoende beschuttingsmogelijkheden. Op 11 juli 2018 hebben provinciale staten het advies van de Commissie Van Geel als nieuw beleidskader vastgesteld. Het bestreden besluit is genomen ter uitvoering van het nieuwe beleidskader.
      
      
    
    
      2.6
      Op 2 november 2018 heeft verweerder aan Staatbosbeheer een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wnb (de vergunning) verleend voor het afschieten van edelherten in het Natura 2000-gebied Oostvaardersplassen en in de gebieden die daaromheen voor de edelherten rechtstreeks te bereiken zijn. Verweerder heeft aan de vergunning ten grondslag gelegd dat het uitvoeren van het bestreden besluit niet zal leiden tot significant negatieve effecten voor de instandhoudingsdoelen van het Natura 2000-gebied.
      
      
        
          De vergunning 
        
        3.	Op de zitting heeft de Vogelbescherming verklaard dat zij in het bezwaarschrift tegen het bestreden besluit en in haar verzoekschrift opkomt tegen de vermelding dat voor het afschieten van de edelherten in de Oostvaardersplassen geen vergunning noodzakelijk is. De Vogelbescherming stelt zich op het standpunt dat het bezwaar en het verzoek om voorlopige voorziening tegen het bestreden besluit op grond van artikel 6.19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege ook tegen de vergunning zijn gericht. 
      
      
    
    
      3.1
      Zoals de voorzieningenrechter op de zitting al heeft medegedeeld, is de vergunning niet aan te merken als een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit. Het is daarom geen 6.19-besluit en het bezwaar en de voorlopige voorziening zijn niet van rechtswege ook tegen de vergunning gericht. Daartegen moet apart bezwaar worden gemaakt en desgewenst een verzoek om voorlopige voorziening worden ingediend. 
      
    
    
      3.2
      Stichting De Faunabeheerder en Stamina hebben al daadwerkelijk tegen de vergunning   bezwaar gemaakt en ook een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Op de zitting heeft de voorzieningenrechter besloten deze verzoeken tot het treffen van een voorlopige voorziening tegen de vergunning niet te behandelen. Beide verzoekers hebben verklaard dat de periode tussen het besluit van 2 november 2018  en de zitting op 5 november 2018 (alleen het weekend) te kort was om zich voldoende te kunnen voorbereiden op de behandeling van de vergunning. De verzoeken om een voorlopige voorziening te treffen tegen de vergunning zullen daarom op een ander moment door de voorzieningenrechter worden behandeld. Deze uitspraak ziet dan ook alleen op de gevraagde voorziening voor het bestreden besluit.
      
      
        
          Wettelijk kader
        
        4.	Op grond van artikel 3.10, eerste lid, sub a, van de Wnb is het verboden om in het wild levende zoogdieren genoemd in de bijlage, onderdeel A, bij de Wnb te doden of te vangen. Het edelhert staat genoemd in deze bijlage. Het is dus verboden om edelherten te vangen en te doden. 
      
      
    
    
      4.1
      Op grond van artikel 3.18 van de Wnb kan verweerder in afwijking van dit verbod opdracht geven om de omvang van een populatie van in het wild levende zoogdieren te beperken als dat om de in artikel 3.17, eerste lid onder a, b en c van de Wnb  genoemde redenen nodig is. Artikel 3.8, vijfde lid en artikel 3.10, tweede lid van de Wnb zijn van overeenkomstige toepassing.
      5. Verweerder heeft het bestreden besluit genomen op grond van artikel 3.18 van de Wnb in combinatie met de artikelen 3.8, vijfde lid en 3.17 van de Wnb. Op grond van deze artikelen kan verweerder opdracht verlenen tot afschot van herten als:
      
        
          er geen andere bevredigende oplossing voor handen is;(artikel 3.8. vijfde lid, sub a van de Wnb);
        
        
          zij nodig is:
        
      
      
        
          in het belang van de bescherming van de wilde flora of fauna of in het belang van de instandhouding van de natuurlijke habitats (artikel 3.17, eerste lid, sub c, onder 1 van de Wnb);
        
        
          ter beperking van de omvang van de populatie van de dieren(artikel 3.10, tweede lid, onder c van de Wnb);
        
        
          ter voorkoming of bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren (artikel 3.17, eerste lid, sub c, onder 3 van de Wnb);
        
      
      - er geen afbreuk wordt gedaan aan het streven populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan (artikel 3.8, vijfde lid, sub c van de Wnb).
      Verder heeft verweerder ontheffing verleend voor het gebruik van een geluidsdemper en nachtzichtapparatuur. Het afschot mag 24 uur per dag plaatsvinden in de periode 1 september tot 1 april, ook op zon- en feestdagen. De doelstand voor het aantal edelherten is 490 dieren. Zodra dit aantal is bereikt vervalt de opdracht. Het afschot dient zo mogelijk voor en tijdens herfst/winterperiode 2018/2019 gerealiseerd te zijn (voor 1 januari 2019). Of zo spoedig als mogelijk na deze termijn doch uiterlijk 1 januari 2020.
      
      
        
          Bespreking van de gronden
        
      
      
      
        
          De overeenkomst
        
      
      6. De Dierenbescherming heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder het bestreden besluit niet heeft mogen nemen, omdat de opdracht tot afschot van de edelherten in strijd is met de in de overeenkomst vermelde afspraken met de Staatssecretaris. 
    
    
      6.1
      De voorzieningenrechter stelt vast dat in artikel 2, derde lid, van de overeenkomst staat dat verweerder de aanbevelingen ten aanzien van het beleid over de grote grazers van de beheeradviescommissie Oostvaardersplassen in acht neemt en rekening houdt met het tot dan toe gevoerde beleid voor het beheer van de grote grazers in het gebied Oostvaardersplassen aan de hand van het adviesrapport ICMO2 bij het toezien op de uitvoering van het beheer. De voorzieningenrechter stelt verder vast dat het bestreden besluit afwijkt van het tot nu toe gevoerde beleid. Echter in artikel 3 van de overeenkomst is opgenomen dat de uitkomsten van een onafhankelijke review aanleiding kunnen zijn het gevoerde beleid aan te scherpen of aan te passen. De voorzieningenrechter volgt verweerder in zijn standpunt dat het advies van de Commissie Van Geel als een zodanige onafhankelijke review moet worden aangemerkt. Doorslaggevend daarvoor is dat dit advies door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit volgens haar brief aan verweerder van 18 juni 2018 als zodanig wordt aangemerkt. De voorzieningenrechter oordeelt dat de overeenkomst aan het bestreden besluit niet in de weg staat. De grond slaagt niet.
      
      
        
          Het Faunabeheerplan
        
        7.	Verzoekers hebben zich op het standpunt gesteld dat het ontbreken van een faunabeheerplan tot vernietiging van het bestreden besluit moet leiden.
      
      
    
    
      7.1
      De voorzieningenrechter stelt vast dat het Faunabeheerplan 2014 weliswaar op de Oostvaardersplassen van toepassing is, maar dat verweerder dit faunabeheerplan niet ten grondslag heeft gelegd aan het bestreden besluit, omdat het geen onderbouwing geeft van de opdracht tot afschot van de edelherten.
      
    
    
      7.2
      Stamina heeft op de zitting expliciet aangevoerd dat op grond van de Wnb bij een opdracht als bedoeld in artikel 3.18 van de Wnb een door provinciale staten goedgekeurd faunabeheerplan is vereist. Stamina heeft daarbij ook gewezen op artikel 3.12 van de Wnb. De voorzieningenrechter is van oordeel dat een goedgekeurd faunabeheerplan geen voorwaarde is om een opdracht tot het afschieten van edelherten op grond van artikel 3.18 van de Wnb te kunnen geven. Deze voorwaarde is namelijk niet opgenomen in artikel 3.18 van de Wnb. Verweerder kan op grond van het tweede lid van dit artikel wel in de opdracht bepalen dat bij de uitvoering wordt gehandeld overeenkomstig een vastgesteld en goedgekeurd faunabeheerplan. Dat heeft verweerder in het bestreden besluit echter niet gedaan. Dat artikel 3.12 van de Wnb bepaalt dat de uitoefening van de jacht geschiedt overeenkomstig het vastgestelde faunabeheerplan maakt het voorgaande niet anders. Artikel 3.12 van de Wnb ziet immers op faunabeheereenheden terwijl in het bestreden besluit de opdracht aan Staatsbosbeheer is verstrekt, en dat is niet de faunabeheereenheid die het werkgebied Oostvaardersplassen onder zich heeft. De conclusie is dat de wet niet vraagt om een goedgekeurd faunabeheerplan bij het geven van en opdracht zoals hier voorligt. De vraag is nu of verweerder dit in het eigen beleid heeft vastgelegd en daarom wel een faunabeheerplan ten grondslag had moeten leggen aan de opdracht.
      
    
    
      7.3
      Hoewel het beschikken over een goedgekeurd faunabeheerplan dus geen wettelijke verplichting is voor de opdracht, is het ontbreken van een faunabeheerplan wel in strijd met verweerders eigen beleidsregels. In artikel 7 van de Beleidsregels Uitvoering Wet natuurbescherming Flevoland 2016 (hierna: de beleidsregels) is namelijk opgenomen dat verweerder in overleg met de terreinbeherende organisatie jachtopzichters in dienst van de Stichting Faunabeheer Flevoland en/of jachtaktehouders op grond van artikel 3.18 van de Wnb aanwijst als categorie van personen die de stand van edelherten beperken, mits op basis van een faunabeheerplan kan worden gemotiveerd dat beheer van deze populaties nodig is. Verweerder is in beginsel aan deze beleidsregels gebonden. Op dit moment geldt het Faunabeheerplan 2014. Daarin wordt voor het beheer van de edelherten in de Oostvaardersplassen nog verwezen naar het ICMO2. De opdracht uit het bestreden besluit gaat verder dan deze beheermaatregelen. In het bestreden besluit heeft verweerder om de opdracht mogelijk te maken, met een beroep op artikel 4:84 van de Awb afgeweken van zijn beleidsregels. Op de zitting heeft verweerder toegelicht dat de faunabeheereenheid al een nieuw faunabeheerplan heeft vastgesteld en ter goedkeuring aan verweerder heeft voorgelegd. Per 1 januari 2019 zal dit nieuwe faunabeheerplan vermoedelijk in werking treden. In dit faunabeheerplan is volgens verweerder voor het afschieten van de edelherten dezelfde onderbouwing  opgenomen als die nu aan het bestreden besluit ten grondslag ligt. 
      
    
    
      7.4
      De voorzieningenrechter overweegt dat artikel 3.18 van de Wnb voorschrijft wanneer een opdracht mag worden verleend en hoe een opdracht moet worden onderbouwd. Wat verweerder ook in het eigen beleid voor eisen stelt aan de wijze van onderbouwing van een opdracht, aan de eisen van de artikel 3.18 moet zijn voldaan. De voorzieningenrechter stelt vast dat artikel 7 van de beleidsregels een faunabeheerplan voorschrijft als motivering van de opdracht en de wijze waarop het beheer plaatsvindt. In die zin kan een faunabeheerplan dus dienen als de motivering van een besluit dat op grond van artikel 3.18 van de Wnb wordt genomen. In dit geval heeft verweerder niet een faunabeheerplan als motivering aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd maar heeft verweerder in het bestreden besluit zelf de motivering opgenomen waarom wordt voldaan aan de eisen van artikel 3.18 van de Wnb. Dit stelt de voorzieningenrechter in staat de motivering van het bestreden besluit te beoordelen ook al is die motivering niet, zoals voorgeschreven is in de beleidsregels, opgenomen in een faunabeheerplan. Het enkele ontbreken van een faunabeheerplan leidt daarom niet tot schorsing van het bestreden besluit. In bezwaar kan verweerder zich beraden over de vraag of hij het nieuwe faunabeheerplan ten grondslag legt aan de te nemen beslissing op bezwaar. De grond slaagt niet.
      
      
        
          Ontbreken ecologisch/wetenschappelijk rapport
        
        8.	Verzoekers hebben zich op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven omdat het niet is onderbouwd met een recent ecologisch of wetenschappelijk rapport. 
      
    
    
      8.1
      De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder het bestreden besluit heeft gebaseerd op het rapport van de Commissie Van Geel. Dit rapport kan op zichzelf niet als ecologisch rapport worden aangemerkt, maar uit de lijst van geraadpleegde documenten en geconsulteerde personen blijkt wel dat de Commissie Van Geel uit een breed scala van ecologische en wetenschappelijke informatie heeft geput bij de totstandkoming van het rapport. Dat dit al bestaande ecologische rapporten zijn en verweerder geen nieuw allesomvattend ecologisch rapport heeft laten opstellen, maakt naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet dat de onderbouwing van het bestreden besluit alleen daarom al onvoldoende is. Van belang is of de rapporten de standpunten van de Commissie Van Geel en daarmee van verweerder onderbouwen. De voorzieningenrechter zal dus daar waar op basis van de Wnb een ecologische onderbouwing is vereist, beoordelen of die aanwezig en voldoende is. Daarbij merkt de voorzieningenrechter op dat ook niet alle elementen van het toetsingskader van 3.18 van de Wnb met een ecologisch rapport hoeven te worden onderbouwd. Zo kan de argumentatie van de keuze voor bepaalde alternatieven bestaan uit een weergave van feiten of verwijzing naar politieke keuzes. De voorzieningenrechter zal hierop bij de bespreking van de gronden die zien op ecologische/wetenschappelijke aspecten verder terugkomen. Het betoog slaagt niet.
      
      
        
          Alternatieven 
        
        9.	Verzoekers voeren allereerst aan dat er voldoende andere bevredigende oplossingen voorhanden zijn waardoor het afschieten van de edelherten niet nodig is. 
      
      
    
    
      9.1
      Verweerder stelt in het bestreden besluit dat op basis van het op 11 juli 2018 vastgestelde beleidskader voor de Oostvaardersplassen een reset moet plaatsvinden van de grote grazers. Onderdeel daarvan is dat het aantal edelherten in het gebied in de winter van 2018/2019 wordt teruggebracht tot 490 dieren. De vraag of een andere bevredigende oplossing voorhanden is moet worden afgezet tegen dit doel. De voorzieningenrechter verwijst hierbij naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 10 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:335.
      
    
    
      9.2
      De Commissie Van Geel heeft naast het actieve beheer (afschot van gezonde dieren) ook andere alternatieven vormen van het vroeg-reactief beheer die kunnen leiden tot vermindering van de begrazingsdruk onderzocht: 
      
        
          Bijvoeren van dieren in de winterperiode heeft het negatieve effect dat meer dieren de winter overleven, waardoor er vervolgens weer meer jongen worden geboren in de zomerperiode. Door het bijvoeren wordt de draagkracht van het gebied als het ware kunstmatig verhoogd. De begrazingsdruk per ha neemt hierdoor alleen maar steeds verder toe. Dat vergt steeds meer bijvoeren en/of dat een steeds groter aantal dieren  moet worden afgeschoten.
        
        
          In de consultatieronde is gebleken dat er een vrij grote eensgezindheid onder de deskundigen en beheerder is dat anticonceptie bij de dieren in de Oostvaardersplassen niet goed uitvoerbaar is.
        
        
          Een introductie van predatoren zoals de wolf of de lynx is in beperkte mate mogelijk. Deze introductie zal echter niet of nauwelijks effect hebben op de omvang van de grote grazers, maar alleen op het gedrag van de grote grazers en de verspreiding door het gebied. Dit heeft positieve gevolgen voor de mate waarin delen van het grazige deel worden begraasd en daarmee voor de vegetaties in de verschillende delen. Dit positieve effect kan volgens de deskundigen ook worden gerealiseerd door delen van het gebied door rasters tijdelijk onbegraasd te laten. Ook zijn de deskundigen tegen het verder introduceren van diersoorten in het gebied.
        
        
          De mogelijkheid van migratie van de grote grazers naar andere delen van Flevoland, zoals de stille kern van het Horsterwold, is door politieke keuzes van het Rijk in de voorgaande jaren voor de middellange termijn afgesloten.
        
        
          Uit de consultatie van deskundigen en betrokkenen is gebleken dat voor de edelherten afvangen een nauwelijks uitvoerbare operatie is. 
        
      
      
    
    
      9.3
      In aanloop naar het bestreden besluit heeft verweerder twee van deze mogelijke alternatieven nog nader onderzocht. Uit de “QuickScan Contraceptie Hoefdieren”, in april 2016 uitgevoerd door Alterra Wageningen UR, en de brief van professor dr. [M] van 3 september 2018 blijkt dat anticonceptie vanuit dierenwelzijnsoogpunt en praktische uitvoerbaarheid niet wenselijk is en dat dit pas resultaat oplevert op de langere termijn. Uit de “QuickScan Uitplaatsing van grote grazers uit de Oostvaardersplassen”, uitgevoerd door Wageningen University Research in augustus 2018, en de zienswijze van de Raad voor Dierenaangelegenheden van 30 augustus 2018 blijkt dat ook herplaatsing vanuit dierenwelzijnsoogpunt om meerdere redenen geen goed alternatief is.  
      
    
    
      9.4
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder, gelet op het hiervoor in overweging 9.1 genoemde doel van het bestreden besluit zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er geen andere bevredigende oplossingen zijn. Wat door verzoekers is aangedragen, geeft geen reden om te twijfelen aan de juistheid van het advies van de Commissie Van Geel over de alternatieven of de in het bestreden besluit genoemde nadere rapporten. 
      
    
    
      9.5.
      Verzoekers hebben als ander alternatief nog aangedragen om meer/alle paarden en koeien uit het gebied te verwijderen. Dit zal echter niet leiden tot het in de winter van 2018/2019 reduceren van het aantal edelherten tot 490 dieren en ook niet tot het voldoende reduceren van het totaal aantal grote grazers. Bovendien is door verweerder op de zitting voldoende gemotiveerd dat de verschillende grote grazers anders grazen en gezamenlijk een ecologisch doel hebben. De grond slaagt niet.
      
      
        
          Noodzaak
        
        10.	De voorzieningenrechter stelt voorop dat verweerder weliswaar aan het bestreden besluit drie criteria ter onderbouwing van de noodzaak ten grondslag heeft gelegd, maar het is op grond van de wet voldoende als aan één criterium is voldaan. 
      
      
    
    
      10.1
      De drie criteria die aan het bestreden besluit ten grondslag zijn gelegd zijn dat de opdracht is verleend in het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats, ter beperking van de omvang van de populatie van dieren in verband met de maximale draagkracht van het gebied waarin de dieren zich bevinden en ter voorkoming of bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren. Ter onderbouwing heeft verweerder bij het bestreden besluit het rapport van Sweco “Toetsing reset grote grazers aan de Wet natuurbescherming, het effect van het beperken van de stand van grote grazers op de Natura 2000-instandhoudingsdoeleinden en het leefgebied van de beschermde soorten”, van 29 augustus 2018 (de voortoets) overgelegd. 
      
    
    
      10.2
      Verzoekers hebben in hun verzoeken uitgebreid uiteengezet welke bezwaren zij tegen deze voortoets hebben en hebben ter onderbouwing onder andere verwezen naar de reactie van 27 oktober 2018 van prof. H. Olff, hoogleraar Community and Conservation Ecology aan de Rijksuniversiteit van Groningen. De bezwaren richten zich met name op verweerders conclusie dat uit de voortoets blijkt dat het is uitgesloten dat het afschot leidt tot significante negatieve effecten op de Natura 2000-instandhoudingsdoelstellingen en het leefgebied van de beschermde soorten in het gebied. Daarnaast is aangevoerd dat bepaalde uitgangspunten onjuist zijn.
      
    
    
      10.3
      Hiervoor is al vastgesteld dat verweerder de vergunning heeft verleend. De bezwaren van verzoekers die zien op de effecten van het afschot van edelherten op de Natura 2000-instandhoudingsdoelstellingen en het leefgebied van de beschermde soorten kunnen en moeten in die procedure aan de orde komen. Aan bespreking van die bezwaren komt de voorzieningenrechter in deze procedure dan ook niet toe. 
      
    
    
      10.4
      Verder heeft verweerder in zijn verweerschrift een nadere onderbouwing gegeven van de verschillende noodzakelijkheidscriteria met overlegging van een nadere rapportage van Sweco, “Effecten op wilde flora en fauna en natuurlijke habitats in de Oostvaardersplassen” (het Sweco-rapport) van 31 oktober 2018. De voorzieningenrechter stelt vast dat de nadere toelichting van verweerder in zijn verweerschrift en het Sweco-rapport geen deel uitmaken van het bestreden besluit. De voorzieningenrechter zal deze toelichting en dit rapport echter wel in haar beoordeling betrekken omdat zij in haar voorlopig rechtmatigheidsoordeel moet beoordelen of het besluit na heroverweging in bezwaar in stand zal blijven. Voor dit oordeel zijn alle in deze procedure overgelegde stukken van belang. Aan de hand van al die stukken zal de voorzieningenrechter moeten beoordelen of verweerder de noodzaak tot het nemen van het bestreden besluit voldoende aannemelijk heeft gemaakt.
      
      
        In het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna
        11.	Uit het Sweco-rapport blijkt dat tot het jaar 2000 de invloed van de grote grazers op de instandhouding van natuurlijke habitats (foerageergebieden) van herbivore vogels overwegend positief was. De continue begrazing door grote herbivoren zorgde ervoor dat ganzen, zwanen en smienten het hele jaar voedzame grassen konden eten. Met name in het voorjaar en de zomer waren (en zijn dat nog steeds) de begraasde graslanden van essentieel belang voor de niet-broedende grauwe ganzen, die in het moerasdeel de vleugelrui doormaken en in het grazig deel aansterken. Begrazing houdt het ondiep open water in stand evenals het areaal kort grazig grasland. Het aantal grote grazers is echter na introductie exceptioneel gegroeid. Sweco heeft in het rapport achtereenvolgens uiteengezet welke effecten die begrazing door de grote grazers, in het bijzonder de edelherten, heeft op de natuurlijke habitats, op de Natura 2000-soorten en op de overige wilde flora en fauna. Sweco concludeert dat het huidige aantal edelherten in de Oostvaardersplassen leidt tot schade aan wilde flora en fauna en tot schade aan natuurlijke habitats. Sweco overweegt dat de hoge begrazingsdruk van de afgelopen jaren ten koste is gegaan van de natuurlijke habitats in het gebied. Volgens Sweco is dat onder andere zichtbaar in een achteruitgang van de habitatdiversiteit in het gebied waarbij met name riet, ruigte, struiken en bomen uit het gebied zijn verdwenen of in omvang zijn afgenomen. Als gevolg van de achteruitgang van de habitatdiversiteit in het gebied zijn verschillende soorten zoogdieren en vogels uit het gebied verdwenen of in aantal afgenomen. Dit betreft voornamelijk soorten die geheel of gedeeltelijk afhankelijk zijn van droog riet, ruigte, struiken en bomen. Dit geldt volgens Sweco in het bijzonder voor de Natura 2000-broedvogelsoorten blauwborst, snor en rietzanger, soorten die landelijk gezien wel een (sterk) positieve trend hebben. Maar ook voor andere soorten fauna van rietland, ruigte en struweel, waaronder broedvogelsoorten zoals bosrietzanger, kleine karekiet, grasmus, rietgors, zomertortel en spotvogel. 
      
      
    
    
      11.1
      Volgens vaste rechtspraak (onder meer de uitspraak van de ABRvS van 26 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:56) mag een bestuursorgaan, als in een advies van een door dat bestuursorgaan benoemde deskundige op objectieve en onpartijdige wijze verslag is gedaan van het door de deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, bij het nemen van een besluit van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht. De voorzieningenrechter moet dus op basis van wat verzoekers hebben aangevoerd beoordelen of het Sweco-rapport onzorgvuldig tot stand is gekomen of dat daaraan anderszins zodanige gebreken kleven dat verweerder het advies niet aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen. 
      
    
    
      11.2
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat de reacties van partijen, met name de reactie van prof. Olff, niet gaan over de noodzaak tot afschot van edelherten. Deze argumenten zien op de voortoets en de conclusie dat negatieve effecten op de Natura 2000-soorten zijn uitgesloten en horen dus thuis in de procedure gericht tegen de vergunning. Op de zitting hebben verzoekers echter aangegeven dat bepaalde foutieve uitgangspunten die prof. Olff heeft gesignaleerd, zijn gehandhaafd in het Sweco-rapport. Zo is Sweco ervan uitgegaan dat de grote grazers de oorzaak zijn van de afname van het aantal moerasvogels. In het Natura 2000-beheerplan is echter als overwegende factor voor het niet halen van de instandhoudingsdoelen van veel moerassoorten het gebrek aan peildynamiek in de moeraszone genoemd en niet de grote grazers. Hier zal de voorzieningenrechter wel op in gaan omdat dat gevolgen kan hebben voor de noodzaak tot afschot van edelherten.
      
    
    
      11.3
      Op de zitting heeft verweerder toegelicht dat het ontbreken van peildynamiek inderdaad een grote oorzaak is voor de afname van het aantal moerasvogels. Om die reden zal er ook een moerasreset plaatsvinden. Dit doet er volgens verweerder echter niet aan af dat uit het Sweco-rapport blijkt dat de edelherten een negatief effect hebben op de Natura 2000-soorten. 
      
    
    
      11.4
      De voorzieningenrechter overweegt dat uit het Sweco-rapport blijkt dat met name de moerasvogels negatieve effecten ondervinden van de grote aantallen edelherten. Dit komt deels door begrazing en vertrapping van het riet door onder andere de edelherten, waardoor het areaal niet afneemt in de randzone. Deels komt dit ook doordat de edelherten veelvuldig door het riet lopen, waardoor er allerlei paden zijn ontstaan. Door deze vertrapping en fragmentatie bovenop de begrazing is het areaal voor broeden geschikt rietmoeras aanzienlijk afgenomen. Dit negatieve effect is door verzoekers niet betwist. De voorzieningenrechter ziet dan ook geen aanleiding om op dit punt aan de juistheid van het Sweco-rapport te twijfelen.
      
    
    
      11.5
      Verder hebben verzoekers verwezen naar het rapport van Regelink Ecologie en Landschap in opdracht van Staatsbosbeheer, “Vegetatie- en plantensoortenkartering van Oostvaardersveld en Kotterbos & Florakartering Randzone Oostvaardersplassen 2017”, van 9 mei 2018. Hieruit blijkt volgens verzoekers dat het verminderen van de begrazingsdruk geen bijdrage zal leveren aan een verhoging van de floristische waarde van het gebied. 
      
    
    
      11.6
      De voorzieningenrechter overweegt dat uit het door stichting Dierbaar Flevoland in haar bezwaarschrift uit het rapport van 9 mei 2018 geciteerde stuk blijkt dat door (drastische) vermindering van de begrazingsdruk rietmoerassen, struwelen, bossen en ruigten vermoedelijk zullen ontstaan die voor bijvoorbeeld broedvogels en insecten interessant zijn. Omdat ook het bestreden besluit tot doel heeft om de leef- en foerageergebieden van met name de Natura 2000-vogels te verbeteren, ziet de voorzieningenrechter niet in hoe dit rapport aan de besluitvorming in de weg staat.
      
    
    
      11.7
      Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat wat verzoekers hebben aangevoerd, verweerder geen aanleiding heeft hoeven geven om te twijfelen aan de juistheid van het Sweco-rapport. Verweerder mag dit rapport dus ter onderbouwing aan zijn besluitvorming ten grondslag leggen. Daarmee heeft verweerder aannemelijk gemaakt dat het besluit tot afschot noodzakelijk is in het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats. Dat is genoeg om het besluit te kunnen dragen. 
      
    
    
      11.8
      Dit betekent dat verweerder heeft voldaan aan het noodzakelijkheidscriterium van artikel 3.18 in combinatie met artikel 3.17 van de Wnb. Het betoog van verzoekers slaagt niet. 
      
      12. Ondanks dat de voorzieningenrechter reeds heeft geconcludeerd dat aan het noodzakelijkheidscriterium is voldaan gaat zij hierna wel in op de andere noodzakelijkheidscriteria, zodat verweerder dat in de te nemen beslissing op bezwaar kan betrekken. 
      
      
        Ter beperking van de omvang van de populatie
      
      13. Ten aanzien van de noodzaak ter beperking van de omvang van de populatie van dieren in verband met de maximale draagkracht van het gebied waarin de dieren zich bevinden heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de draagkracht voor grote grazers in de Oostvaardersplassen sinds circa 2010 is bereikt. Als een populatie het maximum heeft bereikt, dan betekent dit dat de populatie niet meer groeit en dat de aantallen rond dat maximum gaan schommelen. Dat gebeurt in de Oostvaardersplassen sinds circa 2010. Meer dan 90% van de jaarlijkse sterfte treedt vooral in de winter op. Dit is het seizoen dat het voedsel schaars is en de dieren interen op hun vetreserves. Het sterftecijfer lag de afgelopen jaren tussen de 20-30%, waarbij de winter van 2017/2018 een uitschieter van 57% was. De  hoge sterftecijfers die zich voordoen nu de populatie het maximum van de draagkracht van het gebied heeft bereikt, zijn voor verweerder niet acceptabel. Wanneer de aantallen grote grazers worden teruggebracht tot het niveau waarop de opdracht is gebaseerd, dan ligt de wintersterfte tussen de 5-10%.
      
    
    
      13.1
      Stichting De Faunabescherming, stichting Dierbaar Flevoland en stichting Fauna4life wijzen er op dat het een natuurlijk proces is dat dieren in de winter interen op hun vetreserves en zichtbaar vermageren. Dit moet volgens hen als een natuurlijk onderdeel van het leven worden beschouwd. Ook de extra sterfte van afgelopen winter hoort bij de natuurlijke processen. De grote wintersterfte is volgens hen dan ook onvoldoende reden om tot afschot van de edelherten over te gaan.
      
    
    
      13.2
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat de genoemde stichtingen uit principe het niet eens zijn met het gewijzigde beleid van verweerder. Zij zijn voorstanders van het voorheen door het Rijk gevoerde beleid, waarbij de natuur zoveel mogelijk haar gang mocht gaan gecombineerd met een vroeg reactief beheer waarbij voorkomen werd dat de dieren onnodig lijden. Met de vaststelling van het advies van de Commissie Van Geel als uitgangspunt voor het nieuwe beheer van onder andere de grote grazers in de Oostvaardersplassen en de door de Commissie Van Geel voorgestelde reset voert verweerder een grote wijziging van het beleid tot beheer van de grote grazers door. Het behoort echter tot de bevoegdheid van verweerder om de wijze van beheer aan te passen. Dit houdt in dat de voorzieningenrechter dit alleen terughoudend mag toetsen. Het is niet aan de voorzieningenrechter om een oordeel te geven over de principiële gedachte achter de wijziging van het beleid. Het enkele feit dat deze stichtingen het uit principe niet eens zijn met het gewijzigde beleid, zou daarom niet kunnen leiden tot schorsing van het bestreden besluit.
      
    
    
      13.3
      Verzoekers hebben verder aangevoerd dat de reset van edelherten mede het gevolg is van de door de Commissie Van Geel voorgestelde verkleining van het grazige deel van 1880 ha naar 1080 ha. Deze verkleining bestaat uit een vernatting van 500 ha en extra beschuttingsmogelijkheden van 300 ha. Deze verkleining is volgens verzoekers in strijd met het Natura 2000-beheerplan.
      
    
    
      13.4
      Verweerder heeft op de zitting bevestigd dat slechts 370 ha vernatting is opgenomen in het Natura 2000-beheerplan en dat de overige vernatting en de extra beschuttingsmogelijkheden op advies van de Commissie Van Geel verdergaande maatregelen zijn, die niet zijn opgenomen in het Natura 2000-beheerplan. De feitelijke uitvoering van de verdergaande maatregelen heeft echter nog niet plaatsgevonden en zal ook pas plaatsvinden na de reset van de grote grazers, aldus verweerder.
      
    
    
      13.5
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat het Natura 2000-beheerplan geen onderdeel uitmaakt van het toetsingskader en een strijdig handelen daarom geen directe gevolgen heeft voor het bestreden besluit. Indien nodig kan verweerder een procedure tot wijziging van het Natura 2000-beheerplan starten of kan er handhavend opgetreden worden tegen strijdig handelen. Beide procedures raken het bestreden besluit niet. Wel is de omvang van het grazige deel van belang voor de vraag hoeveel grote grazers in de Oostvaardersplassen gewenst zijn en dus ook op hoeveel er zouden moeten worden afgeschoten. Als verweerder in zijn beslissing op bezwaar dit criterium handhaaft, dan zal hij met in achtneming van het voorgaande dit nader moeten onder onderbouwen. 
      
      
        Ter voorkoming of bestrijding van onnodig lijden
      
      14. De voorzieningenrechter heeft vervolgens haar vraagtekens bij het standpunt van verweerder dat de opdracht nodig is ter voorkoming of bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren. Bij besluit van 22 september 2015 heeft verweerder een ontheffing verleend voor het afschieten van edelherten ter voorkoming of bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren ten behoeve van het vroeg reactief beheer. De noodzaak voor het verlenen van een opdracht met dezelfde reikwijdte als de ontheffing, die een looptijd heeft van vijf jaar, ziet de voorzieningenrechter vooralsnog niet. Als verweerder dit standpunt handhaaft, zal hij dit in de beslissing op bezwaar nader uiteen moeten zetten.
      
      
        
          Afbreuk 
        
      
      15. Verzoekers voeren aan dat niet is voldaan aan het vereiste dat geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Hierbij verwijzen zij naar pagina 7 van het “Onderzoek naar de verhouding tussen de adviezen van de Commissie Van Geel en de Wet natuurbescherming” van prof. dr. [N] , van 24 juni 2018.
      
    
    
      15.1
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat met een aantal van 490 edelherten nog steeds sprake is van een robuuste populatie. De thans bestaande populatie is ontstaan uit 54 edelherten. Het onderzoek van prof. dr. [N] geeft geen reden om te twijfelen aan dit standpunt. Zo nodig kan verweerder in het besluit op bezwaar nog nader motiveren dat geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Deze grond slaagt niet.
      
      
        
          Onbeschermde dieren en exoten 
        
        16.	Verzoekers voeren aan dat de motivering ten aanzien van de afschot van Koniki en Heckrunderen, verwilderde dieren en exoten ontbreekt. Verzoeker duiden hierbij op het voorschrift 5 van het bestreden besluit.
      
      
    
    
      16.1
      Op de zitting heeft verweerder toegelicht dat dit voorschrift  niet is bedoeld als opdracht tot het doden van andere soorten dan het edelhert. In de Oostvaardersplassen leven andere dieren, die op grond van andere wetgeving en/of ontheffingen al mogen worden gedood. Met dit voorschrift wordt beoogd dat bij het doden van die dieren ook de middelen geweer, geluidsdemper en nachtzichtapparatuur mogen worden gebruikt. Door verweerder is toegezegd dat van dit voorschrift tot aan het besluit op bezwaar geen gebruik zal worden gemaakt en dat het voorschrift in bezwaar zal worden gemotiveerd of verwijderd. Gelet op deze toezegging is dit voorschrift voor de voorzieningenrechter geen aanleiding om het bestreden besluit te schorsen.
      
      
        
          Gebruik geweer in de nacht
        
        17.	In voorschrift 6 van het bestreden besluit is opgenomen dat het afschot 24 uur per dag mag plaatsvinden. De stichting De Faunabescherming voert aan dat op grond van artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb ook van aanvullende methoden of middelen die voor het doden worden ingezet de noodzaak moet worden onderbouwd. In het bestreden besluit is ten onrechte niet de noodzaak voor het afschot gedurende de nacht onderbouwd. De stichting verwijst daarbij naar twee uitspraken van de ABRvS van 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2811 en ECLI:NL:RVS:2017:2824.
      
      
    
    
      17.1
      In het Besluit natuurbescherming (Bnb) zijn onder andere nadere regels gesteld voor het gebruik van het geweer. Op grond van artikel 3.16, eerste lid, sub a, van het Bnb is het verboden een geweer te gebruiken na zonsondergang en voor zonsopgang. Van dit verbod kan verweerder op grond van artikel 3.26, derde lid, van de Wnb ontheffing verlenen. Met het bestreden besluit heeft verweerder Staatsbosbeheer ontheffing verleend om 24 uur per dag het geweer te gebruiken.
      
    
    
      17.2
      In de door de stichting De Faunabescherming aangehaalde uitspraak ECLI:NL:RVS:2017:2824 ontbrak een goede motivering van de ontheffing om het geweer na zonsondergang te gebruiken, omdat volgens de ABRvS niet was aangetoond dat er geen andere bevredigende oplossing dan afschot voor handen was. Dat ligt hier gelet op de overwegingen 9 en volgende anders. De voorzieningenrechter stelt vast dat in de vergunning  Wnb de voorschriften zijn opgenomen dat de periode van afschot zoveel mogelijk beperkt moet blijven tot de vroege ochtend en eventueel de avond. Verweerder heeft op de zitting aangegeven dat deze voorschriften beperkend zijn ten opzichte van het bestreden besluit en dat hij in bezwaar zal bekijken hoe deze beperkende voorschriften kunnen worden toegevoegd aan het bestreden besluit. Deze grond is voor de voorzieningenrechter daarom geen aanleiding om het bestreden besluit te schorsen.
      
      
        
          Kunstlicht 
        
        18.	 De stichting De Faunabescherming heeft ook aangevoerd dat in het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd dat het gebruik van kunstlicht noodzakelijk is.
      
      
    
    
      18.1
      De voorzieningenrechter stelt vast dat uit de formulering van het bestreden besluit en de voorschriften niet blijkt dat het gebruik van kunstlicht is toegestaan bij het doden van de edelherten. Weliswaar is bij de conclusie van het wettelijk kader gebruik van een kunstmatige lichtbron of een voorziening om de prooi te verlichten genoemd, maar op de zitting is toegelicht dat dat een weergave is van de in het Bnb opgenomen middelen, waarvan ontheffing kan worden verleend. Het gebruik van kunstlicht bij het doden van edelherten is dus geen onderdeel van het bestreden besluit. De grond slaagt niet.
      
      
        
          Doelstand
        
        19.	In voorschrift 10 van het bestreden besluit is de doelstand voor het aantal edelherten vastgesteld op 490 dieren. Door de stichting Dierbaar Flevoland is aangevoerd dat de Commissie van Geel bij de berekening van dit aantal een verkeerd uitgangspunt heeft genomen waardoor de hele berekening en daarmee ook de doelstand onjuist is. Zo was de begrazingsdruk in de jaren negentig 0,34 – 0,45 dieren per ha en niet 1,4.
      
      
    
    
      19.1
      De voorzieningenrechter stelt vast dat indien uit wordt gegaan van 0,34 – 0,45 dier per ha dat er minder edelherten per ha zijn toegestaan, wat tot een lagere doelstand leidt. De hogere doelstand zoals opgenomen in het bestreden besluit kan daardoor niet als te laag worden aangemerkt. De grond slaagt niet.
      
      
        
          Voorlopig rechtsmatigheidsoordeel
        
      
      20. Concluderend komt de voorzieningenrechter tot het voorlopig rechtmatigheidsoordeel dat het bestreden besluit met in achtneming van alle in deze procedure door verweerder overgelegde stukken en hetgeen hiervoor is overwogen, na heroverweging in bezwaar in stand kan blijven.
      
      
        
          Belangenafweging
        
      
      21. De voorzieningenrechter weegt de belangen van verzoekers die pleiten vóór het treffen van een voorlopige voorziening en de belangen van verweerder en derde-partij die pleiten tegen het treffen daarvan, als volgt. 
      
    
    
      21.1
      Verzoekers verwijten verweerder met name dat het bestreden besluit overhaast en daardoor onzorgvuldig tot stand is gekomen. Het was volgens verzoekers zorgvuldiger geweest als verweerder eerst tot wijziging van het Natura 2000-beheerplan was overgegaan,  het nieuwe faunabeheerplan had afgewacht en een allesomvattend ecologisch rapport had opgemaakt. Het zou verweerder hebben gesierd als hij in ieder geval zou hebben gewacht met het (laten) afschieten van edelherten totdat de bestuursrechtelijke procedure is afgerond. Op die manier zou er een breder maatschappelijk draagvlak kunnen worden gecreëerd, waardoor de maatschappelijk onrust afneemt. Het deze winter al afschieten van de edelherten heeft onomkeerbare gevolgen en dat heeft zonder een zorgvuldige voorbereiding geen maatschappelijk steun.
      
    
    
      21.2
      Verweerder heeft daar op zitting tegenovergesteld dat hij pas sinds 1 januari 2017 het beheer over de Oostvaardersplassen heeft en dat hij al bijna twee jaar bezig is om tot een beoordeling en vervolgens wijziging van het tot dan toe door het Rijk gevoerde beleid te komen. Het provinciaal beleid houdt in dat er topprioriteit wordt gegeven aan de uitvoering van het Natura 2000-beheerplan en als gevolg daarvan een reset van de grote grazers nodig is. Verweerder wil de reset nog deze winter doen, om een grootschalige wintersterfte als afgelopen winter en de maatschappelijke onrust daarover, te voorkomen.
      
    
    
      21.3
      De voorzieningenrechter deelt de indruk van verzoekers dat de besluitvorming van verweerder het idee geeft dat overhaast te werk wordt gegaan. Zo heeft verweerder in deze voorlopige voorzieningenprocedure in het verweerschrift nog een nadere onderbouwing van het bestreden besluit gegeven, met als bijlage het Sweco-rapport. Ook heeft verweerder op 2 november 2018, dus vlak voor de zitting, de vergunning verleend, terwijl verweerder tot een dag daarvoor nog het standpunt innam dat een dergelijke vergunning niet nodig was. Daaruit komt niet het beeld naar voren dat verweerder al twee jaar zorgvuldig bezig is met de voorbereiding en totstandkoming van het bestreden besluit. Van verweerder mag een meer zorgvuldige voorbereiding en besluitvorming worden verwacht. Zeker nu de maatschappelijke onrust en de belangen groot zijn.  
      
    
    
      21.4
      Uit het voorlopig rechtmatigheidsoordeel blijkt echter wel dat verweerder met alle ingebrachte stukken het bestreden besluit voldoende heeft onderbouwd en de voorzieningenrechter is van oordeel dat dit besluit in bezwaar stand zal houden. Dit voorlopig rechtmatigheidsoordeel maakt dat in deze belangenafweging minder ruimte is voor de belangen van verzoekers. Het wachten op afronding van de bestuurlijke procedures kan bij elkaar enige jaren duren. Verweerder moet  namelijk nog een beslissing op de bezwaren nemen. Daartegen staat vervolgens beroep en hoger beroep open. Enige jaren, waarbij iedere winter de problematiek weer oplaait. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het niet in het belang van het welzijn van de edelherten dat er in de Oostvaardersplassen, in herhaling van de afgelopen winter, jaarlijks elke winter veel edelherten lijden en sterven door gebrek aan voedsel. Daarbij speelt de maatschappelijke onrust die hiermee gepaard gaat ook een rol. Het belang van verweerder dat het bestreden besluit niet wordt geschorst, weegt dan ook zwaarder. 
      
      
        
          Wat betekent dit?
        
      
      22. De voorzieningenrechter schorst het bestreden besluit niet. Dit betekent  dat Staatsbosbeheer op grond van deze opdracht mag beginnen met het afschieten van edelherten tot een doelstand van 490 edelherten. Zoals in deze uitspraak al een paar keer naar voren is gekomen, loopt er echter nog een procedure, namelijk de procedure tegen de vergunning. Hoewel sprake is van twee aparte procedures, kan en mag Staatsbosbeheer zonder die vergunning de opdracht niet uitvoeren. 
      
      23. De verzoeken om voorlopige voorziening worden afgewezen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.E.A. Braeken, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. I.C. de Zeeuw-'t Lam, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 november 2018.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier							voorzieningenrechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.