ECLI:NL:RVS:2023:3583, Raad van State, 22-09-2023, 202303407/1/A3 en 202303407/2/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-09-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Op 14 september 2022 heeft Mob een verzoek ingediend om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet open overheid. Bij mondelinge uitspraak van 17 april 2023, gerectificeerd op 12 mei 2023, heeft de rechtbank het door Mob ingestelde beroep wegens het niet tijdig nemen van een besluit door het college gegrond verklaard, het college opgedragen binnen twee weken alsnog te beslissen op het Woo-verzoek. Mob wenst informatie te verkrijgen over het toezicht en de handhaving op Tata Steel IJmuiden B.V. en satellietbedrijven vanaf 16 januari 2017 tot aan het moment van het verzoek. Zij heeft daarom bij het college een verzoek ingediend om informatie openbaar te maken over onder meer handhavingsbesluiten, controleverslagen, meetrapporten, meldingen van ongewone voorvallen en metadata over de beschikbare documenten. Volgens het college betrof het verzoek ongeveer 24000 documenten. Het college heeft niet tijdig over de openbaarheid van die documenten een besluit genomen. De rechtbank heeft het college daarom opgedragen om dat binnen twee weken alsnog te doen.

202303407/1/A3 en 202303407/2/A3.
    Datum uitspraak: 22 september 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
    appellant,
    tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Noord-­Holland van 17 april 2023, zoals gerectificeerd op 12 mei 2023, in zaak nr. 22/5952 in het geding tussen:
    Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., (hierna: Mob), gevestigd te Nijmegen
    en
    het college.
    Procesverloop
    Op 14 september 2022 heeft Mob een verzoek ingediend om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet open overheid.
    Bij mondelinge uitspraak van 17 april 2023, gerectificeerd op 12 mei 2023, heeft de rechtbank het door Mob ingestelde beroep wegens het niet tijdig nemen van een besluit door het college gegrond verklaard, het college opgedragen binnen twee weken na dagtekening van de uitspraak alsnog te beslissen op het Woo-verzoek en bepaald dat het college een dwangsom van € 100,- moet betalen voor elke dag dat het de termijn van twee weken overschrijdt, met een maximum van € 15.000,-. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft ook de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Het college en Mob hebben nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek op zitting behandeld op 13 juli 2023, waar het college, vertegenwoordigd door mr. S.C.H. Oudewater en C.M. Zeck, en Mob, vertegenwoordigd door S.R. van Uffelen, zijn verschenen.
    Na de zitting heeft de voorzieningenrechter het onderzoek geschorst en het college en Mob tot 31 augustus 2023 de gelegenheid geboden er samen uit te komen.
    Bij besluit van 3 augustus 2023 heeft het college besloten tot al dan niet gehele of gedeeltelijke openbaarmaking voor 265 documenten die vallen onder het verzoek van Mob.
    Omdat het college en Mob het niet eens zijn geworden heeft de voorzieningenrechter het verzoek op een tweede zitting behandeld op 7 september 2023, waar het college, vertegenwoordigd door mr. S.C.H. Oudewater, mr. Z. Dorland en C.M. Zeck, en Mob, vertegenwoordigd door S.R. van Uffelen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    Inleiding
    2.       Mob wenst informatie te verkrijgen over het toezicht en de handhaving op Tata Steel IJmuiden B.V. en satellietbedrijven vanaf 16 januari 2017 tot aan het moment van het verzoek. Zij heeft daarom bij het college een verzoek ingediend om informatie openbaar te maken over onder meer handhavingsbesluiten, controleverslagen, meetrapporten, meldingen van ongewone voorvallen en metadata over de beschikbare documenten. Volgens het college betrof het verzoek ongeveer 24000 documenten. Het college heeft niet tijdig  over de openbaarheid van die documenten een besluit genomen. De rechtbank heeft het college daarom opgedragen om dat binnen twee weken alsnog te doen.
    In deze uitspraak in hoger beroep geeft de voorzieningenrechter, na te hebben geoordeeld dat het college de uitspraak van de rechtbank wat de opgelegde termijn en de opgelegde dwangsom betreft terecht bestrijdt en te hebben vastgesteld dat overeind staat het oordeel van de rechtbank dat niet tijdig is beslist, een oordeel over wat in dit geval een redelijke termijn is om te beslissen op het Woo-verzoek.
    Regels die van belang zijn
    3.       In deze zaak zijn bepalingen uit de Awb en de Woo van belang. Deze zijn weergegeven in de bijlage. Die bijlage hoort bij deze uitspraak.
    Kort gezegd is het uitgangspunt dat een bestuursorgaan zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk vier weken nadat het het verzoek heeft ontvangen, een besluit neemt en dat het die termijn met twee weken kan verlengen (artikel 4.4, eerste en tweede lid, van de Woo). Als het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit gegrond is, bepaalt de bestuursrechter de termijn waarbinnen het bestuursorgaan een besluit moet nemen (artikel 8.4, eerste en tweede lid, van de Woo).
    Besluit van 3 augustus 2023 (een eerste deelbesluit)
    4.       Op 3 augustus 2023 heeft het college een besluit genomen op een deel van het verzoek van Mob. Daarin heeft het college beslist als eerste deelbesluit op het verzoek over de gehele of gedeeltelijke openbaarmaking van 265 documenten. Dit besluit is van rechtswege onderwerp van het geding (zie de uitspraak van de Afdeling van 20 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2348, overweging 11.1). De voorzieningenrechter zal, net zoals in deze uitspraak van de Afdeling uit 2021, in deze procedure echter geen oordeel geven over de inhoud van het besluit. Op de zitting heeft Mob meegedeeld nog geen bezwaar te hebben gemaakt en nog niet te weten of zij dat zal gaan doen. De voorzieningenrechter zal daarom de behandeling naar het college verwijzen voor zover Mob alsnog bezwaar maakt tegen het besluit van 3 augustus 2023.
    Hoger beroep
    5.       Het college komt niet op tegen het oordeel van de rechtbank dat het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het Woo-verzoek gegrond is. Het college geeft dus toe dat het niet tijdig heeft besloten op het verzoek. Dit heeft het op de zitting in hoger beroep bevestigd. Dat betekent dat de uitspraak van de rechtbank voor zover het (fictieve) besluit van het college om niet tijdig te beslissen is vernietigd, in stand blijft en daarmee ook voor wat betreft de proceskostenveroordeling en de vergoeding van het griffierecht.
    Wel voert het college aan dat de rechtbank een te korte termijn heeft gegeven voor het alsnog nemen van een besluit. De rechtbank wist volgens het college dat het daaraan niet zou kunnen voldoen. Het college is het ook niet eens met de opgelegde dwangsom omdat die pas bij de rectificatie van de aangevallen uitspraak, bijna vier weken later, is gegeven.
    6.       De voorzieningenrechter geeft het college op deze punten die het in hoger beroep heeft bestreden, gelijk.
    De voorzieningenrechter zal de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover de rechtbank daarin het college heeft opgedragen binnen twee weken na dagtekening van de uitspraak alsnog te beslissen op het Woo-verzoek. De voorzieningenrechter sluit niet uit dat een rol heeft gespeeld dat het college, hetgeen te betreuren is, door een misverstand niet ter zitting bij de rechtbank is verschenen, maar dat doet er niet aan af dat de termijn die de rechtbank aan het college heeft gegeven, geen reële en ook geen redelijke termijn is waarbinnen het kon beslissen op het verzoek van Mob. Daarvoor was de omvang van het verzoek nog te weinig gepreciseerd en het aantal documenten dat daaronder viel te groot. Het college en Mob hebben weliswaar voor de aangevallen uitspraak al enkele pogingen gedaan om met elkaar te overleggen over de manier waarop het Woo-verzoek kan worden behandeld, maar die pogingen zijn van beide kanten te gering geweest om tot een werkbaar resultaat te leiden. Op het moment van de uitspraak van de rechtbank was dus nog geen zicht op een effectieve werkwijze van de behandeling van het verzoek en was de omvang van het verzoek nog te onbepaald. Mob heeft op de zitting van de voorzieningenrechter ook onderkend dat een termijn van twee weken voor 24000 documenten voor het college te kort was om een besluit te kunnen nemen.
    De voorzieningenrechter oordeelt daarom ook dat de rechtbank ten onrechte de dwangsom heeft opgelegd, omdat de rechtbank geen haalbare termijn had opgelegd waarbinnen het college alsnog een besluit op het verzoek van Mob moest nemen. Daar komt bij dat, zoals het college terecht heeft aangevoerd, de rechtbank de dwangsom pas in haar rectificatie uitspraak van 12 mei 2023 heeft opgelegd en toen de termijn waarbinnen het college aan de uitspraak van 17 april 2023 moest voldoen al verstreken was. Dat is niet in overeenstemming met de rechtszekerheid. De voorzieningenrechter zal dus ook de door de rechtbank opgelegde dwangsom vernietigen.
    7.       Nu op het hoger beroep is beslist, ziet de voorzieningenrechter aanleiding het verzoek om een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81, eerste lid, van de Awb af te wijzen.
    Conclusie hoger beroep
    8.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover de rechtbank het college heeft opgedragen binnen twee weken na dagtekening van de uitspraak alsnog te beslissen op het Woo-verzoek en heeft bepaald dat het college een dwangsom van € 100,- moet betalen voor elke dag dat het de termijn van twee weken overschrijdt, met een maximum van € 15.000,-.
    De voorzieningenrechter zal daarom zelf een redelijke termijn bepalen.
    Wat is in dit geval een redelijke termijn?
    9.       De voorzieningenrechter oordeelt dat in dit geval vijf maanden een redelijke termijn is om te beslissen op het hele Woo-verzoek van Mob. Voor dat oordeel vindt de voorzieningenrechter het volgende van belang. Het college heeft aangegeven nog 14 maanden nodig te hebben om over de aanvankelijk gevraagde 24.000 documenten te kunnen beslissen. Maar op de tweede zitting is komen vast te staan dat na meerdere gesprekken met elkaar en overleg via e-mail tussen Mob en het college van de ongeveer 24000 documenten nog ongeveer 6500 documenten over zijn die onder het verzoek vallen. Deze 6500 documenten kunnen worden onderverdeeld in ongeveer 5000 min of meer gelijksoortige documenten, namelijk meldingen van ongewone voorvallen en ongeveer 1500 overige documenten. De beoordeling van de overige 1500 documenten zal naar verwachting gemiddeld meer tijd vergen omdat het gaat om verschillende soorten documenten waarvan sommige omvangrijk zijn. Het college zal over deze laatste groep documenten eerst beslissen en dat is ook conform de voorkeur van Mob. Ter zitting is van de kant van het college aangegeven dat het bij maximale inspanning verwacht daarover binnen drie maanden een deelbesluit te kunnen nemen. Het verwacht daarna nog tenminste twee maanden meer nodig te hebben om over alle ongeveer 5000 documenten over meldingen van ongewone voorvallen een besluit te kunnen nemen. Daarbij is rekening gehouden met de inzet van extra menskracht en de aan Tata Steel te bieden mogelijkheid om als derde-belanghebbende haar zienswijzen in te dienen. De voorzieningenrechter ziet onvoldoende aanleiding om in dit geval van de door het college als minimaal nodige aangegeven periode van vijf maanden af te wijken. Hij betrekt daarbij dat het college nu weliswaar zo spoedig mogelijk moet beslissen, gelet op het uitgangspunt van de Woo dat het college al na vier weken en ieder geval na zes weken een besluit had moeten nemen, maar dat de termijn om op het nog steeds omvangrijke verzoek te beslissen wel haalbaar moet zijn en dat ook Mob heeft aangeven deze termijn op zichzelf redelijk te vinden als het college daar kort na het verzoek om had gevraagd.
    9.1.    De voorzieningenrechter zal het college opdragen uiterlijk vijf maanden na verzending van deze uitspraak een volledig besluit te nemen op het gehele Woo-verzoek van Mob van 14 september 2022.
    Dwangsom
    10.     De voorzieningenrechter zal bepalen welke dwangsom passend is. Hij stelt de dwangsom vast op € 100,- per dag dat het college de hiervoor genoemde termijn van vijf maanden overschrijdt met een maximum van € 15.000,-.
    Proceskosten
    11.     Het college moet de proceskosten van Mob in hoger beroep vergoeden. De voorzieningenrechter neemt hiervoor het volgende in aanmerking. Partijen zijn het erover eens dat het college niet op tijd een besluit heeft genomen. Het oordeel van de rechtbank hierover en de gegrondverklaring van het beroep van Mob wordt daarom niet vernietigd in deze uitspraak. Dat het college hoger beroep heeft ingesteld tegen de overige onderdelen van de aangevallen uitspraak komt mede doordat het niet op de zitting bij de rechtbank is verschenen. Tot slot heeft Mob zich moeten verweren tegen de termijn van 14 maanden die het college oorspronkelijk voorstelde en heeft de voorzieningenrechter het college daarin geen gelijk gegeven.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-­Holland van 17 april 2023, zoals gerectificeerd op 12 mei 2023, in zaak nr. 22/5952 voor zover de rechtbank heeft bepaald dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland binnen twee weken na dagtekening van de uitspraak een besluit moet nemen op het Woo-verzoek van Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en dat, als het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland niet binnen die termijn een besluit bekendmaakt, het een dwangsom moet betalen van € 100,- per dag, met een maximum van € 15.000,-;
    III.      veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland tot vergoeding van de bij Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2092,50;
    IV.      draagt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland op om binnen vijf maanden na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een volledig besluit te nemen op het Woo-verzoek en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    V.       bepaalt dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland aan Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. een dwangsom van € 100,- moet betalen voor elke dag waarmee het de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, met een maximum van € 15.000,-;
    VI.      verwijst het beroep van rechtswege tegen het eerste deelbesluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 3 augustus 2023, zaaknummer 11493130/documentnummer 25174164, ter behandeling als bezwaar naar het college;
    VII.     wijst het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen af.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, griffier.
    w.g. Polak
    voorzieningenrechter
    w.g. Van Tuyll van Serooskerken
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 september 2023
    290
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:13
    1. Een beschikking dient te worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn of, bij het ontbreken van zulk een termijn, binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag.
    […]
    Artikel 6:2
    Voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep worden met een besluit gelijkgesteld:
    […]
    b. het niet tijdig nemen van een besluit.
    Artikel 6:12
    1. Indien het beroep is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit dan wel het niet tijdig bekendmaken van een van rechtswege verleende beschikking, is het niet aan een termijn gebonden.
    2. Het beroepschrift kan worden ingediend zodra:
    a. het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen of een van rechtswege verleende beschikking bekend te maken, en
    b. twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is.
    […]
    Artikel 6:19
    1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
    […]
    Artikel 6:20
    […]
    3. Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit heeft mede betrekking op het alsnog genomen besluit, tenzij dit geheel aan het beroep tegemoet komt.
    4. De beslissing op het beroep kan echter worden verwezen naar een ander orgaan waarbij bezwaar of beroep tegen het alsnog genomen besluit aanhangig is, dan wel kan of kon worden gemaakt of ingesteld.
    […]
    Artikel 6:24
    Deze afdeling is met uitzondering van artikel 6:12 van overeenkomstige toepassing indien hoger beroep, incidenteel hoger beroep, beroep in cassatie of incidenteel beroep in cassatie kan worden ingesteld.
    Artikel 7:1
    1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij:
    […]
    f. het beroep zich richt tegen het niet tijdig nemen van een besluit,
    […]
    Artikel 8:1
    Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
    Artikel 8:55d
    1. Indien het beroep gegrond is en nog geen besluit is bekendgemaakt, bepaalt de bestuursrechter dat het bestuursorgaan binnen twee weken na de 2. De bestuursrechter verbindt aan zijn uitspraak een nadere dwangsom voor iedere dag dat het bestuursorgaan in gebreke blijft de uitspraak na te leven. […]
    3. In bijzondere gevallen of indien de naleving van andere wettelijke voorschriften daartoe noopt, kan de bestuursrechter een andere termijn bepalen of een andere voorziening treffen.
    Wet open overheid
    Artikel 4.4.
    1. Het bestuursorgaan beslist op het verzoek om informatie zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen vier weken gerekend vanaf de dag na die waarop het verzoek is ontvangen.
    2. Het bestuursorgaan kan de beslissing voor ten hoogste twee weken verdagen, indien de omvang of de gecompliceerdheid van de informatie een verlenging rechtvaardigt. Van de verdaging wordt voor de afloop van de eerste termijn schriftelijk gemotiveerd mededeling gedaan aan de verzoeker.
    3. Onverminderd artikel 4:15 van de Algemene wet bestuursrecht wordt de termijn voor het geven van een beschikking opgeschort gerekend vanaf de dag na die waarop het bestuursorgaan de verzoeker meedeelt dat toepassing is gegeven aan artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht, tot en met de dag waarop door de belanghebbende of belanghebbenden een zienswijze naar voren is gebracht of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.
    4. Indien de opschorting, bedoeld in het derde lid, eindigt, doet het bestuursorgaan daarvan zo spoedig mogelijk mededeling aan de verzoeker, onder vermelding van de termijn binnen welke de beschikking alsnog moet worden gegeven.
    5. Indien het bestuursorgaan heeft besloten informatie te verstrekken, wordt de informatie verstrekt tegelijk met de bekendmaking van het besluit, tenzij naar verwachting een belanghebbende bezwaar daartegen heeft, in welk geval de informatie wordt verstrekt twee weken nadat de beslissing is bekendgemaakt. Indien wordt verzocht om een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht, wordt de openbaarmaking opgeschort totdat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan of het verzoek is ingetrokken.
    6. Indien het bestuursorgaan heeft besloten informatie te verstrekken die rechtstreeks betrekking heeft op een derde of die van een derde afkomstig is, deelt het bestuursorgaan dit besluit gelijktijdig mede aan deze derde.
    Artikel 8.4.
    1. In geval van een gegrond beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op grond van deze wet of een beslissing op bezwaar tegen een dergelijk besluit, waarbij nog geen besluit is bekendgemaakt, bepaalt de bestuursrechter, indien de omvang van het verzoek hiertoe aanleiding geeft, in afwijking van artikel 8:55d, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht de termijn waarbinnen het bestuursorgaan alsnog een besluit bekendmaakt.
    2. Indien de bestuursrechter oordeelt dat het niet tijdig nemen van een besluit kennelijk het gevolg is van de wijze van indiening van het verzoek en nog geen besluit is bekendgemaakt, bepaalt de bestuursrechter, indien het verzoek hiertoe aanleiding geeft, in afwijking van artikel 8:55d, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht een langere termijn waarbinnen het bestuursorgaan alsnog een besluit bekendmaakt.
    3. De bestuursrechter kan artikel 8:74, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht buiten toepassing laten en een proceskostenveroordeling op grond van artikel 8:75, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht achterwege laten, indien de indiener van het beroepschrift, gelet op de omvang van het verzoek, onvoldoende heeft meegewerkt aan het bereiken van overeenstemming over:
    a. een opschorting van de beslistermijn als bedoeld in artikel 4:15, tweede lid, onderdeel a, van de Algemene wet bestuursrecht; of
    b. verder uitstel van de beslistermijn, bedoeld in artikel 7:10, vierde lid, onderdeel a of b, van de Algemene wet bestuursrecht.
    4. De bestuursrechter kan eveneens artikel 8:74, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht buiten toepassing laten en een proceskostenveroordeling op grond van artikel 8:75, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht achterwege laten, indien hij oordeelt dat het niet tijdig nemen van een besluit kennelijk het gevolg is van de wijze van indiening van het verzoek.