ECLI:NL:CBB:2017:186, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 22-05-2017, 16/505
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2017-05-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wet bevordering speur- en ontwikkelingswerk

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 16/505
      27000
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 mei 2017 in de zaak tussen
    
      [naam 1] B.V., te [plaats 1] , appellante
    (gemachtigde: mr. I.C. Dunhof-Lampe),
    
    
      en
    
    
    de minister van Economische Zaken, verweerder 
    (gemachtigde: mr. C. Cromheecke).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 10 februari 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder besloten de aanvraag van appellante voor een S&O-verklaring als bedoeld in de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen (Wva) niet in behandeling te nemen.
    
    
    
      Bij besluit van 15 april 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 december 2017.
      Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voorts is namens verweerder ter zitting verschenen [naam 3] . 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.	Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting gaat het College uit van de volgende feiten.
    
    
    
      1.1
      
        Appellante heeft op 30 november 2015 een vormvrije aanvraag voor een 
        S&O-verklaring als bedoeld in de Wva ingediend. 
      
      
    
    
      1.2
      
        Bij brief van 7 december 2015 heeft verweerder appellante bericht, voor zover hier van belang: 
        “U moet de volledige aanvraag nog indienen. 
      
      
      
        
          (…)
        
        
          Let op
          : als ik uw aanvraag na ontvangst van uw aanvulling in behandeling heb genomen, kunt uw aanvraag daarna niet meer wijzigen of aanvullen!
        
      
      
      
        
          Let op
          : heeft u in 2014 gebruik gemaakt van de WBSO, dan moeten ook eenmalig, uiterlijk op onderstaande datum, de burgerservicenummers (BSN’s) van de S&O-medewerkers uit 2014 via eLoket zijn doorgegeven. 
        
        
          (…)
        
        
          BSN’s moet u gelijktijdig met de aanvulling indienen, hiervoor verlenen wij geen extra uitstel.
        
        
          (…)
        
        
          De gegevens moeten uiterlijk op 13 januari 2016 binnen zijn.
        
        
          (….)
        
        
          Als u de gevraagde gegevens niet (volledig) hebt verstrekt binnen de termijn, zal ik uw aanvraag niet behandelen. U ontvangt daarover dan bericht.”
      
      
    
    
      1.3
      Appellante heeft vervolgens een ‘aanvulling op vormvrije aanvraag’ ingediend. De burgerservicenummers (BSN’s) zijn daarbij niet vermeld.
      
    
    
      1.4
      Bij besluit van 10 februari 2016 heeft verweerder besloten de aanvraag van appellante niet te behandelen omdat hij BSN’s van de S&O-medewerkers niet op tijd heeft ontvangen, terwijl appellante tot en met 13 januari 2016 de gelegenheid had om haar aanvraag aan te vullen tot een complete aanvraag.
      
    
    
      1.5
      Appellante heeft na 10 februari 2016 de BSN’s alsnog aan verweerder verstrekt.
      
    
    
      1.6
      
        Appellante heeft bij bezwaarschrift van 25 februari 2016 tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Dit bezwaarschrift luidt, voor zover hier van belang:
        
          “(…)
        
        
          Naar aanleiding van uw bovengenoemde beslissing zijn de BSN’s 2014 per ommegaande door [naam 4] Subsidieadviseurs BV via eLoket ingediend. (…)”
        
      
      
    
    
      1.7
      
        Op 6 april 2016 heeft een hoorzitting plaatsgevonden. Het verslag van die hoorzitting luidt, voor zover hier van belang:
        
          “(…)
        
        
          RVO: RVO heeft een strikt beleid bij de ontvangst van aanvragen. Er wordt één keer een termijn gegeven voor herstel als er iets ontbreekt. Dat geldt dit jaar ook voor BSN’s. Vorige jaren werd daarvoor nog wel een extra brief gestuurd, met name omdat het destijds een nieuw verschijnsel was. Dit jaar is er voor alles één hersteltermijn gehanteerd en dat werd ook in de brief aangegeven.
        
      
      
      
        
          
            [naam 5] : We hebben het wel gezien in de brief, maar de bedoeling was dat [naam 1] het zelf zou doen, dus [naam 4] heeft geen actie ondernomen. Toen duidelijk was dat de BSN’s ontbraken hebben we ze diezelfde dag nog ingediend. Dat was ruim voor de brief, die moest nog gepost worden.
        
      
      
      
        
          RVO: Wanneer was dat?
        
      
      
      
        
          
            [naam 6] : Moeilijk, het was op een donderdag, en op de dinsdag daarna kregen we de brief. [CBb: bedoeld wordt het primaire besluit].
        
      
      
      
        
          RVO: Na afloop van de termijn nemen we aanvullingen mee als dat in het administratieve proces nog kan, maar als er al beschikkingen in de pijplijn zitten, is het echt te laat. (…)” 
        
      
      
    
    
      1.8
      Op 15 april 2017 heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
      
    
    
      1.9
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
      
    
    
      1.10
      Een eerdere brief (mailing) van verweerder aan alle bekende aanvragers, zo ook aan appellante, gedateerd januari 2015, luidt, voor zover hier van belang: 
      
      
        
          “(…)
        
        
          Op de achterzijde van deze brief staat uw activeringscode en een stappenplan voor het indienen van deze mededeling. Deze brief met activeringscode wordt niet verstrekt aan intermediairs of tussenpersonen.
        
      
      
      
        
          (…)
        
      
      
      
        
          TIP: Geef ook direct uw BSN’s van 2014 aan ons door.
        
        
          Met de activeringscode uit deze brief kunt u ook direct de Burgerservicenummers (BSN’s) van uw S&O-werknemers uit 2014 aan ons doorgeven. Uw BSN’s kunt u indienen met behulp van het formulier “WBSO BSN werknemers 2014”.
        
      
      
      
        
          (…)”
        
      
      
    
    
      1.11
      Een eveneens door verweerder aan alle aanvragers, zo ook appellante gezonden brief (mailing), gedateerd oktober 2015, luidt, voor zover hier van belang:
      
      
        
          “WBSO-aanvraag voor 2016: ook BSN’s aanleveren
        
        
          Dient u voor 2016 een aanvraag in? Vergeet u dan niet om ook de Burgerservicenummers (BSN’s) van uw S&O-medewerkers uit 2014 aan te leveren. De BSN’s zijn nodig om uw S&O-uurloon voor 2016 te berekenen en moeten gelijktijdig met uw aanvraag zijn ingediend. 
        
        
          (…)
        
      
      
      
        
          Zorg dat u de BSN’s op tijd aanlevert. Alleen dan kunnen wij uw aanvraag in behandeling nemen.
        
      
      
      
        
          (…)”
        
      
      
    
    
      1.12
      
        Het online aanvraagformulier “Aanvulling op vormvrije aanvraag” luidt, voor zover hier van belang:
        
          “(…)
        
      
      
      
        
          Hebt u in 2014 S&O-werkzaamheden verricht waarvoor u een S&O-verklaring hebt 
        
        
          ontvangen?					Ja		Nee
        
        
          (…)”
        
      
      
      
        Wanneer vervolgens ‘ja’ wordt aangekruist, verschijnt in het online aanvraagformulier een pop-upvenster met de tekst: “Het S&O uurloon voor 2016 wordt berekend op basis van gegevens die u bij uw aangifte loonheffingen 2014 hebt aangeleverd bij de belastingdienst. U geeft daarvoor de BSN’s van de S&O-medewerkers in 2014 door aan RVO.nl. Dit doet u niet via dit aanvraagformulier. Over het aanleveren van de BSN’s heeft u een brief ontvangen. Wanneer de BSN’s zijn aangeleverd kan uw WBSO-aanvraag voor 2016 in behandeling worden genomen.”
      
      
      2. Aan de orde is de vraag of verweerder de aanvraag van appellante in redelijkheid buiten behandeling heeft kunnen laten. Dienaangaande overweegt het College het volgende.
      
      3. Op grond van artikel 4:5, eerste lid, van de Awb kan het bestuursorgaan besluiten de aanvraag niet te behandelen, onder meer indien de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
      
      
        In artikel 22, vierde lid, van de Wva is bepaald dat een aanvraag, in de situatie waarin de 
        S&O-inhoudingsplichtige in het S&O-referentiejaar speur- en ontwikkelingswerk heeft verricht waarvoor een S&O-verklaring is verstrekt, slechts in behandeling wordt genomen indien de aanvrager uiterlijk bij de indiening van de aanvraag opgave heeft gedaan van de BSN’s van zijn werknemers die dat speur- en ontwikkelingswerk hebben verricht. Het 
        S&O-referentiejaar is in artikel 1, eerste lid, onder p, van de Wva gedefinieerd als het tweede kalenderjaar voorafgaande aan het kalenderjaar waarop de S&O-afdrachtvermindering betrekking heeft. 
      
      
    
    
      4.1
      Het College stelt allereerst vast dat appellante niet heeft bestreden dat zij ten tijde van het indienen van de aanvraag niet heeft voldaan aan een wettelijk vereiste voor het in behandeling nemen van de aanvraag, als vermeld in artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. Teneinde appellante de gelegenheid te bieden alsnog de BSN’s in te dienen, heeft verweerder op grond van deze bepaling een termijn mogen stellen. Het College acht de door verweerder gestelde termijn niet onredelijk. Verweerder was daarom bevoegd de aanvraag op grond van artikel 4:5, eerste lid, van de Awb, buiten behandeling te laten.
      
    
    
      4.2
      
        Appellante heeft in haar gronden van beroep allereerst aangevoerd dat verweerder ten onrechte heeft nagelaten een verslag van de hoorzitting te maken. Verweerder heeft naar aanleiding daarvan het verslag van de hoorzitting als bijlage bij het verweerschrift gevoegd. Appellante heeft vervolgens ter zitting aanvullend aangevoerd dat uit het verslag van de hoorzitting, in samenhang met het bestreden besluit, blijkt dat het primaire besluit, gedateerd op 10 februari 2015, eerst is verstuurd nadat appellante alsnog, na de aanvraag, de BSN’s heeft ingediend. Naar het College begrijpt, betoogt appellante daarmee dat verweerder de BSN’s nog in de primaire besluitvorming had moeten betrekken. Verweerder heeft ter zitting bevestigd dat indien BSN’s na afloop van een hersteltermijn alsnog worden ingediend, deze uit coulance nog kunnen worden meegenomen wanneer de stand van het primaire besluitvormingsproces dat toelaat en het primaire besluit nog niet is genomen. Volgens appellante volgt uit het bestreden besluit dat tijdens een telefonisch onderhoud in februari de behandelend lijnadviseur heeft meegedeeld dat het besluit nog ter verzending klaar lag. Appellante meent dat dit telefoongesprek heeft plaatsgevonden op 11 februari 2015. Zij leidt dit af uit de opmerking van [naam 2] (in het verslag van de hoorzitting abusievelijk aangeduid als [naam 6] ) ten tijde van de hoorzitting dat, toen duidelijk was dat de BSN’s ontbraken, deze diezelfde dag nog zijn ingediend en de opmerking dat dit op donderdag was, wat -naar achteraf kan worden vastgesteld- donderdag 11 februari 2015 is geweest. Appellante concludeert op basis daarvan dat het primaire besluit op 11 februari 2015 nog ter verzending klaar lag en daarom niet op 10 februari 2015 verzonden kan zijn. Naar het oordeel van het College wordt deze conclusie niet door het verslag van de hoorzitting, in samenhang met de overige stukken, gedragen. Uit het verslag van de hoorzitting, dat weinig specifiek is opgesteld, blijkt niet dat het betreffende telefoongesprek op 11 februari 2015 heeft plaatsgevonden. Bovendien heeft verweerder ter zitting betwist dat dit het geval is geweest. Daarnaast is het betoog van appellante strijdig met het bezwaarschrift waarin is aangegeven dat de BSN’s naar aanleiding van het besluit van 10 februari 2015 per ommegaande via het eLoket zijn ingediend. Naar het oordeel van het College bestaan dan ook geen aanknopingspunten om aan te nemen dat het primaire besluit later dan op 10 februari 2015 is verzonden, zoals door appellante bepleit. Dat appellante het besluit mogelijk enkele dagen na 10 februari 2015 heeft ontvangen, maakt dat niet anders. Verweerder heeft zich naar het oordeel van het College dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de BSN’s zijn ingediend na de dagtekening en de verzending van het primaire besluit, zodat daarmee in het primaire besluitvormingsproces geen rekening kon worden gehouden.
        Het voorgaande leidt er tevens toe dat de stelling van appellante dat door het late toezenden van het verslag van de hoorzitting zij in haar processuele belangen is geschaad, niet kan leiden tot de door haar beoogde vernietiging van het bestreden besluit. Het College vermag niet in te zien dat indien appellante eerder over het verslag had beschikt, dit tot een andere, voor appellante gunstiger, uitkomst had kunnen leiden.
      
      
    
    
      4.3
      Appellante voert voorts aan dat verweerder tot voor kort een vaste gedragslijn volgde, inhoudende dat aanvragers niet één, maar twee keer de gelegenheid werd geboden de BSN’s aan te leveren. Appellante kon niet bedacht zijn op de door verweerder gewijzigde gedragslijn, zodat het abrupt wijzigen van de vaste gedragslijn in de gegeven omstandigheden schending van het vertrouwensbeginsel oplevert. Verweerder heeft ter zitting erop gewezen dat alle aanvragers, zo ook appellante (en haar tussenpersoon) ruimschoots op de hoogte zijn gebracht van deze wijziging. De eerdere werkwijze leidde tot uitvoeringsproblemen bij verweerder doordat door gewenning de aanvragers te lang wachtten met het indienen van de BSN’s.
      
      
        Het College overweegt hierover als volgt. Vaststaat dat verweerder in de jaren voorafgaande aan deze aanvraag een gedragslijn hanteerde die inhield dat aanvragers na het doen van de aanvraag tot tweemaal toe in de gelegenheid werden gesteld de BSN’s alsnog aan te leveren. Het College stelt voorop dat de omstandigheid dat in het verleden na een eerste termijn nog een tweede termijn werd gegund voor het aanleveren van deze gegevens niet maakt dat verweerder zijn werkwijze niet mocht aanpassen. Het enkele bestaan van een gedragslijn rechtvaardigt immers niet het vertrouwen dat deze gedragslijn voor onbepaalde tijd wordt voortgezet (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 19 december 2002, ECLI:NL:CBB:2002:AF3260). Het stond verweerder in zoverre dan ook vrij de termijnen voor het alsnog indienen van de BSN’s aan te scherpen en zijn werkwijze en het bieden van een tweede hersteltermijn te beëindigen. Hierover is appellante bovendien meerdere malen geïnformeerd door middel van brieven (mailings) van januari 2015 en oktober 2015, zoals hiervoor gedeeltelijk geciteerd. Verweerder heeft erop gewezen dat deze informatie ook steeds beschikbaar was op de website van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland. Gelet op de formuleringen en vetgedrukte passages in eerdergenoemde brieven die aan appellante zijn toegezonden en de verdere informatie die haar ter beschikking stond, is het College van oordeel dat appellante ruimschoots en tijdig in de gelegenheid is geweest van de aanpassing van de gedragslijn op de hoogte te zijn. Bovendien is appellante bij de brief van 7 december 2015 er uitdrukkelijk op gewezen dat voor het aanleveren van de BSN’s geen verder uitstel zou worden verleend. 
      
      
      
        Het beroep van appellante op het vertrouwensbeginsel slaagt dan ook niet. Dat bij appellante door interne organisatorische problemen en door haar communicatie en taakverdeling met haar intermediair iets is misgegaan waardoor de BSN’s niet binnen de geboden hersteltermijn zijn ingediend, betreft een omstandigheid die voor rekening en risico van appellante dient te blijven.
      
      
    
    
      4.4
      
        Appellante voert voorts aan dat verweerder in het primaire besluit heeft overwogen dat hij de aanvraag “verder” niet in behandeling neemt. Daaruit leidt appellante af dat de aanvraag kennelijk wel in behandeling is genomen en dat verweerder niet langer bevoegd was de aanvraag buiten behandeling te laten. Deze stelling is gebaseerd op een onjuiste lezing van het primaire besluit en mist een juiste rechtsgrondslag. Aan het woord “verder” kan niet de door appellante gewenste, juridische betekenis toekomen. Het primaire besluit behelst ondubbelzinnig het niet in behandeling nemen van de aanvraag, als bedoeld in 
        artikel 4.5, eerste lid, van de Awb.
      
      
    
    
      4.5
      
        Appellante voert verder aan dat verweerder in ieder geval ten tijde van de beslissing op bezwaar over de gevraagde BSN’s beschikte, zodat het in de rede lag dat verweerder de aanvraag alsnog in behandeling zou nemen. Het bestreden besluit ontbeert dan ook een zorgvuldige belangenafweging.
        Het College overweegt hierover als volgt. Naar vaste jurisprudentie, zoals bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 17 augustus 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BR5181) is het bestuursorgaan na een juiste toepassing van 
        artikel 4:5 van de Awb niet gehouden ontbrekende gegevens en bescheiden die na het nemen van het besluit op de aanvraag alsnog zijn overgelegd, bij de heroverweging in aanmerking te nemen. Het betreft een discretionaire bevoegdheid die terughoudend door de rechter dient te worden getoetst. In het betoog van appellante zijn geen aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat verweerder na het nemen van het primaire besluit alsnog de ontbrekende gegevens in de aanvraag had moeten betrekken.
        Verweerder heeft ter zitting uiteengezet dat hij jaarlijks circa 35.000 - 40.000 aanvragen, afkomstig van circa 23.000 aanvragers, ontvangt.  Het College volgt verweerder in zijn standpunt dat hij in redelijkheid de met de uitvoeringspraktijk gemoeide belangen, waaronder met name het belang van een voortvarende en ordelijke administratieve verwerking van een groot aantal aanvragen om S&O-verklaringen dat jaarlijks verwerkt dient te worden, kon laten prevaleren boven het belang van appellante dat haar aanvraag ondanks haar verzuim nog in behandeling wordt genomen.
      
      
      5. Gelet op het voorgaande komt het College tot de slotsom dat verweerder bevoegd was 
      de aanvraag op grond van artikel 4:5 van de Awb, buiten behandeling te laten en dat hij van deze bevoegdheid in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken. Het bestreden besluit, waarbij het primaire besluit is gehandhaafd, is niet strijdig met enig rechtsbeginsel.
      
      6. Het beroep is dan ook ongegrond.
      
      7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir, in aanwezigheid van mr. L. van Gulick, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 mei 2017.
    
    
    
      w.g. H.A.B. van Dorst-Tatomir	w.g. L. van Gulick