ECLI:NL:CRVB:2003:AG0223, Centrale Raad van Beroep, 13-05-2003, 00/4374 NABW, 00/4377 NABW, 00/5166 NABW, 02/3953 NABW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2003-05-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Gezamenlijke huishouding of eenzijdige zorgrelatie? Terugvordering bijstand van bijstandsgerechtigde en degene met wie gezamenlijke huishouding wordt gevoerd.

00/4374 NABW
      00/4377 NABW
      00/5166 NABW
      02/3953 NABW
    
    
    U I T S P R A A K
    
    in de gedingen tussen:
    
    [appellant 1] en [appellant 2], beiden wonende te [woonplaats], appellanten,
    
    en
    
    het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, gedaagde.
    
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN
    
    Namens appellanten heeft mr. E. van den Bogaard, advocaat te Amsterdam, op bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen een door de rechtbank Amsterdam op 22 juni 2000 tussen partijen gewezen uitspraak, waarnaar hierbij wordt verwezen.
    
    Gedaagde heeft bij wijze van verweerschrift meegedeeld zich te conformeren aan het standpunt van de rechtbank.
    
    De gedingen zijn gevoegd behandeld ter zitting van 1 april 2003, waar appellant [appellant 2] is verschenen in persoon, bijgestaan door mr. Van den Bogaard en waar gedaagde zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. drs. J.M. Boegborn, werkzaam bij de gemeente Amsterdam. Mr. Van den Bogaard is tevens voor appellant [appellant 1] verschenen.
    
    
    II. MOTIVERING
    
    Voor een overzicht van de in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de Raad naar de aangevallen uitspraak. Hij volstaat hier met het volgende.
    
    
      Appellant [appellant 1] (hierna: [appellant 1]) ontving - met enige onderbrekingen - sedert 1986 bijstand krachtens de Algemene Bijstandswet (ABW), welke uitkering met ingang van 
      1 oktober 1996 is omgezet in een uitkering ingevolge de Algemene bijstandswet (Abw). Bij besluit van 21 april 1997 heeft gedaagde deze uitkering beëindigd met ingang van 1 mei 1997 wegens het voeren van een gezamenlijke huishouding met appellant [appellant 2] (hierna: [appellant 2]). Tegen dit besluit is geen rechtsmiddel aangewend.
    
    
    
      Naar aanleiding van een door de Sociale Recherche van de Sociale Dienst van de gemeente Amsterdam ingesteld onderzoek, waarvan de bevindingen zijn neergelegd in een rapport van 18 april 1997 heeft gedaagde bij besluit van 24 oktober 1997 de uitkering van [appellant 1] over de periode van 3 april 1992 tot en met 30 april 1997 met toepassing van artikel 69, derde lid, van de Abw herzien (lees: ingetrokken). Aan dit besluit ligt ten grondslag dat [appellant 1] heeft verzwegen dat hij een gezamenlijke huishouding voert met [appellant 2]. Bij hetzelfde besluit heeft gedaagde de vanaf 1 november 1992 tot en met 
      30 april 1997 aan [appellant 1] verleende bijstand tot een bedrag van f 97.893,01 van hem teruggevorderd alsmede - met toepassing van artikel 84, tweede lid, van de Abw - van [appellant 2].
      Bij besluit van 2 december 1997 is de maandelijkse aflossingsverplichting met ingang van 1 januari 1998 vastgesteld op f 1.000,--.
    
    
    Na gemaakt bezwaar heeft gedaagde bij besluit van 9 oktober 1998 het terug te vorderen bedrag nader vastgesteld op f 97.767,62 en de ingangsdatum van de aflossing gewijzigd in 1 juni 1998. 
    
    Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het tegen het besluit van 9 oktober 1998 ingestelde beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en bepaald dat gedaagde een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen. Daarbij zijn tevens beslissingen gegeven inzake vergoeding van griffierecht en proceskosten.
    
    Ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank heeft gedaagde bij besluit van 29 augustus 2000 een nieuw besluit op bezwaar genomen. Daarbij is de periode van terugvordering van de aan [appellant 1] verleende bijstand beperkt tot het tijdvak van 1 november 1992 tot en met 19 februari 1997 en het terug te vorderen bedrag nader vastgesteld op f 93.593,12. Wat de wettelijke grondslag van de terugvordering betreft, heeft gedaagde twee periodes onderscheiden, te weten van 1 november 1992 tot 1 oktober 1996 en van 1 oktober 1996 tot en met 19 februari 1997. Volgens gedaagde is ten aanzien van [appellant 1] voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 57, aanhef en onder a, van de ABW respectievelijk artikel 81, eerste lid, van de Abw en ten aanzien van [appellant 2] aan die voor toepassing van artikel 59a, tweede lid, van de ABW respectie-velijk artikel 84, tweede lid, van de Abw. De maandelijkse aflossingsverplichting is gehandhaafd op f 1.000,--.
    
    De Raad stelt voorop dat, nu gedaagde hangende het door appellanten ingestelde hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank van 22 juni 2000, ter uitvoering van die uitspraak bij besluit van 29 augustus 2000 een nieuw besluit op bezwaar heeft genomen en daarbij niet geheel aan de bezwaren van appellanten tegemoet is gekomen, het hoger beroep ingevolge het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, en artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede geacht moet worden te zijn gericht tegen dat besluit. Aangezien voorts geen nader oordeel van de Raad is vereist om de onrechtmatigheid van het door de rechtbank vernietigde besluit van 9 oktober 1998 vast te stellen en appellanten ook overigens geen belang hebben bij een oordeel over dit besluit, ligt het in dit geval in de rede, voorzover het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak is gericht, dit beroep inzoverre wegens gebrek aan belang niet-ontvankelijk te verklaren. Een en ander brengt mee dat thans uitsluitend nog het aan beide appellanten gerichte besluit van 29 augustus 2000 in geding is.
    
    De Raad stelt vast dat de intrekking van het recht op uitkering van [appellant 1] blijkens het bestreden besluit berust op artikel 69, derde lid, aanhef en onder a, van de Abw, zoals deze bepaling sedert 1 juli 1997 luidt. Dit is onjuist nu de intrekking betrekking heeft op een geheel vóór 1 juli 1997 gelegen periode. Het besluit van 29 augustus 2000 komt in zoverre wegens strijd met de wet voor vernietiging in aanmerking.
    
    
      De intrekking kan inhoudelijk niettemin over de gehele in geding zijnde periode gerecht-vaardigd blijken te zijn indien daarbij op de juiste bepalingen acht wordt geslagen. 
      In dit verband is het volgende van belang.
    
    
    a. Met betrekking tot de periode van 1 november 1992 tot en met 31 december 1995
    
    Ingevolge artikel 5a, tweede lid, van de ABW is sprake van een gezamenlijke huishouding, indien twee ongehuwde personen gezamenlijk voorzien in huisvesting en bovendien beiden een bijdrage leveren in de kosten van de huishouding dan wel op andere wijze in elkaars verzorging voorzien.
    
    Tussen partijen is niet in geding dat [appellant 1] gedurende het hier aan de orde zijnde tijdvak gezamenlijk met [appellant 2] in huisvesting voorzag. Voorts bieden de beschikbare onderzoeksgegevens een toereikende grondslag voor de conclusie dat ten tijde in geding tevens aan het evenvermelde zorgcriterium was voldaan. De Raad heeft daarbij met name acht geslagen op de door appellanten tegenover de Sociale Recherche afgelegde en ondertekende verklaringen. Door [appellant 2] is weliswaar gesteld dat er in dit geval slechts sprake was van een eenzijdige zorgrelatie, waarbij de inbreng van [appellant 1] als drugsverslaafde in feite op nihil was te stellen, doch de Raad kan [appellant 2] daarin niet volgen. Uit evenvermelde verklaringen komt immers naar voren dat de bijstandsuitkering van [appellant 1] ten tijde in geding op een en/of-rekening van [appellant 1] en [appellant 2] werd gestort, zodat beiden in beginsel vrijelijk over de betreffende bedragen konden beschikken. Dat die uitkering naar zeggen van [appellant 2] uitsluitend is besteed aan de door hem gebudgetteerde aankoop van drugs voor eigen gebruik door [appellant 1] doet daaraan, wat daar overigens van zij, geen afbreuk. Daarnaast kan er niet aan worden voorbijgezien dat [appellant 1] volgens eigen verklaring van appellanten wel degelijk een, zij het wellicht geringe, bijdrage heeft geleverd in de huishouding door het verrichten van enige huishoudelijke taken in de door hen gezamenlijk bewoonde woning. Daarmee is ook naar het oordeel van de Raad genoegzaam voldaan aan genoemd zorgcriterium. De Raad wijst er in dat verband overigens nog op dat in de tekst van of toelichting op artikel 5a, tweede lid, van de ABW geen aanknopingspunten zijn te vinden voor de opvatting dat voor het aannemen van een gezamenlijke huishouding wordt gevergd dat naast het gezamenlijk voorzien in huisvesting door beide betrokken personen tevens een min of meer gelijke bijdrage in de kosten van de huishouding of anderszins wordt geleverd.
    
    De conclusie kan dan ook geen andere zijn dan dat [appellant 1] en [appellant 2] duurzaam een gezamenlijke huishouding voerden als bedoeld in artikel 5a, tweede lid, van de ABW. Een en ander betekent dat [appellant 1] ingaande 1 november 1992 als gehuwd diende te worden aangemerkt en niet langer kon worden beschouwd als een zelfstandig subject van bijstand zodat hij geen recht meer had op een bijstandsuitkering naar de norm voor een alleenstaande.
    
    b. Met betrekking tot de periode van 1 januari 1996 tot en met 19 februari 1997 
    
    
      Omdat [appellant 1] achteraf bezien op de peildatum 31 december 1995 geen recht had op bijstand ingevolge de ABW en in verband daarmee geen persoon was als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Invoeringswet herinrichting ABW, is de Abw het kader waarbinnen moet worden bezien of de intrekking van de uitkering over de hier aan de orde zijnde periode terecht heeft plaatsgevonden.
      De onder a. vermelde gegevens gelden onverkort voor de periode vanaf 1 januari 1996. Al deze feiten en gegevens leiden tot de conclusie dat ook sprake is geweest van een gezamenlijke huishouding in de zin van artikel 3, tweede lid, van de Abw, zoals deze bepaling tijdens de hier aan de orde zijnde periode luidde. 
      Derhalve was [appellant 1] ook gedurende dit tijdvak niet als een zelfstandig subject van bijstand aan te merken en kon hij om die reden geen aanspraak maken op een bijstandsuitkering naar de norm voor een alleenstaande.
    
    
    
      In het voorgaande ziet de Raad aanleiding de rechtsgevolgen van het te vernietigen intrekkingsbesluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand te laten.
      Ten aanzien van de terugvordering van [appellant 1] overweegt de Raad het volgende. 
    
    
    
      Gedaagde heeft de terugvordering van [appellant 1] wat de periode van 1 november 1992 tot 
      1 oktober 1996 betreft gebaseerd op artikel 57, aanhef en onder a, van de ABW en ter zake van de periode van 1 oktober 1996 tot en met 19 februari 1997 op artikel 81, eerste lid, van de Abw, zoals dat artikel luidt sedert 1 juli 1997. Zowel met betrekking tot het tijdvak van 1 november 1992 tot en met 31 december 1995 (periode 1) als met betrekking tot het tijdvak van 1 januari 1996 tot en met 19 februari 1997 (periode 2) berust het besluit van 29 augustus 2000 evenwel op een onjuiste wettelijke grondslag, zodat dit besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
      Met betrekking tot periode 1 overweegt de Raad dat [appellant 1] in strijd met het toen van toepassing zijnde artikel 30, tweede lid, van de ABW gedaagde geen mededeling heeft gedaan van het voor de beoordeling van het recht op bijstand van belang zijnde gegeven ter zake van zijn woon- en leefsituatie. Met betrekking tot de periode vanaf 1 januari 1996 is [appellant 1] de inlichtingenverplichting als neergelegd in artikel 65, eerste lid (oud), van de Abw niet nagekomen. Daarmee is gegeven dat voldaan is aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 57, aanhef en onder d, van de ABW over periode 1 en van artikel 81, eerste lid (oud), van de Abw over periode 2. De Raad is niet gebleken van dringende redenen als bedoeld in arttikel 55, derde lid, van de ABW respectievelijk artikel 78, derde lid, van de Abw op grond waarvan gedaagde de bevoegdheid toekomt geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien.
    
         
    De Raad ziet in het voorgaande aanleiding om eveneens de rechtsgevolgen van het te vernietigen (gedeelte van het) terugvorderingsbesluit in stand te laten.
    
    Ten aanzien van het besluit om de ten onrechte betaalde bijstand mede van [appellant 2] terug te vorderen overweegt de Raad als volgt.
    
    Het besluit om de ten onrechte gemaakte kosten van de aan [appellant 1] verleende bijstand mede van [appellant 2] terug te vorderen berust over periode 1 op artikel 59a, tweede lid, van de ABW en over periode 2 op artikel 84, tweede lid, van de Abw.
    
    
      Laatstgenoemd artikel dat - voorzover hier van belang - ten tijde hier in geding qua strekking geheel overeenkomt met artikel 59a, tweede lid, van de ABW luidde tot 
      31 december 1998 als volgt:
    
    
    "Indien de bijstand op grond van artikel 13, tweede lid, als gezinsbijstand had moet worden verleend, maar zulks achterwege is gebleven, omdat de belanghebbende de verplichtingen bedoeld in artikel 65 niet of niet behoorlijk is nagekomen, worden de ten onrechte gemaakte kosten van bijstand mede teruggevorderd van de persoon met wiens middelen als bedoeld in hoofdstuk IV, afdeling 3, bij de verlening van bijstand rekening had moeten worden gehouden.".
    
    Voor de vaststelling dat, in het onderhavige geval, [appellant 2] die persoon is, is vereist dat [appellant 1] in de in geding zijnde periode met [appellant 2] een gezamenlijke huishouding in de zin van artikel 5a, tweede lid, van de ABW respectievelijk artikel 3, tweede lid, van de Abw heeft gevoerd. 
    
    Met gedaagde is de Raad van oordeel dat dit het geval is. De Raad volstaat hier met verwijzing naar hetgeen hierboven ten aanzien van het aan [appellant 1] gerichte intrekkingsbesluit is overwogen.
    
    Hetgeen [appellant 2] overigens heeft aangevoerd, heeft de Raad evenmin tot het oordeel kunnen brengen dat in de periode in geding geen sprake was van een gezamenlijke huishouding.
    
    Met betrekking tot de grief van [appellant 2] dat de (letterlijke) tekst van artikel 59a, tweede lid, van de ABW en artikel 84, tweede lid, van de Abw zich tegen terugvordering mede van [appellant 2] verzetten, omdat deze ten tijde in geding over een inkomen beschikte van meer dan de geldende bijstandsnorm zodat geen sprake is van de situatie dat gezinsbijstand had moeten worden verleend, overweegt de Raad het volgende.
    
    
      Naar het oordeel van de Raad kan de zienswijze van [appellant 2] reeds door de verwijzing in artikel 59a, tweede lid, van de ABW en artikel 84, tweede lid, van de Abw naar respectievelijk artikel 5/ 5a van de ABW en artikel 13, tweede lid, van de Abw niet worden gevolgd. Laatstgenoemde artikelen brengen tot uitdrukking dat de bijstand aan gehuwden en aan degenen die een gezamenlijke huishouding voeren zodanig wordt vastgesteld, dat daarbij onder meer rekening wordt gehouden met de middelen van de tot het gezin of de gezamenlijke huishouding behorende personen. Indien geen of ontoereikende middelen aanwezig zijn bestaat aanspraak op (aanvullende) bijstand; beschikt één van de in genoemde artikelen bedoelde personen over middelen die de toepasselijke bijstandsnorm of vermogensgrens overschrijden dan staat dit aan bijstandsverlening in de weg. Uit het aanvullende karakter van de ABW en Abw vloeit voort dat het rekening houden met de aanwezige middelen op overeenkomstige wijze dient te geschieden, indien met betrekking tot de ingevolge genoemde artikelen gemaakte kosten van bijstand terugvordering aan de orde is. Dit betekent dat de terugvordering niet alleen gericht is op de persoon aan wie de bijstand is verleend, maar zich tevens uitstrekt tot de personen, die in de bijstand bedoeld in artikel 5/ 5a van de ABW en artikel 13, tweede lid, van de Abw zijn begrepen. Blijkens de wetsgeschiedenis is met de opneming van artikel 59a van de ABW en artikel 84 van de Abw beoogd mogelijke onduidelijkheden op dit punt weg te nemen.
      De Raad verwijst voorts naar de nota van toelichting op artikel 59a van de ABW waaraan het volgende wordt ontleend:
      "(...) Het tweede lid biedt de mogelijkheid om, indien het voeren van een gezamenlijke huishouding niet of niet tijdig aan de gemeente is gemeld, kosten van bijstand mede terug te vorderen van de partner van de betrokkene. (...)".
      en
      "(...) Het betreft gevallen waarin bijstand is verleend, maar geen of onvoldoende inlichtingen omtrent het voeren van een gezamenlijke huishouding zijn verschaft c.q. de wettelijke informatieplicht niet of niet behoorlijk is nagekomen, met als gevolg dat bij de bijstandsverlening geen rekening kon worden gehouden met de middelen van de partner. In een dergelijk geval kan de bijstand geheel of gedeeltelijk ten onrechte zijn verleend. Terugvordering van de betrokkene, die bijstand heeft ontvangen, geschiedt ingevolge artikel 57. Daarnaast wordt het verantwoord geacht dat de terugvordering zich mede uitstrekt tot de persoon met wie een gezamenlijke huishouding wordt of werd gevoerd. Diens middelen zouden immers bij een juiste toepassing van de wet in aanmerking zijn genomen. Bovendien kan deze persoon geacht worden mede profijt te hebben gehad van de bijstand, welke als gevolg van onjuiste of onvoldoende inlichtingen omtrent de feitelijke leefsituatie werd verleend. ". (Tweede Kamer 1987-1988, 20589, nr.3, blz.14-15)
    
    
    Hetzelfde geldt onverkort ten aanzien van artikel 84, tweede lid, van de Abw nu de wetgever daarmede beoogd heeft eenzelfde bepaling in de Abw op te nemen.
    
    Hetgeen [appellant 2] onder verwijzing naar uitspraken van de Hoge Raad (onder andere HR 22 december 2000, gepubl. in RSV 2001/72) en de Raad (onder meer CRvB 10 april 2001, RSV 2001/142) nog heeft aangevoerd ten aanzien van de strikte interpretatie van het begrip gezinsbijstand in artikel 84, tweede lid, van de Abw, zoals dit artikellid luidde tot 31 december 1998, heeft de Raad niet tot een ander oordeel kunnen brengen. In dat geval was immers, anders dan in onderhavige kwestie, sprake van een begripsbepaling (gezinsbijstand) die op zichzelf een ruimer toepassingsbereik had dan enkel de personenkring van gehuwden. Een en ander brengt met zich dat, nog daargelaten dat de door [appellant 2] voorgestane visie tot de ongerijmdheid zou leiden dat enkel rekening zou kunnen worden gehouden met middelen van een verzwegen partner indien deze beneden de toepasselijke bijstandsnorm zouden blijven, de grief van [appellant 2] niet kan slagen.
    
    Het voorgaande leidt tot de slotsom dat gedaagde op goede gronden heeft besloten de ten onrechte aan [appellant 1] verleende bijstand mede van [appellant 2] terug te vorderen.   
     
    Ten aanzien van de aflossing van de ten onrechte verleende bijstand onderschrijft de Raad het standpunt van gedaagde dat de beschikbare ruimte in het inkomen van [appellant 2] ten tijde in geding toereikend was om het vastgestelde bedrag af te lossen op de wijze als aangegeven in het bestreden besluit. Hetgeen [appellant 2] daaromtrent heeft aangevoerd heeft de Raad niet tot een andersluidend oordeel kunnen brengen. De Raad merkt in dat verband overigens nog op dat, daargelaten of de kosten van voor [appellant 1] bestemde drugs in het kader van een draagkrachtberekening als in aanmerking te nemen kosten kunnen worden aangemerkt, de precieze omvang van deze kosten geenszins is komen vast te staan. Dit klemt temeer nu [appellant 2] naar eigen zeggen er naar streefde deze kosten zo laag mogelijk te houden en in beginsel te voldoen uit de bijstandsuitkering van [appellant 1].   
    
    De Raad acht ten slotte termen aanwezig om gedaagde te veroordelen in de proceskosten van appellanten in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 644,-- voor verleende rechtsbijstand.
    
    
    III. BESLISSING 
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Verklaart het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak niet-ontvankelijk;
      Vernietigt het besluit van 29 augustus 2000 voorzover dit ziet op de intrekking en de terugvordering van de uitkering van [appellant 1] over de periode van 1 november 1992 tot en met 19 februari 1997 en verklaart het beroep gegrond;
      Bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van het besluit van 29 augustus 2000 in stand blijven;
      Verklaart het beroep van [appellant 2] tegen de terugvordering van hem ongegrond;
      Veroordeelt gedaagde in de proceskosten van appellanten in hoger beroep tot een bedrag van € 644,-- te betalen door de gemeente Amsterdam;
      Bepaalt dat de gemeente Amsterdam aan appellanten het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 77,14 (f 170,--) vergoedt.
    
    
    Aldus gewezen door mr. Th.C. van Sloten als voorzitter en mr. R.H.M. Roelofs en mr. A.B.J. van der Ham als leden, in tegenwoordigheid van B.M. Biever-van Leeuwen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 13 mei 2003.
    
    
    (get.) Th.C. van Sloten.
    
    
    (get.) B.M. Biever-van Leeuwen.
    
    
    
    Tegen uitspraken van de Centrale Raad van Beroep ingevolge de Algemene bijstandswet kan ieder der partijen beroep in cassatie instellen ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen inzake het begrip gezamenlijke huishouding volgens de wet. Dit beroep kan worden ingesteld door binnen zes weken na de op dit afschrift van de uit-spraak vermelde verzenddatum een beroepschrift in cassatie (gericht aan de Hoge Raad der Nederlanden) aan de Centrale Raad van Beroep in te zenden.