ECLI:NL:RVS:2016:3196, Raad van State, 30-11-2016, 201509469/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-11-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 april 2014 heeft het college de verzoeken van [appellant A] en [appellante D] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

201509469/1/A2.
    Datum uitspraak: 30 november 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant A]) en [appellant C] en [appellante D] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante D]), allen wonend te Heerhugowaard,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 20 november 2015 in zaak nr. 15/175 in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellante D]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Heerhugowaard.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 april 2014 heeft het college de verzoeken van [appellant A] en [appellante D] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 26 november 2014 heeft het college het door [appellant A] en [appellante D] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 20 november 2015 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellante D] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellante D] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant A] en [appellante D] hebben een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 oktober 2016, waar [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellante D], bijgestaan door mr. R. van Domselaar, advocaat te Utrecht, en het college, vertegenwoordigd door M. Waardenburg, werkzaam bij de gemeente Heerhugowaard, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    Achtergrond en besluitvorming
    
    2. [appellant A] is sinds 15 februari 2002 eigenaar van de woning op het perceel aan [locatie 1] te Heerhugowaard. [appellante D] is sinds 1965 eigenaar van de woning op het perceel aan [locatie 2] en van de woning op het perceel aan [locatie 3], beide gelegen in Heerhugowaard.
    
    [appellant A] en [appellante D] hebben het college op 21 februari 2013 voor ieder van de percelen verzocht om een tegemoetkoming in de planschade die zij stellen te hebben geleden als gevolg van de inwerkingtreding op 23 augustus 2007 van het bestemmingsplan "Partiële herziening ‘Overtoom’ en ‘Recreatiegebied Heerhugowaard Zuid’ ten behoeve van windpark" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) en het besluit van 27 maart 2008, waarbij vrijstelling is verleend van het nieuwe bestemmingsplan (hierna: het vrijstellingsbesluit).
    
    Het nieuwe bestemmingsplan voorziet in de realisatie van twee windturbines in het plangebied van het bestemmingsplan ‘Recreatiegebied Heerhugowaard Zuid’ en één windturbine met transformatorstation in het plangebied van het bestemmingsplan ‘Overtoom’. De drie windturbines mogen op basis van het nieuwe bestemmingsplan - ieder - een maximale masthoogte van 80 m, een maximale rotordiameter van 70 m en drie rotorbladen hebben, en het bij het windpark behorend transformatorstation een maximale hoogte van 3 m en een maximaal oppervlak van 10 m2. Bij het vrijstellingsbesluit is een overschrijding van de rotordiameter met 1 m en een overschrijding van de masthoogte van twee turbines met 3 m en voor de derde turbine met circa 2.87 m mogelijk gemaakt.
    
    Volgens [appellant A] bedraagt de waardevermindering van zijn perceel aan [locatie 1] als gevolg van de planologische wijzigingen, na aftrek van het normaal maatschappelijk risico van 2%, € 111.600,00. [appellante D] stelt dat zijn percelen aan [locatie 2] en [locatie 3], eveneens na aftrek van het normaal maatschappelijk risico van 2%, € 95.300,00 respectievelijk € 110.700,00 minder waard zijn geworden.
    
    3. Het college heeft over het op de verzoeken te nemen besluit advies gevraagd aan Langhout & Wiarda Juristen en Rentmeesters (hierna: Langhout). Langhout komt in drie afzonderlijke adviezen van 7 maart 2014 tot de conclusie dat het nieuwe bestemmingsplan [appellant A] en [appellante D] in een nadeligere positie heeft gebracht. Langhout heeft in dat kader uiteengezet dat de twee turbines die mogelijk zijn gemaakt in het plangebied van het bestemmingsplan ‘Recreatiegebied Heerhugowaard Zuid’ ten opzichte van de woning op het perceel aan [locatie 2] op een afstand van circa 320 en 770 m van de woning liggen, ten opzichte van de woning op het perceel aan [locatie 3] op een afstand van circa 370 en 800 m en ten opzichte van de woning op het perceel aan [locatie 1] op een afstand van circa 320 en 770 m. De turbine die mogelijk is gemaakt in het plangebied van het bestemmingsplan ‘Overtoom’ ligt ten opzichte van de woning op het perceel aan [locatie 2] op circa 350 m, ten opzichte van de woning op het perceel aan [locatie 3] eveneens op circa 350 m en ten opzichte van de woning op het perceel aan [locatie 1] op circa 310 m. Volgens Langhout geldt voor alledrie de percelen dat de windturbines bij een maximale invulling van de tussengelegen bestemmingen deels aan het zicht worden onttrokken, de verwachte hinderduur als gevolg van slagschaduw per jaar maximaal minder dan 6 uren is en de windturbines, ondanks dat deze onder het referentieniveau van het omgevingsgeluid blijven, vooral in de nachtelijke uren te horen zijn. Langhout heeft de hierdoor geleden planschade begroot op € 20.000,00 per perceel. Daarbij heeft hij gesteld dat de plaatsing van een windturbine als een normale maatschappelijke ontwikkeling moet worden beschouwd, zodat hij aanleiding ziet voor een hogere aftrek voor het normaal maatschappelijk risico dan de forfaitaire drempel van 2%. Deze korting heeft hij evenwel niet nader uitgewerkt, omdat de geleden planschade volgens Langhout in alledrie de gevallen niet voor vergoeding in aanmerking komt. In dat kader heeft hij over het perceel aan [locatie 1] uiteengezet dat de planologische ontwikkeling ten tijde van de aankoop van dit perceel door [appellant A] in juni 2001 voorzienbaar was op basis van het Structuurplan Heerhugowaard-Zuid (hierna: het Structuurplan) en een raadsbesluit van 25 april 2000. Dit plan heeft ter inzage gelegen van 20 januari tot en met 2 maart 2000. De bij de percelen aan [locatie 2] en [locatie 3] door [appellante D] geleden planschade is volgens Langhout anderszins verzekerd. [appellante D] heeft bij koopovereenkomst van 29 januari 2002 ruim 5.38 ha grond aan de gemeente Heerhugowaard verkocht voor een prijs die ruim boven de marktprijs lag. Bovendien heeft hij op een destijds hem toebehorend stuk grond drie bouwkavels verkregen waarop de bouw van drie vrijstaande woningen planologisch mogelijk werd gemaakt. Dit heeft de waarde van deze grond met € 438.000,00 vermeerderd. De hogere opbrengst van de verkochte gronden en de waarde van de planologische mogelijkheid om drie vrijstaande woningen te bouwen overstijgen de begrote planschade, aldus Langhout.
    
    Het vrijstellingsbesluit heeft volgens Langhout, gelet op de geringe toegestane overschrijding van de in het nieuwe bestemmingsplan neergelegde maten van de windturbines, geen planologisch nadeel tot gevolg.
    
    Het college heeft deze adviezen van Langhout aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd en de verzoeken om tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    
    De rechtbank heeft het hiertegen gerichte beroep ongegrond verklaard.
    
    Hoger beroep
    
    - Voorzienbaarheid
    
    4. [appellant A] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de planologische ontwikkeling ten tijde van de aankoop niet voorzienbaar was. Niet alleen is het Structuurplan niet op de juiste wijze gepubliceerd, maar voorts is het onvoldoende concreet. Uit het Structuurplan kan niet worden afgeleid welke vorm van windenergie zou kunnen worden gerealiseerd noch op welke locatie. Volgens [appellant A] kan voorzienbaarheid evenmin worden aangenomen op basis van het raadsbesluit van 25 april 2000, nu niet is gebleken dat dit besluit is gepubliceerd. Bovendien kan ook uit dit besluit niet worden afgeleid wat de locatie van de windturbines zou zijn, aldus [appellant A].
    
    4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:765) is de planschade, indien ten tijde van de aankoop van een onroerende zaak voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen, voorzienbaar en dient deze voor rekening van de koper te worden gelaten. In dat geval wordt de koper geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve planologische ontwikkeling te hebben betrokken bij het overeenkomen van de koopprijs. Om voorzienbaarheid te kunnen aannemen, is voldoende dat er een concreet beleidsvoornemen is, dat openbaar is gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
    
    4.2. Het Structuurplan heeft van 20 januari tot en met 2 maart 2000 ter inzage gelegen en is op 13 juni 2000 vastgesteld. Daarin is over windenergie het volgende opgenomen: "Windenergie zou in combinatie met de andere duurzame bronnen kunnen worden toegepast." Het college heeft ter zitting toegelicht dat dit voldoende concreet is, nu de windturbines niet in een ander gebied konden worden gerealiseerd dan het gebied waar ze uiteindelijk zijn gerealiseerd.
    
    De Afdeling volgt dit niet. Gelet op het hiervoor weergegeven citaat kan uit het Structuurplan niet worden afgeleid dat windenergie zal worden toegepast, en zo ja, in welke vorm of omvang. Dit betekent dat, anders dan het college stelt, hieruit ook niet kon worden afgeleid op welke locatie binnen het plangebied windenergie zou worden toegepast. Het Structuurplan behelst daarom geen concreet beleidsvoornemen op basis waarvan voorzienbaarheid kan worden aangenomen.
    
    4.3. Ook kan geen voorzienbaarheid worden aangenomen op basis van het raadsbesluit van 25 april 2000. Aan het college kan worden toegegeven dat de inhoud hiervan concreter is, nu daarbij is besloten dat windenergie in de vorm van windturbines in het plangebied van het Structuurplan zal worden toegepast, maar het college heeft niet aangetoond dat dit raadsbesluit openbaar is gemaakt. Dat, naar het college stelt, de agenda van de raadsvergadering en de besluitenlijst openbaar gemaakt zijn, maakt dit niet anders. Niet alleen heeft het college geen gegevens overgelegd waaruit die publicatie blijkt, maar voorts is de enkele publicatie van een agenda of besluitenlijst, zonder dat daarbij melding wordt gemaakt van de inhoud van het voornemen of voorstel, onvoldoende om voorzienbaarheid aan te kunnen nemen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 26 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4239).
    
    4.4. Het voorgaande betekent dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant A] op grond van de inhoud van het Structuurplan en de nadere inkleuring daarvan door het raadsbesluit, bij de aankoop van Erf van Odin 3 op de hoogte had kunnen zijn van de komst van de windturbines. Het betoog slaagt.
    
    - Schade anderszins verzekerd
    
    5. [appellante D] betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de door hem geleden planschade met het sluiten van de koopovereenkomst van 29 januari 2002 anderszins is verzekerd, heeft miskend dat geen enkele verwevenheid bestaat tussen de planologische wijziging en de gestelde compensatie. In dat kader voert hij aan dat in de overeenkomst noch de gesprekken en correspondentie die aan het sluiten daarvan vooraf zijn gegaan, is gesproken over windturbines. Voorts zijn de gronden niet verkocht ten behoeve van de realisatie van windturbines, en kwam de locatie van de windturbines pas jaren na het sluiten van de overeenkomst vast te staan. Voorts betwist [appellante D], onder verwijzing naar een rapport van 13 september 2016 van Van der Velden, een registermakelaar en taxateur, het oordeel van de rechtbank dat de gemeente meer heeft betaald voor de gronden dan de marktwaarde, zodat ook in zoverre de (ver)koop niet als compensatie voor de geleden planschade kan worden aangemerkt.
    
    5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 21 mei 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD2119), moet bij de beantwoording van de vraag of de schade voldoende anderszins is verzekerd, rekening worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden. Voldoende voor de conclusie dat op andere wijze in tegemoetkoming in de geleden planschade is voorzien, is dat deze op grond van objectieve gegevens gerechtvaardigd is (zie de uitspraak van 19 juli 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY4221).
    
    5.2. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld kan de door [appellante D] op basis van de overeenkomst ontvangen vergoeding voor de verkoop van zijn gronden aan de gemeente niet geacht worden tevens compensatie te behelzen voor de later geleden planschade als gevolg van de realisatie van de drie windturbines. Zoals hiervoor onder 4.4 is overwogen was de realisatie van die windturbines niet voorzienbaar op basis van het Structuurplan of het raadsbesluit van 25 april 2000, zodat voor [appellante D] ten tijde van het aangaan van de overeenkomst niet duidelijk was dat er windturbines zouden worden gerealiseerd als gevolg waarvan hij planschade zou lijden. Voorts is in de koopovereenkomst niets opgenomen waaruit kan worden afgeleid dat daarin tevens afspraken zijn gemaakt over compensatie voor te lijden planschade als gevolg van de windturbines. De realisatie van de windturbines en de daardoor te lijden planschade zijn evenmin in de gesprekken en correspondentie voorafgaand aan het sluiten van de overeenkomst aan bod gekomen. Het college betwist dit niet. Het college heeft ter zitting gesteld dat [appellante D] had kunnen weten dat de overeenkomst tevens in compensatie voor de uiteindelijk geleden planschade voorzag, omdat [appellante D], naast de medewerking aan de realisatie van drie bouwkavels op zijn gronden, een hogere prijs heeft ontvangen dan de marktwaarde van de verkochte grond. Volgens het college wist [appellante D] dat de gemeente die gronden aankocht voor de nieuw te realiseren wijk Stad van de Zon, met alle bijbehorende ontwikkelingen. De Afdeling onderschrijft dit niet. De realisatie en locatie van de windturbines waren ten tijde van het sluiten van de overeenkomst voor [appellante D] niet voorzienbaar en de definitieve locatie van de windturbines is pas jaren later, bij de vaststelling in 2006 van het bestemmingsplan "Recreatiegebied Heerhugowaard Zuid", vastgelegd. Derhalve had [appellante D] destijds niet kunnen weten dat hij planschade zou lijden of wat de omvang daarvan zou zijn. Reeds hierom moet worden aangenomen dat de overeenkomst niet tevens voorziet in compensatie voor de geleden planschade.
    
    5.3. Het voorgaande betekent dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de door [appellante D] geleden planschade anderszins is verzekerd. Het betoog slaagt.
    
    - Omvang van de schade
    
    6. [appellant A] en [appellante D] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij niet aannemelijk hebben gemaakt dat de door Langhout getaxeerde waardeverminderingen van de percelen op onjuiste uitgangspunten berusten of dat de taxaties onzorgvuldig of anderszins gebrekkig zijn. Volgens hen had het op de weg van Langhout gelegen het grote verschil tussen de taxaties van Langhout en die van de door hen zelf ingeschakelde taxateur, Hoogland, te verklaren en inzichtelijk te maken hoe hij tot een taxatie van € 20.000,00 per perceel is gekomen. Het door Langhout gestelde dat Hoogland geen rekening heeft gehouden met de planologische mogelijkheden op de gronden die zijn gelegen tussen hun percelen en de windturbines is niet juist. Bovendien heeft Langhout niet inzichtelijk gemaakt welke invloed de tussengelegen bestemmingen op de waardedaling van de percelen zou hebben gehad, aldus [appellant A] en [appellante D].
    
    6.1. Indien in een advies van een door een bestuursorgaan benoemde onafhankelijke en onpartijdige deskundige op objectieve wijze verslag is gedaan van het door deze deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag dat bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op een verzoek om tegemoetkoming in planschade van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 21 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2528).
    
    6.2. Langhout heeft in de adviezen die betrekking hebben op de percelen aan [locatie 3] en [locatie 1] uiteengezet dat de meest noordelijke windturbine, uitgaande van een maximale invulling van de tussengelegen gronden, vanuit de benedenverdieping geheel en vanuit de bovenverdieping voor een deel aan het zicht wordt onttrokken en dat de andere twee turbines deels aan het zicht worden onttrokken. In het advies dat betrekking heeft op het perceel aan [locatie 2] heeft hij uiteengezet dat de windturbines deels aan het zicht worden onttrokken. Langhout heeft dit evenwel niet onderbouwd. Zo is niet inzichtelijk gemaakt, bijvoorbeeld aan de hand van zichtlijnen, in welke mate de verschillende windturbines, mede gelet op hetgeen planologisch maximaal mogelijk is op de tussengelegen gronden, vanaf de verschillende percelen zichtbaar zijn. Voorts heeft Langhout niet inzichtelijk gemaakt hoe hij is gekomen tot de hoogte van de planschade en welke invloed respectievelijk de zicht-, schaduw- en geluidhinder op de door hem getaxeerde schadebedragen hebben. Dit betekent dat het college de adviezen van Langhout niet aan de besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen.
    
    6.3. Het betoog slaagt.
    
    7. [appellant A] en [appellante D] betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan hun betoog dat het college het verschil tussen de getaxeerde waardedalingen in het kader van de planschade en de WOZ-waardedalingen, die veel groter is geweest dan € 20.000,00, van een nadere motivering had moeten voorzien.
    
    7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld uitspraak van 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4421), wordt bij het vaststellen van de WOZ-waarde niet, zoals bij planvergelijking, gekeken naar de maximale invulling van het planologische regime. Dit neemt evenwel niet weg dat van het college kan worden verlangd dat het zijn besluit van een nadere motivering voorziet in geval een aanzienlijk verschil tussen de WOZ-waarde en de taxatiewaarde in het kader van planschade bestaat en de peildata voldoende dicht bij elkaar liggen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM7718).
    
    7.2. Het door Langhout getaxeerde schadebedrag van € 20.000,00 per perceel komt neer op een waardedaling van het perceel aan [locatie 2] van 2,6% en een waardedaling van de percelen aan [locatie 3] en [locatie 1] van ieder 3,2%. De WOZ-waarde van het perceel aan [locatie 1] per 1 januari 2011 is, na bezwaar door [appellant A], met 10,1% verlaagd. Uit de toelichting blijkt dat deze verlaging uitsluitend het gevolg is van de overlast door de windturbines. Voorts blijkt uit de toelichting op de WOZ-waarde van de percelen aan [locatie 3] en [locatie 1] per 1 januari 2014 dat met de ligging van de woningen nabij windturbines, een waterskibaan en een tuincentrum rekening is gehouden door een korting op de WOZ-waarde toe te passen van 25%. Gelet op de bij de WOZ-waardes gegeven toelichting kan de stelling van het college ter zitting dat het verschil in taxaties is te verklaren door de financiële crisis dan ook niet worden gevolgd. Nu een aanzienlijk verschil bestaat tussen de waardedaling in het kader van planschade en de waardedaling in het kader van de WOZ-waarde, had het op de weg van het college gelegen om het besluit van 26 november 2014 op dit punt van een nadere motivering te voorzien.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Conclusie
    
    8. De conclusie is dat het besluit van 26 november 2014 is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen de gebreken in voormeld besluit binnen tien weken na verzending van deze tussenuitspraak te herstellen door een nieuw besluit op het door [appellant A] en [appellante D] tegen het besluit van 17 april 2014 gemaakte bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze tussenuitspraak is overwogen.
    
    9. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt het college van burgemeester en wethouders van Heerhugowaard op om binnen tien weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het besluit van 26 november 2014, met kenmerk E201430594, te herstellen en het nieuwe besluit tevens aan de Afdeling toe te zenden.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Ouwehand
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 november 2016
    
    752.