ECLI:NL:RVS:2021:1177, Raad van State, 02-06-2021, 202002319/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-06-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 maart 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de verbouw van de winkelruimte aan de [locatie] te Rotterdam tot woning afgewezen. [appellant] wenst de winkelruimte aan de [locatie] in Rotterdam in gebruik te nemen als woning, omdat volgens hem op deze locatie geen vraag is naar winkelruimte, maar wel naar woonruimte. De winkelruimte is gelegen op de begane grond. Voor de verbouwing en ingebruikname als woonruimte heeft [appellant] op 31 januari 2019 een omgevingsvergunning aangevraagd, die het college bij besluit van 12 maart 2019 heeft afgewezen vanwege strijd met het op dat moment geldende bestemmingsplan "Oud Mathenesse" dat is vastgesteld in 2008. In dat plan was de locatie volgens het college bestemd als "Gemengde bebouwing II", waar ingevolge artikel 7.2, aanhef en onder a, van de planvoorschriften bij dat plan woningen alleen waren toegestaan op de verdiepingen en niet op de begane grond.

202002319/1/R3.
    Datum uitspraak: 2 juni 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Rotterdam,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 26 februari 2020 in zaak nr. 19/5360 in het geding tussen:
    [appellant] en [partij],
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 maart 2019 heeft het college een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de verbouw van de winkelruimte aan de [locatie] te Rotterdam tot woning afgewezen.
    Bij besluit van 9 september 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 26 februari 2020 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard en het door [appellant] ingestelde beroep gegrond verklaard onder het in stand laten van de  rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven, waarin het college heeft verwezen naar het verweerschrift dat bij de rechtbank is ingediend.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 mei 2021, waar [appellant], bijgestaan door [partij], en het college, vertegenwoordigd door mr. A.M.H. Dellaert en mr. B.P.M. Szachnowski, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] wenst de winkelruimte aan de [locatie] in Rotterdam in gebruik te nemen als woning, omdat volgens hem op deze locatie geen vraag is naar winkelruimte, maar wel naar woonruimte. De winkelruimte is gelegen op de begane grond.
    Voor de verbouwing en ingebruikname als woonruimte heeft [appellant] op 31 januari 2019 een omgevingsvergunning aangevraagd, die het college bij besluit van 12 maart 2019 heeft afgewezen vanwege strijd met het op dat moment geldende bestemmingsplan "Oud Mathenesse" dat is vastgesteld in 2008. In dat plan was de desbetreffende locatie volgens het college bestemd als "Gemengde bebouwing II", waar ingevolge artikel 7.2, aanhef en onder a, van de planvoorschriften bij dat plan woningen alleen waren toegestaan op de verdiepingen en niet op de begane grond.
    In het besluit van 12 maart 2019 is ook verwezen naar het nieuwe bestemmingsplan "Oud Mathenesse", dat op dat moment in de ontwerpfase was en nadien op 21 maart 2019 is vastgesteld. Het college wijst erop dat ook in dit nieuwe plan gelet op de daarin aan de locatie [locatie] toegekende bestemming "Detailhandel" woningen uitsluitend op de verdiepingen zijn toegestaan.
    Volgens het college is er geen reden om een omgevingsvergunning voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan te verlenen, omdat er gezien de beperkte oppervlakte van de woning vanuit ruimtelijk oogpunt bezwaar bestaat tegen de voorgestelde gebruikswijziging.
    2.       In het besluit op bezwaar van 9 september 2019 heeft het college besloten het bestreden besluit te handhaven en daarbij de gronden van het besluit te wijzigen, zoals in het advies van de bezwaarschriftencommissie is vermeld. In dit advies staat dat de weigering wegens strijd met het bestemmingsplan "Oud Mathenesse" uit 2008 terecht is en dat het bouwplan ook in strijd is met het inmiddels in werking getreden bestemmingsplan "Oud Mathenesse", dat op 21 maart 2019 is vastgesteld. Over de weigering om een omgevingsvergunning voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan te verlenen, zijn in het advies van de bezwaarschriftencommissie enkele aanvullende overwegingen opgenomen.
    3.       De rechtbank heeft in haar uitspraak geoordeeld dat het college de aanvraag om een omgevingsvergunning terecht niet heeft ingewilligd vanwege strijd met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft echter wel het besluit op bezwaar vernietigd, omdat daarin volgens de rechtbank niet de eventuele mogelijkheid van het in het bouwplan betrekken van de kelder onder de winkel van [appellant] inhoudelijk had mogen worden beoordeeld, omdat dit volgens de rechtbank geen wijziging van ondergeschikte aard van het oorspronkelijk bij de vergunningaanvraag ingediende bouwplan is. Hiervoor had volgens de rechtbank een nieuwe aanvraag moeten worden ingediend. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar in stand gelaten, omdat de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de wijziging van de winkelruimte naar woonruimte volgens de rechtbank terecht vanwege strijd met het bestemmingsplan is afgewezen.
    Het hoger beroep
    4.         In het hoger beroep richt [appellant] zich evenals bij de rechtbank tegen de conclusie van het college dat zijn aanvraag in strijd is het met het ten tijde van de aanvraag geldende bestemmingsplan "Oud Mathenesse" uit 2008. [appellant] betoogt dat hij heeft gedwaald bij het bekijken van de plankaart behorende bij dat plan. Volgens hem is de rechtbank er ten onrechte volledig aan voorbij gegaan dat bij een juiste en nauwkeurige bestudering van de plankaart de aan zijn pand toegekende bestemming "Gemengde bebouwing I" is en niet "Gemengde bebouwing II’. De bestemming "Gemengde bebouwing I" staat woningen wel toe op de begane grond. Ook zijn adviseur, een voormalig bouwinspecteur van de gemeente Rotterdam, kwam tot deze conclusie, aldus [appellant]. Hij heeft bij zijn nadere memorie een verklaring overgelegd van deze voormalig bouwinspecteur, waarin dit is bevestigd. Uitsluitend bij een extreme vergroting van de plankaart is te zien dat aan zijn pand de bestemming "Gemengde bebouwing II" is toegekend, maar bij een normale bestudering van de plankaart is dat volgens [appellant] niet zichtbaar. Hij stelt dan ook misleid te zijn door de plankaart en dat daarom het weigeren van de omgevingsvergunning niet redelijk en billijk is. Daarbij wijst hij erop dat hij hoge kosten heeft gemaakt voor de verbouwing van zijn pand tot woning.
    4.1.    Ten tijde van het besluit op bezwaar van 9 september 2019 gold het bestemmingsplan "Oud Mathenesse" dat is vastgesteld op 21 maart 2019. Niet in geschil is dat het bouwplan in strijd is met dit ten tijde van het besluit op bezwaar geldende bestemmingsplan. Bij het nemen van een besluit op bezwaar moet in beginsel het recht worden toegepast, zoals dat op dat moment geldt. Dat betekent dat in het besluit op bezwaar in beginsel moet worden getoetst aan het op dat moment geldende bestemmingsplan "Oud Mathenesse" dat op 21 maart 2019 is vastgesteld. Bij wijze van uitzondering mag het college het ten tijde van het indienen van een aanvraag om een bouwvergunning nog wel, maar ten tijde van het besluit daarop, dan wel ten tijde van de heroverweging in bezwaar, niet meer geldend bestemmingsplan toepassen, indien ten tijde van het indienen van de aanvraag het desbetreffende bouwplan in overeenstemming was met het toen geldende bestemmingsplan en op dat moment geen voorbereidingsbesluit van kracht was, dan wel een ontwerp voor een nieuw bestemmingsplan ter inzage was gelegd, waarmee dat bouwplan in strijd was. De rechtbank is van oordeel dat het bouwplan, anders dan [appellant] veronderstelde, niet in overeenstemming was met het ten tijde van de aanvraag geldende bestemmingsplan "Oud Mathenesse" uit 2008 en dat er daarom geen reden is voor een uitzondering op het uitgangspunt dat bij het nemen van een besluit op bezwaar het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Ter onderbouwing van het oordeel dat zich strijd voordoet met het ten tijde van de aanvraag geldende bestemmingsplan "Oud Mathenesse" uit 2008, heeft de rechtbank overwogen dat de plankaart behorende bij dit bestemmingsplan bij een nauwkeurige bestudering duidelijk is en dat uit deze plankaart blijkt dat aan het pand van [appellant] de bestemming "Gemengde bebouwing II" was toegekend. Deze bestemming stond woningen alleen toe op de verdiepingen en niet op de begane grond.
    4.2.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het bouwplan voor de realisatie van een woning op de begane grond van het pand van [appellant] aan de [locatie] in strijd is met het ten tijde van de aanvraag geldende bestemmingsplan "Oud Mathenesse" uit 2008. Dat bij een eerste globale bestudering van de plankaart bij [appellant] mogelijk de indruk kan zijn ontstaan dat aan zijn pand de bestemming "Gemengde bebouwing I" was toegekend in plaats van "Gemengde bebouwing II", omdat een deel van het eerste Romeinse cijfer op de plankaart gelijk viel met de perceelsgrens, betekent niet dat het college om die reden de vergunning had moeten verlenen. Bij een meer nauwkeurige bestudering van de plankaart is te zien dat aan het pand van [appellant] de bestemming "Gemengde bebouwing II" was toegekend. Dat was niet alleen te zien bij een verdere vergroting van de plankaart, maar was ook af te leiden uit de omstandigheid dat aan de nabijgelegen panden aan de Franselaan 284 en verder de bestemming "Gemengde bebouwing I" was toegekend en dat bij de kruising met de Deensestraat richting het pand van [appellant] op de plankaart werd overgegaan op een andere bestemming. Dit had voor [appellant] aanleiding kunnen vormen de plankaart nauwkeuriger te bestuderen, waarna hij had kunnen constateren dat aan zijn pand de bestemming "Gemengde bebouwing II" was toegekend, welke bestemming woningen uitsluitend op de verdiepingen toestond. De Afdeling deelt dan ook het oordeel van de rechtbank dat de plankaart bij nauwkeurige bestudering duidelijk is. De rechtbank heeft daarbij terecht overwogen dat de omstandigheid dat [appellant] ten tijde van de aanvraag in de veronderstelling verkeerde dat aan zijn pand de bestemming "Gemengde bebouwing I" was toegekend en op grond van die veronderstelling vooruitlopend op de beslissing op zijn aanvraag al was gestart met de verbouwing van zijn pand tot woning, voor zijn rekening en risico komt. [appellant] had wat dit betreft niet hoeven dwalen als hij de beslissing op zijn aanvraag om een omgevingsvergunning had afgewacht.
    Het betoog slaagt niet.
    5.       Omdat het bouwplan in strijd was met het ten tijde van de aanvraag geldende bestemmingsplan "Oud Mathenesse" uit 2008 bestond, zoals hiervoor is overwogen, dus geen reden voor een uitzondering op het uitgangspunt dat bij het nemen van een besluit op bezwaar het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. De rechtbank heeft daarom met juistheid overwogen dat het college in het besluit op bezwaar van 9 september 2019 terecht heeft getoetst aan het op dat moment inmiddels in werking getreden bestemmingsplan "Oud Mathenesse" dat op 21 maart 2019 is vastgesteld. [appellant] heeft zich zowel bij de rechtbank als in hoger beroep bij de Afdeling gericht tegen dit bestemmingsplan. De in dit plan aan zijn pand toegekende bestemming "Detailhandel" komt volgens hem niet overeen met de bestemming van andere panden in de omgeving. Er is geen enkele motivatie om aan zijn pand gelegen buiten het winkelgebied de bestemming "Detailhandel" toe te kennen, aldus [appellant]. Bij zijn nadere memorie heeft [appellant] een kaart gevoegd afkomstig uit het gemeentelijk beleid "Gebiedskoers Detailhandel 2017-2020 Delfshaven", waarop volgens hem is te zien dat zijn pand geen onderdeel is van het winkelgebied.
    5.1.    De rechtbank heeft op dit punt overwogen dat deze beroepsgrond buiten de omvang van het geschil valt, omdat deze grond ziet op keuzes die gemaakt zijn bij de vaststelling van het bestemmingsplan.
    5.2.    De Afdeling volgt dit oordeel van de rechtbank. De omstandigheid dat [appellant] als gevolg van de veronderstelling dat zijn bouwplan in overeenstemming was met het ten tijde van de aanvraag geldende bestemmingsplan "Oud Mathenesse" uit 2008 zich niet heeft gericht tegen het nieuwe bestemmingsplan "Oud Mathenesse" dat op 21 maart 2019 is vastgesteld, komt voor zijn risico. Het is aan [appellant] om zelf de planologische ontwikkelingen voor zijn pand in de gaten te blijven houden.
    Verder wijst de Afdeling erop dat in deze procedure de uitspraak van de rechtbank en daarmee het besluit tot weigering de omgevingsvergunning te verlenen ter beoordeling voorligt en niet het besluit van 21 maart 2019 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Oud Mathenesse". Er bestaat wel een mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit omtrent de verlening van een omgevingsvergunning de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen in het kader van een exceptieve toetsing, maar dit strekt niet zover strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In geval in een eerstbedoelde procedure wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Niet is gebleken dat de hier aan de orde zijnde planregel evident in strijd is met enige wettelijke bepaling die ten tijde van de totstandkoming van het bestemmingplan van toepassing was. Voor zover [appellant] heeft beoogd te betogen dat de verkeerde bestemming aan zijn pand is toegekend, overweegt de Afdeling onder verwijzing naar onder meer haar uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:607, overweging 4.2, dat de vraag of uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aan het perceel de juiste bestemming is toegekend, in het kader van een exceptieve toetsing van het desbetreffende planonderdeel niet aan de orde kan komen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F.C. van Zuijlen, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.     
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 2 juni 2021
    810.