ECLI:NL:RVS:2017:2956, Raad van State, 01-11-2017, 201701499/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-11-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 november 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "1e partiële herziening bestemmingsplan Vossenakker" vastgesteld.

201701499/1/R1.
    Datum uitspraak: 1 november 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellante B], wonend te Elburg,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Elburg,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 november 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "1e partiële herziening bestemmingsplan Vossenakker" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant A] en [appellante B] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant A] en [appellante B] en de raad hebben een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 september 2017, waar [appellant A] en [appellante B], bijgestaan door mr. F. Postma, advocaat te Leeuwarden, en de raad, vertegenwoordigd door G.A.M. Steentjes, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Zondag Ontwikkeling B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
        Inleiding
    
    1.    Het plan voorziet in woningbouw aan de oostkant van de kern van Elburg. In het plan is een uitwerkingsplicht opgenomen op grond waarvan maximaal 22 woningen mogen worden gerealiseerd. Ook is ter plaatse van het perceel Kruidenlaan 39 één vrijstaande woning bij recht toegestaan. Voor de gronden in dit plan is eerder een uitwerkingsplan vastgesteld waarbij woningbouw mogelijk werd gemaakt. Er zijn echter nog geen woningen gerealiseerd. De gronden zijn wel al bouwrijp gemaakt. De raad wil in dit plan ruimere mogelijkheden toestaan dan op grond van het uitwerkingsplan waren toegestaan, om beter in te kunnen spelen op de woningmarkt. Ook worden meer woningen toegestaan dan voorheen waren toegestaan.
    
    Toetsingskader
    
    2.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Beroepsgronden
    
    3.    [appellant A] en [appellante B] wonen op het perceel [locatie] dat aan het plangebied grenst. Zij kunnen zich niet verenigen met de bouw van de woningen. Zij vrezen onder andere voor een beperking van lichtinval en uitzicht als gevolg van de woningen. [appellant A] en [appellante B] betogen dat het plan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) is vastgesteld. Zij voeren hiertoe aan dat de raad er bij de vaststelling van het plan ten onrechte van is uitgegaan dat geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Volgens [appellant A] en [appellante B] is wel sprake van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Hiertoe voeren zij aan dat het voorheen geldende planologisch regime weliswaar al bouwmogelijkheden voor woningen toestond, maar dat hiervan geen gebruik is gemaakt en dat in dit plan meer en andere woningen zijn toegestaan dan voorheen planologisch waren toegelaten. Ook voeren [appellant A] en [appellante B] aan dat ten onrechte niet is onderbouwd dat sprake is van een actuele regionale behoefte aan de woningbouw die dit plan mogelijk maakt. In dit verband voeren zij aan dat niet aannemelijk is dat een dergelijke behoefte bestaat, omdat aan de woningen die eerder waren toegestaan geen behoefte bestond. Voorts is niet onderbouwd in hoeverre binnen het bestaand stedelijk gebied kan worden voorzien in de woningbouw, aldus [appellant A] en [appellante B]. Ook voeren zij aan dat de raad ten onrechte niet heeft onderbouwd dat sprake is van een passende ontsluiting.
    
    3.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
    
    3.2.    Aan het noordelijke plandeel is de bestemming "Wonen - Uit te werken" met de aanduidingen "bouwvlak" en "aantal = 16" toegekend. Aan het zuidelijke plandeel is de bestemming "Wonen - Uit te werken" met de aanduidingen "bouwvlak" en "aantal = 6" toegekend. Aan de noordelijke en zuidelijke plandelen zijn de aanduidingen "maximum bouwhoogte (m) = 10" en "maximum goothoogte (m) = 6" toegekend. Aan het plandeel ter plaatse van het perceel Kruidenlaan 39 is de bestemming "Wonen" met de aanduidingen "bouwvlak", "maximum bouwhoogte (m) = 9" en "maximum goothoogte (m) = 3" toegekend.
    
        Artikel 3, lid 3.1, van de planregels luidt: "De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. het wonen, al dan niet in combinatie met een aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit."
    
        Lid 3.2.1, luidt: "Hoofdgebouwen voldoen aan de volgende kenmerken:
    
    a. het aantal woningen per bouwvlak mag niet meer bedragen dan 1."
    
        Artikel 4, lid 4.1, luidt: "De voor 'Wonen - Uit te werken' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. wonen."
    
        Lid 4.2 luidt: "Het college van burgemeester en wethouders werkt de in lid 4.1 omschreven bestemming uit met inachtneming van de volgende regels:
    
    a. het aantal woningen mag niet meer bedragen dan het ter plaatse van de aanduiding ‘aantal' aangegeven aantal."
    
    b. de goothoogte en de bouwhoogte mogen niet meer bedragen dan de ter plaatse van de aanduiding 'maximum goothoogte (m), maximum bouwhoogte (m)' aangegeven hoogte.
    
    3.3.    In paragraaf 3.3 van de plantoelichting staat dat kwantitatieve scenario’s voor de toekomstige huishoudensontwikkeling voor de gemeente duiden op een behoefte aan 580 tot 790 extra woningen in de periode 2013 tot 2025 (inclusief de effecten van extramuralisering). Kwalitatief zit de groei met name in categorie 1- en 2-persoonshuishoudens en de woonwensen zijn gericht op nultreden-/levensloopbestendige woningen en sociale huurwoningen (vooral senioren). Er is een beperktere behoefte aan huurwoningen in de vrije sector. Daarnaast is er een blijvende vraag naar duurdere koopwoningen, hoewel deze sector op termijn in grotere aantallen op de markt zullen komen in verband met de sterke vergrijzing van de bevolking. Met de voorgenomen ontwikkeling wordt ingespeeld op de markt, en kan indien nodig een gedifferentieerd programma worden aangeboden.
    
    3.4.    Het uitwerkingsplan "Vossenakker, 1e uitwerking" is vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders bij besluit van 16 december 2008 en goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten van Gelderland bij besluit van 13 februari 2009. Aan het plandeel dat in onderhavig plan de bestemming "Wonen - Uit te werken" heeft, was de bestemming "Wonen" en de aanduidingen "aantal eenheden = 5", "minimaal - maximaal aantal eenheden = 5 - 6" en "minimaal - maximaal aantal eenheden = 5 - 6" toegekend. Aan de plandelen die het dichtstbij de woning van [appellant A] en [appellante B] liggen, was de aanduiding "maximale bouwhoogte = 7" toegekend.
    
        Artikel 6, lid 6.1, van de planvoorschriften luidde: "De op de plankaart voor WONEN aangewezen gronden zijn bestemd voor wonen, met daarbijbehorende gebouwen, andere-bouwwerken, tuinen en erven."
    
        Lid 6.2.1, aanhef en onder b, luidde: "Voor hoofdgebouwen in casu woonhuizen geldt dat een hoofdgebouw vrijstaand, halfvrijstaand en aaneen mag worden gebouwd en ter plaatse van de aanduiding "maximaal aantal eenheden" en "minimaal - maximaal aantal eenheden" met inachtneming van het daarbij vermelde aantal woningen".
    
        Lid 6.2.1, aanhef en onder e, luidde: "Voor hoofdgebouwen in casu woonhuizen geldt dat de op de plankaart aangegeven goothoogte en/of de bouwhoogte in acht moet(en) worden genomen."
    
    3.5.    Artikel 3.1.6, tweede lid, luidde ten tijde van het vaststellen van het in geding zijnde bestemmingsplan: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende voorwaarden:
    
    a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
    
    b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
    
    c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld."
    
    3.6.    In dit plan is een uitwerkingsplicht opgenomen op grond waarvan maximaal 22 woningen mogen worden gerealiseerd. Aan het plandeel ter plaatse van het perceel Kruidenlaan 39 is de bestemming "Wonen" toegekend waar bij recht een vrijstaande woning is toegestaan. In dit plan worden derhalve 23 woningen mogelijk gemaakt. Ten tijde van het voorheen geldende planologisch regiem waren 17 woningen toegestaan. Dat betekent dat in het huidige plan sprake is van een toename van 6 woningen in vergelijking met het uitwerkingsplan. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat dit plan in nagenoeg dezelfde bouw- en gebruiksmogelijkheden voorziet als het voorheen geldende planologisch regiem. Om die reden heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat het plan geen nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro mogelijk maakt. De raad heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat de plantoelichting niet behoefde te voldoen aan de voorwaarden in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
    
        Het betoog faalt.
    
    3.7.    Het vorenstaande laat onverlet dat de raad in het kader van een goede ruimtelijke ordening bij de vaststelling van het plan dient te beoordelen of behoefte bestaat aan de voorziene woningen. Voor zover [appellant A] en [appellante B] betogen dat thans behoefte bestaat aan de woningen zoals die waren toegestaan onder het voorheen geldende planologische regiem, overweegt de Afdeling dat in deze procedure het plan zoals dat is vastgesteld bij besluit van 28 november 2016 dient te worden beoordeeld en niet het voorheen geldende plan. In de plantoelichting staat dat de voorgenomen ontwikkeling inspeelt op de behoefte aan verschillende woontypen. Zo is de kavel Kruidenlaan 39 al verkocht. Gebleken is dat de geldende bepalingen te beperkend zijn voor de verkoop van de woningen. Het voorliggende plan is opgesteld om beter te kunnen inspelen op de woningmarkt en indien nodig een gedifferentieerd programma aan te bieden. Er is een beperkte behoefte aan huurwoningen in de vrije sector. Daarnaast is gebleken dat er een blijvende vraag is naar duurdere koopwoningen. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich onder verwijzing naar de plantoelichting in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat behoefte bestaat aan de voorziene woningen. Ook heeft de raad ter zitting onbestreden toegelicht dat Zondag Ontwikkeling B.V. - de projectontwikkelaar - heeft aangegeven dat in de gemeente behoefte bestaat aan woningen met een kap. De raad heeft in dit plan een grotere bouwhoogte toegestaan dan in het voorheen geldende planologisch regiem zodat in woningen met een kap kan worden voorzien. Gelet op het voorgaande bestaat in hetgeen [appellant A] en [appellante B] hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat behoefte bestaat aan de in dit plan voorziene woningen.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    [appellant A] en [appellante B] voeren voorts aan dat de voorziene woningen stedenbouwkundig onjuist zijn ingepast. De toegestane bouwhoogte is namelijk te hoog en de voorziene woningen zijn te dicht op elkaar voorzien waardoor de woningen niet aansluiten op de bestaande woningen in de wijk.
    
    4.1.    Artikel 3, lid 3.2.1, onder c, van de planregels luidt: "Hoofdgebouwen mogen:
    
    […]
    
    2. met de vrijstaande zijde niet dichter op de zijdelingse perceelgrens dan 3,00 m worden gebouwd."
    
    4.2.    Ter plaatse van het hele plan met uitzondering van de voorziene woning op het perceel Kruidenlaan 39, zijn woningen toegestaan met een maximale bouwhoogte van 10 m en een maximale goothoogte van 6 m. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dit gangbare maten zijn. [appellant A] en [appellante B] hebben niet aannemelijk gemaakt dat dit in de desbetreffende omgeving niet het geval is.
    
        Voorts is in artikel 3, lid 3.2.1, onder c, van de planregels een bepaling opgenomen die ertoe strekt dat een woning met de vrijstaande zijde niet dichter op de zijdelingse perceelgrens dan 3 m mag worden gebouwd. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat vanwege deze bepaling de voorziene woningen niet te dicht op elkaar kunnen worden gebouwd. Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de voorziene woningen stedenbouwkundig zijn ingepast.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    Voorts voeren [appellant A] en [appellante B] aan dat zij aan het voorheen geldende bestemmingsplan de verwachting mochten ontlenen dat woningbouw zoals dat in dit plan is voorzien, niet mogelijk zou worden gemaakt. Ook voeren zij aan dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met de aantasting van hun woon- en leefklimaat als gevolg van dit plan. In dit plan zijn namelijk hogere bouwhoogten toegestaan dan in het vorige plan, aldus [appellant A] en [appellante B]. Zij stellen dat de raad ten onrechte bouwmogelijkheden in dit plan toestaat die leiden tot een beperking van de bezonning, het uitzicht en de privacy ter plaatse van hun woning. Ook voeren zij aan dat de raad ten onrechte verwijst naar de zonnestudie van 20 september 2016 uitgevoerd door Ariënscs (hierna: bezonningsstudie). In dit verband voeren zij aan dat de voorziene woningen willekeurig zijn gepositioneerd. Ook is ten onrechte de periode na 16:00 uur niet bezien, aldus [appellant A] en [appellante B]. Juist in die periode verwachten zij een afname van de bezonning.
    
    5.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat hij een zwaarder gewicht heeft toegekend aan het belang van de volkshuisvesting dan aan het belang van [appellant A] en [appellante B] bij een lager toegestane bouw- en goothoogte voor de woningen in dit plan. In dit verband acht de raad van belang dat in dit plan slechts een geringe verhoging van de toegestane bouw- en goothoogte is toegestaan ten opzichte van het uitwerkingsplan "Vossenakker, 1e uitwerking". Met betrekking tot de vermindering in bezonning stelt de raad zich onder verwijzing naar de bezonningsstudie op het standpunt dat hij deze vermindering aanvaardbaar acht.
    
    5.2.    In de bezonningsstudie is het voorheen geldende planologisch regiem vergeleken met het huidige planologisch regiem. Hierbij is uitgegaan van vijf woningen die worden voorzien ten noorden tot zuidwesten van de woning van [appellant A] en [appellante B]. Ten westen van de woning van [appellant A] en [appellante B] is een bestaande woning geprojecteerd. In de bezonningsstudie is de schaduwwerking bezien op 30 januari, 30 april, 30 juli en 30 oktober in de ochtend, middag en namiddag. Op 30 januari, 30 april, 30 juli en 30 oktober is geen sprake van schaduwwerking als gevolg van de voorziene woningen om 09:00 en 12:00 uur. Op 30 januari en 30 oktober is op basis van het voorheen geldende planologisch regiem en het huidige planologisch regiem sprake van schaduwwerking als gevolg van de voorziene woningen om 16:00 uur. Op 30 april is op basis van het voorheen geldende planologisch regiem en het huidige planologisch regiem sprake van enige schaduwwerking als gevolg van de voorziene woningen om 16:00 uur. Op 30 juli is geen sprake van schaduwwerking om 16:00 uur.
    
    5.3.    Met betrekking tot de vermeende afname van bezonning in de periode van 09:00 tot en met 16:00 uur overweegt de Afdeling als volgt. De Afdeling stelt vast dat ter plaatse van het plandeel dat aan het perceel van [appellant A] en [appellante B] grenst, zes woningen zijn toegestaan. Dit plandeel is 3400 m² groot. In de bezonningsstudie zijn vijf woningen dichtbij de woning van [appellant A] en [appellante B] geprojecteerd. Gelet op het maximaal toegestane aantal woningen en het totale oppervlak van het desbetreffende plandeel heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in de bezonningsstudie gekozen invulling een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden is. De raad heeft zich voorts onder verwijzing naar de bezonningsstudie terecht op het standpunt gesteld dat de schaduwwerking in de periode van 09:00 tot en met 16:00 uur nauwelijks toeneemt in vergelijking tot het voorgaande planologisch regiem. Gelet hierop heeft de raad vanwege de schaduwwerking van 09:00 tot 16:00 uur in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien om een lagere bouw- en goothoogte vast te stellen dan hij thans heeft gedaan.
    
    5.4.    Nu de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de schaduwwerking in de periode van 09:00 tot en met 16:00 uur nauwelijks toeneemt in vergelijking tot het voorgaande planologisch regiem en in dit plan gangbare bouw- en goothoogte zijn voorzien, heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid kunnen afzien van een onderzoek naar de schaduwwerking in de periode na 16:00 uur.
    
    5.5.    Met betrekking tot de afname van bezonning vanaf 16:00 uur, privacy en uitzicht overweegt de Afdeling als volgt. Ten opzichte van het uitwerkingsplan "Vossenakker, 1e  uitwerking" maakt dit plan op andere plaatsen bebouwing mogelijk en wordt ter plaatse van sommige plandelen de bouwhoogte verhoogd. Nu de woning van [appellant A] en [appellante B] grenst aan het plangebied, kan niet worden uitgesloten dat zij hier gevolgen van ondervinden. De Afdeling overweegt echter dat in het algemeen aan een voorheen geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. Over de toegestane bouwmogelijkheden heeft de raad een belangenafweging gemaakt. Daarbij heeft hij het belang van [appellant A] en [appellante B] bij het behouden van de mate van bezonning na 16:00 uur, uitzicht en privacy ter plaatse van hun woning die zij ten tijde van het voorheen geldende plan hadden, betrokken. Ook heeft hij het belang dat is gemoeid bij het realiseren van de woningen betrokken. In dit verband heeft de raad onbestreden gesteld dat het voorzien in de woningen bijdraagt aan het belang van de volkshuisvesting. Gelet op de gangbare bouw- en goothoogte van 10, respectievelijk 6 m, die in dit plan worden toegestaan en het feit dat het uitwerkingsplan "Vossenakker, 1e uitwerking" reeds woningbouw met een bouw- en goothoogte van 7 m toestond op grotendeels dezelfde gronden, heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid geen doorslaggevend gewicht toegekend aan de belangen van [appellant A] en [appellante B]. De raad heeft derhalve in zoverre in redelijkheid de bouw- en goothoogte kunnen toestaan die hij heeft toegestaan in dit plan.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    6.    Het beroep is ongegrond.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S.W.A.M.M. Delauw, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Delauw
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 november 2017
    
    812.