ECLI:NL:RVS:2017:762, Raad van State, 22-03-2017, 201602744/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-03-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 februari 2015 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen de zonder een omgevingsvergunning gerealiseerde dakterrassen op de percelen [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4] te Alkmaar afgewezen.

201602744/1/A1.
    Datum uitspraak: 22 maart 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Alkmaar,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 3 maart 2016 in zaak nr. 15/3181 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 februari 2015 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen de zonder een omgevingsvergunning gerealiseerde dakterrassen op de percelen [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4] te Alkmaar afgewezen.
    
    Bij besluit van 2 juli 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover het verzoek betrekking heeft op het gedeelte van het dakterras op het perceel [locatie 3] dat is gesitueerd op een bijgebouw en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 3 maart 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft daartoe in de gelegenheid gesteld een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 februari 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. P.G. Wemmers, advocaat te Alkmaar, en het college, vertegenwoordigd door M. Blom, zijn verschenen.
    
        Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Op de percelen [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4] te Alkmaar zijn dakterrassen aangelegd. [appellant], een omwonende, stelt dat deze terrassen ten koste gaan van zijn woon- en leefklimaat en zijn privacy. Hij heeft het college verzocht hiertegen handhavend op te treden.
    
         Het college heeft dit verzoek, voor zover hier van belang, afgewezen. Het college gaat ervan uit dat geen sprake is van een overtreding omdat de desbetreffende terrassen zonder een omgevingsvergunning voor bouwen mochten worden gerealiseerd en niet in strijd zijn met het bestemmingsplan. [appellant] kan zich hierin niet vinden.
    
    2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de dakterrassen ten aanzien waarvan het verzoek om handhaving door het college is afgewezen in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan. Volgens de rechtbank zijn de van toepassing zijnde planregels, bezien in samenhang met de aanduiding 'terras' die aan de desbetreffende percelen is toegekend, duidelijk. Deze planregels moeten volgens de rechtbank aldus worden uitgelegd dat ter plaatse een aan- en/of uitbouw van 3 m hoog en een daarop gesitueerd dakterras met een hekwerk van 1,2 m hoog zijn toegestaan. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat voor de realisering van de dakterrassen geen omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht was vereist en dat het college terecht heeft afgezien van handhavend optreden.
    
    Gronden van het hoger beroep
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college het verzoek om handhaving ten onrechte heeft afgewezen. Hij voert hiertoe aan dat het bestemmingsplan onduidelijk is en dat de rechtbank ten onrechte is voorbijgegaan aan het betoog dat het bestemmingsplan in zoverre, exceptief toetsend, onverbindend moet worden verklaard.
    
         Indien het bestemmingsplan in dit geval wel een geldig toetsingskader vormt, dan moeten de desbetreffende planregels volgens [appellant] letterlijk worden uitgelegd. Dit betekent dat het hekwerk van een dakterras binnen de toegestane hoogte van 3 m van een aan- en/of uitbouw moet vallen. De hekwerken van de in het geding zijnde dakterrassen zijn hoger en zijn dus gerealiseerd in strijd met het bestemmingsplan, zo stelt hij.
    
         [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het dakterras op het perceel [locatie 1] gedeeltelijk is aangelegd op een bijgebouw. Het desbetreffende dakterras is volgens [appellant] ook op dit punt in strijd met het bestemmingsplan.
    
    Bestemmingsplan
    
    4.     Voor de percelen [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4] te Alkmaar geldt het bestemmingsplan "Alkmaar Zuid-West" dat bij besluit van 16 mei 2013 is vastgesteld door de raad van de gemeente Alkmaar (hierna: het bestemmingsplan). In het bestemmingsplan is aan de genoemde percelen de bestemming "Wonen" met de functieaanduiding 'terras' toegekend.
    
        Artikel 1, aanhef en lid 1.3, van de planregels luidt als volgt:
    
    "Onder een aan- en uitbouw wordt verstaan: een onderdeel van een hoofdgebouw dat in bouwkundig opzicht ondergeschikt is aan het hoofdgebouw".
    
        Artikel 1, aanhef en lid 1.17, luidt als volgt:
    
    "Onder een bijgebouw wordt verstaan: een gebouw dat in bouwkundig en functioneel opzicht ondergeschikt is aan een op hetzelfde bouwperceel gelegen hoofdgebouw."
    
         Artikel 22, lid 22.2, onder 22.2.2, aanhef en sub d, luidt als volgt:
    
    "Voor het bouwen van aan- en uitbouwen gelden de volgende regels: de bouwhoogte van aan- en uitbouwen bedraagt niet meer dan 3 meter."
    
        Lid 22.2, onder 22.2.4, luidt als volgt:
    
    "Dakterrassen zijn toegestaan op aan- en uitbouwen ter plaatse van de aanduiding 'terras', met dien verstande dat:
    
    a. deze uitsluitend mogen worden gebruikt ten behoeve van de woonfunctie op een aan- of uitbouw van de aangrenzende of direct ondergelegen bouwlaag van het hoofdgebouw;
    
    b. bouwwerken, geen gebouwen zijnde mogen worden opgericht tot een bouwhoogte van ten hoogste 1,20 m, gemeten vanaf het dak;
    
    c. een dakterras niet is toegestaan indien deze een onevenredige afbreuk doen aan de karakteristiek en ruimtelijke kwaliteit van het stadsbeeld;
    
    d. (…)."      
    
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    5.    Niet in geschil is dat de dakterrassen ten aanzien waarvan het verzoek om handhaving door het college is afgewezen zonder een omgevingsvergunning konden worden gebouwd, indien en voor zover deze niet in strijd zijn met het bestemmingsplan.
    
    6.    Over het betoog dat de dakterrassen in strijd zijn met de planregels over de maximaal toegestane bouwhoogte, wordt het volgende overwogen.
    
    6.1.    Het college heeft de hiervoor weergegeven planregels aldus uitgelegd dat ter plaatse in het algemeen een aan- en/of uitbouw van 3 m hoog mogelijk wordt gemaakt maar dat, in de situatie dat daarop een dakterras wordt aangelegd, een extra hekwerk van 1,2 m hoog mogelijk wordt gemaakt, gemeten vanaf het dak van de aan- en/of uitbouw. Dit betekent dat het dak van de aan- en/of uitbouw en het hekwerk van het dakterras in laatstgenoemde situatie tezamen maximaal 4,2 m hoog mogen zijn, zo stelt het college.
    
         De rechtbank heeft in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat die uitleg onjuist is. Naar het oordeel van de Afdeling blijkt uit de planregels - in onderlinge samenhang bezien - voldoende duidelijk dat artikelonderdeel 22.2.2, aanhef en sub d, de hoofdregel bevat voor de maximaal toegestane bouwhoogte van een aan- en/of uitbouw zonder dakterras en dat artikelonderdeel 22.2.4, in aanvulling op die hoofdregel, een bijzondere bepaling bevat voor de situatie dat een dakterras wordt gerealiseerd op een aan- en/of uitbouw. Nu de bouwhoogte van het dakterras moet worden gemeten vanaf het dak van de aan- en/of uitbouw, is voldoende duidelijk dat de maximaal toegestane bouwhoogte van het dakterras moet worden opgeteld bij de maximaal toegestane bouwhoogte die in het algemeen geldt voor een aan- en/of uitbouw.
    
    6.2.    In de door [appellant] aangedragen jurisprudentie heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor een ander oordeel. In die jurisprudentie heeft de Afdeling geoordeeld dat een dakterras geen afzonderlijk bouwwerk, geen gebouw zijnde, is, maar dat dit moet worden aangemerkt als een onderdeel van een aan- en/of uitbouw. Daarbij heeft de Afdeling zich gebaseerd op de planregels die in de desbetreffende zaken van toepassing waren. Dit neemt niet weg dat een gemeenteraad bij de vaststelling van een bestemmingsplan de planregels moet vaststellen die hij uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De genoemde jurisprudentie staat er niet aan in de weg dat een gemeenteraad planregels vaststelt waarin - zoals in de voorliggende situatie - ten aanzien van de maximaal toegestane bouwhoogte een onderscheid wordt gemaakt tussen een aan- en/of uitbouw zonder dakterras en een aan- en/of uitbouw met een dakterras.
    
    6.3.    Niet in geschil is dat de aan- en/of uitbouwen en de hekwerken van de in het geding zijnde dakterrassen de maximaal toegestane bouwhoogtes van 3 en 1,2 meter niet overschrijden. De realisatie van deze terrassen is derhalve, wat de totale bouwhoogte betreft, niet in strijd met het bestemmingsplan.
    
    6.4.    Wat betreft het betoog van [appellant] dat de rechtbank het bestemmingsplan, exceptief toetsend, onverbindend had moeten verklaren, geldt dat in deze procedure geen plaats is voor de door hem voorgestane indringende toetsing van de juistheid van de bestemmingsregeling. De mogelijkheid om in het kader van een handhavingsprocedure de gelding van de toepasselijke bestemmingsregeling aan de orde te stellen, strekt niet zover dat het desbetreffende onderdeel van het bestemmingsplan aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan.
    
         Niet valt in te zien dat de hiervoor weergegeven planregels evident in strijd zijn met enige wettelijke bepaling die ten tijde van de totstandkoming van het bestemmingsplan van toepassing was. Gelet op hetgeen hiervoor onder 6.1 en 6.2 is overwogen, bestaat er evenmin grond voor het oordeel dat deze regels in strijd zijn met de rechtszekerheid of met de door [appellant] aangedragen jurisprudentie.
    
    6.5.    Het betoog faalt.
    
    7.    Over het betoog dat het dakterras op het perceel [locatie 1] gedeeltelijk is aangelegd op een bijgebouw, wordt het volgende overwogen.
    
    7.1.    Ter zitting heeft het college te kennen gegeven dat een deel van het dakterras op het perceel [locatie 1] is gesitueerd op een bijgebouw. Het college stelt zich inmiddels op het standpunt dat in zoverre sprake is van een overtreding, aangezien het desbetreffende gedeelte van het dakterras in strijd is met het bestemmingsplan, en dat hiertegen in beginsel handhavend dient te worden opgetreden.
    
         Nu het college zich thans op een ander standpunt stelt dan het heeft gedaan bij het besluit van 2 juli 2015, moet worden geoordeeld dat het besluit van 2 juli 2015 op dit punt in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet zorgvuldig is voorbereid. Het besluit komt derhalve in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Hierdoor kan de aangevallen uitspraak niet in stand blijven.
    
    7.2.    Het betoog slaagt.
    
    Conclusie en slot
    
    8.    Gelet op hetgeen hiervoor onder 7.1 is overwogen, is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.
    
    9.    Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het besluit van 2 juli 2015 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb voor zover dat besluit betrekking heeft op het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen het gedeelte van het dakterras op het perceel [locatie 1] dat is gesitueerd op een bijgebouw. Het college dient op dit punt een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    
    10.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    11.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 3 maart 2016 in zaak nr. 15/3181;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar van 2 juli 2015, kenmerk BZ/2015/2546 voor zover dat besluit betrekking heeft op het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen het gedeelte van het dakterras op het perceel [locatie 1] dat is gesitueerd op een bijgebouw;
    
    V.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar te nemen besluit op bezwaar slechts beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.980,00 (zegge: negentienhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.I. Breunese-van Goor, griffier.
    
    w.g. Hoogvliet    w.g. Breunese-van Goor
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2017
    
    208.