ECLI:NL:RVS:2022:1611, Raad van State, 08-06-2022, 202100837/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-06-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 september 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van De Fryske Marren het verzoek van [appellante] om handhavend op te treden tegen het gebruik van het pand op het adres [locatie] in Lemmer als muziekschool, afgewezen. [appellante] is eigenaar en verhuurder van het pand op het adres [locatie] in Lemmer. [partij] is huurder van dit appartement. Hij geeft vanuit hier muziekles in het bespelen van de piano en de gitaar. De lessen worden hoofdzakelijk individueel, maar ook in kleine groepen van twee of drie leerlingen gevolgd en vinden over het algemeen plaats tussen 13:00 en 21:15 uur. Hij presenteert de activiteiten naar buiten toe onder de naam "De Muziekflat". [appellante] heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van het appartement als muziekschool door [partij], omdat dit volgens haar in strijd is met het bestemmingsplan. Het college heeft dit verzoek om handhavend op te treden afgewezen.

202100837/1/R3.
    Datum uitspraak: 8 juni 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te Lemmer, gemeente De Fryske Marren
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-­Nederland van 21 december 2020 in zaak nr. 20/962 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van De Fryske Marren.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 september 2019 heeft het college het verzoek van [appellante] om handhavend op te treden tegen het gebruik van het pand op het adres [locatie] in Lemmer als muziekschool, afgewezen.
    Bij besluit van 30 januari 2019 (lees: 2020) heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 21 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [partij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 april 2022, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. K.J.T. Boersma, advocaat te Tiel, [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door R.M. Posthuma, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], bijgestaan door mr. J. de Ruiter, advocaat te Kampen, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is eigenaar en verhuurder van het pand op het adres [locatie] in Lemmer (hierna: het appartement). [partij] is huurder van dit appartement. Hij geeft vanuit hier muziekles in het bespelen van de piano en de gitaar. De lessen worden hoofdzakelijk individueel, maar ook in kleine groepen van twee of drie leerlingen gevolgd en vinden over het algemeen plaats tussen 13:00 en 21:15 uur. Hij presenteert de activiteiten naar buiten toe onder de naam "De Muziekflat".
    [appellante] heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van het appartement als muziekschool door [partij], omdat dit volgens haar in strijd is met het bestemmingsplan. Het college heeft dit verzoek om handhavend op te treden afgewezen, omdat er volgens het college geen sprake is van een overtreding. In het besluit van 30 september 2019, in stand gelaten bij besluit van 30 januari 2020, staat hierover dat volgens het college het geven van muzieklessen op grond van het bestemmingsplan "Lemmer Centrum" is toegestaan omdat dit valt onder de definitie van dienstverlening, zoals opgenomen in artikel 1.28 van de planregels.
    De aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de activiteiten vallen onder de definitie van het begrip dienstverlening, zoals opgenomen in artikel 1.28 van de planregels. Omdat ter plaatse dienstverlening is toegestaan, is volgens de rechtbank geen sprake van een overtreding en heeft het college het verzoek om handhavend op te treden terecht afgewezen.
    Bijlage
    3.       De relevante planregels zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Beoordeling hoger beroep
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de activiteiten kwalificeren als dienstverlening in de zin van artikel 1.28 van het plan. Volgens haar is namelijk geen sprake van een kantoorfunctie of een daarmee te vergelijken gebruik, zoals omschreven in de plantoelichting. In plaats daarvan valt een muziekschool volgens haar onder "cultuur, sport en recreatie". Dit leidt zij af uit de Staat van Bedrijfsactiviteiten (hierna: de SvB) in bijlage 1 bij planregels, waarin een muziekschool onder die categorie valt, en ook uit de inschrijving in het handelsregister. Omdat de gronden niet zijn bestemd voor cultuur, sport en recreatie, is een muziekschool niet toegestaan, aldus [appellante]. Verder wijst [appellante] erop dat geen sprake is beroepsuitoefening, waarvan de rechtbank uitgaat, maar van een commercieel bedrijf. In dat verband wijst zij op de inschrijving in het handelsregister, de website van "De Muziekflat" en de gemeentegids van De Fryske Marren, editie 2020/2021.
    Daarnaast voert [appellante] aan dat een muziekschool in de SvB wordt aangemerkt als categorie B, en dat die activiteiten alleen kunnen worden uitgeoefend als zij bouwkundig gescheiden van woningen en andere gevoelige functies plaatsvinden, waaraan in dit geval niet wordt voldaan. Ter illustratie wijst zij naar onder meer de uitspraak van 27 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7485, onder 5. Omdat de SvB volgens haar in artikel 1.45 van de planregels in algemene zin van toepassing is verklaard, is de rechtbank hier volgens haar ten onrechte aan voorbij gegaan.
    Tot slot vallen bedrijven in de categorieën A, B en C, van de SvB volgens [appellante] weliswaar onder artikel 6.1, onder c, van de planregels, maar dat betekent niet dat een muziekschool ter plaatse is toegestaan. Volgens haar wordt namelijk niet voldaan aan de in die bepaling genoemde voorwaarden, met name omdat de activiteiten niet alleen in de dagperiode plaatsvinden.
    4.1.    In het plan is aan het appartement de bestemming "Centrum" toegekend. Ingevolge artikel 6.1 van de planregels is ter plaatse van het appartement onder meer dienstverlening toegestaan. In artikel 1.28 is de volgende definitie van dienstverlening opgenomen: "het verlenen van economische en maatschappelijke diensten aan derden, met uitzondering van een garagebedrijf en een seksinrichting."
    4.2.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de activiteiten kwalificeren als "dienstverlening", als bedoeld in artikel 1.28 van de planregels. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2833, onder 3.1, dient een planregel omwille van de rechtszekerheid letterlijk te worden uitgelegd. Zoals verder volgt uit onder meer de uitspraak van 2 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK5072, onder 2.3.1, dat, indien de planregels duidelijk zijn, aan een uitleg van de bedoeling van de planwetgever niet wordt toegekomen. De Afdeling overweegt dat de tekst in artikel 1.28 van de planregels bepalend is voor het antwoord op de vraag wat moet worden verstaan onder dienstverlening. Uit deze tekst volgt dat het gaat om economische en maatschappelijke diensten aan derden. Hierin staat niet dat het moet gaan om een kantoorfunctie of een daarmee te vergelijken gebruik, zoals als voorbeeld in de plantoelichting wordt genoemd. Ook staat in de tekst van artikel 1.28 van de planregels niet dat geen sprake mag zijn van een professioneel en bedrijfsmatig karakter. Omdat de tekst op zichzelf voldoende duidelijk is, komt dan ook geen betekenis toe aan wat over deze planregel in de plantoelichting staat.
    Dat de muziekschool in de SvB valt onder de categorie "cultuur, sport en recreatie" en dit ook zou volgen uit de inschrijving in het handelsregister, zoals [appellante] aanvoert, leidt niet tot een ander oordeel. Deze omstandigheden doen er namelijk niet aan af dat, zoals ook door de rechtbank is overwogen, het geven van muziekles in het bespelen van de piano en de gitaar kwalificeert als dienstverlening in de zin van artikel 1.28 van de planregels. Voor zover [appellante] meent dat voor het antwoord op de vraag of de activiteiten zijn toegestaan betekenis toekomt aan de inhoud van de SvB, volgt de Afdeling dit voorts niet. Dat in de definitie van "Staat van bedrijfsactiviteiten" in artikel 1.45 van de planregels in algemene zin staat dat deze onderdeel uitmaakt van de regels, leidt niet tot dat oordeel. Zoals hiervoor is overwogen, is dienstverlening op grond van artikel 1.6, aanhef en onder b, van de planregels ter plaatse toegestaan en is voor wat daaronder moet worden verstaan de tekst van artikel 1.28 van de planregels bepalend. Zowel in artikel 6.1, aanhef en onder b, als in artikel 1.28 van de planregels is geen koppeling gelegd met de SvB, zodat aan de inhoud daarvan niet wordt toegekomen.
    Omdat de activiteiten kwalificeren als dienstverlening, komt de Afdeling tot slot niet toe aan het betoog van [appellante] over artikel 6.1, onder c, van de planregels.
    Het betoog slaagt niet.
    5.       [appellante] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat een woning niet gelijktijdig voor andere functies mag worden gebruikt. Zo heeft de rechtbank volgens haar ten onrechte overwogen dat niet uit de tekst of het systeem van het plan volgt dat de woning niet ook gebruikt mag worden voor beroepsuitoefening. Nog los van het feit dat er geen sprake is van beroepsuitoefening, volgt volgens haar uit de toelichting bij het plan en uit het raadsbesluit dat bepaalde bestemmingen alleen mogen worden uitgewisseld. Verder wijst zij erop dat uit de definitie van het begrip woning, zoals neergelegd in artikel 1.49 van de planregels, volgt dat deze uitsluitend is bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden en dus niet ook voor een andere functie.
    5.1.    Zoals de Afdeling hiervoor heeft overwogen onder 4.2, kwalificeren de activiteiten die plaatsvinden in het appartement als dienstverlening, als bedoeld in artikel 1.28 van de planregels.
    De Afdeling ziet in wat [appellante] aanvoert geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op grond van het plan het appartement slechts gebruikt mag worden voor één van functies, genoemd in artikel 6.1. Dit volgt niet uit de tekst van artikel 6.1 van de planregels. De planregel staat er dan ook niet aan in de weg dat het appartement voor de zowel de functie "(boven)woningen" als de functie "dienstverlening" wordt gebruikt. Omdat de tekst op zichzelf voldoende duidelijk is, komt voorts geen betekenis toe aan de door [appellante] gestelde bedoeling van de planwetgever om alleen uitwisseling tussen de bepaalde functies mogelijk te maken. Dat op grond van artikel 1.49 van de planregels onder woning wordt verstaan "een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden", leidt evenmin tot een ander oordeel. Hieruit volgt niet dat binnen de bestemming "Centrum" andere functies, genoemd in artikel 6.1, zijn uitgesloten op het moment dat in het pand wordt gewoond. De rechtbank is terecht niet tot een ander oordeel gekomen. Nu geen sprake is van een overtreding, was er geen handhavingsbevoegdheid voor het college, zoals de rechtbank eveneens terecht heeft geoordeeld.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Buskermolen, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2022
    896
     
    BIJLAGE
     
    Bestemmingsplan "Lemmer Centrum"
    Artikel 1.11
    bedrijf
    een onderneming waarbij het accent ligt op het vervaardigen, bewerken, installeren, inzamelen en verhandelen van goederen, waarbij eventueel detailhandel uitsluitend plaatsvindt als ondergeschikt onderdeel van de onderneming in de vorm van verkoop dan wel levering van ter plaatse vervaardigde, bewerkte of herstelde goederen dan wel goederen die in rechtstreeks verband staan met de uitgeoefende handelingen.
    Artikel 1.28
    dienstverlening
    het verlenen van economische en maatschappelijke diensten aan derden, met uitzondering van een garagebedrijf en een seksinrichting.
    Artikel 1.45
    Staat van bedrijfsactiviteiten
    de Staat van bedrijfsactiviteiten die als Bijlage 1 onderdeel uitmaakt van deze regels.
    Artikel 1.49
    woning
    een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden.
    Artikel 6.1
    De voor 'Centrum' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    […]
    b. dienstverlening;
    c. bedrijven in de categorieën A, B en C van de Staat van bedrijfsactiviteiten (Bijlage 1), met dien verstande dat:
    1. het gaat om kleinschalige, meest ambachtelijke bedrijvigheid;
    2. productie en/of laad en loswerkzaamheden alleen in de dagperiode plaatsvinden;
    3. de activiteiten (inclusief opslag) hoofdzakelijk inpandig geschieden;
    […];
    f. (boven)woningen;
    […].