ECLI:NL:RBGEL:2020:5761, Rechtbank Gelderland, 30-10-2020, AWB - 20 _ 5281
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2020-10-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Verzoek om handhavend op te treden tegen de NS op grond van artikel 2.7 van de Noodverordening COVID-19. De rechtbank oordeelt dat eiser belanghebbende is bij het besluit van de Veiligheidsregio Gelderland-Zuid op zijn verzoek om handhaving. Het bezwaar is ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. De Veiligheidsregio moet alsnog een besluit nemen op het verzoek om handhaving.

RECHTBANK GELDERLAND
    Zittingsplaats Arnhem
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: AWB 20/5281
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 30 oktober 2020
    
    
      in de zaak tussen
    
    
    
      [Eiser A] , te [plaats A] , eiser,
    
    
      en
    
    
    de voorzitter van de Veiligheidsregio Gelderland-Zuid, verweerder.
    (gemachtigde: P.F.A.M. van Diemen)
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij brief van 25 augustus 2020 heeft verweerder aan eiser meegedeeld dat zijn e-mail van 1 juli 2020 niet is aan te merken als een verzoek van een belanghebbende om een besluit te nemen en dat daarom geen besluit wordt genomen.
    
    
    
      Bij besluit van 5 oktober 2020 heeft verweerder het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Het onderzoek op de zitting heeft online plaatsgevonden op 15 oktober 2020. Eiser is verschenen. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Waarover gaat deze uitspraak?
        1.	In deze uitspraak beslist de rechtbank over de vraag of verweerder het bezwaar van eiser terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat eiser niet is aan te merken als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het gaat daarbij om het verzoek van eiser om handhavend op te treden tegen de Nederlandse Spoorwegen (NS). De rechtbank moet beoordelen of eiser belanghebbende bij dat verzoek is.
    
    
    
      
        Wat is de achtergrond van deze zaak?
        2.	In verband met het rondwaren van het coronavirus SARS-CoV-2 dat de ziekte COVID-19 veroorzaakt, hebben de voorzitters van de veiligheidsregio’s noodverordeningen vastgesteld. Sinds 1 juni 2020 is in ieder van deze noodverordeningen een bepaling opgenomen die vervoerders gebiedt om voorzieningen voor openbaar vervoer zodanig in te richten en daarmee samenhangende maatregelen te nemen, zodat reizigers in staat worden gesteld zoveel mogelijk een afstand van tenminste 1,5 meter ten opzichte van alle andere in de voorzieningen aanwezige personen in acht te nemen en reizigers van 13 jaar en ouder een niet-medisch mondkapje dragen in voertuigen en vaartuigen. Ook de Noodverordening COVID-19 veiligheidsregio Gelderland-Zuid (de Noodverordening) die door de voorzitter van de Veiligheidsregio Gelderland-Zuid is vastgesteld, bevat in artikel 2.7, eerste lid, dit gebod.
    
    
    
      2.1.
      
        Eiser moet vanwege zijn (vitale) werk dagelijks met het openbaar vervoer van Tiel naar Amsterdam reizen. Hij maakt daarbij gebruik van de trein van de NS. Het traject Tiel-Utrecht ligt voor een deel in het gebied van de Veiligheidsregio Gelderland-Zuid. Op 1 juli 2020 heeft eiser bij verweerder een verzoek ingediend om met spoed handhavend op te treden tegen de NS. Volgens eiser is het als gevolg van het door de NS gevoerde beleid voor OV-reizigers onvoldoende mogelijk om veilig (dat wil zeggen, met inachtneming van 1,5 meter afstand tot andere reizigers) te reizen. Daarmee schendt de NS volgens eiser artikel 2.7, eerste lid, van de Noodverordening. Eiser wijst er daarbij op dat alle zitplaatsen toegankelijk zijn gemaakt, dat fietsvervoer is toegestaan en dat niet-essentiële treinreizen worden gestimuleerd door bijvoorbeeld samenreiskorting te bieden.
        
      
    
    
      2.2.
      In de brief van 25 augustus 2020 staat dat verweerder geen besluit neemt, omdat eiser niet is aan te merken als belanghebbende in de zin van artikel 1.2, eerste lid, van de Awb. Het bezwaar van eiser is daarom niet-ontvankelijk verklaard. 
      
      
        
          Waarom is eiser het hier niet mee eens?
        
      
      3. Eiser stelt – kort samengevat – dat hij wel als belanghebbende is aan te merken en dat verweerder dus had moeten beslissen op zijn verzoek om handhaving. Eiser stelt dat in zijn geval sprake is van een objectief, actueel, eigen en persoonlijk belang. Hij wijst er op dat hij direct een reëel gezondheidsrisico loopt, doordat de NS het hem niet mogelijk maakt om 1,5 meter afstand tot zijn medereizigers te houden. Eiser heeft geen auto en is dus aangewezen op het reizen met de trein. Verder stelt eiser dat hij zich van andere OV-reizigers onderscheidt doordat zijn gebruik van de trein een zekere mate van essentie heeft. Dit omdat de treinreis voor hem – anders dan voor bijvoorbeeld dagjesmensen – noodzakelijk is in verband met zijn vitale werk. 
      
      
        
          Is eiser een belanghebbende?
        
      
      4. Eiser heeft een verzoek om handhaving gedaan. Een bestuursorgaan kan op dat verzoek alleen een besluit nemen als het verzoek een aanvraag is, dat wil zeggen dat het een verzoek is dat door een belanghebbende is gedaan. Dit volgt uit artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Eiser is wel een belanghebbende bij dat verzoek. De rechtbank legt hierna uit waarom zij tot dat oordeel komt.
      
    
    
      4.1.
      Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Met de woorden ‘wiens belang rechtstreeks is betrokken’ wordt een zekere begrenzing beoogd. Dit blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 1:2 van de Awb. Een louter subjectief gevoel van betrokkenheid bij een besluit is, hoe sterk dat gevoel ook mag zijn, niet voldoende om te kunnen spreken van een rechtstreeks bij het besluit betrokken belang. Maar ook een persoon die wellicht enig belang heeft, maar zich op dat punt niet onderscheidt van grote aantallen anderen, kan niet worden beschouwd als een persoon met een rechtstreeks betrokken belang. Volgens vaste rechtspraak volgt hieruit dat eiser, om als belanghebbende in zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang moet hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door – in dit geval – de gestelde schending van artikel 2.7, eerste lid, van de Noodverordening.
      
    
    
      4.2.
      Eiser wil om zijn gezondheid te beschermen met de trein kunnen reizen op 1,5 meter afstand van andere treinreizigers. 
      
    
    
      4.3.
      Vaststaat dat de door het op dit moment rondwarende coronavirus veroorzaakte ziekte COVID-19 kan leiden tot ernstige ziekte en zelfs overlijden. Daarbij geldt weliswaar dat COVID-19 met name gevaarlijk is voor mensen behorend tot een risicogroep (zoals ouderen en mensen met onderliggende ziekten), maar ook bij jongere mensen kan de ziekte een (zeer) ernstig beloop hebben. Het belang om deze ziekte niet te krijgen is naar zijn aard dus een eigen en persoonlijk belang. 
      
    
    
      4.4.
      Niet in geschil is dat bij het coronavirus een aanzienlijk hoger risico op besmetting bestaat als geen 1,5 meter afstand tot anderen wordt gehouden. Het houden van 1,5 meter afstand is een van de kernpunten van de Nederlandse maatregelen (‘basisregels voor iedereen’) om verdere verspreiding van en besmetting met het coronavirus tegen te gaan. Dit ziet niet alleen op de volksgezondheid, maar ook op de gezondheid van individuen. Het kunnen houden van 1,5 meter afstand tot anderen heeft dus aanzienlijke invloed op het risico dat eiser loopt om ziek te worden.
      
    
    
      4.5.
      Het verzoek om handhaving gaat over het in acht nemen van de 1,5 meter afstand in de trein. Omdat, onder meer, alle stoelen in de trein beschikbaar worden gesteld, bestaat bij iedere treinreis van eiser de kans dat hij feitelijk niet op 1,5 meter afstand van anderen kan reizen. Dit levert voor hem een concreet risico op besmetting met het coronavirus en dus een risico voor zijn gezondheid op. Eiser stelt dat hij afhankelijk is van het reizen met de trein, omdat hij geen eigen auto heeft en hij werkzaam is in een vitaal beroep. Hij moet dus wel gebruik maken van de trein om van Tiel naar Amsterdam te reizen. Eisers reisbeweging valt daarmee in de categorie ‘noodzakelijke OV-reizen’, een onderscheid dat ook in de landelijke maatregelen wordt gemaakt. Eiser kan zich in redelijkheid niet onttrekken aan het reizen met de trein. Dit wordt door verweerder niet bestreden. Daarmee wordt zijn belang voldoende rechtstreeks geraakt door een weigering om handhavend op te treden. 
      
    
    
      4.6.
      Gelet op de hiervoor genoemde omstandigheden, is de rechtbank van oordeel dat hiermee sprake is van een naar zijn aard eigen, persoonlijk en individueel belang, dat voldoende rechtstreeks wordt geraakt door een besluit om niet te handhaven. Indien een natuurlijk persoon opkomt voor een naar zijn aard eigen en persoonlijk belang, staat de omstandigheid dat ook grote aantallen anderen in een soortgelijk eigen en persoonlijk belang worden getroffen, er niet aan in de weg dat hij belanghebbende is. Daarbij weegt ook mee dat met het onderscheid tussen noodzakelijke en niet-noodzakelijke OV-reizigers een zekere afbakening plaatsvindt.  
      
    
    
      4.7.
      Eiser is dus aan te merken als belanghebbende. Dat betekent dat verweerder ten onrechte geen besluit heeft genomen op eisers verzoek om handhaving en dat het bezwaar van eiser ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. 
      
    
    
      4.8.
      De rechtbank komt gelet op het voorgaande niet toe aan de beoordeling van eisers beroepsgrond dat sprake is van schending van artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM).
      
      
        
          Heeft eiser recht op schadevergoeding?
        
      
      5. Eiser heeft een verzoek om schadevergoeding ingediend. De rechtbank wijst dit verzoek af. Omdat nu nog geen sprake is van een weigering om handhavend op te treden, is ook (nog) geen sprake van schade als gevolg van het besluit.  
      
      
        
          Wat betekent dit voor deze zaak?
        
      
      6. Verweerder heeft het bezwaar van eiser ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep is daarom gegrond en de rechtbank vernietigt dus het besluit van 5 oktober 2020. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, zoals eiser heeft verzocht. Dit omdat de NS in de procedure tot nu toe niet betrokken is geweest en de rechtbank ook verder over onvoldoende informatie beschikt om een dergelijk besluit te kunnen nemen. Wel wordt verweerder opgedragen om opnieuw op het bezwaar van eiser te beslissen. Gelet op het belang van eiser en het feit dat het handhavingsverzoek al op 1 juli 2020 is ingediend, ziet de rechtbank aanleiding om te bepalen dat verweerder binnen twee weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit neemt.
      
    
    
      6.1.
      Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder het door eiser betaalde griffierecht van € 178,- aan hem vergoeden. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten. 
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het besluit van 5 oktober 2020; 
      
      
        draagt verweerder op binnen twee weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar te nemen, met inachtneming van deze uitspraak; 
      
      
        wijst het verzoek om schadevergoeding af; 
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eiser te vergoeden. 
      
    
    
    
    
      
        
        
        
        
          
            
              Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. Post, voorzitter, mr. W.P.C.G. Derksen en mr. G.A. van der Straaten, rechters, in tegenwoordigheid van mr. M. Kool, griffier. 
              De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 30 oktober 2020.
              
            
          
          
            
              
                De griffier is verhinderd om deze uitspraak te ondertekenen. 
              
              
              
              griffier
            
            
              
              
              
              
              voorzitter
            
          
          
            
              
            
            
              
            
            
              
            
          
          
            
              Afschrift verzonden aan partijen op:
            
          
          
            
              
            
            
              
            
            
              
            
          
          
            
              
                Bent u het niet eens met deze uitspraak?
              
              Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
            
          
        
      
    
    
    
  
  
     Bij iedere wijziging van de Noodverordening wordt de tot dan geldende Noodverordening ingetrokken en vervangen door een nieuwe Noodverordening. Het hier bedoelde gebod is daarbij steeds teruggekeerd in de Noodverordening,
  
  
     Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 32 e.v..
  
  
     Zie bijvoorbeeld ABRvS 26 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3107.
  
  
     Vergelijk ABRvS 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3100, rechtsoverweging 4.2, en ABRvS 20 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2555, rechtsoverweging 5.3.