ECLI:NL:CBB:2017:205, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 17-08-2017, 16/108
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2017-08-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Regeling GLB-inkomenssteun 2006, bedrijfstoeslag, vaststelling perceelsoppervlakte in eerder in rechte onaantastbaar geworden besluit heeft geen formele rechtskracht.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 16/108 
      5101
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 17 augustus 2017 in de zaak tussen
    
      [naam] , te [plaats] , appellant
    (gemachtigde: mr. H.A. Gooskens),
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder 
    (gemachtigden: mr. M.M. de Vries en A. Aalmers).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 22 oktober 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de bedrijfstoeslag van appellant voor het jaar 2012 op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Regeling) opnieuw vastgesteld.
    
    
    
      Bij besluit van 29 januari 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant deels gegrond verklaard.
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 maart 2017.
      Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het College heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
    
    
    
      Bij beschikking van 20 maart 2017 heeft het College geoordeeld dat het onderzoek niet volledig is geweest en dat het vooronderzoek dient te worden heropend.
    
    
    
      Verweerder heeft bij brief van 3 april 2017 nadere stukken ingediend en zich op verzoek van het College uitgelaten over de vraag hoe zijn in deze procedure ingenomen standpunt zich verdraagt met een in een andere procedure ingenomen standpunt. Daarop heeft appellant bij brief van 19 april 2017 gereageerd.
    
    
    
      Het College heeft met toestemming van partijen bepaald dat een nadere onderzoek ter zitting achterwege blijft. Bij brief van 15 juni 2017 heeft het College het onderzoek gesloten en bepaald dat uitspraak zal worden gedaan. 
      
        Overwegingen 
      
    
    
    1. Bij de gecombineerde opgave voor 2012 heeft appellant zeven percelen met een totale oppervlakte van 6,99 ha opgegeven voor uitbetaling. Bij besluit van 2 mei 2013 heeft verweerder voor het jaar 2012 de subsidiabele oppervlakte van de door appellant opgegeven percelen vastgesteld op 6,68 ha. Aan appellant is na toepassing van een korting € 5.294,60 bedrijfstoeslag toegekend. Appellant heeft hiertegen bezwaar gemaakt omdat perceel 1 volgens hem te klein was vastgesteld. Verweerder heeft bij zijn beslissing op bezwaar van 19 juni 2013 de subsidiabele oppervlakte vastgesteld op 6,75 ha en de bedrijfstoeslag vastgesteld op € 5.915,72. De percelen 1 en 7 zijn gedeeltelijk afgekeurd. Tegen dit besluit heeft appellant geen beroep ingesteld.
    
    2. Naar aanleiding van nieuwe gegevens heeft verweerder bij het primaire besluit de bedrijfstoeslag 2012 opnieuw vastgesteld. De totale subsidiabele oppervlakte is vastgesteld op 6,49 ha. Dit heeft geleid tot een verlaging van de bedrijfstoeslag en het opleggen van een hogere korting. Aan appellant is € 4.828,24 toegekend. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard en de totale subsidiabele oppervlakte goedgekeurd voor 6,67 ha. De korting is daarom verlaagd. Aan appellant is € 5.271,01 bedrijfstoeslag toegekend.
    
    3. Het College stelt voorop dat het primaire besluit en het bestreden besluit zijn genomen na 1 januari 2015. Zoals het College eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in zijn uitspraak van 16 maart 2017, ECLI:NL:CBB:2017:90, blijft de Regeling van toepassing ten aanzien van aanvragen die op grond van die regeling zijn ingediend vóór 1 januari 2015. Uit dit oordeel volgt dat verweerder het primaire besluit en het bestreden besluit terecht heeft genomen met toepassing van de Regeling.
    
    
      4.1
      Appellant heeft aangevoerd dat verweerder de percelen 1 en 7 ten onrechte kleiner heeft vastgesteld.
      
    
    
      4.2
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat de oppervlakte van de percelen 1 en 7 in rechte vaststaat, omdat deze al bij de besluiten van respectievelijk 19 juni 2013 en 2 mei 2013 is vastgesteld en appellant wat betreft de daarin vastgestelde oppervlakte van die percelen respectievelijk geen beroep heeft ingesteld en geen bezwaar heeft gemaakt. Appellant kan dus thans geen bezwaar maken of beroep instellen tegen de vaststelling van die percelen. Verweerder verwijst ter onderbouwing van zijn standpunt naar jurisprudentie, waaronder de uitspraak van het College van 10 juni 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:260). Ten aanzien van perceel 1 heeft verweerder bovendien aangevoerd dat appellant tegen de vaststelling van perceel 1 in het primaire besluit geen bezwaar heeft gemaakt, zodat dat perceel in bezwaar niet is beoordeeld en geen onderdeel uitmaakt van het bestreden besluit. 
      
    
    
      4.3
      In de uitspraak van 10 juni 2014 heeft het College overwogen dat het besluit tot wijziging van de bedrijfstoeslag enkel betrekking heeft op één perceel, zodat de bezwaren tegen het afkeuren van de overige percelen niet aan de orde kan worden gesteld. Het College ziet aanleiding die rechtspraak te verduidelijken en komt thans tot het volgende oordeel. De vaststelling van de perceeloppervlakte bij de beoordeling of een landbouwer in het kader van de bedrijfstoeslagregeling recht heeft op steun is niet gericht op zelfstandig rechtsgevolg en kan om die reden niet worden aangemerkt als deelbesluit van het besluit tot vaststelling van de bedrijfstoeslag. Artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is in zoverre niet van toepassing. Beroepsgronden tegen de vaststelling van de bedrijfstoeslag die nieuw zijn ten opzichte van de bezwaarfase kunnen dus in beroep bij het College worden aangevoerd. Dat laat onverlet dat nieuwe beroepsgronden of argumenten in de fase van beroep buiten beschouwing moeten worden gelaten indien een goede procesorde dat in een concreet geval vereist. Het College volgt verweerder dan ook niet in diens standpunt dat appellant perceel 1 in beroep niet aan de orde kan stellen, omdat hij in bezwaar tegen het primaire besluit perceel 1 niet heeft aangevochten. Appellant heeft perceel 1 bovendien al in de gronden van zijn beroep aan de orde gesteld en verweerder heeft dus voldoende gelegenheid gehad daarop adequaat te reageren. Het College volgt verweerder evenmin in diens standpunt dat appellant niet meer in rechte kan opkomen tegen de oppervlakte van de percelen 1 en 7, omdat, anders dan waarvan verweerder uitgaat, niet de oppervlakten van percelen, maar het besluit tot vaststelling van de bedrijfstoeslag in rechte kan komen vast te staan. Aangezien verweerder dat besluit tot vaststelling van de bedrijfstoeslag bij het primaire besluit heeft opengebroken, kan appellant de oppervlakte van de percelen 1 en 7 in deze procedure opnieuw aan de orde stellen. 
      
    
    
      4.4
      Wat betreft de percelen 1 en 7 moet dus worden geoordeeld dat vanwege het door verweerder ingenomen en door het College onjuist geacht standpunt in deze procedure niet duidelijk is geworden waarom verweerder de oppervlakte kleiner heeft vastgesteld dan appellant heeft opgegeven. In zoverre is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd. 
      
    
    
      5.1
      Ingevolge artikel 34, eerste lid, van Verordening 73/2009, zoals die bepaling luidde ten tijde hier van belang, wordt de steun in het kader van de bedrijfstoeslagregeling aan landbouwers toegekend na activering van een toeslagrecht per subsidiabele hectare. Elk geactiveerd toeslagrecht geeft recht op betaling van het in het kader van dat toeslagrecht vastgestelde bedrag. Het tweede lid, aanhef en onder a, bepaalde dat, voor zover hier van belang, onder ‚subsidiabele hectare’ wordt verstaan om het even welke landbouwgrond van het bedrijf, die wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of die, indien de grond ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt. Artikel 2, aanhef en onder c van die verordening verstond onder landbouwactiviteit: landbouwproducten produceren, fokken of telen tot en met het oogsten, het melken, het fokken en het houden van dieren voor landbouwdoeleinden of de grond in goede landbouw‑ en milieuconditie houden. Artikel 2, aanhef en onder h van die verordening verstond onder landbouwgrond: om het even welke grond die wordt gebruikt als bouwland, blijvend grasland of voor de teelt van blijvende gewassen. Ingevolge artikel 9 van Verordening 1122/2009 wordt voor de toepassing van artikel 34, tweede lid, onder a, van Verordening 73/2009 landbouwgrond van een bedrijf die ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, aangemerkt als overwegend voor landbouwdoeleinden gebruikte grond indien het uitoefenen van de landbouwactiviteit geen noemenswaardige hinder ondervindt van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de niet-landbouwactiviteiten. De lidstaten stellen de criteria vast voor de toepassing van het bepaalde in de eerste alinea op hun grondgebied.
      
    
    
      5.2
      De oppervlakte moet, om subsidiabel te zijn, dus landbouwgrond zijn, deel uitmaken van het bedrijf van de landbouwer en worden gebruikt voor landbouwdoeleinden of bij gelijktijdig ander gebruik overwegend worden gebruikt voor dergelijke doeleinden (zie het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie, Demmer, C-684/13, ECLI:EU:C:2015:439, p. 54). 
      
    
    
      6.1
      Het geschil met betrekking tot perceel 3 betreft de afkeuring als subsidiabele landbouwgrond van een deel van het perceel bij de schuur en een deel dat verweerder aanduidt als (toegangs)pad.
    
    
      6.2
      Appellant heeft ter zitting toegelicht dat de afrastering nabij de schuur een laag schrikdraad betrof waar de kalveren, in tegenstelling tot de koeien, onderdoor konden lopen om bij de schuur bijgevoerd te worden. Het betreft daarom grond die voor landbouwdoeleinden wordt gebruikt. Ter zitting heeft verweerder verklaard het betoog van appellant aannemelijk te achten en bevestigd dat op dit punt bij de berekening een fout is gemaakt. Het College stelt daarom vast dat verweerder dit deel van het perceel ten onrechte heeft afgekeurd.
      
    
    
      6.3
      Wat betreft het gedeelte dat verweerder heeft aangeduid als (toegangs)pad, heeft appellant toegelicht dat deze strook permanent ter vrije beschikking van de koeien staat en wordt begraasd. De strook wordt tevens door de koeien gebruikt om naar de drinkplaats bij de schuur te lopen. Weliswaar wordt het gras in de natte (winter)maanden op bepaalde delen door de koeien vertrapt, maar in de zomermaanden herstelt het gras zich weer vanzelf. Ter zitting heeft verweerder erkend dat de strook niet door een voertuig (tractor) gebruikt kan worden, zodat van een platgereden gedeelte in ieder geval geen sprake kan zijn. Gelet op de overgelegde foto’s die het betoog van appellant ondersteunen en het door appellant toegelichte gebruik van de strook, is het College van oordeel dat verweerder dit deel ten onrechte niet als subsidiabele landbouwgrond heeft aangemerkt.
      
    
    
      6.4
      Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit wat betreft perceel 3 onzorgvuldig is voorbereid en niet draagkrachtig is gemotiveerd.
      
    
    
      7.1
      Wat betreft het afgekeurde gedeelte van perceel 4 spitst het geschil zich toe op de vraag of sprake is van subsidiabele landbouwgrond. . 
      
    
    
      7.2
      Gebleken is dat een deel van perceel 4 deel uitmaakt van “De tuinen in Demen”. Dit zijn siertuinen die voor publiek zijn opengesteld. Op een gedeelte van het perceel zijn borders met sierbloemen en sierplanten aanwezig. Appellant heeft dit deel niet als subsidiabele landbouwgrond opgegeven. De discussie ziet op het deel van het perceel wat verweerder heeft aangeduid als gazon. Appellant heeft bestreden dat sprake is van een gazon. Volgens appellant betreft dit deel van het perceel landbouwgrond waartoe hij vrij toegang heeft en van de pachters toestemming heeft gekregen om ook dat deel te bemesten, te maaien en te hooien. Appellant heeft ter zitting verklaard dat hij in 2012 twee keer heeft gehooid. Het College stelt vast dat op de door verweerder overgelegde luchtfoto van 2012 niet eenduidig kan worden vastgesteld dat het door verweerder afgekeurde gedeelte van perceel 4 moet worden aangemerkt als gazon en om die reden geen landbouwgrond is. Van kleurverschil op die foto tussen het door verweerder goedgekeurde en dus subsidiabel geachte gedeelte van dat perceel en het afgekeurde gedeelte is niet gebleken. Voorts heeft appellant aannemelijk gemaakt dat het betreffende deel van perceel 4 in 2012 door appellant werd gebruikt voor landbouwactiviteiten.
      
    
    
      7.3
      Nu, zoals tussen partijen niet in geschil is, het afgekeurde deel van het perceel in 2012 ook voor niet-landbouwactiviteiten werd gebruikt, namelijk ten behoeve van de siertuin, en aldus sprake is van gemengd gebruik, moet worden beoordeeld of dat deel van het perceel in 2012 overwegend voor landbouwactiviteiten werd gebruikt. Op grond van artikel 9 van Verordening 1122/2009 is daarvan sprake indien het uitoefenen van de landbouwactiviteit geen noemenswaardige hinder ondervindt van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de niet-landbouwactiviteiten (zie ook het arrest Demmer, punten 69 e.v.). Naar het oordeel van het College heeft verweerder niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van noemenswaardige hinder. Het enkele feit dat bezoekers van de siertuinen over het perceel lopen, betekent op zichzelf genomen niet dat er sprake is van een dergelijke hinder. Ook is in dit verband van belang dat appellant ter zitting heeft verklaard dat de siertuin slechts circa een keer in de veertien dagen door een groep mensen wordt bezocht en dat hij daardoor niet in de uitvoering van zijn landbouwactiviteiten wordt belemmerd. Verweerder heeft dit onvoldoende weersproken. 
      
    
    
      7.4
      Ook in zoverre is het bestreden besluit onzorgvuldig voorbereid en niet draagkrachtig gemotiveerd.
      
      8. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. Nu verweerder eerst opnieuw de subsidiabele oppervlakte van de percelen 1, 3, 4 en 7 dient vast te stellen en pas daarna zal blijken of en hoeveel gekort wordt, ziet het College geen aanleiding om de beroepsgrond over de korting te bespreken.
      
      9. Het College ziet geen mogelijkheden het geschil finaal te beslechten en acht geen termen aanwezig de bestuurlijke lus toe te passen. Het College zal verweerder daarom opdragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College stelt hiervoor een termijn van tien weken.
      
      10. Het College veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op binnen tien weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan appellant te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 990,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.B. van Gijn, mr. A. Venekamp en mr. T.P.J.N. van Rijn, in aanwezigheid van mr. L. van Gulick, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 augustus 2017.
    
    
    
    
      w.g. H.B. van Gijn					w.g. L. van Gulick