ECLI:NL:RVS:2022:3984, Raad van State, 28-12-2022, 202100353/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-12-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 mei 2019 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor de uitbreiding van een varkenshouderij op het perceel [locatie] in Schuinesloot, gemeente Hardenberg. Op het perceel exploiteert [appellant] een varkenshouderij. [appellant] heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor een extra stal op het perceel. De aanvraag ziet op de activiteiten vermeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, c, e en i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Het college heeft bij besluit van 21 mei 2019 met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo een omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo. Hoewel het aangevraagde bouwplan in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Hardenberg", heeft het college het bouwplan ruimtelijk aanvaardbaar geacht.

202100353/1/R4.
    Datum uitspraak: 28 december 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], handelend onder de naam [bedrijf], wonend te [woonplaats] (hierna: [appellant]),
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 3 december 2020 in zaak nr. 19/1127 in het geding tussen:
    [partij]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Hardenberg.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 mei 2019 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor de uitbreiding van een varkenshouderij op het perceel [locatie] in Schuinesloot, gemeente Hardenberg (hierna: het perceel).
    Bij uitspraak van 3 december 2020 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen om met inachtneming van haar uitspraak een nieuw besluit te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 juli 2022, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door ing. G.K. van Ittersum, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       De relevante wettelijke bepalingen die ten grondslag liggen aan de overwegingen hierna zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       Op het perceel exploiteert [appellant] een varkenshouderij. [appellant] heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor een extra stal op het perceel. De aanvraag ziet op de activiteiten vermeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, c, e en i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).
    3.       Het college heeft bij besluit van 21 mei 2019 met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo een omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo. Hoewel het aangevraagde bouwplan in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Hardenberg", heeft het college het bouwplan ruimtelijk aanvaardbaar geacht. De omgevingsvergunning ziet verder op het veranderen van een inrichting en het handelen met gevolgen voor beschermde natuurgebieden, zodat de omgevingsvergunning ook is verleend op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e en i, van de Wabo.
    4.       De rechtbank heeft in haar uitspraak overwogen dat [partij], omdat hij gevolgen van enige betekenis van de vergunde activiteiten ondervindt, als belanghebbende moet worden aangemerkt, zodat zijn beroep ontvankelijk is. Vervolgens heeft de rechtbank overwogen dat de benodigde verklaring van geen bedenkingen (hierna: vvgb) van de raad van de gemeente Hardenberg (hierna: de raad) ontbreekt, zodat het college niet bevoegd was om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo een omgevingsvergunning te verlenen. Verder heeft de rechtbank vastgesteld dat het college van gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: gedeputeerde staten) slechts een ontwerp-vvgb heeft afgegeven. Omdat een definitieve vvgb van gedeputeerde staten ontbreekt, had het college evenmin de omgevingsvergunning mogen verlenen, aldus de rechtbank.
    5.       [appellant] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en heeft daarom hoger beroep ingesteld.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Ontvankelijkheid in beroep
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank [partij] ten onrechte heeft aangemerkt als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). [appellant] voert aan dat [partij] geen gevolgen van enige betekenis ondervindt van de verleende vergunning. De rechtbank had het beroep van [partij] daarom niet-ontvankelijk moeten verklaren.
    6.1.    Bij uitspraak van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, onder 4.3 tot en met 4.8, heeft de Afdeling - tegen de achtergrond van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, Stichting Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7 - overwogen dat aan degene die bij een besluit geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, maar die wel een zienswijze heeft ingediend tegen het ontwerpbesluit op basis van de in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid daartoe, in beroep niet zal worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is.
    6.2.    Het college heeft het besluit van 21 mei 2019 overeenkomstig artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo voorbereid met toepassing van de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure. Op grond van artikel 3.12, vijfde lid, van de Wabo heeft een ieder een zienswijze naar voren mogen brengen tegen het ontwerp van dat besluit. [partij] heeft van die gelegenheid gebruik gemaakt.
    Dat betekent dat de rechtbank het beroep van [partij] alleen al daarom terecht ontvankelijk heeft geacht.
    Het betoog slaagt niet.
    Bevoegdheid en relativiteit
    7.       [appellant] betoogt in de eerste plaats dat de rechtbank in strijd met artikel 8:69, eerste lid, van de Awb buiten de omvang van het geding is getreden door te beoordelen of al dan niet een vvgb van de raad dan wel gedeputeerde staten is vereist. [appellant] wijst erop dat het beroepschrift van [partij] bij de rechtbank geen gronden bevat over het ontbreken van deze vvgb’s. Verder heeft de ontwerp-vvgb van gedeputeerde staten volgens [appellant] rechtskracht verkregen door de besluitvorming van het college, zodat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat een definitieve vvgb van gedeputeerde staten benodigd is.
    In de tweede plaats betoogt [appellant] dat de rechtbank in strijd met artikel 8:69a van de Awb het ontbreken van een vvgb van gedeputeerde staten aan de vernietiging van het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, omdat de vernietigingsgrond niet strekt tot bescherming van de belangen van [partij], aangezien die op grote afstand van Natura 2000-gebieden woont, zo betoogt [appellant].
    7.1.    Het college is in beginsel niet bevoegd de aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen zolang de raad en gedeputeerde staten niet de vereiste vvgb hebben afgeven. Dit volgt uit de artikelen 2.20a en 2.27, eerste lid, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) voor de vvgb van de raad, dan wel in samenhang met artikel 6.10a, eerste lid, van het Bor voor de vvgb van gedeputeerde staten.
    De Afdeling stelt vast dat in beroep door [partij] geen gronden naar voren zijn gebracht over het al dan niet ontbreken van één of meer dan één vvgb. Vaststaat, en tussen partijen is ook niet in geschil, dat het college de raad niet heeft gevraagd een vvgb af te geven en dat gedeputeerde staten slechts een ontwerp-vvgb hebben afgegeven.
    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3031, is de bevoegdheid van het college om een omgevingsvergunning te verlenen een kwestie van openbare orde. Dat betekent dat de rechtbank terecht ambtshalve heeft getoetst of, in het geval van de omgevingsvergunning voor de activiteit om af te wijken van het bestemmingsplan, een vvgb van de raad en, in het geval van de omgevingsvergunning voor het verrichten van activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving, een vvgb van gedeputeerde staten benodigd is. De rechtbank is dan ook niet buiten de omvang van het geding getreden en er is geen strijd met artikel 8:69, eerste lid, van de Awb. De rechtbank heeft daarbij terecht overwogen dat een definitieve vvgb van gedeputeerde staten benodigd is. Niet voldoende is dat een ontwerp-vvgb door gedeputeerde staten is afgegeven. Anders dan [appellant] stelt, heeft die ontwerp-vvgb door het besluit van 21 mei 2019 niet te gelden als een definitieve vvgb, omdat uit artikel 6.10a, eerste lid, van het Bor volgt dat slechts gedeputeerde staten het bevoegde gezag zijn om een dergelijke vvgb af te geven.
    Wat [appellant] in de tweede plaats betoogt, begrijpt de Afdeling zo dat de rechtbank het besluit van 21 mei 2019 ten onrechte heeft vernietigd wegens het ontbreken van een vvgb van gedeputeerde staten, omdat de normen uit de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb), waaraan gedeputeerde staten een verzoek tot afgifte van een vvgb moeten beoordelen, niet strekken tot bescherming van de belangen van [partij]. De vernietiging van het besluit van 21 mei 2019 hangt echter niet samen met normen uit de Wnb, maar is gebaseerd op voorschriften uit de Wabo en het Bor over de bevoegdheid van het college om een omgevingsvergunning te verlenen voor het verrichten van activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving. Zoals hiervoor is overwogen, is deze bevoegdheid van het college een kwestie van openbare orde. De betekenis van deze kwesties is van zodanig groot belang voor de rechtsorde dat de gelding van de toepasselijke voorschriften moet worden verzekerd, ongeacht de wil, kennis of het belang van partijen. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht ambtshalve getoetst aan de betreffende voorschriften uit de Wabo en het Bor en is de vernietiging van het besluit van 21 mei 2019 alleen al daarom niet in strijd met artikel 8:69a van de Awb.
    De betogen slagen niet.
    In stand laten rechtsgevolgen?
    8.       [appellant] betoogt verder dat, voor zover het hiervoor onder 7 weergegeven betoog niet slaagt, de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. [appellant] voert aan dat het door de rechtbank geconstateerde gebrek over het ontbreken van een vvgb van de raad al is hersteld, omdat de raad bij besluit van 25 juni 2019 alsnog overeenkomstig artikel 6.5, derde lid, van het Bor categorieën heeft aangewezen waarin geen vvgb is vereist en dit geval binnen één van die categorieën valt.
    8.1.    De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit van 21 mei 2019 in stand had moeten laten. Daarover overweegt zij dat, ook al zou het aangevraagde bouwplan vallen binnen één van de categorieën uit het aanwijzingsbesluit van 25 juni 2019, de benodigde vvgb van gedeputeerde staten nog altijd ontbreekt. Alleen al daarom heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter    
    w.g. Robben
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 december 2022
    610-971
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 1:2
    1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    […]
    Artikel 8:69
    1. De bestuursrechter doet uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting.
    […]
    Artikel 8:69a
    De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]
    e. […]
    2°. het veranderen of veranderen van de werking […]
    van een inrichting of mijnbouwwerk,
    […]
    i. het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.
    […]
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    […]
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    […]
    Artikel 2.20a
    Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit waarvoor voor het verlenen van de omgevingsvergunning een verklaring vereist is als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, wordt de omgevingsvergunning voor die activiteit geweigerd indien de verklaring is geweigerd.
    Artikel 2.27
    1. In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. Bij een maatregel als bedoeld in de eerste volzin worden slechts categorieën gevallen aangewezen waarin voor het verrichten van de betrokken activiteit een afzonderlijke toestemming van het aangewezen bestuursorgaan wenselijk is gezien de bijzondere deskundigheid die dat orgaan ten aanzien van die activiteit bezit of de verantwoordelijkheid die dat orgaan draagt voor het beleid dat betrekking heeft op de betrokken categorie activiteiten. Bij die maatregel kan worden bepaald dat het aangewezen bestuursorgaan categorieën gevallen kan aanwijzen waarin de verklaring niet is vereist.
    […]
    Besluit omgevingsrecht
    Artikel 2.2aa
    Als categorie activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de wet, worden tevens aangewezen:
    a. het realiseren van een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming, behoudens de gevallen, bedoeld in de artikelen 2.9, eerste en tweede lid, of 9.4, eerste, achtste of negende lid, van die wet, artikel 9, vijfde lid, van de Spoedwet wegverbreding of artikel 13, achtste lid, van de Tracéwet, voor zover dat project, onderscheidenlijk die handeling bestaat uit een activiteit waarop het verbod, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdelen a tot en met h of in artikel 2.2 van de wet, of bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel i, van de wet in samenhang met artikel 2.2a van toepassing is en voor zover voor dat project geen vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming is aangevraagd of verleend;
    […]
    Artikel 6.5
    1. Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is.
    […]
    3. De gemeenteraad kan categorieën gevallen aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist.
    Artikel 6.10a
    1. Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2aa, onderdeel a of b, wordt de omgevingsvergunning niet verleend dan nadat gedeputeerde staten als bedoeld in artikel 1.3, eerste lid, van de Wet natuurbescherming hebben verklaard dat zij daartegen geen bedenkingen hebben.
    […].