ECLI:NL:CBB:2021:999, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 16-11-2021, 18/1606, 18/1607, 18/1609, 18/1610 en 18/1611
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-11-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wet dieren, art. 2.16, 2.5 en 10.1. Besluit houders van dieren, art. 4.14. Verzoek om “In afwachting van het besluit tot het opnemen van de soort rendier op Bijlage IV bij het Besluit houders van dieren en de publicatie daarvan” een ontheffing aan appellanten te verlenen van het verbod op het optreden met zoogdieren als bedoeld in artikel 4.14 van het Bhd, voor zover het rendieren betreft. Naar het oordeel van het College heeft verweerder de verzoeken van appellanten om een ontheffing van het verbod van artikel 4.14 van het Bhd aan hen te verlenen te beperkt opgevat. Uit de formulering van de aanvragen blijkt duidelijk dat appellanten een ontheffing hebben gevraagd die geldig is tot het moment dat bijlage IV van het Bhd in de door hen gevraagde zin wordt gewijzigd. Het feit dat verweerder geen aanleiding heeft gezien het rendier aan te wijzen als zoogdiersoort waarvoor het verbod van artikel 4.14 van het Bhd niet geldt, betekent niet dat appellanten geen belang meer hebben bij een beslissing op hun ontheffingsaanvragen. Zolang bijlage IV van het Bhd niet in de door appellanten gevraagde zin is gewijzigd, hebben appellanten belang bij een ontheffing. Verweerder heeft de bezwaren tegen de afwijzing van de ontheffingsaanvragen dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder had de aanvragen in bezwaar alsnog in vorenbedoelde zin moeten opvatten en inhoudelijk moeten beoordelen. Gelet op het voorgaande is het College van oordeel dat de bestreden besluiten niet met de ingevolge artikel 3:2 van de Awb vereiste zorgvuldigheid zijn genomen en tevens een deugdelijke motivering missen, zoals is vereist op grond van artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het College draagt verweerder op om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in de bestreden besluiten te herstellen dan wel andere besluiten daarvoor in de plaats te nemen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak en houdt iedere verdere beslissing aan.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 18/1606, 18/1607, 18/1609, 18/1610 en 18/1611
    
    
    
    
      
        tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 16 november 2021 in de zaken tussen
        
      
    
    
      1. V.O.F. Wijnand Hazelegerte Voorthuizen,
    
      2. Stichting EzelparkStalhouderij Poelman), te Marum,
    
      3. R.F. Ruwaardhandelend onder de naam Roel’s Beestenboel, te Ingen,
    
      4. Bert’s Animal Verhuur V.O.F.te Appeltern, en
    
      5. Zorgboerderij De Mettemaat B.V.te Hengelo, appellanten
    (gemachtigde: mr. E. Philippi-Gho),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: mr. P.J. Kooiman, drs. J.M. Velthuizen en mr. H.H. Bosch).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluiten van 19 december 2017 (de primaire besluiten) heeft verweerder de verzoeken van appellanten afgewezen om aan hen een ontheffing als bedoeld in artikel 10.1 van de Wet dieren te verlenen van het verbod op het optreden met en vervoeren van zoogdieren als bedoeld in artikel 4.14 van het Besluit houders van dieren (Bhd), voor zover het betreft het optreden met rendieren en de zeboe.
    
    
    
      Bij uitspraak van 1 augustus 2018 heeft het College de beroepen van appellanten tegen het niet tijdig nemen van besluiten op hun op 24 januari 2018 ingediende bezwaarschriften gegrond verklaard en verweerder opgedragen om binnen twee weken een besluit te nemen op de bezwaren van appellanten, onder verbeurte van een dwangsom van € 100,- met een maximum van € 15.000,- voor elke dag dat hij deze termijn overschrijdt. Het bedrag aan reeds verbeurde dwangsommen heeft het College vastgesteld op in totaal € 6.300,-.
    
    
    
      Bij besluiten van 9 augustus 2018 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van appellanten tegen de primaire besluiten niet-ontvankelijk verklaard.
    
    
    
      Appellanten hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 december 2020.
      Appellanten hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. R.F. Ruwaard is in persoon verschenen. Verweerder werd eveneens door zijn gemachtigden vertegenwoordigd.
      Deze zaken zijn ter zitting behandeld tezamen met zaak 18/670.
    
    
    
      Ter zitting heeft het College het onderzoek geschorst. Bij brief van 23 december 2020 heeft het College verweerder nadere vragen gesteld en hem verzocht deze vragen binnen een termijn van twaalf weken te beantwoorden.
    
    
    
      Verweerder heeft de vragen van het College bij brieven van 16 maart 2021 en 12 april 2021 beantwoord.
    
    
    
      Appellanten hebben bij brieven van 26 april 2021 en 24 mei 2021 op deze antwoorden gereageerd.
    
    
    
      Nadat partijen schriftelijk hebben verklaard dat zij geen gebruik willen maken van hun recht ter zitting te worden gehoord, heeft het College bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    1. Bij brief van 12 oktober 2017 hebben appellanten verweerder verzocht om het rendier (Rangifer tarandus) en de zeboe (Bos taurus indicus) in bijlage IV van het Bhd aan te wijzen als soorten van zoogdieren waarmee deelname aan en vervoer ten behoeve van een circus of een ander optreden is toegestaan.
    
    2. Bij brieven van 24 oktober 2017 hebben appellanten 1 tot en met 3 en 5 verweerder verzocht om “In afwachting van het besluit tot het opnemen van de soort rendier op Bijlage IV bij het Besluit houders van dieren en de publicatie daarvan” een ontheffing aan hen te verlenen van het verbod op het optreden met zoogdieren als bedoeld in artikel 4.14 van het Bhd, voor zover het rendieren betreft. Het verzoek van appellant 4 (Bert’s Animal Verhuur V.O.F.) heeft tevens betrekking op het optreden met de zeboe.
    
    3. Bij de primaire besluiten heeft verweerder de ontheffingsverzoeken afgewezen, omdat deze verzoeken volgens hem geen ontheffing betreffen. Een ontheffing is een besluit waarbij in een individueel, concreet geval een uitzondering op een wettelijk verbod wordt gemaakt. De verzoeken van appellanten zien echter niet op een concreet exemplaar van de diersoort, maar op de diersoort in zijn algemeenheid. Verweerder beschouwt de verzoeken daarom als  aanvragen tot plaatsing van de diersoort(en) op de circusdierenlijst (positieflijst). Die aanvragen zijn al in behandeling.
    
    4. Bij brief van 15 mei 2018 hebben appellanten beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op hun verzoek van 12 oktober 2017. Dit beroep is bij het College geregistreerd met nummer 18/670.
    
    5. In mei 2018 heeft Wageningen University & Research (WUR) een rapport uitgebracht over het in opdracht van verweerder uitgevoerde onderzoek naar het rendier en de zeboe. Dit rapport is opgesteld door F. Nijenhuis en H. Hopster, Wageningen Livestock Research, van de WUR, en is getiteld “Gedomesticeerd? Begripsomschrijving en beoordelingskader, toegepast voor het rendier en de zeboe (rapport 1102)”. 
    
    5. Bij brief van 5 juli 2018 heeft verweerder aan appellanten meegedeeld dat in het Besluit van 28 augustus 2015, houdende wijziging van het Besluit houders van dieren in verband met het verbod op deelname met zoogdieren behorende tot wilde diersoorten aan circussen en andere optredens en op vervoer van die dieren ten behoeve daarvan (Besluit van 28 augustus 2015; Stb. 2015, 328) noch elders aan een bestuursorgaan de bestuursrechtelijke bevoegdheid is toegekend om een zoogdiersoort aan te wijzen voor opneming in bijlage IV van het Bhd. Het verzoek van appellanten van 12 oktober 2017 is volgens verweerder een verzoek tot wijziging van een algemeen verbindend voorschrift, waarop de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet van toepassing is. 
    
    
      Voorts heeft verweerder in de brief van 5 juli 2018 aan appellanten meegedeeld dat hij op basis van de uitkomsten van het onderzoek van de WUR naar het rendier en de zeboe geen reden ziet om ambtshalve te overwegen een wijziging van het Bhd (een algemene maatregel van bestuur) in procedure te brengen teneinde bijlage IV van het Bhd in de door appellanten gevraagde zin te wijzigen. De zeboe hoeft volgens verweerder niet in bijlage IV van het Bhd te worden opgenomen, omdat dit een ondersoort is van het rund (Bos taurus), dat al in deze bijlage is aangewezen. Met dit zoogdier mag al aan een circus of een ander optreden worden deelgenomen. Voor aanwijzing van het rendier ziet verweerder geen aanleiding, omdat deze zoogdiersoort niet ten algemene als een gedomesticeerde soort kan worden beschouwd. Hoewel niet kan worden uitgesloten dat er binnen de soort populaties zijn die wel een bepaalde mate van domesticatie hebben ondergaan, voldoen de meeste rendierpopulaties niet aan de domesticatiecriteria en zijn zij aldus nooit gedomesticeerd geweest.
    
    
    6. Bij brief van 12 juli 2018 hebben appellanten het College verzocht het beroep tegen het niet tijdig beslissen op hun verzoek van 12 oktober 2017 aan te merken als mede gericht tegen het, door hen als zodanig aangemerkte, besluit van 5 juli 2018.
    
    
      7.1
      Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellanten niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij bij de beoordeling van deze bezwaren, gezien de inhoud van de brief van 5 juli 2018, geen (voldoende) procesbelang (meer) hebben. Volgens verweerder beoogden appellanten met het maken van bezwaar een tijdelijke ontheffing te verkrijgen van het verbod van artikel 4.14 van het Bhd, totdat is beslist op hun verzoek van 12 oktober 2017 om het rendier en de zeboe aan te wijzen als soorten van zoogdieren waarmee deelname aan en vervoer ten behoeve van een circus of een ander optreden, is toegestaan. Dit doel kan niet meer worden bereikt, omdat tijdens de bezwaarfase met de brief van 5 juli 2018 is beslist op laatstgenoemd verzoek. Daarmee is volgens verweerder het belang bij de bezwaarschriften van appellanten komen te ontvallen.
      
    
    
      7.2
      Verweerder heeft in beroep gesteld dat de ontheffingsverzoeken terloops zijn gedaan bij het verzoek om diersoorten op bijlage IV te plaatsen. Hij heeft de verzoeken niet opgevat als een alternatief voor die plaatsing. Het ligt volgens verweerder ook niet in de rede te veronderstellen dat het ging om een ontheffing die zich ook zou uitstrekken over de periode nadat op het verzoek tot plaatsing was beslist. Het ligt ook allerminst voor de hand na de weloverwogen beslissing om de diersoorten niet op bijlage IV te plaatsen voor dezelfde diersoorten ontheffing van het verbod te verlenen. Van de zijde van appellanten zijn ook geen argumenten naar voren gebracht waaruit blijkt vanwege welke specifieke omstandigheden aan elk van hen een ontheffing zou moeten worden verleend. Het staat appellanten overigens vrij om ontheffing te vragen voor een bepaalde of onbepaalde periode. Vooralsnog ziet verweerder daar geen mogelijkheden voor, maar er kunnen natuurlijk altijd omstandigheden zijn die een ontheffing rechtvaardigen.
      
      8. Appellanten zijn van mening dat de weigering van verweerder om het rendier op de positieflijst van bijlage IV bij het Bhd te plaatsen betekent dat zij juist een groot belang hebben bij een inhoudelijke beslissing op de bezwaren tegen de afwijzing van hun verzoek een ontheffing te verlenen van het verbod met rendieren op te treden. Het procesbelang bij deze aanvraag zou uitsluitend verloren zijn gegaan indien verweerder het verzoek tot plaatsing van deze soort op bijlage IV bij het Bhd zou hebben ingewilligd. Er moet volgens appellanten een duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds de plaatsing van het rendier op de positieflijst voor het optreden met zoogdieren en anderzijds het verlenen van een ontheffing. In het eerste geval is het aan een ieder toegestaan om in circussen en andere optredens met rendieren op te treden en in het tweede geval is dat alleen aan de adressant van de ontheffing toegestaan. Aangezien verweerder bij besluit van 5 juli 2018 heeft bepaald dat het rendier niet op de positieflijst zal worden geplaatst, wat er ook zij van de rechtmatigheid van een dergelijk besluit, en volstrekt helder is dat appellanten met dieren behorende tot deze soort wensen op te treden, daarbij gebruik makend van de hun toekomende rechten in het kader van het vrije verkeer van diensten, houden appellanten uiteraard procesbelang bij de beslissing op de bezwaren tegen de afwijzing van de verzoeken een ontheffing voor het optreden met rendieren, te verlenen.
      
      9. Het College overweegt als volgt.
      
    
    
      9.1
      Het College stelt voorop dat, nu de zeboe als ondersoort van het rund (Bos taurus) al behoort tot de in bijlage IV van het Bhd aangewezen soorten van zoogdieren, enkel nog in geschil is de beslissing op de verzoeken van appellanten om een ontheffing van het verbod van artikel 4.14 van het Bhd, voor zover dit het optreden met rendieren betreft.
      
    
    
      9.2
      Met betrekking tot de vertoning van dieren is in artikel 2.16, eerste lid, van de Wet dieren bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld over het houden van keuringen, tentoonstellingen en andere gelegenheden of inrichtingen waar dieren worden gehouden en aan het publiek worden getoond wegens recreatieve, sportieve of opvoedkundige doeleinden.
      
      
        In artikel 2.5, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet dieren is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voor het vervoer van dieren regels kunnen worden gesteld voor bij deze maatregel aangewezen diersoorten of diercategorieën die betrekking hebben op een verbod op het vervoeren van bepaalde dieren.
      
      
      
        Met betrekking tot het houden van dieren ten behoeve van circussen en andere optredens bevat artikel 4.14 van het Bhd een verbod op deelname met andere dan aangewezen dieren aan een circus of ander optreden en op vervoer van die dieren ten behoeve van een circus of ander optreden. Dit artikel luidt als volgt:
      
      
      
        “	1.	Het is verboden met andere zoogdieren dan die behoren tot de diersoorten,genoemd in bijlage IV, deel te nemen aan een circus of een ander optreden.
        2. Het is verboden dieren als bedoeld in het eerste lid te vervoeren ten behoeve van:
        a. een in Nederland gevestigd circus of een in Nederland gevestigde natuurlijke persoon, rechtspersoon of vennootschap die met die dieren deelneemt aan een circus of een ander optreden, of
        b. een niet in Nederland gevestigd circus of een niet in Nederland gevestigde natuurlijke persoon, rechtspersoon of vennootschap die met die dieren deelneemt aan een circus of een ander optreden in Nederland.
        3.	Het verbod, bedoeld in het eerste en tweede lid, is niet van toepassing op optredens in dierentuinen als bedoeld in artikel 4.1.”
      
      
      
        Bijlage IV als bedoeld in artikel 4.14 van het Bhd is een lijst van aangewezen soorten van zoogdieren waarmee deelname aan en vervoer ten behoeve van een circus of een ander optreden is toegestaan.
      
      
      
        Ingevolge artikel 10.1, eerste lid, van de Wet dieren kan de minister, in voorkomend geval met inachtneming van EU-rechtshandelingen en voor zover het belang van de gezondheid van de mens, dieren of planten, het belang van het welzijn van dieren of het belang van het milieu zich daartegen niet verzetten, van het bepaalde bij of krachtens deze wet vrijstelling of ontheffing verlenen.
      
      
    
    
      9.3
      Naar het oordeel van het College heeft verweerder de verzoeken van appellanten om een ontheffing van het verbod van artikel 4.14 van het Bhd aan hen te verlenen te beperkt opgevat. Uit de formulering van de aanvragen blijkt duidelijk dat appellanten een ontheffing hebben gevraagd die geldig is tot het moment dat bijlage IV van het Bhd in de door hen gevraagde zin wordt gewijzigd. Het feit dat verweerder geen aanleiding heeft gezien het rendier aan te wijzen als zoogdiersoort waarvoor het verbod van artikel 4.14 van het Bhd niet geldt, betekent niet dat appellanten geen belang meer hebben bij een beslissing op hun ontheffingsaanvragen. Zolang bijlage IV van het Bhd niet in de door appellanten gevraagde zin is gewijzigd, hebben appellanten belang bij een ontheffing. Verweerder heeft de bezwaren tegen de afwijzing van de ontheffingsaanvragen dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder had de aanvragen in bezwaar alsnog in vorenbedoelde zin moeten opvatten en inhoudelijk moeten beoordelen.
      
      
        10.	Gelet op het voorgaande is het College van oordeel dat de bestreden besluiten niet met de ingevolge artikel 3:2 van de Awb vereiste zorgvuldigheid zijn genomen en tevens een deugdelijke motivering missen, zoals is vereist op grond van artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
      
      
    
    
      11.1
      Voor zover appellanten hebben gesteld dat zij uitdrukkelijk een ontheffing hebben aangevraagd die niet per individueel dier dient te worden beoordeeld, maar per diersoort in combinatie met de houder, de wijze van houden en de wijze van optreden, gaan zij er naar het oordeel van het College aan voorbij dat een ontheffing niet, zoals een vrijstelling, een uitzondering is op een verbod die geldt voor iedereen die aan de voorwaarden van de vrijstelling voldoet, maar een besluit waarbij in een individueel, concreet geval een uitzondering op een wettelijk verbod wordt gemaakt. Anders dan appellanten menen, zal verweerder voor elk individueel dier waarvoor een ontheffing wordt gevraagd de concrete situatie moeten beoordelen. Dit betekent voorts dat een ontheffing slechts kan gelden voor het specifieke rendier waarvoor deze is aangevraagd.
      
    
    
      11.2
      Verweerder heeft in zijn brief van 16 maart 2021 desgevraagd aangegeven dat hij de ontheffingsaanvragen slechts kan beoordelen indien hij, naast een motivering van de bijzondere omstandigheden van het geval die tot het verlenen van een ontheffing aanleiding zouden moeten geven, in ieder geval ook nadere (mede van de aard van de vermelde bijzondere omstandigheden afhankelijke) informatie zou willen ontvangen over (-) de mate waarin en de omstandigheden waaronder appellanten in het verleden dieren hebben ingezet voor de activiteiten waarvoor ontheffing wordt gevraagd, daaronder begrepen het commerciële belang van die activiteiten, (-) een beschrijving van de aard en de omvang van de activiteiten waarvoor ontheffing wordt gevraagd, (-) aanduiding van de dieren waarvoor de ontheffing zou moeten gelden, waarbij van belang is op welke wijze deze dieren kunnen worden geïdentificeerd, en (-) een verklaring van een deskundige op het gebied van dierenwelzijn waaruit blijkt in welke mate het welzijn van de desbetreffende dieren wordt aangetast door de activiteit waarvoor ontheffing wordt verleend.
      
      12. Het College ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil, mede in aanmerking genomen het belang van appellanten om in verband met de gewenste inzet van de dieren duidelijkheid te verkrijgen, aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het onder 9.3 vermelde gebrek te herstellen dan wel nieuwe besluiten te nemen. Om het gebrek te herstellen, moet verweerder de aanvragen van appellanten alsnog inhoudelijk beoordelen. Daartoe zal verweerder bij appellanten de voor de beoordeling benodigde informatie moeten opvragen over (onder meer) de bijzondere omstandigheden van het geval, de individuele rendieren waarvoor ontheffing wordt gevraagd en de concrete manier waarop de desbetreffende rendieren worden gehouden, vervoerd en tentoongesteld. Voor het beslissen op de ontheffingsaanvragen zal het College een termijn stellen van acht weken na verzending van deze tussenuitspraak. Het College zal vervolgens appellanten in de gelegenheid stellen om binnen vier weken schriftelijk hun zienswijze te geven over de wijze waarop het gebrek is hersteld.
      
      13. Het College houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op de beroepen. Dat betekent ook dat over de proceskosten en het griffierecht in de einduitspraak zal worden beslist.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    
      - draagt verweerder op om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in de bestreden besluiten te herstellen, dan wel andere besluiten daarvoor in de plaats te nemen, met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
      - houdt iedere verdere beslissing aan.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. W.A.J. van Lierop en mr. R.W.L Koopmans, in aanwezigheid van mr. C.G.M. van Ede, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 november 2021.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. S.C. Stuldreher			w.g. C.G.M. van Ede