ECLI:NL:CRVB:2021:1358, Centrale Raad van Beroep, 11-05-2021, 18/5198 WIA
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2021-05-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Het besluit tot het opleggen van de loonsanctie berust niet op een deugdelijke motivering. De Raad ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien en het besluit van 24 mei 2017 te herroepen, omdat het bepaalde van artikel 25, elfde lid van de Wet WIA eraan in de weg staat dat opnieuw een loonsanctie kan worden opgelegd.

185198 WIA
    
    
      Datum uitspraak: 11 mei 2021
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam 
      van 16 augustus 2018, 17/6348 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellante] te [vestigingsplaats] (appellante)
    
    
    
      de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
    
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens appellante heeft [naam 1] , directeur, hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 maart 2021. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] en [naam 3] . Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. J.C. van Beek.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      
        [werkneemster] (werkneemster) is bij appellante werkzaam geweest als verpleegkundige in de thuiszorg voor 32 uur per week. Op 24 juni 2015 is zij voor dat werk uitgevallen vanwege psychische en lichamelijke klachten nadat zij een cliënte dood in een stoel had aangetroffen. Werkneemster heeft psychologische begeleiding gekregen van een behandelaar bij wie zij al langer onder behandeling was. Werkneemster is meerdere keren door een bedrijfsarts gezien en ook appellante heeft meermaals contact gehad met werkneemster, zowel persoonlijk als via e-mail. De bedrijfsarts heeft op 26 februari 2016 een Functionele Mogelijkhedenlijst (FML) opgesteld en appellante geadviseerd om een arbeidskundig onderzoek te laten verrichten. 
      
    
    
      1.2.
      In het rapport van 11 april 2016 is de arbeidsdeskundige van Advies bij Arbeid B.V. tot de conclusie gekomen dat de eigen functie van werkneemster ongeschikt voor haar is, dat bij de eigen werkgever geen passend werk te vinden is (het zogenoemde eerste spoor) en werkneemster bemiddeld moet worden naar ander passend werk bij een andere werkgever (het zogenoemde tweede spoor). Re-integratiebedrijf [BV] heeft op 18 april 2016 een offerte uitgebracht en op 10 mei 2016 is de re-integratie in het tweede spoor gestart. [BV] heeft meermaals voortgangsrapportages uitgebracht. Werkneemster is bij het bedrijf [bedrijf 1] op gesprek geweest en is op 8 november 2016 bij het bedrijf [bedrijf 2] geplaatst.
      
    
    
      1.3.
      Werkneemster is op 17 november 2016 weer volledig uitgevallen. Daarop heeft de bedrijfsarts haar aangeraden een deskundigenoordeel bij het Uwv aan te vragen om de geschiktheid van de functie bij [bedrijf 2] te beoordelen. De bedrijfsarts heeft daartoe een FML opgesteld. Het Uwv heeft in het deskundigenoordeel van 30 januari 2017 geconcludeerd dat op grond van de FML van de bedrijfsarts de functie van indicatiesteller thuiszorg bij [bedrijf 2] niet passend is, omdat werkneemster de psychische belasting van die functie niet aankan. Begin maart 2017 is de re-integratie in het tweede spoor weer opgestart. De arbeidsdeskundige van Advies bij Arbeid B.V. heeft op 29 maart 2017 nog een aanvullend rapport inzake de geschiktheid van diverse functies uitgebracht. 
      
    
    
      1.4.
      
        Op 31 maart 2017 heeft werkneemster een uitkering ingevolge de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) aangevraagd. In dat kader heeft een verzekeringsarts van het Uwv nadere vragen aan de bedrijfsarts gesteld met betrekking tot de behandelend psycholoog van werkneemster. In het rapport van 11 mei 2017 is de verzekeringsarts tot de conclusie gekomen dat de bedrijfsarts werkneemster niet adequaat heeft begeleid en dat hij de functionele mogelijkheden van werkneemster niet adequaat heeft ingeschat. Daardoor zijn 
        re-integratieresultaten uitgebleven en re-integratiekansen gemist. In het rapport van 17 mei 2017 is de arbeidsdeskundige tot de conclusie gekomen dat er mogelijk re-integratiekansen zijn gemist in het eerste en tweede spoor en dat daarom de loondoorbetalingsverplichting van werkgeefster met maximaal 52 weken moet worden verlengd. Bij besluit van 24 mei 2017 heeft het Uwv het tijdvak waarover werkneemster jegens appellante recht heeft op loon tijdens ziekte verlengd met 52 weken tot 20 juni 2018 (loonsanctie). Het daartegen door appellante gemaakte bezwaar is bij besluit van 16 oktober 2017 ongegrond verklaard (bestreden besluit). 
      
      
      
        2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank was van oordeel dat voldoende duidelijk is dat werkneemster na haar ziekmelding weliswaar behandeling heeft gevolgd, maar dat het geen passende behandeling is geweest in de vorm van een naar medische maatstaven geaccepteerde behandeling als bedoeld in paragraaf 4.4 van de Werkwijze Poortwachter (Werkwijzer). De rechtbank heeft de verzekeringsarts gevolgd in het oordeel dat het instituut waar werkneemster wel veelvuldig kwam geen behandelinstituut is en dat werkneemster met de juiste behandeling een zeer goede kans had om ofwel in haar eigen werk weer te hervatten, ofwel een dusdanig betere belastbaarheid te ontwikkelen dat er ook een wezenlijk betere verdiencapaciteit zal zijn. Gelet op het gebrek aan vooruitgang was reguliere behandeling van werkneemster na enkele maanden op haar plaats geweest. De bedrijfsarts heeft ten onrechte nagelaten om bij werkneemster aan te dringen op een reguliere behandeling. Volgens de rechtbank heeft het Uwv terecht gesteld dat sprake was van onvoldoende 
        re-integratie-inspanningen. 
      
      
    
    
      3.1.
      In hoger beroep heeft appellante de juistheid van de aangevallen uitspraak betwist. Daartoe heeft zij naar voren gebracht dat de rechtbank de specifieke omstandigheden van het geval volledig heeft genegeerd en ten onrechte de redelijkheid niet heeft meegewogen. Volgens appellante heeft zij geen enkele aanleiding gehad om aan het oordeel van de bedrijfsarts te twijfelen en heeft zij aan haar verplichtingen als werkgever voldaan. Bovendien is het onmogelijk om met terugwerkende kracht het re-integratieproces te herstellen.
      
    
    
      3.2.
      Het Uwv heeft bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit.
      
      
        4. De Raad oordeelt als volgt.
      
      
    
    
      4.1.
      Voor het toepasselijke wettelijke kader wordt verwezen naar de overwegingen 6.1 tot en met 6.6 van de aangevallen uitspraak. 
      
    
    
      4.2.
      
        Niet in geschil is dat werkneemster ten tijde van de beoordeling van de 
        re-integratie-inspanningen niet in arbeid heeft hervat. Het Uwv heeft dan ook terecht aangenomen dat in dit geval geen sprake is van een bevredigend re-integratieresultaat en dat hij kon toekomen aan een beoordeling van de re-integratie-inspanningen.
      
      
    
    
      4.3.
      Uit het belastende karakter van het besluit tot oplegging van een loonsanctie volgt dat het Uwv bij dat besluit duidelijk dient te motiveren welke tekortkoming aan de werkgever wordt verweten en gemotiveerd uiteen dient te zetten dat dit zonder deugdelijke grond is gebeurd (zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Raad van 11 maart 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:861 en 28 juni 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2414).
      
      
        4.4.1.
        
          Naar aanleiding van de WIA-aanvraag van werkneemster heeft de verzekeringsarts op 
          2 mei 2017 schriftelijk contact met de bedrijfsarts gezocht om hem haar bevindingen voor te leggen. Volgens de verzekeringsarts heeft werkneemster beperkingen ten aanzien van persoonlijk en sociaal functioneren en is zij daarvoor niet adequaat behandeld, omdat de behandelaar geen psycholoog was, maar lid is van de Federatie voor Additief Geneeskundig Therapeuten en dat de behandelingen van deze therapeut dus niet tot de reguliere gezondheidszorg kan worden gerekend. De verzekeringsarts heeft de problematiek van werkneemster zodanig ingeschat dat vermoedelijk behandeling nodig is van basis GGZ, specialistische GGZ en wellicht bij het uitblijven van resultaat van de Stichting Centrum ’45 of van het Sinaï Centrum. De verzekeringsarts heeft de begeleiding van de bedrijfsarts onvoldoende geacht, omdat nergens uit is gebleken dat hij heeft aangedrongen op reguliere, evidence-based behandeling. Volgens de verzekeringsarts zijn daardoor forse kansen gemist. 
        
        
      
      
        4.4.2.
        
          Op 8 mei 2017 heeft de bedrijfsarts de verzekeringsarts de volgende reactie gestuurd:
          “Ik deel uw mening over het al dan niet adequaat zijn van de behandeling niet. Werkneemster is wel degelijk bij de huisarts geweest. Het ging daar inderdaad vooral over de lichamelijke klachten. Met de mentale klachten werd inderdaad weinig gedaan. Dit is vooral ook ingegeven door het feit dat zij zelf de onderliggende problematiek niet naar boven wilde cq. kon halen. Reden om ook al in het begin door mij geopperde ondersteuning door Psychologen voor Arbeid en Gezondheid toch niet in te schakelen. (Zo kreeg ze ook een terugval na het gesprek met u, waar een en ander weer naar boven werd gehaald, maar gelukkig is ze inmiddels wel een stuk sterker dan destijds.) Haar eigen gekozen behandeltraject (waar ze zelf ook financieel flink in investeerde) wierp vruchten af en geleidelijk ging het beter met haar. Zelfs zo dat 
          re-integratie werd opgepakt en alles er op wees dat deze succesvol zou zijn. Geen reden om te diep in deze zeer ingewikkelde materie te gaan graven. Uiteindelijk kwam toch die terugval. Erg gemakkelijk achteraf te zeggen dat dat niet verbaast. Mij leek en lijkt het de beste “therapie” dat ze weer gewoon aan het werk kan en een “normaal” leven kan leiden. En dat is wat ze ook zelf wil en dat was dan ook de insteek van dit traject. En als het gelukt was een werkplek te vinden die voldeed aan de “voorwaarden” was dat ook gelukt.”. 
        
        
      
      
        4.4.3.
        
          In meergenoemd rapport van 11 mei 2017 heeft de verzekeringsarts de keuze van de bedrijfsarts om geen druk te (durven) uitoefenen om een meer adequate behandeling te volgen, onjuist geacht. Voor enkele maanden zou dat geaccepteerd kunnen worden, maar op langere termijn is dat schadelijk. Werkneemster lijdt volgens de verzekeringsarts aan een ernstig probleem waarvoor behandeling bestaat zoals EMDR. Deze behandeling geeft doorgaans goede resultaten en bovendien zijn er nog derdelijnscentra zoals de Stichting Centrum ’45 of het Sinaï Centrum. Volgens de verzekeringsarts doet daaraan niet af dat werkneemster die behandeling bedreigend vindt en liever doet of er niets is gebeurd. Met verwijzing naar paragraaf 4.4 van de Werkwijzer heeft de verzekeringsarts aangegeven dat de behandeling van werkneemster niet voldoet aan “een naar algemeen medische maatstaven geaccepteerde behandeling” en dat daardoor re-integratiekansen zijn gemist. De verzekeringsarts heeft dat als volgt gemotiveerd:
          “Van adequate behandeling is bekend, dat dit zeer goede kansen biedt op beduidende verbetering van het functioneren. Daarbij zijn er verschillende behandelopties. In de reguliere zorg bestaan er wel wachtlijsten, die het herstel vertragen. Gezien het feit dat cliënte al langere tijd in enige mate belastbaar werd geacht, is het gerechtvaardigd om te stellen dat cliënte mét adequate behandeling vanaf enkele maanden na ziekmelding, inmiddels een forse verbetering had kunnen verwachten van haar mogelijkheden. Ik ben dan ook stellig van mening, dat cliënte met de juiste behandeling een zeer goede kans maakt om ofwel haar eigen werk weer te kunnen hervatten, ofwel een dusdanig betere belastbaarheid te ontwikkelen dat er ook een betere verdiencapaciteit zal zijn. Van de eerste keus behandeling zijn na enkele maanden doorgaans al goede resultaten bekend, welke met voortzetten van de behandeling nog verder zal toenemen. Aldus acht ik de begeleiding door de bedrijfsarts onvoldoende. De reactie van de bedrijfsarts hierop overtuigt niet. De door de bedrijfsarts weergegeven beperkingen zijn op fysiek gebied wat te zwaar aangezet, maar overigens min of meer adequaat te achten. Op het vlak van persoonlijk functioneren blijkt cliënte echter fors meer beperkt dan aangegeven. Er is nl sprake van een fors probleem met het richten en vasthouden van de aandacht in het dagelijks leven, waarvan de bedrijfsarts wel notitie maakt, maar wat hij in de weergegeven mogelijkheden niet voldoende verwoordt. Hierdoor is er in spoor 2 mogelijk uitgegaan van meer mogelijkheden dat cliënte werkelijk heeft. De prognose, dat cliënte fysiek het eigen werk niet meer zal kunnen, is onjuist te achten. De GBM periode recent is niet goed na te gaan. Gezien de beperking op aandacht die de gehele periode heeft gegolden, is er eigenlijk voortdurend sprake geweest van marginale mogelijkheden, zodat de GBM periode op zich wel akkoord kan worden beschouwd, dwz het herstel niet nog meer heeft vertraagd. De kans is echter groot dat cliënte met adequate behandeling vanaf het begin, deze recente GMB periode niet zou hebben gekend.”.
        
        
      
      
        4.4.4.
        In hoofdstuk 11 van de Werkwijzer worden de verzekeringskundige toetsingsaspecten van het re-integratieverslag vermeld. Blijkens de paragrafen 11.3 en 11.4 geldt dat als de verzekeringsarts bij zijn eigen onderzoek concludeert dat er op datum actueel oordeel een situatie bestaat die is toe te schrijven aan het ontbreken van juiste sociaal medische begeleiding van de bedrijfsarts, de verzekeringsarts dat goed moet onderbouwen. Hij zal aannemelijk moeten maken dat er ook door adequatere begeleiding daadwerkelijk een andere belastbaarheid met re-integratiemogelijkheden zou zijn geweest. Ook moet de huidige situatie op te heffen zijn door het inzetten van deze, tot nu toe ontbrekende begeleiding of interventies. Zou dat laatste niet het geval zijn, dan kan geen verlenging van de loondoorbetalingsverplichting worden opgelegd daar er geen reparatiemogelijkheid voor de werkgever aanwezig is, aldus de Werkwijzer.
        
      
    
    
      4.5.
      In de door de verzekeringsarts gegeven motivering, zoals in 4.4.3 is aangehaald, ontbreekt de vereiste onderbouwing. De verzekeringsarts heeft niet aannemelijk gemaakt dat met de door haar geopperde behandelmogelijkheden en een adequatere begeleiding, ook in het concrete geval van werkneemster, daadwerkelijk sprake zou zijn geweest van een andere belastbaarheid met re-integratiemogelijkheden. Ook heeft de verzekeringsarts niet aannemelijk gemaakt dat de situatie op het moment van beoordeling is op te heffen door het inzetten van deze, tot nu toe ontbrekende begeleiding of interventies. In haar motivering heeft de verzekeringsarts slechts volstaan met verwijzingen naar behandeling en behandelinstituten waarvan bekend is dat zij in het algemeen goede resultaten laten zien. Bovendien is de verzekeringsarts ten onrechte niet ingegaan op wat de bedrijfsarts heeft vermeld dat werkneemster (zeer) afwijzend staat tegenover een psychologische behandeling. Dit weegt temeer nu werkneemster ook op het spreekuur van de verzekeringsarts van 2 mei 2017 in de anamnese te kennen heeft gegeven dat zij in haar jeugd de psychologische behandeling slechts een maand heeft volgehouden, omdat er zoveel vragen naar het verleden werden gesteld. Bij de therapie kwamen zaken naar boven die werkneemster als erg onprettig en confronterend heeft ervaren. De verzekeringsarts had in dit kader niet kunnen volstaan met de constatering dat het er niet aan afdoet dat werkneemster die behandeling bedreigend vindt en liever doet of er niets is gebeurd, nu vooral op het gebied van de psychologie (volledige en vrijwillige) medewerking van de betrokkene in beginsel een noodzakelijke voorwaarde is voor een goed resultaat.
      
    
    
      4.6.
      De arbeidsdeskundigen zijn tot de conclusie gekomen dat de re-integratie-inspanningen van appellante onvoldoende zijn, op basis van het standpunt van de verzekeringsarts dat de bedrijfsarts werkneemster niet adequaat heeft begeleid en de functionele mogelijkheden niet adequaat heeft ingeschat waardoor een verbetering in de belastbaarheid is uitgebleven. Daarom zijn volgens de arbeidsdeskundigen mogelijk re-integratiekansen in het eerste en tweede spoor gemist. Omdat uit 4.5 volgt dat het standpunt van de verzekeringsarts niet deugdelijk is gemotiveerd geldt dat evenzeer voor de conclusie van de arbeidsdeskundigen. 
      
    
    
      4.7.
      Uit wat onder 4.2 tot en met 4.6 is overwogen, volgt dat het besluit tot het opleggen van de loonsanctie niet berust op een deugdelijke motivering. Anders dan de rechtbank is de Raad dan ook van oordeel dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. Het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak en het bestreden besluit moeten worden vernietigd. De Raad ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien en het besluit van 24 mei 2017 te herroepen, omdat het bepaalde van artikel 25, elfde lid van de Wet WIA eraan in de weg staat dat opnieuw een loonsanctie kan worden opgelegd.
      
      
        5. Er bestaat aanleiding om het Uwv te veroordelen in de kosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 275,- voor gemaakte reis- en verletkosten in beroep en op € 534,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 809,-.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep:
    
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak;
      
      
        verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 16 oktober 2017;
      
      
        herroept het besluit van 24 mei 2017 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 16 oktober 2017;
      
      
        veroordeelt het Uwv in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 809,-;
      
      
        bepaalt dat het Uwv aan appellante het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 838,- vergoedt. 
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door E.W. Akkerman als voorzitter en J. Brand en 
      A.T. de Kwaasteniet als leden, in tegenwoordigheid van M. Graveland als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 11 mei 2021.
    
    
    
    
    
      					(getekend) E.W. Akkerman
    
    
    
    
    
      					De griffier is verhinderd te ondertekenen.