ECLI:NL:RBROT:2015:1569, Rechtbank Rotterdam, 10-03-2015, ROT 13-8024, ROT 13-8025 en ROT 13-8181
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2015-03-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Voorschriften verbonden aan exploitatievergunning en ontheffingen sluitingstijden van horeca in het Energiehuis in Dordrecht. In bezwaar zijn in afwijking van de in het advies van de bezwaarschriftencommissie voorgestelde voorschriften, de in het tegenadvies voorgestelde voorschriften aan deze besluiten toegevoegd. Verweerder heeft onvoldoende onderbouwd waarom hij is afgeweken van het advies en waarom de gestelde overlast met de in het tegenadvies voorgestelde voorschriften doeltreffender wordt vorkomen dan met de door de adviescommissie voorgestelde voorschriften. Voorts is het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig voorbereid, omdat de handhaafbaarheid van de voorschriften twijfelachtig is en niet is gebleken dat verweerder deze handhaafbaarheid genoegzaam heeft onderzocht.

Rechtbank Rotterdam
    
    
      Zittingsplaats Dordrecht
    
    
    
      Team Bestuursrecht 1
    
    
    
      zaaknummers: ROT 13/8024, ROT 13/8025 en ROT 13/8181
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 10 maart 2015 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres 1], te Dordrecht, eiseres 1,
    gemachtigde: mr. M.J. Smaling,
    
    
      [eiser 2], te Dordrecht, eiser 2,
    gemachtigde mr. M.J. Smaling,
    
    
      [eisers 3], eisers 3,
    gemachtigde mr. M. Jue.
    
    
      en
    
    
    de burgemeester van Dordrecht, verweerder,
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: 
      
        de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Horeca Energiehuis handelend onder de naam Grand Café Khotinsky, te Dordrecht, vergunninghoudster,
      gemachtigde mr. P.A. van Lange.
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 13 november 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen de aan de derde-partij (Khotinsky) verleende exploitatievergunning van 10 april 2013 alsmede de aan Khotinsky en de Stichting Bibelot (Bibelot) verleende ontheffingen van de sluitingstijden van 2 mei 2013 en 18 april 2013 ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 januari 2015. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door E.A. van Dommelen-van der Lugt en P. Groeneveld. Vergunninghoudster heeft zich doen vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam].
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Het Energiehuis is een voormalige elektriciteitscentrale aan de rand van het historische centrum van Dordrecht die in 2011 is verbouwd tot een cultureel centrum. 
    In het Energiehuis zijn onder meer grand café Khotinsky en het poppodium Bibelot gevestigd. Het Energiehuis heeft een hoofdingang aan de westzijde van het gebouw en een ingang aan de oostzijde (achterzijde), die beide toegang geven tot de centrale ruimte van het Energiehuis. Daarnaast heeft het Energiehuis een artiesteningang aan de noordzijde en diverse kleinere ingangen die geen rechtstreekse toegang geven tot de centrale ruimte. Het poppodium Bibelot is gevestigd nabij de op de parkeerplaats uitkomende hoofdingang aan de oostzijde en is bereikbaar via de centrale ruimte van het Energiehuis. Grand café Khotinsky is gevestigd nabij de aan de Biesboschstraat gelegen hoofdingang aan de westzijde en is eveneens bereikbaar via de centrale ruimte van het Energiehuis. Daarnaast is het grand café bereikbaar via een kleine ingang nabij de hoofdingang aan de westzijde van het gebouw (de zogenaamde kleine deur). De kleine deur is bereikbaar via het aan de Biesboschstraat gelegen terras dat bij het grand café behoort. Eisers 1 en 3 wonen respectievelijk aan de[adres], ter hoogte van de ingangen aan de westzijde van het Energiehuis. Eiser 2 woont iets verderop, aan de [adres].
    
    2. De beroepen hebben betrekking op drie in bezwaar gehandhaafde besluiten: de op 10 april 2013 aan Khotinsky verleende exploitatievergunning alsmede de op 2 mei 2013 aan Khotinsky en de op 18 april 2013 aan Bibelot verleende ontheffingen van de sluitingstijden. Het beroep van eiser 2 heeft alleen betrekking op de beslissing op bezwaar inzake de laatste twee besluiten.
    
    3. Aan de aan Khotinsky verleende exploitatievergunning zijn, voor zover hier van belang, de voorschriften verbonden dat het niet is toegestaan het terras open te hebben voor bezoekers dan wel bezoekers op het terras te laten verblijven op maandag tot en met zondag tussen 21:30 en 11:00 uur alsmede dat de exploitant is gehouden er alles aan te doen om (geluids)overlast voor de (woon)omgeving zoveel mogelijk te voorkomen.
    
    4. Aan Khotinsky is ontheffing van de sluitingstijden verleend voor maandag tot en met donderdag van 00:00 uur tot 01:00 uur, voor vrijdag van 00:00 uur tot 03:00 uur en voor zaterdag en zondag van 02:00 uur tot 03:00 uur. Voor zover hier van belang is aan deze ontheffing het voorschrift verbonden dat Khotinsky er op toe dient te zien dat bezoekers van het grand café zich na afloop van het bezoek niet langdurig blijvend zullen ophouden in de buitenruimten op een aantal aangegeven locaties.
    
    5. Aan Bibelot is ontheffing van de sluitingstijden verleend voor dinsdag tot en met vrijdag van 00:00 uur tot 01:00 uur en voor zaterdag en zondag van 02:00 uur tot 04:00 uur. Ten aanzien van de ontheffingen voor de zaterdag en zondag geldt, telkens voor één van beide dagen, een ontheffing van de sluitingstijden tot 05:00 uur, met een maximum van 20 ontheffingen per jaar Voor zover hier van belang zijn aan dit ontheffingsbesluit de voorschriften verbonden dat Bibelot er op toe dient te zien dat bezoekers van het poppodium zich na afloop van het bezoek niet langdurig blijvend zullen ophouden in de buitenruimten op een aantal aangegeven locaties en dat na 03:00 uur de bezoekers van het poppodium Bibelot het gebouw via de achterzijde moeten verlaten.
    
    6. Naar aanleiding van de bezwaren van onder meer eisers heeft de bezwaarschriftencommissie van de gemeente Dordrecht (de Commissie) op 29 juli 2013 geadviseerd om de primaire besluiten in stand te laten met dien verstande dat hieraan ter voorkoming van overlast alsnog de voorschriften worden verbonden dat bezoekers van het Energiehuis vanaf 23:00 uur de ingang aan de zijde van het parkeerterrein dienen te gebruiken en dat vanaf dat tijdstip ook de kleine deur bij het grand café sluit.
    
    7. Verweerder heeft dit advies overgenomen, met uitzondering van de geadviseerde extra aan de primaire besluiten te verbinden voorschriften. In plaats daarvan heeft verweerder het advies van de directeur van de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid van 
    12 november 2013 (het tegenadvies) overgenomen en aan elk van de drie primaire besluiten als extra voorschriften verbonden dat de aan de Biesboschstraat gelegen hoofdingang van het Energiehuis elke dag om 23:00 uur sluit en dat bezoekers vanaf dat moment de in- en uitgang aan de zijde van het parkeerterrein moeten gebruiken. Daarnaast heeft verweerder aan de exploitatievergunning het voorschrift verbonden dat Khotinsky er voor zorg draagt dat de in- en uitstroom van bezoekers via de kleine deur na 23:00 uur beperkt blijft tot de bezoekers van het grand café en dat Khotinsky er bovendien verantwoordelijk voor is dat zijn bezoekers zich na 23:00 uur niet langdurig ophouden rondom het terras aan de Biesboschstraat.
    
    8. Eisers voeren in beroep aan dat het bestreden besluit hun woongenot onevenredig aantast door de (geluids)overlast die zij ’s nachts ondervinden van bezoekers van het Energiehuis, het terras van het grand café en het gebruik van de kleine deur. Eisers stellen dat er veel meer overlastmeldingen zijn gedaan dan de twee klachten waarvan in het tegenadvies is uitgegaan. Daarentegen heeft verweerder het belang voor de bedrijfsvoering van Khotinsky bij het gebruik van de kleine deur niet gemotiveerd. Eisers voeren verder aan dat de extra opgenomen voorschriften niet te handhaven zijn en er toe leiden dat na 23:00 uur de kleine deur gaat functioneren als hoofduitgang aan de Biesboschstraat. Eisers 3 hebben in dit verband nog aangevoerd dat het gebruik van de kleine deur tot sluitingstijd in strijd is met het eerder door de gemeente in de klankbordgroep Energiehuis richting bewoners opgewekte vertrouwen. Bovendien houdt door het verlenen van de ontheffingen van de sluitingstijden de (geluids)overlast ook nog eens langer aan. Eisers stellen voorts dat de verruiming van de sluitingstijden in strijd is met het door verweerder gevoerde ontheffingsbeleid. Volgens eisers kan zowel het grand café als het poppodium niet als multi-uitgaanscentrum worden aangemerkt en moeten deze gelegenheden als zogeheten categorie 5-inrichtingen worden gezien, omdat deze onderdeel uitmaken van een cultureel centrum. Daarnaast stellen eisers 1 en 2 dat er bijzondere omstandigheden zijn die zich ertegen verzetten dat verweerder gebruik maakt van zijn bevoegdheid om de sluitingstijden te verruimen, dat verweerder oneigenlijk gebruik maakt van deze bevoegdheid en dat verweerder bij een verruiming van de sluitingstijden de omwonenden had moeten compenseren, bijvoorbeeld door het treffen van geluidwerende maatregelen aan de omliggende woningen. 
    
    9. Op grond van artikel 1:4, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Dordrecht, zoals deze op de datum van het bestreden besluit luidde (APV), kunnen aan een krachtens deze verordening verleende vergunning of ontheffing voorschriften en beperkingen worden verbonden. Deze voorschriften en beperkingen strekken slechts tot bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning of ontheffing is verleend. Op grond van artikel 1:8 van de APV, kan een vergunning of ontheffing worden geweigerd in het belang van de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid en de bescherming van het milieu.
    
    10. Gelet op artikel 2.28, eerste lid, van de APV is het verboden om het grand café te exploiteren zonder vergunning van verweerder. In aanvulling op artikel 1:8 van de APV is verweerder op grond van artikel 2:28B, derde lid, van de APV bevoegd om de exploitatievergunning geheel of gedeeltelijk te weigeren indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de inrichting of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed. Daarbij moet verweerder op grond van artikel 2:28B, vierde lid, van de APV rekening houden met, voor zover hier van belang, a) het karakter van de straat en de wijk waarin de inrichting is gelegen of zal zijn gelegen, b) de aard van de inrichting en c) de spanning waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds blootstaat of bloot zal komen te staan door de exploitatie. Verweerder komt bij dergelijke beslissingen beoordelings- en beleidsvrijheid toe. De rechtbank kan de gehandhaafde exploitatievergunning daarom slechts terughoudend toetsen. Bepalend is hier of verweerder in redelijkheid tot verlening van de exploitatievergunning heeft kunnen komen. 
    
    11. Artikel 2:29, eerste lid, van de APV bepaalt dat het verboden is een inrichting voor bezoekers geopend te hebben, of bezoekers in de inrichting te laten verblijven op maandag tot en met vrijdag tussen 00.00 uur en 06.00 uur en op zaterdag en zondag tussen 02.00 uur en 06.00 uur. Op grond van artikel 2:29, vierde lid, van de APV kan verweerder ontheffing verlenen van de in het eerste lid vermelde sluitingstijden. In dit kader voert verweerder een met beleid dat is vastgesteld op 12 oktober 1998 (het ontheffingsbeleid). Voor zover hier van belang luidt dit ontheffingsbeleid als volgt:
    
    
      “1. Horeca-inrichtingen, die gevestigd zijn buiten het centrum (het gebied dat wordt begrensd door de Oude Maas, de Kalkhaven, de Spuihaven, de Riedijkshaven en de Beneden Merwede) kunnen tot maximaal 03.00 uur ontheffing krijgen van het sluitingstijdstip.
    
    2. (…)
    3. De ontheffing van het openings- of sluitingsuur wordt geweigerd indien aannemelijk is dat door het verlenen van de ontheffing de openbare orde gevaar loopt, dan wel het woon- en leefklimaat in de omgeving van de inrichting daardoor wordt aangetast.
    4. Bij de toepassing van de onder 3 vermelde weigeringsgrond houdt de burgemeester rekening met:
    a. het karakter van de buurt of straat;
    b. de ervaringen die de politie op de betreffende locatie, met de betreffende inrichting of haar beheerder heeft opgedaan;
    c. het klachtenpatroon rond de inrichting of de eventueel voorheen op de betreffende locatie gevestigde inrichting;
    d. het aantal openingsuren van de inrichting in relatie tot het aantal beheerders dat op de vergunning is vermeld.
    5. Club- en buurthuizen, kantines van sportverenigingen en andere eet- of drinkgelegenheden, welke onderdeel vormen van instellingen op sociaal of sociaal-cultureel terrein, krijgen geen algemene ontheffing van het sluitingsuur.
    6. (…) 
    7. Multi-uitgaanscentra en mega-discotheken worden aangemerkt als aparte categorie, die tot later dan 03.00 uur ontheffing van het sluitingsuur kan krijgen.”
    
    12. Met dit beleid gaat naar het oordeel van de rechtbank verweerder de grenzen van de redelijkheid niet te buiten. 
    
    13. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat het grand café Khotinsky noch het poppodium Bibelot gelijk kan worden gesteld met de hiervoor omschreven categorie 5-inrichtingen. Zowel het grand café als het poppodium maakt immers deel uit van het Energiehuis, dat kan worden aangemerkt als een multi-uitgaanscentrum. Verweerder verstaat hieronder een veelzijdige ontmoetings- en uitgaansplek met een (boven)regionale uitstraling waar diverse culturele voorzieningen, evenementen en horeca wordt aangeboden. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen het grand café en het poppodium dan ook worden geduid als horeca-inrichtingen waarvoor in beginsel afzonderlijk ontheffing van de sluitingstijden kan worden verleend. Ontheffing van de sluitingstijden kan worden geweigerd indien aannemelijk is dat door het verlenen van de ontheffing de openbare orde gevaar loopt dan wel het woon- en leefklimaat in de omgeving van de inrichting daardoor wordt aangetast. Ook hier geldt dat verweerder beoordelings- en beleidsvrijheid toekomt. 
    De rechtbank kan de gehandhaafde ontheffingen van de sluitingstijden daarom slechts terughoudend toetsen. Bepalend is of verweerder in redelijkheid tot verlening van de ontheffingen heeft kunnen komen. 
    
    14. Verweerder heeft aan de exploitatievergunning en aan de ontheffingen van de sluitingstijden niet de door de Commissie geadviseerde voorschriften verbonden, maar de in het tegenadvies voorgestelde voorschriften. Ter beperking van de door de omwonenden gestelde overlast had de Commissie in het bijzonder geadviseerd de kleine deur om 23:00 uur te laten sluiten. Verweerder heeft aan de afwijking van het advies van de Commissie ten grondslag gelegd dat het reeds op grond van de exploitatievergunning niet is toegestaan het terras open te hebben tussen 21:30 en 11:00 uur en dat er geen bijzondere redenen zijn om in het licht van de openbare orde verdergaande voorwaarden aan de primaire besluiten te verbinden, omdat uit informatie van de politie blijkt dat vanaf juni 2013 slechts twee klachten bekend zijn, die beide betrekking hadden op situaties die zich overdag en aan het begin van de avond voordeden. Verweerder heeft voorts overwogen dat het sluiten van de kleine deur na 23:00 uur, gelet op de aard van de klachten van omwonenden en het al aan de exploitatievergunning verbonden voorschrift, geen toegevoegde waarde heeft voor het beperken van de overlast, en ook niet opweegt tegen het belang van Khotinsky bij deze kleine deur voor haar bedrijfsvoering.
    
    15. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee onvoldoende onderbouwd waarom hij is afgeweken van het advies van de Commissie en waarom de gestelde overlast ter plaatse van de Biesboschstraat met de in het tegenadvies voorgestelde voorschriften doeltreffender wordt voorkomen dan met de door de Commissie geadviseerde voorschriften. Uit de door eisers overgelegde stukken over de overlastmeldingen bij de politie en de omgevingsdienst blijkt dat veel meer klachten over de bezoekers van het Energiehuis zijn binnengekomen dan het in het tegenadvies genoemde aantal van twee. Verder heeft verweerder de rechtbank er onvoldoende van kunnen overtuigen dat het sluiten van de kleine deur na 23:00 uur geen toegevoegde waarde heeft voor het voorkomen of beperken van de gestelde overlast voor omwonenden. Bovendien heeft verweerder bij het bestreden besluit niet duidelijk gemaakt waarom ten aanzien van de vraag of de kleine deur na 23:00 uur al dan niet geopend moet blijven, meer belang zou moeten worden gehecht aan het bedrijfsbelang van Khotinsky, dan aan het belang dat omwonenden, waaronder eisers, hebben bij de voorkoming en beperking van (geluids)overlast. In het verweerschrift en ter zitting is deze onduidelijkheid door verweerder en/of Khotinsky niet weggenomen.
    
    16. Voorts is naar het oordeel van de rechtbank het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig voorbereid. Bij de rechtbank bestaat - mede gelet op wat ter zitting naar voren is gekomen - twijfel over de handhaafbaarheid van de bij het bestreden besluit aan de exploitatievergunning en de ontheffingen verbonden voorschriften. Niet is gebleken dat verweerder deze handhaafbaarheid genoegzaam heeft onderzocht. Verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt dat de aan Khotinsky opgelegde zorgplicht om bezoekers na 23:00 uur niet langdurig op te laten houden rond het terras, daadwerkelijk te handhaven is. Ten slotte is door verweerder geen onderzoek gedaan naar alternatieven ter voorkoming en beperking van (geluids)overlast voor omwonenden zoals die onder meer ter zitting aan de orde zijn geweest.
    
    17. Gelet op het voorgaande had het, gelet op de in artikel 2.28B, derde lid en vierde lid, en artikel 2:29, vierde lid, van de APV, almede de in het ontheffingsbeleid genoemde criteria, op de weg van verweerder gelegen om bij de besluitvorming op basis van het feitelijke klachtenpatroon en uitgaande van reële handhavingsmogelijkheden, deugdelijk te onderzoeken welke nadelige gevolgen in de omgeving van het grand café en het poppodium te verwachten zijn, en in verband hiermee aan de besluiten zodanige voorschriften te verbinden dat overlast zoveel mogelijk wordt voorkomen dan wel beperkt. Nu verweerder dit heeft nagelaten, komt het bestreden besluit, gelet op de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in aanmerking voor vernietiging wegens onzorgvuldige voorbereiding en onvoldoende motivering. 
    
    18. Ten aanzien van de overige in beroep aangevoerde gronden overweegt de rechtbank dat eisers 1 en 2 hun stelling dat de gemeente Dordrecht als subsidieverstrekker aan en verhuurder van het Energiehuis een financieel belang zou hebben bij het slagen van het project Energiehuis en dat verweerder daarom op oneigenlijke gronden ontheffingen van de sluitingstijden zou hebben verleend aan Khotinsky en Bibelot, niet hebben onderbouwd met stukken of ander bewijsmateriaal. Deze gronden slagen daarom niet. Ook de door eisers 3 aangevoerde grond dat het vertrouwensbeginsel geschonden zou zijn slaagt niet, nu uit hetgeen door hen is aangevoerd, geen uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezegging van het gemeentebestuur kan worden afgeleid.
    
    19. De beroepen zijn gegrond. 
    
    20. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat nader onderzoek en nadere belangenafweging nodig is. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van 13 weken. 
    
    21. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
    
    22. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. De rechtbank stelt deze kosten op grond van artikel 2, eerste lid, onder a en artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de samenhangende beroepen van eiseres 1 en eiser 2, met dezelfde gemachtigde, tezamen vast op € 980,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 490,- en wegingsfactor 1) en voor het beroep van eisers 3 op € 980 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 490,- en wegingsfactor 1).
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart de beroepen gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        bepaalt dat verweerder binnen 13 weken na verzending van het afschrift van deze uitspraak een nieuwe beslissing op de bezwaren neemt met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        bepaalt dat verweerder aan elke eiser het betaalde griffierecht van € 160,- vergoedt;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 980,-, te betalen aan eiseres 1 en eiser 2, en een bedrag van € 980,- te betalen aan eisers 3.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.C. Gerritse, voorzitter, en mr. dr. P.G.J. van den Berg en mr. C.M. van Hoorn, leden, in aanwezigheid van mr. M.B. van Zantvoort, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 maart 2015.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	voorzitter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
    
    
      NB. In deze uitspraak is het beroep (deels) gegrond verklaard en is het bestreden besluit vernietigd. Als de rechtbank daarbij gronden van het beroep en/of (een deel van) de grondslag van het bestreden besluit uitdrukkelijk heeft verworpen en belanghebbende en/of verweerder daarin niet wil(len) berusten, moet daartegen binnen bovengenoemde termijn hoger beroep worden ingesteld.