ECLI:NL:CBB:2021:180, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 23-02-2021, 19/463
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-02-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Warenwet, Verordening 1924/2006, boete, voedingssupplement glucosamine, verband bestanddeel en gezondheid dient ruim uitgelegd te worden, reactie gemiddelde consument, verboden gezondheidsclaim

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 19/463
    
    
    
      
        uitspraak van de meervoudige kamer van 23 februari 2021 op het hoger beroep van:
        
      
    
    
      [naam 1] B.V., te [plaats] , appellante(gemachtigde: mr. E.H. Hoogenraad),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 1 februari 2019, kenmerk ROT 18/4529, in het geding tussen
    
    
    appellanteende minister voor Medische Zorg, (de minister) 
    (gemachtigde: mr. J.S. Boer).
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellante heeft  hoger beroep ingesteld tegen de (mondelinge) uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 1 februari 2019 (niet gepubliceerd).
    
    
    
      De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 december 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, vergezeld door [naam 2] , assistent bedrijfsleider. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Appellante verkoopt op haar website ( [internetsite] ) onder meer voedingssupplementen, waaronder 'Glucosamine-chondroïtine capsules' (het product). Op haar website vermeldt zij onder ‘productgegevens’ het volgende:
      
      
        “Glucosamine en chondroïtine zijn lichaamseigen stoffen. Als natuurlijke bestanddelen van het bindweefsel, het kraakbeen en de gewrichtsvloeistof vormen zij de basisbouwstenen voor het kraakbeen, de pezen, de ligamenten en de beenderstructuur.
      
      
      
        > Glucosamine is een belangrijke bouwsteen van het kraakbeenweefsel.”
      
      
      
        Bij het product is een link naar de pdf ‘Productinformatie downloaden’ opgenomen. Deze pdf bevat dezelfde tekst als op de website onder ‘productgegevens’.
      
      
    
    
      1.2
      De minister heeft aan appellante bij primair besluit van 16 maart 2018 een boete van € 787,50 opgelegd, omdat appellante volgens de minister in strijd met artikel 2, vierde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen, in samenhang met artikel 10 van Verordening (EG) 1924/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 inzake voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen (Verordening 1924/2006), op haar website gezondheidsclaims ten aanzien van het door haar via die website verkochte product hanteert. Hiervoor is geen vergunning overeenkomstig Verordening 1924/2006 verleend. De gehanteerde gezondheidsclaims zijn evenmin opgenomen in de lijsten van toegestane claims in de artikelen 13 en 14 van deze verordening.  
      
    
    
      1.3
      Bij zijn beslissing op bezwaar van 20 juli 2018, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het volgende overwogen en beslist. Bij een herinspectie op de verkoopsite van appellante op 8 december 2017 is door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) geconstateerd dat de Warenwet (opnieuw) is overtreden. Volgens de minister is sprake van een gezondheidsclaim (artikel 2 van Verordening 1924/2006). Met de tekst op de website wekt appellante de indruk of impliceert zij dat er een verband bestaat tussen een bestanddeel van een levensmiddel (glucosamine) en de gezondheid, te weten de goede staat van het kraakbeen(weefsel), de pezen, de ligamenten en de beenderstructuur. Bovendien zijn de teksten ook een gezondheidsclaim als bedoeld in artikel 13, eerste lid en onder a, van Verordening 1924/2006 nu deze de rol van glucosamine bij de groei en ontwikkeling en de functies van het lichaam beschrijven. De tekst is volgens de minister niet louter informatief van aard. Deze gezondheidsclaims zijn slechts toegestaan als hiervoor een vergunning is verkregen en deze claims zijn opgenomen in de in artikel 13, derde lid, van Verordening 1924/2006 bedoelde lijst. Gezondheidsclaims voor de stof glucosamine zijn altijd verboden nu deze niet voorkomt op de bijlage. Daarom is sprake van een overtreding van artikel 2, vierde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen in samenhang met artikel 10 van Verordening 1924/2006. De minister heeft dan ook terecht een boete opgelegd op grond van artikel 32a van de Warenwet. Dat de minister in strijd zou hebben gehandeld met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, heeft appellante niet nader onderbouwd. 
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.		De rechtbank heeft het beroep van appellante ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen.
    
    
    
      “In geschil is of er sprake is van een gezondheidsclaim. Daarvoor moet worden gekeken in artikel 2, tweede lid, onder 1 en 5 van de verordening. De door eiseres op haar website vermelde informatie over het product is niet verplicht op grond van de communautaire of nationale wetgeving en wekt de indruk of impliceert dat het product bepaalde eigenschappen heeft, namelijk dat het "lichaamseigen stoffen" bevat die "als natuurlijke bestanddelen van het bindweefsel, het kraakbeen en de gewrichtsvloeistof de basisbouwstenen vormen voor het kraakbeen, de ligamenten en de beenderstructuur". Daarmee is sprake van een claim in de zin van de verordening en bovendien van een gezondheidsclaim, omdat de claim de indruk wekt of impliceert dat er een verband bestaat tussen het product of een bestanddeel daarvan en de gezondheid. Daarbij betrekt de rechtbank artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de verordening. Daaruit volgt dat een beschrijving van de rol van een nutriënt of andere stof bij de groei en ontwikkeling en de functies van het lichaam, een gezondheidsclaim is. Zoals eiseres ter zitting heeft erkend, bevat de door haar op haar website gegeven informatie een beschrijving van de rol van de bestanddelen van het product bij de functies van het lichaam. Ook daarom stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat eiseres op haar website een gezondheidsclaim in de zin van de verordening heeft gebruikt.
    
    
    
      De rechtbank beseft dat eiseres hierdoor weinig ruimte heeft om informatie te verstrekken over het product, maar dat is het gevolg van de op consumentenbescherming gerichte strikte normstelling in de verordening.”
    
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
      3.1
      In hoger beroep stelt appellante dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van een gezondheidsclaim. De rechtbank heeft niet het correcte toetsingskader toegepast. Bovendien is appellante het niet eens met de conclusie van de rechtbank dat appellante weliswaar weinig ruimte zou hebben om informatie te verstrekken over het product, maar dat dit komt door de strikte normstelling van Verordening 1924/2006. Appellante vindt dat de verordening wel ruimte biedt voor teksten zoals door appellante gebruikt op haar website. De minister heeft volgens appellante in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur gehandeld. 
      
    
    
      3.2
      De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Zijn stellingen zullen, voor zover nodig, hierna bij de beoordeling van de hogerberoepsgronden worden besproken.
      
    
    
      4.1
      Op grond van artikel 32a van de Warenwet kan een boete worden opgelegd wegens overtreding van het bij krachtens die wet bepaalde.
      
    
    
      4.2
      Op grond van artikel 2, vierde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen is het verboden te handelen in strijd met onder meer in de artikel 10, eerste, tweede en derde lid, van Verordening  1924/2006 gestelde voorschriften.
      
    
    
      4.3
      In Verordening 1924/2006, is voor zover relevant, het volgende bepaald:
      
      
        “(15) Claims inzake levensmiddelen moeten voor de consument begrijpelijk zijn en alle consumenten moeten tegen misleidende claims worden beschermd. Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen heeft het sinds de inwerkingtreding van Richtlijn 84/450/EEG van de Raad van 10 september 1984 inzake misleidende reclame evenwel noodzakelijk geacht om bij uitspraken in zaken over reclamekwesties na te gaan wat de gevolgen voor een fictieve doorsneeconsument zijn. In overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel, en om de op grond van dat beginsel geboden bescherming ook effectief te kunnen toepassen, wordt in deze verordening het door het Hof van Justitie ontwikkelde criterium van de gemiddelde consument (een redelijk goed geïnformeerde, redelijk oplettende en voorzichtige consument) als maatstaf genomen en wordt er rekening gehouden met sociale, culturele en taalkundige factoren, (…). Het criterium van de gemiddelde consument is geen statistisch criterium. Nationale rechtbanken en autoriteiten moeten, rekening houdend met de jurisprudentie van het Hof van Justitie, hun eigen oordeel volgen om vast te stellen wat in een bepaald geval de typische reactie van de gemiddelde consument is.
        (…)
        (25) Gezondheidsclaims die niet over ziekterisicobeperking gaan en die gebaseerd zijn op algemeen aanvaarde wetenschappelijke gegevens, moeten volgens een andere procedure beoordeeld en toegelaten worden. Daarom moet er na raadpleging van de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid een communautaire lijst van die toegestane claims worden vastgesteld.
        (…)
      
      
      
        Artikel 2 Definities
        (…)
      
      2. Daarnaast zijn de volgende definities van toepassing:
      1. claim: elke boodschap of aanduiding die niet verplicht is op grond van de communautaire of nationale wetgeving, met inbegrip van illustraties, grafische voorstellingen of symbolen, ongeacht de vorm, waarmee gesteld, de indruk gewekt of geïmpliceerd wordt dat een levensmiddel bepaalde eigenschappen heeft;
      (…)
      5. gezondheidsclaim: een claim die stelt, de indruk wekt of impliceert dat er een verband bestaat tussen een levensmiddelencategorie, een levensmiddel of een bestanddeel daarvan en de gezondheid;
      (…)
      
      
        Artikel 10 Specifieke voorwaarden
      
      1. Gezondheidsclaims zijn verboden, tenzij zij in overeenstemming zijn met de algemene voorschriften van hoofdstuk II en de specifieke voorschriften van dit hoofdstuk en er overeenkomstig deze verordening een vergunning voor is verleend en zij zijn opgenomen in de in de artikelen 13 en 14 bedoelde lijsten van toegestane claims.
      (…)
      
      
        Artikel 13 Gezondheidsclaims die niet over ziekterisicobeperking gaan
      
      1. Gezondheidsclaims die het volgende beschrijven of waarin naar het volgende wordt verwezen:
      a. a) de rol van een nutriënt of andere stof bij de groei en ontwikkeling en de functies van het lichaam, 
      
        (…)
        en die zijn opgenomen in de in lid 3 bedoelde lijst, zijn toegestaan zonder dat zij aan de in de artikelen 15 tot en met 18 bedoelde vergunningsprocedure hoeven te worden onderworpen, indien zij:
        i)zijn gebaseerd op algemeen aanvaarde wetenschappelijke gegevens en
        ii)door de gemiddelde consument goed begrepen worden.
        (…)
      
      3. Na raadpleging van de Autoriteit stelt de Commissie, volgens de procedure van artikel 24, lid 2, uiterlijk op 31 januari 2010 een communautaire lijst op van toegestane claims zoals bedoeld in lid 1, en van alle noodzakelijke voorwaarden voor het gebruik van deze claims.”
      
      5. In geschil is of sprake is van een verboden gezondheidsclaim op de website van appellante bij het product. Hierbij speelt de vraag of de rechtbank en verweerder het juiste toetsingskader hebben toegepast bij de bepaling dat sprake is van een gezondheidsclaim. Vervolgens dient het College te beoordelen of, als sprake is van een verboden gezondheidsclaim, verweerder bevoegd was een boete aan appellante op te leggen en zo ja, of deze evenredig is.
      
      6. Het College zal eerst op grond van artikel 2, tweede lid, onder 1 en 5, van Verordening 1924/2006 vaststellen of sprake is van een claim en zo ja, of sprake is van een gezondheidsclaim. Als sprake is van een gezondheidsclaim dient het College vervolgens te beoordelen of dit een verboden gezondheidsclaim is in de zin van artikel 10, eerste lid, in samenhang gelezen met artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening 1924/2006.
      
      7. Het College is van oordeel dat de in geding zijnde uiting op de website een claim is in de zin van artikel 2, tweede lid, onder 1, van Verordening 1924/2006. Appellante heeft dit desgevraagd ook erkend ter zitting. Van een gezondheidsclaim is sprake als deze claim stelt, de indruk wekt of impliceert dat er een verband bestaat tussen het genoemde bestanddeel van een levensmiddel (glucosamine) en de gezondheid (de goede staat van het kraakbeen(weefsel), de pezen, de ligamenten en de beenderstructuur). Het College is het met partijen eens dat bij deze claim geen sprake is van het ‘stellen’ van een verband, zodat het gaat om de vraag of sprake is van ‘de indruk wekken of ‘het impliceren’ hiervan. Hierbij gaat het College uit van een ruime opvatting van het begrip ‘verband’ (zie het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof) van 6 september 2012, Deutsches Weintor,  C-544/10, ECLI:EU:C:2012:526, punt 34). Verder is van belang het arrest van het Hof van 18 juli 2013 (Green-Swan Pharmaceuticals, C- 299/12, ECLI:EU:C:2013:501, punt 24) waaruit blijkt dat het bij de woorden ‘de indruk wekt of impliceert’ niet nodig is dat de claim uitdrukkelijk het verband tussen het levensmiddel of het bestanddeel daarvan, en de gezondheid vermeldt. Doorslaggevend is de indruk die bij de normaal geïnformeerde en redelijk oplettende en bedachtzame consument kan worden gewekt. Ook uit punt 15 van de preambule van Verordening 1924/2006 blijkt dat het effect van de claim vanuit het gezichtspunt van de gemiddelde consument (een redelijk goed geïnformeerde, redelijk oplettende en voorzichtige consument) als maatstaf moet worden genomen. Nationale rechtbanken en autoriteiten moeten volgens deze bepaling vaststellen wat de typische reactie van de gemiddelde consument zou zijn. De door appellante naar voren gebrachte maatstaf dat in de tekst van de claim duidelijk moet worden gemaakt wat het verband is met gezondheid en dat sprake zou moeten zijn van reclametaal vindt in het voorgaande geen steun, omdat het gaat om het effect dat de tekst zal hebben op de gemiddelde consument. 
      
      8. Naar het oordeel van het College heeft verweerder de uiting op de website terecht als gezondheidsclaim aangemerkt. Appellante heeft de (positieve) effecten beschreven van glucosamine als lichaamseigen stof en als basisbouwsteen of belangrijke bouwsteen voor het kraakbeen, de pezen, de ligamenten en de beenderstructuur onder het kopje ‘productgegevens’. De typische reactie van de gemiddelde consument in dit geval zal zijn dat de indruk wordt gewekt dat een verband bestaat tussen glucosamine en de gezondheid. Appellante kan dan ook niet worden gevolgd in haar betoog dat geen sprake zou zijn van een gezondheidsclaim, omdat sprake is van louter feitelijke informatie of van een productneutrale beschrijving. Naar aanleiding van de stelling van appellante dat het gaat om een beschrijving van de natuurlijk, gewone, fysieke situatie die valt onder ‘algemeen welzijn’ en niet valt onder ‘gezondheid’ in de zin van de verordening overweegt het College dat buiten twijfel staat dat de claims de gezondheid betreffen, nu ze, zoals appellanten zelf erkennen, zien op de lichamelijke conditie van bijvoorbeeld het kraakbeen. Het College baseert zich hierbij ook op het eerder genoemde Weintor-arrest van het Hof waaruit blijkt dat een gezondheidsclaim in ieder geval ziet op “een verbetering van de lichamelijke conditie dankzij de consumptie van het levensmiddel” (punt 35). Ook uit de conclusie van de advocaat-generaal in deze zaak blijkt dat, hoewel in de verordening niet nader wordt aangeduid wat onder ‘gezondheid’ moet worden verstaan, hiermee in elk geval wordt gedoeld op de fysieke en mentale conditie van een persoon en mogelijk zelfs op de toestand van volledig lichamelijk en geestelijk welzijn (conclusie van 29 maart 2012, C-544/10, Weintor, ECLI:EU:C:2012:189, punt 41).
      Naar het oordeel van het College leidt het door appellante ingebrachte juridische advies van prof. dr. Andreas Meisterernst niet tot een ander oordeel over het Unierechtelijke kader en de toepassing daarvan op de claim in deze zaak. De rechtbank heeft terecht overwogen dat Verordening 1924/2006 strenge eisen stelt om een hoog beschermingsniveau van consumenten te waarborgen. De verordening biedt verweerder weinig tot geen ruimte om hiervan af te wijken.
      
      9. Het is niet in geschil dat de gezondheidsclaim van appellante niet voorkomt op de in artikel 13, derde lid, van Verordening 1924/2006 bedoelde lijst van toegestane gezondheidsclaims, zodat het een verboden gezondheidsclaim is op grond van artikel 10, eerste lid, van deze Verordening. 
      
      10. Uit het voorgaande volgt dat de minister bevoegd was appellante een boete op te leggen wegens overtreding van het bepaalde in artikel 10, eerste lid, van Verordening 1924/2006 in samenhang met artikel 2, vierde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen. Deze overtreding kan appellante worden verweten. Naar het oordeel van het College is de opgelegde boete evenredig. Voor een oordeel dat de minister in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur heeft gehandeld, bestaat geen grond. 
      
      11. Het College ziet in hetgeen is aangevoerd door appellante geen aanleiding om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie, omdat de relevante bepalingen voldoende duidelijk zijn.
      
      12. De slotsom is dat de aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
      
      13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester, mr. M. de Mol, en mr. G.A.J. van den Hurk, in aanwezigheid van mr. C.S. de Waal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 februari 2021.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. H.O. Kerkmeester						w.g. C.S. de Waal