ECLI:NL:RVS:2024:2292, Raad van State, 06-06-2024, 202401803/1/R4 en 202401803/2/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-06-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij afzonderlijke besluiten van 11 januari 2022 en 13 april 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel [appellant A] en anderen onder oplegging van een dwangsom gelast om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht ongedaan te maken door de woonboot op het perceel [locatie] in Alem te (laten) verwijderen en verwijderd te (laten) houden en de bewoning van de woonboot te (laten) staken en gestaakt te (laten) houden. [appellanten A-D] zijn de eigenaren van het perceel. Op het perceel is een ligplaats aanwezig. Sinds 2021 huurt [appellant E] de ligplaats. [appellant E] heeft zijn woonboot bij de ligplaats aangemeerd. Hij woont op de woonboot. Op 17 augustus 2021 heeft een gemeentelijke toezichthouder geconstateerd dat in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied herziening 2016" een woonboot bij de ligplaats op het perceel lag aangemeerd. Met een brief van 24 augustus 2021 heeft het college [appellant A] op de hoogte gesteld van deze overtreding. Op 23 september 2021 en 22 december 2021 zijn opnieuw controles uitgevoerd.

202401803/1/R4 en 202401803/2/R4.
    Datum uitspraak: 6 juni 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: Awb) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
    [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D] en [appellant E] (hierna: [appellant A] en anderen), wonend te Alem, gemeente Maasdriel,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 8 februari 2024 in zaak nr. 22/4314 in het geding tussen:
    [appellant A] en anderen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel.
    Procesverloop
    Bij afzonderlijke besluiten van 11 januari 2022 en 13 april 2022 heeft het college [appellant A] en anderen onder oplegging van een dwangsom gelast om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) ongedaan te maken door de woonboot op het perceel [locatie] in Alem (hierna: het perceel) te (laten) verwijderen en verwijderd te (laten) houden en de bewoning van de woonboot te (laten) staken en gestaakt te (laten) houden.
    Bij besluit van 19 juli 2022 heeft het college het door [appellant A] en anderen tegen de voornoemde besluiten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 februari 2024 heeft de rechtbank het door [appellant A] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en anderen hoger beroep ingesteld. [appellant A] en anderen hebben de voorzieningenrechter daarbij verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Bij besluit van 20 maart 2024 heeft het college de aan de lasten verbonden begunstigingstermijn verlengd tot twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek op zitting behandeld op 23 mei 2024, waar [appellant D] en [appellant E], bijgestaan door mr. B.J. Meruma, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.P.A. Truijen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Toepassing van artikel 8:86 van de Awb
    1.       In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    2.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluiten van 11 januari 2022 en 13 april 2022 heeft het college aan [appellant A] en anderen lasten onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    3.       [appellanten A-D] zijn de eigenaren van het perceel. Op het perceel is een ligplaats aanwezig. Sinds 2021 huurt [appellant E] de ligplaats. [appellant E] heeft zijn woonboot bij de ligplaats aangemeerd. Hij woont op de woonboot.
    4.       Op 17 augustus 2021 heeft een gemeentelijke toezichthouder geconstateerd dat in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied herziening 2016" een woonboot bij de ligplaats op het perceel lag aangemeerd. Met een brief van 24 augustus 2021 heeft het college [appellant A] op de hoogte gesteld van deze overtreding. Op 23 september 2021 en 22 december 2021 zijn opnieuw controles uitgevoerd. Tijdens die controles is geconstateerd dat de woonboot nog steeds aanwezig is, ondanks de hiervoor genoemde brief van 24 augustus 2021 en een in november en december 2021 aan [appellant A] en anderen verzonden voornemen tot het opleggen van lasten onder dwangsom. Het college is daarom overgegaan tot het opleggen van de lasten onder dwangsom met de hiervoor genoemde besluiten onder het kopje "Procesverloop". Volgens het college is de woonboot op het perceel namelijk in strijd met het geldende bestemmingsplan, zodat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. [appellant A] en anderen zijn daarom gelast de woonboot te (laten) verwijderen en verwijderd te (laten) houden en de bewoning van de woonboot te (laten) staken en gestaakt te (laten) houden. Doen ze dat niet, dan verbeuren zij een dwangsom van € 15.000,00 ineens per vastgestelde overtreding, in totaal dus € 30.000,00 per persoon.
    5.       De rechtbank heeft het beroep van [appellant A] en anderen ongegrond verklaard. [appellant A] en anderen kunnen zich niet vinden in de uitspraak van de rechtbank en hebben daarom hoger beroep ingesteld en verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Beroep op het gebruiksovergangsrecht
    6.       [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het gebruik van de woonboot op het perceel valt onder het gebruiksovergangsrecht. Voor de vraag of het gebruik valt onder het overgangsrecht moet volgens [appellant A] en anderen niet worden gekeken naar de eventuele aanwezigheid van een woonboot op het perceel, maar of een ligplaats aanwezig is. De ligplaats op het perceel met voorzieningen voor een woonboot is al sinds 1987 onafgebroken aanwezig. Het gebruik als ligplaats is op grond van het overgangsrecht dus toegestaan, zodat ook het gebruik van de ligplaats met een woonboot is toegestaan. De rechtbank is dan ook ten onrechte tot de conclusie gekomen dat sprake is van een overtreding en dat het college bevoegd is om handhavend op te treden, aldus [appellant A] en anderen.
    6.1.    Op het perceel rust op grond van het geldende bestemmingsplan de bestemming "Water". Artikel 17.1 van de planregels bepaalt waar gronden met deze bestemming voor zijn bestemd. Uit onderdeel j van dat artikel volgt dat woonboten uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "ligplaats" zijn toegestaan. Het perceel heeft deze aanduiding niet. Tussen partijen is in zoverre niet in geschil dat het gebruik van de ligplaats met woonboot in strijd is met het bestemmingsplan. Wel verschillen partijen van mening over de vraag of het gebruik valt onder het gebruiksovergangsrecht.
    In artikel 45.2 van de planregels is het gebruiksovergangsrecht opgenomen. Uit onderdeel a van de bepaling volgt dat het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
    6.2.    Degene die een beroep doet op het overgangsrecht van een bestemmingsplan, heeft in beginsel de plicht om aannemelijk te maken dat het met het plan strijdige gebruik op de peildatum plaatsvond en daarna ononderbroken is voortgezet. De peildatum is in dit geval 19 september 2019, de datum waarop het bestemmingsplan in werking is getreden.
    6.3.    De voorzieningenrechter is met de rechtbank van oordeel dat anders dan [appellant A] en anderen betogen niet relevant is of de ligplaats met voorzieningen op en vanaf het moment van de peildatum aanwezig was. Het gaat niet om de aanwezigheid van de ligplaats op het perceel, maar om de aanwezigheid en bewoning van de woonboot. Tegen de aanwezigheid en bewoning van de woonboot heeft het college immers handhavend opgetreden, niet tegen de aanwezigheid van de ligplaats als zodanig. De gestelde omstandigheid dat de ligplaats op de peildatum aanwezig was en daarna ononderbroken aanwezig is geweest, wat daar ook van zij, maakt dus niet dat daarom in het kader van de voorliggende handhavingsbesluiten een succesvol beroep op het overgangsrecht kan worden gedaan. [appellant A] en anderen hebben toegelicht dat [appellant E] sinds 2021 de ligplaats op het perceel huurt en zijn woonboot heeft aangemeerd. Dat is dus na de peildatum. [appellant A] en anderen hebben niet gesteld dat op de peildatum een woonboot op het perceel aanwezig was en werd bewoond. Dat op het perceel op en rondom de peildatum geen woonboot aanwezig was wordt ook ondersteund door luchtfoto’s van het perceel uit onder meer de jaren 2017, 2018, 2019 en 2020 gevoegd bij het controlerapport van 18 augustus 2021, waarop is te zien dat bij de ligplaats geen woonboot is aangemeerd. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat [appellant A] en anderen niet aannemelijk hebben gemaakt dat op de peildatum een woonboot op het perceel aanwezig was en bewoond werd en dat zij daarom geen geslaagd beroep kunnen doen op het gebruiksovergangsrecht, zodat het college bevoegd was om handhavend op te treden.
    Het betoog slaagt niet.
    Last aan meerdere overtreders
    7.       Het college heeft vanwege de geconstateerde overtreding van het bestemmingsplan op het perceel de eigenaren van het perceel (de [appellant A]s) en de huurder ([appellant E]) van het perceel afzonderlijk lasten onder dwangsom opgelegd. [appellant A] en anderen betwisten niet dat zij allen als overtreder in de zin van artikel 5:1, tweede lid, van de Awb kunnen worden aangemerkt en het college in zoverre hen allen individueel lasten onder dwangsom heeft kunnen opleggen. Wel betogen zij dat het college alleen aan [appellant E] als huurder en gebruiker van de ligplaats de lasten had moeten opleggen, en niet ook aan de [appellant A]s als eigenaren van de ligplaats. Zij hebben het namelijk niet in hun directe macht om de overtreding te beëindigen. Bovendien is het ook onredelijk bezwarend om aan hen allen een dwangsombesluit op te leggen, omdat zij daardoor allen moeten ageren tegen de dwangsombesluiten om effectieve rechtsbescherming te effectueren. De rechtbank heeft niet onderkend dat het college hiermee rekening had moeten houden, aldus [appellant A] en anderen.
    7.1.    Op grond van artikel 5:1, tweede lid, van de Awb moet onder overtreder worden verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Een last onder dwangsom kan uitsluitend worden opgelegd aan de overtreder die het in zijn macht heeft de last uit te voeren, dat wil zeggen de overtreder die in staat is de last uit te voeren. De voorzieningenrechter verwijst naar uitspraken van de Afdeling van 14 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:834 en 26 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1244.
    Dat de [appellant A]s als eigenaren en verhuurders van de ligplaats deze feitelijk niet zelf gebruiken, betekent niet dat zij het daarom niet in hun macht hebben om de vastgestelde overtredingen te beëindigen. Zij kunnen als eigenaar en verhuurder immers wel de huurovereenkomst beëindigen die zij met [appellant E] hebben gesloten. Als er meerdere overtreders zijn die het in hun macht hebben om de geconstateerde overtreding te beëindigen, zoals in dit geval, mag het bevoegd gezag aan hen allen individueel een last opleggen. Dit omdat de overtreders afzonderlijk van elkaar de verantwoordelijkheid dragen een einde te maken aan de overtreding. Inherent daaraan is dat als de aangeschreven overtreders het niet eens zijn met de opgelegde lasten, zij allen tegen de betreffende besluiten zullen moeten opkomen. Het college heeft dan ook zowel aan [appellant E] als huurder als aan de [appellant A]s als eigenaren en verhuurders lasten mogen opleggen. De rechtbank is terecht tot die conclusie gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Hoogte dwangsommen
    8.       [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de dwangsommen niet onevenredig hoog zijn. Die onevenredigheid zit volgens [appellant A] en anderen vooral in de cumulatie van de lasten onder dwangsom, namelijk dat per last en per persoon € 15.000,00 aan dwangsommen kan worden verbeurd. Daar komt bij dat de dwangsommen niet in verhouding staan tot het geringe financiële voordeel dat de eigenaren aan huur ontvangen, namelijk zo’n € 2.000,00 per jaar.
    8.1.    De voorzieningenrechter overweegt dat het opleggen van een last onder dwangsom tot doel heeft de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 15 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2060).
    Het college heeft toegelicht dat hij voor het bepalen van de hoogte van de dwangsommen is aangesloten bij de "Beleidsregel dwangsommen en hersteltermijnen" uit het "Beleidskader uitvoering VTH-taken" (hierna: het beleidskader). Dat staat ook in de besluiten van 11 januari 2022 en 13 april 2022. Uit het beleidskader volgt dat voor de overtredingen "Strijdig gebruik", specifiek de categorieën "Illegale bewoning (bij)gebouwen" en "Overig illegaal gebruik", een dwangsom van € 15.000,00 ineens is voorgeschreven.
    De voorzieningenrechter is met de rechtbank van oordeel dat de omstandigheden die [appellant A] en anderen hebben aangevoerd, namelijk de cumulatie van de dwangsommen en het geringe financiële voordeel, niet maken dat het college zich voor het bepalen van de hoogte van de dwangsommen niet heeft mogen baseren op het beleidskader. Hiervoor onder 7.1 is overwogen dat het college elke overtreder die het in zijn macht heeft de overtreding te beëindigen individueel een last mag opleggen. Van elk van die aan de last gekoppelde dwangsom moet een voldoende prikkel uitgaan om de overtreding te beëindigen zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Het college hoeft bij de vaststelling van de hoogte van de dwangsom er dus geen rekening mee te houden dat ook aan andere overtreders een last is opgelegd. Dat de huuropbrengsten lager zijn dan de aan de lasten gekoppelde dwangsommen, maakt op zichzelf verder niet dat de dwangsommen onevenredig (hoog) zijn, waarbij de voorzieningenrechter betrekt dat geen andere omstandigheden zijn gebleken die maken dat de hoogte van de dwangsommen niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsommen.
    Het betoog slaagt niet.
    Beoordeling van het beroep
    Lengte begunstigingstermijn
    9.       Het college heeft bij besluit van 20 maart 2024 de lengte van de begunstigingstermijn verlengd tot twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter in deze zaak. Dat besluit wordt, gelet op de artikelen 6:19, eerste lid, en 6:24 van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    10.     [appellant A] en anderen zijn het niet eens met gestelde begunstigingstermijn. Volgens hen had het college de begunstigingstermijn verder moeten verlengen. [appellant E] heeft in de tussentijd namelijk geen andere ligplaats kunnen vinden voor zijn woonboot en ook heeft hij geen zicht op het vinden van een ligplaats binnen afzienbare tijd. Dat betekent dat hij een zwervend bestaan zal moeten leiden. Het college had dat moeten betrekken bij het verlengen van de begunstigingstermijn.
    10.1.  Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer onder 7.1 van de uitspraak van 16 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3891), geldt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag zijn dan nodig is om de overtreding(en) te kunnen beëindigen. Een begunstigingstermijn mag ook niet korter zijn dan nodig is om de overtreding(en) te kunnen beëindigen. Een begunstigingstermijn is bedoeld om een overtreder de gelegenheid te geven om aan de geconstateerde overtreding(en) een einde te maken. Die termijn is niet bedoeld om een overtreder, in dit geval [appellant E] als huurder, de tijd te geven om alternatieven te zoeken voor de illegale activiteiten. Het is aan [appellant A] en anderen om aannemelijk te maken dat de gegeven termijn te kort is om aan de lasten te voldoen. De voorzieningenrechter is van oordeel dat zij daar niet in zijn geslaagd, waarbij hij ook betrekt dat [appellant A] en anderen inmiddels vanaf het moment van het opleggen van de dwangsombesluiten tot deze uitspraak zo’n twee jaar de tijd hebben gehad om te voldoen aan de opgelegde lasten, terwijl de initiële begunstigingstermijn 26 weken bedroeg.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    11.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. Het beroep tegen het besluit van 20 maart 2024 is ongegrond. Het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening wordt daarom afgewezen. Dit betekent dat de begunstigingstermijn afloopt twee weken na deze uitspraak en dat [appellant A] en anderen voor het aflopen van die termijn aan de lasten moet voldoen om geen dwangsommen te verbeuren.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van 20 maart 2024, met kenmerk ODR21H00434, ongegrond;
    III.      wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. C.I. Heijkoop, griffier.
    w.g. Van Ravels
    voorzieningenrechter
    w.g. Heijkoop
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2024