ECLI:NL:RVS:2023:2061, Raad van State, 31-05-2023, 202105383/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 april 2016 heeft de minister voor Rechtsbescherming op twee verzoeken van [appellant] twee documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt en van een aantal documenten openbaarmaking geweigerd. Verder heeft de minister van een aantal documenten vastgesteld dat die buiten de reikwijdte van het verzoek vallen omdat die al openbaar zijn. Voor het overige heeft de minister het verzoek afgewezen omdat de documenten niet bestaan en/of niet zijn aangemaakt. De vader van [appellant] heeft op 16 december 2015 van het Centraal Justitieel Incassobureau een beschikking ontvangen waarbij wegens een verkeersovertreding een administratieve sanctie is opgelegd. Het betreft een snelheidsovertreding van (gecorrigeerd) 4 km per uur en een geldbedrag van € 30,00. [appellant] heeft het CJIB bij brief van 8 januari 2016 op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) - kort samengevat - verzocht om openbaarmaking van documenten daarover. Hij heeft in zijn verzoek veertien categorieën documenten genoemd.

202105383/1/A3.
    Datum uitspraak: 31 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 juni 2021 in zaak nr. 17/727 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister voor Rechtsbescherming.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 april 2016 heeft de minister op twee verzoeken van [appellant] twee documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt en van een aantal documenten openbaarmaking geweigerd. Verder heeft de minister van een aantal documenten vastgesteld dat die buiten de reikwijdte van het verzoek vallen omdat die al openbaar zijn. Voor het overige heeft de minister het verzoek afgewezen omdat de documenten niet bestaan en/of niet zijn aangemaakt.
    Bij besluit van 16 december 2016 heeft de minister het bezwaar van [appellant] kennelijk niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij besluit van 24 augustus 2017 heeft de minister het besluit van 16 december 2016 ingetrokken.
    Bij besluit van 8 februari 2018 heeft de minister het bezwaar tegen het besluit van 15 april 2016 ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 5 juli 2018 heeft de minister het besluit van 8 februari 2018 ingetrokken.
    Bij besluit van 11 februari 2019 heeft de minister het bezwaar gedeeltelijk ongegrond en gedeeltelijk niet-ontvankelijk verklaard. Verder heeft hij zich op het standpunt gesteld dat hij geen dwangsom is verschuldigd voor het uitblijven van een besluit op bezwaar.
    Bij uitspraak van 28 juni 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de besluiten van 5 juli 2018 en 11 februari 2019 vernietigd, het bezwaar tegen het besluit van 15 april 2016 ongegrond verklaard, bepaald dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde besluiten en bepaald dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten voor het overige in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) verleend om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte stukken.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 5 april 2023 behandeld, waar de minister, vertegenwoordigd door mrs. N.N. Bontje en M.H.A. Bakkum, advocaten te Den Haag, is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De vader van [appellant] heeft op 16 december 2015 van het Centraal Justitieel Incassobureau (hierna: het CJIB) een beschikking ontvangen waarbij wegens een verkeersovertreding een administratieve sanctie is opgelegd. Het betreft een snelheidsovertreding van (gecorrigeerd) 4 km per uur en een geldbedrag van € 30,00. [appellant] heeft het CJIB bij brief van 8 januari 2016 op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) - kort samengevat - verzocht om openbaarmaking van documenten daarover. Hij heeft in zijn verzoek veertien categorieën documenten genoemd. Bij brief van 12 januari 2016 heeft hij ook een verzoek om openbaarmaking van documenten ingediend bij de hoofdofficier van justitie/algemeen directeur van de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (hierna: de CVOM). De CVOM heeft dat verzoek doorgestuurd naar het CJIB.
    Besluitvorming
    2.       De minister heeft beide verzoeken in zijn besluit van 15 april 2016 opgedeeld in verzoeken I, II, III en IV. In hoger beroep gaat het alleen nog over verzoek I en IV. Verzoek I gaat over de opgevraagde documenten onder 1 tot en met 8 en 12 tot en met 14 van het verzoek van 8 januari 2016. De minister is gedeeltelijk aan dit verzoek tegemoet gekomen door het Overzicht Zaakgegevens Mulder en een zaakoverzicht gedeeltelijk openbaar te maken. Verzoek IV is het verzoek van 12 januari 2016 en gaat ook over de beschikking die de vader van [appellant] op 16 december 2015 heeft ontvangen. [appellant] heeft verzocht om openbaarmaking van de wilsverklaring van de betrokken ambtenaar en de akte van aanstelling, akte van beëdiging en het bijbehorende proces-verbaal van de beëdiging van de betrokken ambtenaar. De minister heeft verwezen naar de informatie die beschikbaar is op de website van het CJIB en zich op het standpunt gesteld dat de Wob niet van toepassing is op documenten die al openbaar zijn.
    2.1.    De minister heeft het door [appellant] gemaakte bezwaar bij besluit van 11 februari 2019 gedeeltelijk ongegrond en gedeeltelijk niet-ontvankelijk verklaard. De minister heeft het bezwaar ongegrond verklaard voor zover [appellant] heeft gesteld dat de verklaring van de verbalisant in het Overzicht Zaakgegevens Mulder niet is ondertekend en daarom niet kan dienen als bewijs voor de geconstateerde overtreding. De minister heeft het bezwaar daarnaast ook ongegrond verklaard voor zover [appellant] heeft betoogd dat het besluit van 15 april 2016 ondeugdelijk is gemotiveerd. Verder heeft de minister het bezwaar tegen het niet openbaar maken van namen, initialen en handtekeningen in documenten op de website van het CJIB niet-ontvankelijk verklaard.
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       [appellant] heeft in beroep aangevoerd dat de verklaring van de verbalisant zoals opgenomen in het Overzicht Zaakgegevens Mulder niet is ondertekend. Hij wil dat de ondertekening openbaar wordt gemaakt omdat de verklaring wegens het ontbreken van de ondertekening niet kan dienen als bewijs voor de geconstateerde overtreding. De rechtbank heeft vastgesteld dat het overzicht niet is voorzien van een handtekening en dat de eventuele rechtmatigheid van de aan de vader opgelegde administratieve sanctie niet ter beoordeling voorligt in deze Wob-procedure. De rechtbank heeft geoordeeld dat, voor zover sprake is van een motiveringsgebrek, dit op grond van artikel 6:22 van de Awb kan worden gepasseerd, omdat aannemelijk is dat [appellant] niet in zijn belangen is geschaad. De rechtsgevolgen kunnen op dit punt daarom in stand worden gelaten.
    Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de ambtenaren zwaarder heeft mogen laten wegen dan het belang van openbaarmaking. Daarvoor is van belang dat er een risico is op misbruik van de gegevens waarvan [appellant] om openbaarmaking heeft gevraagd. De minister heeft het bezwaar echter ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard op dit punt. De rechtbank heeft daarom op dit punt zelf voorzien en het bezwaar ongegrond verklaard.
    Ten slotte heeft de rechtbank geoordeeld dat genoegzaam en niet ongeloofwaardig door de minister is toegelicht dat er geen documenten bestaan over gegevensverwerking die voldoen aan het verzoek van [appellant]. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat er toch meer documenten zijn. De rechtbank heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten op dit punt in stand kunnen worden gelaten.
    Hoger beroep van [appellant]
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet aan het motiveringsgebrek voorbij had mogen gaan. Zijn belang is erin gelegen dat hij rechtszekerheid verkrijgt over het bestaan van de handtekening in het Overzicht Zaakgegevens Mulder. Het motiveringsgebrek is dus een legitieme reden om in beroep te gaan. Bovendien kan de rechtbank de rechtsgevolgen niet in stand laten, omdat de minister geen besluit heeft genomen.
    Daarnaast had de rechtbank moeten oordelen dat het belang van openbaarmaking van de namen en ondertekening van de desbetreffende documenten zwaarder wegen dan het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken ambtenaren. Daarvoor is onder andere van belang dat ambtenaren die krachtens mandaat hebben ondertekend in beginsel aanvaarden dat hun namen met de ondertekening van besluiten naar buiten komen.
    Verder betoogt [appellant] dat hij voldoende duidelijk heeft gemaakt dat er meer documenten moeten zijn. De stelling van de minister dat er niet meer documenten zijn, is onvoldoende gemotiveerd.
    Ten slotte is de rechtbank ten onrechte niet ingegaan op alle beroepsgronden, onder andere over het verschuldigd zijn van een dwangsom, aldus [appellant].
    Wettelijk kader
    5.       Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (hierna: Woo; Staatsblad 2021, 499), zoals gewijzigd bij de Wijzigingswet Woo (Staatsblad 2021, 500), in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. Dat geldt in principe ook voor besluiten op bezwaar of besluiten die worden genomen na een bestuurlijke of judiciële lus. De besluiten op bezwaar die in deze zaak ter beoordeling staan, zijn genomen in 2018 en 2019, dus voor 1 mei 2022. Dat betekent dat in dit geding de Wob nog van toepassing is.
    Beoordeling hoger beroep
    6.       De Afdeling ziet zich, alvorens tot een inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep te kunnen komen, gesteld voor de vraag of [appellant] in zijn hoger beroep kan worden ontvangen.
    6.1.    Op grond van artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek kan degene aan wie een bevoegdheid toekomt, deze niet inroepen voor zover hij deze misbruikt. Ingevolge het tweede lid kan een bevoegdheid onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of ingeval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen. Ingevolge artikel 15 van hetzelfde boek vindt artikel 13 toepassing buiten het vermogensrecht voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129, brengen deze artikelen met zich dat de bevoegdheid om een bestuursrechtelijk rechtsmiddel in te stellen, niet kan worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich dan ook tegen inhoudelijke behandeling van een bestuursrechtelijk rechtsmiddel dat misbruik van een bevoegdheid behelst en bieden dan ook een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig rechtsmiddel.
    6.2.    [appellant] heeft op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wob verzocht om informatie betreffende een aan zijn vader opgelegde verkeersboete. Op grond van deze bepaling kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Ingevolge het derde lid behoeft een verzoeker om informatie geen belang te stellen. Het belang van [appellant] bij kennisneming van de gevraagde informatie kan echter redelijkerwijs slechts gelegen zijn in het aanvechten van de verkeersboete en niet in het voor een ieder openbaar worden van de betreffende informatie. Hij kon daartoe op grond van een daarvoor bedoelde wettelijke regeling informatie betreffende de verkeersboete verkrijgen. Immers, tegen een verkeersboete staat administratief beroep bij de officier van justitie open en artikel 7:18, vierde lid, van de Awb bevat een regeling over het verkrijgen van afschrift van op de zaak betrekking hebbende stukken in een administratieve beroepsprocedure. Na administratief beroep zijn beroep bij de kantonrechter en hoger beroep bij het gerechtshof Arnhem Leeuwarden mogelijk. Op grond van artikel 11, vijfde lid, en artikel 19, vierde lid, van de Wahv kan de beboete persoon in het kader van die procedures afschriften van stukken verkrijgen.
    6.3.    Een verzoek op grond van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb of artikel 11, vijfde lid, of artikel 19, vierde lid, van de Wahv is de aangewezen weg om ten behoeve van het aanvechten van een verkeersboete informatie betreffende de boete te verkrijgen. Aldus kan binnen het kader van een tegen de verkeersboete ingestelde procedure informatie betreffende de boete worden verkregen en hoeft daartoe geen afzonderlijk verzoek op grond van de Wob te worden gedaan. Bovendien staan de noodzaak, volledigheid en tijdigheid van de informatieverstrekking aldus ter beoordeling van de ten aanzien van verkeersboetes bevoegde rechterlijke instanties. Daarnaast is van belang dat inwilliging van een op artikel 3, eerste lid, van de Wob gebaseerd verzoek meebrengt dat de verstrekte informatie voor een ieder openbaar is. Deze algemene openbaarheid kan de privacy van degene op wie de boete betrekking heeft in het gedrang brengen en is een aspect in verband waarmee het gerechtvaardigd kan zijn om verstrekking van bepaalde informatie te weigeren. Daarentegen kunnen op grond van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb en de genoemde Wahv-bepalingen alleen belanghebbende procespartijen informatie verkrijgen, in welk geval de persoonlijke levenssfeer niet in het geding is.
    6.4.    Aan de geschiktheid van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb en de genoemde Wahv-bepalingen doet niet af dat volgens de rechtspraak van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden onder de op de zaak betrekking hebbende stukken alleen moeten worden begrepen het zogenoemde zaakoverzicht en een eventuele foto van de betrokken gedraging. Hiermee is de verkrijging van andere stukken niet uitgesloten. Zoals het gerechtshof heeft overwogen (arrest van 17 oktober 2016, ECLI:NL:GHARL:2016:8247), moeten andere stukken bij de beoordeling worden betrokken indien redelijkerwijs twijfel bestaat over de aspecten waarop die stukken betrekking hebben. De noodzaak om voor een correcte beoordeling van een verkeersboete over bepaalde stukken te beschikken, maakt dus deel uit van de beoordeling van de boete in administratief beroep of in de procedure bij de bevoegde rechter en kan zo nodig in die procedures aan de orde worden gesteld, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1987). Het is dan ook niet aan de Afdeling om te oordelen over de noodzaak van stukken ten behoeve van een procedure tegen een verkeersboete.
    6.5.    De bevoegdheid ingevolge artikel 3 van de Wob tot het indienen van een verzoek om informatie over stukken die betrekking hebben op een opgelegde verkeersboete is, gelet op het voorgaande, niet bedoeld om binnen het kader van een tegen de boete ingestelde procedure informatie betreffende de boete te verkrijgen. Een dergelijk verzoek strekt niet ter bevordering van een goede en democratische bestuursvoering.
    6.6.    In de uitspraak van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3482, heeft de Afdeling verwezen naar voormelde uitspraken van 19 november 2014 en 13 juli 2016 en vele andere uitspraken over op de Wob gebaseerde verzoeken om informatie over een verkeersboete. In die uitspraken heeft de Afdeling geoordeeld dat misbruik van de Wob is gemaakt. De Afdeling heeft daartoe overwogen dat de verzoeken, gelet op het procesgedrag van de verzoekers of hun gemachtigden en op hun kennis en ervaring, kennelijk waren ingediend met geen ander doel dan om ten laste van de overheid geldsommen te incasseren of om de overheid anderszins te frustreren. De Afdeling is van oordeel dat in beginsel ook misbruik van de Wob wordt gemaakt indien om informatie over een verkeersboete wordt verzocht en het doel van het verzoek redelijkerwijs slechts gelegen kan zijn in het aanvechten van de verkeersboete. Dit geldt te meer indien een dergelijk verzoek is gedaan door een rechtzoekende of een gemachtigde die blijk heeft gegeven veelvuldig procedures tegen het opleggen van een verkeersboete te hebben gevoerd en derhalve geacht moet worden ter zake over de nodige kennis en ervaring te beschikken, zodat een dergelijk verzoek niet anders dan tegen beter weten in is gedaan.
    6.7.    Op basis van de gedingstukken komt de Afdeling tot de conclusie dat [appellant] misbruik heeft gemaakt van de bevoegdheid om een Wob-verzoek in te dienen. Dit betekent dat hij ook misbruik heeft gemaakt van de bevoegdheid om hoger beroep in te stellen, nu dat rechtsmiddel niet los kan worden gezien van het gebruik van de Wob. Het hoger beroep is daardoor niet-ontvankelijk. Daaraan doet niet af dat de Afdeling in voormelde uitspraak van 19 november 2014 heeft overwogen dat zwaarwichtige gronden vereist zijn voor het niet-ontvankelijk verklaren van een rechtsmiddel wegens misbruik van een bevoegdheid. De Afdeling heeft daartoe overwogen dat met de niet-ontvankelijkverklaring de betrokkene in feite het recht op toegang tot de rechter wordt ontzegd. In een geval zoals hier aan de orde wordt dit recht echter niet ontzegd, aangezien tegen de verkeersboete een procedure openstaat waarin de betrokkene de noodzaak om over bepaalde stukken te beschikken, aan de rechter kan voorleggen.
    Slotsom
    7.       Het hoger beroep is niet-ontvankelijk.
    8.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het hoger beroep niet-ontvankelijk.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.A. Meerman, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Meerman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2023
    960