ECLI:NL:RVS:2017:36, Raad van State, 11-01-2017, 201509465/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-01-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 december 2014 heeft het college een door de Faunabeheereenheid Zuid-Holland (hierna: de Faunabeheereenheid) gevraagde ontheffing op grond van artikel 68, eerste lid, onder c, van de Flora- en faunawet (hierna: de Ffw) verleend voor het opzettelijk verontrusten en doden van hazen in delen van de provincie op percelen met bepaalde gewassen en de gevraagde ontheffing verleend voor het beheren van hazen in het akkerbouwgebied het Oudeland van Strijen met alle toegestane middelen.

201509465/1/A3.
    Datum uitspraak: 11 januari 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    Stichting de Faunabescherming, gevestigd te Amstelveen,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 3 december 2015 in zaak nr. 15/4565 in het geding tussen:
    
    de stichting
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 december 2014 heeft het college een door de Faunabeheereenheid Zuid-Holland (hierna: de Faunabeheereenheid) gevraagde ontheffing op grond van artikel 68, eerste lid, onder c, van de Flora- en faunawet (hierna: de Ffw) verleend voor het opzettelijk verontrusten en doden van hazen in delen van de provincie op percelen met bepaalde gewassen en de gevraagde ontheffing verleend voor het beheren van hazen in het akkerbouwgebied het Oudeland van Strijen met alle toegestane middelen.
    
    Bij besluit van 8 juni 2015 heeft het college de Faunabeheereenheid ontheffing verleend voor het opzettelijk verontrusten en doden van hazen met alle toegestane middelen in de gehele provincie Zuid-Holland op percelen met boomkwekerijgewassen en fruitbomen.
    
    Bij uitspraak van 3 december 2015 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en de Faunabeheereenheid hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De stichting heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 november 2016, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], het college, vertegenwoordigd door B.B. van de Water LL.B. en J. Weijers, en de Faunabeheereenheid, vertegenwoordigd door [gemachtigde], zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. De relevante bepalingen van de Ffw en van de Bekendmaking lijsten beschermde inheemse diersoorten 2013 zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    2. De Faunabeheereenheid heeft ontheffing gevraagd voor het opzettelijk verontrusten en doden van hazen in de provincie Zuid-Holland.
    
    Bij besluit van 16 december 2014 heeft het college een ontheffing verleend. De Faunabeheereenheid heeft daartegen bezwaar gemaakt, omdat het college voor bepaalde onderdelen van de aanvraag geen ontheffing heeft verleend. Dat bezwaar is gegrond verklaard. Bij besluit van 8 juni 2015 heeft het college alsnog een ontheffing verleend voor het verontrusten en doden van hazen in de gehele provincie Zuid-Holland op percelen met boomkwekerijgewassen en fruitbomen, voor het gebruik van het geweer vanaf een half uur voor zonsopkomst tot een half uur na zonsondergang en voor het gebruik van kunstlicht en het geweer gedurende de nacht. Deze ontheffing is geldig tot en met 31 oktober 2018. Aan dit besluit ligt ten grondslag dat het college op 29 oktober 2013 het Faunabeheerplan heeft goedgekeurd. In het Faunabeheerplan wordt gesteld dat hazen schade kunnen aanrichten aan onder andere boomkwekerijgewassen en fruitbomen. Ook is daarin vermeld dat in de periode 2007-2011 in ieder geval zes keer toestemming is gegeven voor het gebruik van de algemene ontheffing om hazen te verjagen of te doden op percelen met die gewassen en bomen. Tevens is in het Faunabeheerplan vermeld dat de jaarlijkse getaxeerde schade (buiten het Oudeland van Strijen) tussen ongeveer € 500,00 en € 4000,00 bedraagt. In het Faunabeheerplan wordt geconcludeerd dat indien het uitgevoerde beheer niet wordt voortgezet, de jaarlijkse schade aanzienlijk dreigt toe te nemen omdat hazen dan tijdens de schadegevoelige perioden niet meer in incidentele gevallen van de schadepercelen kunnen worden verjaagd met ondersteunend afschot. Het is daarom nodig dat het beheer wordt voortgezet en dat daarvoor ontheffing wordt verleend. De Faunabeheereenheid mocht er daarom van uitgaan dat haar aanvraag om ontheffing, die met het Faunabeheerplan is onderbouwd, behoudens uitzonderlijke gevallen zou worden gehonoreerd. Ditzelfde geldt voor de reikwijdte van de ontheffing voor de gehele provincie Zuid-Holland, het gebruik van kunstlicht en het geweer gedurende de nacht en het gebruik van het geweer van een half uur voor zonsopkomst tot een half uur na zonsondergang. Het door het college goedgekeurde Faunabeheerplan gaat immers uit van voortzetting van het tot dan toe gevoerde beheer, waarbij ook voormeld gebruik van kunstlicht en geweer was toegestaan.
    
    3. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat, gelet op het Faunabeheerplan dat uitgaat van voortzetting van beheer zoals dat plaatsvond, inhoudende dat het gebruik van kunstlicht en het geweer in de nacht was toegestaan, voldoende grondslag aanwezig is voor de ontheffing van het gebruik van kunstlicht en het geweer gedurende de nacht op percelen met boomkwekerijgewassen en fruitbomen. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat, aangezien hazen vooral in de schemering en de nacht actief zijn, voor het voorkomen van schade het gebruik van een geweer in de nachtperiode van groot belang is. Door het gebruik van kunstlicht is de kans op verwonding niet groot. Voorts heeft het college zich volgens de rechtbank in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat uit schademeldingen en de (getaxeerde) tegemoetkomingen die daarbij zijn vastgesteld blijkt dat sprake is van een dreigende belangrijke schade. Bij het verlenen van de ontheffing is het treffen van preventieve middelen voorgeschreven. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college voldoende gemotiveerd dat daarnaast het gebruik van het geweer in bepaalde situaties nodig is.
    
    Beoordeling
    
    4. De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat voldoende grondslag aanwezig is voor het gebruik van kunstlicht en geweer gedurende de nacht op percelen met boomkwekerijgewassen en fruitbomen. Daartoe voert zij aan dat er zeer effectieve alternatieve maatregelen voorhanden zijn om dergelijke gewassen tegen hazen te beschermen.
    
    4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9067), is aan het in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, van de Ffw gestelde vereiste van belangrijke schade voldaan, indien is gebleken van een concrete dreiging van belangrijke schade.
    
    Ingevolge artikel 3 van het Besluit beheer en schadebestrijding dieren (hierna: het Bbsd), gelezen in samenhang met bijlage 2 bij dit besluit, is de haas aangewezen als beschermde inheemse diersoort die in delen van het land veelvuldig belangrijke schade aanricht als bedoeld in artikel 65, eerste lid, onderdeel b van de Ffw. Ingevolge het tweede lid van artikel 65 kan die aanwijzing slechts worden gedaan wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort. Met de aanwijzing van de haas in het Bbsd staat daarom vast dat geen andere bevredigende oplossing bestaat voor de bestrijding van de schade dan het afschot van hazen en dat geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de soort. Uit het Faunabeheerplan en de Handreiking Faunaschade van het Faunafonds blijkt dat de haas schade aanbrengt aan appel- en perenbomen door het afbijten van vruchtknoppen en twijgen en het schillen van de stam. Bij bessen is eveneens sprake van vraat- en schilschade. Ook aan bosplantsoenen en in boomkwekerijen ontstaat vraat- en schilschade door de haas. Voorts heeft het Faunafonds in een advies over het faunabeheerplan aangegeven dat afschot met gebruik van kunstlicht noodzakelijk kan zijn voor het doden van hazen binnen omrasterde boomgaarden. Evenals de rechtbank ziet de Afdeling geen reden te twijfelen aan de juistheid van de in het Faunabeheerplan neergelegde conclusies. Op grond van die conclusies heeft het college in dit geval een concrete dreiging van belangrijke schade in de provincie aannemelijk mogen achten. In het Faunabeheerplan worden daarbij verschillende aspecten betrokken, zoals het verwachte aantal hazen in het gebied, de voor schade door hazen gevoelige gewassen, de getaxeerde schade, resultaten van eerder (soortgelijk) beheer, de signalering in welke gevallen belangrijke schade dreigt en de verplichtingen van de jachthouder.
    
    4.2. In zoverre faalt het betoog. Voor zover de stichting betoogt dat er zeer effectieve alternatieve maatregelen voorhanden zijn om dergelijke gewassen tegen hazen te beschermen, wordt daar in 6.1. op ingegaan.
    
    5. Verder betoogt de stichting dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de provincie ervan mocht uitgaan dat er ook schade zal optreden die niet wordt gemeld bij het Faunafonds, zodat de totaal opgetreden schade hoger zal zijn dan de getaxeerde schade. Volgens de stichting is dat niet met controleerbare gegevens gestaafd. Bovendien heeft de stichting met controleerbare gegevens aangetoond dat er veel minder schade is uitgekeerd dan er is getaxeerd. Dat komt waarschijnlijk doordat de grondgebruiker onvoldoende middelen heeft ingezet om schade te voorkomen. Op basis van dermate lage schadebedragen had nooit een ontheffing voor de hele provincie voor het gehele jaar verleend mogen worden. De rechtbank heeft voorts ten onrechte gesteld dat de verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 22 april 2015 (ECLI:NL:RBNHO:2015:3285) geen doel treft.
    
    5.1. Het college gaat uit van de onderbouwing van concreet dreigende schade in het Faunabeheerplan, dat een voorspelling geeft over het optreden van schade in de toekomst en de daarom bestaande noodzaak tot het verlenen van een ontheffing. Dit beleid verschilt van het beleid van de provincie Noord-Holland, waarop de uitspraak van de rechtbank van 22 april 2015 ziet. Anders dan het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, verleent het college van Noord-Holland slechts een ontheffing indien op grond van recente taxaties of anderszins cijfermatig aan het college aannemelijk is gemaakt dat en waar zonder ingrijpen belangrijke schade te vrezen is.
    
    5.2. Door een succesvol faunabeheer zijn er geen gegevens beschikbaar over de omvang van de schade wanneer dit beheer niet zou zijn uitgevoerd. Daarom wordt in het Faunabeheerplan op basis van de getaxeerde en gemelde schade, tezamen met andere afwegingen, een indicatie gegeven ten aanzien van de dreigende schade wanneer de gevraagde ontheffing niet wordt verleend. Dat minder schade is vergoed dan er is getaxeerd, komt – zoals de Faunabeheereenheid in hoger beroep heeft toegelicht – doordat agrariërs veel schade niet melden en de omstandigheid dat het Faunafonds de vergoeding van de getaxeerde schade om verschillende procedurele en inhoudelijke redenen kan weigeren, zoals het niet of te laat aanvragen van de ontheffing voor afschot en het niet afdoende gebruik daarvan. Bovendien hanteert het fonds een eigen risico. De Afdeling ziet daarin geen grond voor het oordeel dat het college bij de onderbouwing van concrete dreigende schade niet de getaxeerde schade mag betrekken.
    
    5.3. Het betoog faalt.
    
    6. Voorts betoogt de stichting dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat, naast de inzet van het voorgeschreven visuele en akoestische middel, het gebruik van het geweer in bepaalde situaties nodig zal zijn. De in de ontheffing beschreven preventieve middelen hebben kennelijk een kortstondig effect. De stichting heeft echter gewezen op zeer effectieve alternatieve maatregelen, zoals een deugdelijke afrastering, een elektrisch netwerk, elektronische geluidsgolven en geur- en smaakstoffen.
    
    6.1. Zoals volgt uit 4.1., betekent de aanwijzing in het Bbsd dat daarmee vaststaat dat geen andere bevredigende oplossing bestaat voor de bestrijding van de schade dan het afschot van hazen en dat geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de soort. Voorts schrijft de ontheffing voor dat akoestische en visuele middelen worden ingezet. De jachthouder treedt pas op nadat deze middelen zijn ingezet. Die middelen hebben echter maar een kortstondig effect. Verjagend afschot vergroot de werende werking daarvan. Van de door de stichting aangedragen alternatieve maatregelen is volgens de Handreiking Faunaschade een raster van gaas de meest effectieve manier om hazen zonder afschot te weren. De kosten van een raster en de bijkomende arbeidsinzet zijn echter bijzonder hoog. Het gebruik van rasters is daarom veelal kostbaar in verhouding tot de oogstopbrengst en - zoals de Faunabeheereenheid heeft toegelicht - het beperkte gebruik van de ontheffing.
    
    6.2. Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.A.M. van Deventer-Lustberg, griffier.
    
    w.g. Borman w.g. Van Deventer-Lustberg
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 januari 2017
    
    587.
    
    BIJLAGE
    
    Ffw
    
    Artikel 4
    
    1. Als beschermde inheemse diersoort worden aangemerkt:
    
    a. alle van nature in Nederland voorkomende soorten zoogdieren, met uitzondering van gedomesticeerde dieren behorende tot bij algemene maatregel van bestuur aangewezen soorten en met uitzondering van de zwarte rat, de bruine rat en de huismuis;
    
    b. (…);
    
    c. (...);
    
    d. (...).
    
    Artikel 9
    
    Het is verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen.
    
    Artikel 10
    
    Het is verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, opzettelijk te verontrusten.
    
    Artikel 65
    
    1. Bij algemene maatregel van bestuur worden beschermde inheemse diersoorten aangewezen, die niet in hun voortbestaan worden bedreigd of dat gevaar lopen. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen soorten die:
    
    a. in het gehele land schade aanrichten;
    
    b. in delen van het land schade aanrichten.
    
    2. Slechts wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, kan de aanwijzing bedoeld in het eerste lid worden gedaan ter voorkoming van:
    
    a. belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren, of
    
    b. schade aan de fauna.
    
    Artikel 68
    
    1. Wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, kunnen gedeputeerde staten, voorzover niet bij of krachtens enig ander artikel van deze wet vrijstelling is of kan worden verleend, ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten, het Faunafonds gehoord, ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 tot en met 15, 15a, 15b, tweede lid in samenhang met het eerste lid, 16, 17, 18, 53, eerste lid, onderdelen c en d, 72, vijfde lid, en 74:
    
    a. (...);
    
    b. (...);
    
    c. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren;
    
    d. (...) of
    
    e. (...).
    
    Bekendmaking lijsten beschermde inheemse diersoorten 2013
    
    Artikel 1
    
    De soorten die worden aangemerkt als beschermde inheemse diersoort als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Flora- en faunawet, zijn opgenomen in:
    
    a. bijlage 1, voor zover het betreft de van nature in Nederland voorkomende soorten zoogdieren;
    
    b. (…);
    
    c. (...);
    
    d. (...).
    
    Bijlage 1
    
    (...)
    
    Lepus europeus haas
    
    (...)