ECLI:NL:RVS:2023:2210, Raad van State, 07-06-2023, 202202402/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-06-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 november 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam een aanvraag van [appellante] om een urgentieverklaring afgewezen. [appellante] heeft de Nigeriaanse nationaliteit en is naar gesteld in 2016 als slachtoffer van mensenhandel in Nederland terecht gekomen. Zij heeft volgens de Basisregistratie Personen van 28 juli 2016 tot en met 9 februari 2017 in Haarlem gewoond. Daarna stond ze ingeschreven op briefadressen in Amsterdam en naar gesteld heeft zij sindsdien ook feitelijk, soms zonder verblijfsrecht, op verschillende opvanglocaties in Amsterdam verbleven. Zij heeft op dit moment een zogeheten Chavez-Vilchez-verblijfsrecht voor verblijf bij haar Nederlandse dochter, die op [geboortedatum] 2019 is geboren, en verblijft in een noodopvang voor gezinnen.

202202402/1/A3.
    Datum uitspraak: 7 juni 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Amsterdam,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 maart 2022 in zaak nr. 20/1498 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 november 2019 heeft het college een aanvraag van [appellante] om een urgentieverklaring afgewezen.
    Bij besluit van 5 februari 2020 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 4 maart 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 5 februari 2020 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen daarvan in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 mei 2023, waar [appellante], bijgestaan door mr. L. Veenman, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.G.H. van der Boorn, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Ingevolge artikel 5.1, derde lid, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 is de - voor [appellante] gunstiger - Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 van toepassing omdat de aanvraag om een urgentieverklaring voor 1 januari 2020 is ingediend. De van belang zijnde bepalingen uit de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: Hv), zoals die luidden ten tijde van belang, zijn opgenomen in de aangehechte bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellante] heeft de Nigeriaanse nationaliteit en is naar gesteld in 2016 als slachtoffer van mensenhandel in Nederland terecht gekomen. Zij heeft volgens de Basisregistratie Personen (hierna: de BRP) van 28 juli 2016 tot en met 9 februari 2017 in Haarlem gewoond. Daarna stond ze ingeschreven op briefadressen in Amsterdam en naar gesteld heeft zij sindsdien ook feitelijk, soms zonder verblijfsrecht, op verschillende opvanglocaties in Amsterdam verbleven. Zij heeft op dit moment een zogeheten Chavez-Vilchez-verblijfsrecht voor verblijf bij haar Nederlandse dochter, die op [geboortedatum] 2019 is geboren, en verblijft in een noodopvang voor gezinnen.
    2.1.    Het Leger des Heils heeft op 7 november 2019 namens [appellante] een urgentieverklaring wegens sociale redenen aangevraagd. Hieraan ligt ten grondslag dat [appellante] dakloos is terwijl zij de zorg heeft voor een minderjarig kind. Deze urgentiegrond is neergelegd in artikel 2.6.8, eerste lid, onder b, van de Hv. Het college heeft deze grond nader ingevuld in paragraaf 10, onderdeel a, onder II, van Beleidsregel 5 Urgenties.
    Besluitvorming en rechtbankuitspraak
    3.       Het college heeft de aanvraag aanvankelijk afgewezen op grond van artikel 2.6.5, eerste lid, onder e, van de Hv, en het derde lid van die bepaling. Dit omdat [appellante] een gezin is gestart terwijl zij hiervoor geen geschikte woonruimte had en omdat zij niet valt onder een urgentiecategorie. Het college heeft in haar verweerschrift in beroep echter toegelicht dat de weigeringsgrond van artikel 2.6.5, eerste lid, onder e, van de Hv van toepassing is omdat [appellante] in 2017 vanuit Haarlem naar Amsterdam is gekomen zonder toen, en daarna, te zorgen voor adequate woonruimte. Zij verbleef immers op verschillende opvangadressen, stond in de BRP ingeschreven op briefadressen en was geheel niet ingeschreven van 22 januari 2019 tot 16 augustus 2019. Aangezien [appellante] niet ten minste twee jaar voorafgaande aan de aanvraag in Amsterdam stond ingeschreven, is volgens het college ook de weigeringsgrond van artikel 2.6.5, eerste lid, onder i, van de Hv van toepassing. Ten aanzien van de in het besluit genoemde weigeringsgrond dat [appellante] een gezin is gestart terwijl zij hiervoor geen geschikte woonruimte had, heeft het college gecorrigeerd dat dit artikel 2.6.5, eerste lid, onder c, van de Hv betreft, terwijl het college ten aanzien van de weigeringsgrond van artikel 2.6.5, derde lid, van de Hv nog erop heeft gewezen dat [appellante] in de noodopvang verblijft en daarom niet dakloos is. Tot slot heeft het college toegelicht dat zij geen aanleiding ziet de hardheidsclausule toe te passen, omdat er geen bijzondere en onvoorziene omstandigheden zijn en bij weigering van de urgentieverklaring evenmin een schrijnende situatie ontstaat.
    4.       De rechtbank heeft geconcludeerd dat het college in het besluit van 5 februari 2020 niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat de weigeringsgrond van artikel 2.6.5, eerste lid, onder e, van de Hv van toepassing is. Het besluit heeft zij om die reden vernietigd. De rechtbank heeft aanleiding gezien de rechtsgevolgen van dit besluit in stand te laten, omdat het college deze weigeringsgrond in het verweerschrift wél deugdelijk heeft gemotiveerd, ook de overige weigeringsgronden terecht heeft tegengeworpen én zich op het standpunt heeft mogen stellen dat er geen reden is een urgentieverklaring te verlenen op basis van de hardheidsclausule.
    Is het huisvestingsprobleem ontstaan door verwijtbaar doen of nalaten?
    5.       [appellante] betoogt allereerst dat de rechtbank niet heeft onderkend dat niet is voldaan aan de weigeringsgrond onder artikel 2.6.5, eerste lid, onder e, van de Hv. Wat zij in dit opzicht aanvoert, is echter louter een niet nader gemotiveerde herhaling van de in beroep bij de rechtbank aangevoerde gronden. Op die gronden, die gelet op de rechtbankuitspraak gericht waren tegen een gebrekkige motivering in het besluit, is de rechtbank in de aangevallen uitspraak gemotiveerd ingegaan. [appellante] heeft niet aangevoerd waarom zij het oordeel van de rechtbank over de motivering van het college in het verweerschrift onjuist, dan wel onvolledig vindt. Reeds gelet hierop kan het aangevoerde niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden. Ter zitting heeft [appellante] nog wel gesteld dat zij nooit in Haarlem heeft gewoond en op het desbetreffende woonadres alleen met hulp van een kennis van de kerk, dan wel de organisatie ‘Recht in zicht’, stond ingeschreven, om zo een briefadres te hebben. De Afdeling gaat aan deze stelling voorbij. [appellante] heeft die stelling niet onderbouwd en heeft ook niet eerder aangevoerd dat zij nooit in Haarlem heeft gewoond. In haar beroepsgronden heeft zij juist geschreven dat zij, nadat ze was ontsnapt aan de mensenhandel, eerst heeft verbleven in een asielzoekerscentrum in Haarlem en pas daarna in Amsterdam heeft verbleven. De rechtbank heeft, in het licht van de bij haar aangevoerde gronden en voorliggende informatie, terecht overwogen dat het college kon tegenwerpen dat [appellante] in 2017 vanuit Haarlem in Amsterdam is komen wonen zonder te zorgen voor adequate woonruimte, zodat het huisvestingsprobleem door haarzelf is ontstaan. Het betoog faalt.
    Kon [appellante] het huisvestingsprobleem redelijkerwijs voorkomen?
    6.       Ook betoogt [appellante] tevergeefs dat de weigeringsgrond van artikel 2.6.5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Hv niet van toepassing is. Dat zij al lange tijd geen stabiel onderdak heeft gekend en - ver voor de geboorte van haar kind - slachtoffer zou zijn van mensenhandel is bij deze weigeringsgrond niet relevant. De ook ter zitting benadrukte omstandigheid dat de zwangerschap ongepland was, laat voorts onverlet dat zij een gezin heeft gesticht zonder over daartoe passende woonruimte te beschikken. Zoals het college heeft toegelicht, is er in de Hv bewust voor gekozen om wegens de bestaande woningnood geen urgentie te verlenen in het geval een gezin wordt gesticht of wordt uitgebreid terwijl er geen passende woonruimte is. Het betoog faalt.
    Overige redenen om de urgentieverklaring te weigeren
    7.       Als één weigeringsgrond van toepassing is, komt de aanvrager op grond van de Hv niet in aanmerking voor een urgentieverklaring. Wat [appellante] in hoger beroep heeft aangevoerd over haar feitelijke verblijf in Amsterdam in de periode dat zij niet stond ingeschreven in de BRP leidt daarom niet tot het oordeel dat het college een urgentieverklaring had moeten verlenen. Wat zij daarover heeft aangevoerd behoeft daarom geen bespreking. Ditzelfde geldt voor de opgeworpen vraag of [appellante] wegens haar verblijf in de noodopvang voldoet aan de urgentiegrond ‘dakloosheid met zorg voor minderjarige kinderen’. Er doen zich immers algemene weigeringsgronden voor die gezien de dwingende bepaling van artikel 2.6.5, eerste lid, van de Hv al maken dat het college geen urgentieverklaring kan verlenen.
    Hardheidsclausule
    8.       Verder klaagt [appellante] dat de rechtbank en het college bij de beoordeling van de hardheidsclausule de belangen van haar minderjarige kind onvoldoende hebben betrokken. Daarnaast heeft de rechtbank volgens [appellante] haar voorgeschiedenis onvoldoende betrokken, waarbij zij erop wijst dat zij slachtoffer is van mensenhandel, daardoor trauma’s heeft en al erg lang geen stabiele huisvesting heeft. Ook wijst zij erop dat zij buiten Amsterdam naar een woning zoekt, maar dat er ook hier lange wachtlijsten zijn en dat zij ongepland zwanger is geraakt. Het geheel aan omstandigheden maakt volgens [appellante] dat het weigeren van de urgentieverklaring getuigt van onevenredige hardheid.
    8.1.    De Afdeling stelt voorop dat, zoals de rechtbank ook heeft betrokken, de sociale woningvoorraad in Amsterdam zeer beperkt is, terwijl het aantal woningzoekenden omvangrijk is en zij dus lang moeten wachten tot er een woning beschikbaar is. Een urgentieverklaring heeft tot gevolg dat anderen op de wachtlijst nog langer moeten wachten. Om die reden heeft het college slechts in een beperkt aantal gevallen ervoor gekozen om middels het verlenen van een urgentieverklaring voorrang te geven op andere woningzoekers. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, is het hiertoe opgestelde restrictieve beleid in de Huisvestingsverordening niet onredelijk (vergelijk de uitspraak van 3 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:940).
    8.2.    Een toets aan het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4 van de Awb houdt in dat wordt bezien of een besluit gevolgen heeft die in verhouding tot het daarmee te dienen doel onevenredig nadelig zijn voor een belanghebbende. Uit het besluit en de behandeling van de zaak ter zitting blijkt dat het college in dit geval de door [appellante] aangevoerde omstandigheden, in samenhang bezien, heeft betrokken bij haar beoordeling of ondanks de weigeringsgronden een urgentieverklaring moet worden verleend. Zij heeft doorslaggevend geacht dat er geen overmachtssituatie is, onder meer omdat [appellante] zelf naar Amsterdam is gekomen zonder te zorgen voor adequate woonruimte en het huisvestingsprobleem ook zelf kon voorkomen. De urgentiegrond waar [appellante] meent onder te vallen is weliswaar bedoeld voor gezinnen met minderjarige kinderen, maar hierbij is geen uitzondering gemaakt ten aanzien van deze weigeringsgronden. Haar situatie is triest, maar helaas niet uitzonderlijk, zoals het college ter zitting ook heeft toegelicht. Bovendien verblijft zij in de noodopvang, wat weliswaar niet ideaal is, maar wel maakt dat zij en haar kind een dak boven het hoofd hebben (vergelijk de uitspraak van 20 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1134). Ook de rechtbank is gemotiveerd ingegaan op de door [appellante] aangevoerde omstandigheden, waaronder de belangen van haar kind. [appellante] legt in hoger beroep niet uit welke specifieke belangen niet in de beoordeling zouden zijn betrokken of waarom deze belangen anders gewogen zouden moeten worden. Zij heeft in reactie op het oordeel van de rechtbank geen nieuwe stukken ingebracht en zij maakt niet aannemelijk dat het weigeren van een urgentieverklaring in haar geval toch tot een zodanig schrijnende of van anderen onderscheidende en daarmee uitzonderlijke situatie leidt dat het college gebruik had moeten maken van de hardheidsclausule. Zoals de rechtbank dan ook terecht heeft overwogen, is de door het college gemaakte afweging in de door het college benadrukte context van de schaarste op de woningmarkt niet onevenredig. Dit maakt dat voor het college ook geen reden bestond om middels de hardheidsclausule een urgentieverklaring te verlenen.
    8.3.    Het betoog faalt.
    Experimenteerruimte
    9.       Tot slot klaagt [appellante] tevergeefs dat de rechtbank niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat zij niet in aanmerking komt voor de zogenoemde ‘experimenteerruimte’. De rechtbank is op dit betoog uitgebreid gemotiveerd ingegaan en [appellante] legt niet uit waarom dit oordeel niet klopt. Dat [appellante], zoals zij in het nader stuk stelt, inmiddels door het college uitgenodigd zou zijn om stukken aan te leveren om te beoordelen of zij in het kader van de experimenteerruimte urgentie kan krijgen, is voor de toetsing van de rechtmatigheid van de weigering van de nu voorliggende urgentieaanvraag verder niet van belang.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.A. van de Sluis, griffier.
    w.g. Borman
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van de Sluis
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 juni 2023
    802
     
    BIJLAGE
     
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2020
    Artikel 5.1 Overgangsrecht
    […]
    3. Aanvragen van vergunningen, urgentieverklaringen en andere besluiten worden beoordeeld op grond van de Huisvestingsverordening zoals deze geldt op het moment van indiening van de aanvraag met uitzondering van artikel 3.1.1, eerste lid.
    […]
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
    Artikel 2.6.5 Algemene weigeringsgronden urgentieverklaring
    1. Burgemeester en wethouders weigeren de urgentieverklaring indien naar hun oordeel sprake is van één of meerdere van de volgende omstandigheden:
    […]
    c. de aanvrager kon het huisvestingsprobleem redelijkerwijs voorkomen of kan het huisvestingsprobleem redelijkerwijs op een andere wijze oplossen;
    […]
    e. het aan de aanvraag ten grondslag liggende huisvestingsprobleem is ontstaan als gevolg van een verwijtbaar doen of nalaten van aanvrager of een lid van zijn huishouden;
    […]
    i. de aanvrager en alle leden van zijn huishouden, die in de periode direct voorafgaand aan het indienen van de aanvraag blijkens diens inschrijving in de basisadministratie niet tenminste twee jaar onafgebroken in de gemeente waar de urgentieverklaring wordt aangevraagd woonachtig was, tenzij één of meerder leden van het huishouden van aanvrager schoolgaande kinderen zijn en de aanvrager en zijn huishouden vanwege een relatiebreuk tussen aanvrager en diens partner is verhuisd naar een inwoonadres buiten Amsterdam en binnen een half jaar na vertrek uit Amsterdam een urgentieverklaring heeft aangevraagd;
    […]
    3. Burgemeester en wethouders weigeren vervolgens het aangevraagde indien de aanvrager niet valt onder één van de in artikel 2.6.6 tot en met 2.6.8 opgenomen urgentiecategorieën.
    Artikel 2.6.8 Overige regionale urgentiecategorieën
    1. Een urgentieverklaring kan worden verleend indien zich geen van de in artikel 2.6.5, eerste en tweede lid, genoemde omstandigheden voordoet en de aanvrager tot tenminste één van de volgende urgentiecategorieën behoort:
    a. woningzoekenden die in een acute noodsituatie verkeren;
    b. woningzoekenden die op grond van medische of sociale redenen dringend woonruimte nodig hebben en niet behoren tot de in artikel 2.6.7 bedoelde urgentiecategorie;
    […]
    Artikel 2.6.11 Hardheidsclausule
    1. Burgemeester en wethouders zijn, indien toepassing van deze verordening zou leiden tot weigering van een urgentieverklaring, bevoegd om toch een urgentieverklaring toe te kennen indien:
    a. weigering van een urgentieverklaring leidt tot een schrijnende situatie; en,
    b. sprake is van bijzondere, bij het vaststellen van de verordening onvoorziene, omstandigheden die gelet op het doel van de verordening redelijkerwijs toch een grond voor de verlening van een urgentieverklaring zouden kunnen zijn.
    […]
    Beleidsregel 5 Urgenties
    10. Urgentiecategorie medische of sociale redenen (sociaal/medische urgentie HVV 2.6.8 lid 1b)
    De aanvraag van urgentieverklaring op basis van dit artikel wordt beoordeeld op basis van de algemene weigeringsgronden.
    a. Daarnaast kan de urgentie alleen worden verkregen als de aanvrager met één of meer van de volgende problemen wordt geconfronteerd:
    I.
    Ernstige medische problemen
    II.
    Dakloosheid of dreigende dakloosheid met zorg voor minderjarige kinderen
    […]
    b. De bovengenoemde problemen zijn levensontwrichtend en leiden ertoe dat de aanvrager niet meer in staat is om zelfstandig te functioneren;
    […]