ECLI:NL:CRVB:2018:4120, Centrale Raad van Beroep, 11-12-2018, 16/3263 WWB
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2018-12-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Niet gemelde werkzaamheden. Aanvullend recht niet vast te stellen. Boete. Ex-gehuwden. Individueel vast te stellen. Verschil in mate verwijtbaarheid. Uitleg hoofdelijke aansprakelijkheid in de zin van artikel 18a lid 9.

16 3263 WWB, 17/6570 PW
    
    
      Datum uitspraak: 11 december 2018
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 
      6 april 2016, 15/3627 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [naam A] te [woonplaats 1] en [naam B] te [woonplaats 2] (appellanten)
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Waterland (college)
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    PROCESVERLOOP
    
    
      Namens appellanten heeft mr. M. Heikens, advocaat, hoger beroep ingesteld. Appellanten hebben hierbij tevens een nieuw besluit op bezwaar, op 13 juni 2016 door het college genomen ter uitvoering van de aangevallen uitspraak, ingediend. 
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 oktober 2017. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Heikens, die ook appellante vertegenwoordigt. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. F. el Idrissi.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      Appellanten ontvingen sinds 4 maart 2013 bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor gehuwden. Daarvoor ontvingen zij bijstand in de gemeente Amsterdam.
      
    
    
      1.2.
      Naar aanleiding van een fraudemelding, inhoudende dat appellant gedurende praktisch vijf dagen van de week zwart werkt bij [bedrijf X] ([X]) en bij [bedrijf Y] ([Y]), heeft de sociale recherche Purmerend op verzoek van de gemeente Waterland een onderzoek ingesteld. In het kader van dit onderzoek hebben medewerkers van de sociale recherche dossieronderzoek gedaan en registers geraadpleegd, waarnemingen verricht, getuigen en appellanten gehoord en stukken opgevraagd. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 3 juni 2014.
      
    
    
      1.3.
      Bij besluit van 25 juni 2014 heeft het college de bijstand naar de norm voor gehuwden beëindigd en aan appellante met ingang van 1 juni 2014 bijstand naar de norm voor een alleenstaande toegekend, omdat appellante niet langer samenwoont met appellant. 
      
    
    
      1.4.
      De bevindingen van het onder 1.2 genoemde onderzoek zijn voor het college aanleiding geweest om de bijstand van appellanten bij afzonderlijke besluiten van 4 augustus 2014 in te trekken over de periode van 4 maart 2013 tot en met 31 mei 2014 en de over deze periode teveel betaalde bijstand tot een bedrag van € 18.794,06 van appellanten terug te vorderen. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat uit onderzoek is gebleken dat appellant in 2013 en 2014 werkzaamheden uitvoerde voor [Y] bij [X], waarvoor inkomsten zijn ontvangen. Hiervan hebben appellanten geen melding gemaakt, zodat zij de inlichtingenverplichting hebben geschonden. Appellanten kunnen niet aantonen hoeveel uren appellant heeft gewerkt als [dienstverlener] en in de loods. Zij kunnen geen administratie overleggen. De verklaringen, de door [C], bedrijfsleider bij [Y], opgegeven ritten en de waarnemingen gedaan in het onderzoek komen niet met elkaar overeen. Hierdoor kan het recht op bijstand niet worden vastgesteld. Ook heeft het college bij deze besluiten aan appellanten een boete opgelegd van € 28.191,09 wegens schending van de inlichtingenverplichting. Daarbij is het college uitgegaan van 150% van het benadelingsbedrag in verband met recidive. 
      
    
    
      1.5.
      Bij besluit van 2 juli 2015 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van appellanten tegen de besluiten van 4 augustus 2014 wat betreft de boete gegrond verklaard en de besluiten in zoverre herroepen dat aan appellanten een boete wordt opgelegd van € 18.794,06, zijnde 100% van het benadelingsbedrag. Het college gaat hierbij niet langer uit van recidive. Voor het overige heeft het college de besluiten van 4 augustus 2014 gehandhaafd. Het college is daarbij afgeweken van het advies van de adviescommissie voor bezwaarschriften om het recht op bijstand vast te stellen en daarbij uit te gaan van 324,75 betaalde uren. Naar de mening van het college is de adviescommissie ten onrechte uitgegaan van de uren die in rekening zijn gebracht aan [X], omdat de bedragen op de nota’s aan [X] onvoldoende inzicht bieden in de werkzaamheden en het salaris van appellant. 
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd voor zover deze ziet op de hoogte van de boete en het college opgedragen in zoverre een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Daartoe heeft de rechtbank onder meer het volgende overwogen. De rechtbank heeft in wat appellanten hebben aangevoerd geen aanleiding gezien te twijfelen aan de mededelingen van het college over de bevoegdheid van de medewerkers in dienst van de sociale recherche, die is gebaseerd op het collegebesluit van 9 september 2008. Het recht op bijstand is niet vast te stellen, aangezien appellanten geen administratie van de werkzaamheden hebben bijgehouden en ook uit de uren- en loonadministratie van [X] en [Y] geen duidelijkheid kan worden verkregen. Met betrekking tot de boete moeten de verklaringen van appellanten buiten beschouwing blijven, nu aan hen niet vóór de daadwerkelijke verhoren de cautie is gegeven. Er blijven echter voldoende onderzoeksresultaten over voor het college om de schending van de inlichtingenverplichting door appellanten op te baseren. Met de toelichting van de vertegenwoordiger ter zitting acht de rechtbank voldoende onderbouwd waarom sprake is van opzet bij appellanten. Het college heeft bij het opleggen van de boete ten onrechte geen rekening gehouden met de draagkracht van appellanten. Het college dient met inachtneming van door appellanten te verstrekken gegevens de draagkracht en daarmee de hoogte van de boete vast te stellen en opnieuw te beslissen op het bezwaar. 
      
      3. Het college heeft ter uitvoering van de aangevallen uitspraak op 13 juni 2016 een nieuw besluit op bezwaar genomen, waarbij het de boete van € 18.794,06 heeft gehandhaafd, omdat het college van appellant geen gegevens over de draagkracht heeft ontvangen.
      
      4. In hoger beroep hebben appellanten zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. 
      
      5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
        
          Intrekking en terugvordering
        
      
      
    
    
      5.1.
      De te beoordelen periode loopt van 4 maart 2013 tot en met 31 mei 2014.
      
    
    
      5.2.
      Het besluit tot intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit, waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op het bijstandverlenend orgaan rust. 
      
    
    
      5.3.
      Appellanten hebben aangevoerd dat het college geen gebruik heeft mogen maken van de bevindingen van het onderzoek. Uit het besluit van het college van 9 september 2008 valt niet op te maken dat de bij het onderzoek betrokken rapporteurs buitengewoon opsporingsambtenaar (boa) in dienst van de gemeente zijn. De rapporteurs zijn kennelijk derden en dit betekent dat het onderzoek niet rechtmatig is. Appellanten hebben hierbij een beroep gedaan op de uitspraak van 16 september 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2497 (lees: 2947). 
      
    
    
      5.4.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. Ingevolge artikel 76a van de WWB zijn met het toezicht op de naleving van deze wet belast de bij besluit van het college aangewezen ambtenaren. Het college heeft bij besluit van 9 september 2008 de medewerkers van de sociale recherche van Purmerend aangewezen als boa om toezicht te houden op naleving van de WWB. Ter zitting van de rechtbank heeft de vertegenwoordiger van het college verklaard dat één van de medewerkers die het onderzoek heeft verricht, in dienst is van de gemeente Waterland en dat de overige medewerkers in dienst zijn van de gemeente Purmerend. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat geen aanleiding bestaat te veronderstellen dat de medewerkers die het onderzoek hebben verricht, derden zouden zijn. Het onderzoek is daarom niet onrechtmatig. 
      
    
    
      5.5.
      Zoals de rechtbank heeft vastgesteld, is niet in geschil dat appellant werkzaamheden heeft verricht. Evenmin is in geschil dat appellanten hiervan geen melding gemaakt hebben bij het college en de op hen rustende inlichtingenverplichting hebben geschonden. 
      
      
        5.6.1.
        Schending van de inlichtingenverplichting levert een rechtsgrond op voor intrekking van de bijstand indien als gevolg daarvan niet kan worden vastgesteld of en, zo ja, in hoeverre de betrokkene verkeert in bijstandbehoevende omstandigheden. Het is dan aan de betrokkene aannemelijk te maken dat hij, indien hij destijds wel aan de inlichtingenverplichting zou hebben voldaan, over de betreffende periode recht op volledige dan wel aanvullende bijstand zou hebben gehad. 
        
      
      
        5.6.2.
        Appellanten hebben aangevoerd dat het recht op bijstand, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, wel degelijk kan worden vastgesteld op grond van de uren- en loonadministratie van [X] en [Y]. Het college heeft niet aangetoond dat appellant meer heeft gewerkt. De terugvordering kan maximaal € 2.591,51 bedragen, namelijk het aantal uren dat is af te leiden uit beide administraties vermenigvuldigd met het gemiddelde uurloon dat appellant volgens bedrijfsleider [C] van [Y] ontving. 
        
      
      
        5.6.3.
        Appellant heeft van zijn werkzaamheden geen administratie bijgehouden. Anders dan appellanten betogen, is op grond van de gedingstukken niet voldoende inzicht te krijgen in het geheel van de door appellant verrichte activiteiten en de in verband daarmee ontvangen inkomsten en gedane uitgaven. [Y] en [X] zijn transportbedrijven. [Y] verhuurt [dienst] aan [X]. [Y] factureert deze werkzaamheden aan [X]. [Y] vermeldt op de facturen aan [X] de naam van de betreffende [dienstverlener], aldus bedrijfsleider [C] van [Y]. [X] heeft de facturen van [Y] met de bijbehorende specificaties aan de sociale recherche verstrekt. [C] heeft verklaard dat appellant niet in de boekhouding voorkomt en contant betaald krijgt, maar dat hij zelf wel heeft bijgehouden hoeveel uur appellant heeft gewerkt en wat hij heeft geleend en gekregen. [C] heeft in een aanvullende brief aan de sociale recherche vermeld welke uren appellant voor hem had gewerkt en hoeveel hij appellant daarvoor heeft betaald. De sociale recherche heeft echter de bedrijfswagen van [Y], die appellant in gebruik had, waargenomen bij [X] op niet aan [X] gefactureerde data, die evenmin voorkomen op het overzicht van [C]. Dit betekent dat de facturen aan [X] niet als uitgangspunt kunnen worden genomen voor het aantal gewerkte uren en dat ook onvoldoende zekerheid bestaat dat een combinatie van de facturen en het overzicht van [C] het juiste aantal gewerkte uren oplevert. Onduidelijk is verder wat de inkomsten van appellant zijn geweest. Dit is niet af te leiden uit de facturen aan [X]. Ook de verklaring van [C] dat hij appellant € 10,- per uur gaf, is niet te verifiëren. Appellant heeft verklaard dat hij contant werd betaald en niet eens echt naar de gewerkte uren. De stelling van appellanten dat op basis van de verklaring van [C] kan worden uitgegaan van een gemiddeld uurloon van € 7,98 vindt dan ook onvoldoende steun in de stukken. Dit betekent dat, anders dan appellanten hebben betoogd, het recht op aanvullende bijstand niet kan worden vastgesteld.
        
        
          
            Boete
          
        
        
      
    
    
      5.7.
      Uit artikel 18a, eerste lid, van de Participatiewet (PW) volgt dat het college gehouden is een bestuurlijke boete op te leggen indien de in artikel 17, eerste lid, van de PW opgenomen inlichtingenverplichting niet of niet behoorlijk is nagekomen. Van toepassing zijn artikel 18a van de PW en het Boetebesluit socialezekerheidswetten (Boetebesluit) zoals deze met ingang van 1 januari 2013 luiden, of, gelet op het bepaalde in artikel 5:46, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), voor zover dit gunstiger is voor appellanten, zoals deze met ingang van 1 januari 2017 gelden. Voor een weergave van de relevante wetgeving en uitgangspunten bij de beoordeling van de evenredigheid van een bestuurlijke boete wordt voorts verwezen naar de overwegingen 5.1 tot en met 5.11 van de uitspraak van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12.
      
      
        5.8.1.
        Appellanten hebben als meest verstrekkende grond tegen de boete aangevoerd dat, omdat appellanten sinds 1 juni 2014 geen gezamenlijke huishouding meer voeren en ook niet gehuwd zijn, zij voor de oplegging van de boete individueel moeten worden behandeld. Dit betoog slaagt. Volgens vaste rechtspraak (uitspraken van 30 januari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:538 en 13 maart 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1065) moet, in een geval waarin een boete wordt opgelegd wegens schending van de inlichtingenverplichting die betrekking heeft op aan gehuwden verleende bijstand, de boete van de (ex-)gehuwden individueel worden vastgesteld. Dit betekent in het geval van appellanten het volgende.
        
      
      
        5.8.2.
        Vaststaat dat appellant op geld waardeerbare werkzaamheden heeft verricht die appellanten dus moesten melden. Appellanten hebben gesteld dat zij in de contacten met het college deze werkzaamheden hebben gemeld. Hiertoe hebben zij verwezen naar de door hen op 19 mei 2014 afgelegde verklaringen. Deze verklaringen moeten volgens het niet bestreden oordeel van de rechtbank buiten beschouwing blijven omdat geen cautie is gegeven. Niettemin kunnen appellanten daarop wel een beroep doen als ontlastend bewijs. Dat doen zij vergeefs. Uit de verklaring van appellant kan wel volgen dat hij met zijn klantmanager heeft gesproken over een mogelijke baan in het transport, dat hij daarvoor nog een rijbewijs nodig had, dat hij wilde dat het college dat zou betalen, dat hij daarvoor een kostenoverzicht had ingeleverd en daarop niets meer had gehoord, maar daaruit kan niet volgen dat hij bij die gelegenheid ook melding heeft gemaakt van reeds verrichte werkzaamheden. Nu verder geen aanknopingspunten bestaan voor de stelling dat appellanten hun inlichtingenverplichting ten aanzien van de werkzaamheden van appellant zijn nagekomen - de verklaring van appellante bevat hierover niets -, heeft het college aangetoond dat appellanten de inlichtingenverplichting hebben geschonden. Van deze gedraging kan ten aanzien van elk van appellanten niet worden gezegd dat elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Appellante wist immers dat appellant deze werkzaamheden verrichtte. Dit betekent dat het college gehouden was elk van appellanten een boete op te leggen.
        
      
      
        5.8.3.
        Volgens vaste rechtspraak (bijvoorbeeld de uitspraak van 24 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754) moet het bestuursorgaan bij de beoordeling van de evenredigheid van een boete de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en moet het daarbij zo nodig rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuursorgaan met betrekking tot de boete aan deze eisen voldoet en dus leidt tot een evenredige sanctie. In het geval van appellanten vloeit uit wat onder 5.8.1 is overwogen voort dat de boete van elk van appellanten evenredig moet zijn in het licht van zijn of haar individuele omstandigheden.
        
      
      
        5.8.4.
        Voor de vaststelling van de hoogte van de boete vormt het benadelingsbedrag met inachtneming van wat onder 5.8.1 is overwogen het uitgangpunt. Dit benadelingsbedrag kan in beginsel gesteld worden op het netto bedrag dat het college op de grondslag van dezelfde schending van de inlichtingenverplichting heeft teruggevorderd of zou kunnen terugvorderen. In dit geval bestaan geen aanknopingspunten om voor de boete van appellant, van appellante of van beiden, het benadelingsbedrag op een ander bedrag vast te stellen dan het netto bedrag dat het college van appellanten wegens schending van de inlichtingenverplichting terugvordert, te weten € 18.794,06.
        
      
      
        5.8.5.
        Uit vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 23 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1801) volgt dat een weging dient plaats te vinden van alle feiten en omstandigheden en dat de hoogte van de boete moet worden afgestemd op de individuele situatie van de betrokkene. Een beboetbare gedraging leidt bij normale verwijtbaarheid tot een boete ter hoogte van 50% van het benadelingsbedrag. Afwijking van dit percentage naar boven is gerechtvaardigd indien sprake is van opzet of grove schuld. Het is aan het bestuursorgaan om aan te tonen dat de betrokkene met opzet of grove schuld heeft gehandeld. Onder opzet wordt in dit verband verstaan: het willens en wetens handelen of nalaten, wat ertoe heeft geleid dat ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Onder grove schuld wordt verstaan: een ernstige, aan opzet grenzende, mate van nalatigheid, waardoor ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Aangezien opzet of grove schuld zijn te beschouwen als verzwarende omstandigheden, die zullen leiden tot een hogere boete, ligt het op de weg van het bestuursorgaan om aan te tonen dat daarvan sprake is. Afwijking van dit percentage naar beneden is aangewezen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid bij de overtreder. Het bestuursorgaan dient op basis van de beschikbare informatie, zo nodig aangevuld met door de betrokkene nader te verstrekken inlichtingen of gegevens, te beoordelen of sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Dit betekent dus dat ten aanzien van appellante en appellant afzonderlijk bepaald moet worden in welke mate hen de schending van de inlichtingenverplichting kan worden verweten.
        
      
      
        5.8.6.
        Appellanten hebben aangevoerd dat het college en de rechtbank ten onrechte zijn uitgegaan van opzet met betrekking tot de schending van de inlichtingenverplichting. Deze grond slaagt deels. Hoewel de rechtbank terecht heeft overwogen dat appellanten geen melding hebben gemaakt van de werkzaamheden, heeft het college onvoldoende omstandigheden aangevoerd waarmee is aangetoond dat zowel appellant als appellante willens en wetens de werkzaamheden niet heeft gemeld. Het college heeft gewezen op de brief van [C] van het transportbedrijf [Y], die appellant bij het college heeft ingeleverd om toestemming te krijgen om zijn C/CE rijbewijs te halen. In deze brief wordt de indruk gewekt dat appellant heeft gesolliciteerd bij [Y] en dat hij bij het behalen van het C/CE rijbewijs meer uren zou kunnen werken. Dit terwijl appellant naar achteraf bleek op dat moment al werkzaam was bij [Y]. Verder heeft het college van belang geacht dat het ging om structurele werkzaamheden en dat appellanten gewaarschuwd konden zijn wegens een eerdere boete, opgelegd en later weer ingetrokken door het college van Amsterdam. Appellant heeft hiermee actief deels onjuiste en deels onvolledige gegevens verstrekt aan het college. Daarmee heeft hij willens en wetens geen melding gemaakt van de reeds aangevangen werkzaamheden. Dit alles levert echter nog geen opzet op voor appellante. Gelet op de genoemde omstandigheden is bij appellante wel sprake geweest van een dermate grote, aan opzet grenzende, mate van nalatigheid met betrekking tot het niet melden van de werkzaamheden bij het college dat haar grove schuld kan worden verweten.
        
      
      
        5.8.7.
        Uit 5.8.2 tot en met 5.8.6 volgt dat uitgangspunt voor de aan appellant op te leggen boete dient te zijn een bedrag van 100% van het benadelingsbedrag, dus € 18.794,06. Voor appellante dient het uitgangspunt te zijn 75% van het benadelingsbedrag, te weten € 14.095,55. 
        
      
      
        5.8.8.
        In dit geval is de som van de aan appellanten op te leggen boete, te weten € 32.889,61, hoger dan de in dit geval maximaal op grond van artikel 18a van de PW op te leggen boete van € 18.794,06, wegens schending van de inlichtingenverplichting, gebaseerd op het benadelingsbedrag en de hoogste mate van verwijtbaarheid. Voor gehuwden in de zin van de PW was op grond van die bepaling niet te voorzien dat zij door individuele boeteoplegging samen een hogere boete opgelegd zouden kunnen krijgen dan daarin bepaald is. Dit betekent dat de som van de aan gehuwden op te leggen boetes beperkt moet worden tot het hiervoor genoemd maximum. Het feit dat appellanten nu niet meer als gehuwden in de zin van de PW moeten worden aangemerkt, maakt dit niet anders, nu dit een omstandigheid is die opgekomen is na de verweten gedraging. Die beperking dient vormgegeven te worden door bepaling van ieders deel in de maximaal op te leggen boete naar verhouding van ieders individueel op te leggen boete. Dit betekent dat de boete van appellant in beginsel moet worden vastgesteld op een bedrag van 18.794,06 / 32.889,61 × € 18.794,06 = € 10.739,46. Voor appellante betekent dit dat de boete in beginsel moet worden vastgesteld op een bedrag van 14.095,55 / 32.889,61 × € 18.794,06 = € 8.054,60. Uit vaste rechtspraak, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 24 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754, volgt dat geen hogere boete kan worden opgelegd dan de maximale geldboete die de strafrechter op grond van artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht (WvSr) zou hebben kunnen opleggen. De wetgever heeft dit uitgangspunt neergelegd in artikel 18a van de PW, zoals deze sinds 1 januari 2017 luidt, waarbij een onderscheid is gemaakt tussen opzettelijke- en niet opzettelijke overtredingen. Uit artikel 23, vierde lid, van het WvSr volgt dat de daar genoemde maximumbedragen periodiek worden verhoogd. In het geval van appellante heeft de overtreding een aanvang heeft genomen op 4 maart 2013. Onder verwijzing naar de uitspraak van 10 juli 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2149, betekent dit dat voor appellante, wat betreft de hoogte van de maximumboete, aangesloten moet worden bij het maximumboetebedrag van de derde categorie bedoeld in van artikel 23, vierde lid, van het WvSr zoals dat op 4 maart 2013 gold, te weten € 7.800,-. 
        
      
      
        5.8.9.
        Ingevolge artikel 18a, negende lid, van de PW berust, indien bijstand aan een gezin wordt verleend, de verplichting tot betaling van de bestuurlijke boete bij alle gezinsleden en zijn al deze gezinsleden hoofdelijk aansprakelijk voor de nakoming van deze verplichting. Nu appellanten ten tijde van de boeteoplegging door het college niet als gehuwden, en dus als gezinsleden, in de zin van de PW konden worden aangemerkt, vindt deze bepaling geen toepassing. Immers, omdat het gaat om een belastende bepaling met een punitieve strekking bestaat geen grond voor een uitbreidende uitleg van deze bepaling tot het geval dat bijstand aan een gezin werd verleend, de boete betrekking heeft op die situatie, maar ten tijde van de boeteoplegging bijstand niet meer wordt verleend aan een gezin.
        
      
      
        5.8.10.
        Naar vaste rechtspraak (uitspraken van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:9 en ECLI:NL:CRVB:2016:12) moet een bestuursorgaan, indien het een bestuurlijke boete oplegt en daarbij rekening houdt met de draagkracht van de overtreder, acht slaan op diens financiële positie ten tijde van het besluit tot het opleggen van de boete. Wordt de beslissing van een bestuursorgaan over de hoogte van de boete aan het oordeel van de rechter onderworpen, dan dient deze zijn oordeel daarover te vormen met inachtneming van de op dat moment aannemelijk geworden omstandigheden, waaronder de financiële omstandigheden, waarbij het dan in de eerste plaats op de weg van de betrokkene ligt daarover inzicht te geven.
        
      
      
        5.8.11.
        Uit het onder 5.8.1 vermelde uitgangspunt dat de boete van (ex-)gehuwden individueel moet worden vastgesteld vloeit ook voort dat met de individuele draagkracht van elk van hen bij de oplegging van de boete rekening moet worden gehouden. Appellante heeft daarom terecht aangevoerd dat de omstandigheid dat appellant geen gegevens over zijn draagkracht heeft verstrekt, niet moet leiden tot het oordeel dat de haar op te leggen boete niet behoort te worden gematigd in verband met haar wel bekende en beperkte draagkracht. 
        
      
      
        5.8.12.
        Vaststaat dat appellante beschikt over een inkomen op bijstandsniveau. In dat geval geldt voor de berekening van de op te leggen boete als uitgangspunt dat deze zodanig wordt verlaagd dat de betrokkene, ingeval van grove schuld, bij een fictieve draagkracht van 10% van de toepasselijke bijstandsnorm, de opgelegde boete over een in tijd begrensde periode van maximaal achttien maanden kan voldoen. De voor appellante geldende bijstandsnorm bedraagt met ingang van 1 juli 2018 € 996,56. De hoogte van de boete bedraagt in dat geval (18 x 10% van € 996,56) € 1.793,81. Gelet hierop bestaat in de financiële omstandigheden van appellante aanleiding om de boete verder te matigen dan het bedrag dat in 5.8.8 is genoemd. De Raad acht daarom in beginsel een boete voor appellante van € 1.793,81 passend en geboden. Omdat appellant geen gegevens over draagkracht heeft verstrekt acht de Raad het onder 5.8.8 genoemde bedrag van € 10.739,46 als boete in beginsel passend en geboden. 
        
      
    
    
      5.9.
      
        Gelet op 5.8 dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd, voor zover deze ziet op de boete. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dat besluit, wat betreft de opgelegde boete, vernietigen wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb. De Raad zal met toepassing van artikel 8:72a van de Awb het bedrag van de boete vaststellen als onder 5.8 en met inachtneming van wat 
        onder 6.5 wordt bepaald. Uitdrukkelijk wordt niet bepaald dat appellanten over en weer hoofdelijk aansprakelijk zijn voor de bij deze uitspraak opgelegde boetes.
      
      
    
    
      5.10.
      Het besluit van 13 juni 2016 zal op grond van de artikelen 6:19 en 6:24 van de Awb mede in de beoordeling worden betrokken. Uit 5.9 volgt dat ook aan het besluit van 13 juni 2016 de grondslag is komen te ontvallen en dat dit besluit eveneens dient te worden vernietigd.
      
      
      
        
          Redelijke termijn
        
      
      
    
    
      6.1.
      
        In beginsel is de bestuursrechter niet gehouden te toetsen of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden wanneer in beroep niet over de duur van de procedure wordt geklaagd. In dit geval is dit anders, omdat de Raad het onderzoek op 24 oktober 2017 heeft gesloten. Er was op 24 oktober 2017 nog geen overschrijding van de redelijke termijn en deze was, uitgaande van de in artikel 8:66 van de Awb neergelegde termijn voor het doen van een schriftelijke uitspraak, ook niet te voorzien, zodat er voor appellanten ook geen reden was daarover te klagen. Daarom beoordeelt de Raad wegens de specifieke omstandigheden van dit geval ambtshalve of de redelijke termijn is overschreden en beoordeelt hij ambtshalve of een vergoeding van immateriële schade moet worden toegekend. In dit verband wordt verwezen naar het arrest van de Hoge Raad van 
        19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252, de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 10 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL3354, de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 15 juli 2016, ECLI:NL:CBB:2016:211 en de uitspraak van de Raad van 12 januari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:104. 
      
      
    
    
      6.2.
      Of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens volgt dat daarbij van belang zijn de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellanten gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van appellanten.
      
    
    
      6.3.
      De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd (zie de uitspraak van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009). De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd.
      
    
    
      6.4.
      Ten aanzien van de intrekking en terugvordering is de redelijke termijn aangevangen op 25 augustus 2014, zijnde de datum waarop het college het bezwaarschrift van appellanten tegen de besluiten van 4 augustus 2014 heeft ontvangen. Vanaf die ontvangst tot de datum van deze uitspraak, 11 december 2018, zijn vier jaar en ruim drie maanden verstreken. Noch in de zaak zelf, noch in de opstelling van appellanten zijn aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. De redelijke termijn is dus met ruim drie maanden overschreden. De overschrijding van de redelijke termijn is geheel aan het college toe te rekenen. De behandeling van de zaak in bezwaar heeft immers ruim tien maanden geduurd en de totale behandeling in de rechterlijke fase heeft ruim drie jaar en vijf maanden geduurd. De omstandigheid dat appellanten de gehele procedure samen hebben gevoerd met dezelfde gemachtigde vormt grond om de vergoeding voor overschrijding van de redelijke termijn te matigen in de zin dat aan ieder de helft van het bedrag van € 500,- toekomt. Dat leidt tot voor ieder van appellanten een schadevergoeding van € 250,- ten laste van het college. 
      
    
    
      6.5.
      Met betrekking tot de boete is de redelijke termijn aangevangen met de primaire besluiten, te weten op 4 augustus 2014, nu niet is gebleken dat het college zijn voornemen om appellanten een boete op te leggen kenbaar heeft gemaakt. Daarvan uitgaande zijn tot de datum van deze uitspraak vier jaar en vier maanden verstreken. Noch in de zaak zelf, noch in de opstelling van appellanten zijn aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. Met betrekking tot de boete is de redelijke termijn dus met vier maanden overschreden. Ook hier is, zo volgt uit 6.4, de overschrijding van de redelijke termijn geheel aan het college toe te rekenen. Dit leidt voor ieder van appellanten tot een matiging van de boete met 5%. Dit betekent dat de boete van appellant moet worden vastgesteld op een bedrag van 0,95 × € 10.739,46 = € 10.202,49. Voor appellante betekent dit dat de boete moet worden vastgesteld op een bedrag van 0,95 × € 1.793,81 = € 1.709,32.
      
      
        7. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de kosten van appellanten in beroep en hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 1.002,- in beroep en € 1.252,50 in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover deze ziet op de boete;
      
      
        verklaart het beroep in zoverre gegrond en vernietigt het besluit van 2 juli 2015 voor zover de hoogte van de boete is vastgesteld op € 18.794,06; 
      
      
        verklaart het beroep tegen het besluit van 13 juni 2016 gegrond en vernietigt dat besluit;
      
      
        stelt de boete van appellante vast op € 1.709,32 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 2 juli 2015;
      
      
        stelt de boete van appellant vast op € 10.202,49 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 2 juli 2015;
      
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
      
      
        veroordeelt het college tot betaling aan ieder van appellanten van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 250,-;
      
      
        veroordeelt college in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 2.254,50;
      
      
        bepaalt dat het college aan appellanten het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 169,- vergoedt. 
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en M. Hillen en M. Schoneveld als leden, in tegenwoordigheid van F. Dinleyici als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 11 december 2018.
    
    
    
    
    
      					(getekend) O.L.H.W.I. Korte
    
    
    
    
      					De griffier is verhinderd te ondertekenen.
      RG