ECLI:NL:RVS:2019:1725, Raad van State, 29-05-2019, 201806237/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-05-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 mei 2017 heeft het college [wederpartij] onder oplegging van een dwangsom van € 500,00 ineens, gelast om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), door het plaatsen van wanden onder de overhang van de woning [locatie] te Heerlen (hierna: het perceel), voor 1 juli 2017 te beëindigen en beëindigd te houden.

201806237/1/A1.
    Datum uitspraak: 29 mei 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Heerlen, gevestigd te Heerlen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 19 juni 2018 in
    zaak nr. 17/4018 in het geding tussen:
    [wederpartij]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Heerlen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 mei 2017 heeft het college [wederpartij] onder oplegging van een dwangsom van € 500,00 ineens, gelast om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), door het plaatsen van wanden onder de overhang van de woning [locatie] te Heerlen (hierna: het perceel), voor 1 juli 2017 te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 8 november 2017 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 19 juni 2018 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 8 november 2017 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar, met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 6 maart 2019 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw op het bezwaar besloten en dit opnieuw ongegrond verklaard.
    [wederpartij] heeft bij brief van 12 maart 2019 gronden van beroep tegen dit besluit aangevoerd.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 maart 2019, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M.E.J.C. Bartels en W.A. van der Kint, en [wederpartij], bijgestaan door [gemachtigde], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het perceel betreft een woning in de wijk Vrieheide-De Stack, in het stadsdeel Heerlerheide in de gemeente Heerlen. In de jaren ‘60 van de twintigste eeuw werden in deze wijk 837 karakteristieke betonnen eengezinswoningen gebouwd naar een ontwerp van de Hongaarse architect Peter Sigmond. In de volksmond worden dit de ‘witte woningen’ genoemd.
    De betrokken woningen zijn gebouwd in een herhaling van steeds dezelfde woonblokken. De woningen zijn wit en verder is daaraan karakteristiek dat de voorgevel van de eerste en tweede verdieping uitsteken vóór de gevel van de begane grond. Deze verdiepingen vormen aldus een overstek boven die begane grond.
        Het college treedt handhavend op tegen twee zijwanden die [wederpartij] zonder vergunning aan de voorzijde van de woning onder de hiervoor bedoelde overstek heeft gerealiseerd.
    2.    Het wettelijk kader is vermeld in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
        Partijen zijn verdeeld over de vraag of [wederpartij] de wanden waartegen het college handhavend optreedt, zonder omgevingsvergunning mocht bouwen.
    De uitspraak van de rechtbank
    3.    De rechtbank heeft over laatstgenoemde vraag geoordeeld dat het college zich ter beoordeling daarvan terecht op het standpunt heeft gesteld dat artikel 2, aanhef en derde lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) daarvoor bepalend is. Het college stelt zich blijkens het besluit van 8 november 2017 op het standpunt dat de wanden samen met het dak van de overstek en de gevel van de woning, een bijbehorend bouwwerk als bedoeld in artikel 2, aanhef en derde lid, van bijlage II van het Bor vormen.
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de last evenwel niet op deugdelijke wijze gemotiveerd, omdat het heeft miskend dat de wanden gedeeltelijk in achtererfgebied staan. Daarom is het standpunt van het college dat niet is voldaan aan de voorwaarden in artikel 2, aanhef en derde lid, van bijlage II, onvoldoende gemotiveerd. De omvang van de last is daarmee eveneens onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank heeft het besluit daarom vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Zij is aan bespreking van de overige beroepsgronden van [wederpartij] niet toegekomen.
    De gronden van het hoger beroep
    4.    Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de bepalingen in artikel 2 van bijlage II van het Bor over de mogelijkheden van het omgevingsvergunningvrij bouwen niet van toepassing zijn bij een bouwwerk dat in strijd met artikel 2.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is gebouwd of wordt gebruikt. Het college wijst er daarbij op dat het bij beslissing op bezwaar van 2 december 2016 zijn weigering om een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwwerk, heeft gehandhaafd. Daartegen zijn geen rechtsmiddelen aangewend en dus staat dat besluit in rechte vast, aldus het college.
        Daaruit volgt volgens het college dat het bouwwerk in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo en dat daarom artikel 2 van bijlage II van het Bor niet van toepassing is.
    4.1.    De Afdeling begrijpt dit betoog aldus, dat het college zich beroept op hetgeen is bepaald in artikel 5, tweede lid, van bijlage II van het Bor.
        Dit betoog slaagt niet, omdat het berust op een onjuiste lezing van die bepaling. De uitzondering in artikel 5, tweede lid, van bijlage II van het Bor ziet op de situatie dat op, aan of bij illegaal gebouwde bouwwerken en bouwwerken die in strijd met de planologische regelgeving worden gebruikt, niet zonder omgevingsvergunning de activiteiten mogen worden verricht die zijn genoemd in de artikelen 2 en 3 van bijlage II. Dat betekent in dit geval dat indien de woning waarbij [wederpartij] zijn bouwwerk heeft gerealiseerd in strijd met de planologische regels zou zijn gebouwd of zou worden gebruikt, die omstandigheid tot gevolg zou hebben dat reeds daarom de bedoelde activiteit aldaar niet zonder omgevingsvergunning mocht worden uitgevoerd.
        Het college doelt echter blijkens zijn betoog op de omstandigheid dat het bouwwerk waartegen wordt gehandhaafd zelf in strijd is met de planologische regelgeving. Die omstandigheid maakt echter niet dat artikel 5, tweede lid, van bijlage II van het Bor toepassing vindt.
        Het betoog faalt.
    5.    Het college betoogt verder dat de rechtbank een onjuiste betekenis heeft gegeven aan het begrip "achtererfgebied" als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Volgens het college heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat als het achtererfgebied moet worden aangemerkt het gebied vanaf 1 meter achter de gevel van de eerste verdieping van de woning op het perceel. Volgens het college begint het achtererfgebied eerst op 1 meter achter de gevel van de begane grond van de woning. Dit betekent, anders dan de rechtbank heeft overwogen, dat de wanden in zijn geheel in het voorerfgebied staan, en derhalve niet, ook niet gedeeltelijk, zonder omgevingsvergunning mochten worden geplaatst. Het college verwijst bij dit standpunt onder meer naar het Beeld & Kwaliteitsplan Vrieheide (hierna: het beeldkwaliteitsplan), dat de gemeenteraad op 24 februari 2016 heeft vastgesteld. Verder wijst het college op de karakteristiek van de zogenoemde ‘witte woningen’. Het is onmogelijk de bestaande hoofdvorm daarvan te behouden, indien het oordeel van de rechtbank wordt gevolgd. Dat is onwenselijk, aldus het college.
    5.1.    In bijlage II van het Bor is geen beschrijving opgenomen van wat onder het begrip ‘voorkant’ in de definitie van ‘achtererfgebied’ in artikel 1 van bijlage II moet worden verstaan. Gelet op de vorm van de woning, waarbij de voorgevel van de eerste en tweede verdieping uitsteekt voor de voorgevel van de begane grond, is in dit geval niet aanstonds duidelijk welk geveldeel als de voorkant als bedoeld in die bepaling moet worden aangemerkt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 januari 2017; ECLI:NL:RVS:2017:3), kan het achtererfgebied worden bepaald door vast te stellen wat de voorgevel van het hoofdgebouw is. Indien er discussie ontstaat over de vraag welke gevel de voorgevel is, moet primair worden afgegaan op de ligging van de voorgevelrooilijn zoals die in het bestemmingsplan of de bouwverordening is aangegeven, zoals artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor bepaalt. Als ook dan nog twijfel bestaat, zal de feitelijke situatie doorslaggevend zijn voor de vraag waar zich de voorgevel bevindt.
        In dit geval geeft het bestemmingsplan ter plaatse geen voorgevelrooilijn aan. De bouwverordening bevat wel een omschrijving, maar ook die geeft geen antwoord op de vraag welk geveldeel hier als de voorgevel moet worden aangemerkt. Blijkens de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling is in dat geval de feitelijke situatie ter plaatse bepalend.
        Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat een redelijke uitleg er in dit geval toe leidt dat de voorgevel van de begane grond als de ‘voorkant’ in de definitie van ‘achtererfgebied’ in artikel 1 van bijlage II van het Bor moet worden aangemerkt. Daartoe wordt overwogen dat dit, meer dan het als zodanig aanmerken van de voorgevel van de eerste en tweede verdieping, in overeenstemming is met de ratio van de regels van het vergunningvrij bouwen. Voor zover die regels dat toestaan in ‘achtererfgebied’, is dat gebaseerd op de zogenoemde voor- en achterkantbenadering in bijlage II, waarbij uitgangspunt is dat aan de voorkant van hoofdgebouwen weinig vergunningvrij mag worden gebouwd en aan de achterkant veel. Daarmee is het oordeel van de rechtbank minder in lijn, nu dit er in deze situatie toe leidt dat vóór de voorgevel van de begane grond vergunningvrij kan worden gebouwd. De Afdeling is van oordeel dat gelet daarop, in dit geval een restrictieve uitleg van het begrip ‘voorkant’ in artikel 1 van bijlage II in de rede ligt. Daarbij is mede van belang dat de regels over het vergunningvrij bouwen een uitzondering vormen op de hoofdregel dat voor het bouwen zoals hier aan de orde, in beginsel een vergunning is vereist (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 25 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3642). Dat de gevel van de eerste en tweede verdieping gezamenlijk de grootste oppervlakte hebben en daarmee bepalend zijn voor de hoofdmassa van het gebouw, zoals vermeld in de nota van toelichting bij het ‘Besluit van 4 september 2014 tot wijziging van het Besluit omgevingsrecht en diverse andere algemene maatregelen van bestuur in verband met het permanent maken van de Crisis- en herstelwet en het aanbrengen van enkele verbeteringen op het terrein van het omgevingsrecht’ (Stb. 2014, 333, blz. 29), leidt gelet op de aangewezen restrictieve uitleg niet tot een ander oordeel.
        De conclusie is dat het college zich in het besluit terecht op het standpunt heeft gesteld dat als het achtererfgebied moet worden aangemerkt het gebied vanaf 1 meter achter de voorgevel van de woning op de begane grond. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
        Het betoog slaagt.
    6.    Nu de rechtbank niet is toegekomen aan bespreking van de overige beroepsgronden van [wederpartij] tegen het besluit van 8 november 2017, zal de Afdeling deze hierna bespreken.
    7.    [wederpartij] betoogt dat het handhavend optreden in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Bij dit betoog heeft hij een aanzienlijk aantal volgens hem vergelijkbare gevallen in de wijk genoemd, ondersteund met foto’s, waarbij eveneens onder het overstek van de woningen is gebouwd. Nu in die gevallen niet wordt opgetreden, staat het gelijkheidsbeginsel er volgens [wederpartij] aan in de weg dat dit in zijn geval wel gebeurt. Dit klemt temeer, nu zijn bouwwerk in vergelijking met veel van deze andere gevallen netjes en degelijk is gebouwd, aldus [wederpartij].
    7.1.    Het college ontkent niet dat zich in de wijk Vrieheide-de Stack veel vergelijkbare gevallen voordoen. Het heeft erop gewezen dat dit er nu juist de aanleiding toe is dat in de gemeente een project is opgestart waarvan doel is de bijzondere wijkstructuur opnieuw zichtbaar te maken en de opgetreden verrommeling in de wijk tegen te gaan. In het eerdergenoemde beeldkwaliteitsplan wordt vermeld dat handhavend optreden een van de beoogde middelen zal zijn om die doelen te bereiken. Het college heeft er verder op gewezen dat in lijn hiermee, in het op 1 april 2014 bekendgemaakte "Beleid en uitvoeringsprogramma 2014 toezicht en handhaving bouwen, ruimtelijke ordening en milieu" extra capaciteit is vrijgemaakt voor het project "Herstructurering Vrieheide-De Stack". Het college is in het kader van dit project in de eerste helft van 2014 begonnen met een inventarisatie van de overtredingen van bouw- en overige regelgeving in de wijk. Verder is volgens het college besloten om na de inventarisatiefase met voorrang op te treden tegen overtredingen van de bouwregelgeving die zich na de start van het project, 1 januari 2014, hebben voorgedaan. Omdat in het geval van [wederpartij] in oktober 2015 werd geconstateerd dat hij zijn bouwwerk op dat moment aan het bouwen was, valt zijn geval onder de gevallen die met voorrang binnen het project werden behandeld, aldus het college.
        Over de stelling van [wederpartij] dat zijn geval volstrekt willekeurig is gekozen en dat in andere gevallen niet wordt opgetreden, heeft het college ter zitting gesteld dat dit niet juist is. Het heeft daarbij vermeld dat alle gevallen die het college kwalificeert als van na 1 januari 2014 en waarbij eveneens onder het overstek is gebouwd, inmiddels in onderzoek zijn geweest en dat daartegen waar nodig, is opgetreden. Daarna komen volgens het college oudere en andere overtredingen in de wijk aan de beurt. Het college stelt dat het niet anders kan dan alle overtredingen die zich voordoen fasegewijs aan te pakken, omdat het geen onbeperkte capaciteit heeft.
        De Afdeling acht de hiervoor weergegeven standpunten van het college niet onredelijk. Uit de eerdergenoemde beleidsstukken blijkt dat het de gemeente ernst is met de opwaardering en herstructurering van de onder architectuur gebouwde wijk. Het college heeft dan ook gelet daarop, nadat blijkens de beleidsstukken aan het handhavend optreden in de wijk gedurende langere tijd geen prioriteit is gegeven, deze taak weer kunnen opvatten teneinde zijn hiervoor besproken doelen te bereiken. Dat het college dit willekeurig heeft gedaan, zoals [wederpartij] stelt, is niet gebleken. Dat is gekozen om tegen de nieuwste gevallen eerst op te treden, is niet onredelijk te achten.
        De Afdeling volgt het betoog van [wederpartij], dat zijn geval volkomen willekeurig gekozen is en dat tegen vergelijkbare gevallen niet wordt opgetreden, daarom niet.
        Het betoog faalt.
    8.    [wederpartij] betoogt voorts dat het handhavend optreden onevenredig is voor zover hij de betreffende wanden geheel moet verwijderen, nu het college blijkens het besluit ook akkoord gaat met het in stand laten van de wanden tot een hoogte van 2 meter. Volgens [wederpartij] valt daarom niet in te zien waarom hij zoals het college stelt, de wanden, die hoger zijn dan 2 meter, geheel zou moeten verwijderen.
    8.1.    Het betoog van [wederpartij], dat hij de wanden geheel moet verwijderen en dit onevenredig is, slaagt niet, omdat het feitelijke grondslag mist. Het besluit van 18 mei 2017 verplicht [wederpartij] blijkens de formulering daarvan onder het kopje ‘Last onder dwangsom’ om de wand (lees: de wanden) ofwel te verwijderen, ofwel om deze te verlagen tot maximaal 2 meter hoogte. In beide gevallen, dus ook als [wederpartij] de wanden verlaagt tot een hoogte van 2 meter, is blijkens het besluit aan de last voldaan. Daarbij is van belang dat het besluit van 18 mei 2017 bij het besluit op bezwaar van 8 november 2017 uitdrukkelijk is gehandhaafd en niet is gewijzigd wat betreft de formulering van de last. Voor zover het college zich in het aanvullend hoger beroepschrift van 7 september 2018 op het standpunt heeft gesteld dat het besluit [wederpartij] ertoe verplicht het bouwwerk in zijn geheel te verwijderen, is dit standpunt dan ook niet juist.
        Deze door [wederpartij] aangevoerde beroepsgrond vormt daarom geen grond voor vernietiging van het besluit.
        Het betoog faalt.
    9.    Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 8 november 2017 ongegrond verklaren. Dit betekent dat dit besluit herleeft en geldt. Door de vernietiging van de uitspraak van de rechtbank is aan het nieuwe besluit van 6 maart 2019 de rechtsgrond komen te ontvallen. De Afdeling zal dat besluit daarom vernietigen.
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep van het college gegrond;
    II.    vernietigt de aangevallen uitspraak;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heerlen van 8 november 2017, kenmerk 31003/20170455-A/MG, ongegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heerlen van 6 maart 2019, kenmerk BZW.18.01127.001.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
    w.g. Van Diepenbeek    w.g. Bolleboom
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2019
    641.
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1, eerste lid:
    Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    b. (…);
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, (…);
    d. t/m i. (…).
    Besluit omgevingsrecht
    Artikel 1, eerste lid, van bijlage II:
    In deze bijlage wordt verstaan onder:
    achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen;
    bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
    voorgevelrooilijn: voorgevelrooilijn als bedoeld in het bestemmingsplan, de beheersverordening dan wel de gemeentelijke bouwverordening;
    Artikel 2, aanhef en derde lid:
    Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    (…).
    Artikel 5, tweede lid:
    De artikelen 2 en 3 zijn niet van toepassing op een activiteit die plaatsvindt in, aan, op of bij een bouwwerk dat in strijd met artikel 2.1 van de wet is gebouwd of wordt gebruikt.