ECLI:NL:CRVB:2017:503, Centrale Raad van Beroep, 15-02-2017, 14/5668 WW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2017-02-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Terugvordering voorschot WW-uitkering over startperiode als zelfstandige. Verschuiven van inkomsten. Art. 5 van het Inkomstenbesluit is niet in strijd met artikel 35aa of 77a van de WW. De wetgever en de besluitgever hebben de periode waarover de inkomsten van de startende zelfstandige werden bezien om te bepalen of er aanleiding was om deze inkomsten te verrekenen met de WW-uitkering, niet beperkt tot de 26 weken waarin een zelfstandige gebruik kon maken van de startersregeling. Uitdrukkelijk en onderbouwd is gekozen voor de periode van art. 5 van het Inkomstenbesluit. Hoewel dat niet letterlijk in de toelichting is opgenomen, is uit de strekking van die toelichting – het voorkomen van oneigenlijk gebruik en het verschuiven van inkomsten – af te leiden dat daarbij het oogmerk is geweest om een reëel beeld te krijgen van de gemiddelde inkomsten over een langere periode dan 26 weken. Over die langere periode zijn de mogelijkheden om dat beeld te beïnvloeden immers geringer. Dat appellant niet heeft geschoven met zijn inkomen is in dit verband niet van belang. Het Uwv was gehouden om toepassing te geven aan art. 5 van het Inkomstenbesluit.

14/5668 WW 
  
    Datum uitspraak:  15 februari 2017
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 
    25 augustus 2014, 14/1287 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [appellant] te [woonplaats] (appellant)
  
  
    de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
  
  
    PROCESVERLOOP
    Namens appellant heeft mr. J.H.F. de Jong, advocaat, hoger beroep ingesteld.
  
  
    Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 september 2016. Appellant en zijn gemachtigde zijn niet verschenen. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door 
    mr. G.A. Vermeijden.
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      Appellant is met ingang van 1 maart 2010 in aanmerking gebracht voor een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW). Bij besluit van 17 maart 2010 heeft het Uwv appellant toestemming verleend voor een startperiode ingaande op 22 maart 2010 en eindigend op 19 september 2010. Appellant is daarbij in de gelegenheid gesteld om tijdens die startperiode met behoud van WW-uitkering werkzaamheden te gaan verrichten om zijn bedrijf feitelijk van start te laten gaan. In het besluit van 17 maart 2010 heeft het Uwv vermeld dat op de WW-uitkering 70% van de inkomsten als zelfstandige in mindering worden gebracht. Omdat de hoogte van de inkomsten als zelfstandige pas na de startperiode bekend zal zijn wordt de WW-uitkering in de startperiode uitgekeerd als voorschot.
      
    
    
      1.2.
      
        De WW-uitkering van appellant is direct na het einde van de startperiode met ingang van 
        20 september 2010 beëindigd omdat appellant volledig als zelfstandige werkte.
      
      
    
    
      1.3.
      Bij brief van 17 oktober 2013 heeft het Uwv appellant meegedeeld dat van de Belastingdienst de definitieve aanslagen over de jaren 2010 en 2011 waren ontvangen.
      
    
    
      1.4.
      Nadat van appellant aanvullende informatie was ontvangen, heeft het Uwv bij besluit van 11 november 2013 vastgesteld dat aan appellant over de startperiode gedeeltelijk te veel voorschot is betaald en heeft het Uwv een bedrag van € 10.298,60 bruto van appellant teruggevorderd. In een bijlage bij dit besluit heeft het Uwv de berekening van dit bedrag weergegeven.
      
    
    
      1.5.
      Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 11 november 2013. Bij beslissing op bezwaar van 27 januari 2014 (bestreden besluit) heeft het Uwv dat bezwaar ongegrond verklaard. Het Uwv heeft onder meer overwogen dat voor de berekening van de inkomsten uit arbeid van een startende zelfstandige niet alleen de inkomsten over het aanvangsjaar betrokken worden, maar ook een evenredig deel van het jaar gelegen na het aanvangsjaar. De wetgever heeft bij de totstandkoming van de regeling uitdrukkelijk willen voorkomen dat startende zelfstandigen inkomsten over de startperiode doorschuiven naar het volgende boekjaar.
      
      2. Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank dat beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat het Uwv terecht het Inkomstenbesluit Werkloosheidswet (Inkomstenbesluit) van toepassing heeft geacht. De rechtbank heeft appellant niet gevolgd in zijn betoog dat het Inkomstenbesluit in strijd is met de artikelen 35aa en 77a van de WW. Dat in artikel 77a van de WW sprake is van werkzaamheden gedurende 26 weken betekent niet dat bij de vaststelling van de in artikel 35aa van de WW bedoelde inkomsten ook van deze periode moet worden uitgegaan. In artikel 35aa, tweede lid, van de WW is juist expliciet bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur, in dit geval dus het Inkomstenbesluit, nader kan worden geregeld aan welke periode de in dit artikel bedoelde inkomsten worden toegerekend. De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat uit de berekening, die is neergelegd in artikel 5 van het Inkomstenbesluit, blijkt dat de gemiddelde inkomsten per twaalf maanden worden vastgesteld. Er is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van twee keer toepassen van de verdeling naar rato en aldus ook geen strijdigheid tussen de nota van toelichting en het Inkomstenbesluit. Tenslotte heeft de rechtbank geoordeeld dat het inkomen van appellant in de startperiode feitelijk niet lager is geweest dan de bijstandsnorm voor een gezin. De terugvordering heeft immers pas in 2013 plaatsgevonden. Op dat moment had appellant de beschikking over de inkomsten die hij in de jaren 2010 en 2011 uit zijn onderneming heeft verkregen.
      
      3. In hoger beroep heeft appellant zijn grond herhaald dat het Inkomstenbesluit in strijd is met de artikelen 35aa en 77a van de WW. Appellant heeft in dat verband verwezen naar de nota van toelichting bij het Inkomstenbesluit en de daarin opgenomen passage dat moet worden voorkomen dat sprake is van oneigenlijk gebruik door het vooruitschuiven van inkomsten. Appellant heeft er daarbij op gewezen dat hij niet heeft geschoven met inkomsten en dat hij in de startperiode inkomsten heeft ontvangen. Appellant heeft tevens gesteld dat het bedrag dat aan inkomsten op zijn WW-uitkering in mindering is gebracht, hoger is dan 100% van de in de startperiode door hem gegenereerde inkomsten. Tenslotte heeft appellant gesteld dat hij, na aftrek van verschuldigde inkomstenbelasting, over de periode die is gehanteerd voor de berekening van de terugvordering, een inkomen had dat lager is geweest dan de gezinsbijstandsnorm.
      
      4. Het Uwv heeft bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit.
      
      5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
        5.1.1.
        Op grond van artikel 35aa, eerste lid, in samenhang met artikel 77a, eerste lid, van de WW wordt, indien de werknemer van het Uwv toestemming heeft verkregen om werkzaamheden als zelfstandige te verrichten en het recht op WW-uitkering op grond van het tweede lid van dat artikel blijft bestaan, de uitkering verminderd met 70% van de inkomsten in verband met de werkzaamheden als zelfstandige. Op grond van artikel 35aa, tweede lid, van de WW worden bij algemene maatregel van bestuur regels gesteld met betrekking tot de inkomsten, de berekening daarvan en de periode waaraan deze worden toegerekend.
        
      
      
        5.1.2.
        De regels, bedoeld in artikel 35aa, tweede lid, van de WW zijn gesteld bij het Besluit vaststelling inkomsten startende zelfstandigen WW dat met ingang van 1 juli 2009 is vervangen door het Inkomstenbesluit. De systematiek van de wijze van berekening en de daarbij gehanteerde rekenformule is in beide besluiten dezelfde.
        
        
        
        
        
      
      
        5.1.3.
        Op grond van artikel 5 van het Inkomstenbesluit wordt het inkomen berekend op basis van de volgende formule:
        
        
          
            
            
            
            
              
                
                  I = I1 + ((I2 x W) / 52)
                
              
              
                
                  
                
                
                  
                
                
                  
                
              
              
                
                  waarbij:
                
              
              
                
                  
                
                
                  
                
                
                  
                
              
              
                
                  I
                
                
                  =
                
                
                  de inkomsten uit arbeid;
                
              
              
                
                  I1
                
                
                  =
                
                
                  de inkomsten over het aanvangsjaar;
                
              
              
                
                  I2
                
                
                  =
                
                
                  de inkomsten over het jaar gelegen na het aanvangsjaar;
                
              
              
                
                  W
                
                
                  =
                
                
                  het aantal weken gelegen tussen de eerste dag van het aanvangsjaar en de dag waarop de toestemming, bedoeld in artikel 77a, eerste lid, van de Werkloosheidswet is verleend.
                
              
            
          
        
        
      
      
        5.2.1.
        De wijzigingen van de artikelen 35aa en 77a van de WW zijn doorgevoerd bij de Wet Wijziging van de Werkloosheidswet en enige andere wetten in verband met de wijziging van het WW-stelsel en wijziging van het ontslagrecht. Uit de nota van wijziging van 6 december 2005 bij die wet (Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 370, nr. 5, blz. 4) volgt dat de wijzigingen tot doel hebben ‘belemmeringen weg te nemen die worden ervaren door ondernemers die starten vanuit een WW-uitkering. Door dit voorstel worden de mogelijkheden om startende zelfstandigen vanuit een WW-uitkering te faciliteren verruimd, met als verwacht effect (duurzame) uitstroom uit de uitkering.’
        
      
      
        5.2.2.
        
          Verder wordt in de Toelichting bij deze wijziging gesteld (Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 370, nr. 5, blz. 5): 
          ‘Ten eerste wordt de WW-gerechtigde toegestaan, na toestemming van het [Uwv], om gedurende zes maanden te starten als zelfstandige, en dus ook werkzaamheden te verrichten, met behoud van uitkering. Eventuele inkomsten worden wel voor 70% verrekend met de uitkering. De startende zelfstandige is hierdoor gedurende de termijn dat de toestemming bestaat om de werkzaamheden te verrichten, verzekerd van inkomsten. Om de WW-gerechtigde niet te bevoordelen ten opzichte van andere startende ondernemers, worden de inkomsten verrekend met de uitkering. Door 70% te verrekenen en doordat een deel van de inkomsten behouden mag worden wordt een prikkel gegeven om snel inkomsten te genereren. Er is gekozen voor een termijn van zes maanden omdat deze overeenkomt met de gemiddelde verblijfsduur van veel 
          WW-gerechtigden, met een korte afstand tot de arbeidsmarkt, in de uitkering. Daarnaast mag de termijn niet te lang zijn om concurrentievervalsing tegen te gaan, de startende zelfstandige is immers door deze regeling verzekerd van inkomsten gedurende zes maanden.’
        
        
      
      
        5.2.3.
        
          In dezelfde nota van wijziging is bij de wijziging van artikel 35aa toegelicht 
          (Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 370, nr. 5 blz 9):
          ‘Over de wijze waarop deze inkomsten zullen worden berekend en aan welke periode zij kunnen worden toegerekend, zullen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld.’
        
        
      
      
        5.2.4.
        
          De algemene maatregel van bestuur waarin de uitwerking werd gegeven aan artikel 35aa van de WW, was het Besluit vaststelling inkomsten startende zelfstandigen WW. In de toelichting bij dat besluit is het volgende gesteld (Staatsblad 2006, 305, blz. 4):
          ‘70% van de inkomsten van de startende zelfstandige worden in mindering gebracht op de uitkering die gedurende de startperiode is verstrekt. Een zelfstandige ontvangt inkomsten niet in dezelfde regelmaat als loon of uitkering. De zelfstandige kan tot zekere hoogte invloed uitoefenen op het tijdvak waarin de inkomsten worden genoten. Om oneigenlijk gebruik (het vooruit schuiven van inkomsten) te voorkomen is ervoor gekozen om de inkomsten van de startende zelfstandige over een periode van 
          12 maanden na de start als zelfstandige naar rato te verdelen over 12 maanden en vervolgens de helft daarvan te verrekenen met de uitkering die betrokkene als startende zelfstandige heeft genoten.’
        
        
      
      
        5.2.5.
        In de toelichting bij het Inkomstenbesluit is een dergelijke tekst niet meer opgenomen, maar nu artikel 5 van het Inkomstenbesluit gelijkluidend is aan het voordien geldende artikel 3 van het Besluit vaststelling inkomsten startende zelfstandigen WW wordt ervan uitgegaan dat deze toelichting ook van toepassing is op artikel 5 van het Inkomstenbesluit.
        
      
    
    
      5.3.
      Uit deze toelichtingen blijkt dat de wetgever en de besluitgever de periode waarover de inkomsten van de startende zelfstandige werden bezien om te bepalen of er aanleiding was om deze inkomsten te verrekenen met de WW-uitkering, niet hebben beperkt tot de 26 weken waarin een zelfstandige gebruik kon maken van de startersregeling en dat uitdrukkelijk en onderbouwd is gekozen voor de periode van artikel 5 van het Inkomstenbesluit. Hoewel dat niet letterlijk in de hiervoor aangehaalde toelichting is opgenomen, is uit de strekking van die toelichting – het voorkomen van oneigenlijk gebruik en het verschuiven van inkomsten – af te leiden dat daarbij het oogmerk is geweest om een reëel beeld te krijgen van de gemiddelde inkomsten over een langere periode dan 26 weken. Over die langere periode zijn de mogelijkheden om dat beeld te beïnvloeden immers geringer.
      
    
    
      5.4.
      Anders dan appellant stelt, is artikel 5 van het Inkomstenbesluit dan ook niet in strijd met artikel 35aa of 77a van de WW. Dat appellant niet heeft geschoven met zijn inkomen is in dit verband niet van belang. Het Uwv was gehouden om toepassing te geven aan artikel 5 van het Inkomstenbesluit.
      
    
    
      5.5.
      Appellant heeft de uitkomst van de berekening van zijn inkomsten aan de hand van de formule uit artikel 5 van het Inkomstenbesluit niet aangevochten. Zoals hiervoor is geoordeeld was het Uwv gehouden om toepassing te geven aan artikel 5 van het Inkomstenbesluit en de aldus bepaalde inkomsten te verrekenen. Dat aldus meer dan 100% van de gegenereerde inkomsten zou worden verrekend en dat appellant na aftrek van belasting een inkomen zou hebben gehad van minder dan het bijstandsniveau – wat daar ook van zij – doet niet af aan die gehoudenheid.
      
    
    
      5.6.
      Het hoger beroep slaagt niet. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd. Nu het bestreden besluit in stand blijft is er geen aanleiding voor een veroordeling tot schadevergoeding. Het verzoek van appellant om veroordeling tot vergoeding van de renteschade zal daarom worden afgewezen.
      
      
        6. Er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
      
      
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    - bevestigt de aangevallen uitspraak;
    - wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van renteschade af.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door H.G. Rottier als voorzitter en B.M. van Dun en E. Dijt als leden, in tegenwoordigheid van J.W.L. van der Loo als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2017.
    
    
    
    
    
      	(getekend) H.G. Rottier
    
    
    
    
    
      	(getekend) J.W.L. van der Loo
    
    
    
    
    
  
  
    NK