ECLI:NL:RVS:2023:1923, Raad van State, 17-05-2023, 202100789/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 11 oktober 2017 heeft de burgemeester van Maastricht op het verzoek van [appellant] om hem van de Top X lijst te verwijderen medegedeeld dat de plaatsing op de lijst geen besluit is. Dit is een door het Veiligheidshuis, een samenwerkingsverband tussen gemeenten, politie, Openbaar Ministerie, Dienst Justitiële Inrichtingen en een groot aantal maatschappelijke organisaties, samengestelde lijst van namen van personen of groepen die overlast of criminaliteit veroorzaken. [appellant] heeft de burgemeester verzocht om hem van de Top X lijst te verwijderen, maar de burgemeester heeft dit verzoek afgewezen.

202100789/1/A3.
    Datum uitspraak: 17 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Maastricht,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 22 december 2020 in zaak nr. 19/1801 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de burgemeester van Maastricht.
    Procesverloop
    Bij brief van 11 oktober 2017 heeft de burgemeester op het verzoek van [appellant] om hem van de Top X lijst te verwijderen medegedeeld dat de plaatsing op de lijst geen besluit is.
    Bij besluit van 29 mei 2019 heeft de burgemeester opnieuw een besluit genomen op het bezwaar van [appellant] tegen de brief van 11 oktober 2017 en het bezwaar gegrond verklaard en het verzoek afgewezen.
    Bij uitspraak van 22 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een nader stuk ingediend.
    Op verzoek van de Afdeling heeft de burgemeester vertrouwelijke stukken overgelegd. Ten aanzien van deze stukken heeft de burgemeester met verwijzing naar artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) medegedeeld dat uitsluitend de Afdeling hiervan kennis zal mogen nemen.
    De Afdeling heeft de vertrouwelijke stukken ongelezen teruggestuurd zonder dat de Afdeling in een andere samenstelling een beslissing heeft genomen op het verzoek van de burgemeester om geheimhouding, omdat deze stukken niet nodig waren om uitspraak te doen op het hoger beroep.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 18 juli 2022, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. S.T. van Berge Hennegouwen, advocaat te Maastricht, is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Bij brief van 6 juli 2017, ondertekend door de burgemeester van Maastricht, is aan [appellant] bekendgemaakt dat hij op de Top-X-lijst wordt geplaatst. Dit is een door het Veiligheidshuis, een samenwerkingsverband tussen gemeenten, politie, Openbaar Ministerie, Dienst Justitiële Inrichtingen en een groot aantal maatschappelijke organisaties, samengestelde lijst van namen van personen of groepen die overlast of criminaliteit veroorzaken. [appellant] heeft de burgemeester verzocht om hem van de Top X lijst te verwijderen, maar de burgemeester heeft dit verzoek afgewezen. Volgens de burgemeester veroorzaakt [appellant] ondanks de hem aangeboden hulpverlening nog steeds overlast gelet op meldingen van de politie. Daarnaast werkt [appellant] onvoldoende mee aan het binnen het veiligheidshuis voor hem persoonlijk opgestelde plan om overlast terug te dringen. Omdat [appellant] nog niet met een psychologische of psychiatrische behandeling is begonnen, heeft de burgemeester er geen vertrouwen in dat de overlast stopt.
    Uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank is ervan uitgegaan dat [appellant] met het verzoek o m verwijdering van zijn naam van de Top X lijst heeft bedoeld een verzoek in te dienen in de zin van artikel 17 van de Verordening 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG (hierna: AVG) , dat zijn persoonsgegevens worden gewist die in verband met zijn plaatsing op de Top X-lijst binnen het Veiligheidshuis worden verwerkt.
    De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester niet verplicht was om het verzoek toe te wijzen. Taken die verband houden met de handhaving van de openbare orde zijn volgens de rechtbank taken van algemeen belang. Zij heeft verder overwogen dat de burgemeester prioritering van [appellant] gelet op de veroorzaakte overlast, de psychische problematiek en de behandeling die daarvoor nodig is, maar nog niet is gekregen, noodzakelijk mocht vinden voor vervulling van een taak van algemeen belang in de zin van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e, en artikel 17, derde lid, aanhef en onder b, van de Avg.
    Ten slotte heeft de rechtbank geoordeeld dat de Richtlijn (EU) 2016/343 van het Europees parlement en de Raad van 9 maart 2016, betreffende de versterking van bepaalde aspecten van het vermoeden van onschuld en van het recht om in strafprocedures bij de terechtzitting aanwezig te zijn (hierna: richtlijn) niet van toepassing is, omdat deze procedure alleen gaat over het wissen van persoonsgegevens.
    Gronden van het hoger beroep
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester hem op de Top X lijst kon plaatsen. De burgemeester heeft volgens hem onvoldoende onderbouwd dat hij overlast veroorzaakt.
    Verder betoogt [appellant] onder verwijzing naar de preambule van de richtlijn dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de richtlijn niet van toepassing is, omdat zij niet heeft onderkend dat de burgemeester ook in het kader van het verzoek om verwijdering tegenwerpt dat hij met justitie in aanraking is gekomen.
    [appellant] betoogt dat de plaatsing op de Top X lijst en de weigering om hem daarvan te verwijderen in strijd zijn met het legaliteitsbeginsel, omdat voor het volgen van hem geen duidelijke en helder geformuleerde wettelijke grondslag bestaat terwijl het ingrijpende en indringende karakter van dit samenwerkingsverband dat wel vereist. De wettelijke grondslag staat niet in artikel 7 van het Convenant samenwerking en verwerking gegevens voor integrale persoons-/systeemgerichte aanpak (hierna: Convenant) en bestaat niet in artikel 172 van de Gemeentewet omdat de plaatsing in het algemeen belang zou zijn en dat belang onder de handhaving van de openbare orde zou vallen. Volgens [appellant] volgt uit de wetsgeschiedenis namelijk dat dit artikel is bedoeld voor lichte bevoegdheden die proportioneel moeten zijn en niet voor een stelselmatige en langdurige inbreuk op de privacy van appellant.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Is sprake van strijd met het legaliteitsbeginsel?
    4.       Op 25 mei 2018 is de AVG van toepassing geworden en de Wbp ingetrokken. Op dit geding is de AVG van toepassing, omdat het besluit op bezwaar dateert van na 25 mei 2018.
    4.1.    De verwerking van persoonsgegevens kan rechtmatig zijn als die noodzakelijk is voor de vervulling van een taak van algemeen belang. Daarvoor moet allereerst worden beoordeeld of het doel waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt welbepaald en uitdrukkelijk omschreven is. Verder moet worden beoordeeld of met de aan de orde zijnde verwerking van de persoonsgegevens ook het betreffende doel wordt bereikt. Daarbij moet het doel passen binnen de taak van algemeen belang. In het geval de verwerking van de persoonsgegevens voor het bereiken van het specifieke doel in deze zin noodzakelijk is, moet vervolgens worden beoordeeld of de inbreuk op de privacy evenredig is met de belangen die zijn gediend met de verwerking van de persoonsgegevens (zie de uitspraak van de Afdeling van 16 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:497). Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 20 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2555, moet in het licht van het EU-Handvest worden beoordeeld of de inbreuk op de privacy is beperkt tot wat voor het behalen van het doel strikt noodzakelijk is. Met name moet worden beoordeeld of het doel waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt in redelijkheid niet op een andere, voor de bij de verwerking van persoonsgegevens betrokken personen minder nadelige wijze kan worden verwezenlijkt.
    4.2.    Artikel 5, eerste lid, aanhef en onder b, van de AVG bepaalt dat persoonsgegevens voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden moeten worden verzameld.
    4.3.    In artikel 1, onder 1.1, van het Convenant is omschreven dat het Veiligheidshuis een samenwerkingsverband van en het informatiesteunpunt voor de netwerkpartners uit de justitie-, zorg- en bestuursketen is waarbij deze partners in het gebied Maastricht Heuvelland onder eenduidige regie komen tot een ketenoverstijgende aanpak van complexe persoons- en gebiedsgerichte problematiek met als doel overlast, criminaliteit en maatschappelijke uitval te verminderen en waar mogelijk te voorkomen. Het doel waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt is in dit geval welbepaald en uitdrukkelijk omschreven in artikel 2, onder 2.1, van het Convenant: het vergroten van de veiligheid, de leefbaarheid en het welzijn van burgers binnen het werkgebied van de gemeente Maastricht en de Heuvelland gemeenten. Gelet op het bovenstaande is de Afdeling van oordeel dat het verzamelen van persoonsgegevens door het Veiligheidshuis in overeenstemming is met artikel 5, eerste lid, aanhef en onder b, van de AVG.
    4.4.    Artikel 6, eerste lid, aanhef, van de AVG bepaalt dat verwerking alleen rechtmatig is indien aan ten minste een van de voorwaarden genoemd onder a tot en met f is voldaan. In deze zaak moet worden beoordeeld of de verwerking noodzakelijk is voor de vervulling van een taak van algemeen belang zoals bedoeld onder e. De burgemeester is ingevolge artikel 172 van de Gemeentewet belast met de handhaving van de openbare orde. Het doel zoals hiervoor omschreven vloeit voort uit de verplichting van de burgemeester om de openbare orde te handhaven. In de uitspraak van 25 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:849, heeft de Afdeling geoordeeld dat de verdeling van taken voor het Veiligheidshuis, inhoudende dat in plaats van het college de burgemeester eindverantwoordelijke is voor verwerking van gegevens en zorgt voor betrouwbare en veilige informatieverstrekking, juist is gelet op de verantwoordelijkheid van de burgemeester voor de handhaving van de openbare orde. De verwerking van persoonsgegevens door de burgemeester is daarom de vervulling van een taak van algemeen belang.
    4.5.    Vervolgens moet worden beoordeeld of deze verwerking van persoonsgegevens noodzakelijk is. Voor de vraag of de verwerking van de persoonsgegevens noodzakelijk is, moet worden beoordeeld of het doel waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt in redelijkheid niet op een andere, minder nadelige wijze kan worden verwezenlijkt. Het doel van de verwerking is het verminderen van overlast, criminaliteit en maatschappelijke uitval en het vergroten van de veiligheid, de leefbaarheid en het welzijn van burgers. Dit doel wordt bereikt door afhankelijk van de specifieke casus, aanpak en betrokken convenantpartners gegevens te verwerken over iemand uit de doelgroep die de criminaliteit en overlast veroorzaakt. Er zijn daarnaast verschillende waarborgen dat de gegevensverwerking niet verdergaat dan noodzakelijk is. In artikel 8, onder 8.1, van het Convenant is bepaald dat het college van burgemeester en wethouders de eindverantwoordelijke is voor de verwerking van gegevens voor zover die ter beschikking komen binnen het Veiligheidshuis en de samenwerking op basis van dit convenant. In artikel 5, onder 5.1, is bepaald dat gegevens slechts worden verwerkt en vastgelegd per verschijningsvorm indien hier een wettelijke grondslag voor aanwezig is conform de bepalingen in de Wet bescherming persoonsgegevens en de nadere uitwerking hiervan zoals onder meer omschreven in artikel 7 van het Convenant. Elk afzonderlijk persoonsgegeven wordt in een concrete situatie eerst verwerkt indien dat voor het doeleinde dan wel de doeleinden waarvoor zij worden verwerkt, zorgvuldig, toereikend, ter zake dienend en niet bovenmatig is. In artikel 5, onder 5.4 en 5.5, is bepaald dat de verwerking en uitwisseling alleen kan plaatsvinden conform van toepassing zijnde wet- en regelgeving. Alleen de convenantpartners die concreet bij een specifieke casus betrokken zijn, ontvangen informatie over een betrokkene volgens artikel 6, onder 6.1. Verder blijkt uit artikel 11, onder 11.1, dat de uitwisseling van persoonsgegevens door convenantpartners zich beperkt tot die persoonsgegevens die nodig zijn voor de in artikel 2 van dit convenant genoemde doelen. Gelet op het bovenstaande en het feit dat in dit geval een groot belang gebaat is bij de verwerking, namelijk het verminderen van overlast, criminaliteit en maatschappelijke uitval en het vergroten van de veiligheid, de leefbaarheid en het welzijn van burgers, bestaat ten slotte geen aanleiding voor het oordeel dat de inbreuk op de privacy van [appellant] onevenredig is met de belangen die zijn gediend met de verwerking van de persoonsgegevens.
    4.6.    [appellant] betoogt gelet op wat hiervoor is overwogen ten onrechte dat onvoldoende grondslag bestaat voor de verwerking van zijn persoonsgegevens in het kader van zijn plaatsing op de Top X lijst van het Veiligheidshuis.
    4.7.    Het betoog slaagt niet.
    Is de richtlijn van toepassing?
    5.       De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de burgemeester de richtlijn terecht niet van toepassing heeft geacht. [appellant] wordt niet gevolgd in het betoog dat het feit dat de burgemeester de keren dat hij in aanraking is gekomen met justitie in de besluitvorming betrekt tot een ander oordeel zou moeten leiden. De richtlijn is blijkens punt 11 daarvan uitsluitend van toepassing op strafprocedures. In punt 11 staat verder uitdrukkelijk dat de richtlijn niet van toepassing is op civielrechtelijke procedures of bestuursrechtelijke procedures (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 4 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2229, en 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2886).
    5.1.    Uit het voorgaande volgt dat redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over het antwoord op de opgeworpen vraag of de richtlijn van toepassing is. Gelet op de arresten van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 16 en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punten 39 en 40, bestaat dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen.
    5.2.    Gelet op het bovenstaande behoeft wat [appellant] heeft aangevoerd over strijd met de richtlijn verder geen bespreking.
    5.3.    Het betoog slaagt niet.
    Moest de burgemeester de persoonsgegevens wissen?
    6.       Ingevolge artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e, van de Avg is de verwerking alleen rechtmatig indien de verwerking noodzakelijk is voor de vervulling van een taak van algemeen belang.
    Ingevolge artikel 17, eerste lid, van de Avg heeft de betrokkene het recht van de verwerkingsverantwoordelijke zonder onredelijke vertraging wissing van hem betreffende persoonsgegevens te verkrijgen en de verwerkingsverantwoordelijke is verplicht persoonsgegevens zonder onredelijke vertraging te wissen wanneer een van de genoemde gevallen van toepassing is.
    Ingevolge artikel 17, derde lid, aanhef en onder b, van de Avg is het eerste lid niet van toepassing voor zover verwerking nodig is voor het vervullen van een taak van algemeen belang.
    6.1.    Hoewel de rechtbank er ten onrechte van uitgaat dat [appellant] de aan hem tegengeworpen feiten en omstandigheden niet betwist, heeft zij terecht geoordeeld dat de burgemeester [appellant] niet van de Top X lijst hoefde te verwijderen. De Afdeling onderschrijft de overwegingen van de rechtbank in dit verband en voegt daar in reactie op het hoger beroep het volgende aan toe. Anders dan [appellant] betoogt, is niet onvoldoende gebleken waar de aan hem tegengeworpen overlast en gedragingen uit bestaan. De burgemeester benoemt in het besluit van 29 mei 2019 algemener dat bij [appellant] sprake is van complexe meervoudige problematiek, hij meerdere keren met justitie in aanraking is gekomen en is veroordeeld en zijn gedrag en situatie zorgen voor overlast bij anderen. De burgemeester verwijst in dat besluit echter ook naar de brief van het Veiligheidshuis van 14 januari 2019. Daarin is explicieter en uitvoeriger toegelicht waarom [appellant] op de lijst staat en moet blijven staan. Zaken waarvoor [appellant] met justitie in aanraking is gekomen gaan onder meer over aantasting van de persoonlijke integriteit, belaging, bedreiging en (eenvoudige) mishandeling. Verder ontving de politie volgens de brief zeer frequent meldingen van burgers over overlast door [appellant]. Politie, Reclassering en betrokken hulpverlening schatten de kans op recidive hoog in. Ook na de plaatsing op de Top X lijst heeft [appellant] meermaals in 2018 in voorlopige hechtenis gezeten.
    6.2.    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. van Leeuwen, griffier.
    w.g. Bijloos
    voorzitter
    w.g. Van Leeuwen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 mei 2023
    373-898