ECLI:NL:CBB:2024:103, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 13-02-2024, 23/2042
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-02-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Spoedeisend belang. Aanvraag is ten onrechte buiten behandeling gesteld. Bestreden besluit evident in strijd met artikel 4:5, eerste lid, van de Awb. Voorlopige voorziening wordt getroffen. Gevraagde ordemaatregel wordt afgewezen.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/2042
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 13 februari 2024 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
      [naam 1] B.V.
    
      
        
          [naam 2] B.V.
      
      
        
          [naam 3] ,
      
      allen te [plaats 1] , ( [naam 4] )
      (gemachtigde: mr. J.H.D. Elings),
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur, Voedselkwaliteit, de minister
    (gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Met het besluit van 23 november 2023 (bestreden besluit) heeft de minister de aanvraag van [naam 4] voor het verlenen van een erkenning voor een slachthuis voor landbouwhuisdieren op het adres [adres] te [plaats 1] buiten behandeling gesteld.
    
    
    
      
        [naam 4] heeft tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft daarnaast de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek om vooruitlopend op de zitting een ordemaatregel te treffen, afgewezen.
    
    
    
      De voorzieningenrechter heeft de zaak op 30 januari 2024 op een zitting behandeld.
      Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Daarnaast hebben deelgenomen [naam 3] en [naam 5] namens [naam 4] en [naam 6] namens de minister.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1
      
        Op grond van het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
        kan, indien tegen een besluit, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
      
    
    
      1.2
      
        Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid vanhet bestreden besluit, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.
        
          Wat is er gebeurd en waarover gaat deze zaak?  
          
        
      
    
    
      2.1
      
        [naam 4] heeft op 19 oktober 2023 een aanvraag ingediend voor een erkenning. Onderdeel van de aanvraagprocedure is het afleggen van een inspectiebezoek om na te gaan of het slachthuis voldoet aan de in de levensmiddelenwetgeving gestelde eisen inzake infrastructuur en uitrusting. Indien dit het geval is, kan een voorlopige erkenning worden verleend. Definitieve erkenning kan alleen worden verleend als bij een nieuwe officiële controle binnen drie maanden na de voorlopige erkenning blijkt dat het bedrijf voldoet aan alle overige voorschriften van de levensmiddelenwetgeving. Dit is geregeld in artikel 148, derde en vierde lid, van Verordening (EU) 2017/625 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2017 betreffende officiële controles en andere officiële activiteiten die worden uitgevoerd om de toepassing van de levensmiddelen- en diervoederwetgeving en van de voorschriften inzake diergezondheid, dierenwelzijn, plantgezondheid en gewasbeschermingsmiddelen te waarborgen (Verordening 2017/625). Een voorlopige erkenning kan dus alleen worden verleend nadat het inspectiebezoek is afgelegd. Pas als de voorlopige erkenning is verleend, mag met het slachten worden gestart. Officiële dierenartsen van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) en officiële assistenten van B.V. Kwaliteitskeuring Dierlijke sector (KDS) houden met wettelijk voorgeschreven officiële controles bij het slachten toezicht op de naleving van de levensmiddelenwetgeving. Het gaat daarbij onder meer om de ante-mortemkeuring (am-keuring) van de te slachten dieren vóór de slachtverrichtingen en de post-mortemkeuring (pm-keuring) van karkassen en slachtafval.
      
    
    
      2.2
      Naar aanleiding van de aanvraag is een inspectiebezoek gepland op 16 november 2023. De NVWA heeft [naam 4] per e-mail van 6 november 2023 bericht dat sprake is van (zeer) beperkte keurcapaciteit bij de NVWA en KDS, maar dat het inspectiebezoek door kan gaan. De NVWA heeft in deze e-mail ook verzocht om nadere informatie omtrent onder andere de openingstijden, de te slachten diersoorten en de aantallen dieren die geslacht worden. [naam 4] heeft deze informatie verstrekt op 7 november 2023. De NVWA heeft [naam 4] op 15 november 2023 bericht dat het inspectiebezoek geen doorgang kan vinden. 
      
    
    
      2.3
      Met het bestreden besluit is vervolgens de aanvraag van [naam 4] buiten behandeling gesteld. De minister stelt dat de aanvraag niet in behandeling kan worden genomen vanwege het ontbreken van het wettelijk voorgeschreven keuringspersoneel dat nodig is om de te slachten dieren en de karkassen te keuren (am- en pm-keuringen)). Als gevolg van schaarste, uitstroom van medewerkers en uitval door ziekte beschikt de NVWA over onvoldoende dierenartsen om de vereiste keurings- en toezichtwerkzaamheden te verrichten, ondanks de maximale inspanning om aan voldoende keuringspersoneel te komen. De minister heeft ter zitting verduidelijkt dat er wel keuringspersoneel beschikbaar is voor het afleggen van het inspectiebezoek voor het verlenen van een voorlopige erkenning, maar dat het vanwege het gebrek aan keuringspersoneel niet mogelijk is om na het verlenen van die erkenning toezicht te houden op de slachtactiviteiten in het slachthuis van [naam 4] en daar de verplichte am- en pm-keuringen uit te voeren en als gevolg daarvan ook geen definitieve erkenning in beeld is.
      
    
    
      2.4
      
        [naam 4] is het niet eens met het bestreden besluit en wil dat de voorzieningenrechter vanwege het daarmee voor haar gemoeide spoedeisend belang een voorlopige voorziening treft wat betreft dit besluit. Kort gezegd stelt [naam 4] dat de minister haar aanvraag voor het verlenen van een erkenning niet vanwege  personeelsgebrek buiten behandeling mag stellen en dat de NVWA het vereiste inspectiebezoek voor de verlening van de voorlopige erkenning moet afleggen. 
      
      
        
          Spoedeisend belang
          
        
      
    
    
      3.1
      
        [naam 4] stelt dat zij een spoedeisend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening. Zij voert aan dat de bedrijfseconomische consequenties van het bestreden besluit voor [naam 4] en haar personeel bijzonder ernstig zijn.
      
    
    
      3.2
      De minister stelt zich op het standpunt dat [naam 4] geen spoedeisend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening. Volgens de minister was [naam 4] bij aankoop van het slachthuis op de betreffende locatie volledig op de hoogte van het feit dat zij het slachthuis niet als zodanig in gebruik kon nemen vanwege het personeelsprobleem bij de NVWA en had zij naar andere oplossingen moeten omzien.
      
    
    
      3.3
      De voorzieningenrechter neemt spoedeisend belang aan. [naam 4] heeft  aannemelijk gemaakt dat het bestreden besluit ingrijpende gevolgen heeft voor haar bedrijfsvoering. [naam 4] heeft uiteengezet dat zij (in opdracht) dieren liet slachten in het slachthuis te [plaats 1] waarvoor de erkenning is aangevraagd, en in een slachthuis te [plaats 2] . De exploitant van het slachthuis in [plaats 1] heeft de slachtactiviteiten  gestaakt. Wat betreft haar andere slachtlijn in [plaats 2] , verwacht [naam 4] met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid dat zij haar grootste afnemer van het daar geproduceerde vlees kwijtraakt, omdat die slachterij niet kan voldoen aan de door deze afnemer gestelde dierenwelzijnseisen. [naam 4] heeft dit met stukken onderbouwd. Om deze productieproblemen het hoofd te kunnen bieden heeft  [naam 4] het slachthuis in [plaats 1] aangekocht om daar met een eigen erkenning zelf dieren te gaan slachten. [naam 4] heeft voorts uiteengezet dat zij aanzienlijke investeringen heeft gedaan in de aankoop van dit vastgoed en materiaal, zij heeft personeel aangetrokken en afspraken gemaakt met afnemers en leveranciers. De voorzieningenrechter acht tot slot van belang dat het bestreden besluit evident onrechtmatig is, zoals zal blijken uit wat hierna  onder het kopje “voorlopig oordeel rechtmatigheid bestreden besluit” wordt overwogen.
      
      
        
          Voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit 
        
      
      
    
    
      4.1
      De voorzieningenrechter oordeelt dat het bestreden besluit naar verwachting in bezwaar geen stand zal houden. Artikel 4:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt limitatief in welke gevallen een bestuursorgaan kan besluiten een aanvraag niet te behandelen. Dit kan dan bovendien alleen als de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag aan te vullen. Het door de minister genoemde gebrek aan (keurings)personeel kan niet worden gerekend tot één van de hiervoor bedoelde gevallen. De minister heeft dit ter zitting ook erkend en daarbij opgemerkt dat hij toch voor buitenbehandelingstelling heeft gekozen, omdat er na het verlenen van een voorlopige erkenning onvoldoende capaciteit is bij de NVWA om toezicht te houden op de slachtactiviteiten in het slachthuis en behandeling van de aanvraag van [naam 4] daarom geen zin heeft. Deze reden ligt buiten het toepassingsbereik van artikel 4:5, eerste lid, van de Awb, zodat dit de handelwijze van de minister niet kan rechtvaardigen. 
      
    
    
      4.2
      Dit betekent dat het bestreden besluit evident is genomen in strijd met artikel 4:5, eerste lid, van de Awb. Het bestreden besluit is dus onjuist en kan daarom bij het nog te nemen besluit op bezwaar niet in stand blijven.
      
      
        
          De te treffen voorlopige voorziening
          
        
      
    
    
      5.1
      
        [naam 4] heeft de voorzieningenrechter gevraagd het bestreden besluit te schorsen en daarnaast ook een ordemaatregel te treffen, inhoudende dat de minister wordt opgedragen om binnen één week een inspectiebezoek te laten verrichten voor de beoordeling of [naam 4] een voorlopige erkenning kan krijgen.
      
    
    
      5.2
      Gelet op wat hiervoor in 4.1 en 4.2 is overwogen, zal de voorzieningenrechter  het bestreden besluit schorsen tot 6 weken na bekendmaking van de beslissing op het bezwaar tegen dat besluit. Ook zal de voorzieningenrechter de minister opdragen om die beslissing op bezwaar te nemen binnen zes weken na heden en gelijktijdig inhoudelijk te beslissen op de aanvraag om een voorlopige erkenning. De voorzieningenrechter zal echter het verzoek om genoemde ordemaatregel te treffen afwijzen. Die maatregel is in dit stadium van de procedure te verstrekkend, omdat hier slechts de vraag aan de orde is of de minister de aanvraag buiten behandeling mocht stellen met toepassing van artikel 4:5, eerste lid, van de Awb en de weigering van het afleggen van een inspectiebezoek op zichzelf niet ter beoordeling voorligt. Anders gezegd: het bij het bestreden besluit in leven geroepen rechtsgevolg betreft slechts het niet in behandeling nemen van de aanvraag en de opdracht aan de minister om een inspectiebezoek af te leggen gaat verder dan een voorlopig oordeel over het niet in behandeling nemen van de aanvraag. Dat is te meer het geval, omdat het afleggen van een inspectiebezoek een feitelijke werkzaamheid is en het College eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 24 juni 2011, ECLI:NL:CBB:2011:BR5445 en 23 augustus 2022, ECLI:NL:CBB:2022:569) dat keuringswerkzaamheden van feitelijke aard zijn en dat ook de aanmelding bij de minister van (gewenste) keuringswerkzaamheden door een slachterij en de reactie van de minister op de aanmelding van feitelijk aard zijn. De beslissing van de minister op de aanmelding is daarom geen besluit als bedoeld in artikel 1:3  het aanmelden.
      
      
        
          Ten overvloede
          
        
      
    
    
      6.1
      De voorzieningenrechter ziet aanleiding om het volgende ten overvloede op te merken. De minister zal bij het nemen van een inhoudelijke beslissing op de aanvraag van [naam 4] moeten kijken naar het daarop van toepassing zijnde juridische beoordelingskader. De minister heeft in de stukken en op zitting gesteld dat de voorlopige erkenning, als de aanvraag in behandeling wordt genomen, zal worden geweigerd vanwege het gebrek aan keuringspersoneel en dat hij hiervoor de ruimte ziet in artikel 148 van Verordening 2017/625. De voorlopige erkenning lijkt, gelet op het vierde lid van dit artikel, echter alleen te kunnen worden geweigerd als het bedrijf niet voldoet aan alle eisen inzake infrastructuur en uitrusting. Een gebrek aan keuringspersoneel bij de NVWA (en KDS)  lijkt niet hieronder te kunnen worden geschaard. De voorzieningenrechter heeft dan ook twijfels of de minister aan artikel 148 van Verordening 2017/625 grond kan ontlenen om geen voorlopige erkenning te verlenen vanwege een gebrek aan keuringspersoneel en de aanvraag om die reden af te wijzen.
      
    
    
      6.2
      De voorzieningenrechter geeft partijen tot slot mee dat, mocht er in een later stadium een conflict tussen partijen ontstaan vanwege het door de minister genoemde gebrek aan keuringspersoneel en het daardoor niet kunnen uitvoeren van officiële controles bij slachtwerkzaamheden in het onderhavige slachthuis van Polderman, twijfelachtig is of dit conflict bij de bestuursrechter aan de orde kan komen. Zoals hiervoor onder 5.2 is overwogen gaat het daarbij volgens de rechtspraak van het College om feitelijke werkzaamheden en zijn reacties van de minister op de aanmelding daarvan geen besluiten als bedoeld in de Awb, waartegen bezwaar en vervolgens beroep bij de bestuursrechter openstaat.
      
      
        
          Conclusie
          
        
      
      7 De voorzieningenrechter zal het verzoek toewijzen en de voorlopige voorziening treffen dat het bestreden besluit van 23 november 2023 wordt geschorst tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar. De voorzieningenrechter zal de minister de opdracht geven om binnen zes weken na heden te beslissen op het bezwaar tegen het bestreden besluit en gelijktijdig een inhoudelijke beslissing te nemen op de aanvraag en het bezwaar van [naam 4] .
      
      8 De voorzieningenrechter veroordeelt de minister in de door [naam 4] gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1). 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter: 
    
    
      
        schorst het bestreden besluit tot 6 weken na de bekendmaking van de beslissing op het bezwaar tegen dat besluit; 
      
      
        draagt de minister op binnen 6 weken na heden te beslissen op dit bezwaar en gelijktijdig een inhoudelijke beslissing te nemen op de aanvraag van [naam 4] om een erkenning;
      
      
        draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 365,- aan [naam 4] te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt de minister in de proceskosten van [naam 4] tot een bedrag van € 1.750,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, in aanwezigheid van mr. A. Verhoeven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 februari 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. S.C. Stuldreher	w.g. A. Verhoeven
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: