ECLI:NL:RBGEL:2025:2242, Rechtbank Gelderland, 25-03-2025, ARN 24/517
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-03-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het college heeft een last onder dwangsom opgelegd voor het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van een recreatiewoning voor permanente bewoning. Het beroep van eiseres hiertegen heeft de rechtbank ongegrond verklaard. Hoewel eiseres in de  Basisregistratie Personen (BRP) elders ingeschreven staat, heeft het college aan de hand van een combinatie van feiten en omstandigheden aannemelijk gemaakt dat eiseres haar hoofdverblijfplaats op het recreatiepark heeft. Eiseres is er niet in geslaagd de door het college gestelde feiten en omstandigheden te weerleggen. Het college heeft naar aanleiding van de overtreding handhavend mogen optreden.
        Ook het beroep van eiseres tegen het invorderingsbesluit heeft de rechtbank ongegrond verklaard. Daarvoor is bepalend dat de dwangsom is verbeurd en er geen omstandigheden zijn gebleken om van invordering af te zien. Het college heeft tot invoering van de dwangsom kunnen overgaan.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 24/517 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [eiseres] , eiseres
    (gemachtigde: K. Wittop Koning),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ede 
    (gemachtigde: mr. A.D. Titaleij en M.N. Brok).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de op 1 september 2023 aan haar opgelegde last om de bewoning van een recreatiewoning te beëindigen.
    
    
    
      1.1.
      Met het besluit van 19 december 2023 op het bezwaar van eiseres heeft het college, onder aanvulling van de motivering, de last onder dwangsom in stand gelaten.
      
    
    
      1.2.
      Op 17 december 2024 heeft het college besloten om de aan de last verbonden dwangsom in te vorderen. Eiseres heeft de invordering bestreden en de rechtbank gevraagd een voorlopige voorziening te treffen.
      
    
    
      1.3.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 21 januari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van het college. Eiseres heeft het verzoek om een voorlopige voorziening tijdens de zitting ingetrokken naar aanleiding van de toezegging van het college dat het in afwachting van de uitkomst van deze beroepsprocedure bij de rechtbank geen verdere uitvoering zal geven aan het invorderingsbesluit.
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van de besluiten
    
    
      
        Handhavingsbesluit
      
      2. Eiseres is eigenaar van twee recreatiewoningen, gelegen op de percelen [straatnaam 1] en [straatnaam 2] in het bungalowpark [.] in [plaatsnaam 1] . Zij staat in de Basisregistratie Personen (hierna: BRP) ingeschreven in [plaatsnaam 2] , op [adres] . Naar aanleiding van de verhuur door eiseres van [woningnummer] aan derden zijn twee toezichthouders op 2 februari 2023 bij eiseres op het bungalowpark geweest om te controleren of ter plaatse van [woningnummer] sprake is van permanente bewoning van de recreatiewoning. 
    
    
    
      2.1.
      Op het perceel [straatnaam 1] in [plaatsnaam 1] hebben toezichthouders in het kader van een handhavingstraject vanaf 2 februari 2023 frequent controles uitgevoerd. Op 14 maart 2023 heeft het college een voornemen voor een last onder dwangsom aan eiseres verstuurd. Volgens het college woont eiseres permanent in de recreatiewoning aan de [straatnaam 1] . Dit is in strijd met het bestemmingsplan. Naar aanleiding van de zienswijze van eiseres heeft het college aanvullende controles op zowel het perceel in [plaatsnaam 1] als het adres in [plaatsnaam 2] uitgevoerd. Op 1 september 2023 heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Hierin heeft het college eiseres gelast om de overtreding, de permanente bewoning van de [recreatiewoning], vóór 1 maart 2024 te stoppen en niet meer te herhalen. Als eiseres niet tijdig aan de last voldoet, dan verbeurt zij een dwangsom van € 20.000,- ineens.
      
      
        
          Invorderingsbesluit
        
      
    
    
      2.2.
      Op 21 november 2024 heeft het college aan eiseres laten weten voornemens te zijn om de dwangsom in te vorderen, omdat de permanente bewoning van de [recreatiewoning] volgens het college niet is beëindigd. Eiseres heeft hierop haar zienswijze kenbaar gemaakt. Het college heeft op 17 december 2024 een invorderingsbesluit genomen. Het college vordert van eiseres een bedrag van € 20.000,- voor het niet beëindigen van de permanente bewoning van het recreatieverblijf. Op 20 januari 2025 is eiseres hiertegen opgekomen. Gelet op het bepaalde in artikel 5:39, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft het beroep van eiseres ook betrekking op het invorderingsbesluit.
      
    
  
  
    Wat zeggen de bestemmingsplannen?
    
    
      3. Op het perceel [straatnaam 1] zijn het bestemmingsplan “Omgeving [.] , [straat] te [plaatsnaam 1] ” (bestemmingsplan) en het paraplu-bestemmingsplan “ [plaatsnaam 3] , parapluplan recreatieparken” (paraplu-bestemmingsplan) van toepassing. In het bestemmingsplan is de recreatiewoning bestemd als “Recreatieve doeleinden” en bestemd voor recreatiewoonverblijven. In het paraplu-bestemmingsplan is bepaald dat het gebruik van een recreatiewoning voor permanente bewoning in strijd is met het bestemmingsplan.In het paraplu-bestemmingsplan is “permanente bewoning” gedefinieerd als het gebruiken van een recreatiewoonverblijf als hoofdverblijf. Het woord “hoofdverblijf” is in het paraplu-bestemmingsplan gedefinieerd als een gebouw welke voor een persoon functioneert als de plaats waar het centrum van zijn sociale en maatschappelijke activiteiten ligt.
    
    
    
      3.1.
      De recreatiewoning mag op grond van het bestemmingsplan en het paraplu-bestemmingsplan dus niet als hoofdverblijf worden gebruikt.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      4. De rechtbank beoordeelt de aan eiseres opgelegde last onder dwangsom tot beëindiging van de bewoning van de recreatiewoning en het invorderingsbesluit van het college. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    
    
      4.1.
      De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
  
  
    De last onder dwangsom
    
    
      
        Is er sprake van misbruik van bevoegdheid?
      
    
    
    
      5. Eiseres betoogt dat het handhavingsbesluit in strijd met het verbod op misbruik van bevoegdheid (détournement de pouvoir) genomen is. Volgens eiseres heeft het college haar via een handhavingstraject dat ziet op nummer 83-33 willen straffen voor de escalatie in het contact met de gemeentelijke toezichthouders op 2 februari 2023.
    
    
    
      5.1.
      Het college erkent dat bij de controle van [woningnummer] sprake is geweest van verhit contact tussen de toezichthouders en eiseres op 2 februari 2023. Daarnaast is het zo dat de bevindingen tijdens dit contact aanleiding hebben gegeven om de situatie bij [woningnummer] nader te onderzoeken. Daarmee is echter nog geen sprake van misbruik van bevoegdheid. Handhaving ter voorkoming van permanente bewoning van recreatiewoningen is namelijk een bevoegdheid van het college en al langer een speerpunt van de gemeente, aldus het college. 
      
    
    
      5.2.
      De beroepsgrond slaagt niet. Het verbod van misbruik van bevoegdheid houdt in dat het college zijn bevoegd tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel mag gebruiken dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. Dat het college de handhavingsprocedure enkel en alleen is begonnen en heeft doorgezet vanwege het eerdere contact heeft eiseres niet nader onderbouwd. Daarnaast volgt de rechtbank het betoog van het college dat handhaving op ongewenste bewoning van recreatiewoningen al lange tijd een speerpunt van de gemeente [plaatsnaam 3] is, dat vertaald is in de planbepalingen. Naar het oordeel van de rechtbank is het handhavingsbesluit dus genomen overeenkomstig het beoogde doel om overtredingen tegen te gaan.
      
      
        
          Is er sprake van een overtreding?
        
      
      
      
        6. Partijen zijn het erover eens dat het niet is toegestaan om permanent te wonen in de recreatiewoning. Zij hebben echter een andere visie op de aard van het verblijf van eiseres op het park.
      
      
    
    
      6.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat eiseres haar hoofdverblijfplaats heeft op bungalowpark [.] , in [recreatiewoning] , en dus in strijd handelt met het (paraplu-)bestemmingsplan. Het college baseert dit op de volgende feiten en omstandigheden, die onder meer volgen uit de rapportages van 19 fysieke controles die op en rond het perceel zijn uitgevoerd:
      
        
          Eiseres staat in de BRP ingeschreven op het adres van haar broer en schoonzus in [plaatsnaam 2] , aan [adres] . Maar uit de verklaring van een buurvrouw in [plaatsnaam 2] blijkt alleen de broer met zijn gezin op dit adres te wonen.
        
        
          Eiseres heeft geen zelfstandige woonruimte.
        
        
          De auto’s van eiseres worden vaak bij de recreatiewoning aangetroffen.
        
      
      
        
          Eiseres is regelmatig gesignaleerd in of om de recreatiewoning.
        
        
          Uit meerdere publicaties op het internet blijkt dat het sociale leven van eiseres zich afspeelt in en rondom [plaatsnaam 1] .
        
      
      
        
          Het waterverbruik van de recreatiewoning [woningnummer] komt overeen met een gemiddeld waterverbruik van een eenpersoonshuishouden. Daaruit valt op te maken dat eiseres veel tijd spendeert in de recreatiewoning.
        
        
          De directeur van recreatiecentrum [.] heeft een verklaring afgelegd waaruit het college afleidt dat eiseres in het verleden woonachtig is geweest op bungalowpark [.] en daar rond 2021/2022 weer is teruggekeerd en woonachtig is. 
        
        
          Stichting Bungalowpark [.] , gericht op onder meer het verkrijgen van een permanente woonbestemming voor de vakantiewoningen op [.] , staat ingeschreven in de KvK op het adres aan de [straatnaam 2] . Deze recreatiewoning is ook eigendom van eiseres.
        
      
      Gelet op bovenstaande punten, in onderlinge samenhang met elkaar beschouwd, komt het college tot de slotsom dat van permanente bewoning sprake is. Eiseres heeft volgens het college onvoldoende concrete en objectieve gegevens aangedragen waaruit blijkt dat zij feitelijk in [plaatsnaam 2] woonachtig is. 
      
    
    
      6.2.
      Eiseres betoogt dat zij niet op bungalowpark [.] woont. Daartoe voert zij aan dat zij, sinds de verkoop van haar paarden pensionstal in [plaatsnaam 1] , staat ingeschreven in de gemeente [plaatsnaam 2] , op [adres] , waar ook haar broer en schoonzus ingeschreven zijn. Eiseres zegt dat zij op zoek is naar zelfstandige woonruimte met een stalmogelijkheid voor haar paarden. In afwachting daarvan heeft zij in [plaatsnaam 2] haar hoofdverblijf, werkt zij daar fulltime als zelfstandig ondernemer en recreëert zij graag in [plaatsnaam 1] . Eiseres betwist de bevindingen van het college en voert aan dat uit de controlerapportages naar voren komt dat zij maar een beperkt aantal keren ook daadwerkelijk in of bij de recreatiewoning is gezien. Daarnaast hecht zij, mede vanwege de onzorgvuldigheden die daaraan kleven, geen waarde aan de verklaringen van een buurvrouw in [plaatsnaam 2] en de eigenaar van het recreatiepark. De eigenaar is volgens eiseres nooit op het bungalowpark en de buurvrouw, die de verklaring heeft afgelegd, woont op het adres [adres 1] in plaats van op [adres 2] . Ook weet het college niet hoeveel honden eiseres heeft. Zij heeft drie honden, terwijl er vaak over twee honden wordt gesproken.
      
      
        
          Toetsingskader
        
      
    
    
      6.3.
      De rechtbank stelt voorop dat het op de weg van het tot handhaving bevoegde bestuursorgaan ligt om feiten en omstandigheden vast te stellen die het aannemelijk maken dat een recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan permanent wordt bewoond. Het is vervolgens aan eiseres om die feiten, indien daartoe aanleiding bestaat, te weerleggen of nader te verklaren, bij gebreke waarvan de bestuursrechter in beginsel van de juistheid van de feiten zoals het college die heeft vastgesteld, dient uit te gaan.
      
      
        
          Wat is het oordeel van de rechtbank?
        
      
    
    
      6.4.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college aannemelijk gemaakt dat eiseres de recreatiewoning permanent bewoont. Eiseres heeft onvoldoende aangedragen om de door het college gestelde feiten en omstandigheden te weerleggen of daarvoor een andere verklaring te geven. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten om te twijfelen aan de buurvrouw in [plaatsnaam 2] , die heeft verklaard dat [adres] een man met zijn vrouw en hun drie studerende kinderen wonen en geen melding heeft gemaakt van nog een vrouw die daar zou wonen. Dat het verkeerde huisnummer aan de buurvouw wordt gekoppeld, doet aan de inhoud van de verklaring niets af. Evenmin heeft de rechtbank reden om te twijfelen aan de verklaring van de directeur van recreatiecentrum [.] . Eiseres heeft onvoldoende inzichtelijk gemaakt waarom de directeur van het recreatiecentrum niet zou kunnen weten dat eiseres sinds 2021/2022 weer op het bungalowpark woonachtig is. De verwijzing naar een niet gedateerd verslag van een overleg waarin iemand zegt dat deze directeur volgens eigen zeggen nauwelijks nog op het recreatiepark aanwezig is, is hiervoor onvoldoende. Deze informatie is uit de tweede hand en bovendien blijkt hieruit niet dat de directeur niet op de hoogte zou zijn van wat er op het park gebeurt. De verklaringen van eiseres zijn verder niet of nauwelijks onderbouwd. Zo heeft eiseres niet met bewijsstukken onderbouwd dat zij nog een derde auto heeft en daarnaast regelmatig mee zou rijden met haar broer naar [plaatsnaam 2] . Ook is haar verklaring over het waterverbruik, dat dit samenhangt met het sproeien van de tuin, niet nader onderbouwd. Daarnaast had het op de weg van eiseres gelegen om haar betoog, dat het centrum van haar sociale en maatschappelijke activiteiten in [plaatsnaam 2] ligt, te onderbouwen. Denk bijvoorbeeld aan het overleggen van verklaringen van haar broer en schoonzus, foto’s van haar in [plaatsnaam 2] geparkeerde auto(’s) of betaalbewijzen van boodschappen die eiseres daar dan toch zal moeten doen. Eiseres heeft dit nagelaten. Zij heeft vooral ontkend of in twijfel willen trekken wat het college aan feiten en omstandigheden heeft aangevoerd. Hiermee heeft eiseres niet weerlegd dat zij haar hoofdverblijf in de recreatiewoning heeft. Naar het oordeel van de rechtbank is dus sprake van een overtreding en was het college bevoegd om handhavend op te treden.
      
      
        
          Beginselplicht tot handhaving
        
      
      
      7. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
      
      
        
          Zijn er bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien?
        
      
      
      8. Eiseres betoogt dat sprake is van zicht op legalisatie van permanente bewoning van recreatiewoningen. Zij verwijst daarvoor naar de brief van de minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening van 19 december 2024, gericht aan de Tweede Kamer. Daarin kondigt de minister aan een instructieregel te willen opnemen in het Besluit kwaliteit leefomgeving, die erop is gericht dat gemeenten in hun omgevingsplannen moeten voorzien in het onder voorwaarden toestaan van bestaand gebruik van een recreatiewoning voor permanente bewoning.
      
    
    
      8.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat deze brief geen rol van betekenis speelt, omdat ze van ná het opleggen van de last dateert en bovendien nog geen zekerheid biedt over hoe die instructieregel zal komen te luiden.
      
    
    
      8.2.
      De rechtbank ziet in wat eiseres stelt over de brief van de Minister van 19 december 2024 geen grond om van handhaving af te zien. Die brief dateert van na het besluit van 1 september 2023 en kan de rechtmatigheid in zoverre niet aantasten. De beroepsgrond slaagt daarom niet. 
      
      
        
          Is er sprake van strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur?
        
      
      
      
        9. Eiseres betoogt dat het besluit is strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en het zorgvuldigheidsbeginsel. Zij legt daaraan ten grondslag dat het college niet het juiste huisnummer heeft genoteerd van de buurvrouw in [plaatsnaam 2] en niet precies weet hoeveel honden eiseres precies heeft.
      
      
    
    
      9.1.
      Naar het oordeel van de rechtbank zijn de genoemde onjuistheden niet van dien aard dat de besluitvorming daarom gebrekkig is en niet in stand kan blijven. Het betoog dat het besluit in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur is daarnaast onvoldoende gespecificeerd en onderbouwd. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
      
    
  
  
    Invordering verbeurde dwangsom
    
    
      
        Is de dwangsom verbeurd?
      
    
    
    
      10. Eiseres betoogt dat het college geen invorderingsbesluit had kunnen nemen, omdat van permanente bewoning van de recreatiewoning geen sprake is. 
    
    
    
      10.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat eiseres niet heeft voldaan aan de last tot het beëindigen en het beëindigd laten van de bewoning van het recreatieverblijf. Vanaf het verstrijken van de begunstigingstermijn op 1 maart 2024, is de verblijfssituatie van eiseres in en rondom de [recreatiewoning] niet gewijzigd. In het invorderingsbesluit en de daaraan ten grondslag liggende twaalf controlerapportages die vanaf het verstrijken van de begunstigingstermijn zijn opgesteld, blijkt nog steeds van dezelfde feiten en omstandigheden. 
      
    
    
      10.2.
      De rechtbank stelt vast dat de beroepsgrond van eiseres feitelijk is gericht tegen de last zelf en is gebaseerd op hetzelfde standpunt dat de recreatiewoning niet het hoofdverblijf is. Omdat de rechtbank hiervoor al heeft geoordeeld dat sprake is van een overtreding en uit de controlerapporten volgt dat de situatie niet is veranderd, is de dwangsom verbeurd. 
      
      
        
          Beginselplicht tot invordering
        
        11. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, dient bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom, aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien, bijvoorbeeld in het geval van onevenredige stapeling van herstelsancties. Er is niet gebleken van bijzondere omstandigheden om van invordering af te zien. Het college heeft dus kunnen overgaan tot invordering van de dwangsom.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      12. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de last onder dwangsom en het invorderingsbesluit in stand blijven. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Harten, rechter, in aanwezigheid van mr. S.G. Hoijinck, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Meer specifiek de overtreding van artikel 2.1 lid 1 onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) (gebruiken in afwijking van het bestemmingsplan).
  
  
     Artikel 7 bestemmingsplan.
  
  
     Artikel 3.1 paraplu-bestemmingsplan.
  
  
    Artikel 1.6 paraplu-bestemmingsplan.
  
  
     Uit de negentien controlerapportages in de periode van 2 februari 2023 tot 1 september 2023 blijkt dat bijna alle keren in ieder geval twee van de auto’s van eiseres op het recreatiepark stonden geparkeerd. Daarnaast is eiseres bij zes controles ook daadwerkelijk in of om de woning gesignaleerd en is aanvullend nog een paar keer sprake van blaffende honden in de recreatiewoning, zonder dat eiseres feitelijk is waargenomen.
  
  
     Zie onder meer het LinkedIn profiel van eiseres, waarop zij zich profileert vanuit de regio [plaatsnaam 3] (Gelderland) en marktplaatsadvertenties, waarin eiseres op zoek is naar stal- en woonruimte in diezelfde regio.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 7 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:483.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:2306.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 4 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:393.
    
  
  
     Zie hiervoor de uitspraak van de Afdeling van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:333.
  
  
     Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115.
  
  
     Zie hiervoor de uitspraak van de Afdeling van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1152 (conclusie Advocaat-Generaal Wattel).