ECLI:NL:RVS:2024:1164, Raad van State, 20-03-2024, 202301021/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-03-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 mei 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort een omgevingsvergunning verleend aan [appellant]. De omgevingsvergunning is verleend voor het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van het bijgebouw van de woning van [appellant] aan de [locatie A] in Zandvoort als recreatiewoning. [belanghebbende] woont op het nabijgelegen perceel [locatie B] in Zandvoort. Hij heeft tegen het besluit van 28 mei 2021 bezwaar gemaakt, omdat hij vreest voor overlast als gevolg van de verleende omgevingsvergunning. Bij besluit van 21 december 2022 heeft het college het bezwaar gegrond verklaard, omdat de omgevingsvergunning volgens hem in strijd is verleend met het "Toetsingskader verblijfstoeristische accommodaties". Het college heeft het besluit van 28 mei 2021 herroepen en alsnog geweigerd om een vergunning te verlenen.

202301021/1/R1.
    Datum uitspraak: 20 maart 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellanten] (hierna samen en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te Zandvoort,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 29 december 2022 in zaak nr. 22/391 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 mei 2021 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan [appellant].
    Bij besluit van 21 december 2021 heeft het college het door [belanghebbende] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 28 mei 2021 herroepen en alsnog geweigerd om een omgevingsvergunning te verlenen.
    Bij uitspraak van 29 december 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [belanghebbende] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en het college hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 9 februari 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.M. Brinkman en mr. N.T. Besselink, beiden rechtsbijstandverlener te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door B. Wamelink en W.L.C. Boelema, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 22 december 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het college heeft bij besluit van 28 mei 2021 aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend, met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. De omgevingsvergunning is verleend voor het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van het bijgebouw van de woning van [appellant] aan de [locatie A] in Zandvoort als recreatiewoning. [belanghebbende] woont op het nabijgelegen perceel [locatie B] in Zandvoort. Hij heeft tegen het besluit van 28 mei 2021 bezwaar gemaakt, omdat hij vreest voor overlast als gevolg van de verleende omgevingsvergunning. Bij besluit van 21 december 2022 heeft het college het bezwaar gegrond verklaard, omdat de omgevingsvergunning volgens hem in strijd is verleend met het "Toetsingskader verblijfstoeristische accommodaties". Het college heeft het besluit van 28 mei 2021 herroepen en alsnog geweigerd om een vergunning te verlenen.
    Relevant beleid
    3.       Het "Toetsingskader verblijfstoeristische accommodaties" (hierna: het beleid) zoals dat gold van 1 april 2019 tot en met 30 maart 2022, luidde voor zover hier van belang als volgt.
    Onder 5
    "5.1 Toetsingscriteria recreatiewoning
    De gemeente Zandvoort onderkent het belang van de commerciële toeristische verhuur op haar grondgebied. Indien een verzoek voor een nieuw initiatief voor commerciële verhuur voor toeristische doeleinden niet past in het bestemmingsplan, kan de gemeente afwijken indien aan de volgende voorwaarden is voldaan. De gemeente zal verzoeken voor commerciële verhuur via 2 stappen beoordelen. […]
    STAP 2: VOLDOEN AAN RUIMTELIJKE CRITERIA (STAP 2)
    het verhuren van een gedeelte van de woning voor toeristen, waarbij de hoofdfunctie wonen blijft
    Hierbij gelden de volgende voorwaarden. […]
    - Voor een recreatiewoning in een (vrijstaand) bijgebouw geldt dat de maximale oppervlakte hiervan niet meer dan 35% van het erf mag bedragen met een maximum van 50 m². […]"
    Nader stuk [belanghebbende]
    4.       Op grond van artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kunnen partijen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken indienen.
    5.       Op de zitting heeft het college, namens [belanghebbende], een nader stuk ingediend. [appellant] heeft aangegeven bezwaar te hebben tegen het toelaten van het nadere stuk, omdat hij niet genoeg tijd heeft gehad om hierop te kunnen reageren. Gelet op die omstandigheid ziet de Afdeling aanleiding om het nadere stuk buiten beschouwing te laten wegens strijd met artikel 8:58 van de Awb.
    Maatvoering bijgebouw
    6.       [appellant] betoogt dat het bijgebouw voldoet aan het maximale oppervlak van 50 m2 dat in het beleid is neergelegd. [appellant] betoogt namelijk dat het in de desbetreffende voorwaarde in het beleid gaat om het maximale gebruiksoppervlak voor de recreatiefunctie binnen het gebouw en niet om de buitenmaten van het bijgebouw. Die uitleg van de beleidsregel wordt bovendien ondersteund door een e-mail afkomstig van een ambtenaar van de omgevingsdienst, zo voert hij aan. Hoewel [appellant] geen beroep doet op het vertrouwensbeginsel, had die e-mail volgens hem wel betrokken moeten worden bij de uitleg van het beleid. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op die beroepsgrond.
    Daarnaast brengt [appellant] naar voren dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn betoog dat de voorwaarde in het beleid over het maximale oppervlak niet op deze manier had mogen worden toegepast. [appellant] wijst in dit kader op de uitspraak van de Afdeling van 10 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1226, en die van 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3747. Hieruit volgt volgens hem dat een bepaling voor bouwen niet mag worden toegepast bij een omgevingsvergunning voor gebruik. Daar is in dit geval sprake van, omdat de voorwaarde uit het beleid die ziet op de maatvoering, is ontleend aan een bouwregel uit het bestemmingsplan, zo betoogt hij.
    6.1.    De rechtbank heeft overwogen dat op de zitting in de beroepsprocedure is gebleken dat niet langer in geschil is dat de buitenmaten van het bijgebouw bepalend zijn bij het beantwoorden van de vraag of aan de voorwaarde in het beleid is voldaan. In hoger beroep heeft [appellant] aangegeven dat dit wel in geschil was en ook nog steeds is.
    De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of voornoemde beroepsgrond is ingetrokken op de zitting bij de rechtbank.
    [appellant] stelt dat dit niet het geval is. Het college heeft verklaard er niet zeker van te zijn of dit het geval is. De zittingsaantekeningen geven tot op zekere hoogte aanknopingspunten om te veronderstellen dat [appellant] niet meer hechtte aan een inhoudelijk oordeel van de rechtbank over dit punt, maar uit die aantekeningen valt niet met zekerheid af te leiden dat de beroepsgrond is ingetrokken. De Afdeling ziet onder deze omstandigheden onvoldoende grond om de uitspraak van de rechtbank al te vernietigen, omdat zij niet inhoudelijk op dit aspect is ingegaan. Maar er bestaat ook geen aanleiding om te oordelen dat [appellant] de beroepsgrond dat het college van de buitenmaten had moeten uitgaan, niet naar voren mocht brengen in hoger beroep omdat hij die grond eerder zou hebben ingetrokken. De Afdeling zal die grond daarom inhoudelijk behandelen.
    6.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college mogen weigeren om vergunning te verlenen, omdat niet aan de voorwaarde in het beleid is voldaan die ziet op de maatvoering van het bijgebouw. In het beleid wordt met het woord "hiervan" verwezen naar de oppervlakte van het bijgebouw. Uit het beleid volgt dus dat de oppervlakte van het bijgebouw maximaal 35% van het erf mag bedragen met een maximum van 50 m2. De oppervlakte van het bijgebouw wordt gevormd door het gedeelte dat het bijgebouw inneemt op het erf. Daarom moet worden uitgegaan van de buitenmaten van het bijgebouw. Niet in geschil is dat het oppervlak van het bijgebouw van [appellant] meer is dan 50 m2. Daarom voldoet het bijgebouw niet aan de voorwaarde in het beleid. De uitleg die [appellant] aan het beleid geeft, namelijk dat de 50 m2 zou gaan over het gebruiksoppervlak, vindt geen steun in de bewoording van het beleid.
    In de e-mail van de ambtenaar van de omgevingsdienst staat dat het bijgebouw van [appellant] niet aan de voorwaarde voor de maatvoering in het beleid voldoet en dat daarom niet zeker is dat wordt meegewerkt aan een omgevingsvergunning. De reden die voor de voorwaarde in het beleid in die e-mail wordt gegeven, is dat de gemeente wil voorkomen dat er te grote bijgebouwen op het achtererf ontstaan. De opmerking van de ambtenaar dat voornoemde strijdigheid zou kunnen worden opgelost door het gebruiksoppervlak van het bijgebouw te beperken, kan zijn gemaakt in het kader van afwijken van het beleid. Ook kan de opmerking een fout zijn geweest. Wat daar ook van zij, de opmerking in de e-mail is in geen van die gevallen bepalend voor de uitleg van het beleid.
    De vergelijking die [appellant] trekt tussen de voorwaarde in het beleid en de uitspraken van de Afdeling van 10 mei 2017 en 6 november 2019 gaat niet op. In die uitspraken gaat het namelijk over bouwregels in bestemmingsplannen. De voorwaarde in het beleid die ziet op de maatvoering van het bijgebouw is geen bouwregel in het bestemmingsplan. Daarnaast heeft de voorwaarde in het beleid geen betrekking op een bouwactiviteit. De voorwaarde in het beleid bepaalt alleen wanneer bepaald gebruik is toegestaan. Alleen het feit dat de voorwaarde in het beleid op een bouwregel uit het bestemmingsplan zou zijn gebaseerd, maakt dit niet anders.
    Het betoog slaagt niet.
    Maatwerk
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het college had moeten afwijken van het beleid. [appellant] brengt naar voren dat het bijgebouw in 1923 vergund en gerealiseerd is en dat het huidige beleid toen nog niet van kracht was. Hierdoor wordt [appellant] onevenredig benadeeld door de voorwaarde in het beleid dat het bijgebouw maximaal 50 m2 mag zijn. Volgens hem had de rechtbank daarom moeten oordelen dat het college van het beleid had moeten afwijken. Zo gewenst had het college een voorschrift in de omgevingsvergunning kunnen opnemen waarin wordt bepaald dat alleen 50 m2 van het bijgebouw mag worden gebruikt voor de recreatiefunctie, zo betoogt hij.
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, kunnen omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd of moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, niet alleen al daarom buiten beschouwing worden gelaten. Het bestuursorgaan moet aan de hand van alle omstandigheden van het geval nagaan of zich bijzondere omstandigheden voordoen in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen in overeenstemming met de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840.
    7.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat er geen bijzondere omstandigheden bekend zijn die het toepassen van het beleid onevenredig maken. Het college heeft toegelicht dat het beleid is bedoeld om het mogelijk te maken bepaalde accommodaties te gebruiken voor toeristische verhuur, terwijl de overlast van dat gebruik wordt beperkt. Een manier om die overlast te beperken is volgens het college het beperken van de omvang van de bijgebouwen die voor toeristische verhuur worden gebruikt.
    Het college beoogt met het beleid niet om toeristische verhuur in alle soorten accommodaties mogelijk te maken. Dat een bepaalde accommodatie volgens het beleid niet geschikt is voor toeristische verhuur, is in beginsel geen bijzondere omstandigheid die het toepassen van het beleid onevenredig maakt. De Afdeling ziet op basis van de dossierstukken die haar ter beschikking staan, geen grond om te oordelen dat dat in dit geval anders ligt. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat niet is gebleken dat het bijgebouw van [appellant] alleen op een zinvolle manier kan worden gebruikt door toeristische verhuur. Overigens had het college, als dat wenselijk was, een voorziening in het beleid kunnen treffen voor bestaande bijgebouwen die groter zijn dan 50 m2. Dat heeft het college niet gedaan. Alleen de mogelijkheid om vergunningvoorschriften op te nemen waarmee alleen een deel van het bijgebouw voor toeristische verhuur mag worden gebruikt, maakt ook niet dat het college had moeten afwijken van het beleid.
    Voor zover [appellant] heeft betoogd dat de verantwoordelijke wethouder uitlatingen zou hebben gedaan over het aanwezig zijn van bijzondere omstandigheden, is dat niet onderbouwd en is dit betwist door het college.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    w.g. Gundelach
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 maart 2024
    195-1082