ECLI:NL:RBROT:2025:3776, Rechtbank Rotterdam, 26-03-2025, ROT 24/3947
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-03-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Tabaks- en rookwarenwet. Boete € 1.360,- voor verkoop van tabak aan een minderjarige. Eiseres heeft haar stelling dat de toezichthouder de medewerker van eiseres zou hebben afgeleid, precies op het moment dat de testkoper de testaankoop deed, niet onderbouwd. Beroep ongegrond.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 24/3947 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 maart 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [plaats] , eiseres
    (gemachtigde: [persoon A] ),
    
    
      en
    
    
  
  
    
      [verweerder] 
    (gemachtigde: mr. I. Renkema-Brink).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar opgelegde bestuurlijke boete van € 1.360,- vanwege overtreding van bij of krachtens de Tabaks- en rookwarenwet (Trw) gestelde voorschriften. Hiertoe heeft [verweerder] op 8 september 2023 besloten.
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 6 maart 2024 op het bezwaar van eiseres is [verweerder] bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      
        [verweerder] heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 12 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van [verweerder] . 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om eiseres in de gelegenheid te stellen binnen twee weken videobeelden op te sturen. Eiseres heeft de rechtbank op 24 februari 2025 laten weten dat het haar niet is gelukt om de videobeelden te vinden. Wel heeft zij vier foto’s overgelegd.
      
    
    
      1.5.
      Vervolgens heeft de rechtbank [verweerder] in de gelegenheid gesteld binnen twee weken te reageren op deze foto’s. [verweerder] heeft dit op 26 februari 2025 gedaan.
      
    
    
      1.6.
      De rechtbank heeft partijen bij brief van 27 februari 2025 gevraagd om binnen twee weken aan te geven of zij een nadere zitting willen. Omdat geen van de partijen heeft verklaard prijs te stellen op een nadere zitting heeft de rechtbank vervolgens op 18 maart 2025 het onderzoek gesloten.
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Eiseres is volgens een uittreksel uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel een detailhandel en groothandel in tabaksproducten in de vorm van e-liquide vape producten via een webshop en een fysieke winkel.
    
    
    
      2.1.
      
        [verweerder] heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen van 5 juli 2023 ( [rapportnummer] ), opgemaakt door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). In het rapport van bevindingen staat onder meer het volgende:
      
    
  
  
    “(…) Locatie
    
      Naam: 				[eiseres]
      Adres: 				[vestigingsadres]
      				[postcode] [vestigingsplaats]
    
    
  
  
    Bevinding(en)
    Datum en tijdstip:		23 maart 2023 omstreeks 13:59 uur 
    
    
      (…) Ik, inspecteur, bevond mij nabij genoemd bedrijf, in gezelschap van een testkoper. Voorafgaand aan de inspectie heb ik de leeftijd van de testkoper vastgesteld aan de hand van een identiteitsbewijs, zoals bedoeld in artikel 8, tweede lid, van de Tabaks- en rookwarenwet. Ik, inspecteur, las op het identiteitsbewijs van de testkoper de geboortedatum [geboortedatum] 2005. Hieruit is mij gebleken dat de testkoper de leeftijd van 18 jaar nog niet had bereikt.
    
    
    
      Uit de uiterlijke kenmerken van de testkoper zoals kleding, lichaamsbouw en uiterlijk, bleek bovendien dat de testkoper niet onmiskenbaar de leeftijd van 18 jaar had bereikt. (…) 
    
    
    
      Ik, inspecteur, zag dat de testkoper bij genoemd bedrijf naar binnen liep. Ik zag dat de testkoper meteen naar een witte kast liep en daar een pakje vape uit pakte. Ik zag dat de testkoper met dit pakje vape omstreeks 13:59 uur bij de toonbank stond. Ik zag en hoorde dat zij een korte conversatie met de medewerker achter de toonbank had. Ik zag dat de testkoper het pakje vape afrekende met een pinbetaling via haar telefoon. Ik zag dat de testkoper het pakje vape van de toonbank pakte en naar buiten liep. (…) 
    
    
    
      Ik, inspecteur, zag en hoorde dat de medewerker tijdens bovengenoemde handelingen de leeftijd van de testkoper niet vaststelde aan de hand van een identiteitsbewijs, zoals bedoeld in artikel 8, tweede lid, van de Tabaks- en rookwarenwet. 
    
    
    
      Ik, inspecteur, kon aan de hand van uiterlijke kenmerken als kleding, lichaamsbouw en uiterlijk niet vaststellen dat de testkoper aan wie bedrijfsmatig een aanverwant product werd verstrekt onmiskenbaar de leeftijd van 18 jaar had bereikt. Hoe de medewerker wel tot een dergelijke vaststelling is gekomen is mij niet gebleken.
    
    
    
      (…) Hieruit bleek mij dat aan een persoon van wie niet was vastgesteld dat deze de leeftijd van 18 jaar had bereikt bedrijfsmatig of anders dan om niet een aanverwant product werd verstrekt. (…) 
    
    
  
  
    Geen verhoor met een vertegenwoordiger
    Er heeft geen verhoor plaatsgevonden met een vertegenwoordiger van de rechtspersoon. 
    
    
      Op vrijdag 24 maart 2023 omstreeks 14:23 uur sprak ik telefonisch met de heer [persoon A] algemeen directeur van [eiseres] . Ik heb met de heer [persoon A] de inspectie besproken en ter zake een Rapport van Bevindingen aangezegd. (…)”
    
    
    
      2.2.
      Op 5 juli 2023 heeft [verweerder] zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft op 19 juli 2023 een zienswijze op dit voornemen naar voren gebracht.
      
    
    
      2.3.
      Bij besluit van 8 september 2023 (boetezaaknummer [zaaknummer] ) heeft [verweerder] aan eiseres een bestuurlijke boete van € 1.360,- opgelegd vanwege het bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van een tabaksproduct of aanverwant product aan een persoon van wie niet is vastgesteld dat deze de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt. Volgens [verweerder] heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 8, eerste lid, van de Trw.
      
    
    
      2.4.
      Het bestreden besluit berust - samengevat - op de volgende overwegingen. Dat eiseres na de controle maatregelen heeft genomen is logisch en [verweerder] waardeert dat, maar het neemt niet weg dat tijdens de inspectie van 23 maart 2023 een overtreding van artikel 8, eerste lid, van de Trw is geconstateerd. De overtreding wordt met de maatregelen van eiseres of een latere positieve (her)inspectie niet met terugwerkende kracht ongedaan gemaakt en het maakt eiseres ook niet minder schuldig. De bijlage bij de Trw bevat een systeem van vastgestelde boetebedragen, die verband houden met de zwaarte van de overtreding. De wetgever heeft hierbij zelf al een afweging gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht, in dit geval een boete van € 1.360,-. Eiseres heeft niet aangetoond dat er bijzondere omstandigheden zijn die moeten leiden tot matiging van de opgelegde boete.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid en de evenredigheid van de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    4. Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      4.1.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Kan eiseres overtreding van artikel 8, eerste lid, van de Trw worden verweten?
        
        5. Eiseres voert aan dat zij zich strikt houdt aan de regelgeving. Het is dan ook tegenstrijdig en disproportioneel dat een boete wordt opgelegd, ondanks duidelijke inspanningen en zichtbare waarschuwingen zoals 'NIX 18' in haar pand. Tijdens de controle werd de medewerker van eiseres door een inspecteur in gesprek genomen precies op het moment dat een testkoper een aankoop deed. Deze afleiding was significant, vooral omdat de medewerker op dat moment kampte met verminderd zicht door een medische aandoening waarvan eiseres niet op de hoogte was. Hij is voor deze aandoening doorverwezen naar een oogarts. De afleiding door de inspecteur, in combinatie met de visuele en andere beperkingen van de medewerker heeft onvermijdelijk invloed gehad op zijn vermogen om adequaat te reageren tijdens de testaankoop. Het proportionaliteitsbeginsel vereist dat de gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn ten opzichte van de beoogde doelen. Gezien deze uitzonderlijke omstandigheden, en de medische conditie van de medewerker, is de opgelegde boete noch gerechtvaardigd, noch proportioneel.
      
      
    
    
      5.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank stelt voorop dat volgens vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, rust op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. In beginsel mag een bestuursorgaan uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Als de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. 
      
    
    
      5.3.
      In de bestuurlijke fase was het standpunt van eiseres dat haar medewerker het identiteitsdocument had zien zitten aan de achterkant van de telefoon van de testkoper en dat hij ook haar geboortedatum kon zien. Ter zitting is de gemachtigde van eiseres hiervan teruggekomen. Wel handhaaft eiseres haar standpunt dat de toezichthouder de medewerker van eiseres zou hebben afgeleid op het moment dat hij de legitimatie van de testkoper moest controleren. 
      
    
    
      5.4.
      De rechtbank stelt vast dat het rapport van bevindingen geen aanknopingspunten biedt voor deze laatste stelling van eiseres. Eiseres heeft de videobeelden waarop de afleiding volgens haar te zien zou zijn uiteindelijk niet overgelegd. Op drie van de vier door eiseres wel overgelegde foto’s is alleen een vrouw te zien, volgens eiseres de toezichthouder. Op één van de foto’s staat alleen een man, de medewerker van eiseres. De rechtbank stelt vast dat de testkoper in het geheel niet op de foto’s staat. Eiseres heeft haar stelling dat de toezichthouder de medewerker van eiseres zou hebben afgeleid, precies op het moment dat de testkoper de testaankoop deed, dus ook niet met deze foto’s onderbouwd. 
      
    
    
      5.5.
      De rechtbank komt op grond hiervan tot de conclusie dat de stelling van eiseres dat haar medewerker is afgeleid tijdens de controle van de leeftijd van de testkoper niet leidt tot zodanige twijfel aan de bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. 
      
    
    
      5.6.
      Dat betekent ook dat [verweerder] terecht stelt eiseres niet heeft vastgesteld dat de testkoper de leeftijd van 18 jaar had bereikt. Uit het voorgaande volgt dat eiseres artikel 8, eerste lid, van de Trw heeft overtreden. Het is namelijk de verantwoordelijkheid van eiseres om de leeftijd van een koper die nog niet onmiskenbaar de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt correct vast te stellen. Daar hoort bij dat getoonde identiteitsdocumenten zorgvuldig worden beoordeeld. [verweerder] was op grond van artikel 11b, eerste lid, van de Trw dan ook bevoegd om voor deze overtreding een bestuurlijke boete aan eiseres op te leggen. 
      
      
        
          Heeft [verweerder] gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel?
        
        6. Eiseres voert aan dat er sprake lijkt te zijn van inconsistentie in de handhaving door de NVWA. Terwijl de onderneming van eiseres strikt wordt gecontroleerd en zwaar wordt beboet voor kleine overtredingen, worden illegale verkopen via sociale media aan jongeren onder 18 slechts met een waarschuwing afgedaan. Dit draagt bij aan een gevoel van oneerlijke behandeling en dubbele standaarden.
      
      
    
    
      6.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        6.1.1.
        Eiseres onderbouwt haar standpunt door te verwijzen naar twee handhavingsverzoeken en de besluiten daarop van de NVWA. Uit die besluiten blijkt echter dat het in die zaken gaat om de overtreding van een ander verbod, namelijk artikel 9a, eerste lid, van de Trw (verkoop op afstand). Alleen al daarom is geen sprake van gelijke gevallen en kan het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slagen. Of die overtredingen erger zijn dan de overtreding die haar wordt verweten, zoals eiseres stelt, is in het kader van een beroep op het gelijkheidsbeginsel niet relevant. Dat de wet- en regelgever bij verschillende overtredingen de keuze heeft gemaakt om verschillende handhavingsinstrumenten in te zetten, is aan hem. Dat betekent niet dat de handhaving door de NVWA inconsistent is.
        
      
      
        6.1.2.
        Het standpunt van eiseres dat [verweerder] ook in deze zaak had kunnen volstaan met een waarschuwing, volgt de rechtbank niet. In het Specifiek interventiebeleid (destijds IB02-SPEC 31, versie 14) is namelijk bepaald dat bij overtreding van artikel 8, eerste lid, van de Trw direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd, ook bij een eerste overtreding. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat dit beleid kennelijk onredelijk is.
        
        
          
            Hoogte en evenredigheid van de opgelegde bestuurlijke boete
          
          7. Volgens vaste rechtspraak van het CBb brengt artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen vormt artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het kader waarin de op artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Artikel 5:46, derde lid, van de Awb voorziet in de mogelijkheid tot het opleggen van een lagere boete door [verweerder] indien een overtreder aannemelijk maakt dat de opgelegde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
        
        
      
    
    
      7.1.
      
        [verweerder] is in het bestreden besluit gemotiveerd ingegaan op de in bezwaar aangevoerde omstandigheden door te overwegen dat het nemen van maatregelen naar aanleiding van een inspectie geen reden is om af te zien van het opleggen van een boete of deze te matigen. Ook heeft [verweerder] in het bestreden besluit overwogen dat overtreding van het verkoopverbod aan jongeren wordt gezien als een zware overtreding. Eiseres heeft niet gemotiveerd betoogd waarom deze overwegingen van [verweerder] onjuist zijn. Zij herhaalt alleen haar standpunten. Ook heeft [verweerder] in bezwaar onderzocht of aanleiding bestond om de hoogte van de bestuurlijke boete te matigen vanwege de financiële situatie van de onderneming. Eiseres heeft verklaard dat daarvan geen sprake is. 
      
    
    
      7.2.
      Verder heeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank ook in beroep geen bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 5:46, derde lid, van de Awb aangevoerd op grond waarvan [verweerder] de boete had moeten matigen.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete van € 1.360,- in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Er is geen sprake van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 26 maart 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
    
    
    
      Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
      
        Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
      
    
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
      
        Artikel 5:46, eerste en derde lid
      
    
    1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
    3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    
    
      
        Tabaks- en rookwarenwet
      
      
        Artikel 8, eerste en tweede lid
      
    
    1. Het is verboden bedrijfsmatig of anders dan om niet tabaksproducten of aanverwante producten te verstrekken aan een persoon van wie niet is vastgesteld dat deze de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt. Onder verstrekken wordt eveneens begrepen het verstrekken van een tabaksproduct of aanverwant product aan een persoon van wie is vastgesteld dat deze de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt, welk tabaksproduct of aanverwant product echter kennelijk bestemd is voor een persoon van wie niet is vastgesteld dat deze de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt.
    2. De vaststelling, bedoeld in het eerste lid, blijft achterwege, indien het een persoon betreft die onmiskenbaar de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt. De vaststelling geschiedt aan de hand van een document als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Wet op de identificatieplicht, dan wel een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aangewezen document.
    
    
      
        Artikel 11b, eerste en tweede lid
      
    
    1. Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen (…) 8 (…) van deze wet (…).
    2. De hoogte van de bestuurlijke boete wordt bepaald op de wijze als voorzien in de bijlage (…).
    
    
      
        Artikel 11c, eerste lid
      
      De bijlage bepaalt bij elke daarin omschreven overtreding het bedrag van de deswege op te leggen bestuurlijke boete.
    
    
    
      
        Bijlage
      
      
        Categorie C
      
      Onder categorie C vallen overtredingen van het bepaalde bij of krachtens artikel 8, eerste lid, en artikel 9a.
    
    
    
      Overtredingen van het bepaalde bij of krachtens artikel 8, eerste lid, en artikel 9a, worden bestraft met een bestuurlijke boete van € 1.360 wanneer de overtreding is begaan door een natuurlijke persoon of een rechtspersoon die op de dag waarop de overtreding is begaan minder dan vijftig werknemers telde. (…).
    
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van 2 augustus 2022, ECLI:NL:CBB:2022:456.