ECLI:NL:RBLIM:2025:2366, Rechtbank Limburg, 14-03-2025, ROE 22/2976 en ROE 23/1757
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2025-03-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Betreft beroep van een horecazaak [naam horecazaak] tegen een weigering van een terrasvergunning en een weigering om de fietsparkeerplaats voor [naam horecazaak] weg te halen dan wel te verplaatsen om plaats te (kunnen) maken voor een terras. De rechtbank stelt vast dat de aanwijzing met een bord en de inrichting als fietsparkeerplaats in opdracht van de senior projectleider Mobiliteit is gedaan ter uitvoering van het gemeentelijke fietsparkeerbeleid. Aan deze en alle andere aanwijzingen ligt geen schriftelijke beslissing ten grondslag en een concrete aanwijzing en inrichting gaat volledig buiten het college en de burgemeester om. Omdat de aanwijzing niet is gebaseerd op een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, is geen sprake van een appellabel besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht maar van een feitelijke (uitvoerings)handeling. De schriftelijke weigering van het college om de aanwijzing ongedaan te maken en de fietsparkeerplaats te verplaatsen, kan evenmin als een appellabel besluit worden aangemerkt. De rechtbank verklaart het beroep tegen het besluit op bezwaar gegrond, vernietigt dat besluit en verklaart het bezwaar zelf voorziend niet-ontvankelijk. De terrasvergunning is geweigerd omdat de openbare ruimte anderszins in gebruik is als bedoeld in de Terrasverordening, namelijk als fietsparkeerplaats. De rechtbank is van oordeel dat verweerders belangenafweging voldoet en verklaart het beroep ongegrond.

RECHTBANK limburg
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ROE 22/2976 en 23/1757
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 maart 2025 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres] , te [vestigingsplaats] , eiseres,
    (gemachtigde: mr. A.J.J. Kreutzkamp),
    
    
      en
    
    
    22 2976: De Burgemeester van de gemeente Maastricht, 
    
      
        23/1757: het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maastricht, 
      
      verweerders,
      (gemachtigden: mr. M.E.J.M. Vorstermans en M. Terpstra).
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 15 augustus 2022 (het primaire besluit 1) heeft de burgemeester van Maastricht (de burgemeester) de aanvraag van eiseres voor een terrasvergunning afgewezen. 
    
    
    
      Bij besluit van 18 november 2022 (het bestreden besluit 1) heeft de burgemeester het bezwaar dat eiseres tegen het primaire besluit 1 heeft gemaakt, ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld (ROE 22/2976).
    
    
    
      Bij brief van 20 maart 2023 (het primaire besluit 2) heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maastricht (het college) de aanvraag van eiseres om de fietsparkeerplaats die voor de horecazaak van eiseres ligt, te verplaatsen, afgewezen. 
    
    
    
      Bij besluit van 21 juni 2023 (het bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar dat eiseres tegen het primaire besluit 2 heeft gemaakt, ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit 2 beroep ingesteld (ROE 23/1757).
    
    
    
      Verweerders hebben verweer gevoerd. Zij hebben nadere informatie en fotomateriaal aan de rechtbank gestuurd. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 februari 2025. Voor eiseres zijn haar gemachtigde en [naam 1] en [naam 2] verschenen. Verweerders hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. 
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet een aanvraag om een besluit is ingediend, blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het oude recht van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt.
    
    
      
        Waar gaan deze zaken over?
      
    
    
    2. Eiseres runt een cafetariabedrijf, [naam horecazaak 1] aan de [adres] te [vestigingsplaats] . De openbare ruimte voor [naam horecazaak 1] is ingericht en in gebruik als fietsparkeerplaats. Dat is ook met een bord aangegeven. Eiseres wil die ruimte gebruiken als terras voor haar klanten. Zij heeft daartoe op 20 april 2022 een aanvraag voor een terrasvergunning ingediend. Het gaat om een terras van 10,76 m² waarop 3 tafels en 
    12 stoelen passen. De burgemeester heeft die aanvraag met toepassing van artikel 5, zevende lid, van de Terrasverordening van de gemeente Maastricht afgewezen omdat de openbare ruimte anderszins, namelijk voor fietsparkeren, in gebruik is. Dat besluit is na bezwaar van eiseres gehandhaafd. De openbare ruimte is schaars en de burgemeester laat het openbaar belang bij behoud van een noodzakelijke stallingsplaats voor fietsen prevaleren boven het individuele, commerciële belang van eiseres bij een terras. 
    
    3. Bij brief van 3 februari 2023 heeft eiseres het college verzocht om de fietsparkeerplaats voor [naam horecazaak 1] te verplaatsen zodat de ruimte niet langer anderszins in gebruik is en ruimte voor een terras vrijkomt. Het college heeft dat verzoek afgewezen omdat er een tekort is aan fietsparkeerplaatsen in de [adres] en omgeving. Gezien het tekort en de enorme bijbouwopgave wil het college bestaande fietsparkeerplaatsen in principe niet verplaatsen tenzij sprake is van een zeer uitzonderlijk geval. Daarvan is volgens het college geen sprake. Ten aanzien van het voorstel van eiseres om met functies te schuiven waardoor geen fietsparkeermogelijkheid verloren gaat, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat dit alleen een optie is in het kader van ZES en “Autoluw Wyck”. Het college wil echter niet vooruitlopend op de besluitvorming in het kader van genoemde projecten, schuiven met functies naar aanleiding van een individuele aanvraag. 
    
    
      
        De weigering van het college om de fietsparkeerplaats weg te halen, dan wel te verplaatsen 
      
    
    
    4. De rechtbank dient, zoals op zitting met partijen is besproken, allereerst en ambtshalve te beoordelen of de weigering de aangewezen fietsparkeerplaats weg te halen en te verplaatsen, een besluit is waartegen bezwaar openstaat. 
    
    5. Op grond van artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter. 
    
    
      Op grond van artikel 7:1, eerste lid, van de Awb dient degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij zich één van de in dat artikel vermelde uitzondering voordoet. 
    
    
    
      Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
      Op grond van artikel 1:3, tweede lid, van de Awb wordt onder beschikking verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.
    
    
    
      Op grond van artikel 1:3, derde lid, van de Awb wordt onder aanvraag verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
    
    
    6. Volgens vaste jurisprudentie is een beslissing op bezwaar als zodanig een publiekrechtelijke rechtshandeling en is een beslissing op bezwaar een besluit in de zin van de Awb. Daartegen staat dus altijd beroep open ongeacht of het bezwaarschrift zelf ontvankelijk was. De bestuursrechter dient wel ambtshalve het primaire besluit te beoordelen met het oog op de vraag of het bestuursorgaan het bezwaar al dan niet niet-ontvankelijk had moeten verklaren. In dit geval moet daarvoor dus de vraag worden beantwoord of de brief van 20 maart 2023 van het college voldoet aan het besluitbegrip van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. 
    
    7. De rechtbank stelt vast dat voor de aanwijzing als fietsparkeerplaats geen verkeersbesluit is vereist. De aanwijzing is ook niet omgevingsvergunningplichtig. Niet alleen is in dit geval geen sprake van bouwen en ook niet van gebruik van gronden in strijd met het bestemmingsplan maar – voor zover dat aan de orde zou zijn geweest - is het plaatsen van straatmeubilair volledig vergunningvrij. 
    
    8. Zoals ter zitting door de gemachtigden van verweerders desgevraagd is toegelicht, is de onderhavige fietsparkeerplaats in 2021 ingericht en als zodanig met een bord aangewezen. Dat is in opdracht van de senior projectleider Mobiliteit gedaan nadat ter zake overleg met de omwonenden heeft plaatsgevonden. Deze en alle andere aanwijzingen als fietsparkeerplaats in de gemeente worden door genoemde ambtenaar gedaan ter uitvoering van het fietsparkeerbeleid van de gemeente Maastricht. Aan een dergelijke aanwijzing ligt geen schriftelijke beslissing ten grondslag en de concrete aanwijzing en inrichting gaat buiten het college en de burgemeester om. Die bemoeienis is niet nodig omdat het feitelijk handelen ter uitvoering van het geldend gemeentelijke fietsparkeerbeleid betreft. Omdat de aanwijzing niet is gebaseerd op een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, is geen sprake van een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Naar het oordeel van de rechtbank moet de aanwijzing met een bord en de inrichting als fietsparkeerplaats daarom worden aangemerkt als een feitelijke (uitvoerings)handeling. Feitelijke handelingen vallen niet onder de bevoegdheid van de bestuursrechter maar behoren tot het domein van de burgerlijke rechter. Omdat de aanwijzing geen besluit is, kan de schriftelijke weigering van het college om de aanwijzing ongedaan te maken en de fietsparkeerplaats te verplaatsen, evenmin worden aangemerkt als een appellabel besluit. 
    
    9. Uit het voorgaande volgt dat het college het bezwaar van eiseres tegen de brief van 20 maart 2023 ten onrechte ontvankelijk heeft geacht en daarop een inhoudelijk besluit heeft genomen. De rechtbank zal het bestreden besluit 2 daarom vernietigen en zelf voorziend met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb het bezwaar niet-ontvankelijk verklaren. 
    
    
    
      
        De weigering van een terrasvergunning door de burgemeester
      
    
    
    10. Eiseres voert aan dat de weigeringsgrond van art. 5, zevende lid, van de Terrasverordening niet kan worden gehanteerd omdat de fietsparkeerplaats illegaal, dat wil zeggen zonder de vereiste omgevingsvergunning, is gerealiseerd en geen sprake is van ‘ander gebruik’ van de openbare ruimte nu de autoparkeerplaats weg is. Verder betoogt eiseres dat aan het besluit geen deugdelijke, evenwichtige belangenafweging ten grondslag ligt dan wel dat het besluit het ondernemersbelang van eiseres onevenredig schaadt in verhouding tot de met het besluit te dienen belangen. In dat verband wijst eiseres op het aangedragen voorstel om de laad- en losplaats deels (vanaf 12:00 uur) als terras te gebruiken. Daardoor gaat per saldo geen fietsparkeermogelijkheid verloren, aldus eiseres. Verder heeft eiseres gewezen op volgens haar gelijke gevallen, zoals het terras bij [naam horecazaak 2] , waar de burgemeester wel een terrasvergunning heeft verleend. Ten aanzien van het project Autoluw Wyck voert eiseres aan dat dat al heel lang loopt en geen enkel concreet resultaat heeft opgeleverd. Eiseres kan en wil daar niet langer op wachten. Eiseres vindt het ook onredelijk dat zij geen medewerking krijgt, terwijl de gemeente volgens haar onvoldoende aan handhaving doet. Een andere oplossing voor het tekort aan fietsparkeermogelijkheid zou volgens eiseres zijn om de twee aanwezige autoparkeerplaatsen aan de overkant van de straat bij het [naam 3] (deels) als fietsparkeerplaats te gaan gebruiken. 
    
    11. Naar aanleiding van de beroepsgrond dat de weigeringsgrond van art. 5, zevende lid, van de Terrasverordening niet kan worden gehanteerd, overweegt de rechtbank als volgt.
    
    12. Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Terrasverordening van de gemeente Maastricht (de Terrasverordening) is het verboden een terras te vestigen en te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester. 
    
    
      In het tweede lid van artikel 2 is bepaald dat het verbod in het eerste lid niet geldt:
    
    a.	Indien het terras zich geheel op eigen (privé)grond en niet op of aan de weg bevindt en
    b.	Voor door de burgemeester aangewezen gevallen mits de door de burgemeester te stellen algemene regels worden nageleefd.
    
    
      In artikel 5 van de Terrasverordening van de gemeente Maastricht is bepaald dat de burgemeester een terrasvergunning kan weigeren:
      …
    
    7. indien de openbare ruimte anderszins in gebruik is;
    …
    
    13. De rechtbank stelt voorop dat verlening van een terrasvergunning een discretionaire bevoegdheid van de burgmeester is die daarbij beoordelingsruimte heeft.
    
    14. Zoals de rechtbank hiervóór onder 6 en 7 heeft overwogen, is de aanwijzing en inrichting als fietsparkeerplaats een feitelijke handeling die niet appellabel is bij de bestuursrechter. De openbare ruimte voor [naam horecazaak 1] is ingericht en feitelijk in gebruik als fietsparkeerplaats en dus is voldaan aan de voorwaarde dat de openbare ruimte anderszins in gebruik is. De burgemeester was dan ook bevoegd om de terrasvergunning te weigeren. Omdat de bestaande inrichting als fietsparkeerplaats naar het oordeel van de rechtbank een feitelijke handeling is, is dat een gegeven waarvan de burgemeester bij zijn besluitvorming mocht uitgaan. 
    15. De rechtbank ziet in wat eiseres heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het weigeren van een terrasvergunning in overeenstemming met het gemeentelijk beleid voor eiseres zodanig nadelige gevolgen heeft in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat de burgemeester dat besluit niet mocht nemen. De burgemeester mocht doorslaggevend achten dat een terrasvergunning ten koste van de bestaande functie als fietsparkeerplaats gaat, terwijl daaraan een groot tekort is. Het belang van een individuele ondernemer die zelf niet de mogelijkheid heeft om zitplaatsen in zijn onderneming te realiseren, heeft de burgemeester niet hoeven te laten prevaleren boven het algemeen belang dat is gediend met het instandhouden van bestaande functies. Ook de omstandigheid dat er volgens eiseres te weinig wordt gehandhaafd op illegaal fietsparkeren, kan – wat daar overigens van zij – niet leiden tot het oordeel dat het bestreden besluit tot weigering van een terrasvergunning onrechtmatig is.
    
    16. Ten aanzien van het beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft verweerder toegelicht dat de terrasvergunning bij [naam horecazaak 2] is verleend op basis van een toezegging die is gedaan vóór de vaststelling van het nieuwe, strengere beleid. Het ging daarbij om realiseren van een terras waar eerder fietsen van bewoners en hun bezoekers werden gestald. Daarvoor is destijds een alternatief gerealiseerd. Van gelijke gevallen is geen sprake en de beroepsgrond kan reeds daarom niet slagen. 
    
    
      
        Conclusie
      
    
    
    17. Het beroep tegen bestreden besluit 1 is ongegrond. Omdat de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 2 gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt en veroordeelt verweerder in de door eiseres in die zaak gemaakte proceskosten.
    
    18. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 907,00 en een wegingsfactor 1). 
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond (ROE 22/2976);
      
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 2 gegrond en vernietigt het bestreden besluit 2 (ROE 23/1757);
      
      
        verklaart het bezwaar tegen de brief van 20 maart 2023 van het college niet-
      
    
    ontvankelijk en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit 2;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 365,00 aan eiseres te 
    	vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van 
    	€ 1.814,00.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M.J.A. Smitsmans, rechter, in aanwezigheid van
      mr. F.A. Timmers, griffier. 
    
    
    
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 14 maart 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 14 maart 2025.
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 29 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2407.
  
  
     Artikel 2, onderdeel 18, onder g, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht.