ECLI:NL:RVS:2023:1239, Raad van State, 29-03-2023, 202106414/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 mei 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Beemster geweigerd aan Baetland Vastgoed een omgevingsvergunning te verlenen voor het in strijd met het ter plaatse geldende plan gebruiken van het perceel Prins Mauritsstraat 3 in Middenbeemster als parkeerterrein. Ingevolge artikel 13 van de planregels zijn de gronden bestemd voor maatschappelijke voorzieningen. Hierbij worden maatschappelijke voorzieningen omschreven als voorzieningen inzake welzijn, volksgezondheid, cultuur, religie, sport, onderwijs, openbare orde en veiligheid en daarmee gelijk te stellen sectoren. Als het perceel uitsluitend wordt gebruikt als parkeerplaats, zonder de genoemde voorzieningen, is dit in strijd met het plan.

202106414/1/R1.
    Datum uitspraak: 29 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Beemster, thans de gemeente Purmerend,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 26 augustus 2021 in zaak nr. 20/3434 in het geding tussen:
    Deen Vastgoed Ontwikkeling B.V., thans handelend onder de naam Baetland Vastgoed Ontwikkeling B.V., (hierna Baetland Vastgoed)
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 mei 2020 heeft het college geweigerd aan Baetland Vastgoed een omgevingsvergunning te verlenen voor het in strijd met het ter plaatse geldende plan gebruiken van het perceel Prins Mauritsstraat 3 in Middenbeemster als parkeerterrein.
    Baetland Vastgoed heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft in dit bezwaarschrift het college tevens verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de rechtbank als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    Het college heeft ingestemd met dat verzoek.
    Bij uitspraak van 26 augustus 2021 heeft de rechtbank het door Baetland Vastgoed ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 mei 2020 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    Baetland Vastgoed heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 14 september 2022, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.R. van Angeren en mr. L.S. Westendorp, beiden advocaat te Amsterdam, vergezeld door dr. D. Munoz Gielen, en Baetland Vastgoed, vertegenwoordigd door mr. W.J.M. Loomans, advocaat te Hoorn, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       In het bestemmingsplan "Middenbeemster en Westbeemster 2013" is aan het perceel Prins Mauritsstraat 3 in Middenbeemster de bestemming "Maatschappelijk" toegekend. Ingevolge artikel 13 van de planregels zijn de gronden bestemd voor maatschappelijke voorzieningen. Hierbij worden maatschappelijke voorzieningen omschreven als voorzieningen inzake welzijn, volksgezondheid, cultuur, religie, sport, onderwijs, openbare orde en veiligheid en daarmee gelijk te stellen sectoren. Als het perceel uitsluitend wordt gebruikt als parkeerplaats, zonder de genoemde voorzieningen, is dit in strijd met het plan. Op 3 februari 2020 heeft Baetland Vastgoed een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het in strijd met het plan gebruiken van het perceel als parkeerterrein voor in totaal 39 parkeerplaatsen voor een termijn van tien jaar. Verder heeft zij op 18 maart 2020 een aanvraag ingediend voor een uitrit in verband met de aanleg van het hiervoor bedoelde parkeerterrein.
    2.       Bij brief van 12 maart 2020 heeft het college aan Baetland Vastgoed meegedeeld dat het eerst een anterieure overeenkomst wil sluiten alvorens het medewerking kan verlenen aan het verzoek voor het afwijken van het plan. In die anterieure overeenkomst zou onder meer moeten staan:
    - dat voor de gemeente aan de medewerking kosten verbonden zijn;
    - dat verzoeker zich ten behoeve van de uitvoerbaarheid van het project bereid verklaart de daaruit voortvloeiende kosten voor de gemeente te vergoeden (…)
    - dat die bijdrage aan de gemeentelijke kosten € 3.428,00 bedraagt;
    - dat deze bijdrage in de plaats komt van de legeskosten voor het in behandeling nemen van de aanvraag. Voorts is bepaald dat voor rekening van verzoeker komen de overige legeskosten van de (overige) in verband met de uitvoering van het project benodigde vergunningen.
    3.       Baetland Vastgoed heeft geweigerd de overeenkomst met het college aan te gaan, omdat zij het niet eens is met betaling van de daarin genoemde bijdrage. Volgens haar is de gemeente niet bevoegd om een bijdrage te vragen anders dan via de leges. Bij besluit van 11 mei 2020 heeft het college in reactie hierop besloten de gevraagde vergunning te weigeren. Het college heeft hierbij overwogen dat de uitvoerbaarheid van het project niet is verzekerd. Het bouwplan is daarom in strijd met een goede ruimtelijke ordening. In het besluit van 11 mei 2020 staat in zoverre dat voor deze procedure op basis van de Legesverordening een bedrag is verschuldigd van € 397,80, maar dat dit bedrag aan leges de kosten niet dekt. De gemeente heeft de ambtelijke inzet namelijk geraamd op € 3.267,00. Artikel 4.a van de Legesverordening biedt de mogelijkheid tot vrijstelling van de leges voor de kosten van diensten die de gemeente krachtens afdeling 6.4 van de Wro kan en voornemens is om te verhalen. Uit afdeling 6.4 van de Wro blijkt dat de gemeente een overeenkomst kan aangaan met de initiatiefnemer om een bijdrage aan de kosten van grondexploitatie (waaronder gemeentelijke plankosten), planschaderisico en een bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen af te spreken. Het college heeft hier van die mogelijkheid gebruikgemaakt. Het feit dat bij deze aanvraag geen sprake is van een ‘aangewezen bouwplan’ als bedoeld in artikel 6.2.1 Besluit ruimtelijke ordening staat volgens het college er niet aan in de weg om via een overeenkomst deze gemeentelijke kosten te verhalen.
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft het door Baetland Vastgoed ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 mei 2020 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen. Daartoe is - kort weergegeven - overwogen dat de omstandigheid dat Baetland Vastgoed betaling van de door het college gewenste bijdrage in de gemeentelijke plankosten weigert, niet kan leiden tot de conclusie dat sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. Volgens de rechtbank bestaat namelijk geen ruimtelijke samenhang tussen de gevraagde bijdrage en de beoogde ontwikkeling en is deze bijdrage niet bedoeld om een op zichzelf nadelige ruimtelijke ontwikkeling te compenseren. In dat kader heeft de rechtbank ook overwogen dat sprake kan zijn van strijd met een goede ruimtelijke ordening als de uitvoerbaarheid van een project niet of onvoldoende is verzekerd, maar dat het daarbij alleen gaat om de vraag of het project, mede gelet op de financiële positie van de initiatiefnemer, daadwerkelijk zal kunnen worden gerealiseerd. Die vraag is hier verder niet aan de orde. Volgens de rechtbank heeft de Afdeling in haar uitspraak van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2950, weliswaar overwogen dat een bijdrage aan een gewenste ruimtelijke ontwikkeling kan worden gevraagd en dat bij weigering van betaling sprake kan zijn van strijd met een goede ruimtelijke ordening. Maar in dit geval is van de gewenste ruimtelijke ontwikkeling gesteld noch gebleken dat die op zichzelf in ruimtelijke zin nadelig is. De gevraagde financiële bijdrage is niet bedoeld om een nadelige ruimtelijke ontwikkeling te compenseren, maar heeft hier slechts tot doel de gemeentelijke plankosten te dekken.
    Hoger beroep
    5.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het de gevraagde omgevingsvergunning niet heeft mogen weigeren wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening.
    Volgens het college is het grondexploitatiekostenverhaal verankerd in afdeling 6.4 van de Wro en betekent dit dat het verhaal van deze kosten een ruimtelijk aspect is. In de literatuur wordt een verband tussen uitvoerbaarheid en goede ruimtelijke ordening gelegd, aldus het college. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.24, eerste lid, onder a, van de Wro (Kamerstukken II 2004/05, 30218, nr. 3, blz. 2, 15 en 22) gaat hiervan uit. De Afdeling heeft voor financiële bijdragen voor een ruimtelijke ontwikkeling en financiële bijdragen ter verrekening van planschade in artikel 6.24, eerste lid, van de Wro geoordeeld dat een dergelijke bijdrage kan worden gevraagd en bij weigering van betaling sprake kan zijn van strijd met een goede ruimtelijke ordening. Volgens het college ligt het systematisch voor de hand dat het weigeren van planologische medewerking vanwege een gebrek aan kostenverhaal van grondexploitatiekosten eveneens in overeenstemming is met het stelsel van de Wro en Wabo. Het college trekt in zoverre een parallel met de uitspraak van de Afdeling van 25 januari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV1816, over planschadekostenverhaal. De Afdeling heeft daarin overwogen dat het niet onredelijk is dat het college aan het vaststellen van een wijzigingsplan de voorwaarde heeft gesteld dat een planschadevergoedingsovereenkomst als bedoeld in artikel 6.4a, eerste lid, van de Wro wordt gesloten waarin initiatiefnemer zich verbindt om de daaruit voortvloeiende planschade voor zijn rekening te nemen. Daarbij is van belang geacht dat het college niet de mogelijkheid had om de kosten uit hoofde van een exploitatieplan te verhalen, nu geen sprake was van een aangewezen bouwplan.
    Daarnaast betoogt het college dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de verlening van een gevraagde vergunning niet afhankelijk mag stellen van betaling van een financiële bijdrage anders dan via leges. De gemeente geeft in dit geval de voorkeur aan kostenverhaal via een grondexploitatieovereenkomst. Het is namelijk gemeentelijk beleid dat kostenverhaal van complexe aanvragen plaatsvindt via een overeenkomst in plaats van via leges. Artikel 4, onder a, van de Legesverordening bepaalt ook dat de gemeente geen leges heft in geval kostenverhaal plaatsvindt via een grondexploitatieovereenkomst.
    5.1.    Op grond van het bepaalde in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo kan de gevraagde omgevingsvergunning slechts worden geweigerd als sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. Die strijd doet zich onder meer voor als een goed woon- en leefklimaat als gevolg van het project niet is gewaarborgd of als op voorhand reden bestaat om aan te nemen dat het project niet uitvoerbaar is.
    5.2.    Niet in geschil is dat het beoogde gebruik van het perceel als parkeerterrein in strijd is met de ter plaatse geldende bestemming. Evenmin is in geschil dat dit gebruik met toepassing van het bepaalde in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º van de Wabo zou kunnen worden vergund. Het college heeft op zichzelf geen ruimtelijke bezwaren, maar de afwijzing van de aanvraag is ingegeven door de omstandigheid dat Baetland Vastgoed zich niet wil verbinden tot betaling van de gewenste financiële bijdrage in de kosten. Volgens het college is sprake van strijd met een goede ruimtelijke ordening omdat de gemeentelijke kosten voor de grondexploitatie door weigering van betaling van de bijdrage in de kosten niet anderszins zijn verzekerd. Daarmee is de uitvoerbaarheid van het project niet verzekerd. De vraag is of het college als voorwaarde voor planologische medewerking kan stellen dat Baetland Vastgoed een overeenkomst sluit ter verzekering van de kosten die de gemeente voor de behandeling van de aanvraag om een omgevingsvergunning moet maken.
    5.3.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de omstandigheid dat Baetland Vastgoed betaling van de door het college gewenste bijdrage in de gemeentelijke kosten weigert, niet kan leiden tot de conclusie dat sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.
    De Wro biedt voor in artikel 6.2.1 van het Bro aangewezen bouwplannen de mogelijkheid om kosten via een exploitatieplan te verhalen. Het systeem van hoofdstuk 6 van de Wro impliceert dat als geen anterieure overeenkomst wordt gesloten, er voor het kostenverhaal een exploitatieplan wordt vastgesteld. Vaststaat dat hier geen sprake is van een aangewezen bouwplan als bedoeld in artikel 6.2.1 van het Bro.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2950, verzet het systeem van de Wro zich er echter niet tegen dat ook zonder aangewezen bouwplan een overeenkomst over grondexploitatie als bedoeld in artikel 6.24, eerste lid, van de Wro kan worden aangegaan. Aan een gewenste ruimtelijke ontwikkeling, waarvoor planologische medewerking is vereist, kunnen naar het oordeel van de gemeenteraad of het college planologische nadelen zijn verbonden. Deze nadelen kunnen onder omstandigheden worden ondervangen door mitigerende en/of compenserende maatregelen of voorzieningen. Mits een structuurvisie daarin voorziet, kan ter bekostiging van dergelijke maatregelen of voorzieningen de betaling van een financiële (verevenings-)bijdrage worden overeengekomen. Indien geen overeenkomst tot stand komt, kunnen de raad of het college de benodigde planologische medewerking weigeren, omdat de bekostiging van de benodigde maatregelen of voorzieningen, waarmee de aan de betrokken ruimtelijke ontwikkeling verbonden planologisch nadelige gevolgen kunnen worden gemitigeerd en/of gecompenseerd niet is gegarandeerd en het aldus niet zeker is dat de bedoelde voorzieningen en/of maatregelen worden getroffen. Planologische medewerking aan een met het geldende planologisch regime strijdig bouwplan, waartegen op zich geen planologische bezwaren bestaan, kan niet worden geweigerd, omdat de initiatiefnemer weigert de betaling van een financiële bijdrage overeen te komen. Ter vergelijking wijst de Afdeling op de uitspraak van 25 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1783, en op de uitspraak van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2950.
    Wat betreft de ruimtelijke samenhang tussen het bouwplan en de van Baetland verlangde financiële bijdrage heeft het college gewezen op een stuk van 21 oktober 2021 waarin een onderbouwing staat over de benodigde ambtelijke inzet voor de aanvraag. Dit stuk is als bijlage 3 bij het verweerschrift gevoegd. De door het college gevraagde financiële bijdrage heeft naar het oordeel van de Afdeling niet het doel een nadelige ruimtelijke ontwikkeling te compenseren, maar heeft slechts tot doel om de gemeentelijke kosten te dekken. Zo staat in het stuk van 21 oktober 2021 dat de beoordeling van de aanvraag onder meer de noodzaak met zich brengt om een reeks disciplines binnen de gemeentelijke organisatie te raadplegen en dat diverse adviezen uitgebracht zijn. De Afdeling ziet in zoverre geen ruimtelijke samenhang tussen het project waarvoor de bijdrage wordt gevraagd en het bestedingsdoel van de bijdrage. Hier is dus geen sprake van een vereveningsbijdrage. Dit is daarom geen ruimtelijk relevant belang dat als grondslag kan dienen voor weigering van de gevraagde omgevingsvergunning.
    Het college stelt dat het aangaan van de overeenkomst vereist is voor de economische uitvoerbaarheid van het project en dat het verhaal van deze kosten in zoverre een ruimtelijk aspect is. Daarbij verwijst hij naar de uitspraak van 25 januari 2012, waarin geen sprake was van een aangewezen bouwplan en daardoor evenmin de mogelijkheid bestond om de kosten uit hoofde van een exploitatieplan te verhalen. Het ligt volgens het college voor de hand om de in die uitspraak geaccepteerde mogelijkheid van het via een overeenkomst verzekeren van planschadekosten in de sleutel van de financiële uitvoerbaarheid te plaatsen. De Afdeling volgt dit standpunt niet. Die uitspraak gaat over tegemoetkoming in planschade en in artikel 6.4a van de Wro is een regeling opgenomen voor planschadekostenverhaal. In het licht van die wettelijke regeling heeft de Afdeling geoordeeld dat in het geval waarin een planologische wijziging uitsluitend in het belang van de aanvrager was, de weigering om een dergelijke planschadeovereenkomst te sluiten een valide weigeringsgrond is. De voorliggende zaak gaat over de weigering van planologische medewerking vanwege het ontbreken van de bereidheid om de kosten voor het gemeentelijke apparaat te betalen. Dit is een andere situatie dan die in de uitspraak van 25 januari 2012. Voor het verhaal van dergelijke kosten bij niet-aangewezen bouwplannen is de Legesverordening beschikbaar. De omstandigheid dat in de Legesverordening van de gemeente is opgenomen dat kostenverhaal van complexe aanvragen plaatsvindt via een overeenkomst, doet aan het voorgaande niet af. Met die regeling kan niet een weigeringsgrond voor een omgevingsvergunning worden geïntroduceerd die buiten het stelsel van de Wro ligt.
    De conclusie is dat het college de door Baetland Vastgoed ingediende aanvraag om een omgevingsvergunning niet heeft kunnen weigeren alleen omdat zij geen anterieure overeenkomst heeft gesloten die strekt tot betaling van een bijdrage in de gemeentelijke exploitatiekosten. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    7.       Omdat het hoger beroep van het college ongegrond is, moet het college de proceskosten vergoeden. Verder wordt gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb van het college alsnog griffierecht geheven.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Purmerend tot vergoeding van bij Baetland Vastgoed Ontwikkeling B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep van het college opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.      bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Purmerend een griffierecht van € 541,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en C.J. Borman en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden in tegenwoordigheid van mr. F. Dinleyici, griffier.
    w.g. Uylenburg
    voorzitter
    w.g. Dinleyici
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 maart 2023
    909
     
    BIJLAGE
     
    Wet ruimtelijke ordening
    Artikel 6.24, eerste lid, luidt: "Bij het aangaan van een overeenkomst over grondexploitatie kunnen burgemeester en wethouders in de overeenkomst bepalingen opnemen inzake:
    a. financiële bijdragen aan de grondexploitatie alsmede op basis van een vastgestelde structuurvisie, aan ruimtelijke ontwikkelingen;
    b. verrekening van schade die op grond van artikel 6.1 voor vergoeding in aanmerking zou komen."