ECLI:NL:RVS:2024:4880, Raad van State, 27-11-2024, 202304278/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-11-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij brief van 21 januari 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Westland aan [bedrijf] een volgens het college van rechtswege gegeven omgevingsvergunning voor de bouw van een kas in afwijking van het bestemmingsplan op het perceel [locatie] in De Lier bekendgemaakt. [bedrijf] heeft een omgevingsvergunning aangevraagd om een kas te bouwen op het perceel. De bouw van de kas is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Volgens het college is de aangevraagde omgevingsvergunning van rechtswege gegeven. De rechtbank is het daar mee eens. Glastuinbouw Nederland kan zich hiermee niet verenigen. Volgens Glastuinbouw Nederland is de omgevingsvergunning niet met de juiste procedure voorbereid, waardoor er geen vergunning van rechtswege is gegeven. De vergunning had volgens Glastuinbouw Nederland niet met de reguliere, maar met de uitgebreide voorbereidingsprocedure moeten worden voorbereid.

202304278/1/R3.
    Datum uitspraak: 27 november 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Vereniging Glastuinbouw Nederland, gevestigd in Zoetermeer,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 mei 2023 in zaak nr. 21/4514 in het geding tussen:
    Glastuinbouw Nederland
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Westland.
    Procesverloop
    Bij brief van 21 januari 2020 heeft het college aan [bedrijf] een volgens het college van rechtswege gegeven omgevingsvergunning voor de bouw van een kas in afwijking van het bestemmingsplan op het perceel [locatie] in De Lier (hierna: het perceel) bekendgemaakt.
    Bij besluit van 27 mei 2021 heeft het college het door Glastuinbouw Nederland daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 25 mei 2023 heeft de rechtbank het door Glastuinbouw Nederland daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft Glastuinbouw Nederland hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 september 2024, waar Glastuinbouw Nederland, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.C. Meijer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 17 mei 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [bedrijf] heeft een omgevingsvergunning aangevraagd om een kas te bouwen op het perceel. De bouw van de kas is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Volgens het college is de aangevraagde omgevingsvergunning van rechtswege gegeven. De rechtbank is het daar mee eens. Glastuinbouw Nederland kan zich hiermee niet verenigen. Volgens Glastuinbouw Nederland is de omgevingsvergunning niet met de juiste procedure voorbereid, waardoor er geen vergunning van rechtswege is gegeven. De vergunning had volgens Glastuinbouw Nederland niet met de reguliere, maar met de uitgebreide voorbereidingsprocedure moeten worden voorbereid.
    3.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Toetsingskader
    4.       Op grond van artikel 3.7, eerste lid, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo, is op een aanvraag om een omgevingsvergunning de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing, tenzij de uitgebreide voorbereidingsprocedure geldt. De beantwoording van de vraag welke voorbereidingsprocedure van toepassing is, is afhankelijk van de activiteit die is aangevraagd. Dat is geregeld in artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo. De Wabo schrijft dwingend voor welke procedure op een aanvraag om omgevingsvergunning van toepassing is. Het college heeft hierin dus geen keuze, maar moet de voorbereidingsprocedure toepassen die de Wabo voorschrijft.
    Bij de ene voorbereidingsprocedure kan wel een vergunning van rechtswege zijn gegeven, bij de andere kan dat niet. In paragraaf 4.1.3.3 van de Awb is de beschikking van rechtswege geregeld. Die paragraaf geldt ook voor vergunningen van rechtswege. Als de Wabo bepaalt dat de voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is, dan kan geen omgevingsvergunning van rechtswege zijn gegeven. In artikel 3:10, vierde lid, van de Awb is namelijk bepaald dat paragraaf 4.1.3.3 van die wet niet van toepassing is als afdeling 3.4 moet worden toegepast. Als de reguliere voorbereidingsprocedure moet worden toegepast, dan is een omgevingsvergunning van rechtswege gegeven als het bestuursorgaan niet binnen de wettelijk gestelde termijn een besluit op de aanvraag heeft genomen. Dat is geregeld in artikel 3.9, derde lid, van de Wabo in combinatie met artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb.
    4.1.    Uit artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, volgt dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure moet worden toegepast indien de omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan slechts kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3° van de Wabo. Als de omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1° en/of 2° van de Wabo kan worden verleend, is de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing.
    Niet in geschil is dat geen toepassing kan worden gegeven aan de onder 1° beschreven bevoegdheid. In geschil is of dit wel kan met de toepassing van de bevoegdheid onder 2°. Daarvan is sprake als de aanvraag betrekking heeft op een activiteit die valt onder een categorie genoemd in artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).
    Beoordeling van het hoger beroep
    5.       Glastuinbouw Nederland betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college mocht aannemen dat er een omgevingsvergunning van rechtswege is gegeven. Volgens Glastuinbouw Nederland kan er geen sprake kan zijn van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning op grond van artikel 3.9, derde lid van de Wabo, omdat op de aanvraag van de omgevingsvergunning niet de reguliere, maar de uitgebreide procedure van toepassing is.
    Hiertoe voert Glastuinbouw Nederland aan dat het aangevraagde bouwwerk niet onder artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor valt, omdat het geen bijbehorend bouwwerk is. Ook staat de kas volgens Glastuinbouw Nederland buiten de bebouwde kom, omdat glastuinbouwgebieden, gelet op de aard van de omgeving, volgens haar niet aangemerkt dienen te worden als een gebied dat overwegend een woon- of verblijfsfunctie heeft.
    5.1.    Uit artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor volgt dat, indien het bouwwerk buiten de bebouwde kom ligt, de oppervlakte van het bouwwerk niet meer dan 150 m² mag bedragen. De aangevraagde kas heeft een oppervlakte van 190 m². Dat betekent dat, als de kas niet binnen de bebouwde kom ligt, de aangevraagde omgevingsvergunning niet met toepassing van artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor, kan worden verleend.
    De vraag of een perceel in de bebouwde kom ligt, is van feitelijke aard. Niet de plaats van het verkeersbord dat de bebouwde kom aangeeft, maar de aard van de omgeving is bepalend. Daarbij is in het bijzonder van belang of sprake is van een concentratie van bebouwing en of het gebied door die bebouwing overwegend een woon- of verblijffunctie heeft.
    5.2.    Wat betreft de vraag of het bouwwerk zich binnen de bebouwde kom bevindt, overweegt de Afdeling het volgende. Er is sprake van een concentratie van bebouwing in de omgeving van het perceel waarop het bouwwerk zich bevindt. Zo bevinden zich aan de [locatie] en de omliggende straten enkele bedrijfswoningen. De onderlinge afstanden tussen deze bedrijfswoningen variëren van enkele tientallen meters tot in sommige gevallen zelfs 100 m of meer. Op de percelen tussen deze bedrijfswoningen bestaat de bebouwing voornamelijk uit kassencomplexen ten behoeve van glastuinbouw.
    Ter zitting heeft Glastuinbouw Nederland uiteengezet dat, hoewel de mate waarin mensen in een kas verblijven afhangt van het type gewas dat in de kas geteeld wordt, kassen in het algemeen op een dusdanige wijze zijn ingericht dat de tijd waarin er daadwerkelijk mensen in de kas verblijven zoveel mogelijk beperkt wordt. Hieraan liggen uiteenlopende redenen ten grondslag, zoals de bescherming van de gezondheid van zowel de mensen als de gezondheid van de gewassen. Het werk van de mensen wordt daarbij in toenemende mate gerobotiseerd, waardoor de verzorging van de gewassen grotendeels automatisch plaatsvindt. Daarnaast zijn er ook kassen waar het door middel van technische constructies mogelijk wordt gemaakt dat de menselijke werkzaamheden aan de gewassen buiten de kas verricht worden. Het college heeft de uiteenzetting van Glastuinbouw Nederland niet bestreden.
    De Afdeling ziet geen reden om aan de gegeven toelichting te twijfelen. Gelet op het feit dat de kassen worden gebruikt voor het telen van gewassen, deze worden ingericht op een wijze waardoor zoveel mogelijk wordt vermeden dat er daadwerkelijk mensen in verblijven en dat het tijdsbestek dat er wel mensen in verblijven zoveel mogelijk wordt beperkt, is de Afdeling van oordeel dat kassen niet zijn aan te merken als bebouwing die een overwegende woon- of verblijffunctie heeft.
    Omdat de kassen geen woon- of verblijffunctie hebben, komt de Afdeling tot het oordeel dat er in dit geval geen sprake is van een aaneengesloten concentratie van bebouwing, waardoor het gebied overwegend een woon- of verblijffunctie heeft. In de directe omgeving van het perceel bevinden zich weliswaar enkele bedrijfswoningen, maar gelet op het feit dat deze bedrijfswoningen zich op een aanzienlijke onderlinge afstand van elkaar bevinden en dat de omgeving rondom deze bedrijfswoningen voornamelijk uit kassencomplexen bestaat, heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het gebied overwegend een woon- of verblijffunctie heeft. Het perceel ligt dus niet in de bebouwde kom.
    Zoals hiervoor onder 5.1 is beschreven, heeft dit tot gevolg dat het aangevraagde bouwwerk niet voldoet aan de eisen die in artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor zijn bepaald. Daardoor kan de aangevraagde omgevingsvergunning niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo worden verleend. Dit betekent dat de aangevraagde omgevingsvergunning enkel met de toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo kan worden verleend. Zoals uit overwegingen 4 en 4.1 volgt, is op de aanvraag dan de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing en kan geen vergunning van rechtswege gegeven zijn.
    Het betoog slaagt.
    6.       Wat Glastuinbouw Nederland heeft aangevoerd met betrekking tot de vraag of het bouwwerk waarvoor de omgevingsvergunning is aangevraagd kan worden aangemerkt als bijbehorend bouwwerk behoeft geen bespreking meer.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling het beroep alsnog gegrond verklaren en het besluit van 27 mei 2021 vernietigen wegens strijd met artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo. Het college zal alsnog een besluit op de aanvraag moeten nemen en dit besluit met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb moeten voorbereiden.
    Proceskosten
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van de Vereniging Glastuinbouw Nederland gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 mei 2023 in zaak nr. 21/4514;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 27 mei 2021, kenmerk 20-0290821;
    V.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Westland aan de Vereniging Glastuinbouw Nederland het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 908,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. A.B. Blomberg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    w.g. Blomberg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Soede
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 november 2024
    270-1117
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    […]
    Artikel 3.7
    1. Deze paragraaf is van toepassing op de voorbereiding van besluiten, tenzij paragraaf 3.3 daarop van toepassing is.
    2. In afwijking van het eerste lid is deze paragraaf tevens van toepassing op de voorbereiding van een besluit als bedoeld in artikel 3.10, derde lid.
    Artikel 3.9
    1. Het bevoegd gezag beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag. Tegelijkertijd met of zo spoedig mogelijk na de bekendmaking:
    a. doet het mededeling van die beschikking op de wijze waarop het overeenkomstig artikel 3.8 kennis heeft gegeven van de aanvraag, en
    b. zendt het in bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen de daarbij aangewezen bestuursorganen een afschrift van die beschikking.
    2. Het bevoegd gezag kan de in het eerste lid bedoelde termijn eenmaal met ten hoogste zes weken verlengen. Het maakt zijn besluit daartoe bekend binnen de eerstbedoelde termijn. Het doet daarvan tevens zo spoedig mogelijk mededeling op de wijze waarop het overeenkomstig artikel 3.8 kennis heeft gegeven van de aanvraag.
    3. Paragraaf. 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht is, met uitzondering van de artikelen 4:20b, derde lid, en 4:20f, van toepassing op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen categorieën gevallen worden aangewezen waarin de voorbereiding van de beslissing op een aanvraag wegens strijd met een voor Nederland verbindend verdrag of een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie is uitgezonderd van de toepassing van de eerste volzin.
    4. Het bevoegd gezag doet zo spoedig mogelijk mededeling van de bekendmaking, bedoeld in artikel 4:20c van de Algemene wet bestuursrecht, op de wijze waarop het overeenkomstig artikel 3.8 kennis heeft gegeven van de aanvraag.
    Artikel 3.10
    Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
    a. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°;
    […]
    Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht
    Artikel 1
    1. In deze bijlage wordt verstaan onder:
    […]
    bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
    […]
    Artikel 4
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
    b. de oppervlakte niet meer dan 150 m2;
    […]