ECLI:NL:RBUTR:2011:BQ3065, Rechtbank Utrecht, 11-01-2011, SBR 10/860
Rechtbank Utrecht — Uitspraak 
Datum: 2011-01-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: gebruik strijdig met bestemmingsplan, last onder dwangsom, toetsing ex tunc.

RECHTBANK UTRECHT
      Sector bestuursrecht
    
    
    zaaknummer: SBR 10/860
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    
    
      de vennootschap onder firma Partycentrum-Restaurant “Boerderij Mereveld”,
      gevestigd te Utrecht,
      eiser 1, nader te noemen: het Partycentrum,
      gemachtigde mr. B. Oudenaarden,
    
    
    en
    
    
      VersAlert,
      gevestigd te Woerden,
      eiser 2, nader te noemen: VersAlert,
      gemachtigde mr. B. Oudenaarden,
    
    
    tegen
    
    
      het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, 
      verweerder,
      gemachtigde: mr. G.N. Sloote.
    
    
    
    Inleiding
    
    1.1	Bij besluit van 13 oktober 2009 heeft verweerder eisers onder oplegging van een last onder dwang, gelast het illegale gebruik van het pand aan de Mereveldseweg 9 te Utrecht (hierna: Boerderij Mereveld) in de vorm van de door VersAlert georganiseerde beurs dan wel groothandel per 14 oktober 2009 te (doen) staken en gestaakt te houden, wegens strijd met het bestemmingsplan. 
    
    1.2 Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt en een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. 
    
    1.3 De voorzieningenrechter heeft op 14 oktober 2009 mondeling uitspraak gedaan en het besluit van 13 oktober 2009 geschorst tot het moment waarop de beslissing op bezwaar op wettelijk voorgeschreven wijze bekend is gemaakt. 
    
    1.4 Bij besluit van 28 januari 2010 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Eisers hebben hiertegen beroep bij deze rechtbank ingesteld.
    
    1.5 Het beroep is behandeld ter zitting van 30 november 2010. Namens het Partycentrum is verschenen de heer [A], vennoot, bijgestaan door de gemachtigde voornoemd. Namens verweerder is verschenen voornoemde gemachtigde. 
    
    Overwegingen
    
    
      2.1 Ter zitting heeft verweerder betoogd dat de bestreden beslissing gelezen moet worden als ware deze niet alleen gericht aan het Partycentrum, maar ook aan VersAlert. VersAlert is volgens verweerder niet in haar procesbelang geschaad, aangezien de bestreden beslissing aan mr. Oudenaarden is verstuurd en mr. Oudenaarden (ook) als gemachtigde van VersAlert optreedt.
      Mr. Oudenaarden heeft zich niet verzet tegen dit standpunt van verweerder, maar heeft zich, onder verwijzing naar het beroepschrift namens het Partycentrum, op het standpunt gesteld dat in dat geval het onderhavige beroep ook namens VersAlert is ingesteld. 
      De rechtbank zal om proceseconomische redenen en met inachtneming van de standpunten van partijen het bestreden besluit opvatten als mede zijnde gericht aan VersAlert en het beroepschrift van het Partycentrum als gezamenlijk ingesteld beroep van het Partycentrum en VersAlert aanmerken.
    
    
    
      2.2 De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. 
      Op 13 oktober 2009 is naar aanleiding van een klacht een controle uitgevoerd bij Boerderij Mereveld. Tijdens die controle heeft verweerder geconstateerd dat Boerderij Mereveld gebruikt werd ten behoeve van het houden van een beurs dan wel groothandel. Dat gebruik is door verweerder in strijd geacht met het geldende bestemmingsplan.
    
    
    2.2.1 Op 13 oktober 2009 zijn eisers in de gelegenheid gesteld hun zienswijzen kenbaar te maken ten aanzien van het voornemen van verweerder om handhavend op te treden tegen het strijdige gebruik op het perceel Mereveldseweg 9 ten behoeve van een beurs dan wel groothandel. Vervolgens heeft verweerder bij besluit van 13 oktober 2009 een last onder dwangsom opgelegd aan eisers teneinde hen te gelasten het illegale gebruik op het perceel Mereveldseweg 9 ten behoeve van een beurs dan wel als groothandel per 14 oktober te (doen) staken en gestaakt houden.
    
    2.2.2 De voorzieningenrechter heeft op 14 oktober 2009 mondeling uitspraak gedaan en het besluit van 13 oktober 2009 geschorst tot het moment waarop de beslissing op bezwaar op wettelijk voorgeschreven wijze bekend is gemaakt. 
    
    2.2.3 Bij bestreden besluit heeft verweerder het gemaakte bezwaar tegen het besluit van 13 oktober 2009 ongegrond verklaard.
    
    
      2.3. Eisers hebben aangevoerd dat de door de voorzieningenrechter geconstateerde gebreken in de primaire beslissing niet kunnen worden geheeld door een nadere motivering in de beslissing op bezwaar. De voorzieningenrechter was van oordeel dat het ten tijde van het nemen van het primaire besluit onduidelijk was wat wel en wat niet ter plaatse was toegestaan. Dat is het moment waarnaar moet worden beoordeeld of er sprake was van een overtreding en - mede in verband daarmee - een bevoegdheid om handhavend op te treden. Nu de voorzieningenrechter heeft vastgesteld dat het primaire besluit niet duidelijk was, is niet voldaan aan het beginsel van rechtszekerheid en was verweerder niet bevoegd om 13 oktober 2009 handhavend op te treden.
      Daarnaast dient het besluit geen doel meer doordat de beurs al voorbij is. Door handhaving van de primaire beslissing in bezwaar maakt verweerder misbruik van bevoegdheden, aldus eisers.
    
    
    
      2.4 Anders dan eisers is de rechtbank van oordeel dat, gelet op artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de geconstateerde gebreken in de primaire beslissing wel kunnen worden geheeld door een nadere motivering in de beslissing op bezwaar. Als de rechtbank het betoog van eiser zou volgen, dan zou dat betekenen dat de last onder dwangsom die door verweerder is opgelegd, niet aan een rechterlijk oordeel zou kunnen worden onderworpen. Er zou dan geen inhoudelijk oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit genomen kunnen worden. Dat het in bezwaar zou moeten gaan om een toetsing ex tunc maakt dit niet anders nu er geen wijziging is in de feiten, omstandigheden of toegepaste wetten en regelgeving. 
      De rechtbank overweegt voorts, analoog aan de redenering van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State in de uitspraak van 23 april 1999 met vindplaats AB 1999, 401, het volgende. Het enkele feit dat de gebeurtenis die aanleiding is geweest tot het opleggen van een last onder dwangsom reeds voorbij is, betekent niet dat partijen geen belang meer hebben bij een beoordeling van de rechtmatigheid van dat besluit. 
      De gronden van eisers slagen dan ook niet.
    
    
    2.5 Eisers hebben voorts betoogd dat niet in strijd met het bestemmingsplan is gehandeld door zaalruimte te verhuren aan VersAlert, die op 13 en 14 oktober 2009 een “Verstiviteiten beurs” hield in Boerderij Mereveld en hebben daartoe het volgende aangevoerd. Op de beurs werden geen verkopen gedaan doch slechts producten aangeboden om te proeven. De beurs was alleen toegankelijk voor genodigden. Het Partycentrum verzorgde de ontvangst, de bediening en de drankjes. Ook werd een gedeelte van de te proeven producten door het Partycentrum bereid. Verweerder treedt naar de mening van eisers buiten de kaders van het bestemmingsplan door ambtshalve een interpretatie te geven van het bestemmingsplan en te oordelen dat slechts bepaalde vormen van zalenverhuur zouden zijn toegestaan. 
    
    2.6 De rechtbank overweegt het volgende. Op het perceel waarop Boerderij Mereveld is gevestigd, is het bestemmingsplan ‘Mereveld’ van toepassing. Volgens de plankaart in samenhang met artikel 7 van de bestemmingsplanvoorschriften rust er op het perceel de bestemming ‘bestaande horeca’. Blijkens de toelichting is dit een café-restaurant en zalenverhuur. Artikel 13 is een gebruiksbepaling waarin wordt bepaald dat het verboden is om de in het plan begrepen gronden en de daarop voorkomende bouwwerken te gebruiken voor een doel of (op) een wijze strijdig met het in het bestemmingsplan bepaalde.
    
    
      2.7 Vast staat dat het begrip horeca in de planvoorschriften niet nader wordt omschreven.
      De rechtbank zal moeten beoordelen of de door de gemeente aangelegde maatstaf juist is en indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord of de door VersAlert gehouden ‘beurs’ in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. De rechtbank overweegt daartoe het volgende.
    
    
    2.7.1 De toelichting op het bestemmingsplan behoort volgens vaste jurisprudentie niet tot de voorschriften, maar kan van betekenis zijn bij de uitleg van de voorschriften. Niet in geschil is tussen partijen dat onder het bedrijven van horeca doorgaans wordt verstaan het verstrekken van dranken en/of spijzen, al dan niet met logies, voor het gebruik ter plaatste. Tevens is niet in geschil dat, overeenkomstig hetgeen opgenomen in de toelichting, onder de bestemming ‘bestaande horeca’ zalenverhuur aan derden, zowel particulieren als bedrijven, is toegestaan. De feitelijke situatie is dat het Partycentrum geen eigen restaurant meer beheert, maar enkel zalen verhuurt.
    
    
      2.7.2 Verweerder heeft in het bestreden besluit de stelling ingenomen dat gegeven de bestemming op de Boerderij Mereveld in hoofdzaak horeca-activiteiten dienen plaats te vinden. Zelfstandige promotie, tentoonstellingen en beurzen met het oog op verkoop van de producten van de huurder in een omvang waarbij niet meer gesproken kan worden van ondergeschiktheid aan de horeca-activiteiten, zijn volgens verweerder strijdig met het bestemmingsplan. Ter zitting heeft verweerder dit standpunt als volgt nader toegelicht en aangevuld. Zalenverhuur valt onder de bestemming bestaande horeca, maar deze verhuur dient plaats te vinden in het kader van dan wel ondergeschikt te zijn aan de horecafunctie van Boerderij Mereveld waarbij voornamelijk gebruik wordt gemaakt van de diensten van het Partycentrum. In het geval van de ‘beurs’ van VersAlert, die dermate groot was, kan volgens verweerder niet meer gesproken worden ondergeschiktheid aan de horeca-activiteiten.
      De ‘beurs’ van VersAlert had bovendien de uitstraling van een beurs dan wel groothandel door de omvang van het evenement en de achterliggende commerciële intentie. De omgeving zal ook last hebben van de bezoekersstroom die door de beurs werd aangetrokken. Dit zou ten koste gaan van de planologische uitstraling. Verweerder heeft voorts aangegeven dat nu ter zitting voor het eerst bekend is geworden dat het Partycentrum de drankjes en ontvangst van de gasten verzorgde, maar dat dit aspect het oordeel van verweerder niet anders maakt. Verweerder benadrukt dat de omvang, de commerciële intentie, de planologische uitstraling tezamen aan het oordeel ten grondslag liggen.
    
    
    2.7.3 Ter zitting heeft verweerder desgevraagd aangegeven dat de aangelegde maatstaf dat de zalenverhuur in het kader van de horecafunctie c.q. ondergeschikt aan de horeca-activiteiten dient plaats te vinden, inhoudt dat door de huurder gebruik wordt gemaakt van de diensten van het Partycentrum, zoals het verzorgen van de catering. Deze maatstaf acht de rechtbank gelet op de bestemming juist.  Het standpunt van verweerder dat de door VersAlert gehouden ‘beurs’ daar niet onder valt volgt de rechtbank echter niet. Zowel de omvang als de planologische uitstraling is naar het oordeel van de rechtbank in dit geval, waarbij over de gehele dag ongeveer 200 bezoekers, enkel op uitnodiging, Boerderij Mereveld hebben bezocht en waarvoor de ontvangsthal en een groot gedeelte van de zalen aan VersAlert waren verhuurd, niet anders dan een grootschalig bruiloftsfeest of meerdere feesten tegelijk, terwijl feesten met die omvang volgens verweerder zondermeer zijn toegestaan. Daarbij acht de rechtbank nog van belang dat Boerderij Mereveld een capaciteit heeft voor 700 tot 800 bezoekers.
    
    
      2.7.4 Weliswaar speelt bij de ‘beurs’ van VersAlert een commercieel aspect mee, maar gelet op het feit dat ter plaatse enkel het proeven en aanprijzen van producten aan de orde kwam, er geen verkoop van producten plaats vond, en bovendien de ‘beurs’ enkel voor uitgenodigde klanten en niet voor het publiek toegankelijk was, is de rechtbank van oordeel dat, ook gezien in samenhang met de omvang, het commerciële aspect niet dermate is dat aan de ‘beurs’ het karakter van detailhandel of groothandel is toe te kennen, dan wel dat het karakter van horeca komt te vervallen. Daarbij is van belang dat het Partycentrum de ontvangst, bediening en drankjes verzorgde en daarmee naar het oordeel van de rechtbank heeft voldaan aan de door verweerder ter zitting weergegeven invulling van de horecafunctie, namelijk dat het Partycentrum de catering dient te verzorgen.
      Het voorgaande in ogenschouw nemende valt de gewraakte ‘beurs’ naar het oordeel van de rechtbank binnen de door de gemeente zelf aangelegde kaders en daarmee binnen het bestemmingsplan. 
    
    
    2.8 Gelet op het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat het gebruik door eisers op het onderhavige perceel op 13 en 14 oktober 2009 niet in strijd is met het bestemmingsplan, waardoor er geen sprake was van een overtreding en verweerder niet bevoegd was handhavend op te treden. Daarmee zijn zowel het primaire besluit als het bestreden besluit onrechtmatig genomen. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren, de bestreden beslissing, op grond van strijd met artikel 5:32 van de Awb, vernietigen en het primaire besluit van 13 oktober 2009, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, herroepen.
    
    2.9 Nu het beroep tegen het besluit van 28 januari 2010 gegrond wordt verklaard en het primaire besluit wordt herroepen, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep en het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken. De kosten in beroep zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht, vastgesteld op € 874,- voor verleende rechtsbijstand (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1,waarde per punt € 437,-). De vastgestelde kosten voor de bezwaarprocedure bedragen € 874,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting, maal een wegingsfactor 1, maal € 437,-).
    
    
    Beslissing 
      
    De rechtbank: 
      
    3.1  verklaart het beroep gegrond; 
      
    3.2  vernietigt het besluit van 28 januari 2010; 
      
    3.3	bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit; 
    
    3.4	herroept het primaire besluit van 13 oktober 2009; 
      
    3.5  bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht ad € 297,- aan hem vergoedt; 
      
    3.6  veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.748,-.
      
      
      
    Aldus vastgesteld door mr. M.E.A. Braeken, als rechter en in het openbaar uitgesproken op 11 januari 2011.
    
    
    De griffier:						De rechter:
    
    
    
    
    mr. L.M. Janssens-Kleijn					mr. M.E.A. Braeken