ECLI:NL:RVS:2017:337, Raad van State, 08-02-2017, 201604321/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-02-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 april 2016 heeft het college met toepassing van artikel 83 van de Wet geluidhinder hogere waarden vastgesteld voor de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting vanwege wegverkeerslawaai voor de woningen [locatie A] en [locatie B] te Maasdijk, gemeente Westland.

201604321/1/R3.
    Datum uitspraak: 8 februari 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellante B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te Maasdijk, gemeente Westland,
    appellanten,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Westland,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 april 2016 heeft het college met toepassing van artikel 83 van de Wet geluidhinder hogere waarden vastgesteld voor de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting vanwege wegverkeerslawaai voor de woningen [locatie A] en [locatie B] te Maasdijk, gemeente Westland.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 november 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.J. Glastra, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, en het college van burgemeester en wethouders van Westland, vertegenwoordigd door mr. B.J.M. Verras, G.J. Ravensbergen, mr. A.D. Kishoen-Misier, C.G.M. van Zeijl-van Zon en R.W. de Groot, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. Bij het bestreden besluit zijn voor de bestaande woningen [locatie A] en [locatie B] te Maasdijk hogere waarden voor de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting vastgesteld. De hogere waarden zijn vastgesteld in verband met de aanleg van een nieuwe verbindingsweg tussen de Maasdijk (N220) en het knooppunt Maasdijkplein in de gemeente Westland. Deze ontwikkeling wordt mogelijk gemaakt in het bestemmingsplan "Verbindingsweg Maasdijk-Maasdijkplein", dat bij besluit van 28 juni 2016 door de raad van de gemeente Westland is vastgesteld.
    
    2. [appellant] woont aan [locatie A]. Voor zijn woning is bij het bestreden besluit een hogere waarde van 50 dB vastgesteld. De nieuwe verbindingsweg zal gedeeltelijk op de gronden van [appellant] worden aangelegd. De afstand tussen de woning van [appellant] en de nieuwe weg bedraagt ongeveer 35 m.
    
    [appellant] kan zich niet verenigen met de vaststelling van de hogere waarde voor zijn woning. Hij voert onder meer aan dat het college ten onrechte heeft afgezien van het treffen van maatregelen nabij zijn woning om geluidhinder te voorkomen en niet genoeg onderzoek naar dergelijke maatregelen heeft gedaan. Ook is volgens [appellant] onzeker of door het treffen van maatregelen aan de woning een binnenwaarde van ten hoogste 33 dB kan worden bereikt. Daarnaast is het bestreden besluit volgens [appellant] in strijd met gemeentelijk beleid en met het gelijkheidsbeginsel.
    
    [appellant] heeft tevens beroep ingesteld tegen het besluit van de raad van 28 juni 2016 tot vaststelling van het bestemmingplan "Verbindingsweg Maasdijk-Maasdijkplein".
    
    De tekst van de relevante wettelijke bepalingen is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Maatregelen tegen geluidhinder
    
    3. [appellant] voert aan dat het college te weinig onderzoek heeft gedaan naar de mogelijkheden voor het treffen van maatregelen nabij zijn woning om de geluidbelasting te verminderen. Het bestreden besluit is daarom volgens hem in strijd met artikel 110a, vijfde lid, van de Wet geluidhinder.
    
    [appellant] voert in de eerste plaats aan dat het college geen inzicht heeft gegeven in de onderzoeken naar het gebruik van geluidsarm asfalt en de bijbehorende kosten-batenanalyses, zodat niet vaststaat dat die maatregel niet doelmatig is.
    
    Daarnaast betoogt [appellant] dat ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar een geluidwal als maatregel. [appellant] betoogt ook dat het college er bij het nemen van het bestreden besluit ten onrechte van is uitgegaan dat zijn woning zal worden verwijderd vanwege de ontwikkeling van de tweede fase van bedrijventerrein Honderdland. Volgens [appellant] is nog niet zeker of, en op welke termijn, de woning zal verdwijnen. Hij stelt onder meer dat zijn perceel mogelijk slechts gedeeltelijk, zonder zijn woning, zal worden onteigend en verwijst daarbij naar een brief van het college van 25 mei 2016. Het college heeft het treffen van maatregelen ten behoeve van de woning daarom ten onrechte als kapitaalvernietiging beschouwd, aldus [appellant].
    
    3.1. Op grond van artikel 82, eerste lid, van de Wet geluidhinder geldt voor woningen een voorkeursgrenswaarde van 48 dB voor de geluidbelasting vanwege het wegverkeer. Uit de artikelen 83, eerste en derde lid, en 110a, eerste lid, van de Wet geluidhinder volgt dat het college een hogere waarde voor de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting kan vaststellen met een maximum van 58 dB. Een hogere waarde kan alleen worden vastgesteld als maatregelen om de geluidbelasting vanwege de weg te beperken tot de voorkeursgrenswaarde onvoldoende doeltreffend zijn of overwegende bezwaren ontmoeten van stedenbouwkundige, verkeerskundige, vervoerskundige, landschappelijke of financiële aard. Dit volgt uit artikel 110a, vijfde lid, van de Wet geluidhinder.
    
    3.2. Bij de voorbereiding van het bestreden besluit is een akoestisch onderzoek uitgevoerd. De resultaten hiervan zijn beschreven in het rapport "Westland Verbindingsweg Maasdijk-Maasdijkplein. Akoestisch onderzoek" van Rho Adviseurs voor leefruimte van 23 december 2015 (hierna: het akoestisch rapport). Uit het akoestisch rapport blijkt dat de voorkeursgrenswaarde van 48 dB bij de woning van [appellant] zonder maatregelen met 2 dB zal worden overschreden.
    
    3.3. Volgens het college is het toepassen van geluidsarm asfalt niet doeltreffend vanwege de aanwezigheid van kruisingen en een rotonde op de nieuwe weg. Het college stelt dat geluidsarm asfalt slecht bestand is tegen "wringend" verkeer en te snel slijt als het wordt toegepast op en rond de kruisingen en de rotonde. De resterende rechte stukken van de nieuwe verbindingsweg zijn zo kort, dat met toepassing van geluidsarm asfalt op die weggedeelten niet de gewenste vermindering van de geluidbelasting tot 48 dB kan worden bereikt, aldus het college.
    
    3.4. De Afdeling stelt vast dat bij de voorbereiding van het bestreden besluit geen specifiek onderzoeksrapport over de effecten van wringend verkeer op de slijtage van geluidsarm asfalt is opgesteld. Het college heeft ter zitting toegelicht dat de conclusies in het akoestisch rapport over geluidsarm asfalt en wringend verkeer zijn gebaseerd op reeds bekende feiten. Anders dan [appellant] heeft gesteld, is er dus geen onderzoeksrapport waarin het college geen inzicht heeft gegeven.
    
    [appellant] heeft geen concrete feiten of omstandigheden naar voren gebracht die aanleiding geven om te twijfelen aan de juistheid van de stelling in het akoestisch rapport dat geluidsarm asfalt niet bestand is tegen wringend verkeer op en rond kruisingen en rotondes. Hetgeen [appellant] naar voren heeft gebracht geeft evenmin aanleiding om te twijfelen aan de conclusie uit het akoestisch rapport dat de toepassing van geluidsarm asfalt op alleen de rechte weggedeelten de geluidbelasting niet vermindert tot de voorkeursgrenswaarde.
    
    Gelet op het voorgaande mocht het college er op grond van het akoestisch rapport van uitgaan dat de toepassing van geluidsarm asfalt in dit geval onvoldoende doeltreffend zal zijn. Het bestreden besluit is in zoverre niet in strijd met artikel 110a, vijfde lid, van de Wet geluidhinder.
    
    Nu het college ervan uit mocht gaan dat de toepassing van geluidsarm asfalt in dit geval onvoldoende effect heeft op de vermindering van de geluidbelasting, kon het college ook afzien van het maken van een kosten-batenanalyse voor deze maatregel.
    
    Het betoog faalt.
    
    3.5. Het college stelt zich op het standpunt dat het treffen van andere geluidbeperkende maatregelen, zoals het aanbrengen van een geluidwal, op overwegende bezwaren van financiële aard stuit, met name omdat de woning van [appellant] bij de verdere ontwikkeling van bedrijventerrein Honderdland zal worden verwijderd.
    
    3.6. Voor de ontwikkeling van de tweede fase van bedrijventerrein Honderdland is in april 2016 een voorontwerpbestemmingsplan ter inzage gelegd. Het perceel [locatie A] heeft daarin een bedrijfsbestemming. Het college heeft ter zitting verklaard dat het ontwerpplan naar verwachting in het eerste kwartaal van 2017 ter inzage zal worden gelegd. Gelet hierop kan niet worden uitgesloten dat de woning van [appellant] nog ten minste een aantal jaren aanwezig zal zijn. Wel staat vast dat de verwijdering van de woning ten tijde van het nemen van het bestreden besluit werd beoogd. Daarbij is mede van belang dat het college - anders dan [appellant] heeft gesteld - een volledige verwerving van het perceel van [appellant] noodzakelijk acht voor de ontwikkeling van de tweede fase van bedrijventerrein Honderdland. Uit de brief van 25 mei 2016 blijkt dat het aanbod tot gedeeltelijke aankoop van het perceel verband houdt met de aanleg van de verbindingsweg. Voor de ontwikkeling van het bedrijventerrein heeft het college in diezelfde brief een herhaald aanbod gedaan voor de aankoop van het gehele perceel.
    
    Voor zover de sloop van de woning van [appellant], anders dan is beoogd, niet binnen enkele jaren zal plaatsvinden, acht de Afdeling het volgende van belang. De voorkeursgrenswaarde wordt in dit geval met slechts 2 dB overschreden, terwijl een geluidwal of -scherm alleen voor de woning van [appellant] effect zou hebben. Daarnaast is het college er op grond van artikel 111b, tweede lid, van de Wet geluidhinder toe verplicht maatregelen aan de woning te treffen om te bevorderen dat de binnenwaarde in de woning ten hoogste 33 dB zal bedragen. Dit biedt [appellant] bescherming tegen onaanvaardbare geluidhinder in het geval dat de tweede fase van bedrijventerrein Honderdland toch niet, of later dan beoogd, wordt gerealiseerd.
    
    Onder deze omstandigheden heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er overwegende financiële bezwaren bestaan tegen de aanleg van een geluidwal of -scherm ten behoeve van de woning van [appellant]. Het bestreden besluit is ook in zoverre niet in strijd met artikel 110a, vijfde lid, van de Wet geluidhinder.
    
    Het betoog faalt.
    
    Binnenwaarde
    
    4. [appellant] voert aan dat het college ten onrechte niet heeft onderzocht of na het treffen van maatregelen aan de binnenwaarde van 33 dB kan worden voldaan. Het college had dit volgens hem vóór de vaststelling van de hogere waarde moeten onderzoeken.
    
    4.1. Het college stelt dat pas na de vaststelling van de hogere waarde onderzoek hoeft te worden gedaan naar de binnenwaarde en eventuele maatregelen in dat kader. Als uit het onderzoek blijkt dat het geluidniveau in de woning van [appellant] hoger is dan 33 dB, zal een pakket gevelisolatiemaatregelen worden aangeboden, aldus het college.
    
    4.2. Het betoog dat het college vóór het vaststellen van de hogere waarde had moeten onderzoeken of gevelisolerende maatregelen nodig zijn om een binnenwaarde van maximaal 33 dB te garanderen, slaagt niet. Zoals de Afdeling onder meer heeft overwogen in haar uitspraak van 26 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:41, volgt namelijk uit de systematiek van de artikelen 83, eerste lid, en 111b, tweede lid, van de Wet geluidhinder dat pas na vaststelling van hogere waarden behoeft te worden bepaald of gevelisolerende maatregelen moeten worden getroffen. De vraag of een verplichting bestaat tot het treffen van dergelijke maatregelen aan de woning van [appellant], staat los van de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit en kan daarom in deze beroepsprocedure niet aan de orde zijn.
    
    Strijd met gemeentelijk beleid
    
    5. [appellant] voert aan dat het bestreden besluit op een aantal punten in strijd is met het gemeentelijke beleid dat is neergelegd in de gemeentelijke beleidsnota "Toetsingskader hogere geluidgrenswaardebesluiten" (hierna: het Toetsingskader).
    
    In de eerste plaats volgt volgens [appellant] uit bijlage 8 van het Toetsingskader dat het onderzoek naar de binnenwaarde moet plaatsvinden vóór de vaststelling van een hogere waarde.
    
    Daarnaast betoogt [appellant] dat het ontbreken van onderzoek naar een geluidwal in strijd is met de drie-stappenstrategie uit paragraaf 4.8 van het Toetsingskader, omdat volgens die strategie pas een hogere waarde mag worden toegepast nadat is bezien of geluidreductie met geluidwerende middelen haalbaar is.
    
    Verder had het college volgens [appellant] een kosten-batenanalyse moeten maken. Hij betoogt dat paragraaf 4.7 van het Toetsingskader in dit geval een financiële onderbouwing vereist, omdat er in totaal vier woningen zijn waar de voorkeursgrenswaarde van 48 dB zonder maatregelen wordt overschreden. Dit zijn naast [locatie A] en 27 de woningen Maasdijk 25 en 36.
    
    [appellant] betoogt voorts dat niet aan alle ontheffingscriteria uit hoofdstuk 5 van het Toetsingskader wordt voldaan. Hij stelt in dit verband dat de oppervlakte van de verblijfsruimten aan de geluidluwe gevel minder dan 30% is en dat de nieuwe verbindingsweg niet noodzakelijk is.
    
    5.1. De Afdeling leidt uit het Toetsingskader en uit de toelichting die het college ter zitting heeft gegeven af dat het Toetsingskader is opgesteld met het oog op de toetsing van de geluidbelasting vanwege het wegverkeer bij de nieuwbouw van woningen. In dit geval gaat het echter om de aanleg van een nieuwe weg nabij bestaande woningen. Het college heeft het Toetsingskader daarop, voor zover relevant, eveneens willen toepassen. Volgens het college is het bestreden besluit niet in strijd met het gemeentelijke beleid uit het Toetsingskader.
    
    5.2. Bijlage 8 bij het Toetsingskader is een schematische weergave van de procedure voor het vaststellen van hogere waarden. Naar het oordeel van de Afdeling kan uit die weergave niet worden afgeleid dat het college vóór de vaststelling van de hogere waarde onderzoek naar de binnenwaarde had moeten doen. Zoals onder 4.2 is overwogen, volgt dit evenmin uit de Wet geluidhinder.
    
    5.3. Paragraaf 4.8 van het Toetsingskader bevat een toelichting op de drie-stappenstrategie. Deze strategie heeft als beginpunt bronmaatregelen en gaat via overdrachtsmaatregelen naar ontvangersmaatregelen. De Afdeling stelt vast dat het college onderzoek heeft gedaan naar bronmaatregelen, namelijk geluidsarm asfalt, en overdrachtsmaatregelen, namelijk een geluidwal of -scherm. Het college heeft op grond van dat onderzoek geconcludeerd dat geluidsarm asfalt voor de woning van [appellant] onvoldoende effectief is en dat een geluidwal of -scherm financieel niet doelmatig is. Gelet hierop is het bestreden besluit niet in strijd met paragraaf 4.8 van het Toetsingskader.
    
    5.4. Volgens paragraaf 4.7 van het Toetsingskader moet in het geval dat maatregelen realistisch zijn een kosten-batenanalyse worden gemaakt om te kunnen bepalen welke maatregel het meest kosteneffectief is. Bouwplannen tot drie woningen zijn vrijgesteld van de verplichting tot financiële onderbouwing, omdat volgens het Toetsingskader bij kleine bouwplannen of een beperkte overschrijding van de voorkeursgrenswaarde vaak al duidelijk is dat een hogere grenswaarde in combinatie met gevelmaatregelen het financieel meest doeltreffende alternatief vormt.
    
    Het college stelt dat paragraaf 4.7 van het Toetsingskader in dit geval geen financiële onderbouwing vereist, omdat het gaat om een beperkte overschrijding van de voorkeursgrenswaarde van 2 tot 3 dB bij slechts twee woningen. Bij de twee andere woningen is geen sprake van een overschrijding van de voorkeursgrenswaarde, omdat daar een geluidscherm wordt geplaatst, aldus het college. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college daarmee geen onjuiste toepassing gegeven aan paragraaf 4.7 van het Toetsingskader.
    
    5.5. Over het betoog dat het bestreden besluit in strijd is met de criteria uit hoofdstuk 5 van het Toetsingskader overweegt de Afdeling het volgende. Zoals het college terecht stelt, heeft de voorwaarde over de oppervlakte van de verblijfsruimte aan de geluidluwe gevel alleen betrekking op nieuw te bouwen woningen. Dit criterium is daarom niet toepasbaar op de voorliggende situatie. De noodzaak van de nieuwe verbindingsweg is een aspect dat primair moet worden beoordeeld door de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan dat de weg mogelijk maakt. In haar uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2017:212, heeft de Afdeling onder 5.3 geoordeeld dat de raad de aanleg van de verbindingsweg in redelijkheid noodzakelijk heeft kunnen achten.
    
    5.6. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college bij het vaststellen van de hogere waarde voor de woning van [appellant] niet heeft gehandeld in strijd met het gemeentelijke beleid uit het Toetsingskader.
    
    Het betoog faalt.
    
    Gelijkheidsbeginsel
    
    6. [appellant] betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, omdat bij andere woningen wel geluidschermen worden geplaatst. Het betreft de woningen Maasdijk 25 en Maasdijk 36. [appellant] wijst er in dat verband op dat nog niet zeker is dat zijn eigen woning zal worden verwijderd.
    
    6.1. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door [appellant] genoemde situaties niet overeenkomen met de situatie bij zijn eigen woning. Daarbij is onder meer van belang dat de woningen Maasdijk 25 en Maasdijk 36 tevens een aanzienlijke geluidbelasting ondervinden vanwege de N220. Daarnaast blijkt uit de stukken dat het scherm bij Maasdijk 36 ook dient om onaanvaardbare lichthinder door het inschijnen van koplampen te voorkomen. Die situatie is bij [appellant] niet aan de orde.
    
    Voor zover [appellant] ter zitting heeft betoogd dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door voor de woningen Maasdijk 25 en Maasdijk 36 wel uitvoerig onderzoek te doen naar maatregelen en voor zijn woning niet, overweegt de Afdeling het volgende. Uit de stukken blijkt dat het college voor alle betrokken woningen op de situatie toegespitst onderzoek heeft gedaan naar mogelijke geluidbeperkende maatregelen en de effectiviteit en doelmatigheid daarvan. Dat het college daarbij voor de woning van [appellant] tot een andere conclusie is gekomen dan voor de woningen Maasdijk 25 en Maasdijk 36, betekent niet dat het college bij het onderzoek naar maatregelen in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel.
    
    Gelet hierop ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    7. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Teuben, griffier.
    
    w.g. Polak w.g. Teuben
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2017
    
    483-545.
    
    BIJLAGE
    
    Wet geluidhinder
    
    Artikel 82, eerste lid
    
    Behoudens het in de artikelen 83, 100 en 100a bepaalde is de voor woningen binnen een zone ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting van de gevel, vanwege de weg, 48 dB.
    
    Artikel 83
    
    1. Voor de ter plaatse ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting als bedoeld in artikel 82, eerste lid, kan een hogere dan de in dat artikel genoemde waarde worden vastgesteld, met dien verstande dat deze waarde, buiten de in de volgende leden bedoelde gevallen, voor woningen in buitenstedelijk gebied 53 dB en voor woningen in stedelijk gebied 58 dB niet te boven mag gaan.
    
    […]
    
    3. Bij toepassing van het eerste lid met betrekking tot woningen die reeds aanwezig of in aanbouw zijn, kan voor de toekomstige geluidsbelasting vanwege een weg die nog niet geprojecteerd is:
    
    […]
    
    b. voor zover het woningen in buitenstedelijk gebied betreft, een hogere dan de in dat lid genoemde waarde worden vastgesteld, met dien verstande dat deze waarde 58 dB niet te boven mag gaan.
    
    […]
    
    Artikel 110a
    
    1. Burgemeester en wethouders zijn binnen de grenzen van de gemeente bevoegd tot het vaststellen van een hogere waarde voor de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting.
    
    […]
    
    5. Het eerste en tweede lid vinden slechts toepassing indien toepassing van maatregelen, gericht op het terugbrengen van de geluidsbelasting vanwege het industrieterrein, de weg of spoorweg, van de gevel van de betrokken woningen of andere geluidsgevoelige gebouwen onderscheidenlijk aan de grens van de betrokken geluidsgevoelige terreinen tot de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting onvoldoende doeltreffend zal zijn dan wel overwegende bezwaren ontmoet van stedenbouwkundige, verkeerskundige, vervoerskundige, landschappelijke of financiële aard. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat de in dit lid bedoelde bevoegdheid enkel in bij die maatregel aan te geven gevallen kan worden toegepast.
    
    […]
    
    Artikel 111b, tweede lid
    
    Indien met betrekking tot gevels van in aanbouw zijnde of aanwezige woningen een hogere geluidsbelasting dan 48 dB vanwege een weg, als de ten hoogste toelaatbare is vastgesteld, treffen burgemeester en wethouders met betrekking tot de geluidwering van die gevels, ingeval het een weg betreft die na 1 januari 1982 is of wordt aangelegd en is opgenomen in een overeenkomstig de artikelen 76 en 77 vastgesteld bestemmingsplan, dan wel na dat tijdstip ingevolge een besluit, genomen met toepassing van de artikelen 79 tot en met 81, is aangelegd, maatregelen om te bevorderen dat de geluidsbelasting binnen de woning bij gesloten ramen ten hoogste 33 dB bedraagt.