ECLI:NL:RBMNE:2014:1559, Rechtbank Midden-Nederland, 23-04-2014, UTR 13-6773
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2014-04-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij de beoordeling of iemand van slecht levensgedrag is, zijn juist de gedragingen die de exploitatie direct raken van belang voor die beoordeling. Verweerder heeft aan zijn bestreden besluit enkel bestuursrechtelijke overtredingen ten grondslag gelegd die echter wel allen direct de exploitatie van het horecabedrijf raken.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    Zittingsplaats Utrecht
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 13/6773
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 april 2014 in de zaak tussen
    
    
      
        [bedrijf] v.o.f, te Utrecht, 
      vertegenwoordigd door de vennoten [A]en [B], eisers
      (gemachtigde: mr. A. Anakhrouch),
    
    
    
      en
    
    
    
      de burgemeester van de gemeente Utrecht, verweerder
      (gemachtigde: mr. N. Verkerk).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 29 augustus 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder de aan eisers verleende exploitatievergunning voor het bedrijf [bedrijf] v.o.f. ([bedrijf]) ingetrokken en de aangevraagde bijschrijving van een leidinggevende geweigerd.
    
    
    
      Bij besluit van 19 november 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 maart 2014. Vennoot [A]is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.
      Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eisers niet voldoen aan de eis dat zij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. Verweerder heeft hierbij het volgende van belang geacht. Op 3 november 2012 werd [bedrijf] geëxploiteerd zonder exploitatievergunning. Op 5 mei 2013 werd [bedrijf] geëxploiteerd zonder dat er een leidinggevende aanwezig was en werd een terras geëxploiteerd zonder exploitatievergunning. Op 15 juni 2013 en op 23 juli 2013 werd [bedrijf] geëxploiteerd zonder aanwezigheid van een leidinggevende en personeel. Op 15 juni 2013 waren er in [bedrijf] softdrugs aangetroffen. 
      
    
    
      2.
      Eisers zijn van mening dat de incidenten die verweerder aan zijn bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd van onvoldoende gewicht zijn om te leiden tot het oordeel dat de leidinggevenden van [bedrijf] van slecht levensgedrag zijn. Eisers hebben daartoe aangevoerd dat uit gepubliceerde uitspraken blijkt, dat er aan de conclusie dat iemand van slecht levensgedrag is tot op heden altijd strafbare feiten ten grondslag zijn gelegd, eventueel naast bestuursrechtelijke overtredingen. Daarnaast hebben eisers aangevoerd dat de gang van zaken van de door verweerder beschreven incidenten niet conform de werkelijkheid is en de in onderhavige zaak opgemaakte processen verbaal niet op ambtseed zijn opgemaakt. 
      
    
    
      3.
      Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat volgens vaste jurisprudentie de beoordeling of iemand van slecht levensgedrag is een open norm is. Dat eisers twee keer zijn gewaarschuwd, maar niettemin hierna in een kort tijdbestek tot twee keer toe bij controles is gebleken dat er geen leidinggevende en geen personeel aanwezig was, hetgeen de kern van het exploiteren van een horecagelegenheid raakt, zijn dusdanig zware overtredingen dat dit zwaar meerekent in het oordeel over het levensgedrag. Aangegeven is dat de processen-verbaal weliswaar niet op ambtseed, maar wel door bevoegde inspecteurs zijn opgemaakt. 
      
    
    
      4.
      Artikel 7 van de Horecaverordening Utrecht 2013 (de Verordening) bepaalt dat voor het verkrijgen van een exploitatievergunning leidinggevenden aan de eis moeten voldoen dat zij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. In de toelichting bij dit artikel heeft verweerder opgemerkt dat in artikel 7 enkele eisen zijn opgenomen waaraan leidinggevenden moeten voldoen, omdat de persoon van de leidinggevende van belang is voor de wijze van exploitatie van het horecabedrijf. Zo zal een leidinggevende het personeel alsmede bezoekers moeten kunnen aanspreken op hun gedrag. Hierbij zal het eigen gedrag van de leidinggevende een rol spelen. Verder is in de toelichting aangegeven dat met de eis ten aanzien van het levensgedrag aansluiting wordt gezocht bij de bestaande jurisprudentie en het Besluit eisen zedelijk gedrag (1999), beiden gebaseerd op de Drank- en Horecawet. 
      
    
    
      5.
      Als eiser niet meer voldoet aan alle vereisten die in artikel 7 van de Horecaverordening zijn genoemd, is verweerder op grond van artikel 11, eerste lid aanhef en onder b, van de Horecaverordening gehouden om tot intrekking van de exploitatievergunning over te gaan. 
      
    
    
      6.
      In het Besluit eisen zedelijk gedrag 1999 en de Drank- en Horecawet wordt geen nadere omschrijving gegeven van de eis dat leidinggevenden niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mogen zijn. Gelet hierop mogen daarvoor alle relevante feiten en omstandigheden worden meegenomen. Dit blijkt ook uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), zoals bijvoorbeeld uit de uitspraak van 12 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5841. 
      
    
    
      7.
      In de uitspraak van de ABRvS van 5 juni 2013,  ECLI:NL:RVS:2013:CA2041 wordt dit nog eens bevestigd en wordt daaraan toegevoegd dat er bij de beoordeling of iemand van slecht levensgedrag is geen grond bestaat voor het oordeel dat verweerder enkel feiten en omstandigheden mag betrekken die gerelateerd zijn aan de exploitatie van het horecabedrijf. Deze uitspraak bevestigt, zoals ook blijkt uit de toelichting bij artikel 7 van de Verordening, dat juist de gedragingen die de exploitatie direct raken van belang zijn voor de beoordeling of iemand van slecht levensgedrag is. Verweerder heeft aan zijn bestreden besluit enkel bestuursrechtelijke overtredingen ten grondslag gelegd die echter allen wel direct de exploitatie van het horecabedrijf raken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder deze overtredingen dan ook aan zijn bestreden besluit ten grondslag kunnen leggen.
      
    
    
      8.
      De vraag die nu beantwoord moet worden, is of verweerder op basis van deze bestuursrechtelijke overtredingen in redelijkheid heeft kunnen concluderen dat er sprake is van slecht levensgedrag. Dat is een marginale toets en de rechtbank overweegt daartoe het volgende.
      
    
    
      9.
      Eisers hebben in het aanvullende beroepschrift gemotiveerd bestreden dat er op 5 mei 2013 sprake was van een terras en dat er die dag geen leidinggevende aanwezig was. Daarnaast hebben eisers verklaringen gegeven voor de afwezigheid van een leidinggevende op 15 juni 2013 en 23 juli 2013. 
      
    
    
      10.
      
        Ongeacht of er op 5 mei 2013 nu wel sprake was van een terras of niet, uit het registratieformulier van politie van 5 mei 2013 blijkt dat er op die dag geen leidinggevende aanwezig was. Dat het hier niet gaat om een op ambtseed opgemaakt proces-verbaal betekent niet dat de burgemeester niet van de daarin opgenomen feiten en omstandigheden mocht uitgaan. Het registratieformulier immers is opgesteld door een opgeleide politieambtenaar, van wie niet is gebleken dat deze een belang heeft bij het onjuist vermelden van hetgeen hij heeft waargenomen. De enkele hier tegenoverstaande ontkenning van eisers acht de rechtbank onvoldoende om de bewijskracht aan het registratieformulier te ontnemen. 
        Verder blijkt uit de bevindingenrapporten van 15 juni 2013 en 23 juli 2013, opgemaakt en ondertekend door een inspecteur van de dienst bijzondere handhaving van de gemeente Utrecht, dat er op die dagen niet alleen geen leidinggevende, maar in het geheel geen personeel aanwezig was. De door eisers opgegeven reden van de afwezigheid van leidinggevenden en personeel op 15 juni 2013 en 23 juli 2013, onderschrijft deze afwezigheid. 
      
      
    
    
      11.
      
        Daarnaast blijft naar het oordeel van de rechtbank overeind dat er softdrugs zijn gebruikt in [bedrijf]. Het gebruik van softdrugs is geconstateerd door een inspecteur van de dienst bijzondere handhaving van de gemeente Utrecht. Eisers hiertegenover gestelde enkele ontkenning kan aan dit oordeel geen afbreuk doen, te meer niet omdat er ten tijde van de constatering geen personeel aanwezig was. Eisers eerder in de procedure gestelde zero 
        tolerance beleid is een loos beleid, indien er geen personeel aanwezig is om uitvoering aan dat beleid te geven. 
      
      
    
    
      12.
      
        Eisers hebben bestreden dat zij door verweerder gewaarschuwd zijn. Waarschuwingen kunnen van belang zijn in het kader van de in de bijlage bij de Handhavingsstrategie Horeca (Handhavingsstrategie) beschreven stappenplannen. In die bijlage wordt uitgelegd dat in beginsel een tweestappenplan wordt gevolgd, maar dat sommige overtredingen zo ernstig worden geacht, dat er geen waarschuwing vooraf wordt gegeven. Uit artikel 11 van de Verordening noch uit artikel 9 van de bijlage bij de Handhavingsstrategie, blijkt dat eisers gewaarschuwd moeten worden alvorens de exploitatievergunning kan worden ingetrokken. 
        Dat er waarschuwingen zijn uitgegaan, is verder blijkens de inhoud van het bestreden besluit ook niet van doorslaggevend belang geweest. Zoals uit het bestreden besluit blijkt, zijn het de daarin beschreven incidenten zelf die van doorslaggevend belang zijn geweest en die aan het besluit van verweerder ten grondslag zijn gelegd waarbij de nadruk is gelegd op de afwezigheid van leidinggevenden en personeel. De rechtbank gaat ervan uit dat verweerder de waarschuwing heeft verzonden. Of eisers de waarschuwing hebben ontvangen is in het licht van het voorgaande niet van belang. Het betoog van eisers faalt.
      
      
    
    
      13.
      
        Zoals uit de Verordening blijkt en hiervoor onder rechtsoverweging 4 is aangegeven, is de aanwezigheid van een leidinggevende van groot belang, zo niet cruciaal, voor de wijze van exploitatie van het horecabedrijf. In de situatie van eisers was er op 15 juni 2013 en 23 juli 2013 niet alleen geen leidinggevende aanwezig, maar in het geheel geen personeel. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder nog benadrukt dat het bij controles niet aanwezig zijn van een leidinggevende, laat staan personeel, van doorslaggevende betekenis is geweest voor het besluit van verweerder. Eisers hebben hierover verklaard dat de leidinggevende op 15 juni 2013 tien minuten afwezig was om melk te kopen. Het ontbreken van melk om 22.45 uur in de avond billijkt naar het oordeel van de rechtbank niet de afwezigheid van een leidinggevende of ander personeel. Eisers hebben verder verklaard dat de leidinggevende op 23 juli 2013 overhaast was vertrokken in verband met een sterfgeval. Deze lezing komt niet overeen met het over die datum opgemaakte rapport, en billijkt naar het oordeel van de rechtbank eveneens niet de afwezigheid van leidinggevend en personeel. De leidinggevende had er voor kunnen  kiezen om het theehuis voor de rest van de avond te sluiten.   
        Daarnaast was er sprake van nog andere incidenten. Al deze incidenten hebben plaatsgevonden in een periode kort na de opening van [bedrijf] en hebben allen direct te maken met de exploitatie van het horecabedrijf. Gelet hierop heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid kunnen concluderen dat eisers niet voldoen aan de eis van artikel 7 van de Verordening dat zij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. 
      
      
    
    
      14.
      Eisers betoog dat verweerder in strijd heeft gehandeld met het stappenplan als omschreven in de bijlage bij de Handhavingsstrategie, slaagt niet. Onder 9 van de bijlage behorende bij de Handhavingsstrategie is vermeld dat de exploitatievergunning van leidinggevenden die niet (meer) aan de moraliteitseisen voldoen wordt ingetrokken. Verweerder heeft daarom met de intrekking van de exploitatievergunning niet in strijd met de Handhavingsstrategie gehandeld. Het betoog van eisers faalt.   
      
    
    
      15.
      Gelet op het vorenoverwogene heeft verweerder de exploitatievergunning kunnen intrekken. Artikel 11 van de Verordening schrijft immers voor dat de exploitatievergunning moet worden ingetrokken, indien niet langer wordt voldaan aan de vereisten van artikel 7 van de Verordening. Dit artikel is van dwingendrechtelijke aard en dat betekent dat er geen plaats is voor een belangenafweging voorafgaande aan het besluit tot intrekking. De enkele vaststelling dat eiser van slecht levensgedrag is, is daarvoor voldoende. 
      
    
    
      16.
      Omdat verweerder gehouden is om de exploitatievergunning in te trekken heeft verweerder de bijschrijving van een leidinggevende kunnen afwijzen. 
      
    
    
      17.
      Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, rechter, in aanwezigheid van mr. L.M. Janssens-Kleijn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 april 2014.
    
    
    
      griffier						rechter		
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.