ECLI:NL:RVS:2016:3486, Raad van State, 28-12-2016, 201508297/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-12-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 juni 2015 heeft het college aan [belanghebbende] omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een vrijstaande woning op het perceel Kersweg (ongenummerd) te Amerongen (hierna: het perceel).

201508297/1/A1.
    Datum uitspraak: 28 december 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de Vereniging voor Dorp en Natuur Amerongen-Leersum en anderen, gevestigd en wonende te Amerongen, gemeente Utrechtse Heuvelrug (hierna: de Vereniging en anderen),
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland (hierna: de rechtbank) van 29 september 2015 in zaken nrs. 15/3889, 15/3890 en 15/3964 in het geding tussen:
    
    de Vereniging en anderen
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 juni 2015 heeft het college aan [belanghebbende] omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een vrijstaande woning op het perceel Kersweg (ongenummerd) te Amerongen (hierna: het perceel).
    
    Bij uitspraak van 29 september 2015 heeft de rechtbank het door de Vereniging en anderen daartegen ingestelde beroep deels ongegrond en deels niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben de Vereniging en anderen hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en [belanghebbende] hebben een verweerschrift ingediend.
    
    De Vereniging en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 augustus 2016, waar de Vereniging en anderen, vertegenwoordigd door drs. M.G. Brummelhuis, R.D. de Voogt en E.M. van Zon, en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Oosterhuis en M. Andrlik, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], vergezeld door [gemachtigde], als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. De vergunde activiteit ziet op het bouwen van een vrijstaande woning op het thans nog onbebouwde perceel aan de Kersweg. De activiteit is in strijd met de ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Amerongen Buitengebied" (hierna: het bestemmingsplan) op het perceel rustende bestemming "Agrarisch gebied met landschapswaarden", die de bouw van een woning en het gebruik daarvan ter plaatse niet toestaat. Het college heeft een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3o. De vereniging en anderen vrezen voor aantasting van de omgeving door de bouw van de woning.
    
    Wettelijk kader
    
    2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3o, kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
    Ingevolge artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) wordt, voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, de omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3o, wordt afgeweken van het bestemmingsplan, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft.
    
    Ingevolge het derde lid kan de gemeenteraad categorieën gevallen aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist.
    
    Intrekking
    
    3. Ter zitting is het hoger beroep, voor zover ingesteld door [persoon A], [persoon B], [persoon C] en de door de rechtbank niet-ontvankelijk verklaarden, ingetrokken.
    
    Verklaring van geen bedenkingen
    
    4. De Vereniging en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de gevraagde omgevingsvergunning kon worden verleend zonder dat daartoe een verklaring van geen bedenkingen van de raad van de gemeente Utrechtse Heuvelrug is vereist. Daartoe voeren zij aan dat het perceel niet in stedelijk gebied ligt, nu het perceel deel uitmaakt van het gebied dat wordt bestreken door het bestemmingsplan voor het buitengebied, buiten de bebouwde kom ligt en uit het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening kan worden afgeleid dat rode contouren niet bepalend zijn voor de begrenzing van het bestaande stedelijke gebied.
    
    Voorts heeft de rechtbank volgens de Vereniging en anderen ten onrechte overwogen dat de vergunde activiteiten niet in strijd zijn met gemeentelijk, provinciaal en rijksbeleid. In dit verband voeren zij aan dat gemeentelijk beleid in de weg staat aan het splitsen van kavels. Voor wat betreft provinciaal beleid voeren zij aan dat is miskend dat de woning nieuwbouw in het buitengebied betreft. Voor wat betreft rijksbeleid wijzen zij op de ligging van de geprojecteerde woning binnen de randzone die onderdeel uitmaakt van het beschermde dorpsgezicht.
    
    4.1. Bij besluit van 4 maart 2013 heeft de raad met toepassing van artikel 6.5, derde lid, van het Bor categorieën van gevallen aangewezen waarin een verklaring als bedoeld in het eerste lid niet is vereist.
    
    Onder 1.1 van dit besluit is vermeld dat een project niet in strijd mag zijn met rijks-, provinciaal en/of gemeentelijk beleid.
    
    In het besluit is voor de categorieën van gevallen een onderscheid naar gebieden opgenomen. Deze gebieden zijn aangeduid als "Stedelijk gebied (binnen de rode contour)" en "Landelijk gebied (buiten de rode contour)". Voor realisering van woningbouw binnen het stedelijk gebied is geen verklaring vereist, mits de toename van het aantal woningen niet meer dan vier bedraagt.
    
    4.2. Het raadsbesluit laat geen ruimte voor een andere uitleg dan dat het onderscheid tussen stedelijk en landelijk gebied, voor de toepassing van dat raadsbesluit, wordt bepaald door de rode contouren rondom de stedelijke gebieden zoals laatstelijk bepaald bij de Provinciale Ruimtelijke Structuurvisie 2013-2018 van de provincie Utrecht. Dat bij de toepassing van andere regelingen van een andere begrenzing wordt uitgegaan, als door de Vereniging en anderen gesteld, doet daaraan niet af. De Afdeling stelt met de rechtbank vast dat het perceelsgedeelte waarop de te realiseren woning is geprojecteerd is gelegen binnen de rode contour en daarmee binnen het stedelijk gebied als bedoeld in het raadsbesluit.
    
    4.3. Het bouwplan is geprojecteerd op een perceel dat is ingericht als landschapstuin en behoort bij de woning aan de Zuylensteinseweg 19, maar een eigen kadastraal perceel vormt. Niet is gebleken van gemeentelijk beleid dat zich tegen een toevoeging van een woning als hier aan de orde verzet. De vermelding in het collegeprogramma "Samen Werk in Uitvoering 2010-2014" waarop de Vereniging en anderen hebben gewezen, inhoudende dat in bestemmingsplannen zal worden opgenomen dat kavelsplitsingen niet zijn toegestaan in woongebieden, geeft geen aanleiding voor een ander oordeel, reeds omdat daarbij is vermeld dat onder "kavelsplitsing" het vervangen van een vrijstaande woning door twee-onder-een-kapwoningen of twee vrijstaande woningen wordt verstaan en daarvan in deze zaak geen sprake is.
    
    Anders dan de Vereniging en anderen betogen, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de activiteit in strijd is met provinciaal beleid. Gelet op hetgeen hiervoor onder 4.2 is overwogen, is de geprojecteerde woning gelegen binnen de rode contour en daarmee voor de toepassing van provinciaal beleid binnen stedelijk gebied.
    
    De enkele omstandigheid dat de woning is geprojecteerd binnen het als beschermd dorpsgezicht aangewezen gebied "Westelijk deel en de rand van de historische kern Amerongen", leidt, anders dan de Vereniging en anderen betogen, niet tot het oordeel dat het bouwplan in strijd is met rijksbeleid. Het college heeft zich op grond van het advies van de commissie Welstand en Monumenten Midden Nederland (hierna: de commissie WMMN) van 20 november 2014 op het standpunt kunnen stellen dat de activiteit niet tot een aantasting van de cultuurhistorische waarden van het beschermde dorpsgezicht leidt.
    
    4.4. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat voor de verlening van de gevraagde omgevingsvergunning een verklaring van geen bedenkingen van de raad was vereist.
    
    Het betoog faalt.
    
    Ruimtelijke aanvaardbaarheid
    
    5. De Vereniging en anderen betogen voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de activiteit in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, nu deze zich niet verdraagt met het bestemmingsplan en de wijze waarop daarbij gestalte is gegeven aan bescherming van het dorpsgezicht. Volgens hen volgt uit de Cultuurhistorische Verkenning Amerongen dat elke bebouwing binnen het beschermd dorpsgezicht leidt tot een onaanvaardbare inbreuk op het open karakter van het dorpsgezicht en het open zicht tussen de kern Amerongen en het landelijk gebied. Volgens hen heeft het college bij de beoordeling van het bouwplan ten onrechte betekenis toegekend aan een brief van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (hierna: de Minister) van 18 juni 2013 inzake de aanwijzing als beschermd dorpsgezicht. Verder heeft het college volgens de Vereniging en anderen ten onrechte betekenis toegekend aan een eerdere principebereidheid om medewerking aan de bouw van een woning op het perceel te verlenen. Zij betogen verder dat de rechtbank ten onrechte betekenis heeft toegekend aan het positief bestemmen van de activiteit in het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan "OMMA buitengebied".
    
    5.1. De ruimtelijke onderbouwing die deel uitmaakt van het besluit tot verlening van de gevraagde omgevingsvergunning, bevat onder meer een stedenbouwkundige beoordeling waarbij de situering en de vorm en omvang van de woning, en de voorgenomen terreininrichting zijn betrokken. Vermeld is dat door deze terreininrichting het zicht vanaf de Kersweg op het landelijke gebied wordt vergroot en een belangrijke bijdrage zal leveren aan de kwaliteitsverbetering en de ruimtelijke beleving van de Kersweg. Verder is ingegaan op de gevolgen van de activiteit in relatie tot de aanwijzing van de kern van Amerongen als beschermd dorpsgezicht. Volgens de ruimtelijke onderbouwing zullen de herinrichting van het perceel en de geplande nieuwbouw bijdragen aan het open karakter van het landelijk gebied en wordt de woning zodanig aan de zuidzijde van de Kersweg gesitueerd, dat dit geen onevenredig nadelige gevolgen heeft voor het open karakter van het landelijk gebied. Daarbij wordt verwezen naar een brief van de Minister van 18 juni 2013, waarin is geconcludeerd dat de situering van de bebouwing past binnen de kernkwaliteiten van het beschermde dorpsgezicht. Verder wordt verwezen naar het advies van de commissie WMMN van 20 november 2014, waarin is geconcludeerd dat, gelet op het bestaande bebouwingsbeeld, de cultuurhistorische waarden van het beschermde dorpsgezicht niet worden aangetast door de geprojecteerde woning.
    
    5.2. Dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan en de daaraan ten grondslag liggende uitgangspunten, betekent, anders dan de Vereniging en anderen betogen, niet dat het college de gevraagde omgevingsvergunning had moeten weigeren. Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3o, van de Wabo biedt het college de bevoegdheid omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan, indien dit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
    De enkele omstandigheid dat het bouwplan effect heeft op het open karakter van het als beschermd dorpsgezicht aangewezen gebied en het open zicht tussen de kern Amerongen en het landelijk gebied, is op zichzelf onvoldoende voor het oordeel dat het college de gevraagde omgevingsvergunning had moeten weigeren. In de ruimtelijke onderbouwing is, mede onder verwijzing naar het door het college aan de commissie WMMN gevraagde advies, gemotiveerd uiteengezet op grond waarvan het bouwplan voor wat betreft het effect daarvan op het beschermd dorpsgezicht, aanvaardbaar wordt geacht. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het bouwplan niet in voldoende mate inzichtelijk is gemaakt. Anders dan de Vereniging en anderen betogen, heeft de rechtbank hierbij geen doorslaggevende betekenis toegekend aan een in 2007 gedane principetoezegging tot medewerking aan een woning ter plaatse, aan de planologische regeling voor het perceel in het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan "Buitengebied OMMA", of aan de brief van de Minister van 18 juni 2013. Anders dan de Vereniging en anderen stellen, blijkt uit de ruimtelijke onderbouwing en het besluit van 12 juni 2015 evenmin dat de principetoezegging, het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan en de brief van de Minister door het college bepalend zijn geacht bij de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid. Ook hetgeen de Vereniging en anderen verder hebben aangevoerd biedt geen grond voor het oordeel dat het college de mate waarin het bouwplan inbreuk maakt op het beschermd dorpsgezicht niet aanvaardbaar heeft mogen achten. De conclusie is dat de rechtbank terecht geen grond heeft gevonden voor het oordeel dat het college het bouwplan niet ruimtelijk aanvaardbaar heeft kunnen achten.
    
    Het betoog faalt.
    
    Aantasting woongenot
    
    6. De Vereniging en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend het bouwplan leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het woongenot van omwonenden, doordat de kenmerkende schoonheid van het gebied waarin zij wonen door het bouwplan wordt aangetast. De aantasting van het woongenot blijkt volgens hen ook uit een naar aanleiding van het bouwplan opgestelde planschadeanalyse. Volgens hen heeft de rechtbank, gelet op de gegeven omstandigheden, ten onrechte overwogen dat omwonenden rekening moeten houden met ontwikkelingen die van invloed kunnen zijn op de leefomgeving.
    
    6.1. Door aan te voeren dat het woongenot van omwonenden wordt verminderd door aantasting van de kenmerkende schoonheid van het gebied, richt deze grond zich in essentie tegen de effecten van het bouwplan op de beleving van de openbare ruimte. Dit raakt de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het bouwplan. Nu het college, zoals hiervoor onder 5.2 is overwogen, het bouwplan ruimtelijk aanvaardbaar kon achten, hoefde het college in de gestelde belangen van omwonenden bij handhaving van de kenmerkende schoonheid van het gebied geen aanleiding te vinden om de gevraagde omgevingsvergunning niettemin te weigeren. Ook voor het overige is niet gebleken dat omwonenden door het bouwplan onevenredig in hun belangen worden geschaad. Voor zover de Vereniging en anderen wijzen op een planschadeanalyse waarin is aangenomen dat verlening van de omgevingsvergunning tot een aanspraak op een tegemoetkoming in planschade leidt - hetgeen de Afdeling thans nadrukkelijk in het midden laat -, duidt dat nog niet op een zodanige aantasting van het woongenot dat het college de omgevingsvergunning in redelijkheid niet had kunnen verlenen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Welstand
    
    7. De Vereniging en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college het welstandsadvies van de commissie WMMN van 20 november 2014 aan zijn besluit van 12 juni 2015 ten grondslag mocht leggen, nu de Vereniging en anderen daar geen advies van een andere deskundige tegenover hebben gesteld. Daartoe voeren zij aan dat zij in beroep hebben gewezen op een negatief advies van dezelfde commissie van 10 oktober 2008 en een advies van het bureau HD Advies van 25 maart 2008, waaraan het advies van 20 november 2014 tegenstrijdig is.
    
    7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8987), mag het bestuursorgaan, hoewel het niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan dat advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Tenzij het advies naar inhoud en wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders, indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie, dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria. Ook kan laatstgenoemde omstandigheid aanleiding geven tot het oordeel, dat het besluit van het college in strijd is met artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo of niet berust op een deugdelijke motivering. Dit neemt niet weg dat een welstandsnota criteria kan bevatten die zich naar hun aard beter lenen voor beoordeling door een deskundige dan voor beoordeling door een aanvrager van een omgevingsvergunning of derde belanghebbende.
    
    7.2. In haar advies van 20 november 2014 heeft de commissie WMMN het bouwplan getoetst aan de toepasselijke criteria uit de "Welstandsnota gemeente Utrechtse Heuvelrug 2008", en aan de hand daarvan gesteld dat de woning wat betreft de massavorm, geleding, kleur en materiaalgebruik aansluit op het beeld van de aanwezige bebouwing aan de Kersweg. Volgens haar is het bouwplan in overeenstemming met redelijke eisen van welstand.
    
    Niet in geschil is dat het door de Vereniging en anderen bedoelde welstandsadvies uit 2008 zag op een eerder bouwplan voor een woning op het perceel met een andere verschijningsvorm dan de woning waarvoor omgevingsvergunning is verleend. Aan dat advies komt daarom niet de betekenis toe die de Vereniging en anderen daaraan gehecht willen zien. Dat geldt ook voor zover in dat advies is ingegaan op de locatie, waar dat in het advies van 20 november 2014, naar de Vereniging en anderen stellen ten onrechte, niet is gedaan. De aanvaardbaarheid van de locatie behoort tot de stedenbouwkundige afweging en het behoort niet tot de taak van de welstandscommissie mede daarover te adviseren. Om dezelfde reden kan het door de Vereniging en anderen ingeroepen stedenbouwkundige advies van HD Advies niet leiden tot het oordeel dat het college het welstandsadvies van 20 november 2014 niet aan het besluit van 12 juni 2015 ten grondslag mocht leggen.
    
    Nu de Vereniging en anderen geen advies hebben overgelegd van een andere deskundig te achten persoon of instantie waarin wordt ingegaan op de toetsing van het bouwplan aan redelijke eisen van welstand, en niet gemotiveerd hebben aangevoerd waarom de toetsing door de commissie WMMN aan de toepasselijke criteria uit de welstandsnota inhoudelijk geen stand kan houden, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college het welstandsadvies van 20 november 2014 aan het besluit van 12 juni 2015 ten grondslag mocht leggen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Precedentwerking
    
    8. De Vereniging en anderen voeren ten slotte aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de gevraagde omgevingsvergunning had moeten weigeren, nu van verlening daarvan een ongewenste precedentwerking uitgaat.
    
    8.1. De rechtbank heeft in de gestelde precedentwerking terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college de gevraagde omgevingsvergunning had moeten weigeren. Het college heeft de gevraagde vergunning verleend aan de hand van een beoordeling van het specifieke bouwplan en de specifieke situatie ter plaatse. Deze verlening leidt er niet toe dat het college gehouden zal zijn ook elders woningen binnen het beschermd dorpsgezicht in strijd met het bestemmingsplan toe te staan.
    
    Het betoog faalt.
    
    Slotoverwegingen
    
    9. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    
    w.g. Slump
    
    voorzitter De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 december 2016
    
    531-727.