ECLI:NL:RVS:2025:992, Raad van State, 12-03-2025, 202207000/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-03-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 oktober 2020 heeft de burgemeester van Rotterdam het verzoek van Amusementcenter om de openingstijden van drie speelautomatenhallen te verruimen afgewezen. Op 16 januari 2020 heeft Amusementscenter verzocht om verruiming van de openingstijden voor de speelautomatenhallen aan de Oude Binnenweg 59, de Botersloot 9-11 en de Kolk 50, te Rotterdam. De burgemeester heeft het verzoek op grond van artikel 2:39a, vijfde lid, aanhef en onder e, van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012 afgewezen, omdat uit een advies van de politie van 20 april 2020 blijkt dat de woon- en leefsituatie en de openbare orde in de omgeving van de speelautomatenhallen op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de verruiming van de openings- en sluitingstijden. De burgemeester heeft de afwijzing in bezwaar gehandhaafd.

202207000/1/A3.
    Datum uitspraak: 12 maart 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Amusementcenter Binnenweg B.V., [appellante] en Amusementcenter Botersloot B.V., alle gevestigd in Rotterdam (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: Amusementcenter),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 oktober 2022 in zaak nr. 21/4689 in het geding tussen:
    Amusementcenter
    en
    de burgemeester van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 oktober 2020 heeft de burgemeester het verzoek van Amusementcenter om de openingstijden van drie speelautomatenhallen te verruimen afgewezen.
    Bij besluit van 28 juli 2021 heeft de burgemeester het door Amusementcenter daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 24 oktober 2022 heeft de rechtbank het door Amusementcenter daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 juli 2021 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven.
    Tegen deze uitspraak heeft Amusementcenter hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Amusementcenter heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 januari 2025, waar Amusementcenter, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.A.N. Baas, advocaat in Leiden, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S.B.H. Fijneman en Y.S. Man, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 16 januari 2020 heeft Amusementscenter verzocht om verruiming van de openingstijden voor de speelautomatenhallen aan de Oude Binnenweg 59, de Botersloot 9-11 en de Kolk 50, te Rotterdam.
    De burgemeester heeft het verzoek op grond van artikel 2:39a, vijfde lid, aanhef en onder e, van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012 (hierna: APV) afgewezen, omdat uit een advies van de politie van 20 april 2020 blijkt dat de woon- en leefsituatie en de openbare orde in de omgeving van de speelautomatenhallen op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de verruiming van de openings- en sluitingstijden. De burgemeester heeft de afwijzing in bezwaar gehandhaafd.
    De aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat de woon- en leefsituatie en de openbare orde in de omgeving van de speelautomatenhallen op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de verruiming van de openings- en sluitingstijden. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat de burgemeester heeft mogen afgaan op het advies van de politie van 21 april 2020. De rechtbank heeft verder overwogen dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. Weliswaar heeft de burgemeester in zijn besluitvorming ten aanzien van de speelautomatenhal aan de Oude Binnenweg 59 onvoldoende gemotiveerd waarom het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt, maar in zijn verweerschrift heeft hij alsnog een afdoende motivering gegeven. Om deze reden heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het besluit op bezwaar vernietigd, maar de rechtsgevolgen van dat besluit in stand gelaten.
    Hoger beroep
    3.       Amusementcenter betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de burgemeester zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat de woon- en leefsituatie en de openbare orde in de omgeving van de speelautomatenhallen op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de verruiming van de openings- en sluitingstijden. Zij voert hiertoe aan dat uit het advies van de politie niet blijkt wat de gevolgen zijn van verruiming van de openingstijden voor de woon- en leefsituatie. Daarnaast voert zij aan dat het advies niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt.
    Over de speelautomatenhal aan de Oude Binnenweg 59 voert zij aan dat, anders dan de burgemeester stelt, de omgeving zich niet kenmerkt als een winkelgebied met een hoge concentratie woningen en dag- en  avondhoreca met een restaurantfunctie. Uit het advies van de politie blijkt   dat het gebied zich kenmerkt door een gevarieerd aanbod van horeca,  cultuur en woningen. De exploitatie bevindt zich te midden van de aanwezige horeca waarvan een groot gedeelte een 24-uurs exploitatie bedrijft. Amusementcenter wijst erop dat nog steeds niet inzichtelijk is gemaakt op welke wijze de openbare orde en de woon- en leefsituatie op ontoelaatbare wijze nadelig worden beïnvloed. Uit het advies van de politie valt dat niet op te maken.
    Wat betreft de speelautomatenhal aan de Botersloot 9-11 voert Amusementcenter aan dat het in die omgeving altijd rustig is. Er is volgens haar geen relatie tussen de verruiming van de openingstijden van de speelautomatenhal en een eventuele druk op de openbare orde of een negatieve invloed op de woon- en leefsituatie. In het advies van de politie is weliswaar te lezen dat in de omgeving van de speelautomatenhal overlast wordt ervaren van zwervers en jeugd, wat gepaard gaat met alcohol- en drugsgebruik, maar dit zijn groepen personen die nooit in de speelautomatenhal worden toegelaten. Amusementcenter benadrukt hierbij dat bij de speelautomatenhal beveiligingspersoneel aanwezig is, er nauwelijks incidenten plaatsvinden en er geen hoorbaar geluid voor de omgeving wordt geproduceerd.
    Over de speelautomatenhal aan de Kolk 50 voert Amusementcenter hetzelfde aan. Zij voegt hieraan toe dat onduidelijk is op welke wijze de speelautomatenhal aan de Kolk zich op relevante wijze onderscheidt van de vier speelautomatenhallen aan wie verruiming van de openingstijden wel is toegestaan.
    4.       Amusementcenter betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte de burgemeester in zijn standpunt is gevolgd dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. In het hogerberoepschrift alsook op de zitting van de Afdeling heeft Amusementcenter toegelicht dat op 14 oktober 2019, aan één speelautomatenhal, te weten Corso Casino op de Kruiskade 22, bij wege van een pilot verruiming van de openingstijden is toegestaan. In reactie hierop heeft de exploitant van een andere speelautomatenhal, JVH Gaming & Entertainment B.V. (hierna: JVH), ook verruiming van haar openingstijden gevraagd. Amusementcenter heeft de burgemeester voorgehouden dat als JVH aanspraak maakt op verruiming van de openingstijden, zij daar eveneens aanspraak op maakt. Amusementcenter heeft erop gewezen dat de burgemeester, na een uitspraak van de rechtbank, alsnog heeft besloten JVH toe te staan de openingstijden van de speelautomatenhal aan het Schouwburgplein 99 te verruimen. Volgens Amusementcenter heeft de burgemeester nagelaten te motiveren waarom aan JVH wel, en haar niet, verruiming van de openingstijden is toegestaan. Zij wijst erop dat de omstandigheden ten aanzien van Amusementcenter niet in relevante mate afwijken van de situatie van JVH.
    Juridisch kader
    5.       Artikel 2:39a, eerste lid, van de APV luidt: "Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een speelautomatenhal te vestigen of te exploiteren."
    Het vierde lid, aanhef en onder a, luidt: "Aan de vergunning kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden, die betrekking hebben op:
    a. de opening- en sluitingstijden;"
    Het vijfde lid, aanhef en onder e, luidt: "De burgemeester weigert de vergunning indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de speelautomatenhal of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig worden beïnvloed door de exploitatie van de speelautomatenhal."
    Beoordeling door de Afdeling
    Mocht de burgemeester afgaan op het advies van de politie?
    6.       De burgemeester heeft beoordelingsruimte bij de beoordeling of bij verruiming van de openingstijden moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed. Afhankelijk van de beroepsgronden gaat de bestuursrechter in op de vraag of de manier waarop het bestuursorgaan van die beoordelingsruimte gebruik heeft gemaakt, in overeenstemming is met het recht. Daarbij moet de bestuursrechter nagaan of de burgemeester redelijkerwijs de beoordelingsruimte op die manier heeft kunnen invullen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 3 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1403, r.o. 12.1.).
    6.1.    De burgemeester heeft bij de beoordeling of de verruiming van de openingstijden de woon- en leefsituatie in de omgeving van de speelautomatenhal of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed, zich gebaseerd op het advies van de politie van 20 april 2020.Het advies van de politie luidt:
    "De politie staat negatief tegenover verdere verruiming van de openingstijden van de exploitaties als voornoemd. Dit is vooral gelegen in het feit dat de voorgestelde verruiming een straatbeeld tot gevolg heeft welke onwenselijk is voor bewoners welke woonachtig zijn in de directe omgeving van deze exploitaties (nachtrumoer). Daarnaast is er een aanzienlijk risico op verstoring van de openbare orde en veiligheid door ongewenste vermenging van publieksstromen, aanwezigheid van publiek in de late nachtelijke uren maar zeker ook door het risico op overloop van horeca publiek welke na sluiting van de horeca mogelijk de laatste uurtjes zullen doorgaan in de exploitaties als voornoemd of andersom bij 24-uurs horeca."
    6.2.    Het advies van de politie is voorzien van een bijlage waarin schematisch per deelgebied een omschrijving van het gebied is gegeven, welke problematiek zich daar voordoet en wat de verwachte gevolgen zijn voor de woon- en leefsituatie en de openbare orde bij verruiming van de openingstijden. Wat betreft de locatie aan de Oude Binnenweg 59 schrijft de politie dat de omgeving verschillende zwakke punten kent, waaronder overlast, vandalisme en geweld. Ook zijn daar twee incidenten geregistreerd. Over de verruiming van de openingstijden schrijft de politie dat vermenging van de diverse publieksstromen kan ontstaan, dat er een hogere intensiteit van verplaatsingen van personeel dan wel vervoersmiddelen plaats zal vinden, dat de overlast zich verspreidt over de gehele nacht en dat er een grote kans is op toename van overvallen en straatroven. Over de locaties aan de Botersloot 9-11 en Kolk 50 schrijft de politie dat in de omgeving veel overlast wordt ervaren van rondhangende zwervers en jeugd wat gepaard gaat met alcohol- en drugsgebruik. Ook hier kan verruiming van de openingstijden leiden tot vermenging van de diverse publieksstromen, verspreiding van overlast over de hele nacht en een grotere kans op toename van overvallen en straatroven.
    6.3.    De Afdeling is van oordeel dat de burgemeester op basis van het advies van de politie zich redelijkerwijs op het standpunt kon stellen dat verruiming van de openingstijden van de speelautomatenhallen de woon- en leefsituatie in de omgeving van de speelautomatenhallen of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig beïnvloedt. In wat Amusementcenter in hoger beroep daartegen over stelt, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel. Anders dan Amusementcenter stelt, heeft de politie in haar advies uiteengezet wat de verwachte gevolgen zijn bij verruiming van de openingstijden. Verder is er geen rechtsregel die voorschrijft dat een advies van de politie op ambtseed of ambtsbelofte moet zijn opgesteld.
    Het betoog slaagt niet.
    Heeft de burgemeester het beroep op het gelijkheidsbeginsel gemotiveerd weerlegd?
    7.       Amusementcenter heeft een beroep op het gelijkheidsbeginsel gedaan en daarbij uitdrukkelijk verwezen naar het besluit van de burgemeester waarin hij de openingstijden van de speelautomatenhal van JVH aan het Schouwburgplein 99 heeft verruimd. De burgemeester heeft in zijn schriftelijke uiteenzetting noch op de zitting van de Afdeling kunnen toelichten waarin de situatie van JVH op relevante wijze verschilt van de situatie van Amusementcenter. De enkele stelling van de burgemeester dat het besluit van JVH is genomen naar aanleiding van een uitspraak van de rechtbank is hiertoe onvoldoende. Het had op de weg van de burgemeester gelegen om concrete relevante omstandigheden te noemen die maken dat een beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. Dit geldt temeer aangezien de rechtbank in deze procedure partijen heeft gevraagd te reageren op de uitspraak inzake JVH. De burgemeester had toen het nieuwe besluit over JVH al genomen en het had op de weg van de burgemeester gelegen om de rechtbank hierover te informeren.
    Het betoog slaagt.
    Besluiten van 20 februari 2023
    8.       Amusementcenter heeft de Afdeling twee besluiten van de burgemeester van 20 februari 2023, die zien op een wijziging van twee op 22 juni 2022 verleende exploitatievergunningen, toegezonden en zich daarbij aanvankelijk op het standpunt gesteld dat deze besluiten moeten worden aangemerkt als besluiten als bedoeld in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Dit standpunt heeft Amusementcenter op de zitting van de Afdeling ingetrokken, nadat de burgemeester te kennen heeft gegeven dat dit geen 6:19-besluiten zijn.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit op bezwaar in stand heeft gelaten. Dit betekent dat de burgemeester opnieuw moet beslissen op het bezwaar van Amusementcenter. De burgemeester zal opnieuw moeten beoordelen of Amusementcenter een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel toekomt. Daarbij moet de burgemeester betrekken dat hij bij besluit van 25 juli 2022 aan JVH verruiming van de openingstijden voor de speelautomatenhal aan het Schouwburgplein 99 heeft toegekend.
    10.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    11.     De burgemeester moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 oktober 2022 in zaak nr. 21/4689 voor zover de rechtbank heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit op bezwaar van 28 juli 2021, kenmerk:123870/3815153/076, in stand blijven;
    III.      draagt de burgemeester van Rotterdam op om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    IV.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    V.       veroordeelt de burgemeester van Rotterdam tot vergoeding van bij Amusementcenter Binnenweg B.V., [appellante] en Amusementcenter Botersloot B.V., in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.      gelast dat de burgemeester van Rotterdam aan Amusementcenter Binnenweg B.V., [appellante] en Amusementcenter Botersloot B.V., het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    w.g. Wissels
    voorzitter
    w.g. Soffner
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 maart 2025
    818