ECLI:NL:RVS:2021:1697, Raad van State, 28-07-2021, 202001012/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-07-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 november 2019 heeft de raad van de gemeente Opsterland de aanvraag van [appellanten] om een bestemmingsplan vast te stellen voor de wijziging van de bestemming van een deel van het perceel [locatie A] te Nij Beets afgewezen. Op 4 december 2017 heeft [appellant B] bij het college van burgemeester en wethouders van Opsterland een verzoek ingediend tot, onder meer, de wijziging van de bestemming van een deel van het perceel. Dit perceel is in eigendom bij [eigenaars]. Het college heeft dit verzoek afgewezen bij besluit van 30 januari 2018. In de uitspraak van 7 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2740, heeft de Afdeling geoordeeld dat het college niet bevoegd is dit besluit te nemen. Op 21 augustus 2019 hebben [appellanten] de raad verzocht de bestemming "Recreatie - Recreatiewoning" op het perceel te wijzigen in de bestemming "Natuur". Bij besluit van 11 november 2019 heeft de raad dit verzoek afgewezen.

202001012/1/R3.
    Datum uitspraak: 28 juli 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Nij Beets, gemeente Opsterland,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Opsterland,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 november 2019 heeft de raad de aanvraag van [appellanten] om een bestemmingsplan vast te stellen voor de wijziging van de bestemming van een deel van het perceel [locatie A] te Nij Beets (hierna: het perceel) afgewezen.
    Tegen dit besluit hebben [appellanten] bezwaar gemaakt en in hun bezwaarschrift hebben zij verzocht om een rechtstreeks beroep tegen dit besluit door toepassing van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De raad heeft met dit verzoek ingestemd. Het bezwaarschrift is doorgezonden naar de Afdeling ter behandeling als rechtstreeks beroep.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [eigenaars van het perceel] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 april 2021, waar [appellant A] en de raad, vertegenwoordigd door mr. P. Stevens, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [eigenaars] gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 4 december 2017 heeft [appellant B] bij het college van burgemeester en wethouders van Opsterland een verzoek ingediend tot, onder meer, de wijziging van de bestemming van een deel van het perceel. Dit perceel is in eigendom bij [eigenaars]. Het college heeft dit verzoek afgewezen bij besluit van 30 januari 2018. In de uitspraak van 7 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2740, heeft de Afdeling geoordeeld dat het college niet bevoegd is dit besluit te nemen.
    Op 21 augustus 2019 hebben [appellanten] de raad verzocht de bestemming "Recreatie - Recreatiewoning" op het perceel te wijzigen in de bestemming "Natuur". Bij besluit van 11 november 2019 heeft de raad dit verzoek afgewezen. De afwijzing van de aanvraag tot de vaststelling van een bestemmingsplan is met toepassing van artikel 3.9 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) met de verkorte procedure voorbereid. [appellanten] hebben op grond van artikel 7:1a van de Awb een verzoek gedaan om over te gaan tot rechtstreeks beroep. De raad heeft met dit verzoek ingestemd. Als gevolg hiervan is de bezwaarfase overgeslagen en is het bezwaar van [appellanten] ter behandeling als beroep naar de Afdeling doorgezonden.
    [appellanten] wonen op het perceel [locatie B] te Nij Beets, in de nabijheid van het perceel, en kunnen zich niet verenigen met het besluit van 11 november 2019.
    Bevoegdheid
    2.       [appellanten] betogen dat het college bevoegd is de afwijzing van een aanvraag om een wijziging van het bestemmingsplan vast te stellen en niet de raad. Daarbij wijzen [appellanten] erop dat een wijzigingsaanvraag is afgewezen. Volgens [appellanten] is sprake van een onbevoegd genomen besluit, omdat het besluit is genomen door de raad. Ook is het verweer van de raad volgens [appellanten] niet-ontvankelijk.
    2.1.    Artikel 3.1, eerste lid, van de Wro luidt :
    "De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Deze regels betreffen in elk geval regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken. Deze regels kunnen tevens strekken ten behoeve van de uitvoerbaarheid van in het plan opgenomen bestemmingen, met dien verstande dat deze regels ten aanzien van woningbouwcategorieën uitsluitend betrekking hebben op percentages gerelateerd aan het plangebied."
    Artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van die wet luidt:
    "Bij een bestemmingsplan kan worden bepaald dat met inachtneming van de bij het plan te geven regels:
    a. burgemeester en wethouders binnen bij het plan te bepalen grenzen het plan kunnen wijzigen."
    Artikel 3.9 van die wet luidt:
    "1. Artikel 3.8 is niet van toepassing op de afwijzing van een aanvraag om een bestemmingsplan vast te stellen.
    2. Tot een afwijzing als bedoeld in het eerste lid besluit de gemeenteraad zo spoedig mogelijk doch in elk geval binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag."
    Artikel 3.9a van die wet luidt:
    "1. Op de voorbereiding van een wijziging of uitwerking van een bestemmingsplan is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing, met dien verstande dat de kennisgeving bedoeld in artikel 3:12 van die wet, tevens langs elektronische weg geschiedt, dat het ontwerpbesluit met de hierbij behorende stukken tevens langs elektronische weg beschikbaar wordt gesteld, dat burgemeester en wethouders binnen acht weken na afloop van de termijn van terinzageligging omtrent de uitwerking of wijziging besluiten. Op het besluit tot vaststelling van een wijziging of uitwerking van een bestemmingsplan is artikel 3.8, derde lid, van overeenkomstige toepassing.
    2. Het eerste lid is niet van toepassing op de afwijzing van een aanvraag om een wijziging of uitwerking van een bestemmingsplan vast te stellen.
    3. Tot een afwijzing als bedoeld in het tweede lid besluiten burgemeester en wethouders zo spoedig mogelijk, doch in elk geval binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag.
    4. Een besluit tot vaststelling van een wijziging of uitwerking van een bestemmingsplan treedt in werking met ingang van de dag na die waarop de beroepstermijn afloopt."
    2.2.    Anders dan waarvan [appellanten] uitgaan is in dit geval geen sprake van een aanvraag tot wijziging van een bestemmingsplan zoals bedoeld in artikel 3.9a van de Wro. De voorliggende aanvraag is een aanvraag om een bestemmingsplan vast te stellen, zoals bedoeld in artikel 3.9 van de Wro. Dit betekent dat, gelet op artikel 3.1, eerste lid, van de Wro de raad bevoegd is te beslissen op een dergelijke aanvraag. Het voor het perceel geldende bestemmingsplan kent geen bevoegdheid als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro, om de bestemming "Recreatie - Recreatiewoning" op het perceel te wijzigen in de bestemming "Natuur". Zoals ook volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 7 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2019:2740, is het college daarom niet bevoegd om een besluit te nemen met de door [appellanten] gewenste strekking.
    Omdat de raad in dit geval het besluit heeft genomen, is het besluit van 11 november 2019 bevoegd genomen. De raad heeft in deze zaak dan ook terecht verweer uitgebracht.
    Het betoog slaagt niet.
    Toetsingskader
    3.       Bij het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht.
    Het geldende bestemmingsplan
    4.       [appellanten] betogen dat de voorbereiding van het besluit tot vaststelling van het op het perceel geldende bestemmingsplan "Bestemmingsplan Buitengebied" onzorgvuldig is en dat de motivering van dat besluit niet deugdelijk is. Daarbij wijzen [appellanten] erop dat de raad bij de vaststelling van het op het perceel geldende bestemmingsplan ten onrechte niet heeft getoetst aan een goede ruimtelijke ordening. Volgens [appellanten] is de raad bij de vaststelling van het geldende bestemmingsplan ten onrechte uitgegaan van het feitelijke gebruik als toetsingsmaatstaf. Bovendien was de raad in 2014 volgens [appellanten] niet op de hoogte van de wijziging van de bestemming van het perceel. Ook is de raad volgens [appellanten] uitgegaan van onjuiste feiten en zijn verschillende (plan)kaarten gebruikt. Ten tijde van de vaststelling van het vigerende bestemmingsplan was volgens hen geen sprake van gebruik van het perceel en het pand op het perceel voor verblijfsrecreatie. Dit zou ook blijken uit de registratie van het perceel in de Basisregistratie Adressen en Gebouwen. Op basis van de stukken is recreatief gebruik van het perceel vanaf 1976 volgens hen niet aangetoond. Bovendien wijzen [appellanten] erop dat geen ecologische toetsing ten grondslag ligt aan de vaststelling van het vigerende bestemmingsplan. Ten slotte is bij de vaststelling van het geldende bestemmingsplan niet beoordeeld of de bestemmingswijziging naar Recreatie in overeenstemming is met de Wet natuurbescherming, aldus [appellanten].
    4.1.    Deze beroepsgrond van [appellanten] richt zich tegen de voorbereiding en de vaststelling van het voor het perceel geldende bestemmingsplan. De Afdeling stelt vast dat dit bestemmingsplan voor het perceel onherroepelijk is geworden na de uitspraak van de Afdeling van 16 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2939.
    In zoverre staat alleen nog ter beoordeling of de raad bij het bestreden besluit van 11 november 2019 op goede gronden heeft geweigerd om een bestemmingsplan vast te stellen voor het betreffende perceel. Daarop gaat de Afdeling in de hierna volgende overwegingen in.
    Het betoog slaagt niet.
    Een nieuw bestemmingsplan?
    5.       [appellanten] betogen dat de raad het besluit om voor het perceel geen bestemmingsplan vast te stellen ondeugdelijk heeft gemotiveerd en niet zorgvuldig heeft voorbereid. De raad heeft volgens [appellanten] miskend dat er sprake is van nieuwe feiten en omstandigheden sinds de vaststelling van het voor het perceel geldende bestemmingsplan, die volgens hen aanleiding zijn een nieuw bestemmingsplan vast te stellen.
    [appellanten] wijzen erop dat aanvullingen op hun aanvraag tot wijziging van de op het perceel geldende bestemming door de raad ten onrechte buiten beschouwing zijn gelaten.
    Volgens [appellanten] heeft de raad hun aanvraag van 21 augustus 2019 tot wijziging van de bestemming "Recreatie - Recreatiewoning" op het perceel ten onrechte niet getoetst aan het criterium van een goede ruimtelijke ordening maar aan het feitelijk gebruik. Daarbij wijzen [appellanten] erop dat artikel 3.1, eerste lid, van de Wro leidend moet zijn bij verzoeken om wijzigingen in een bestemmingsplan aan te brengen en dat de raad de feitelijke situatie ook onjuist heeft vastgesteld.
    [appellanten] betogen dat de huidige bestemming op het perceel bovendien niet in overeenstemming is met de Ecologische Hoofdstructuur (hierna: EHS) waar het perceel deel van uitmaakt en dat de raad uitvoering moet geven aan de in het geldende bestemmingsplan opgenomen planflexibiliteit.
    Volgens [appellanten] ligt het perceel en het zich daarop bevindende pand bovendien in een natuurcompensatiegebied. Daarom moet de raad volgens [appellanten] meewerken aan een wijziging van het bestemmingsplan.
    Ook wijzen [appellanten] erop dat in de nabijheid van het perceel beschermde diersoorten zoals de otter en buizerd voorkomen. De huidige bestemming van het perceel is volgens hen dan ook strijdig met de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb).
    Gelet op een proefboring, waarvoor volgens [appellanten] op nog geen 250 m van het perceel een vergunning is gegeven, dient de bestemming op het perceel volgens hen te worden gewijzigd, omdat een recreatiewoning een gevoelige bestemming is, die in een veiligheidszone van 500 m niet mag voorkomen.
    Het standpunt van de raad
    5.1.    In het raadsvoorstel van 22 oktober 2019, waarop de raad zijn besluit heeft gebaseerd, staat dat de door [appellanten] aangevoerde argumenten voor het wijzigen van de bestemming van het perceel in 2014 al bekend waren, dan wel dat deze argumenten planologisch niet relevant zijn. Volgens de raad leveren deze argumenten dan ook geen significante nieuwe feiten of omstandigheden op. Verder staat in het raadsvoorstel dat het voor het perceel geldende bestemmingsplan zorgvuldig tot stand is gekomen en op de gebruikelijke wijze is voorbereid.
    Voorts stelt de raad zich op het standpunt dat de bestemming niet strijdig is met de (afspraken met betrekking tot de) ontheffing Flora- en Faunawet voor het project Polderhoofdkanaal. De recreatiewoning zelf ligt niet binnen het natuurcompensatiegebied. Het perceel waarop de recreatiewoning staat, valt daar wel deels onder. De stelling dat alle terreinen waar natuurcompensatie is aangelegd een natuurbestemming zouden krijgen, is niet gebaseerd op de inhoud van de stukken. Daarin staat dat als dat nodig is om de natuurwaarden te borgen, gronden moeten worden aangekocht, dan wel de bestemming "Natuur" moeten krijgen. Van zo’n noodzaak was hier echter geen sprake. Ten eerste omdat de aanleg van de natuurcompensatie slechts de waterwegen betreft en niet de gebouwen op het perceel, en ten tweede omdat het beheer en onderhoud van de natuurcompensatie, voor zover dat wel op het perceel plaatsvindt, geborgd is door een beheersovereenkomst die is gesloten met de eigenaren van het perceel [eigenaars]. Er was dus geen reden voor vergaande maatregelen zoals aankoop of een bestemmingswijziging.
    Ook wijst de raad erop dat de Wnb niet in de weg staat aan het handhaven van de geldende bestemming op het perceel.
    Ten slotte wijst de raad erop dat de eigenaar rechten heeft opgebouwd op het perceel en dat de belangen van de eigenaar om het decennialange (legale) gebruik van de recreatiewoning voort te zetten zwaarder wegen dan eventuele belangen van [appellanten].
    5.2.    In de toelichting op het bestemmingsplan staat: "De volgende gebieden zijn als natuur aangewezen:
    − alle natuurgebieden die in de vigerende bestemmingsplannen zijn voorzien van een natuurbestemming (voor zover dit nog actueel was);
    − gebieden die volgens het gebiedsplan zijn aangewezen als natuurgebied én in eigendom zijn van een natuurbeschermingsorganisatie of particulieren. Dit betreft gebieden die in het kader van een duurzaam natuurbeheer zullen worden gebruikt voor de (her)ontwikkeling van natuurwaarden;
    − gebieden die als kerngebied zijn aangewezen in de EHS en in eigendom zijn van een natuurbeschermingsorganisatie of particulieren."
    Aanvullingen aanvraag
    5.3.    Voor zover [appellanten] erop wijzen dat de aanvullingen op de aanvraag tot wijziging van de bestemming "Recreatie - Recreatiewoning" door de raad ten onrechte buiten beschouwing zijn gelaten, bestaat daarvoor naar het oordeel van de Afdeling geen grond. Dat de raad heeft gesteld dat het verzoek van [appellanten] om de bestemming van het perceel te wijzigen inhoudelijk nagenoeg identiek is aan een eerder verzoek uit 2017, betekent nog niet dat niet alle stukken zijn betrokken bij de besluitvorming door de raad. Voor zover de raad in de besluitvorming niet op alle door [appellanten] genoemde punten is ingegaan, is de raad daarop in het verweerschrift en ter zitting ingegaan.
    Het betoog slaagt niet.
    EHS
    5.4.    Artikel 7.1.1, eerste lid, van de Verordening Romte Fryslân 2014 (hierna: de Verordening) luidt:
    "Een ruimtelijk plan dat betrekking heeft op gronden die deel uitmaken van de ecologische hoofdstructuur zoals begrensd op de van deze verordening deel uitmakende kaart Natuur voorziet in een passende bestemming met gebruiksregels gericht op behoud, herstel of ontwikkeling van de wezenlijke kenmerken en waarden van de gronden."
    Artikel 7.1.2 van de Verordening luidt:
    "In afwijking van artikel 7.1.1, eerste lid is voortzetting van het bestaande gebruik inclusief de bijbehorende bestemmingsregeling mogelijk, voor zover gronden binnen de ecologische hoofdstructuur nog niet zijn verworven voor natuurontwikkeling."
    5.5.    Zoals hiervoor is overwogen staat alleen nog ter beoordeling of de raad bij het bestreden besluit van 11 november 2019 op goede gronden heeft geweigerd om een bestemmingsplan vast te stellen voor het betreffende perceel. Het bestreden besluit voorziet niet in de vaststelling van een ruimtelijk plan als bedoeld in artikel 7.1.1, eerste lid, van de Verordening Romte Fryslân 2014. Toetsing van het bestreden besluit aan dit artikel is daarom niet aan de orde. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat de bestemming niet gewijzigd hoefde te worden in verband met de EHS (nu: Natuurnetwerk Nederland) en de Verordening Romte Fryslân 2014.
    Wat betreft de verwijzing van [appellanten] naar de in het geldende bestemmingsplan opgenomen planflexibiliteit en de verwijzing naar de toelichting van het bestemmingsplan, zoals opgenomen in overweging 6.2, overweegt de Afdeling dat in het bestemmingsplan geen wijzigingsbevoegdheid is opgenomen om de huidige bestemming te veranderen in "Natuur". Uit de toelichting op het bestemmingsplan kan, anders dan [appellanten] menen, niet worden afgeleid dat het perceel volgens de raad moet worden bestemd als "Natuur". Gelet op het voorgaande heeft de raad in wat [appellanten] met betrekking tot de EHS hebben aangevoerd, geen aanleiding hoeven zien voor het veranderen van de bestemming van het perceel.
    Het betoog slaagt niet.
    Natuurcompensatiegebied
    5.6.    Voor zover de woning op een door [appellanten] aangeduide kaart wel onder het natuurcompensatiegebied lijkt te vallen, wijst de raad erop dat weliswaar binnen dat gebied maatregelen moeten worden genomen, maar dat de precieze locatie van die maatregelen later duidelijk is geworden. De uiteindelijk gekozen locaties voor de maatregelen staan niet in de weg aan het gebruik van het object op het perceel als recreatiewoning.
    Ook voor zover op aangrenzende gronden van [eigenaars] maatregelen moeten worden genomen, is het volgens de raad niet noodzakelijk dat het perceel de bestemming "Natuur" krijgt. Daarbij wijst de raad erop dat het beheer en het onderhoud van de natuurcompensatie geborgd is door een beheersovereenkomst.
    In wat [appellanten] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad om reden van natuurcompensatie aanleiding had moeten zien om de bestemming van het perceel te wijzigen.
    Het betoog slaagt niet.
    Wet natuurbescherming
    5.7.    Met betrekking tot de toetsing aan de Wnb overweegt de Afdeling als volgt. Het gaat er bij de vaststelling van een plan om dat wordt getoetst of de vast te stellen bestemming wel uitvoerbaar is, gelet op de regels over soortenbescherming in de Wnb. Volgens de raad stond de (toen geldende) Flora- en Faunawet niet in de weg aan de vaststelling van het bestemmingsplan in 2014. Er is geen verplichting om die uitvoerbaarheidstoets opnieuw te verrichten bij een besluit waarbij wordt besloten om niet een andere bestemming vast te stellen.
    Gelet hierop kan de stelling van [appellanten] met betrekking tot de aanwezigheid van de otter en buizerd niet leiden tot de conclusie dat de raad daarom de bestemming "Natuur" had moeten toekennen.
    Het betoog slaagt niet.
    Proefboring
    5.8.    Met betrekking tot een mogelijke proefboring in de nabijheid van het perceel heeft de raad toegelicht dat de daarvoor gevraagde omgevingsvergunning is geweigerd en dat daarover nog een procedure loopt. Daarover heeft de raad toegelicht dat de omstandigheid dat op het perceel een recreatiewoning staat, een belangrijke reden is om geen toestemming te verlenen voor de proefboring. Gelet daarop heeft de raad in wat [appellanten] hebben aangevoerd over de proefboring geen aanleiding hoeven zien de bestemming van het perceel te wijzigen.
    Het betoog slaagt niet.
    Overig
    5.9.    Wat betreft de verwijzingen van [appellanten] naar artikel 4:6 van de Awb en de stelling dat [appellanten] aanspraak maken op vergoeding van planschade omdat de raad het bestemmingsplan niet vaststelt, is van belang dat de raad geen toepassing heeft gegeven aan artikel 4:6 van de Awb en een verzoek om vergoeding van planschade in deze procedure niet aan de orde is. In wat [appellanten] hebben aangevoerd over vergoeding van planschade, heeft de raad ook geen aanleiding hoeven zien voor een ander standpunt in het bestreden besluit.
    Goede ruimtelijke ordening
    5.10.  Met betrekking tot de toetsing aan een goede ruimtelijke ordening is het volgende van belang. De Afdeling stelt vast dat [eigenaars] het niet eens zijn met het verzoek van [appellanten] om een nieuw bestemmingsplan voor hun perceel vast te stellen. Het belang van [eigenaars] is gelegen in het behoud van de op het perceel geldende bestemming. De raad heeft bij het nemen van het bestreden besluit een zwaar gewicht toegekend aan de wens van de [eigenaars] om de op het perceel geldende bestemming te behouden. In dit licht ziet de Afdeling ook de toetsing van de raad over de argumenten die [appellanten] aanvoeren met betrekking tot de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan. Gelet op hetgeen in bovenstaande overwegingen staat beschreven, bestaat naar het oordeel van de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad bij de voorbereiding en vaststelling van het plan niet zorgvuldig alle belangen tegen elkaar heeft afgewogen en dat de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot afwijzing van de aanvraag om een bestemmingsplan vast te stellen voor de wijziging van de bestemming.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het beroep is ongegrond.
    Proceskosten
    7.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 28 juli 2021
    288-866.