ECLI:NL:RBSGR:2006:AY1710, Rechtbank 's-Gravenhage, 07-07-2006, KG 06/179
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2006-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Kort geding over de no-claimteruggave van de Zorgverzekeringswet aan verzekerden die chronisch ziek of gehandicapt zijn. De vordering is afgewezen. De voorzieningenrechter heeft overwogen dat de regeling een politieke kwestie vormt, die onderwerp is geweest – en nog is – van politiek debat. Het is aan de wetgever om hierin keuzen en afwegingen te maken. Voor de rechter is daarbij in beginsel geen taak weggelegd. Hij mag geen oordeel geven over de billijkheid van een wet. Wel kan de rechter beoordelen of een wet in strijd is met regels van hogere orde, zoals bepalingen van gemeenschapsrecht of bepalingen van internationale verdragen die “een ieder verbindend” zijn. Als hij op grond van deze beoordeling tot de conclusie komt dat een bepaalde wet “onmiskenbaar onverbindend” is, kan hij de wet buiten toepassing laten. Hij zal, zeker in een kort geding, zich hierin terughoudend moeten opstellen. De voorzieningenrechter komt tot de conclusie dat de Nederlandse wetgeving op dit punt niet onmiskenbaar onverbindend is. De internationale regels waarop eisers zich beroepen hebben geen rechtstreekse werking.

RECHTBANK 's-GRAVENHAGE
      sector civiel recht - voorzieningenrechter
    
    
    
      Vonnis in kort geding van 7 juli 2006,
      gewezen in de zaak met rolnummer KG 06/179 van:
    
    
    
    
      1. [eiseres 1],
      wonende te [woonplaats],
      2. [eiser 2],
      wonende te [woonplaats],
      3. [eiseres 3],
      wonende te [woonplaats],
      4. [eiseres 4],
      wonende te [woonplaats],
      5. [eiser 5],
      wonende te [woonplaats],
      6. [eiser 6],
      wonende te [woonplaats],
      7. [eiser 7],
      wonende te [woonplaats],
      8. [eiseres 8],
      wonende te [woonplaats], 
      eisers,
      procureur mr. A.M.M. van der Valk,
      advocaat mr. A.H. Wijnberg te Groningen,
    
    
    en:
    
    
      1. [gevoegde partij 1],
      wonende te [woonplaats],
      2. [gevoegde partij 2], 
      wonende te [woonplaats],
      3. [gevoegde partij 3],
      wonende te [woonplaats],
      4. [gevoegde partij 4],
      wonende te [woonplaats],
      5. [gevoegde partij 5],
      wonende te [woonplaats], 
      6. [gevoegde partij 6], 
      wonende te [woonplaats],
      gevoegde partijen aan de zijde van eisers, 
      procureur mr. A.M.M. van der Valk,
      advocaat mr. A.H. Wijnberg te Groningen,
    
    
    tegen:
    
    
      de Staat der Nederlanden (Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport),
      zetelende te ’s-Gravenhage,
      gedaagde,
      procureur prof. mr. G.R.J. de Groot.  
    
    
    
    Partijen worden hierna respectievelijk ook genoemd ‘[eiseres 1] c.s.’, ‘[gevoegde partij 1] c.s.’ en ‘de Staat’. Waar in het navolgende sprake is van “eisers”, worden daarmee zowel [eiseres 1] c.s. als [gevoegde partij 1] c.s. bedoeld. 
    
    
    1. Het verloop van de procedure
    
    
      [Eiseres 1] c.s. heeft de Staat doen dagvaarden tegen de zitting van 26 juni 2006. Op die zitting heeft [gevoegde partij 1] c.s. een incidentele vordering ingesteld tot toelating als gevoegde partij aan de zijde van [eiseres 1] c.s. [Eiseres 1] c.s. en de Staat hebben daartegen geen bezwaar gemaakt, waarop de voorzieningenrechter de incidentele vordering heeft toegewezen. 
      Na de beslissing in het incident hebben partijen hun standpunten verder toegelicht. Het vonnis is bepaald op heden.
    
    
    
    2. De feiten
    
    Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 26 juni 2006 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan. 
    
    2.1. Eisers zijn allen chronisch ziek of gehandicapt. 
    
    
      2.2. Met ingang van het kalenderjaar 2005 is een no-claimteruggave ingevoerd voor ziekenfondsverzekerden. Deze no-claimteruggave werd geregeld in artikel 18a Ziekenfondswet en de artikelen 2b tot en met 2d van het Verstrekkingenbesluit ziekenfondsverzekering. Kort samengevat hield deze regeling het volgende in:
      a. een verzekerde die in 2005 geen zorgkosten had gemaakt, had jegens zijn ziekenfonds recht op teruggave van een bedrag van € 255,--;
      b. een verzekerde die in 2005 zorgkosten had gemaakt die minder bedroegen dan € 255,--, had jegens zijn ziekenfonds recht op teruggave van het verschil tussen die kosten en € 255,--;
      c. een verzekerde die in 2005 zorgkosten had gemaakt die meer bedroegen dan € 255,--, had geen recht op teruggave.
      Met deze no-claimregeling zijn drie doeleinden nagestreefd: een macro-economisch effect (vermindering collectieve lasten), een gedragseffect (burgers gaan zuiniger met zorg om) en een bewustwordingseffect (burgers worden zich beter bewust van de kosten van gezondheidszorg). 
    
    
    2.3. Per 1 januari 2006 is de Ziekenfondswet vervangen door de Zorgverzekeringswet (Zvw). In de Zorgverzekeringswet wordt geen onderscheid meer gemaakt tussen ziekenfondsverzekerden en particulier verzekerden. 
    
    
      2.4. Ook de Zorgverzekeringswet voorziet in een no-claimteruggave. Deze is geregeld in artikel 22 van deze wet en in de artikelen 2.18 en 2.19 van het op de wet gebaseerde Besluit zorgverzekering. Kort gezegd houdt deze regeling het volgende in:
      a. een verzekerde die in een kalenderjaar geen zorgkosten heeft gemaakt, ontvangt van zijn zorgverzekeraar een bedrag retour van (thans) € 255,--;
      b. een verzekerde die in een kalenderjaar zorgkosten heeft gemaakt die minder bedragen dan € 255,--, ontvangt van zijn zorgverzekeraar een bedrag retour gelijk aan het verschil tussen die kosten en € 255,--;
      c. een verzekerde die in een kalenderjaar zorgkosten heeft gemaakt die meer bedragen dan € 255,--, ontvangt geen bedrag retour. 
    
    
    
      2.5. De in de Zorgverzekeringswet opgenomen no-claimteruggave geldt niet voor minderjarigen, nu voor hen geen premie verschuldigd is. Bij de berekening van deze no-claimteruggave worden de kosten van de volgende zorg buiten beschouwing gelaten:
      a. zorg in verband met zwangerschap, bevalling en kraambed;
      b. zorg zoals huisartsen die plegen te bieden.
    
    
    
    3. De vorderingen, de gronden daarvoor en het verweer
    
    
      3.1. Eisers vorderen – zakelijk weergegeven – de Staat te bevelen om binnen twee weken na betekening van dit vonnis:
      a. hun een bedrag van € 255,-- per persoon terug te betalen ter compensatie van de door hen gemiste no-claimteruggave over 2005;
      b. hun ongelijkheid ten opzichte van verzekerden die niet chronisch ziek zijn op te heffen door aanpassing van de premie van hun zorgverzekering. 
    
    
    
      3.2. Daartoe voeren eisers – zakelijk weergegeven – het volgende aan. 
      a. De regeling van de no-claimteruggave maakt de keuze om al dan niet gebruik te maken van gezondheidszorg mede bepalend voor de premielast. Eisers hebben die keuze echter niet. Door hun chronische ziekte of handicap is het voor hen onmogelijk om voor minder dan € 255,-- per jaar aan zorg te gebruiken. De no-claimteruggave is slechts ingevoerd uit financiële overwegingen. Solidariteit is daarbij uit het oog verloren.
      b. Doordat eisers de hier vermelde keuze niet hebben, worden zij – zonder geldige reden – anders behandeld dan verzekerden die niet chronisch ziek of gehandicapt zijn. Dat is in strijd met de artikelen 12 en 2 lid 2 van het Internationaal verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (IVESCR). Uit deze artikelen volgt immers dat gezondheidszorg voor iedereen toegankelijk dient te zijn, zonder enige vorm van discriminatie. 
      c. De regeling van de no-claimteruggave is aan te merken als een verkapte eigen bijdrage. Uit deel VI van de Europese Code inzake sociale zekerheid volgt echter – naar analogie van Verdrag 102 van de Internationale Arbeids Organisatie (ILO) – dat een eigen bijdrage in ieder geval niet kan worden verlangd in verband met ziektekosten die verband houden met een arbeidsongeval of een beroepsziekte. Ditzelfde moet gelden voor ziektekosten die verband houden met een chronische ziekte of handicap die het gevolg is van een arbeidsongeval of beroepsziekte. Verder mag een eigen bijdrage op grond van artikel 10 lid 2 van de Europese Code inzake sociale zekerheid geen te zware last vormen. Mede doordat de zorgkosten voor verzekerden niet alleen bestaan uit het bedrag van € 255,-- in verband met de no-claimteruggave, maar ook uit nominale premies en eigen bijdragen, voldoet de Zorgverzekeringswet niet aan die voorwaarde. 
      d. Het volkenrecht behelst een zogeheten ‘stand-still-clausule’. Verkregen rechten mogen alleen beperkt worden indien er bijzondere omstandigheden bestaan, zoals een ernstige economische crisis of een natuurramp. Van dergelijke bijzondere omstandigheden is in dit geval echter geen sprake. 
    
    
    3.3. De Staat voert gemotiveerd verweer, dat voorzover nodig hierna zal worden besproken. 
    
    
    4. De beoordeling van het geschil
    
    4.1. Aan hun vorderingen leggen eisers ten grondslag dat de Staat, mede als wetgever, jegens hen onrechtmatig heeft gehandeld. Daarmee is in zoverre de bevoegdheid van de burgerlijke rechter – in dit geval de voorzieningenrechter in kort geding – tot kennisneming van de vorderingen gegeven.
     
    4.2. Anders dan de Staat heeft betoogd, hebben eisers bovendien een spoedeisend belang bij hun vorderingen, zodat de voorzieningenrechter ook in zoverre bevoegd is. Ook als het gevorderde bedrag van € 255,-- per persoon en per jaar aangemerkt zou kunnen worden als relatief bescheiden, kan van eisers naar voorlopig oordeel niet verlangd worden dat zij de uitkomst van een bodemprocedure afwachten, mede nu zij hebben betoogd dat de regeling van de no-claimteruggave discriminerend is jegens hen als chronisch zieke of gehandicapte personen. 
    
    4.3. Dit kort geding betreft de regeling inzake de no-claimteruggave in de Ziekenfondswet en thans de Zorgverzekeringswet. Deze regeling vormt een politieke kwestie, die onderwerp is geweest – en nog is – van politiek debat. In dit debat spelen overwegingen van zeer uiteenlopende aard een rol. Het gaat daarbij onder meer over de doeleinden van de wetgeving (of andere overheidsmaatregelen op dit vlak), de doeltreffendheid en doelmatigheid van de getroffen of te treffen voorzieningen, de billijkheid daarvan, de verhouding tussen collectieve en private lasten en de uitvoerbaarheid van het stelsel. Afwegingen op deze gebieden behoren bij uitstek tot het politieke domein. Voor de rechter is daarbij in beginsel geen taak weggelegd. Uitgangspunt is dus dat hij de uitkomst van de afweging van de wetgever als een gegeven moet beschouwen. Artikel 11 van de Wet algemene bepalingen brengt dit tot uitdrukking met de bekende formulering dat de rechter “in geen geval de innerlijke waarde of billijkheid der wet [mag] beoordelen”.
    
    4.4. De vorderingen in dit kort geding hebben, niet naar de letter, maar wel in hun effect, tot doel dat de burgerlijke rechter (bepalingen van) wetten in formele zin, te weten de inmiddels vervallen Ziekenfondswet en de huidige Zorgverzekeringswet, buiten toepassing verklaart. Dit is, voorzover hier van belang, slechts mogelijk als de wettelijke regels in kwestie onmiskenbaar onverbindend zijn wegens strijd met regels van hogere orde, zoals bepalingen van gemeenschapsrecht of bepalingen van internationale verdragen voorzover die als een ieder verbindend zijn aan te merken. In dergelijke gevallen is er dus grond voor een uitzondering op het onder 4.3 genoemde uitgangspunt. Het criterium van “onmiskenbare onverbindendheid” vereist een terughoudende toetsing, temeer in kort geding, waarin immers slechts een voorlopig oordeel kan worden gegeven.
    
    4.5. De vorderingen zijn gebaseerd op de stelling dat de wettelijke regels inzake de no-claimteruggave strijdig zijn met de onder 3.2 aangehaalde (verdragsrechtelijke)  bepalingen. Desgevraagd heeft de advocaat van eisers bevestigd dat zijn cliënten in dit kort geding alleen deze bepalingen inroepen. De rechtsstrijd is – afgezien van andere verweren van de Staat – dus beperkt tot de juistheid van de hier vermelde stelling.
    
    4.6. Artikel 12 lid 1 en (in verbinding daarmee) artikel 2 lid 2 IVESCR behoren tot de sociale grondrechten. Per geval dient de rechter te beoordelen of sociale grondrechten zijn aan te merken als een ieder verbindende bepalingen. Naar vaste rechtspraak is dit bij deze twee bepalingen van het IVESCR, in onderling verband bezien, niet het geval. Artikel 12 lid 1 is op zichzelf veel te algemeen geformuleerd om te kunnen leiden tot een directe aanspraak van een burger tegenover een verdragspartij. Het krijgt concretere inhoud door de samenhang met artikel 2 lid 2, dat met zoveel woorden spreekt over de uitoefening van de in dit verdrag opgesomde rechten “zonder discriminatie, van welke aard ook, wat betreft ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status”. Maar nog afgezien van de vraag of chronische ziekte dan wel een handicap is aan te merken als een “andere status” in de zin van dit voorschrift, omvat de verbintenis die de verdragsstaten hiermee hebben aanvaard niet een bepaling die als een ieder verbindend heeft te gelden (zie CRvB 28 september 1989, RZA 1990, nr. 41, en latere rechtspraak van dit college, ook over andere bepalingen van dit verdrag). Deze grondslag is dus ontoereikend. De andere verweren die de Staat in dit verband heeft aangevoerd kunnen dus onbesproken blijven. 
    
    4.7. Op gelijke grond faalt ook het beroep van eisers op artikel 10 lid 2 van het ILO-Verdrag nr. 102 en op het daarmee overeenstemmende artikel 10 lid 2 van de Europese Code inzake sociale zekerheid. Deze bepalingen zien op een eigenbijdrageregeling, maar de regeling van de no-claimteruggave waarover het in dit kort geding gaat is daarmee, zoals eisers op zichzelf terecht hebben aangevoerd, in dit opzicht op één lijn te stellen. De hier vermelde artikelen verklaren een dergelijke regeling toelaatbaar, mits de desbetreffende regelen “geen te zware last met zich brengen”. Deze laatste formulering is te algemeen om daaraan rechtstreekse werking te kunnen toekennen. Terecht heeft de Staat betoogd dat de beoordeling van wat “te zwaar” is, in sterke mate afhangt van politieke en beleidsmatige inzichten. Daardoor lenen deze artikelen zich niet voor rechtstreekse toepassing en, daarmee samenhangend, voor directe rechterlijke toetsing. Overigens kan, bij zeer marginale beoordeling, niet worden gezegd dat de voorzieningen van de artikelen 18a oud Ziekenfondswet en 22 van de Zorgverzekeringswet, bezien in samenhang met de vaste premies, zonder meer een te zware last meebrengen. 
    
    4.8. Ook de door eisers aangehaalde verdragsbepalingen inzake arbeidsongevallen en beroepsziekten leiden niet tot onverbindendheid van de regeling van de no-claimteruggave. Voorshands kan niet worden aangenomen dat deze regeling strijdig is met enige bepaling uit de Europese Code inzake sociale zekerheid ten aanzien van (de gevolgen van) arbeidsongevallen en beroepsziekten. De Ziekenfondswet en thans de Zorgverzekeringswet bieden in algemene zin de zorgvoorzieningen waarop artikel 34 van de Europese Code betrekking heeft. Deel VI van de Europese Code is voor de beoordeling van het Nederlandse stelsel van sociale zekerheid niet van toepassing, nu dit stelsel geen onderscheid maakt naar de oorzaak van ziekte of arbeidsongeschiktheid. Gegeven deze uitkomst kan onbesproken blijven of eisers, die niet hebben gesteld dat zij zelf getroffen zijn door een arbeidsongeval of beroepsziekte, zich wel kunnen beroepen op regels die bedoeld zijn voor deze categorieën zieken of arbeidsongeschikten. 
    
    4.9. Evenmin kan het beroep op “de stand-still-clausule” eisers baten. Zij doelen daarmee kennelijk (met name) op artikel 2 lid 1 IVESCR, dat, kort gezegd, bepaalt dat de verdragsstaten zich dienen in te spannen om “steeds nader” te komen tot een algehele verwezenlijking van de in het IVESCR erkende rechten, waaronder het in artikel 12 lid 1 IVESCR neergelegde recht op een zo goed mogelijke lichamelijke en geestelijke gezondheid. Ook deze verplichting voor de verdragsstaten is naar voorlopig oordeel echter te algemeen geformuleerd om daaraan rechtstreekse werking te kunnen toekennen. 
    
    4.10. Eisers hebben op zichzelf gelijk met hun stelling dat zij, als gevolg van hun ziekte of handicap, niet de keuze hebben om geen of heel weinig gebruik te maken van de zorg waarop de no-claimvoorziening betrekking heeft. De Staat heeft dat ook niet betwist. Uit dit enkele gegeven volgt echter niet dat de wetgeving op dit punt onmiskenbaar onverbindend is. Zoals eerder is gezegd: de wetgever heeft in beginsel de vrijheid om een afweging te maken (criteria vast te stellen, keuzen te maken), ook als die in bepaalde gevallen of categorieën van gevallen onbillijk zou uitvallen. Het is niet aan de rechter om hierin een eigen afweging te maken. Dit is slechts anders als “hogere” rechtsregels dit van hem vragen, maar uit het voorgaande volgt dat deze uitzondering zich hier niet voordoet. In algemene zin kan ook niet worden gezegd dat het zorgstelsel van de Zorgverzekeringswet, met daarin in het bijzonder de regeling van de no-claimteruggave, de solidariteit, zoals eisers stellen: “uit het oog verliest”. Het stelsel is in overwegende mate op solidariteit gebaseerd. De mate waarin dat gebeurt of zou moeten gebeuren is onderwerp van politiek debat, niet van rechterlijke toetsing.
    
    4.11. Dit alles leidt tot afwijzing van de vorderingen, met veroordeling van eisers in de kosten van dit kort geding. Voor een hoofdelijke veroordeling van elk van eisers, zoals de Staat heeft bepleit, bestaat geen grond.
    
    
    5. De beslissing
    
    De voorzieningenrechter:
    
    wijst de vorderingen af;
    
    veroordeelt eisers in de kosten van dit geding, tot dusver aan de zijde van de Staat begroot op € 1.064,--, waarvan € 816,-- aan salaris procureur en € 248,-- aan griffierecht.
    
    
    Dit vonnis is gewezen door mr. H.F.M. Hofhuis en uitgesproken ter openbare zitting van 7 juli 2006 in tegenwoordigheid van de griffier. 
    
    jwo