ECLI:NL:RVS:2023:3559, Raad van State, 20-09-2023, 202004845/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-09-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 maart 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek van [appellante] om een persoonlijke betalingsregeling voor de terugbetaling van kinderopvangtoeslag over de jaren 2012, 2013 en 2014 afgewezen. Op 3 juni 2016 heeft [appellante] een aanvraag voor een betalingsregeling vanwege een gebrek aan betalingscapaciteit bij de Belastingdienst/Toeslagen ingediend voor de door de dienst teruggevorderde kinderopvangtoeslag over de jaren 2012, 2013 en 2014. De dienst heeft het verzoek bij besluit van 14 juni 2016 afgewezen, omdat de terugvordering te wijten zou zijn aan opzet of grove schuld van [appellante] of haar toeslagpartner. De Belastingdienst/Toeslagen heeft [appellante] bij dat besluit wel uitstel van betaling verleend in de vorm van 24 maandelijkse termijnen van € 1.731,00. Bij besluit van 23 november 2016 is de betalingsregeling ingetrokken, omdat [appellante] de termijnen niet op tijd heeft betaald. Op 14 april 2017 heeft [appellante] een tweede aanvraag voor een persoonlijke betalingsregeling gedaan. Bij besluit van 5 mei 2017 heeft de dienst de aanvraag afgewezen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.

202004845/1/A2.
    Datum uitspraak: 20 september 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 7 augustus 2020 in zaak nr. 18/2709 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen (hierna ook: de dienst).
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 maart 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek van [appellante] om een persoonlijke betalingsregeling voor de terugbetaling van kinderopvangtoeslag over de jaren 2012, 2013 en 2014 afgewezen.
    Bij besluit van 21 september 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 7 augustus 2020 heeft de rechtbank het door
    [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 september 2018 vernietigd, het besluit van 15 maart 2018 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit. Verder heeft de rechtbank de dienst veroordeeld tot vergoeding van schade tot een bedrag van € 7.400,00, bestaande uit € 6.500,00 aan materiële schade en € 900,00 aan immateriële schade. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] en de Belastingdienst/Toeslagen hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 april 2023, waar [appellante] en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Juridisch kader
    1.       De belangrijkste relevante bepalingen zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       Op 3 juni 2016 heeft [appellante] een aanvraag voor een betalingsregeling vanwege een gebrek aan betalingscapaciteit bij de Belastingdienst/Toeslagen ingediend voor de door de dienst teruggevorderde kinderopvangtoeslag over de jaren 2012, 2013 en 2014. De dienst heeft het verzoek bij besluit van 14 juni 2016 afgewezen, omdat de terugvordering te wijten zou zijn aan opzet of grove schuld van [appellante] of haar toeslagpartner. De Belastingdienst/Toeslagen heeft [appellante] bij dat besluit wel uitstel van betaling verleend in de vorm van 24 maandelijkse termijnen van € 1.731,00. Bij besluit van 23 november 2016 is de betalingsregeling ingetrokken, omdat [appellante] de termijnen niet op tijd heeft betaald. Op 14 april 2017 heeft [appellante] een tweede aanvraag voor een persoonlijke betalingsregeling gedaan. Bij besluit van 5 mei 2017 heeft de dienst de aanvraag afgewezen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking. Op 25 september 2017 heeft [appellante] een derde aanvraag voor een persoonlijke betalingsregeling gedaan. Bij besluit van 26 oktober 2017 heeft de dienst de aanvraag weer afgewezen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.
    3.       Op 15 februari 2018 heeft [appellante] voor de vierde keer een aanvraag om een persoonlijke betalingsregeling voor de terugvordering van kinderopvangtoeslag over de jaren 2012, 2013 en 2014 ingediend. Het ging over die jaren om bedragen van € 4.160,00, € 23.776,00 en € 5.828,00. Zij heeft daarbij onder meer aangegeven dat haar financiële situatie zo schrijnend is geworden dat zij niet in staat is om zichzelf en haar vijf thuiswonende kinderen te voeden en zich op het standpunt gesteld dat er geen sprake kan zijn van opzet of grove schuld omdat zij in de jaren 2013 en 2014 diverse wijzigingen heeft doorgegeven aan de Belastingdienst/Toeslagen. De Belastingdienst/Toeslagen heeft het verzoek om een persoonlijke betalingsregeling bij het besluit van 15 maart 2018 afgewezen, omdat er volgens de dienst geen nieuwe feiten bekend zijn geworden die reden geven om af te wijken van het besluit van 14 juni 2016. De dienst heeft het daartegen ingestelde bezwaar bij het besluit van 21 september 2018 niet-ontvankelijk verklaard omdat het niet tijdig zou zijn ingediend, maar wel verder inhoudelijk behandeld.
    4.       Op 29 juni 2017 heeft [appellante] een brief gezonden aan het kabinet van de Koning, die als klacht door de Belastingdienst/Toeslagen is behandeld. Naar aanleiding van het uitgebrachte advies van de klachtcoördinator van de dienst heeft de Belastingdienst/Toeslagen bij besluit van 24 oktober 2018 [appellante] alsnog voor een persoonlijke betalingsregeling in aanmerking gebracht. De betalingsregeling houdt in dat [appellante] de nog openstaande teruggevorderde bedragen over 2012, 2013 en 2014 wegens onvoldoende betalingscapaciteit niet hoeft te betalen. Daarbij is vermeld dat deze terugvorderingen wel blijven bestaan en nog drie jaar vatbaar zijn voor verrekening met eenmalige teruggaven van toeslagen en inkomstenbelasting, maar niet met maandelijks ontvangen toeslagen of teruggaven. Bij brief van 21 december 2018 heeft de dienst toegelicht dat het besluit van 24 oktober 2018 is ingegeven door het bestaan van een uitzonderlijk schrijnende situatie, en niet betekent dat volgens de dienst geen sprake is van opzet of grove schuld.
    5.       Bij brief van 9 juli 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen aangegeven dat het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard, omdat het wel tijdig is ingediend. [appellante] heeft bij brief van 17 juli 2019 verzocht om schadevergoeding, als gevolg van de door de Belastingdienst/Toeslagen genomen besluiten waarbij haar herhaalde verzoeken om een persoonlijke betalingsregeling zijn afgewezen of buiten behandeling zijn gelaten.
    Aangevallen uitspraak
    6.       De rechtbank heeft het besluit van 21 september 2018 vernietigd, omdat de Belastingdienst/Toeslagen het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. De rechtbank heeft het besluit van 15 maart 2018 herroepen. Zij heeft daartoe geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen ten aanzien van [appellante] terecht het standpunt heeft ingenomen dat sprake was van opzet of grove schuld in de zin van artikel 7, zesde lid, van de Uitvoeringsregeling van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen zoals dit destijds van kracht was, maar dat de dienst dit artikel ten aanzien van de aanvraag om een persoonlijke betalingsregeling van 15 februari 2018 buiten toepassing had moeten laten, omdat de toepassing ervan onevenredig was met het doel dat met het artikel wordt beoogd. De rechtbank heeft, omdat de dienst bij het besluit van 24 oktober 2018 alsnog een betalingsregeling op basis van de betalingscapaciteit aan [appellante] heeft verleend en de dienst op zitting heeft aangegeven dat er geen invorderingsmaatregelen meer zullen worden genomen, geen nieuwe beslissing genomen op de aanvraag om een persoonlijke betalingsregeling. De rechtbank heeft verder de dienst op grond van artikel 8:73 (oud) van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) veroordeeld tot vergoeding van schade. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat zij het ervoor houdt dat de Belastingdienst/Toeslagen, als hij bij het besluit van 15 maart 2018 niet was uitgegaan van opzet of grove schuld, op dat moment het besluit zou hebben genomen dat hij nadien op 24 oktober 2018 heeft genomen, te weten dat een persoonlijke betalingsregeling zou worden geboden, waarbij naar aanleiding van het ontbreken van betalingscapaciteit zou worden afgezien van actieve invordering. De rechtbank heeft de vergoeding voor immateriële schade van [appellante] daarom gedeeltelijk toegewezen. De rechtbank heeft de periode waarvoor zij de vordering van immateriële schadevergoeding heeft toegewezen beperkt tot de periode tussen het besluit van 15 maart 2018 en het besluit van 24 oktober 2018. De rechtbank is uitgegaan van het door [appellante] genoemde bedrag van € 120,00 per maand, en heeft de immateriële schadevergoeding voor deze periode daarom toegewezen voor een bedrag van € 900,00. De rechtbank is ook voor de materiële schade wegens loonverlies uitgegaan van de door [appellante] genoemde bedragen, en heeft geoordeeld dat in de periode van 15 maart 2018 tot eind oktober 2018 sprake is geweest van loonverlies op basis van een verschil in werktijd tussen een voltijdswerkweek en een 24-urige werkweek. De rechtbank heeft de materiële schade toegewezen voor een bedrag van € 6.500,00.
    Hoger beroep en de beoordeling daarvan
    7.       [appellante] betoogt dat de rechtbank de door haar gevraagde schadevergoeding voor loonververlies in 2018 en 2019 en immateriële schadevergoeding over de jaren 2015 tot en met 2019 ten onrechte gedeeltelijk heeft afgewezen. Volgens [appellante] bedraagt deze schade, naast het bedrag van € 7.400,00 dat de rechtbank heeft toegewezen, nog € 26.091,00. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte alleen causaal verband heeft aangenomen tussen haar schade en het handelen van de Belastingdienst/Toeslagen voor de periode vanaf het besluit van 15 maart 2018, het moment dat de persoonlijke betalingsregeling voor de vierde keer was afgewezen, tot het besluit van 24 oktober 2018, waarbij zij alsnog een persoonlijke betalingsregeling heeft gekregen. De immateriële schade loopt volgens [appellante] vanaf 2015 tot en met 2019 en bedraagt € 120,00 per maand, voor zestig maanden € 7.200,00. Verder is er sprake van loonverlies over de jaren 2018 en 2019. [appellante] voert daartoe aan dat zij al vanaf 2015 aan het procederen is en zij voor haar bestaansrecht heeft gevochten. Dit heeft ertoe geleid dat de stress enorm is opgelopen, terwijl inmiddels duidelijk is geworden dat er geen sprake was van opzet of grove schuld. Nadat zij alsnog in aanmerking kwam voor een persoonlijke betalingsregeling werden de voorschotten die zij ontving alsnog verrekend met maandelijks te ontvangen toeslagen. Door de loonbeslagen en terugvorderingen was zij in 2018 genoodzaakt om minder te gaan werken. Hierdoor heeft zij in 2018 € 10.449,00 minder verdiend en in 2019 € 2.612,00. Na het einde van haar contract is [appellante] in 2019 in de Ziektewet terecht gekomen, waardoor zij maar 70% van een 24-urige werkweek betaald kreeg, wat heeft geresulteerd in een loonverlies in 2019 van € 13.230,00. Ook uit de rapportage die is opgesteld op 14 mei 2020 in het kader van de Ziektewet, blijkt volgens [appellante] ook dat er causaal verband aanwezig is tussen het handelen van de Belastingdienst/Toeslagen en het feit dat zij is uitgevallen.
    8.       [appellante] heeft bij brief van 5 april 2023 haar hogerberoepsgrond dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake was van opzet of grove schuld ingetrokken, omdat de Belastingdienst/Toeslagen heeft erkend dat [appellante] ten onrechte opzet of grove schuld is verweten.
    Schade als gevolg van het besluit van 15 maart 2018
    9.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 24 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2471, is de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (hierna: Wns) op 1 juli 2013 in werking getreden, voor zover die wet ziet op schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten. Op grond van artikel V, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wns is titel 8.4 van de Awb - over schadevergoeding - echter niet van toepassing op schade, veroorzaakt door besluiten of andere handelingen van de Belastingdienst/Toeslagen of van andere bestuursorganen voor zover genomen of verricht in het kader van aan de Belastingdienst opgedragen taken. Dit betekent dat op het verzoek van [appellante] om de Belastingdienst/Toeslagen tot schadevergoeding te veroordelen niet titel 8.4 van de Awb, waaronder de artikelen 8:88 en 8:91 van de Awb, van toepassing zijn, maar het recht zoals dat voor 1 juli 2013 gold (zie de uitspraken van de Afdeling van 10 juni 2020, r.o. 4.1, ECLI:NL:RVS:2020:1375, 26 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1091, en 9 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:682). Daarbij is artikel 8:73, eerste lid, van de Awb (oud) van belang. Dit artikel luidt: "Indien de rechtbank het beroep gegrond verklaart, kan zij, indien daarvoor gronden zijn, op verzoek van een partij de door haar aangewezen rechtspersoon veroordelen tot vergoeding van de schade die die partij lijdt." Het hoger beroep van [appellante] richt zich niet tegen de wijze waarop de rechtbank de schadevergoeding met betrekking tot de periode van 15 maart 2018 tot en met eind oktober 2018 heeft vastgesteld, maar op de beperking van de periode waarin [appellante] als gevolg van de besluitvorming van de Belastingdienst/Toeslagen immateriële schade en loonschade heeft geleden.
    10.     De Afdeling begrijpt dat het besluitvormingstraject dat tot schade bij [appellante] heeft geleid over een langere periode loopt en dat het besluit van 15 maart 2018, waarbij de Belastingdienst/Toeslagen voor de vierde keer haar verzoek om een persoonlijke betalingsregeling heeft afgewezen, voor haar slechts één moment uit dit doorlopend traject vormt. Niet alle door [appellante] geleden schade kan evenwel in de deze procedure worden vergoed. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de voornoemde uitspraak van 24 augustus 2022, biedt artikel 8:73, eerste lid, van de Awb (oud) de bestuursrechter niet de bevoegdheid om een rechtspersoon te veroordelen tot vergoeding van schade door een of meer andere besluiten dan het besluit waartegen - in de procedure waarin het verzoek om schadevergoeding is ingediend - beroep is ingesteld. Dat betekent dat de Afdeling zich in deze procedure moet beperken tot een oordeel over de vergoeding van schade als gevolg van de vierde afwijzing van het verzoek van [appellante] om een persoonlijke betalingsregeling. De Afdeling is van oordeel dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de door haar gestelde immateriële schade en materiële schade uit loonverlies, voor een andere periode dan de rechtbank heeft toegewezen, het gevolg is van de besluitvorming die in dit hoger beroep voorligt (de afwijzing van het vierde verzoek om een betalingsregeling). Dat betekent dat in deze procedure geen grondslag aanwezig is voor de toewijzing van de door [appellante] gestelde schade. De Afdeling begrijpt en betreurt dat door deze wettelijke beperking niet tegemoet kan worden gekomen aan de wens van [appellante] om de procedures om te komen tot de haar toekomende schadevergoeding op korte termijn ten einde te brengen.
    Het betoog slaagt niet.
    Overige schade
    11.     De Afdeling merkt op dat het voorgaande niet betekent dat [appellante] geen andere schade heeft geleden dan de schade zoals deze door de rechtbank is toegewezen, of dat er geen rechtsingang bestaat voor vergoeding van deze schade. Voor gedupeerden van de toeslagenaffaire bestaan er verschillende compensatieregelingen, zoals de zogenoemde Catshuisregeling en de Wet hersteloperatie toeslagen (Wht). De Belastingdienst/Toeslagen heeft op grond van de Wht in zijn besluit van 8 november 2022 (het compensatiebesluit) [appellante] een compensatiebedrag toegekend van € 15.375,00 voor de kinderopvangtoeslag over het toeslagjaar 2012. De Belastingdienst/Toeslagen heeft in zijn besluit van 3 januari 2023 een bedrag van € 10.197,00 aan haar toegekend als tegemoetkoming opzet/grove schuld over de toeslagjaren 2013 en 2014 (hierna: de O/GS-tegemoetkoming). Deze O/GS-tegemoetkoming is bedoeld voor ouders die ontvangen toeslag moesten terugbetalen, maar ten onrechte het stempel O/GS kregen en daarom ten onrechte geen persoonlijke betalingsregeling kregen. Beide besluiten voorzien in een compensatiebedrag dat is opgebouwd uit in de wet vastgelegde forfaitaire bedragen.
    12.     Daarnaast is het mogelijk voor [appellante] om via de Commissie Werkelijke Schade aanvullende werkelijke schade overeenkomstig het civiele schadevergoedingsrecht vergoed te krijgen (de zogenoemde aanvullende compensatie). [appellante] heeft zich in december 2022 tot deze Commissie Werkelijke Schade gewend. Op de zitting is besproken dat [appellante], nadat zij op 24 oktober 2018 een persoonlijke betalingsregeling kreeg, te maken had met een zekere "nawerking" van de aantekening van de Belastingdienst/Toeslagen dat sprake was van opzet of grove schuld. Hoewel [appellante] een persoonlijke betalingsregeling had gekregen, werd er door de dienst met een zekere regelmaat alsnog verrekend met lopende toeslagen. Door de dienst is in reactie daarop gesteld dat er geen verband bestaat tussen deze verrekeningen en het feit dat de Belastingdienst/Toeslagen, nadat [appellante] een persoonlijke betalingsregeling had gekregen, het standpunt bleef innemen dat haar handelen door de dienst wordt aangemerkt als opzet of grove schuld. Het enige gevolg van die kwalificatie was dat zij niet voor een persoonlijke betalingsregeling in aanmerking kwam. De verrekeningen die plaatsvonden nadat [appellante] deze persoonlijke betalingsregeling wel had gekregen zijn daarom uitvoeringsfouten. Wat daar ook van zij, door de Belastingdienst/Toeslagen is op de zitting aangegeven dat de Commissie Werkelijke Schade ook deze zogenoemde nawerking kan betrekken bij het bepalen van de omvang van de schade. Verder is door de Belastingdienst/Toeslagen op de zitting toegelicht dat de Commissie Werkelijke Schade ook naar vervolgschade kijkt, daarbij rekening houdt met immateriële schade na het veroorzakende feit, en mogelijk ook met schade als gevolg van de omstandigheid dat [appellante], om haar schulden te voldoen, in het jaar 2020 haar huis heeft verkocht, een en ander voor zover de schade te herleiden is tot de schadeveroorzakende feiten. De beslissing daarover zal, nadat de Commissie werkelijke schade daarover heeft geadviseerd, worden neergelegd in een besluit over de gevraagde aanvullende compensatie.
    13.     De vraag of de Belastingdienst/Toeslagen op een juiste manier toepassing heeft gegeven aan deze compensatieregelingen kan, zoals hiervoor is overwogen, niet in deze procedure aan de orde komen, maar kan wel in de procedure over het compensatiebesluit, de O/GS-tegemoetkoming of het besluit op het verzoek tot aanvullende compensatie onderzocht worden.
    Slotsom
    14.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    15.     De Belastingdienst/Toeslagen hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, mr. B.P. Vermeulen en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Bindels
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 september 2023
    85-1014
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 8:73
    1. Indien de bestuursrechter het beroep gegrond verklaart, kan hij, indien daarvoor gronden zijn, op verzoek van een partij het bestuursorgaan veroordelen tot vergoeding van de schade die die partij lijdt.
    2. Indien de bestuursrechter de omvang van de schadevergoeding bij zijn uitspraak niet of niet volledig kan vaststellen, bepaalt hij in zijn uitspraak dat ter voorbereiding van een nadere uitspraak daarover het onderzoek wordt heropend. De bestuursrechter bepaalt daarbij op welke wijze het onderzoek wordt voortgezet.
    Uitvoeringsregeling van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
    Artikel 7 Uitstel van betaling in verband met betalingsproblemen
    […]
    4. Op schriftelijk verzoek van de belanghebbende die aangeeft niet in staat te zijn de terugvordering overeenkomstig de voorgaande leden te betalen kan de Belastingdienst/Toeslagen, in afwijking in zoverre van de voorgaande leden, een betaling in termijnen toestaan gebaseerd op de betalingscapaciteit. De berekening van de betalingscapaciteit vindt plaats op de voet van artikel 13 van de Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990, met dien verstande dat de Belastingdienst/Toeslagen het netto-besteedbare inkomen van de belanghebbende vermeerdert met het netto-besteedbare inkomen van de persoon die ten tijde van de indiening van het verzoek als partner in de zin van artikel 3 van de wet kan worden beschouwd.
    5. Een betalingsregeling als bedoeld in het vierde lid wordt niet toegestaan indien de belanghebbende of de in dat lid bedoelde partner over voldoende vermogen in de zin van artikel 12 van de Uitvoeringregeling Invorderingswet 1990 beschikken voor de voldoening van de terugvordering, met dien verstande dat bevoorrechte schulden op het vermogen in mindering worden gebracht.
    6. De voorgaande leden zijn niet van toepassing indien het ontstaan van de terugvordering is te wijten aan opzet of grove schuld van de belanghebbende of diens partner.