ECLI:NL:RBMNE:2025:1028, Rechtbank Midden-Nederland, 20-02-2025, UTR 23/823
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-02-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Woo. Verzoek om openbaarmaking van informatie over verleende vergunningen in 2020 en 2021 voor een tijdelijk terras in de binnentuin van een horecabedrijf in Utrecht. Het college heeft voldoende inzicht gegeven in de gemaakte zoekslag. De rechtbank heeft geen aanwijzingen dat het college niet alle documenten heeft verstrekt. Overschrijding redelijke termijn.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND 
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 23/832 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 februari 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [plaats] , eiser
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht 
    (gemachtigde: mr. K. Bounaanaa).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de besluiten genomen op zijn verzoek om openbaarmaking op grond van de Wet open overheid (Woo). Dat verzoek van eiser ziet op informatie over verleende vergunningen in 2020 en 2021 voor een tijdelijk terras in de binnentuin van restaurant [horeca gelegenheid 1] en [horeca gelegenheid 2] aan de [adres] in [plaats] (het horecabedrijf), op informatie over de handhaving daarvan en over de handhaving en de afhandeling van klachten van omwonenden daarover in de periode 2014 tot 1 mei 2021 (het Wob-verzoek).    
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft met het deelbesluit I van 1 juli 2022 en het deelbesluit II van 31 augustus 2022 zesentwintig documenten, met uitzondering van daarin opgenomen persoonsgegevens, openbaar gemaakt. Met het bestreden besluit van 27 december 2022 (het bestreden besluit) op het bezwaar van eiser heeft het college nog eens zevenentachtig documenten openbaar gemaakt.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroepschrift gereageerd met een verweerschrift. Daarbij heeft het college, na het uitvoeren van een nadere zoekslag, met het aanvullend besluit van 28 september 2023 (het aanvullende besluit) nog negendertig documenten openbaar gemaakt. 
      
    
    
      1.3.
      Eiser heeft op 29 januari 2024, op 4, 8 en 25 maart 2024 en op 24 oktober 2024 de gronden aangevuld. Het college heeft op 26 november 2024 een nader verweerschrift ingediend. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 11 december 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, bijgestaan door N. van de Vrie en de gemachtigde van verweerder. 
      
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        De goede procesorde
      
    
    2. Het college heeft op 26 november 2024 inhoudelijk gereageerd op eerder aan de rechtbank verzonden brieven van eiser. Het college heeft bij deze reactie geen nadere stukken ingezonden. De door eiser genoemde termijn van 10 dagen waarbinnen stukken kunnen worden ingediend, is daarom niet van toepassing. Ook is de reactie van het college  niet dusdanig laat dat sprake is van strijd met de goede procesorde. Eiser heeft op schrift en tijdens de zitting nog op de brief van 26 november 2024 gereageerd en niet is gebleken dat  door het tijdstip van de ingediende reactie eiser in zijn verdediging is geschaad. 
    
    
      
        Op de zaak betrekking hebbende stukken
      
    
    3. Artikel 8:42 bevat de verplichting voor het bestuursorgaan om op de zaak betrekking hebbende stukken toe te sturen aan de bestuursrechter. Het gaat daarbij om stukken die hem ter beschikking staan en een rol hebben gespeeld bij de besluitvorming. In een geschil over openbaarmaking van documenten zijn de stukken waarvan in geschil is dat deze ontbreken geen op de zaak betrekking hebbende stukken. Het standpunt van eiser dat het college niet alle op de zaak betrekking hebbende stukken heeft overgelegd, wordt daarom niet gevolgd.    
    
    
      
        Het aanvullende besluit 
      
    
    4. De rechtbank stelt vast dat het college een aanvullend besluit heeft genomen waarbij een nadere zoekslag is gemaakt en meer documenten openbaar zijn gemaakt. Ook is in dat besluit erkend dat de hoorplicht is geschonden. Eiser heeft na dit besluit zijn beroep gehandhaafd. Met het aanvullende besluit staat vast dat met het bestreden besluit te weinig documenten waren geopenbaard en dat dit besluit reeds om die reden gebrekkig is. Dit betekent dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De vraag is of het college met het aanvullende besluit het gebrek voldoende heeft hersteld.  
    
    
      
        De geschilpunten 
      
    
    5. Tussen partijen is in geschil of de zoekslag die het college heeft gedaan volledig is geweest. Eiser stelt aan de hand van de openbaar gemaakte documenten dat er nog documenten ontbreken.
    
    6. Eiser voert aan dat het college nog niet alle documenten die onder het Wob-verzoek vallen, openbaar heeft gemaakt. Hij vindt hiervoor aanwijzingen in openbaar gemaakte documenten. Eiser meent dat er veel informatie ontbreekt en dat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt welke zoekslag is gedaan. Volgens eiser is de zoekslag ook onvolledig omdat deze geen betrekking heeft gehad op de agenda’s, de leden van het college en de Whatsapp en/of sms-berichten. In een reactie van 5 december 2024 heeft eiser onder meer nog gesteld dat niet duidelijk is door welke functionaris de zoekslagen zijn verricht en of onderzoek is gedaan door een ICT-afdeling, in welke (back-up) systemen is gezocht en bij wie. Ook is niet duidelijk wat de werkwijze is bij het vernietigen van documenten en welke vastleggingen daarvan plaatsvinden. 
    
    7. Het college stelt zich op het standpunt dat van een onvolledige zoekslag geen sprake is en dat het alle documenten die onder het bereik van het Wob-verzoek vallen, heeft overgelegd. 
    
    
      
        Ontbrekende documenten
      
    
    8. Het is vaste rechtspraak dat wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat er niet meer documenten onder hem berusten dan de documenten die zijn gevonden en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt is om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust.
    
    9. De vraag of het geloofwaardig is dat er niet meer documenten aanwezig zijn bij het bestuursorgaan hangt samen met de vraag of zorgvuldig is gezocht door het bestuursorgaan. Daarbij acht de rechtbank ook van belang wat de zoekslag heeft opgeleverd en of de gevonden documenten aanwijzingen bevatten dat de zoekslag onzorgvuldig is geweest.
    
    10. In zijn brief van 4 maart 2024 heeft eiser uitgelegd in welke documenten hij aanwijzingen vindt voor de stelling dat er meer documenten moeten zijn dan die openbaar zijn gemaakt. Het college is in de brief van 26 november 2024 ingegaan op deze stelling en heeft per genoemde aanwijzing uitgelegd dat er niet meer documenten zijn. Over het besluit van 26 april 2021 tot tijdelijke vergunningverlening (document 9 bij deelbesluit II) heeft het college medegedeeld dat de conclusie dat er in redelijkheid geen sprake kan zijn van ontoelaatbare overlast, is gebaseerd op de door [horeca gelegenheid 1] zelf gestelde voorwaarden aan het terras. De rechtbank kan in dit besluit terug lezen dat deze conclusie inderdaad is gebaseerd op deze voorwaarden. Dit geldt ook voor de door eiser naar voren gebrachte conclusie over de geobjectiveerde overlast, zoals dat is terug te lezen in de motivering van de beslissing op bezwaar van 10 september 2021 (document 26 bij de beslissing op bezwaar). Ook in deze motivering is terug te vinden waar die conclusie op is gebaseerd. Niet blijkt van andere documenten die voor deze beoordeling van belang zijn geweest. Eiser heeft hiermee ook niet aannemelijk gemaakt dat er een beoordelings- of toetsingsformulier bij het college aanwezig moet zijn. 
    
    11. Over de blijk van zorg in de buurt van de ondernemers genoemd in het advies van de wethouder (document 38 bij het aanvullend besluit) heeft het college verwezen naar de omschrijving verderop in hetzelfde document. Wat eiser hiertegen in brengt, zijn inhoudelijke argumenten die betrekking hebben op de uitleg die het college had moeten geven aan ‘zorg in de buurt’ en aspecten die het college had moeten meewegen. Dit biedt evenwel geen basis voor de stelling dat er documenten ontbreken. Ook over de afstemming van dat advies met de wethouder heeft het college bij zijn zoekslag niet meer documenten aangetroffen, die openbaar zijn gemaakt. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan de juistheid van deze mededeling van het college te twijfelen.
    
    12. Wat betreft de toezeggingen die door de gemeente zijn gedaan heeft het college in de brief van 28 november 2024 duidelijk en gemotiveerd uiteengezet dat het hier gaat om toezeggingen die verband houden met de vrees van de omwonenden voor een permanente terras en dat deze vrees onterecht is. Ook heeft het college uitgelegd in welke openbaar gemaakte documenten deze toezeggingen zijn terug te lezen. Daarbij heeft het college het niet alleen over toezeggingen van de aanvragers maar ook die van de gemeente. Ook hierover heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat er meer documenten moeten zijn. 
    
    13. De stelling van eiser dat wel er checklisten en beslissingen op indicatieaanvragen bij het college aanwezig moeten zijn nu die in andere zaken wel openbaar zijn opgemaakt, volgt de rechtbank niet. Het college heeft toegelicht dat het niet gebruikelijk is dat in elke zaak een checklist wordt gebruikt. De openbaar gemaakte checklist (document 5 van deelbesluit 1) was speciaal in leven is geroepen voor aanvragen voor een gedoogterras in coronatijd, waar behandeld ambtenaren verschillen mee omgingen. Er is verder geen indicatieaanvraag gedaan en daarom zijn er ook geen beslissingen op indicatieaanvragen onder de documenten te vinden. Het college heeft hiermee het ontbreken van andere checklists en beslissingen voldoende toegelicht. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze toelichting niet klopt en dat er wel meer documenten bij het college berusten.  
    
    14. Over het advies van de wethouder (document 38 bij aanvullend besluit) heeft het college toegelicht dat dit ziet op de aanvraag van de exploitatievergunning voor het tijdelijk terras van [horeca gelegenheid 1] in 2021 en daarmee op een andere aanvraag dan waarop het advies van de gebiedscoördinator ziet. Het advies is voorgelegd aan de wethouder, maar het college heeft geen documenten aangetroffen waaruit de afstemming van dat advies met de wethouder blijkt. Dit kan te wijten zijn aan een gebrekkige archivering. Het college heeft verder uitgelegd dat besluiten in coronatijd snel moesten worden genomen en het voorstelbaar is dat adviezen mondeling met de wethouder zijn afgestemd. Het advies correspondeert verder ook met het uiteindelijk genomen besluit. De rechtbank heeft geen aanwijzingen dat de documenten over de afstemming van het advies wel onder het college berusten. Dat voor het college niet meer precies te achterhalen valt waarom de documenten over de afstemming ontbreken, brengt hierin geen verandering. Of het college door deze handelwijze onzorgvuldig heeft gehandeld, valt buiten de omvang van dit geschil.     
    
    
      
        De zoekslag
      
    
    15. Het college heeft in het verweerschrift en op de zitting toegelicht dat er meerdere zoekslagen hebben plaatsgevonden. Daarbij zijn aanvankelijk 26 documenten aangetroffen die bij de deelbesluiten openbaar zijn gemaakt. In bezwaar heeft het college nog eens 87 documenten aangetroffen. Bij de nieuwe zoekslag die heeft geresulteerd in het aanvullend besluit op bezwaar heeft het college nog 39 documenten aangetroffen. Het college heeft gezocht bij betrokken afdelingen en medewerkers in archiverings- en zaaksystemen. Alle documenten en/of informatie die betrekking hebben op in het zaak worden in zaaksystemen gehangen. Dit geldt ook voor e-mails, Whatsapp-berichten, agenda’s en communicatie met bestuurders. Er bevindt zich ook Whatsapp-communicatie onder de documenten, waaruit blijkt dat daarnaar is gezocht. Al deze zaaksystemen zijn doorzocht, ook die van de leden van het college.      
    
    16. De rechtbank is van oordeel dat het college hiermee voldoende inzicht heeft gegeven in de gemaakte zoekslag. Gelet op de beschrijving van de verrichte zoekslag, de documenten die dat heeft opgeleverd, ziet de rechtbank geen aanleiding te twijfelen aan de geloofwaardigheid van het standpunt van het college dat er niet meer documenten zijn. Dat bij het college bepaalde documenten mogelijk niet goed zijn gearchiveerd, maakt de zoekslag ook niet onvolledig of onzorgvuldig. Indien er geen aanwijzingen zijn dat er meer documenten moeten zijn is het college niet gehouden om in back-upsystemen te zoeken Ook blijkt niet van documenten die door het college is vernietigd, zodat dit verder ook geen bespreking behoeft.  
    
    17. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is niet aannemelijk dat er zich onder het college meer documenten berusten die binnen de reikwijdte van het verzoek vallen, dan de documenten die bij de besluiten openbaar zijn gemaakt.  
    
    
      
        Rechterlijke dwangsom 
      
    
    18. Eiser brengt naar voren dat hij herhaaldelijk de rechtbank om een dwangsom heeft verzocht en dat de rechtbank daar nog een besluit over moet nemen. De in de uitspraak van deze rechtbank van 11 november 2022 opgelegde dwangsom is volgelopen. Het beroep is gelet op het aanvullende besluit van 28 september 2023 gegrond en omdat nog steeds niet alle documenten openbaar zijn gemaakt, stelt eiser recht te hebben op een dwangsom tot inmiddels een bedrag van € 300.000,--. Eiser verwijst daarbij onder meer naar een uitspraak van de Afdeling van 20 oktober 2021.
    
    19. De rechtbank volgt het college dat met het bestreden besluit uitvoering is gegeven aan de opdracht van deze rechtbank van 11 november 2022 om een besluit op bezwaar te nemen. Dat dit besluit gebrekkig is, doet daaraan niet af. Voor de volledigheid merkt de rechtbank op dat enkel in de aanvraagfase sprake is geweest van gefaseerde besluitvorming. Deze besluitvorming is afgerond met het besluit van 5 augustus 2021. Dit is ook zo met eiser gecommuniceerd. Het bestreden besluit is geen deelbesluit, maar de uitkomst van de beoordeling in bezwaar. Het is om die reden dat de uitspraak van de Afdeling van 20 oktober 2021 het standpunt van eiser niet ondersteunt. Met het bestreden besluit was geen sprake meer van het niet tijdig nemen van een besluit. De door eiser gestelde verschuldigdheid van dwangsommen kan de rechtbank daarom niet volgen.  
    
    20. Wat eiser verder heeft aangevoerd, maakt ook niet dat het aanvullende besluit onjuist of onrechtmatig is. Van het bewust geven van een onjuiste voorstellig van zaken door het college, is ook de rechtbank niet gebleken. 
    
    
      
        Overschrijding redelijke termijn
      
    
    21. Eiser voert tenslotte aan dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden en hij daarom recht heeft op schadevergoeding.
    
    22. Over het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM overweegt de rechtbank als volgt. De vergoeding van immateriële schade bedraagt 500,- per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden, naar boven afgerond. In zaken als hier aan de orde geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, behoudens bijzondere omstandigheden die aanleiding kunnen geven om die termijnen te verlengen of te bekorten. De termijn is begonnen op de datum waarop het college het eerste bezwaarschrift heeft ontvangen, te weten 31 augustus 2021. Dit betekent dat ten tijde van deze uitspraak de redelijke termijn met afgerond achttien maanden is overschreden. In dit geval is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die aanleiding kunnen zijn voor verlenging of verkorting van deze termijn. Dit betekent dat eiser recht heeft op een schadevergoeding van € 1.500,-.
    
    23.  Als de bestuurlijke en de rechterlijke fase tezamen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn is overschreden, moet de rechter beoordelen in hoeverre de overschrijding van de redelijke termijn moet worden toegerekend aan de bestuurlijke en aan de rechterlijke fase. De veroordeling tot vergoeding van de immateriële schade wegens tijdsverloop moet naar evenredigheid daarmee worden uitgesproken ten laste van het bestuursorgaan respectievelijk de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties).
    
    
      De bestuurlijke fase heeft geduurd van 31 augustus 2021 tot de datum van het indienen van het beroep op 8 februari 2023. De redelijke behandelingsduur is in de bestuurlijke fase dus met elf maanden overschreden. Op de datum van deze uitspraak is de redelijke behandelingsduur in de rechterlijk fase met zeven maanden overschreden. De verdeling van de schadevergoeding wordt dan 11/18 x € 1.500,- = €917,-- voor het college en  7/18 x  
      € 1.500,- = € 583,-- voor de Staat.
    
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    24. Gelet op wat is overwogen in punt 4 is het bestreden besluit van het college onvoldoende zorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd en dus in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb genomen. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit wordt om die reden vernietigd. Nu het beroep voor zover dat is gericht tegen het aanvullende besluit ongegrond is, ziet de rechtbank aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. 
    
    25. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiser het door hem betaalde griffierecht van 
    € 184,- terug. Voor een vergoeding van proceskosten bestaat geen aanleiding. 
    
    26. Verder moet het college aan eiser een bedrag van € 917,-- betalen als vergoeding van door hem geleden immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn en moet de Staat der Nederlanden daarvoor aan eiser een bedrag van € 583,-- betalen.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep voor zover dat is gericht tegen het bestreden besluit gegrond;
      
      
        vernietigt dat bestreden besluit;
      
      
        bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven; 
      
      
        verklaart het beroep voor zover gericht tegen het aanvullende besluit ongegrond;
      
      
        draagt het college op om het griffierecht aan eiser te vergoeden;
      
      
        kent aan eiser een schadevergoeding toe van € 1.500,-;
      
      
        veroordeelt het college tot betaling aan eiser van € 917,-- aan immateriële schade;
      
      
        veroordeelt de Staat (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot betaling aan eiser van € 583,-- voor immateriële schade.
      
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Fijnheer, rechter, in aanwezigheid van mr. L.E. Mollerus, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 14 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2437 en 26 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:240.
  
  
     Document 21 bij het aanvullend besluit. 
  
  
     ECLI:NL:RBMNE:2022:5507.
  
  
    ECLI:NL:RVS:2021:2348.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:3508, ro 6 en 6.1
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:176.