ECLI:NL:RVS:2023:1836, Raad van State, 10-05-2023, 202103658/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 april 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] een boete opgelegd van € 6.000,00 voor het zonder vergunning omzetten van de woning op het adres [locatie]. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de woning van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte is omgezet, nu deze wordt onderverhuurd aan een derde, zonder dat er sprake is van een inwoonsituatie. De woning wordt gebruikt door meerdere personen die geen gezamenlijke huishouding voeren en die de aanwezige wezenlijke voorzieningen met elkaar delen. Hiervoor is geen vergunning verleend. Het college heeft [appellant] een boete opgelegd voor het omzetten zonder vergunning en dit besluit in bezwaar gehandhaafd.

202103658/1/A3.
    Datum uitspraak: 10 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 april 2021 in zaak nr. 19/5783 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 april 2019 heeft het college aan [appellant] een boete opgelegd van € 6.000,00 voor het zonder vergunning omzetten van de woning op het adres [locatie].
    Bij besluit van 1 oktober 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 26 april 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 maart 2023, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. S.T. Blom, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.Y. Sumer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellant] is eigenaar van de woning op het adres [locatie]. Hij heeft deze woning verhuurd aan twee personen, [persoon A] en [persoon B]. Op 31 mei 2018 hebben toezichthouders van de gemeente de woning bezocht, maar zijn ze niet binnen geweest. Op 10 september 2018 hebben toezichthouders de woning van binnen bekeken. Uit deze bezoeken is gebleken dat de woning wordt bewoond door [persoon A], [persoon B] en een derde. [persoon A] en [persoon B] hebben samen een huurcontract met [appellant] en, met medeweten van [appellant], een onderhuurcontract met de derde persoon. Ze hebben alle drie een eigen kamer. De derde persoon mag geen gebruik maken van de woonkamer. In de woonkamer is een hekwerk aangebracht waarmee deze kan worden afgesloten als [persoon A] en [persoon B] er niet zijn.
    2.       Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de woning van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte is omgezet, nu deze wordt onderverhuurd aan een derde, zonder dat er sprake is van een inwoonsituatie. De woning wordt gebruikt door meerdere personen die geen gezamenlijke huishouding voeren en die de aanwezige wezenlijke voorzieningen met elkaar delen. Hiervoor is geen vergunning verleend. Het college heeft [appellant] een boete opgelegd voor het omzetten zonder vergunning en dit besluit in bezwaar gehandhaafd.
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de boete op mocht leggen.
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er sprake was van een overtreding. Er is sprake van inwoning door de derde persoon. Voor inwoning is niet vereist dat de hoofdbewoners één huishouden vormen. Maar zelfs als dat vereiste wel zou gelden, is aan de voorwaarden voor inwoning voldaan. Het begrip ‘huishouden’ ziet op de feitelijke situatie van het samenwonen. In een brief van de wethouder wonen van de gemeente van 3 juni 2013 schrijft de wethouder over de definitie van het begrip ‘huishouden’: "dit betekent dat twee volwassen die niet de intentie hebben om heel hun leven bij elkaar te blijven, maar om bijvoorbeeld economische redenen samen tijdelijk een woning huren ook aangemerkt worden als huishouden in de zin van de huisvestingsverordening." In het geval van inwoning is er geen sprake van omzetting. De boete had niet mogen worden opgelegd, aldus [appellant].
    5.       Het verbod op het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte staat in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Hw). Dat artikel luidt:
    "1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    […];
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden."
    6.       Ingevolge artikel 3.1.1 van de Verordening van de gemeenteraad van de gemeente Amsterdam houdende regels omtrent wonen Huisvestingsverordening 2016 (hierna: de Hvv) geldt voor alle woonruimte in de gemeente Amsterdam de vergunningplicht als bedoeld in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Hw.
    7.       De Hw bevat geen definitie van onzelfstandige woonruimte. De Hvv bevat deze wel, in artikel 1, onder ff: "Onzelfstandige woonruimte: woonruimte, niet-zijnde woonruimte bestemd voor inwoning, welke geen eigen toegang heeft of welke niet door een huishouden zelfstandig kan worden bewoond, zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte, waarbij als wezenlijke voorzieningen worden aangemerkt: keuken en sanitaire voorzieningen."
    8.       Op grond van voornoemde bepalingen wordt in Amsterdam woonruimte die is bestemd voor inwoning niet als onzelfstandige woonruimte aangemerkt. Als woonruimte is bestemd voor inwoning is dus geen sprake van omzetting en geldt niet het vergunningsvereiste van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Hw.
    9.       De Hw noch de Hvv bevat een definitie van inwoning. In de toelichting op de Hvv staat slechts: "Inwoning in de vorm van hospitaverhuur valt niet onder omzetting. Het begrip ‘inwoning’ veronderstelt de aanwezigheid van een hoofdbewoner die tevens verhuurder is."
    10.     Het college heeft voor de uitvoering van de Huisvestingswet en -verordening beleidsregels vastgesteld. In hoofdstuk 2 van Beleidsregel 12 (Beleidsregel wijzigen van de woonruimtevoorraad) benoemt het college de toetsingscriteria voor de vergunningverlening. Paragraaf 2.3 heeft betrekking op het omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte. Deze paragraaf besteedt aandacht aan inwoning en vermeldt hierover (met overneming van de taal- en typfouten in het citaat):
    "Ook voor inwoning is geen omzettingsvergunning vereist. Bij inwoning bestaat doorgaans op voorhand niet de wens om de woning met meer dan twee andere volwassene samen te wonen. Van inwoning is sprake als:
    1. De verhuurder of ingebruikgever heeft zelf zijn hoofdverblijf in de woning;
    2. Er is sprake is van onderverhuur aan of inwoning door één of twee huishoudens;
    3. De verhuurder het exclusieve gebruiksrecht heeft op minimaal 50% van de gebruiksoppervlak (GBO) van de woonruimte.
    4. Binnen het deel van de woonruimte die verhuurd wordt aan de onderhuurders is er per onderhuurder gemiddeld 12m² GBO beschikbaar.
    In de gevallen dat de woning gelijktijdig wordt betrokken door meer dan twee volwassenen, is sprake van omzetting van een zelfstandige woonruimte naar en onzelfstandige woonruimte. Datzelfde geldt voor de situatie waarbij één hoofdhuurder een woning huurt en deze huur, gelet op zijn inkomen, niet alleen kan dragen. In dat geval is het immers aannemelijk dat de huurder de woning huurt om deze te delen met anderen. Te denken valt ook aan de situatie waarbij ouders een woning kopen voor hun (studerend) kind om deze met andere studenten te bewonen."
    11.     Het standpunt van het college komt erop neer dat in het onderhavige geval van inwoning geen sprake is, omdat uit voorwaarde 1 van Beleidsregel 12 voortvloeit dat de verhuurder hetzij één hoofdbewoner is, hetzij twee hoofdbewoners zijn die samen één huishouden vormen. [persoon A] en [persoon B] voldoen volgens het college niet aan deze laatste voorwaarde.
    12.     De Afdeling constateert dat het college ervan uitgaat dat Beleidsregel 12 toelaat dat een "verhuurder die zijn hoofdverblijf heeft in de woning" bestaat uit twee personen die hun hoofdverblijf in de woning hebben. Dit blijkt ook uit het besluit van 1 oktober 2019 dat in dit verband spreekt van twee hoofdhuurders die als hospitaverhuurder kunnen optreden. De bij twee hoofdbewoners gehanteerde extra voorwaarde dat deze personen een gezamenlijke huishouding voeren, is in de Beleidsregel niet terug te vinden. Dit betekent dat het college een voorwaarde tegenwerpt die niet in de tevoren gegeven omschrijving van de beboetbare gedraging is opgenomen en evenmin overigens zonder meer voortvloeit uit het begrip inwoning.
    13.     [persoon A] en [persoon B] staan samen als huurder vermeld in het huurcontract met [appellant] en hebben de woning met ingang van 1 juni 2017 gehuurd. Zij hebben beiden het huurcontract getekend. In het huurcontract staat één huurprijs die door de huurder, dus door [persoon A] en [persoon B] gezamenlijk, moet worden betaald. In het huurcontract met de derde, aan wie zij per 1 december 2017 hebben onderverhuurd, staan [persoon A] en [persoon B] gezamenlijk als verhuurder vermeld. [persoon A] en [persoon B] hebben dus de woning gelijktijdig betrokken, en een half jaar later aan [persoon C] onderverhuurd.
    14.     Dat de onderhavige situatie moet worden aangemerkt als omzetting, en niet als inwoning, is in de Beleidsregel niet helder omschreven. Gelet daarop is geen sprake van overtreding van een verbod tot omzetting waarvan de inhoud tevoren duidelijk was omschreven, noch in de regelgeving, noch in een wetsinterpreterende beleidsregel. Het toch opleggen van een boete in dit geval verdraagt zich niet met artikel 5:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, dat bepaalt dat een bestuurlijke sanctie slechts wordt opgelegd indien de overtreding bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift is omschreven.
    15.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 1 oktober 2019 alsnog gegrond verklaren. Het besluit van 24 april 2019 moet worden herroepen.
    16.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 april 2021 in zaak nr. 19/5783;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 1 oktober 2019;
    V.       herroept het besluit van 24 april 2019 van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam;
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.348,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.194, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 444,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Greben, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Greben
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 mei 2023