ECLI:NL:CBB:2025:216, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 01-04-2025, 22/473 en 22/523
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-04-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Hoger beroep mestboetes 2015 en 2016. Voor beide jaren zijn boetes aan de maatschap opgelegd wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm. Voor het jaar 2015 is een boete opgelegd wegens het niet voldoen aan de eigen mestverwerkingsplicht. Voor beide jaren zijn boetes opgelegd wegens het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht in het kader van de Verantwoorde groei melkveehouderij (VGM), maar op de zitting heeft de minister meegedeeld dat de boete die voor het jaar 2016 is opgelegd niet wordt gehandhaafd, nu het VGM-stelsel inmiddels is komen te vervallen en de minister eerder opgelegd boetes alleen handhaaft in het geval waarin een buitensporige, duidelijke overtreding heeft plaatsgevonden of sprake is van fraude met dierlijke meststoffen. Voor het jaar 2015 is in geschil of 7 mesttransporten zijn afgevoerd van het bedrijf. Het College stelt voorop dat het van belang is dat de meststroom in de gehele keten van producent tot eindgebruiker transparant is en dat van de afvoer van dierlijke mest adequaat administratief verantwoording wordt afgelegd. De verleiding om kosten te besparen door de afvoer van mest de fingeren is namelijk groot en de minister moet kunnen varen op de administratieve gegevens. Het College volgt het oordeel van de rechtbank dat de minister de 7 mesttransporten terecht buiten beschouwing heeft gelaten. De minister heeft met het daartoe opgemaakte rapport van bevindingen en een daarbij gevoegd proces-verbaal aangetoond dat de 7 vrachten niet hebben plaatsgevonden en dat de vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM’s) in strijd met de werkelijkheid zijn opgemaakt. De door de maatschap aangedragen stukken als bewijs dat de mest wel is afgevoerd geven geen opheldering over de vraag met welk voertuig de mesttransporten zouden hebben plaatsgevonden, wanneer dat is gebeurd en op welke wijze. Voor de jaren 2015 en 2016 komt het College tot het oordeel dat de minister bij de berekening van de vraag of voldaan is aan de gebruiksnormen terecht is uitgegaan van de forfaitaire gehaltes en de door de maatschap overgelegde BEX-berekeningen buiten beschouwing mocht laten. Die BEX-berekeningen waren namelijk onvoldoende betrouwbaar omdat de maatschap geen administratie van de zomerstalvoedering heeft bijgehouden en een in december 2015 geoogste snede gras niet in de voorraadadministratie en ook niet in de BEX-berekening heeft opgenomen. Dat die snede gras te slecht van kwaliteit was en daarom over het land is uitgereden, is niet aannemelijk geworden. De College matigt de boetes ambtshalve wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het hoger beroep tegen de voor 2015 opgelegde boetes is gegrond vanwege de toegenomen overschrijding van de redelijke termijn. Het hoger beroep tegen de voor 2016 opgelegde boetes is gegrond nu de boete voor het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht in het kader van de VGM niet langer wordt gehandhaafd, en ook vanwege de toegenomen overschrijding van de redelijke termijn.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 22/473 en 22/523
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 1 april 2025 op de hoger beroepen van:
    Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [woonplaats] (de maatschap)
    (gemachtigde: ir. A.H.J. van der Putten)
    
    
      tegen de uitspraken van de rechtbank Oost-Brabant van 1 februari 2022, kenmerk 20/3226 en 20/3227, in het geding tussen
    
    
    
      de maatschap
      
        en
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur 
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De maatschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraken van de rechtbank Oost-Brabant (rechtbank) van 1 februari 2022, 20/3226 (aangevallen uitspraak 2015; niet gepubliceerd) en van 1 februari 2022, 20/3227 (aangevallen uitspraak 2016; ECLI:NL:RBOBR:2022:317).
    
    
    
      De minister heeft reacties op de hogerberoepschriften ingediend.
      De zitting was op 10 januari 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Voor de maatschap waren tevens aanwezig [naam 1] en [naam 2] . De zaken zijn gevoegd behandeld.
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      De maatschap exploiteert een melkveebedrijf. 
      
    
    
      1.2
      Voor de afvoer van dierlijke meststoffen van haar bedrijf heeft de maatschap gebruik gemaakt van de diensten van [naam 3] B.V. ( [naam 3] ). [naam 3] is een intermediaire onderneming die meststoffen vervoert. Uit een strafrechtelijk onderzoek naar fraude met dierlijke meststoffen, waarbij [naam 3] als verdachte werd aangemerkt, bleek dat een aantal mesttransporten die in 2015 door middel van daarvoor opgemaakte vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM’s) waren geregistreerd, in werkelijkheid niet hadden plaatsgevonden. Het ging daarbij onder meer om zeven transporten vanaf het bedrijf van de maatschap. 
    
    
      1.3
      Naar aanleiding van dit strafrechtelijke onderzoek hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) de maatschap gecontroleerd op de naleving van de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2015. De resultaten van deze controle zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 23 mei 2018 (rapport van bevindingen I) en een aanvullend rapport van 7 juli 2020. Vervolgens hebben toezichthouders van de NVWA het bedrijf ook gecontroleerd op naleving van de Msw voor het jaar 2016. De resultaten van deze controle zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 1 augustus 2018 (rapport van bevindingen II).
      
    
    
      1.4
      De toezichthouders komen in het rapport van bevindingen I, samengevat, tot de conclusie dat de maatschap in 2015 een reeks overtredingen van de meststoffenregelgeving heeft begaan. Daaraan ligt de fictieve mestafvoer door [naam 3] ten grondslag, die in het hierboven genoemde strafrechtelijk onderzoek naar voren is gekomen. Bij het rapport van bevindingen I is als bijlage gevoegd een door een toezichthouder van de NVWA opgemaakt proces-verbaal van bevindingen, nr. 104082, van 8 september 2017. Daarin concludeert de toezichthouder dat zeven geregistreerde, door [naam 3] uitgevoerde rundveedrijfmesttransporten van de maatschap (op 24 en 26 januari 2015, op 27 en 28 oktober 2015 en drie transporten op 2 november 2015) in werkelijkheid niet hebben plaatsgevonden. Bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) zijn van de eerste vier transporten laad- en losberichten geregistreerd van AGR-/GPS-apparatuur (satellietvolgapparatuur) van [naam 3] . Deze apparatuur was niet onlosmakelijk verbonden met een vervoermiddel, maar bevond zich in een losse koffer. Die eerste twee transporten zijn volgens de in de administratie van [naam 3] aangetroffen dagstaten uitgevoerd met een voertuig met kenteken [kenteken 1] , door [naam 4] . Uit de kilometerstanden op de dagstaten blijkt dat dit voertuig tussen 24 januari 2015 en 26 januari 2015 helemaal niet heeft gereden. Daarnaast blijkt uit de dagstaten dat het voertuig niet in de buurt van de desbetreffende laad- dan wel losplaats is geweest. In de bij RVO geregistreerde vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM’s) is vermeld dat het derde en vierde transport zijn uitgevoerd met een voertuig met kenteken [kenteken 2] . Op de in de administratie van [naam 3] aangetroffen dagstaten is vermeld dat deze mesttransporten zijn uitgevoerd door [naam 5] met een ander voertuig, met kenteken [kenteken 3] . Dit kenteken is toegekend aan een Mitsubishi bedrijfsauto (pick-up truck), waarmee het feitelijk niet mogelijk was de geregistreerde mestvrachten te vervoeren. Volgens de toezichthouder werd kennelijk met dat voertuig rondgereden met de koffer met satellietapparatuur om zo laad- en losplaatsen van de mesttransporten te fingeren. In het proces-verbaal van bevindingen wordt er daarom van uitgegaan dat deze vrachten mest niet zijn afgevoerd. De vrachten vijf, zes en zeven zijn volgens de toezichthouder evenmin afgevoerd. Deze drie vrachten zouden volgens het digitale VDM-overzicht zijn vervoerd met een Fendt trekker, met kenteken [kenteken 4] . Tijdens het onderzoek is vastgesteld dat voor de drie op 2 november 2015 betwiste vrachten geen laad- en losmeldingen zijn gedaan en door de meldkamer van de NVWA geen ‘storingsmeldingen’ wegens defecte AGR/GPS-apparatuur zijn ontvangen. Tevens stond in de VDM’s vermeld dat de analyse van de monsters van deze drie vrachten zou zijn mislukt, terwijl in de administratie van [naam 3] de monsterverpakkingen van deze drie vrachten leeg en ongebruikt zijn aangetroffen.
      
    
    
      1.5
      In de rapporten van bevindingen I en II staat dat de maatschap in respectievelijk 2015 en 2016 niet heeft voldaan aan de BEX-voorwaarden. Volgens de berekening van de bedrijfsspecifieke excretie (BEX-berekening) 2015 zijn in dat jaar vier snedes gras ingekuild, terwijl uit de facturen is gebleken dat in 2015 vijf snedes gras zijn gewonnen. De vijfde snede is gewonnen op 10 december 2015. Die snede is niet verantwoord in de BEX-berekeningen 2015 en 2016. Van snede vijf is, anders dan van snedes 1 tot en met 4, geen analyseverslag gemaakt; snede vijf is niet bemonsterd en geanalyseerd. Uit facturen en het grootboekoverzicht blijkt dat in 2016 acht partijen gras zijn gewonnen en dat één partij graskuil is gekocht, terwijl in de BEX-berekening 2016 zes kuilen zijn vermeld. De beginvoorraad 2016 begint met kuil 4 uit 2015, en dus niet met snede vijf uit 2015. Ook is er geen administratie van de gestelde zomerstalvoedering. 
      
    
    
      1.6
      Met de brief van 6 november 2019, aangevuld op 13 december 2019, en de brief 5 november 2019, heeft de minister zijn voornemen tot het opleggen van boetes kenbaar gemaakt in verband met overtredingen van de Msw in het jaar 2015 en 2016. De maatschap heeft daarop gereageerd.
      
    
    
      1.7
      Met het besluit van 5 maart 2020 (boetebesluit 1) heeft de minister de maatschap een boete opgelegd van in totaal € 105.039,10 in verband met overtredingen van de Msw in het jaar 2015. Het gaat om:- een boete van € 86.041,- wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm; - een boete van € 12.751,20 wegens het niet voldoen aan de eigen mestverwerkingsplicht en - een boete van € 6.246,90 wegens het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht in het kader van de Verantwoorde groei melkveehouderij (VGM).De minister heeft daarbij een matiging toegepast van 10% met een maximum € 2.500,- vanwege overschrijding van de beslistermijn. Aan zijn besluitvorming heeft de minister de rapporten van bevindingen ten grondslag gelegd. 
      
    
    
      1.8
      Met de beslissing op bezwaar van 7 oktober 2020 (bestreden besluit 1) heeft de minister het boetebesluit 1 gehandhaafd. De minister blijft bij zijn conclusie dat de zeven mestvrachten niet van het bedrijf zijn afgevoerd. De minister heeft verder geen aanleiding gezien om de BEX-berekening te gebruiken, omdat niet is voldaan aan de in de Handreiking bedrijfsspecifieke excretie melkvee (Handreiking) genoemde voorwaarde dat een administratie van de zomerstalvoedering wordt bijgehouden en dat al het ingekuilde gras in de voorraad wordt opgenomen. 
      
    
    
      1.9
      
        Met het besluit van 5 maart 2020 (boetebesluit 2) heeft de minister de maatschap een boete opgelegd van in totaal € 40.659,10 in verband met overtredingen van de Msw in het jaar 2016. Het gaat om:- een boete van € 36.610,- wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm en - een boete van € 4.049,10 wegens het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht in het kader van de VGM. 
        De minister heeft daarbij een matiging toegepast van 10% met een maximum € 2.500,-vanwege overschrijding van de beslistermijn. Aan zijn besluitvorming heeft de minister de rapporten van bevindingen ten grondslag gelegd. De minister is bij de berekening van de gebruiksnormen uitgegaan van forfaitaire gehaltes aan stikstof en fosfaat. Ook voor 2016 heeft de minister de door de maatschap opgestelde BEX-berekening buiten beschouwing gelaten, omdat niet is voldaan aan de voorwaarde dat een administratie van de zomerstalvoedering wordt bijgehouden en dat al het ingekuilde gras in de voorraad wordt opgenomen. 
      
      
    
    
      1.10
      Met de beslissing op bezwaar van 7 oktober 2020 (bestreden besluit 2) heeft de minister het boetebesluit 2 gehandhaafd. 
      
    
  
  
    De uitspraken van de rechtbank
    
    
      
        Aangevallen uitspraak 2015
      
    
    
    
      2.1
      Over de zeven vrachten heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister terecht heeft aangenomen dat deze vrachten niet zijn afgevoerd van het bedrijf van de maatschap. De maatschap heeft ook niet op een andere wijze aannemelijk gemaakt dat de vrachten wel zijn afgevoerd. De verklaringen, facturen en de betalingsbevestigingen waarop zij zich in dat verband beroept waren niet aanwezig in de administraties van de maatschap en van [naam 3] ten tijde van de controle. Volgens de rechtbank heeft de minister aan die overgelegde stukken terecht de conclusie kunnen verbinden dat de maatschap met achteraf opgemaakte verklaringen, facturen en betalingsbevestigingen heeft willen doen geloven dat de betwiste zeven vrachten met dierlijke meststoffen van haar bedrijf zijn afgevoerd. Over de aangepaste BEX-berekening 2015 heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister deze terecht buiten beschouwing heeft gelaten bij de berekening ter bepaling of is voldaan aan de gebruiksnormen. Niet is voldaan aan de voorwaarde dat een administratie van de zomerstalvoedering is bijgehouden en dat al het ingekuilde gras in de voorraad is opgenomen. 
      
    
    
      2.2
      De rechtbank concludeert dat de maatschap de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden, dat de maatschap niet heeft voldaan aan de eigen mestverwerkingsplicht en dat de maatschap niet heeft voldaan aan de mestverwerkingsplicht in het kader van de VGM. De rechtbank heeft de daarvoor opgelegde boetes gematigd tot respectievelijk € 83.541,-, € 12.113,64 en € 5.934,55 wegens overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank heeft de maatschap een boete opgelegd van in totaal € 101.589,19 en de minister veroordeeld in de kosten van het bezwaar en het beroep.
      
      
        
          Aangevallen uitspraak 2016
        
      
      
    
    
      2.3
      Over de aangepaste BEX-berekening 2016 heeft de rechtbank op dezelfde gronden als in de aangevallen uitspraak 1 geoordeeld dat de minister deze terecht buiten beschouwing heeft gelaten. De minister heeft er volgens de rechtbank terecht op gewezen dat op grond van de Handreiking een administratie van de zomerstalvoedering moet worden bijgehouden en dat dat in dit geval niet is gebeurd. 
      
    
    
      2.4
      De rechtbank concludeert dat de maatschap de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden en dat de maatschap niet heeft voldaan aan de mestverwerkingsplicht in het kader van de VGM. De rechtbank heeft de daarvoor opgelegde boetes gematigd tot € 34.779,50 en € 3.846,64 wegens overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank heeft de maatschap een boete opgelegd van in totaal € 38.626,14 en de minister veroordeeld in de kosten van het bezwaar en het beroep. 
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      3.1
      
        Zoals ook de rechtbank terecht tot uitgangspunt heeft genomen (zie de uitspraak van het College (grote kamer) van 26 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:343), blijkt uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, 
        blz. 67-72 en 112-113) dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een veehouder mag alleen mest gebruiken als hij geen van de in artikel 8 bedoelde van Msw gebruiksnormen overschrijdt. Het ligt op zijn weg om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs dit geschiedt ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de veehouder de verplichting oplegt om bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Dat neemt niet weg dat de veehouder aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende  onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen gebruikt, dient te verantwoorden dat hij de gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de minister bij het opleggen van een boete op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan. Uit de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 40-41) komt verder naar voren dat het voor de sturingskracht van gebruiksnormen essentieel is dat ter zake van de afvoer van elke vracht dierlijke mest administratief verantwoording wordt afgelegd, zodat de meststroom in de gehele keten van producent tot eindgebruiker kan worden gevolgd. Om de meststroom in de gehele keten van producent tot eindgebruiker te kunnen volgen moet bij elke feitelijke, fysieke overdracht van een vracht mest een door de leverancier en de afnemer te ondertekenen VDM worden opgemaakt, waarmee de overgedragen hoeveelheden fosfaat en stikstof in de vracht worden verantwoord (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 54). De verantwoordingsplicht brengt mee dat van degene die zich beroept op een uitzondering op de verplichting een VDM op te maken kan worden gevergd dat aannemelijk wordt gemaakt dat deze uitzonderingssituatie zich heeft voorgedaan. Dit neemt niet weg dat de minister, indien hij ter zake van een overtreding van artikel 14 van de Msw een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de overtreding is begaan.
      
    
    
      3.2
      
        Het voorgaande geldt ook voor het in de artikelen 33a tot en met 33d van de Msw neergelegde stelsel van de mestverwerking (zie de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel houdende wijziging van de Meststoffenwet (invoering stelsel verantwoorde mestafzet), Kamerstukken II 2011/12, 33 322, nr. 3, blz. 40-41). 
        
          Mocht de minister de zeven mesttransporten buiten beschouwing laten (aangevallen uitspraak 2015)?
        
      
      
    
    
      4.1
      De maatschap voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister mocht uitgaan van de bevindingen in het rapport van bevindingen. De maatschap heeft daarover, samengevat, het volgende aangevoerd. De toezichthouders hebben geen fysieke controles gedaan, maar alleen ‘papieren’ onderzoek naar een deel van de administratie. Zij hebben niet de financiële administratie van de maatschap doorgenomen, maar slechts voor een beperkt deel afschriften gevraagd. De rechtbank kent daarom te veel waarde toe aan de conclusies uit het rapport van bevindingen I. Verder stelt de maatschap voldoende tegenbewijs te hebben geleverd dat de mesttransporten wel hebben plaatsgevonden. Zij wijst daartoe op verklaringen van de maatschap, een verklaring van [naam 3] van 4 november 2024 over deze mestafvoer, facturen en bankafschriften. Als de vrachten alsnog worden meegenomen in de boeteberekeningen, heeft de maatschap de gebruiksnormen en derogatievoorwaarden niet overtreden en tevens voldaan aan de mestverwerkingsplicht.
      
    
    
      4.2
      Het College stelt voorop dat, zoals de minister terecht heeft benadrukt, het van belang is dat de meststroom in de gehele keten van producent tot eindgebruiker transparant is en dat van de afvoer van dierlijke mest adequaat administratief verantwoording wordt afgelegd. De verleiding om kosten te besparen door de afvoer van mest te fingeren is namelijk groot en de minister moet varen op de administratieve gegevens, omdat niet per bedrijf is na te gaan of de mest daadwerkelijk is afgevoerd. Om deze reden is het systeem met de vervoersdocumenten, de automatische gegevensregistratie (AGR) en de te analyseren mestmonsters ingericht. De VDM’s zijn hierbij essentieel. Op grond van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet is het verplicht om transportmiddelen uit te rusten met AGR-apparatuur, die elektronisch gegevens registreert, waarmee een betrouwbare koppeling wordt gelegd tussen het te analyseren mestmonster, het vervoersbewijs en de desbetreffende vracht.
      
    
    
      4.3
      De rechtbank heeft terecht tot uitgangspunt genomen dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Het College is met de rechtbank van oordeel dat in wat de maatschap aanvoert geen aanleiding bestaat om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen in het rapport van bevindingen I. Dat het onderzoek voornamelijk administratief is geweest, maakt nog niet dat aan de juistheid van de op dat onderzoek gebaseerde bevindingen zou moeten worden getwijfeld. De administratie speelt, zoals hierboven aangegeven, namelijk een belangrijke rol bij de controle op de naleving van de Msw.
      
    
    
      4.4
      Verder volgt het College het oordeel van de rechtbank dat de minister, gelet op het rapport van bevindingen, de afvoer van de zeven vrachten terecht buiten beschouwing heeft gelaten. Uit het rapport van bevindingen I en het daarbij gevoegde proces-verbaal van bevindingen blijkt dat onderzoek heeft plaatsgevonden naar deze vrachten. Met de uit dit onderzoek verkregen gegevens heeft de minister aangetoond dat de VDM’s van de beweerdelijk op 24 en 26 januari 2015, op 27 en 28 oktober 2015 en drie transporten op 2 november 2015 van de maatschap afgevoerde vrachten mest in strijd met de werkelijkheid zijn opgemaakt, omdat die transporten niet hebben plaatsgevonden. Uit de bij [naam 3] inbeslaggenomen administratie blijkt dat de locatie van het op de VDM’s vermelde voertuig niet overeenkwam met die van de satellietvolgapparatuur. Ook blijkt uit de dagstaten van dat voertuig dat het ten tijde van de zeven mesttransporten stil stond of zich bevond op andere locaties dan de bij RVO geregistreerde laad- en losadressen. Het op de dagstaten vermelde voertuig van het derde en vierde transport is een bedrijfsauto, die geen mesttransporten kan vervoeren. De VDM’s zijn daarmee geen bewijs van de door de maatschap gestelde afvoer van mest op die data in 2015. Het door de maatschap aangedragen bewijs dat de mest wel is afgevoerd betreft slechts verklaringen van de maatschap en [naam 3] en facturen en betalingsoverzichten met betalingen van de maatschap aan [naam 3] . Deze stukken geven geen opheldering over de vraag met welk voertuig de mesttransporten dan wel zouden hebben plaatsgevonden, wanneer dat dan gebeurd is en op welke wijze, zodat daaraan – in het licht van wat hiervoor onder 3.1 is overwogen – alleen daarom al niet de waarde toekomt die de maatschap daaraan gehecht wenst te zien. 
      
      
        
          Mocht de minister de aangepaste BEX-berekening buiten beschouwing laten (aangevallen uitspraken 2015 en 2016)?
        
      
      
    
    
      5.1
      De maatschap herhaalt in hoger beroep het standpunt dat de minister de aangepaste BEX-berekeningen 2015 en 2016 ten onrechte niet heeft toegepast bij de berekening ter bepaling of is voldaan aan de gebruiksnormen. De maatschap heeft op de zitting nog toegelicht dat de vijfde snede gras die in december 2015 is gemaaid en ingekuild te slecht van kwaliteit was om in 2016 te worden vervoederd en dat de inhoud van de kuil daarom over het land is uitgereden. Het enige wat de maatschap kan worden verweten is dat zij deze kuil niet heeft opgenomen op de bedrijfskaart. Verder voert de maatschap aan dat de bepaling van de hoeveelheid zomerstalvoedering altijd een inschatting is en dat het voor de uitkomst van de berekening weinig verschil maakt. 
      
    
    
      5.2
      Het College stelt vast dat wat de maatschap in hoger beroep over de aangepaste BEX-berekeningen in 2015 en 2016 heeft aangevoerd, in essentie een herhaling is van de gronden die de maatschap in beroep al had aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op deze beroepsgronden ingegaan. De maatschap heeft geen redenen aangevoerd waarom deze overwegingen van de rechtbank onjuist of onvolledig zouden zijn. Het College kan zich vinden in het oordeel en de overwegingen van de rechtbank en neemt deze over. Daaraan wordt naar aanleiding van het verhandelde op de zitting nog het volgende toegevoegd. 
      
    
    
      5.3
      Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen staat in de Handreiking, waarin de methode van de BEX-berekening wordt beschreven, vermeld welke gegevens moeten worden verzameld en bijgehouden en hoe met deze gegevens de werkelijke excretie op het bedrijf van de veehouder kan worden berekend. Tot die gegevens behoren onder meer de administratie van de zomerstalvoedering en een administratie van de voorraad opgeslagen gras. Niet in geschil is dat de maatschap geen administratie van de zomerstalvoedering heeft bijgehouden. Verder heeft de maatschap een in december 2015 geoogste snede gras niet in de voorraadadministratie opgenomen en ook niet in de BEX-berekening. Dat, zoals de maatschap stelt, die snede gras te slecht van kwaliteit was om in 2016 te worden vervoederd en dat de inhoud van de kuil daarom over het land is uitgereden, is niet aannemelijk geworden. De minister en de rechtbank hebben terecht aangenomen dat de door de maatschap ingediende (aangepaste) BEX-berekeningen onvoldoende betrouwbaar waren. 
      
    
    
      5.4
      Met de rechtbank is het College van oordeel dat de minister in 2015 en 2016 terecht is uitgegaan van de forfaitaire gehaltes en dat de minister de aangepaste BEX-berekeningen buiten beschouwing mocht laten bij de berekening ter bepaling of was voldaan aan de gebruiksnormen.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
    
    
      6.1
      Het College komt net als de rechtbank tot de conclusie dat de minister heeft aangetoond dat de maatschap in 2015 en 2016 de gebruiksnormen heeft overschreden, dat de maatschap in 2015 en 2016 niet heeft voldaan aan de mestverwerkingsplicht VGM en dat de maatschap in 2015 ook niet heeft voldaan aan de eigen mestverwerkingsplicht. 
      
    
    
      6.2
      Op de zitting heeft de minister meegedeeld dat de boete die is opgelegd voor het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht VGM voor het jaar 2016 niet wordt gehandhaafd. De minister heeft daarover verklaard dat het VGM-stelsel inmiddels is komen te vervallen en dat eerder opgelegde boetes alleen worden gehandhaafd in het geval waarin een buitensporige, duidelijke overtreding heeft plaatsgevonden of sprake is van fraude met dierlijke meststoffen (bijvoorbeeld fictieve afvoer van mest en bij manipulatie van mestmonsters). In 2016 was daarvan geen sprake. Omdat, zoals de minister terecht betoogt, het in 2015 gaat om fictieve afvoer van zeven mestvrachten, houdt hij terecht vast aan de boete voor het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht VGM voor het jaar 2015. 
      
    
    
      6.3
      Dit brengt het College tot de conclusie dat de minister terecht boetes heeft opgelegd voor de overschrijding van gebruiksnormen in 2015 en 2016 en voor het niet voldoen aan de eigen mestverwerkingsplicht en de mestverwerkingsplicht VGM in 2015. Het College zal hierna de bedragen voor de boetes opnieuw vaststellen, omdat de boete die is opgelegd voor het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht VGM voor het jaar 2016 niet wordt gehandhaafd en na de uitspraken van de rechtbank de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 47 van het Handvest en artikel 6 Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), verder is toegenomen.
      
      
        
          Ambtshalve beoordeling overschrijding redelijke termijn
        
      
      
    
    
      7.1
      Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 januari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:7), beoordeelt het in boetezaken ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, is overschreden. 
      
    
    
      7.2
      In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 5 en 6 november 2019, de data waarop de minister aan de maatschap heeft meegedeeld voornemens te zijn bestuurlijke boetes op te leggen wegens overtreding van de Msw. In dit geval is deze termijn ten tijde van deze uitspraak met ruim zestien maanden overschreden.
      
    
    
      7.3
      
        De minister heeft op grond van zijn beleid over matiging van de boete bij overschrijding van de beslistermijn de oorspronkelijk door hem berekende boetes gematigd tot de onder 1.7 en 1.9 genoemde bedragen, omdat er meer dan 26 weken verstreken waren tussen de datum van het boeterapport en de oplegging van de boetes. Het College ziet in het gegeven dat de minister deze boetes al met 10% (tot een maximum van € 2.500,-) heeft gematigd wegens overschrijding van de beslistermijn aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden (zie de uitspraken van het College van 23 juli 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:500), onder 5.3, en 3 december 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:862), onder 9.3). Voor de overschrijding van de redelijke termijn van zes maanden tot een jaar zou plaats zijn voor een matiging van de boetes met nog eens 5%, met een maximum van € 2.500,-. Gelet op het gegeven dat de minister de boetes al met 10% (tot een maximum van € 2.500,-) heeft gematigd, is er geen aanleiding voor een verdergaande, aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn voor de overschrijding tot een jaar (zie de uitspraak van het College van 24 september 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:660), onder 7.4). Voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn vanaf een jaar (namelijk met ongeveer vijf maanden) wordt naar bevind van zaken gehandeld, waarbij aanleiding bestaat de boetes te verlagen met 5% (zie de uitspraak van het College van 24 september 2024, hiervoor aangehaald, onder 7.4). Dit leidt dan tot de volgende boetebedragen: - een boete van € 81.738,95 (€ 86.041,- minus 5% (€ 4.302,05) wegens overschrijding van de gebruiksnormen in 2015;- een boete van € 12.113,64 (€ 12.751,20 minus 5% (€ 637,56)) wegens het niet voldoen aan de eigen mestverwerkingsplicht in 2015;  - een boete van € 5.934,55 (€ 6.246,90 minus 5% (€ 312,35)) wegens het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht in het kader van de Verantwoorde groei melkveehouderij (VGM) in 2015 en
        - een boete van € 34.779,50 wegens overschrijding van de gebruiksnormen in 2016 (€ 36.610,- minus 5% (1.830,50)).
        Voor een verdergaande matiging van de boetes wegens de overschrijding van de redelijke termijn bestaat geen aanleiding. De totale boetes voor 2015 en 2016 bedragen dan respectievelijk € 99.787,14 en € 34.779,50. 
      
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      8.1
      Het hoger beroep dat is gericht tegen de aangevallen uitspraak 2015 slaagt. De uitspraak van de rechtbank zal voor zover die betrekking heeft op de hoogte van de boete worden vernietigd en zal voor het overige worden bevestigd. De rechtbank had al het beroep tegen het bestreden besluit 1 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover het betrekking heeft op de hoogte van de boete en het boetebesluit 1 herroepen voor zover het betrekking heeft op de hoogte van de opgelegde boete. Het College zal de hoogte van de boete vaststellen op € € 99.787,14 en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit 1.
      
    
    
      8.2
      Het hoger beroep dat is gericht tegen de aangevallen uitspraak 2016 slaagt eveneens. De uitspraak van de rechtbank zal voor zover die betrekking heeft op de overtreding van de mestverwerkingsplicht in het kader van de VGM en de hoogte van de boete worden vernietigd en zal voor het overige worden bevestigd. De rechtbank had al het beroep tegen het bestreden besluit 2 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover het betrekking heeft op de hoogte van de boete en het boetebesluit 2 herroepen voor zover het betrekking heeft op de hoogte van de opgelegde boete. Om die reden zal het College volstaan met het vernietigen van het bestreden besluit 2 voor zover het betrekking heeft op de overtreding van de mestverwerkingsplicht in het kader van de VGM en het herroepen van het boetebesluit 2 voor zover het betrekking heeft op de overtreding van de mestverwerkingsplicht in het kader van de VGM. Het College zal de hoogte van de boete voor de overtreding in 2016 vaststellen op € 34.779,50 en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit 2. 
      
    
    
      8.3
      In het hoger beroep dat is gericht tegen de aangevallen uitspraak 2015 heeft de maatschap zelf geen beroep gedaan op een overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Van gemaakte proceskosten die zijn gemoeid met een zodanig verzoek die voor vergoeding in aanmerking komen, is dus geen sprake. Omdat de maatschap bedoeld verzoek niet heeft gedaan, krijgt zij geen vergoeding voor de door haar gemaakte proceskosten.
      
    
    
      8.4
      In het hoger beroep dat is gericht tegen de aangevallen uitspraak 2016 veroordeelt het College de minister in de door de maatschap gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1). 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    
      
        in de zaak 22/473
      
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak 2015 voor zover die betrekking heeft op de hoogte van de boete;
    - bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    - stelt de hoogte van de boete voor 2015 vast op € 99.787,14 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit 1;
    - bepaalt dat de griffier van het College het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 548,- terugbetaalt.
    
    
      
        in de zaak 22/523
      
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak 2016 voor zover die betrekking heeft op de overtreding van de mestverwerkingsplicht in het kader van de VGM en de hoogte van de boete;
    - bevestigt de aangevallen uitspraak 2016 voor het overige;
    - vernietigt het bestreden besluit 2 voor zover het betrekking heeft op de overtreding van de mestverwerkingsplicht in het kader van de VGM;
    - herroept het boetebesluit 2 voor zover het betrekking heeft op de overtreding van de mestverwerkingsplicht in het kader van de VGM;
    - stelt de hoogte van de boete voor 2016 vast op € 34.779,50 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit 2;
    - veroordeelt de minister in de proceskosten van de maatschap tot een bedrag van  € 1.814,-;
    - draagt de minister op om het betaalde griffierecht van € 548,- aan de maatschap te vergoeden.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. T. Pavićević en mr. M.L. Noort, in aanwezigheid van mr. J.M.M. Bancken, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 april 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. A. Venekamp					w.g. J.M.M. Bancken