ECLI:NL:HR:2024:1297, Hoge Raad, 27-09-2024, 23/00880
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2024-09-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Art. 219 en 223 Gemeentewet (forensenbelasting). Tariefsverhoging en regulering woningmarkt. HR 13 september 2024 ECLI:NL:HR:2024:1159.
        Art. 1 EP EVRM. Individuele buitensporige last.

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
    
    
    
      BELASTINGKAMER
    
    
    
      
        Nummer 23/00880 
      
        Datum	27 september 2024
    
    
    
      ARREST
    
    
    
      in de zaak van
    
    
    
      het DAGELIJKS BESTUUR VAN DE BELASTINGSAMENWERKING GEMEENTEN EN WATERSCHAPPEN 
    
    
    
      tegen
    
    
    
      
        [X] (hierna: belanghebbende)
    
    
    
      op het beroep in cassatie tegen de uitspraak van het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch van 25 januari 2023, nr. 21/00347, op het hoger beroep van belanghebbende tegen een uitspraak van de Rechtbank Limburg (nr. AWB 20/2431) betreffende de aan belanghebbende voor het jaar 2020 opgelegde aanslag in de forensenbelasting van de gemeente Gulpen-Wittem.
    
    
  
  
    
      1Geding in cassatie
    
      Het dagelijks bestuur van de Belastingsamenwerking Gemeenten en Waterschappen (hierna: het Dagelijks Bestuur), vertegenwoordigd door [P], heeft tegen de uitspraak van het Hof beroep in cassatie ingesteld. 
      Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend. Hij heeft ook incidenteel beroep in cassatie ingesteld.
      Het beroepschrift in cassatie en het geschrift waarbij incidenteel beroep in cassatie is ingesteld, zijn aan dit arrest gehecht en maken daarvan deel uit.
      Het Dagelijks Bestuur heeft schriftelijk zijn zienswijze over het incidentele beroep naar voren gebracht.
      Belanghebbende heeft daar schriftelijk op gereageerd.
      De Advocaat-Generaal P.J. Wattel heeft op 22 december 2023 geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het principale beroep in cassatie en gegrondverklaring van het incidentele beroep in cassatie.
    
  
  
    
      2Uitgangspunten in cassatie
    
      2.1
      Belanghebbende en zijn echtgenote zijn eigenaar van een in de gemeente Gulpen-Wittem (hierna: de gemeente) gelegen woning (hierna: de woning).
    
    
      2.2
      Belanghebbende en zijn echtgenote hebben hun hoofdverblijf in een andere gemeente. Zij hebben de woning gedurende meer dan negentig dagen van het jaar voor zichzelf beschikbaar. Ter zake daarvan heft de gemeente forensenbelasting.
    
    
      2.3
      In 2019 werd de forensenbelasting geheven naar een vast tarief van € 129 en een variabel tarief van 0,23 procent van de WOZ-waarde van de woning.
    
    
      2.4
      De aanslag in de forensenbelasting voor het jaar 2020 is opgelegd naar een vast tarief van € 280 en een variabel tarief van 0,56 procent van de WOZ-waarde van de woning. Deze aanslag berust op de Verordening forensenbelasting Gulpen-Wittem 2020 (hierna: de Verordening).
    
  
  
    
      3Procedure voor het Hof 
    
      3.1
      Voor het Hof was in geschil of de hiervoor in 2.4 genoemde aanslag terecht en tot het juiste bedrag is opgelegd. Belanghebbende betoogde dat de aan de aanslag ten grondslag liggende Verordening onverbindend is wegens strijd met algemene rechtsbeginselen. Belanghebbende heeft zich daartoe onder meer beroepen op het evenredigheidsbeginsel, omdat de omvang van de forensenbelasting naar zijn oordeel onevenredig is in vergelijking met het belang dat de gemeente daarmee beoogt te dienen. Hij heeft in dit verband aangevoerd dat bij de besluitvorming inzake de tariefsverhoging met ingang van 1 januari 2020 de belangen van eigenaren van tweede huizen niet zijn meegewogen. Verder baseert belanghebbende zijn standpunt dat de Verordening onverbindend is onder meer op het argument dat sprake is van onredelijke en willekeurige belastingheffing. Ook stelt hij zich op het standpunt dat de heffing in zijn situatie een apert buitensporig bedrag betreft en dat de tariefsverhoging hem en zijn gezin onevenredig zwaar treft.
    
    
      3.2
      Het Hof heeft vooropgesteld dat de wetgever gemeenten de bevoegdheid heeft gegeven om, met inachtneming van de wettelijke beperkingen, heffingsmaatstaven voor gemeentelijke belastingen te kiezen, waarbij het de gemeenten vrijstaat de heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijke beleid en de plaatselijke praktijk. Artikel 223 van de Gemeentewet, waarin aan gemeenten de mogelijkheid tot heffing van forensenbelasting wordt geboden, kent geen heffingsmaatstaf of (maximale) tariefstelling. Het staat een gemeente vrij het tarief van de forensenbelasting afhankelijk te maken van de overeenkomstig de Wet waardering onroerende zaken bepaalde waarde van een woning, maar het tarief kan ook op andere wijze worden bepaald. Voor onverbindendverklaring van een regeling is slechts plaats indien de gekozen heffingsmaatstaf dan wel de tariefstelling tot een uitkomst leidt die in strijd is met de wet of enig algemeen rechtsbeginsel, aldus het Hof. 
    
    
      3.3
      De bestreden uitspraak bevat een weergave van een tijdens een vergadering van de gemeenteraad ingediend amendement tot verhoging van de forensenbelasting met ingang van 2020 (hierna: het amendement). Ter verdediging van het amendement is in die vergadering met name gewezen op argumenten die verband houden met de vastgelopen woningmarkt in de gemeente.Het Hof heeft vastgesteld dat het amendement unaniem is aangenomen, ofschoon de verantwoordelijke wethouder het amendement heeft afgeraden omdat hij eerst onderzoek wilde laten doen naar de vraag of verhoging van de forensenbelasting het beoogde effect op de woningmarkt kon hebben, of sprake was van de in het amendement omschreven leegstand of spookgebieden, en of daadwerkelijk sprake was van verdringing van starters op de woningmarkt door eigenaren van tweede woningen. 
    
    
      3.4
      Uit een in de bestreden uitspraak aangehaalde beslissing van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft het Hof afgeleid dat het in dit geval dient te beoordelen of het vaststellen van de Verordening berust op een zorgvuldige besluitvorming, en of de in de Verordening neergelegde keuzes deugdelijk zijn gemotiveerd. Als dit niet is gebeurd en daardoor niet kan worden beoordeeld of sprake is van strijd met hogere wetgeving of van schending van algemene rechtsbeginselen of van algemene beginselen van behoorlijk bestuur, kan de Verordening buiten toepassing worden gelaten en de daarop gebaseerde aanslag worden vernietigd, aldus het Hof. 
    
    
      3.5
      Uit de tekst van het amendement en de behandeling daarvan in de raadsvergadering heeft het Hof afgeleid dat de verhoging van de forensenbelasting is ingevoerd om de kennelijk vastgelopen woningmarkt te verlichten en dat het hoofddoel dat de gemeentelijke regelgever met de tariefsverhoging wilde bereiken, was gelegen in het reguleren van de woningmarkt. Het Hof heeft vastgesteld dat de wettelijke grondslag van de forensenbelasting is gelegen in het gebruik van gemeentelijke voorzieningen door niet-ingezetenen, maar dat in dit geval met de verhoging van het tarief van de forensenbelasting een ander doel is nagestreefd. 
    
    
      3.6
      Daarnaast heeft het Hof uit de omstandigheden dat de wethouder tijdens de raadsvergadering heeft geadviseerd de voorgestelde wijziging pas in te voeren na het door hem gewenste en nader omschreven onderzoek, en het amendement niettemin is aangenomen zonder dergelijk onderzoek af te wachten, afgeleid dat bij het aannemen van het amendement niet bekend was of verhoging van de forensenbelasting het gewenste effect kon hebben. Daarbij volgt uit de behandeling van het amendement niet dat de negatieve gevolgen van de zeer forse verhoging voor bestaande eigenaren van tweede woningen in de gemeente zijn afgewogen tegen het gemeentelijke belang, aldus het Hof. 
    
    
      3.7
      Het Hof heeft vervolgens overwogen dat het zich geplaatst ziet voor de vraag of het zich, gelet op de beperkte mate waarin het kan toetsen, in een politieke keuze kan mengen. Die vraag heeft het Hof ontkennend beantwoord. Aangezien de gemeentelijke wetgever bij de tariefswijziging uitdrukkelijk ook heeft meegenomen dat forensen gebruik maken van de gemeentelijke voorzieningen, is volgens het Hof geen sprake van een belastingheffing die alleen is ingevoerd om de plaatselijke woningmarkt te reguleren. De bevoegdheid tot heffen van forensenbelasting is niet gebruikt voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, en evenmin is er sprake van strijd met algemene rechtsbeginselen, aldus het Hof.
    
    
      3.8
      Het Hof heeft de stellingen van belanghebbende aldus opgevat dat hij ook betoogt dat de verhoging van de forensenbelasting voor hem leidt tot een individuele buitensporige last en daarom in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden.
    
    
      3.9
      Het Hof heeft in aanmerking genomen dat de wijzigingen van het tarief tot gevolg hebben gehad dat de forensenbelasting voor belanghebbende is gestegen van € 2.249 in 2019 naar € 5.443 in 2020 en € 9.500 in 2022.
    
    
      3.10
      Het Hof heeft belang toegekend aan de omstandigheid dat belanghebbende de woning op grond van het bestemmingsplan niet mag verhuren. Deze omstandigheid weerhoudt belanghebbende van een mogelijkheid de forse verhoging van de forensenbelasting in 2020 en 2022 af te wentelen, en door het verhuurverbod is belanghebbende ook niet in staat onder de norm van meer dan negentig dagen ter beschikking houden van de woning te blijven. Belanghebbende heeft ter zitting betoogd dat hij de verhoging van de forensenbelasting niet kan betalen, dat hij gedwongen is de woning te verkopen, en dat vermijden van de forensenbelasting door naar de woning te verhuizen niet mogelijk is wegens persoonlijke omstandigheden. De heffingsambtenaar heeft dit alles niet bestreden. Dit betekent volgens het Hof dat de verhoging van de forensenbelasting belanghebbende met name door het verhuurverbod extra hard treft. Naar het oordeel van het Hof is daarom sprake van een individuele buitensporige last.
    
    
      3.11
      
        Het Hof heeft geoordeeld dat de Verordening om deze reden voor belanghebbende buiten toepassing blijft, en dat rechtsherstel moet worden geboden. Dit rechtsherstel heeft het Hof geboden door de aanslag te verminderen overeenkomstig het in 2019 geldende tarief. 
        
        
          4.	Beoordeling van de in het incidentele beroep in cassatie aangevoerde klachten
        
      
    
    
      4.1
      De Hoge Raad beoordeelt eerst de klachten in het incidentele beroep, die zijn gericht tegen het hiervoor in 3.7 weergegeven oordeel van het Hof. De klachten zijn terecht voorgesteld voor zover zij inhouden dat de gemeentelijke wetgever heeft gehandeld in strijd met algemene rechtsbeginselen door de belangen van de betrokken belastingplichtigen niet bij zijn besluitvorming te betrekken. De Hoge Raad verwijst naar de rechtsoverwegingen 4.4.1 tot en met 4.5.2 van het arrest dat de Hoge Raad op 13 september 2024 heeft uitgesproken in de zaak met nummer 23/00801, ECLI:NL:HR:2024:1178.
    
    
      4.2
      De Hoge Raad heeft ook de overige klachten over de uitspraak van het Hof beoordeeld. De uitkomst hiervan is dat deze klachten niet kunnen leiden tot vernietiging van die uitspraak. De Hoge Raad hoeft niet te motiveren waarom hij tot dit oordeel is gekomen. Bij de beoordeling van deze klachten is het namelijk niet nodig om antwoord te geven op vragen die van belang zijn voor de eenheid of de ontwikkeling van het recht (zie artikel 81, lid 1, van de Wet op de rechterlijke organisatie).
    
  
  
    
      5Beoordeling van de in het principale beroep in cassatie aangevoerde klachten
    De klachten in het principale beroep zijn gericht tegen het hiervoor in 3.10 weergegeven oordeel van het Hof over een individuele buitensporige last, op grond waarvan het Hof de aanslag heeft verminderd tot een aanslag berekend naar het in 2019 geldende tarief. Gelet op hetgeen hierna in 6.1 wordt overwogen, dient de aanslag reeds op een andere grond, wegens strijd met algemene rechtsbeginselen, te worden berekend op basis van dat tarief. De klachten falen daarom wegens gebrek aan belang.
  
  
    
      6Slotsom
    
      6.1
      Onder verwijzing naar rechtsoverweging 5.2 van het hiervoor in 4.1 genoemde arrest stelt de Hoge Raad vast dat niet alleen artikel 5 van de Verordening, waarin voor 2020 het tarief voor de forensenbelasting is vastgelegd, ten aanzien van belanghebbende buiten toepassing moet blijven, maar in zoverre ook artikel 10 van de Verordening, waarbij de tot dan toe geldende Verordening Forensenbelasting Gulpen-Wittem 2015 is ingetrokken. Als gevolg daarvan blijft het in 2019 geldende tarief van toepassing. Bij de bestreden uitspraak is de aanslag al naar dat tarief verminderd, zij het op een andere grond. Hoewel de klachten in het incidentele beroep, zoals hiervoor in 4.1 overwogen, deels terecht zijn aangevoerd, kunnen zij daarom ook in zoverre niet tot cassatie leiden.
    
    
      6.2
      Gelet op hetgeen hiervoor in onderdeel 5 is overwogen, dient ook het principale beroep in cassatie ongegrond te worden verklaard. Beide beroepen zijn daarom ongegrond.
    
  
  
    
      7Proceskosten
    De Hoge Raad ziet geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten. 
  
  
    
      8Beslissing
    De Hoge Raad verklaart het principale beroep in cassatie en het incidentele beroep in cassatie ongegrond.
    
    
      Dit arrest is gewezen door de vice-president J.A.R. van Eijsden als voorzitter, en de raadsheren M.W.C. Feteris, J. Wortel, M.T. Boerlage en A.E.H. van der Voort Maarschalk, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier F. Treuren, en in het openbaar uitgesproken op 27 september 2024.
    
    
    
      Van het dagelijks bestuur van de Belastingsamenwerking Gemeenten en Waterschappen wordt een griffierecht geheven van € 136.
    
  
  
     ECLI:NL:GHSHE:2023:247.
  
  
     ECLI:NL:PHR:2023:1197, met gemeenschappelijke bijlage ECLI:NL:PHR:2023:1224.