ECLI:NL:HR:2020:1807, Hoge Raad, 20-11-2020, 20/01636
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2020-11-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Wvggz. Beroep tegen crisismaatregel (art. 7:6 Wvggz). Wie is procespartij in beroep tegen crisismaatregel? Ontvankelijkheid cassatieberoep. Toelaatbaarheid nieuwe crisismaatregel met aanvullende vormen van verplichte zorg tijdens de geldigheidsduur van de machtiging tot voortzetting van eerdere crisismaatregel. Tast niet-nakoming door de burgemeester van de verplichting van art. 7:2 lid 3 Wvggz (bijstand advocaat binnen 24 uur) en van art. 7:2 lid 2 Wvggz (verzending afschrift van crisismaatregel en medische verklaring aan de betrokkene) de rechtmatigheid van de crisismaatregel aan? Samenhang met 20/01484.

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
  
  
    CIVIELE KAMER
  
  
    
      Nummer	20/01636
    
      Datum   	20 november 2020
  
  
    BESCHIKKING
  
  
    In de zaak van
  
  
    
      [betrokkene],wonende te [woonplaats], 
    VERZOEKER tot cassatie,
    hierna: betrokkene,
    advocaat: G.E.M. Later,
  
  
    tegen
  
  
    DE BURGEMEESTER VAN DE GEMEENTE ROTTERDAM,kantoorhoudende te Rotterdam,
    VERWEERDER in cassatie,
    hierna: de burgemeester,
    advocaat: M.M. van Asperen.
    
      1.	Procesverloop
    
    Voor het verloop van het geding in feitelijke instantie verwijst de Hoge Raad naar de beschikking in de zaak C/10/590461/FA RK 20-508 van de rechtbank Rotterdam van                   21 februari 2020. 
    Betrokkene heeft tegen de beschikking van de rechtbank beroep in cassatie ingesteld. Het cassatierekest is aan deze beschikking gehecht en maakt daarvan deel uit.
    De burgemeester heeft verzocht het beroep te verwerpen.
    De conclusie van de plaatsvervangend Procureur-Generaal strekt tot verwerping van het cassatieberoep.
    De advocaat van betrokkene heeft schriftelijk op die conclusie gereageerd.
  
  
    
      2Uitgangspunten en feiten
    
      2.1
      In deze zaak komen de volgende vragen aan de orde die spelen bij de toepassing van de Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg (hierna: Wvggz):
      1. Komt de burgemeester die op grond van art. 7:1 Wvggz een crisismaatregel heeft genomen, in een burgerlijk geding over die crisismaatregel procesbevoegdheid toe?
      2. Was het in deze zaak toelaatbaar een nieuwe crisismaatregel te nemen met aanvullende vormen van verplichte zorg, terwijl nog niet was verstreken de geldigheidsduur van de machtiging tot voortzetting van een eerdere crisismaatregel, waarin die vormen van verplichte zorg niet voorkwamen?
      3. Tast niet-nakoming door de burgemeester van de verplichting van art. 7:2 lid 3 Wvggz (bijstand advocaat binnen 24 uur) en van art. 7:2 lid 2 Wvggz (verzending afschrift van de crisismaatregel en de medische verklaring aan de betrokkene) de rechtmatigheid van de crisismaatregel aan? 
      
    
    
      2.2
      
        In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
        (i) Op 17 januari 2020 heeft de burgemeester op de voet van art. 7:1 lid 1 Wvggz een crisismaatregel genomen ten aanzien van betrokkene (hierna: de eerste crisismaatregel). De eerste crisismaatregel vermeldt “het opnemen in een accommodatie” als enige vorm van verplichte zorg.
        (ii) Op 20 januari 2020 heeft de officier van justitie op de voet van art. 7:7 lid 1 Wvggz de rechtbank verzocht een machtiging tot voortzetting van de eerste crisismaatregel te verlenen.
        (iii) Bij beschikking van 22 januari 2020 heeft de rechtbank een machtiging verleend tot voortzetting van de eerste crisismaatregel tot en met 12 februari 2020. De rechtbank heeft in deze beschikking geoordeeld dat wegens het ontbreken van een wettelijke grondslag, de machtiging tot voortzetting van de eerste crisismaatregel niet kan worden aangevuld met andere vormen van verplichte zorg.
        (iv) Op 23 januari 2020 heeft de burgemeester op de voet van art. 7:1 lid 1 Wvggz een nieuwe crisismaatregel genomen ten aanzien van betrokkene (hierna: de tweede crisismaatregel). De tweede crisismaatregel vermeldt naast “het opnemen in een accommodatie” ook andere vormen van verplichte zorg.
      
      
    
    
      2.3
      Betrokkene heeft op de voet van art. 7:6 Wvggz beroep ingesteld tegen de tweede crisismaatregel.
      
    
    
      2.4
      De rechtbank heeft het beroep tegen de tweede crisismaatregel ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover in cassatie van belang, het volgende overwogen:
      
      
        “3.3. Beroepsgrond 1, de crisismaatregel was in strijd met het wettelijk systeem
      
      
      
        3.3.1.
        Betrokkene stelt dat Wvggz-maatregelen niet kunnen overlappen. Het verlenen van een crisismaatregel terwijl er sprake was van een voortgezette crisismaatregel is daarom in strijd met het wettelijk systeem en derhalve onrechtmatig.
        
      
      
        3.3.2.
        
          De rechtbank is van oordeel dat een tenuitvoerlegging van een nieuwe crisismaatregel een lopende voortzetting van een eerdere datum doet laten vervallen. Wanneer een voortgezette crisismaatregel niet voorziet in de verplichte zorg om het onmiddellijk dreigende ernstig nadeel weg te nemen, moet het mogelijk zijn om aanvullende verplichte zorg te verlenen indien sprake is van een crisissituatie. Tijdelijke verplichte zorg in noodsituaties als bedoeld in artikel 8:11 en 8:12 Wvggz biedt geen oplossing voor zorg die langer dan drie dagen moet worden verleend. Bovendien dient artikel 8:18 Wvggz zó te worden uitgelegd dat de geneesheer-directeur een lopende voortzetting crisismaatregel slechts op twee gronden kan beëindigen, namelijk indien het doel van verplichte zorg is bereikt of indien niet langer wordt voldaan aan het criterium voor verplichte zorg. Van geen van deze gronden was sprake en daarom kon de geneesheer-directeur de voortzetting crisismaatregel niet beëindigen. Daardoor resteert slechts de systematische uitleg van de wet dat een nieuwe crisismaatregel een vorige (voortgezette) crisismaatregel doet laten vervallen. Aangesloten wordt bij artikel 1:1 lid 3 Wvggz (een zorgmachtiging schorst een eerder afgegeven Wzd-maatregel zodra betrokkene is opgenomen in een accommodatie), artikel 1:1 lid 4 Wvggz (een zorgmachtiging schorst een eerder afgegeven machtiging op grond van de Jeugdwet zodra betrokkene is opgenomen in een accommodatie), artikel 6:6 onder d Wvggz (de zorgmachtiging vervalt indien een nieuwe zorgmachtiging ten uitvoer wordt gelegd) en artikel 1 lid 6 Wzd (wanneer een rechterlijke machtiging op grond van de Wzd wordt afgegeven, vervalt een zorgmachtiging op grond van de Wvggz).
          Gelet hierop was het nemen van de crisismaatregel op 23 januari 2020 niet onrechtmatig omdat het de eerdere voortgezette crisismaatregel heeft doen laten vervallen.
          (…)
        
        
      
    
    
      3.5.
      
        Beroepsgrond 3, het niet-toevoegen van een advocaat
      
      
      
        3.5.1.
        Op grond van artikel 7:2 lid 3 Wvggz draagt de burgemeester ervoor zorg dat betrokkene binnen 24 uur na het nemen van een crisismaatregel wordt bijgestaan door een advocaat indien betrokkene geen advocaat heeft, tenzij betrokkene daartegen bedenkingen heeft. Betrokkene stelt onbetwist dat er geen bijstand van een advocaat was binnen 24 uur. De bedenkingen van betrokkene blijken niet uit een verhoor of uit andere stukken. De burgemeester voert aan dat er hier sprake was van onrechtmatig feitelijk handelen, maar niet van een onrechtmatige crisismaatregel.
        
      
      
        3.5.2.
        De rechtbank dient te beoordelen of niet-naleving van artikel 7:2 lid 3 Wvggz door de burgemeester leidt tot onrechtmatigheid van de eerder genomen crisismaatregel. Dit voorschrift is ervoor bedoeld om betrokkene te laten bijstaan door een advocaat nadat de crisismaatregel al is genomen. De rechtbank is, anders dan de advocaat bepleit, van oordeel dat het niet in acht nemen van dit voorschrift niet kan leiden tot onrechtmatigheid van een eerder besluit. De rechtbank toetst in deze procedure de rechtmatigheid van de crisismaatregel, en niet de handelingen die de burgemeester naderhand moet verrichten.
        
      
    
    
      3.6.
      
        Beroepsgrond 4, het niet-afgeven van een afschrift van de crisismaatregel
      
      
      
        3.6.1.
        Ingevolge artikel 7:2 lid 2 Wvggz zendt de burgemeester onverwijld een afschrift van de beslissing tot het nemen van een crisismaatregel en de afgegeven medische verklaring aan de betreffende persoon. Betrokkene stelt dat er geen afschrift is uitgereikt. De burgemeester betwist dit niet.
        
      
      
        3.6.2.
        De rechtbank dient te beoordelen of het niet-afgeven van een afschrift van de crisismaatregel aan betrokkene tot onrechtmatigheid van de crisismaatregel zelf leidt. Naleving van artikel 7:2 lid 2 Wvggz door de burgemeester is van belang, maar kan naar het oordeel van de rechtbank niet leiden tot onrechtmatigheid van de crisismaatregel. De crisismaatregel is reeds genomen wanneer de verplichting voor de burgemeester ontstaat tot afgifte. Ook hier geldt dat de rechtbank in deze procedure de rechtmatigheid van de crisismaatregel toetst, en niet de handelingen die de burgemeester naderhand moet verrichten.”
        
        
        
          
            3.	Beoordeling van de ontvankelijkheid van het beroep en de procesbevoegdheid van de burgemeester
          
          
            Ontvankelijkheid
          
        
        
      
    
    
      3.1
      
        Art. 7:6 lid 1 Wvggz bepaalt dat de betrokkene beroep bij de rechter kan instellen tegen een crisismaatregel. Art. 7:6 lid 6 Wvggz sluit hoger beroep tegen de beslissing van de rechter inzake de crisismaatregel uit. Cassatieberoep tegen een dergelijke beslissing is daarin niet uitgesloten. 
        Art. 6:1 lid 10 Wvggz bepaalt dat in aanvulling op hetgeen uit de Wvggz voortvloeit, de regels inzake de verzoekschriftprocedure uit het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering van toepassing zijn. Deze bepaling ziet evenwel op de procedure inzake de zorgmachtiging en is in art. 7:6 lid 2 Wvggz niet van overeenkomstige toepassing verklaard op de procedure tot het nemen van een crisismaatregel of tot verlening van een machtiging tot voortzetting van een crisismaatregel. Aangenomen moet worden dat op dit punt sprake is van een omissie. Het moet daarom ervoor worden gehouden dat de regels inzake de verzoekschriftprocedure uit het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering ook bij het beroep tegen een crisismaatregel aanvullend van toepassing zijn. Uit art. 78 lid 6 RO in verbinding met art. 426 Rv volgt daarom dat cassatieberoep openstaat tegen de beslissing van de rechter inzake de crisismaatregel.
        Betrokkene is dan ook ontvankelijk in zijn beroep.
      
      
      
        
          Procesbevoegdheid van de burgemeester
        
      
      
    
    
      3.2
      Het beroep tegen de crisismaatregel is geregeld in art. 7:6 Wvggz. Dit beroep richt zich tegen de burgemeester als degene die de maatregel heeft genomen. Blijkens art. 7:6 leden 2 en 5 Wvggz komt de burgemeester procesbevoegdheid toe in de procedure waarin dit beroep wordt behandeld. Het beroep en het cassatieberoep in deze zaak zijn dus terecht gericht tegen de burgemeester.
      
      
    
  
  
    
      4Beoordeling van het middel
    4.1.1	Onderdeel I van het middel is gericht tegen rov. 3.3 van de bestreden beschikking. Het onderdeel betoogt dat geen nieuwe crisismaatregel kan worden genomen als de geldigheidsduur van de machtiging tot voortzetting van de eerste crisismaatregel nog niet is verstreken. Zo’n overlap van maatregelen past volgens het onderdeel niet in het stelsel van de Wvggz. De nieuwe crisismaatregel fungeerde als een verkapt hoger beroep tegen de machtiging tot voortzetting van de eerste crisismaatregel, omdat de behandelaar de in de eerste crisismaatregel vermelde verplichte zorg (het opnemen in een accommodatie) niet toereikend achtte, aldus het onderdeel.
    
    
      4.1.2	In deze zaak heeft de burgemeester de tweede crisismaatregel genomen nadat de rechtbank had geoordeeld dat wegens het ontbreken van een wettelijke grondslag de machtiging tot voortzetting van de eerste crisismaatregel niet kon worden aangevuld met andere vormen van verplichte zorg (zie hiervoor in 2.2 onder (iii)). De tweede crisismaatregel vermeldt behalve de vorm van verplichte zorg die was opgenomen in de machtiging tot voortzetting van de eerste crisismaatregel, ook andere vormen van verplichte zorg (zie hiervoor in 2.2 onder (iv)).
      	De rechtbank heeft in de bestreden beschikking geoordeeld dat de tweede crisismaatregel voldoet aan de voorwaarden van art. 7:1 lid 1 Wvggz (rov. 3.4.1-3.4.2) en dat een tenuitvoerlegging van de tweede crisismaatregel de lopende voortzetting van de eerste crisismaatregel doet vervallen (rov. 3.3.2). 
    
    
    
      4.1.3	Op het moment dat de rechtbank de machtiging tot voortzetting van de eerste crisismaatregel en (enkele weken later) de bestreden beschikking op het beroep tegen de tweede crisismaatregel gaf, voorzag de Wvggz niet uitdrukkelijk in de mogelijkheid om in de machtiging tot voortzetting van een crisismaatregel andere vormen van verplichte zorg op te nemen dan vermeld in de crisismaatregel. Desondanks moet worden aangenomen dat de wetgever deze mogelijkheid niet heeft willen uitsluiten, zoals de Hoge Raad inmiddels (nadat de rechtbank haar beschikkingen had gegeven) heeft geoordeeld. De wetgever heeft erkend dat dit een leemte was in de Wvggz en heeft met ingang van 31 oktober 2020 in die leemte voorzien door aanvulling van art. 7:8 Wvggz. In de bestreden beschikking heeft de rechtbank op een andere wijze in de leemte voorzien: teneinde de zorg mogelijk te maken die noodzakelijk was om de crisissituatie af te wenden, heeft zij het treffen van de tweede crisismaatregel met de daarin voorziene aanvullende vormen van verplichte zorg toelaatbaar geacht. Dat oordeel getuigt, gelet op het destijds bestaande stelsel van de Wvggz, niet van een onjuiste rechtsopvatting.
    
    
    
      4.2.1	De onderdelen II en III klagen over het oordeel van de rechtbank in rov. 3.5-3.6 dat de niet-naleving van art. 7:2 leden 2 en 3 Wvggz niet tot onrechtmatigheid van de crisismaatregel leidt. Wanneer de daaruit volgende procedurevoorschriften niet zijn nageleefd, is de crisismaatregel onrechtmatig, aldus de onderdelen.
    
    
    
      4.2.2	Art. 7:2 lid 2 Wvggz bepaalt dat de burgemeester onverwijld een afschrift van zijn beslissing tot het nemen van een crisismaatregel en de afgegeven medische verklaring aan onder meer de betrokkene zendt. Art. 7:2 lid 3 Wvggz bepaalt dat indien de betrokkene geen advocaat heeft, de burgemeester binnen 24 uur na het nemen van de crisismaatregel ervoor zorgdraagt dat de betrokkene wordt bijgestaan door een advocaat, tenzij de betrokkene daartegen bedenkingen heeft.
      	Anders dan de onderdelen II en III betogen, tast niet-naleving van deze verplichtingen de rechtmatigheid van een crisismaatregel niet aan. Door het niet naleven van de verplichtingen als bedoeld in art. 7:2 leden 2 en 3 Wvggz kan immers geen sprake zijn van een beoordelingsfout bij de vaststelling of ten aanzien van de betrokkene is voldaan aan de vereisten voor het kunnen nemen van een crisismaatregel (art. 7:1 lid 1 Wvggz). Indien een van deze verplichtingen niet in acht is genomen, kan op grond van art. 10:12 lid 1 Wvggz schadevergoeding worden toegekend.
      Gelet op het voorgaande falen de klachten.
    
    
    
  
  
    
      5Beslissing
    De Hoge Raad verwerpt het beroep.
    
    
    
    
      Deze beschikking is gegeven door de vicepresident M.V. Polak als voorzitter en de raadsheren G. Snijders, M.J. Kroeze, C.H. Sieburgh en H.M. Wattendorff, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer M.J. Kroeze op 20 november 2020.
    
  
  
    Rechtbank Rotterdam 21 februari 2020, ECLI:NL:RBROT:2020:1547. 
  
  
    HR 5 juni 2020, ECLI:NL:HR:2020:1012, rov. 3.1.3.
  
  
    HR 5 juni 2020, ECLI:NL:HR:2020:1017, rov. 3.3.2.
  
  
    Wet van 7 oktober 2020, Stb. 2020, 404, in werking getreden op 31 oktober 2020 (Stb. 2020, 407). Zie ook Kamerstukken II 2019/2020, 35456, nr. 3, p. 4.
  
  
    HR 20 november 2020, ECLI:NL:HR:2020:1806, rov. 4.4.