ECLI:NL:RVS:2024:4373, Raad van State, 30-10-2024, 202300409/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-10-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 januari 2021 heeft de minister van Justitie en Veiligheid het verzoek van [verzoeker] tot inschrijving als tolk Nederlands-Punjabi (Pakistan/Afghanistan) en tolk Nederlands-Urdu afgewezen. De minister heeft het verzoek van [verzoeker] tot inschrijving in het Register beëdigde tolken en vertalers op B2-niveau als tolk Nederlands-Punjabi (Pakistan/Afghanistan) en Nederlands-Urdu afgewezen. Volgens de minister voldoet [verzoeker] niet aan de voorwaarde "beheersing van het Punjabi en Urdu op B2-niveau", omdat [verzoeker] niet heeft aangetoond over de vereiste diploma’s en certificaten te beschikken. De overgelegde referenties, verklaringen en overzichten van de werkervaring van [verzoeker] zijn volgens de minister onvoldoende. De minister heeft zijn beslissing op bezwaar gehandhaafd door verwijzing naar het advies van de Commissie voor bezwaar Wbtv en Wsnp.

202300409/1/A3.
    Datum uitspraak: 30 oktober 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de minister van Justitie en Veiligheid,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 13 december 2022 in zaak nr. 21/5413 in het geding tussen:
    [verzoeker], wonend in [woonplaats]
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 januari 2021 heeft de minister het verzoek van [verzoeker] tot inschrijving als tolk Nederlands-Punjabi (Pakistan/Afghanistan) en tolk Nederlands-Urdu afgewezen.
    Bij besluit van 7 juli 2021 heeft de minister het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 13 december 2022 heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 7 juli 2021 vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    [verzoeker] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 11 september 2024, waar de minister, digitaal vertegenwoordigd door mr. D.E.S. Tomeij en D. Koçyilmaz, en [verzoeker], bijgestaan door mr. P.C.M. van Schijndel, advocaat in Den Haag, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       De voor deze zaak van belang zijnde bepalingen zijn opgenomen in de aangehechte bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       De minister heeft het verzoek van [verzoeker] tot inschrijving in het Register beëdigde tolken en vertalers (hierna: Rbtv) op B2-niveau als tolk Nederlands-Punjabi (Pakistan/Afghanistan) en Nederlands-Urdu afgewezen. Volgens de minister voldoet [verzoeker] niet aan de voorwaarde "beheersing van het Punjabi en Urdu op B2-niveau", omdat [verzoeker] niet heeft aangetoond over de vereiste diploma’s en certificaten te beschikken. De overgelegde referenties, verklaringen en overzichten van de werkervaring van [verzoeker] zijn volgens de minister onvoldoende. De minister heeft zijn beslissing op bezwaar gehandhaafd door verwijzing naar het advies van de Commissie voor bezwaar Wbtv en Wsnp (hierna: de commissie).
    2.1.    De rechtbank heeft het beroep van [verzoeker] tegen het besluit van 7 juli 2021 gegrond verklaard en de minister opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. De minister heeft geen nieuw besluit op bezwaar genomen. De minister kan zich niet verenigen met de uitspraak van de rechtbank en heeft hoger beroep ingesteld.
    Hoger beroep en beoordeling
    3.       De minister betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het geschil zich beperkt tot de vraag of [verzoeker] voldoende objectief heeft aangetoond dan wel anderszins aannemelijk heeft gemaakt dat hij over taalvaardigheid van Punjabi en Urdu op B2-niveau beschikt. Daarmee heeft de rechtbank de termen "objectief aantonen" en "anderszins aannemelijk maken" verkeerd beoordeeld en door elkaar gebruikt. Volgens de minister verenigen de overwegingen in de aangevallen uitspraak zich daarom niet met elkaar.
    4.       Naar het oordeel van de Afdeling berust het standpunt van de minister op een verkeerde lezing van de aangevallen uitspraak. De rechtbank heeft terecht het geding beperkt tot de vraag of [verzoeker] in voldoende mate heeft aangetoond dat hij Punjabi en Urdu op B2-niveau beheerst. Ook de minister stelt dit in zijn hoger beroepschrift juist voorop. De minister voegt daar alleen nog aan toe dat naast het objectief aantonen [verzoeker] zijn vaardigheden ook anderszins aannemelijk kan maken. Dat de rechtbank dit niet als zodanig in de aangevallen uitspraak heeft opgenomen, betekent volgens de Afdeling echter niet dat de aangevallen uitspraak, anders dan de minister stelt, op dit punt in strijd met de vereiste zorgvuldigheid is gedaan. In haar oordeel maakt de rechtbank namelijk vervolgens wel onderscheid tussen "objectief aantonen" en "anderszins aannemelijk maken".
    4.1.    Het betoog slaagt niet.
    5.       Verder betoogt de minister dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij deugdelijk heeft gemotiveerd waarom [verzoeker] niet aan de wettelijke competenties voldoet. De minister voert hiertoe aan dat de rechtbank, in strijd met de Wet beëdigde tolken en vertalers (hierna: Wbtv) een eigen invulling aan het wettelijk kader en het beleidskader heeft gegeven. De rechtbank heeft de ervaring van [verzoeker] voorop gesteld. Daarmee is de rechtbank volgens de minister niet ingegaan op zijn standpunten dat uit het stelsel van de Wbtv volgt dat taalvaardigheid op B2-niveau objectief met toetsing moet worden aangetoond of, bij gebrek aan toetsing, op een andere manier aannemelijk moet worden gemaakt. Het oordeel van de rechtbank hierover staat haaks op de uitgangspunten in de Wbtv. Het alleen hebben van werkervaring is volgens de minister onvoldoende om de competentie aan te tonen.
    Tot slot voert de minister aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de door [verzoeker] behaalde taaltoets voor Urdu in 1994 aannemelijk maakt dat [verzoeker] voldoet aan de competenties. De betreffende tolktoets meet de tolkvaardigheid en niet, zoals volgens de minister vereist, de spreekvaardigheid, luistervaardigheid en leesvaardigheid. Ook zijn geen stukken ingediend over deze toets en heeft de minister deze toets nooit akkoord bevonden. De toets ziet alleen op Urdu en niet op Punjabi, waardoor de minister het oordeel van de rechtbank dat aannemelijk is dat [verzoeker] beschikt over de wettelijke competenties niet kan volgen.
    6.       De Afdeling stelt voorop dat om voor inschrijving in het register in aanmerking te komen een tolk op grond van artikel 3 van de Wbtv onder andere dient te beschikken over de taalvaardigheid in de brontaal en de doeltaal. Een tolk kan volgens artikel 8, tweede lid van het Besluit beëdigde tolken en vertalers (hierna: Bbtv) in het register worden ingeschreven als hij beschikt over een getuigschrift waaruit blijkt dat hij met goed gevolg een tolktoets heeft afgelegd in de bron- en doeltaal op tenminste niveau B2 van het Europees Referentiekader voor Talen (hierna: ERK). Als geen getuigschrift aanwezig is, kan een tolk anderszins aannemelijk maken te voldoen aan de wettelijke competenties, waarbij taalvaardigheid in bron- en doeltaal op niveau B2 van het ERK wordt aangetoond.
    6.1.    De minister heeft in het Beoordelingskader Tolk B2 (hierna: Beoordelingskader) opgenomen hoe een tolk anderszins aannemelijk kan maken over de taalvaardigheid van de vreemde taal op B2-niveau te beschikken. Er moet allereerst worden voldaan aan de voorwaarde dat voor de vreemde taal in Nederland en België geen opleidingen beschikbaar zijn en dat ook geen onafhankelijke deskundigen beschikbaar zijn die het niveau van taalvaardigheid kunnen toetsen. Daarna zal de tolk moeten aantonen dat hij tolkervaring heeft opgedaan over een aaneengesloten periode van vijf jaren in de tien jaren voorafgaand aan de datum van het verzoek tot inschrijving en de tolkervaring een omvang heeft van minimaal 1.000 uren, evenredig verdeeld over vijf jaren. Daarnaast moet de tolk over een combinatie van andere omstandigheden beschikken, zoals woonervaring, studie-ervaring of het doorlopen en afronden van onderwijs of een taalstudie in het taalgebied van de vreemde taal.
    6.2.    In geschil is de vraag of de tolkervaring van [verzoeker] voldoet aan vereiste omvang en de vraag of de minister aan deze voorwaarden, gelet op andere omstandigheden, heeft mogen vasthouden.
    6.3.    [verzoeker] heeft door middel van het overleggen van stukken afkomstig van onder andere Global Talk, het ministerie van Justitie en Veiligheid en de Immigratie- en Naturalisatiedienst zijn tolkervaring aangetoond. Daaruit blijkt dat [verzoeker] in de periode vanaf september 2008 in de talen Dari, Hindi, Punjabi (India), Punjabi (Pakistan/Afghanistan) en Urdu 3.684 uren heeft getolkt. Deze uren zien echter op een periode die verder teruggaat dan de in het Beoordelingskader genoemde tien jaren. Ook laat het overzicht van Global Talk zien dat het overgrote deel van deze uren de taal Dari betreft.
    Verder volgt uit deze stukken dat [verzoeker] in de taal Urdu vanaf 15 januari 2001 ongeveer 730 uren heeft getolkt. Ook deze periode gaat verder terug dan de referteperiode. Duidelijk is in ieder geval dat [verzoeker] vanaf november 2016 in de taal Urdu ongeveer 160 uren heeft getolkt. Voor de taal Punjabi heeft [verzoeker] in de referteperiode ongeveer 330 uren getolkt. [verzoeker] voldoet daarmee niet aan de voorwaarden uit het Beoordelingskader, waarmee een tolk volgens de minister de taalvaardigheid kan aantonen.
    6.4.    [verzoeker] heeft daarnaast andere omstandigheden aangevoerd, die ook door de rechtbank bij haar beoordeling zijn betrokken. [verzoeker] heeft 28 jaar ervaring met het tolken in Nederland en heeft getolkt in meerdere talen, waaronder het Punjabi en Urdu, voor meerdere overheidsinstellingen. [verzoeker] spreekt verschillende talen, waardoor zijn ervaring niet kan worden beperkt tot enkel één taal en het voor [verzoeker] lastig wordt om tot de vereiste 1.000 uren te komen. Volgens de rechtbank is zijn competentie voor de taal Urdu al aannemelijk gemaakt, omdat hij ook Engels-Urdu tolkt. [verzoeker] heeft bewijsnood wat betreft zijn scholing in Afghanistan. Tot slot heeft [verzoeker] een taaltoets voor Urdu in 1994 behaald, die aannemelijk maakt dat [verzoeker] voldoet aan de competenties, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat de minister niet heeft mogen vasthouden aan de voorwaarde dat een tolk minimaal 1.000 uren tolkervaring per specifieke taal nodig heeft.
    6.5.    Volgens de Afdeling is de rechtbank niet tot een juist oordeel gekomen. Hierna licht de Afdeling toe hoe zij tot dit oordeel is gekomen.
    6.6.    Het Beoordelingskader is niet een bij besluit vastgestelde algemene regel. Het Beoordelingskader is slechts gepubliceerd op de eigen website van de Raad voor de Rechtsbijstand. Dat betekent dat het Beoordelingskader een vaste gedragslijn is als bedoeld in artikel 4:82 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De vaste gedragslijn is niet neergelegd in een beleidsregel. Als een bestuursorgaan een vaste gedragslijn hanteert, geldt als uitgangspunt dat het de toepassing daarvan steeds moet motiveren. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 19 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2494.
    6.7.    Uitgangspunt van de Wbtv is dat inschrijving in het register het voor opdrachtgevers makkelijker en toegankelijker maakt gebruik te maken van diensten van aantoonbaar gekwalificeerde tolken en vertalers. Een gevolg van de Wbtv is dat tolken en vertalers die beschikken over de vereiste competenties dit dienen aan te tonen door inschrijving in het register. Als een tolk of vertaler niet objectief kan aantonen te beschikken over de vereiste competenties, dan kan de tolk of vertaler niet worden ingeschreven in het register.
    6.8.    De minister heeft op de zitting van de Afdeling toegelicht dat de kwaliteit van de tolken in het register moet worden gewaarborgd. Daarvoor is in het Beoordelingskader het vereiste opgenomen van een werkomvang van 1.000 uren in een aangesloten periode van vijf jaar binnen een periode van tien jaar. Zodra voldaan is aan de omvang kijkt de minister pas naar andere omstandigheden die bijdragen aan de taalvaardigheid van een tolk. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister voldoende gemotiveerd waarom hij in de situatie van [verzoeker] het Beoordelingskader toepast en heeft hij voldoende gemotiveerd waarom hier niet van hoeft te worden afgeweken. De Afdeling is van oordeel dat de minister zich op het standpunt mocht stellen dat uit de door [verzoeker] overgelegde stukken wel werkervaring van [verzoeker] blijkt en waardering van opdrachtgevers, maar dat dit niet toereikend is om als tolk in het register te worden ingeschreven voor de talen Punjabi en Urdu. De omvang van [verzoeker]’s tolkervaring in de talen Punjabi en Urdu komt niet in de buurt van de omvang die de minister daaraan stelt. [verzoeker] heeft onvoldoende objectief aangetoond of anderszins aannemelijk gemaakt te beschikken over de taalvaardigheid van het Punjabi en Urdu op B2-niveau.
    6.9.    Het betoog van de minister slaagt.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [verzoeker] tegen het besluit op bezwaar van 7 juli 2021 ongegrond verklaren. De procedure is hiermee beëindigd.
    8.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 13 december 2022 in zaak nr. 21/5413;
    III.      verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    w.g. De Groot
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Soffner
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 oktober 2024
    818-1104
     
    BIJLAGE - relevante wet- en regelgeving
     
    Wet beëdigde tolken en vertalers
    Artikel 3
    Om voor inschrijving in het register in aanmerking te komen dient de tolk dan wel de vertaler te voldoen aan de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen eisen ten aanzien van de volgende competenties:
    -         attitude van een tolk voor de tolk;
    -         attitude van een vertaler voor de vertaler;
    -         integriteit;
    -         taalvaardigheid in de brontaal;
    -         taalvaardigheid in de doeltaal;
    -         kennis van de cultuur van het land of gebied van de brontaal;
    -         kennis van de cultuur van het land of gebied van de doeltaal;
    -         tolkvaardigheid voor de tolk;
    -         vertaalvaardigheid voor de vertaler.
    Artikel 4
    1.       Een aanvraag tot inschrijving geschiedt bij Onze Minister.
    2.       Bij de aanvraag tot inschrijving, bedoeld in het eerste lid, legt de tolk of vertaler een verklaring omtrent het gedrag over, als bedoeld in de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens.
    3.       De tolk of vertaler die minder dan vijf jaar in Nederland woonachtig is, legt naast de verklaring omtrent het gedrag tevens een integriteitsverklaring over die is afgegeven door een daartoe bevoegde instantie in het land van herkomst. Onze Minister weigert inschrijving van betrokkene in het register indien hij niet overtuigd is dat de overgelegde integriteitsverklaring voldoende waarborg biedt inzake de integriteit.
    4.       In afwijking van het tweede lid legt een tolk of vertaler die niet in Nederland woonachtig is een integriteitsverklaring over die is afgegeven door een daartoe bevoegde instantie in het land van herkomst. Onze Minister weigert inschrijving van betrokkene in het register indien hij niet overtuigd is dat de overgelegde integriteitsverklaring voldoende waarborg biedt inzake de integriteit.
    5.       Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld inzake:
    a.       de bij de aanvraag over te leggen gegevens of bescheiden die nodig zijn voor de beoordeling van de aanvraag;
    b.       de wijze van indiening van de aanvraag;
    c.       het bedrag dat bij behandeling van de aanvraag verschuldigd is.
    […]
    Artikel 5
    De aanvraag tot inschrijving wordt afgewezen indien:
    a.       de aanvrager niet voldoet aan de in artikel 3 bedoelde eisen;
    […]
    Besluit beëdigde tolken en vertalers
    Artikel 8
    […]
    2.       Onverminderd het eerste lid wordt een tolk eveneens ingeschreven in het register indien:
    a.       hij beschikt over een getuigschrift waaruit blijkt dat hij met goed gevolg een door Onze Minister aangewezen tolktoets heeft afgelegd in de bron- en doeltaal op tenminste niveau B2 van het Europees Referentiekader voor Talen:
    b.       hij anderszins kan aantonen te voldoen aan de wettelijke competenties, waarbij taalvaardigheid in bron- en doeltaal op niveau B2 van het Europees Referentiekader voor Talen wordt aangetoond.
    3.       Onze Minister kan onafhankelijke deskundigen aanwijzen die toetsen kunnen afnemen waarmee tolken en vertalers kunnen aantonen dat ze beschikken over de desbetreffende wettelijke competenties.
    Besluit inschrijving Rbtv
    Artikel 4
    Indien een tolk niet beschikt over een diploma van een tolkopleiding op minimaal bachelorniveau, kan hij worden ingeschreven in het Rbtv op B2-niveau, als de tolk aantoont te beschikken over:
    1.      
    a.       integriteit;
    b.       een getuigschrift waaruit blijkt dat de tolk in de betreffende talencombinatie een tolktoets op B2-niveau van het ERK met goed gevolg heeft afgelegd die voldoet aan het Kader voor tolktoetsen; of
    2.   
    a.       integriteit;
    b.       taalvaardigheid van de brontaal op ten minste B2-niveau van het ERK;
    c.       taalvaardigheid van de doeltaal op ten minste B2-niveau van het ERK;
    d.       kennis van de cultuur van het land of gebied van de bron- en doeltaal;
    e.       tolkvaardigheid en -attitude.
    Beoordelingskader Tolk B2
    […]
    Indien de tolk niet in het bezit is van een van bovenstaande diploma’s/getuigschriften, kan de tolk worden ingeschreven in het Rbtv op B2-niveau als de tolk aantoonbaar aan de volgende voorwaarden voldoet:
    a.       integriteit;
    b.       taalvaardigheid van de brontaal op ten minste B2-niveau van het ERK;
    c.       taalvaardigheid van de doeltaal op ten minste B2-niveau van het ERK;
    d.       kennis van de cultuur van het land of gebied van de bron- en doeltaal;
    e.       tolkvaardigheid en -attitude. Hieronder wordt per voorwaarde een toelichting gegeven op de wijze waarop de tolk kan aantonen aan de voorwaarden te voldoen.
    […]
    Anderszins aannemelijk maken
    Als u niet beschikt over een van bovenstaande diploma’s of certificaten is het mogelijk om de taalvaardigheid van de vreemde taal op B2-niveau aannemelijk te maken.
    Hiervoor geldt wel de volgende voorwaarde:
    •        De vreemde taal is een taal waarvoor in Nederland en België geen opleidingen beschikbaar zijn en waarvoor ook geen onafhankelijke deskundigen beschikbaar zijn die het niveau van taalvaardigheid kunnen toetsen.
    Als de vreemde taal voldoet aan deze voorwaarde kunt u de taalvaardigheid van de vreemde taal op B2-niveau op de volgende manier aannemelijk maken:
    •        U beschikt over tolkervaring in de betreffende vreemde taal;
    •        Deze tolkervaring is opgedaan over een aaneengesloten periode van vijf jaren in de tien jaren voorafgaand aan de datum van het verzoek tot inschrijving;
    •        De tolkervaring heeft een omvang van minimaal 1.000 uren, evenredig verdeeld over vijf jaren (gemiddeld 200 uur per jaar);
    •        U beschikt ook over een combinatie van andere omstandigheden, zoals:
    •        Woonervaring in het land of gebied waar de betreffende taal een voertaal is;
    •        Het doorlopen en afronden van (middelbaar/hoger beroeps-) onderwijs in het taalgebied van de vreemde taal;
    •        Het doorlopen en afronden van een taalstudie in het taalgebied van de vreemde taal;
    •        Studie-ervaring in het taalgebied van de vreemde taal.
    Tolkervaring alleen is dus niet voldoende. Naast tolkervaring moet u ook aantonen dat u beschikt over een combinatie van andere omstandigheden. Hierboven zijn een paar mogelijke omstandigheden vermeld. Indien u beschikt over een omstandigheid die hier niet is vermeld, kan deze ook betrokken worden bij de beoordeling.
    De hierboven vermelde omstandigheden worden in samenhang beoordeeld en geven dus geen garantie op het aannemelijk maken van de taalvaardigheid van de vreemde taal. Dit wordt altijd per geval beoordeeld.
    […]