ECLI:NL:RBROT:2025:3585, Rechtbank Rotterdam, 20-03-2025, ROT 23/5278
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-03-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning bouw verkeersleidingen- en incidentenbestrijdingspost ProRail in Barendrecht ten onrechte geweigerd.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 23/5278 
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 20 maart 2025 in de zaak tussen
    
      [naam eiseres] , uit [plaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. J.A.M. van der Velden),
    
    
      en
    
    
    
      [naam verweerder] , verweerder 
    (gemachtigden: mr. L. Hoenselaar, [persoon A] en mr. C.J.M. Vrenken-Weebers).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 24 oktober 2022 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteit “bouwen” op de locatie [naam locatie] te Barendrecht (kadastrale aanduiding: gemeente Barendrecht, sectie [sectie-aanduiding] , nummer [perceelnummer] ). 
    
    
    
      Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
    
    
    
      Bij besluit van 11 juli 2023 (het bestreden besluit) heeft verweerder in afwijking van het advies van de Commissie bezwaarschriften (hierna: de commissie) van 6 april 2023 het primaire besluit in stand gelaten. 
    
    
    
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 december 2024. Namens eiseres is verschenen [persoon B] , bijgestaan door de gemachtigde van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Feiten
      
      1. Eiseres wenst een verkeersleidings- en incidentenbestrijdingspost (hierna: post) te realiseren aan de [naam locatie] te Barendrecht. Op deze locatie gold ten tijde van belang het bestemmingsplan “Bedrijventerrein Noordoost” (het bestemmingsplan). Dit bestemmingsplan geldt sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet als tijdelijk omgevingsplan van rechtswege als bedoeld in artikel 22.1, onder a, van de Omgevingswet. De gronden aan de [naam locatie] hebben daarin de bestemming “Gemengd”. Het gebruik als post is in strijd is met artikel 5.1 van de planregels, omdat daar ten hoogste bedrijfsactiviteiten van categorie 2 zijn toegestaan, terwijl de post wordt aangemerkt als een bedrijfsactiviteit van categorie 3.
    
    
    
      1.1.
      Eiseres heeft op 18 mei 2020 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor de activiteit “handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening”. Bij besluit van 18 juni 2020 heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning verleend op grond van de in het bestemmingsplan opgenomen afwijkingsbevoegdheid (artikel 5.5 van de planregels).
      
    
    
      1.2.
      Eiseres en de gemeente hebben op 10 december 2020 een grondruilovereenkomst ondertekend met het doel verkoop van perceel A, in eigendom van eiseres, aan de gemeente en verkoop van perceel B, eigendom van de gemeente, aan eiseres. Aan deze overeenkomst is tot nog toe geen uitvoering gegeven, zodat eiseres eigenaar is gebleven van perceel A en de gemeente eigenaar van perceel B.
      
    
    
      1.3.
      Eiseres heeft op 3 september 2021 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor de activiteit “bouwen”. 
      
      
        
          Standpunt verweerder
        
        2. Met het primaire besluit heeft verweerder de aangevraagde omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen” geweigerd. Aan dit besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat er niet wordt voldaan aan een voorschrift dat is verbonden aan de met het besluit van 18 juni 2020 verleende omgevingsvergunning. Het voorschrift houdt in dat bij de uitvoering van het project geen grotere afwijking van het bestemmingsplan mag ontstaan dan waarvoor de vergunning is verleend. Aan die voorwaarde wordt niet voldaan omdat er volgens de aanvraag om omgevingsvergunning oefenactiviteiten of trainingen op de locatie zullen plaatsvinden in de buitenlucht. Uit meerdere akoestische onderzoeken is gebleken dat de geluidbelasting die wordt veroorzaakt door de trainingsactiviteiten te hoog is. Hierdoor ontstaat bij de uitvoering van de omgevingsvergunning van 18 mei 2020 een grotere afwijking van het bestemmingsplan dan waarvoor de vergunning is verleend. Dit betekent dat niet wordt voldaan aan de voorwaarde die in de omgevingsvergunning van 18 mei 2020 is opgenomen, zodat er ten behoeve van onderhavige bouwaanvraag geen gebruik kan worden gemaakt van de afwijking van het bestemmingsplan.
      
      
    
    
      2.1.
      Met het bestreden besluit is verweerder afgeweken van het advies van de commissie. De commissie heeft verweerder geadviseerd het primaire besluit te herroepen en de omgevingsvergunning alsnog te verlenen. In het advies komt de commissie tot de conclusie dat de op 18 juni 2020 verleende omgevingsvergunning tevens geacht moet worden betrekking te hebben op de trainingsactiviteiten in de buitenlucht en dat het beoogde gebruik niet leidt tot een grotere afwijking van het bestemmingsplan dan waarvoor een reeds onherroepelijke omgevingsvergunning is verleend. Volgens de commissie kan een grotere afwijking van het bestemmingsplan worden voorkomen door het stellen van nadere voorwaarden of door het opleggen van maatwerkvoorschriften in het kader van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Verweerder is van dit advies afgeweken, omdat pas bij de uitwerking van het definitieve ontwerp duidelijk is geworden dat de trainingsactiviteiten voornamelijk in de buitenlucht zullen plaatsvinden. Nu uit de omgevingsvergunning voor het afwijkend gebruik niet duidelijk blijkt welke activiteiten onder de post moeten worden begrepen en uit de akoestische onderzoeken blijkt dat er vanwege de trainingsactiviteiten in de buitenlucht geluidsoverlast ontstaat voor de omgeving, wordt niet voldaan aan de voorwaarde dat bij de uitvoering van het project geen grotere afwijking van het bestemmingsplan mag ontstaan dan waarvoor de vergunning is verleend, aldus verweerder.
      
    
    
      2.2.
      In het verweerschrift van 26 november 2024 stelt verweerder zich op het standpunt dat de aanvraag van eiseres van 3 september 2021 bij nadere beschouwing buiten behandeling gesteld had moeten worden. Er is sprake van een privaatrechtelijke belemmering waardoor het bouwplan niet kan worden gerealiseerd. De privaatrechtelijke belemmering is er volgens verweerder in gelegen dat het bouwplan niet meer op perceel B gerealiseerd gaat worden, terwijl de aanvraag wel mede betrekking heeft op dat perceel. Eiseres was op de datum van de aanvraag (3 september 2021) geen eigenaar van perceel B, omdat er geen uitvoering is gegeven aan de grondruilovereenkomst van 10 december 2020. In een civielrechtelijke procedure heeft eiseres ontbinding van de grondruilovereenkomst gevorderd. De aanvraag om een omgevingsvergunning van 3 september 2021 is niet aan te merken als een verzoek van een belanghebbende en is daarom ook geen aanvraag om een besluit te nemen in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), aldus verweerder.
      
      
        
          Standpunt eiseres
        
        3. Eiseres heeft de volgende gronden tegen het bestreden besluit aangevoerd. 
      
      
    
    
      3.1.
      Eiseres stelt in de eerste plaats dat geen sprake is van een weigeringsgrond voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De aanvraag is niet in strijd met het bestemmingsplan. Voor zover er sprake was van strijd met het bestemmingsplan is die strijd opgeheven met de eerder verleende omgevingsvergunning voor afwijkend gebruik, die ook ziet op de activiteiten in de buitenlucht terwijl het bestreden besluit alleen ziet op de activiteit bouwen. Bij uitvoering van de omgevingsvergunning ontstaat ook geen grotere afwijking van het bestemmingsplan dan waarvoor de omgevingsvergunning van 18 juni 2020 is verleend, zoals verweerder stelt. De laatstgenoemde vergunning was alleen nodig voor en had alleen betrekking op de ter plaatse toegestane milieucategorie. Er worden geen bedrijfsactiviteiten verricht waardoor sprake zou zijn van een hogere milieucategorie dan milieucategorie 3 waarvoor de afwijkingsvergunning is verleend. Dat er trainingsactiviteiten in de buitenlucht plaatsvinden kan niet tot een grotere afwijking van het bestemmingsplan leiden dan waarvoor de afwijkingsvergunning is verleend, omdat het geldende bestemmingsplan naast gebouwen ook activiteiten in de buitenlucht toestaat. Voor het verrichten van activiteiten in de buitenlucht was daarom geen afwijkingsvergunning nodig.
      
    
    
      3.2.
      Eiseres is het ook niet eens met het standpunt van verweerder dat geluidoverlast voor de omgeving ontstaat. Eiseres dient zich immers te houden aan de geluidvoorschriften uit het Activiteitenbesluit milieubeheer en uit de onderzoeken die in opdracht van verweerder zijn uitgevoerd blijkt niet dat eiseres niet aan die voorschriften kan of zal voldoen. De akoestische onderzoeken zijn uitgevoerd in opdracht van verweerder om te bepalen of er dichter in de buurt van de te bouwen post woningen gebouwd kunnen worden gelet op de geluidruimte die eiseres op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer toekomt. Dat er niet zonder meer op kleinere afstand van de post woningen gebouwd kunnen worden is geen reden om de omgevingsvergunning te weigeren en betekent niet dat er niet zou worden voldaan aan de voorwaarde dat geen grotere afwijking van het bestemmingsplan mag ontstaan, aldus eiseres. 
      
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling
    
    4. De rechtbank beoordeelt de verlening van de omgevingsvergunning. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    5. De rechtbank is van oordeel dat het beroep van eiseres gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    6. Per 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op de beoordeling in deze zaak het voordien geldende recht, waaronder de Wabo, van toepassing, omdat de aanvraag om omgevingsvergunning voor 1 januari 2024 is ingediend.
    
    
      
        Is er procesbelang?
      
    
    7. Gelet op wat verweerder in zijn verweerschrift naar voren heeft gebracht, ziet de rechtbank zich allereerst gesteld voor de vraag of eiseres nog procesbelang heeft bij een uitspraak op haar beroep. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), onder meer de uitspraak van 4 oktober 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3682), kan belang bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep onder meer bestaan indien wordt gesteld dat schade is geleden ten gevolge van de betrokken bestuurlijke besluitvorming. Daartoe is vereist dat tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt dat dergelijke schade is geleden.
    
    
      7.1.
      Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat zij door de weigering van de omgevingsvergunning schade lijdt, nu zij reeds kosten heeft gemaakt en de aannemer met wie zij een contract heeft een schadeclaim heeft ingediend. Daarmee acht de rechtbank het niet onaannemelijk dat eiseres schade heeft geleden.
      
      
        
          Heeft eiseres belang bij een beslissing op haar aanvaag?
        
        8.	Vervolgens ziet de rechtbank zich gesteld voor de vraag of eiseres belang heeft bij een beslissing op haar aanvraag. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, onder meer de uitspraken van 11 mei 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1364) en 21 oktober 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2494), wordt een aanvrager om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk in beginsel verondersteld belanghebbende te zijn bij een beslissing op de door hem ingediende aanvraag. Dit is anders indien aannemelijk is gemaakt dat het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt.
      
      
    
    
      8.1.
      Niet in geschil is dat eiseres geen eigenaar is van het perceel B waarop de post zou worden gebouwd. Dit betekent echter niet, gelet op de hiervoor genoemde rechtspraak, dat eiseres geen belanghebbende kan zijn. De situatie dat aannemelijk is gemaakt dat het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt doet zich hier niet voor. Tussen eiseres en de gemeente is een ruilovereenkomst gesloten met als doel dat eiseres eigenaar zou worden van het gehele terrein waarop de aanvraag ziet. Verweerder heeft weliswaar gesteld en toegelicht dat het door eigen toedoen en handelen van eiseres niet aannemelijk is dat de post op perceel B gebouwd zal worden, maar niet is gebleken dat de gemeente als eigenaar van het perceel geen toestemming verleent voorde bouw van de post op dat perceel. Verweerder heeft ter zitting toegelicht bereid te zijn de aanvraag opnieuw te bekijken als eiseres zegt dat zij de post wel in Barendrecht wil bouwen en er nadere gegevens over de geluidbelasting zullen komen. 
      
    
    
      8.2.
      Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank, anders dan verweerder, geen grond voor het oordeel dat de aanvraag om een omgevingsvergunning van 3 september 2021 niet is aan te merken als een verzoek van een belanghebbende en daarom ook geen aanvraag is om een besluit te nemen in de zin van artikel 1:3 van de Awb.
      
      
        
          Kon verweerder de omgevingsvergunning weigeren?
        
        9.	 Uit artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo volgt dat een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen alleen kan worden geweigerd als zich een van de in die bepaling genoemde weigeringsgronden voordoet. Dat zijn, kort weergegeven, strijd met het Bouwbesluit 2012, strijd met de bouwverordening, strijd met het bestemmingsplan en strijd met redelijke eisen van welstand. Niet in geschil is dat geen sprake is van strijd met het Bouwbesluit 2012, de bouwverordening of redelijke eisen van welstand.
      
      
    
    
      9.1.
      Verweerder heeft de omgevingsvergunning geweigerd, omdat, kort gezegd, de activiteiten op het buitenterrein niet in overeenstemming zijn met een voorwaarde die is verbonden aan de eerder bij besluit van 18 juni 2020 verleende omgevingsvergunning. Aldus is sprake van strijd met het bestemmingsplan. De rechtbank volgt dit standpunt niet. De aanvraag om omgevingsvergunning moet worden beoordeeld aan de hand van wat is aangevraagd (vgl. ECLI:NL:RVS:2023:2020 r.o. 12.1). De aanvraag om omgevingsvergunning van 3 september 2021 ziet op de bouw van een verkeersleidingpost gecombineerd met een incidentenbestrijdingspost. In de aanvraag is vermeld dat de omvang van het totale gebouw circa 4300 m2 bedraagt en dat het bouwwerk zal worden gebruikt als kantoor (kantoorfunctie). De aanvraag heeft geen betrekking op het (gebruik van het) buitenterrein en de activiteiten die daar plaatsvinden, zodat verweerder gehouden was om te beoordelen of het aangevraagde gebouw en het beoogde gebruik daarvan (kantoorfunctie) in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Wanneer dat het geval is, is er geen weigeringsgrond als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo. De omstandigheid dat verweerder achteraf meent dat hij bij het verlenen van de omgevingsvergunning van 18 juni 2020 niet over alle relevante gegevens beschikte over het gebruik van het buitenterrein en er aldus een situatie is ontstaan die verweerder akoestisch gezien niet aanvaardbaar vindt, kan er niet toe leiden dat een opvolgende aanvraag voor de activiteit bouwen wordt geweigerd. 
      
    
    
      9.2.
      De beroepsgrond slaagt. Gelet op het voorgaande behoeven de overige beroepsgronden van eiseres geen bespreking meer.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    10. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat verweerder een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft verweerder hiervoor acht weken.
    
    11. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 647,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. Eiseres heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 3.108,-. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit van 11 juli 2023;
      
      
        draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder tot betaling van € 3.108,- aan proceskosten aan eiseres.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Fransen, voorzitter, en mr. T.M.J. Smits en mr. J.D.M. Nouwen, leden, in aanwezigheid van mr.S.L. Mehlbaum, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 maart 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.