ECLI:NL:RBOBR:2017:5889, Rechtbank Oost-Brabant, 10-11-2017, 16_2127
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2017-11-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: subsidie; kwalificatie van de overeenkomst als bevoegdhedenovereenkomst; bevoegdheid

RECHTBANK OOST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SHE 16/2127 en SHE 17/1507
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 november 2017 in de zaken tussen
    
    Bibliotheek De Kempen, te Valkenswaard, eiser
    (gemachtigde: mr. C.P. Mesker),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heeze en Leende, verweerder
      (gemachtigden: H. van Heugten en R. Lavrijsen).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      
        In zaak met nummer 16/2127
      
    
    
    
      Bij brief van 15 december 2015 heeft de burgemeester van Heeze-Leende eiseres meegedeeld dat verweerder op 15 december 2015 heeft besloten de zogenoemde ‘Bestuursovereenkomst tussen gemeenten en Bibliotheek De Kempen’ (de bestuursovereenkomst) per 1 januari 2016 te beëindigen. 
    
    
    
      Bij besluit van 5 januari 2016 heeft verweerder voor het jaar 2016 aan eiseres een subsidiebedrag van € 199.667,– toegekend.
    
    
    
      Bij besluit van 21 januari 2016 heeft verweerder het bij besluit van 5 januari 2016 toegekende subsidiebedrag herzien naar een bedrag van € 198.667,–.
    
    
    
      Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen de brief van 15 december 2015 en de besluiten van 5 en 21 januari 2016.
    
    
    
      Bij besluit van 31 mei 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar, voor zover gericht tegen de brief van 15 december 2015, niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar tegen de besluiten van 5 en 21 januari 2016 ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      
        in zaak met nummer 17/1507
      
    
    
    
      Bij besluit van 9 november 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres meegedeeld dat de subsidierelatie met eiseres per 15 november 2017 wordt beëindigd. 
    
    
    
      Bij besluit van 28 maart 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
      
        
        in beide zaken
      
      De rechtbank heeft beide zaken ter behandeling gevoegd. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 oktober 2017. Namens eiseres is [directeur] , directeur, verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.1.
      De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. 
      
    
    
      1.2.
      Op 30 september 2013 hebben een aantal Brabantse gemeenten en eiseres als partijen de bestuursovereenkomst gesloten. Bij besluit van 19 november 2013 heeft verweerder besloten dat de gemeente Heeze-Leende zou toetreden tot de bestuursovereenkomst. Begin 2014 is de gemeente Heeze-Leende onder dezelfde voorwaarden partij bij de bestuursovereenkomst geworden. 
      
    
    
      1.3.
      
        De bestuursovereenkomst luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
        Artikel 2. De subsidie voor het basispakket	
      
    
    
      2.1.
      Gemeenten nemen jegens elkaar de verplichting op zich om de subsidie die door elke gemeente aan de bibliotheek wordt verstrekt ten aanzien van het basispakket te baseren op een bepaald bedrag per inwoner vermenigvuldigd met het aantal inwoners van betreffende gemeente. Hierbij wordt het bedrag per inwoner als volgt berekend: (…)
    
    
      
    
    
      2.3.
      
        Gemeenten hebben jegens elkaar de verplichting op zich genomen dat, indien één der gemeenten voornemens is de subsidie aan de bibliotheek ten aanzien van het basispakket te beëindigen, de redelijke termijn ex. artikel 4:51 Awb vast te stellen op 2 (twee) kalenderjaren. Voorgaande houdt in dat betreffende gemeente na de aankondiging aan de bibliotheek dat de subsidie zal worden beëindigd, de 2 (twee) opvolgende kalenderjaren (1 januari -31 december) de volledige subsidie aan de bibliotheek zal voldoen, waardoor de overige gemeenten en de bibliotheek in die redelijke termijn de gevolgen kunnen verwerken.
        (…)
        Artikel 4. Beëindiging van deze overeenkomst
      
    
    
      4.1.
      Indien een gemeente de subsidieverlening aan de bibliotheek beëindigt, is de betreffende partij daarmee van rechtswege en zonder dat opzegging vereist is, geen partij meer in onderhavige overeenkomst als aan de voorwaarden conform art. 2.3. is voldaan.
    
    
      
      
    
    
      1.4.
      Het college heeft het voor het jaar 2016 toegekende subsidiebedrag van € 198.667,– vastgesteld. 
    
    
      1.5.
      Verweerder heeft bij besluit van onbekende datum voor het gehele kalenderjaar 2017 subsidie verleend. Dit subsidiebedrag is conform de aanvraag bepaald op € 197.416,–. Bij besluit van 28 juni 2017 heeft het college de subsidie voor het jaar 2017 naar beneden bijgesteld tot € 106.301,–, omdat eiseres had aangekondigd haar activiteiten per 15 juli 2017 te staken.
    
    
      1.6.
      
        Eiseres heeft haar activiteiten per 15 juli 2017 gestaakt.  
        
          in de zaak met nummer 16/2127
        
        
          2.	Het bestreden besluit gaat over (i) de brief van 15 december 2015 waarbij verweerder, zoals  tijdens de zitting verklaard,  de bestuursovereenkomst heeft opgezegd en (ii) de bij besluit van 5 januari 2016 (gewijzigd bij besluit van 21 januari 2016) toegekende subsidie voor het jaar 2016. Verweerder heeft het bezwaar tegen de brief van 15 december 2015 niet-ontvankelijk verklaard, omdat geen sprake is van een appellabel besluit. Het bezwaar tegen de subsidiebeschikking voor 2016 heeft verweerder ongegrond verklaard, omdat de subsidie conform de aanvraag is verleend. Daarmee is volgens verweerder de continuïteit van de bedrijfsvoering voor 2016 gewaarborgd en is er geen sprake van strijd met de Wet stelsel openbare bibliotheekvoorzieningen (Wsob) of artikel 4:51 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
      
      
    
    
      3.1.
      Gelet op de gedingstukken en het verhandelde ter zitting stelt de rechtbank vast dat het beroep van eiseres ertoe strekt dat zij een oordeel wenst over de vraag of de opzegging van de bestuursovereenkomst, waarbij gelijktijdig de subsidierelatie in stand werd gehouden, rechtmatig was. Haar beroep strekt ertoe dat verweerder de in de artikel 2 en 4 van de bestuursovereenkomst neergelegde verplichtingen nakomt, te weten voortzetting van de overeenkomst en de subsidierelatie dan wel opzegging van de overeenkomst met gelijktijdige beëindiging van de subsidierelatie en inachtneming van een redelijke termijn van twee jaar. 
      
    
    
      3.2.
      Of de rechtbank aan een inhoudelijke beoordeling van die punten kan toekomen, is afhankelijk van de vraag of voor eiseres bezwaar (en beroep) openstond tegen de opzegging van de bestuursovereenkomst, zoals meegedeeld in de brief van 15 december 2015.
      
    
    
      3.3.
      Volgens eiseres is de brief van 15 december 2015 tot opzegging van de bestuursovereenkomst een schriftelijke beslissing inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling, omdat de bestuursovereenkomst een publiekrechtelijke bevoegdhedenovereenkomst is. Ten aanzien van geschillen over de bevoegdhedenovereenkomst is volgens eiseres – na bezwaar – de bestuursrechter de bevoegde rechter. Bovendien moet de beëindiging van de bestuursovereenkomst, gelet op het beoogde doel, te weten de mogelijkheid om te kunnen bezuinigen, worden aangemerkt als een aankondiging van een voornemen tot bezuiniging of beëindiging van een subsidie. Dit laatste is volgens vaste jurisprudentie een besluit, aldus eiseres.3.4.	De rechtbank stelt bij de beoordeling het volgende voorop. In zijn arrest van 8 juli 2011 (ECLI:NL:HR:2011:BP3057) heeft de Hoge Raad bepaald dat, voor zover een bestuursovereenkomst een verplichting meebrengt voor een gemeente om bepaalde publiekrechtelijke bevoegdheden op een bepaalde manier uit te oefenen, de bestuursovereenkomst in zoverre het karakter van een zogenaamde bevoegdheden-overeenkomst heeft. Een dergelijke overeenkomst heeft een gemengd (privaatrechtelijk en bestuursrechtelijk) karakter. In de in deze procedure aan de orde zijnde bestuursovereenkomst heeft de gemeente, handelend ter uitvoering van het besluit van verweerder om partij te worden bij die overeenkomst, zich verplicht om de hoogte en grondslag van de subsidie overeenkomstig de bestuursovereenkomst vast te stellen. De vaststelling van de subsidie is ingevolge artikel 3 van de Algemene Subsidieverordening een aan verweerder toekomende publiekrechtelijke bevoegdheid. Verder heeft de gemeente, handelend ter uitvoering van het besluit van verweerder, zich in de bestuursovereenkomst verplicht om bij de invulling van de bestuurlijke bevoegdheid van verweerder tot het vaststellen van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 5:41 van de Awb, een termijn van twee jaar in acht te nemen. Hiermee brengt de bestuursovereenkomst naar het oordeel van de rechtbank een verplichting met zich om bepaalde publiekrechtelijke bevoegdheden op een bepaalde manier uit te voeren en heeft deze in zoverre het karakter van een bevoegdhedenovereenkomst.
      
    
    
      3.5.
      In voornoemd arrest van 8 juli 2011 heeft de Hoge Raad ten aanzien van een bevoegdhedenovereenkomst bepaald dat de wederpartij van de gemeente die nakoming wenst van de uit een dergelijke overeenkomst voortvloeiende verplichting tot het nemen van een besluit, zich, na eventueel bezwaar, tot de bestuursrechter moet wenden als de rechter die bevoegd is ten aanzien van het besluit. Dat geldt zowel in het geval dat het toegezegde besluit niet genomen wordt (vergelijk art. 6:2 van de Awb), als in het geval dat de wederpartij van oordeel is dat het door het bestuursorgaan genomen besluit niet beantwoordt aan de overeenkomst. In beide gevallen kan de wederpartij door eventueel bezwaar en door beroep bij de bestuursrechter, bewerkstelligen dat het besluit waar de overeenkomst haars inziens recht op geeft, alsnog genomen wordt. 
      
    
    
      3.6.
      
        Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat de bestuursrechter bevoegd is als het geschil ziet op een uit de bevoegdhedenovereenkomst voortvloeiende verplichting tot het nemen van een besluit. In dat geval kan, als het toegezegde besluit is genomen, de rechtmatigheid van dat besluit worden voorgelegd aan de bestuursrechter. Indien het toegezegde besluit niet is genomen, kan het niet nemen (of het niet tijdig nemen), zo nodig na bezwaar, worden voorgelegd aan de bestuursrechter. 
        In dit geval heeft verweerder op 5 en 21 januari 2016 een subsidiebesluit voor het jaar 2016 genomen. Uit voornoemd arrest volgt dat, als eiseres van mening is dat dit subsidiebesluit niet aan de bevoegdhedenovereenkomst beantwoordt, de rechtmatigheid van dit besluit aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd. Bij de beoordeling van die besluiten behoort de bestuursovereenkomst, waaronder de uit artikel 2 en 4 voortvloeiende verplichtingen, een rol te spelen (zie de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 29 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1372 en 8 september 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AQ9924).Ten aanzien van de vraag of de opzegging van de bestuursovereenkomst, met gelijktijdige instandhouding van de subsidierelatie, als zodanig rechtmatig was, is de bestuursrechter niet bevoegd. Die opzegging betreft immers een privaatrechtelijke handeling en is daarmee geen besluit. Anders dan eiseres heeft betoogd, bevat de brief van 15 december 2015 geen aankondiging tot bezuiniging. Die bezuiniging heeft in 2016 ook nog niet plaatsgevonden. De beroepsgrond slaagt dus niet.
      
      
    
    
      3.7.
      Dit betekent dat verweerder eiseres terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard in haar bezwaar tegen de brief van 15 december 2015. Uit het voorgaande vloeit eveneens voort dat de beoordeling van de rechtmatigheid van de opzegging van de bestuursovereenkomst evenmin in het kader van beoordeling van de subsidiebesluiten van 5 en 21 januari 2016 aan de orde kan worden gesteld, zoals eiseres beoogde. 
      
    
    
      3.8.
      De vraag of de besluiten van 5 en 21 januari 2016, mede gelet op de uit de bestuursovereenkomst voortvloeiende verplichtingen, rechtmatig zijn, behoort wel tot de competentie van de bestuursrechter. Eiseres heeft echter in beroep niet gesteld dat de subsidiebesluiten van 5 en 21 januari 2016, gelet op de uit de bestuursovereenkomst voortvloeiende verplichtingen niet rechtmatig zijn, zodat de rechtbank hier niet over zal oordelen. 
      
    
    
      3.9.
      
        De conclusie uit het voorgaande is dat de beroepsgronden falen en dat het beroep in de zaak met nummer 16/2127 ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
        
          
          in de zaak met nummer 17/1507
          4.1.	In deze zaak ligt de vraag voor of de door verweerder bij het bestreden besluit tot beëindiging van de subsidierelatie in acht genomen termijn van – per saldo – een jaar en zes weken (te weten van 9 november 2016 tot en met 31 december 2017) redelijk is, gelet op de bestuursovereenkomst en een evenredige afweging van de belangen van eiseres. 
      
      
    
    
      4.2.
      Bij de beoordeling van die vraag stelt de rechtbank het volgende voorop. Ingevolge artikel 4:51, eerste lid, van de Awb geschiedt, indien aan een subsidieontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond, dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 14 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY3022) dient de redelijke termijn als bedoeld in artikel 4:51, eerste lid, van de Awb ertoe de subsidieontvanger in staat te stellen maatregelen te treffen om de gevolgen van de gehele of gedeeltelijke beëindiging van de subsidierelatie te ondervangen. De redelijke termijn vangt aan met de duidelijke en ondubbelzinnige mededeling dat de subsidie wordt beëindigd (zie de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1924). 
      
    
    
      4.3.
      De rechtbank is van oordeel dat de redelijke termijn is aangevangen met ingang van 9 november 2016. In het besluit van die datum is aan eiseres duidelijk en ondubbelzinnig meegedeeld dat en met ingang van welke datum de subsidierelatie wordt beëindigd. De stellingen van verweerder bieden geen aanknopingspunten voor het oordeel dat die redelijke termijn op een eerdere datum is aangevangen. Het betoog van verweerder dat eiseres bij  brief van 15 december 2015 al is meegedeeld dat de gemeente bezig is met het ontwikkelen van een nieuwe visie op het bibliotheekwerk en dat zij met de beëindiging van de bestuursovereenkomst de handen vrij wil maken voor het ontwikkelen van die nieuwe visie, brengt niet met zich dat de redelijke termijn met ingang van de datum van die brief is aangevangen. In die brief staat immers uitdrukkelijk dat de subsidierelatie vooralsnog in stand zal blijven. Het was voor eiseres met die brief daarom nog niet duidelijk of en zo ja, wanneer de subsidierelatie beëindigd zou worden. 
      
    
    
      4.4.
      Ten aanzien van de redelijke termijn die verweerder in acht had moeten nemen, geldt het volgende. Zoals de rechtbank hiervoor in rechtsoverweging 3.6. heeft overwogen, dient bij de beoordeling van de redelijke termijn de bestuursovereenkomst een rol te spelen. Daarin zijn immers afspraken gemaakt over de invulling van de bestuurlijke bevoegdheid van verweerder tot het vaststellen van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 5:41 van de Awb. In artikel 2.3. van die overeenkomst hebben de gemeenten jegens elkaar de verplichting op zich genomen dat, indien één van de gemeenten voornemens is de subsidie aan de bibliotheek ten aanzien van het basispakket te beëindigen, de redelijke termijn als bedoeld in artikel 4:51 van de Awb wordt vastgesteld op twee kalenderjaren. In datzelfde artikel 2.3. van de overeenkomst heeft de gemeente Heeze-Leende, ter uitvoering van het besluit van verweerder, zich verplicht, om na de aankondiging dat de subsidie zal worden beëindigd, gedurende de twee opvolgende kalenderjaren de volledige subsidie aan de bibliotheek te voldoen. De rechtbank is van oordeel dat eiseres, als partij bij de overeenkomst en normadressaat bij artikel 2.3. daarvan, dit artikel heeft mogen opvatten als een aan verweerder toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezegging van de gemeente. Op grond hiervan mocht eiseres, wat er ook zij van de stelling van verweerder dat zij de overeenkomst per 1 januari 2016 heeft opgezegd, er in beginsel op vertrouwen dat verweerder een termijn van twee jaar, na aankondiging van de beëindiging van de subsidie, als redelijk beschouwde en nog twee opvolgende kalenderjaren de volledige subsidie aan eiseres zou betalen. Verweerder heeft geen feiten aangevoerd die de conclusie rechtvaardigen dat op 9 november 2016, in afwijking van de termijn die verweerder bij het sluiten van de overeenkomst als redelijk beschouwde, een kortere termijn gerechtvaardigd was. De op zitting aangevoerde reden, dat verweerder de redelijke termijn zo kort mogelijk wilde houden om de nieuw ontwikkelde visie op het bibliotheekwerk zo snel mogelijk in te kunnen voeren, rechtvaardigt die kortere termijn, gelet op het doel van artikel 4:51 van de Awb, niet. Het besluit is daarom in strijd met het vertrouwensbeginsel en daarmee onrechtmatig. De beroepsgrond slaagt.5.	Het beroep in de zaak met nummer 17/1507 is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank zal verweerder opdragen een nieuw besluit te nemen, waarbij verweerder rekening moet houden met de feiten en omstandigheden ten tijde van dat nieuw te nemen besluit (waaronder de omstandigheid dat eiseres haar werkzaamheden op 15 juli 2017 heeft gestaakt). De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken na verzending van deze uitspraak. 
      
      6. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. 
      
      7. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,– (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,– en een wegingsfactor 1). Voor vergoeding van de kosten in bezwaar is, nu geen sprake is van herroeping van het primaire besluit, geen plaats.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
      De rechtbank:
    
    
      
        in de zaak met nummer 16/2127
      
    
    - verklaart het beroep ongegrond.
    
    
      
        in de zaak met nummer 17/1507
      
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit van 28 maart 2017;
      
    
    
      
        draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,– aan eiseres te vergoeden;  
      
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 990,–.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mrs. S.M.J. Korthuis-Becks, voorzitter, mr. H.M.H. de Koning en mr. M.H. Dworakowski-Kelders, leden, in aanwezigheid van mr. J.R. Leegsma, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 november 2017.
    
    
    
    
    
      griffier											rechter		
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.