ECLI:NL:CBB:2025:188, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 25-03-2025, 23/565, 23/654 en 23/1577
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-03-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: TVL Q4 van 2021 en Q1 van 2022. Einduitspraak na tussenuitspraak van 29 oktober 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:753). De vraag is of de onderneming valt onder het staatssteunplafond voor ondernemingen die actief zijn in de primaire productie van landbouwproducten. Het houden en afmesten van ingekochte varkens valt onder de primaire productie van landbouwproducten en dan is het plafond van toepassing, ook als dat een bijkomende activiteit is. De subsidie voor Q4 van 2021 is terecht op € 290.000,- vastgesteld en de subsidie voor Q1 van 2022 is terecht afgewezen. Vanwege het geconstateerde motiverings- en zorgvuldigheidsgebrek is het beroep gegrond en zijn de besluiten vernietigd, maar blijven de gevolgen daarvan in stand.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 23/565, 23/654 en 23/1577
    
    
    einduitspraak van de meervoudige kamer van 25 maart 2025 in de zaken tussen 
    
      [naam 1] B.V., te [woonplaats] (onderneming)
    (gemachtigde: mr. B.J.W.M. Raaijmaakers)
    
    
      en
    
    
    de minister van Economische Zaken 
    (gemachtigden: mr. A. Achalhi en C. Zieleman)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      
        23/565 – Q4 van 2021 verlening
      
    
    
    
      Met het besluit van 14 maart 2022 (verleningsbesluit) heeft de minister aan de onderneming op grond van de Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (TVL) voor het vierde kwartaal (Q4) van 2021 een subsidie verleend van € 290.000,-.
    
    
    
      Met het besluit van 3 januari 2023 (bestreden besluit 1) heeft de minister het bezwaar van de onderneming tegen het verleningsbesluit ongegrond verklaard. 
    
    
    
      
        23/654 – Q1 van 2022 afwijzing
      
    
    
    
      Met het besluit van 9 mei 2022 (afwijzingsbesluit) heeft de minister de aanvraag van de onderneming voor een subsidie op grond van de TVL voor het eerste kwartaal (Q1) van 2022 afgewezen.
    
    
    
      Met het besluit van 3 januari 2023 (bestreden besluit 2) heeft de minister het bezwaar van de onderneming tegen het afwijzingsbesluit ongegrond verklaard. 
    
    
    
      
        23/1577 – Q4 van 2021 vaststelling
      
    
    
    
      Met het besluit van 6 april 2023 heeft de minister de aan de onderneming op grond van de TVL verleende subsidie voor Q4 van 2021 vastgesteld op € 290.000,-. 
    
    
    
      Met het besluit van 7 juli 2023 (bestreden besluit 3) heeft de minister het bezwaar van de onderneming tegen het vaststellingsbesluit ongegrond verklaard. 
    
    
    
      De onderneming heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. 
    
    
    
      
        Beroepszaken 23/565 en 23/654
      
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting van de enkelvoudige kamer was op 30 september 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] , [naam 3] en de gemachtigde namens de onderneming en mr. H.G.M. Wammes en C. Zieleman namens de minister.
    
    
    
      De enkelvoudige kamer heeft op 29 oktober 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:753) tussenuitspraak gedaan en de minister opgedragen om binnen acht weken na verzending daarvan het geconstateerde gebrek in de bestreden besluiten te herstellen dan wel andere besluiten daarvoor in de plaats te nemen.
    
    
    
      De minister heeft op 19 december 2024 de motivering van de bestreden besluiten 1 en 2 aangevuld.
    
    
    
      De onderneming heeft op 20 januari 2025 een zienswijze ingediend over de manier waarop het gebrek is hersteld.
    
    
    
      De enkelvoudige kamer heeft de beroepszaken verwezen naar een meervoudige kamer. 
    
    
    
      
        Alle zaken
      
    
    
    
      De onderneming heeft op 6 februari 2025 aanvullende stukken ingediend.
    
    
    
      De zitting van de meervoudige kamer was op 17 februari 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] en [naam 3] namens de onderneming en de gemachtigden van partijen.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1
      Het College heeft in de tussenuitspraak van 29 oktober 2024 geoordeeld dat de minister in de bestreden besluiten 1 en 2 onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het onder zich houden van varkens om ze te verkopen als ze een bepaald gewicht hebben valt onder de primaire productie van landbouwproducten. 
      
    
    
      1.2
      Naar aanleiding van de tussenuitspraak heeft de minister een aanvullend verweer ingediend. De bestreden besluiten 1 en 2 zijn ongewijzigd in stand gebleven en de minister heeft die aanvullend gemotiveerd. Volgens de minister is de onderneming actief in de primaire productie van landbouwproducten en geldt daarom het lage staatssteunplafond van € 290.000,-. De onderneming is het daar niet mee eens. 
      
    
    
      1.3
      Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak die deel uitmaakt van de uitspraak.
      
      
      
      
      
        
          Standpunten van partijen
        
      
      
      2 De onderneming stelt dat zij niet actief is in de primaire productie van landbouwproducten. Zij heeft toegelicht dat haar bedrijf zich richt op de handel in levende varkens, die meestal direct worden doorverkocht. De onderneming stelt dat al haar activiteiten, ook het afmesten van vleesvarkens, ten dienste staan aan haar handelsactiviteiten. Soms lukt het niet om de varkens direct door te verkopen. Met name in de coronaperiode was dat een probleem. Uit commerciële overwegingen houdt de onderneming de varkens dan een tijd onder zich, om ze te verkopen als ze een bepaald gewicht hebben bereikt. De onderneming heeft ook betoogd dat de minister het evenredigheids- en gelijkheidsbeginsel heeft geschonden en dat de bestreden besluiten onvoldoende gemotiveerd zijn.
      
      3 De minister stelt zich op het standpunt dat de onderneming actief is in de primaire productie van landbouwproducten met het afmesten van varkens. De onderneming houdt een groot aantal varkens op haar bedrijf die zij voedt en verzorgt tot ze rijp zijn voor de slacht. Gelet hierop concludeert de minister dat de lagere staatssteungrens voor ondernemingen die actief zijn in de primaire productie van landbouwproducten van toepassing is. De beroepen op nationale algemene beginselen van behoorlijk bestuur kunnen niet de toepassing van het Europese staatssteunrecht opzij zetten zodat de minister de bestreden bsluiten moet nemen.
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
      
        
          Is de onderneming actief in de primaire productie van landbouwproducten?
        
      
      
    
    
      4.1
      Op grond van de artikelen 2.5.5, eerste lid, aanhef en onder c en artikel 2.6.5, eerste lid aanhef en onder c, van de TVL geldt het lagere staatssteunplafond voor de MKB-onderneming die actief is in de primaire productie van landbouwproductie als bedoeld in bijlage I bij het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (Verdrag). Bijlage I bij het Verdrag vermeldt als landbouwproduct ‘levende dieren’. Van belang is dus of sprake is van de productie van levende dieren. Daarbij zijn de feitelijke bedrijfsactiviteiten van doorslaggevend belang voor de beoordeling of een onderneming actief is in de primaire productie van landbouwproducten. 
      
    
    
      4.2
      Naar het oordeel van het College valt het houden en afmesten van ingekochte varkens, die vervolgens worden geslacht voor de vleesproductie, onder de primaire productie van landbouwproducten. De onderneming houdt de varkens, die zij door het ontbreken van afzetmogelijkheden niet meteen kan leveren aan de mesterij of slachterij in stallen op haar eigen bedrijf en/of in gehuurde stallen. Die varkens worden gehouden en vetgemest. De onderneming neemt de verantwoordelijkheid voor de verzorging totdat ze het juiste gewicht voor de slacht hebben bereikt en naar de slachterij kunnen worden gebracht. Als de varkens eenmaal op het bedrijf worden gehouden kunnen deze in verband met de registratie van het bedrijf als D-bedrijf, niet terug naar de handel, maar mogen ze alleen naar de slacht worden afgevoerd. De onderneming houdt dan ook levende dieren (varkens) en brengt daarmee een product voort. De achterliggende redenen voor het houden van vleesvarkens, zoals afspraken met andere primaire producenten en het kunnen inspelen op de marktvraag, zijn niet relevant voor de feitelijke kwalificatie van die activiteiten. Dat de primaire landbouwactiviteiten ondersteunend zijn aan haar handelsactiviteiten, doet er niet aan af dat de onderneming óók actief is in de primaire productie van landbouwproducten. Daarmee valt zij onder het lage staatssteunplafond. 
      
    
    
      4.3
      De hiervoor beschreven activiteit van de onderneming en de feitelijke situaties verschillen van die van de kalverhandelaar in de uitspraak van het College van 27 februari 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:132). In die zaak was vast komen te staan dat de kalverhandelaar niet meteen verkochte kalveren tijdelijk door producenten liet verzorgen in afwachting van de verdere verkoop. Volgens het College is het (tijdelijk) onderbrengen in dat geval te kwalificeren als het in voorraad hebben of uitstallen met het oog op het verkopen, te koop aanbieden, leveren of op enige andere wijze verhandelen, als bedoeld in artikel 2, zevende lid, van Verordening 702/2014 en dus niet als de primaire productie van landbouwproducten. Dat is een andere situatie dan de onderneming die de varkens op haar eigen bedrijf houdt, zonder deze verder nog te zullen verhandelen, en totdat ze rijp voor de slacht zijn. In de zaak van de kalverhandelaar ging het bij de primaire productie van landbouwproducten om activiteiten die werden verricht op een relatief klein perceel grasland van 2,63 hectare en niet om, zoals bij de ondernemer, activiteiten zoals het opfokken en afmesten van dieren, zodat de situatie ook op dat punt niet vergelijkbaar is. 
      
    
    
      4.4
      Hoewel vaststaat dat het mesten van varkens slechts een bijkomende activiteit is van de onderneming, volgt daaruit naar het oordeel van het College niet dat het hogere staatssteunplafond voor de afzet van landbouwproducten van toepassing is. Zoals het College eerder heeft overwogen in zijn tussenuitspraak van 29 oktober 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:753) geldt het lagere staatssteunplafond ook voor ondernemingen waarvan alleen de bijkomende activiteit valt onder de primaire productie van landbouwproducten. De minister heeft dus terecht het staatssteunplafond toegepast dat geldt voor ondernemingen die actief zijn in de primaire productie van landbouwproducten.
      
      
        
          Algemene beginselen van behoorlijk bestuur en staatssteunregels
        
      
      
      5 Zoals het College vaker heeft geoordeeld (vergelijk de uitspraak van 16 juli 2024, ECLI:NL:CBB:2024:469, onder 6.1 en 6.3) kunnen algemene rechtsbeginselen, zoals het evenredigheids- en het gelijkheidsbeginsel, het Europese staatssteunkader niet opzij zetten. Ook kunnen die beginselen er niet toe leiden dat de minister subsidie verstrekt in strijd met Europese regels inzake staatssteun. Zelfs al zouden deze algemene rechtsbeginselen zijn geschonden, dan nog is de minister gehouden de subsidie lager vast te stellen en/of af te wijzen als het geldende staatssteunplafond is overschreden. Het beroep op deze beginselen slaagt daarom niet. 
      
      
        
          Zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek
        
      
      
      6 Het College heeft in de tussenuitspraak geoordeeld dat de bestreden besluiten 1 en 2 in de beroepszaken met zaaknummers 23/565 en 23/654 een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek bevatten. Dat geldt naar het oordeel van het College ook voor bestreden besluit 3 in het beroep met zaaknummer 23/1577. De situatie is namelijk in alle zaken hetzelfde. Daarom zijn de beroepen gegrond en moeten de bestreden besluiten worden vernietigd. De minister heeft de bestreden besluiten genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het College ziet aanleiding om (met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb) de rechtsgevolgen van de te vernietigen besluiten in stand te laten, omdat de minister alsnog voldoende heeft gemotiveerd dat de onderneming actief is in de primaire productie van landbouwproducten, zodat het daarvoor geldende staatssteunplafond van toepassing is. Dit betekent dat de verlening en vaststelling van de subsidie voor Q4 van 2021 en de afwijzing van de subsidie voor Q1 van 2022 in stand blijven.  
      
        Slotsom
      
      
    
    
      7.1
      De beroepen zijn gegrond, maar de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten worden in stand gelaten.  
      
    
    
      7.2
      Het College zal de minister veroordelen in de door de onderneming gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.174,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de eerste zitting, 0,5 punt voor de zienswijze na toepassing van de bestuurlijke lus, en 1 punt voor het verschijnen op de nadere zitting na de tussenuitspraak, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1). De beroepen worden aangemerkt als samenhangende zaken. Verder zal het College de minister opdragen het betaalde griffierecht van € 365,- te vergoeden voor de drie beroepszaken (totaal: € 1.095,-).
      
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College verklaart:
    
    
    
      
        de beroepen gegrond;
      
      
        vernietigt de bestreden besluiten;
      
      
        bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand blijven;
      
      
        draagt de minister op het door de onderneming betaalde griffierecht van € 1.095,- te vergoeden;
      
      
        veroordeelt de minister in de proceskosten van de onderneming in alle zaken tot een bedrag van € 3.174,50. 
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. B. Bastein en mr. W.J.A.M. van Brussel, in aanwezigheid van mr. M. Ettema, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 maart 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. R.W.L. Koopmans	w.g. M. Ettema
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
      
    
    
    
      Bijlage I Lijst genoemd in artikel 38 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
    
    
      
        
        
        
          
            
              
                (1) Nummers van de naamlijst van Brussel
              
            
            
              
                (2) Omschrijving der goederen
              
            
          
          
            
              Hoofdstuk 1
            
            
              Levende dieren
            
          
        
      
    
    
    
      
        Verordening (EU) nr. 702/2014 van de Commissie van 25 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun in de landbouw- en de bosbouwsector en in plattelandsgebieden op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie met de interne markt verenigbaar worden verklaard
      
    
    
    
      Artikel 2 (Definities) 
      Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder: 
      […]
      (5) “primaire landbouwproductie”: de productie van in bijlage I bij het Verdrag vermelde producten van de bodem en van de veehouderij die geen verdere bewerking hebben ondergaan die de aard van deze producten wijzigt;
      […]
      (7) “afzet van landbouwproducten”: het in voorraad hebben of uitstallen met het oog op het verkopen, te koop aanbieden, leveren of op enige andere wijze verhandelen, met uitzondering van de eerste verkoop door een primaire producent aan wederverkopers of verwerkingsbedrijven en alle activiteiten waarmee een product voor een dergelijke eerste verkoop wordt voorbereid; verkoop door een primaire producent aan eindverbruikers wordt als afzet van landbouwproducten beschouwd indien die verkoop plaatsvindt in speciaal daarvoor bestemde afzonderlijke ruimten;
      […]
    
    
    
      
        Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak (2020/C 91 I/01)
      
    
    
    
      Paragraaf 3.1 Steun in de vorm van rechtstreekse subsidies, terugbetaalbare voorschotten of belastingvoordelen
      […]
    
    21. Naast de bestaande mogelijkheden op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU kunnen tijdelijke beperkte steunbedragen voor ondernemingen die plotseling met een tekort aan of zelfs de niet-beschikbaarheid van liquiditeit kampen, in de huidige omstandigheden een geschikte, noodzakelijke en gerichte oplossing zijn.
    22. De Commissie zal dergelijke staatssteun als verenigbaar met de interne markt beschouwen op basis van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU, mits aan alle volgende voorwaarden is voldaan (de specifieke bepalingen voor de sectoren primaire landbouw en visserij en aquacultuur worden vastgesteld in punt 23):
    a. de steun bedraagt niet meer dan 800 000 EUR per onderneming in de vorm van rechtstreekse subsidies, terugbetaalbare voorschotten of belasting- of betalingsvoordelen; alle bedragen moeten brutobedragen zijn, d.w.z. de bedragen vóór aftrek van belastingen of andere heffingen;
    […]
    23. In afwijking van punt 22 gelden voor de landbouw-, de visserij- en de aquacultuursector de volgende specifieke voorwaarden:
    a. de steun bedraagt niet meer dan 120 000 EUR per onderneming die actief is in de visserij- en aquacultuursector of 100 000 EUR per onderneming die actief is in de primaire productie van landbouwproducten; alle bedragen moeten brutobedragen zijn vóór aftrek van belastingen of andere heffingen;
    […]
    
    
      
        Zesde wijziging van de tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak en wijziging van de bijlage bij de mededeling van de Commissie aan de lidstaten inzake de toepassing van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op kortlopende exportkredietverzekering (2021/C 473/01)
      
    
    
    34. In punt 23 wordt punt a) vervangen door:
    “a. de totale steun bedraagt te allen tijde niet meer dan 345 000 EUR per onderneming die actief is in de visserij- en aquacultuursector of 290 000 EUR per onderneming die actief is in de primaire productie van landbouwproducten; de steun mag worden toegekend in de vorm van rechtstreekse subsidies, belastingvoordelen en betalingsregelingen of andere vormen van steun, zoals terugbetaalbare voorschotten, garanties, leningen en eigen vermogen, mits de totale nominale waarde van dergelijke maatregelen niet meer bedraagt dan het totale plafond van 345 000 EUR of 290 000 EUR per onderneming; alle gebruikte bedragen moeten brutobedragen zijn, d.w.z. vóór aftrek van belastingen of heffingen;
    
    
      
        Kaderwet EZK- en LNV Subsidies
      
    
    
    
      Artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a en b
    
    
    1. Voor zover subsidieverstrekking in strijd zou zijn met ingevolge een verdrag voor de Staat geldende verplichtingen, kan Onze Minister:
    a.	subsidieverstrekking weigeren;
    b.	een subsidie lager vaststellen dan overeenkomstig de subsidieverlening;
    
    
      
        Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (TVL)
      
    
    
    
      Artikel 2.5.5., eerste lid, aanhef en onder c
    
    
    1. De minister besluit afwijzend op een aanvraag:
    c. voor zover de totale door de getroffen MKB-onderneming ontvangen steun die wordt gerechtvaardigd door paragraaf 3.1 van de Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak (PbEU 2020,
    C 91 I) na toepassing van deze regeling, en waarbij uit wordt gegaan van brutobedragen per onderneming als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de algemene de-minimisverordening, meer bedraagt dan:
    
      
        € 2.300.000;
      
      
        € 345.000, indien de getroffen MKB-onderneming actief is in de visserij- en aquacultuursector als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van verordening (EU) nr. 717/2014 van de Commissie van 27 juni 2014 inzake de toepassing van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op de-minimissteun in de visserij- en aquacultuursector (PbEU 2014, L 190);
      
      
        € 290.000 indien de getroffen MKB-onderneming actief is in de primaire productie van landbouwproducten als bedoeld in bijlage 1 bij het Verdrag inzake de werking van de Europese Unie;
      
    
    
    
      Artikel 2.6.5., eerste lid, aanhef en onder c
    
    
    1. De minister besluit afwijzend op een aanvraag:
    c. voor zover de totale door de getroffen MKB-onderneming ontvangen steun die wordt gerechtvaardigd door paragraaf 3.1 van de Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak (PbEU 2020,
    C 91 I) na toepassing van deze regeling, en waarbij uit wordt gegaan van brutobedragen per onderneming als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de algemene de-minimisverordening, meer bedraagt dan:
    
      
        € 2.300.000;
      
      
        € 345.000, indien de getroffen MKB-onderneming actief is in de visserij- en aquacultuursector als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van verordening (EU) nr. 717/2014 van de Commissie van 27 juni 2014 inzake de toepassing van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op de-minimissteun in de visserij- en aquacultuursector (PbEU 2014, L 190);
      
      
        € 290.000 indien de getroffen MKB-onderneming actief is in de primaire productie van landbouwproducten als bedoeld in bijlage 1 bij het Verdrag inzake de werking van de Europese Unie;