ECLI:NL:RBROT:2021:12796, Rechtbank Rotterdam, 16-12-2021, ROT 21/1595
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2021-12-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Aanwijzingsbesluit mondkapjesplicht, procesbelang en belanghebbendheid

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 21/1595 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 december 2021 in de zaak tussen
    
      [naam eiseres ], uit [vestiginsplaats eiseres], eiseres,
    (gemachtigde: [naam 1]),
    
    
      en
    
    
    
      [naam eiser], uit [woonplaats eiser], eiser, 
    
    
      en
    
    
    de voorzitter van de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond, verweerder, 
    (gemachtigde: mr. S.B.H. Fijneman).
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 4 augustus 2020 (primair besluit) heeft verweerder het Aanwijzingsbesluit van de voorzitter van de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond houdende voorschriften ter aanwijzing van gebieden of locaties waar het verplicht is een mondkapje te dragen als bedoeld in artikel 2.5a Noodverordening COVID-19 Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond van 4 augustus 2020 (het Aanwijzingsbesluit) vastgesteld. 
    
    
    
      In het besluit van 5 februari 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres en eiser (gezamenlijk: eisers) tegen het primaire besluit niet-ontvankelijk verklaard.
    
    
    
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Eisers hebben op 19 april 2021 en op 19 oktober 2021 aanvullende beroepsgronden ingediend. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 25 november 2021 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 2], medewerker van de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond.
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.	Verweerder heeft met het Aanwijzingsbesluit gebieden en locaties aangewezen waar het verplicht is een mondkapje te dragen. Het kantoor van eiseres, waar eiser werkzaam is, is gelegen in het centrumgebied van Rotterdam, één van de in het Aanwijzingsbesluit 
    
    
    
      genoemde gebieden. Op grond van het Aanwijzingsbesluit zijn eiser, andere medewerkers en bezoekers van eiseres van 13 jaar en ouder verplicht in dit gebied tussen 06.00 en 22.00 uur een mondkapje te dragen indien zij zich naar/van het kantoor van eiseres begeven. Het Aanwijzingsbesluit is in werking getreden op 5 augustus 2020 en vervallen op 31 augustus 2020.
    
    
    
      2.1
      Verweerder heeft in het bestreden besluit toegelicht dat het Aanwijzingsbesluit zijn grondslag heeft in artikel 2.5a van de Noodverordening COVID-19 Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond van 4 augustus 2020 (de Noodverordening). In Nederland – en ook wereldwijd – is er een uitbraak van het coronavirus (COVID-19). Ter bescherming van de veiligheid en gezondheid worden maatregelen genomen om verdere verspreiding van het virus tegen te gaan. In verband met deze crisis had verweerder voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 besloten om ten behoeve van de crisisbeheersing alle in artikel 39 van de Wet veiligheidsregio’s genoemde bevoegdheden van de tot de regio behorende burgemeesters over te nemen. Daartoe behoorde op grond van artikel 176, eerste lid, van de Gemeentewet ook de bevoegdheid om in geval van oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen, dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, algemeen verbindende voorschriften te geven die ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig zijn. De minister voor Medische Zorg en Sport heeft mede namens de minister van Justitie en Veiligheid een aanwijzing gegeven aan de voorzitters van de veiligheidsregio’s om hun bevoegdheden op het terrein van openbare orde en veiligheid in te zetten om de verdere verspreiding van COVID-19 tegen te gaan. In de Noodverordening worden de kabinetsmaatregelen juridisch uitgewerkt in algemeen verbindende voorschriften. Het Aanwijzingsbesluit betrof een experiment dat van 5 tot 31 augustus 2020 heeft plaatsgevonden en waarbij de effecten van het dragen van een mondkapje op het gedrag van het publiek zijn onderzocht door het Nederlands Studiecentrum Criminaliteit en Rechtshandhaving. Aldus steeds verweerder.  
      
    
    
      2.2
      Verweerder heeft de bezwaren van eisers niet-ontvankelijk verklaard, omdat eisers geen belanghebbenden zijn bij het primaire besluit en er geen sprake is van procesbelang. 
      
    
    
      2.3
      Eisers betwisten dat zij niet als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt en dat zij geen procesbelang hebben. Verder voeren zij aan dat verweerder ten onrechte ervan heeft afgezien hen te horen in bezwaar en ook niet heeft gemotiveerd waarom daarvan is afgezien. 
      
      
        3.	De rechtbank stelt voorop dat het Aanwijzingsbesluit zijn grond vindt in een algemeen verbindend voorschrift (te weten artikel 2.5a van de Noodverordening) en moet worden aangemerkt als een concretiserend besluit van algemene strekking, waartegen bezwaar en beroep openstaat.
      
      
      
        
          Is de hoorplicht geschonden?
        
      
      
    
    
      4.1
      Artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) schrijft voor dat een bestuursorgaan een belanghebbende in de gelegenheid stelt te worden gehoord, voordat het op het bezwaar beslist. Van het horen kan ingevolge artikel 7:3 van de Awb worden afgezien indien het bezwaar kennelijk niet ontvankelijk of kennelijk ongegrond is, de belanghebbende heeft verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord of niet binnen de daartoe gestelde termijn heeft verklaard dat hij wil worden gehoord, of aan het bezwaar volledig tegemoet wordt gekomen en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad. 
      
    
    
      4.2
      Van de in artikel 7:3 van de Awb genoemde uitzonderingssituaties is in dit geval geen sprake geweest, zodat de hoorplicht is geschonden. Verweerder erkent dit ook in zijn verweerschrift. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het beroep om die reden gegrond moet worden verklaard. De rechtbank volgt verweerder hierin niet, maar ziet aanleiding het gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb nu aannemelijk is dat eisers hierdoor niet zijn benadeeld. Daarbij is van belang dat eisers hun beroepsgronden – die grotendeels overeenkomen met de bezwaargronden – in het beroepschrift en ter zitting in beroep voldoende naar voren hebben kunnen brengen.
      
      
        
          Zijn eisers belanghebbende?
        
      
      
    
    
      5.1
      Vervolgens dient de rechtbank te beoordelen of eisers belanghebbende zijn als bedoeld in artikel 1:2 van de Awb, omdat alleen een belanghebbende bezwaar kan instellen tegen het primaire besluit. Om te kunnen worden aangemerkt als belanghebbende moet volgens vaste rechtspraak sprake zijn van een objectief bepaalbaar, eigen, persoonlijk en voldoende actueel belang, dat rechtstreeks bij het besluit is betrokken. Om van een rechtstreeks belang te kunnen spreken moet er een voldoende direct geraakt belang zijn. In de eis van direct geraakt belang komt tot uitdrukking dat er een voldoende causaal verband moet zijn tussen de gevolgen van een besluit en de belangen van een partij. Bij een uitsluitend van een andere betrokkene afgeleid belang wordt niet voldaan aan de eis dat een belang rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit.
      
    
    
      5.2
      
        Eiser stelt, met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:590, belanghebbende te zijn bij het primaire besluit, omdat hij zich als persoon voldoende onderscheidt van willekeurige passanten en daarom een persoonlijk belang heeft. Het feit dat eiser werkt in het gebied waar een mondkapjesplicht gold, maakt dat hij genoodzaakt is daar duurzaam en op gezette tijden te verblijven. Eiser licht ter zitting toe dat niet alle gesprekken die hij in die tijd moest voeren digitaal konden plaatsvinden en dat hij daarom gebruik moest maken van zijn kantoorruimte. 
      
    
    
      5.3
      Verweerder stelt dat eiser zich niet voldoende onderscheidt van alle andere passanten in Rotterdam die door het gebied lopen of fietsen. Als eiser geen mondkapje had willen dragen had hij ervoor kunnen kiezen om thuis te werken dan wel op een andere plek buiten de door het Aanwijzingsbesluit aangewezen gebieden en locaties te werken. 
      
    
    
      5.4
      Volgens jurisprudentie van de Afdeling, zoals de door eiser genoemde uitspraak en de uitspraak van 9 maart 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AS9248, dient degene die bezwaar wil maken tegen een besluit van algemene strekking, zoals een aanwijzingsbesluit, daarbij een bijzonder, individueel belang te hebben, waarin hij zich in voldoende mate onderscheidt van anderen. Een dergelijk belang kan gelegen zijn in de omstandigheid dat iemand woont of werkt in het aangewezen gebied, daar een bedrijf exploiteert, gerechtigde is ten aanzien van een aldaar gesitueerd onroerend goed, of anderszins is genoopt daar duurzaam en op gezette tijden te verblijven. 
      
    
    
      5.5
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder eiser ten onrechte niet heeft aangemerkt als belanghebbende. Eiser is werkzaam bij een onderneming die kantoor houdt in het gebied waarop het Aanwijzingsbesluit betrekking heeft. Dit betekent dat eiser genoodzaakt is om duurzaam en op gezette tijden in het gebied te verblijven. Daarin onderscheidt eiser zich van de vele anderen die niet wonen, werken, een bedrijf exploiteren et cetera in het gebied. De stelling van verweerder dat eiser thuis of op een andere locatie had kunnen werken en het standpunt van verweerder ter zitting dat eiser niet duurzaam in het gebied verblijft omdat het Aanwijzingsbesluit niet geldt binnen de kantoorruimte van eiseres en eiser enkel door het aangewezen gebied loopt op weg naar/van kantoor, slagen niet. Verweerder geeft daarmee een onjuiste en te stringente uitleg aan de jurisprudentie van de Afdeling. De Afdeling spreekt immers in de hiervoor vermelde uitspraak van 9 maart 2005 over iemand die in het aangewezen gebied werkt et cetera of anderszins is genoopt daar duurzaam en op gezette tijden te verblijven (cursivering door de rechtbank). Werken in een kantoorruimte in het gebied betreft dus een vorm van noodzakelijk duurzaam verblijf in het gebied. Eiser is daarom belanghebbende bij het Aanwijzingsbesluit. Het beroep is reeds hierom gegrond.
      
    
    
      5.6
      
        Eiseres stelt belanghebbende te zijn bij het primaire besluit omdat zij wordt belemmerd in haar fundamentele recht om economische of handelsactiviteiten te verrichten, oftewel het recht op ondernemerschap zoals bedoeld in artikel 16 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest). Het Aanwijzingsbesluit had namelijk een rechtstreeks effect op de wijze waarop zowel bezoekers als werknemers het kantoor konden bereiken en de in dit verband nodige maatregelen. Onder verwijzing naar de conclusie van advocaat-generaal Widdershoven van 7 november 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:3474) (de conclusie van Widdershoven) betoogt eiseres dat zij daarmee een rechtstreeks eigen belang heeft. Ter zitting licht eiseres toe dat gebleken is dat de mondkapjesplicht een drempel opwerpt voor werknemers en bezoekers, terwijl voor sommige gesprekken gebruik moest worden gemaakt van de kantoorruimte.
      
    
    
      5.7
      Verweerder stelt dat eiseres slechts een afgeleid belang heeft en daarom geen belanghebbende is. De verplichting om een mondkapje te dragen geldt namelijk alleen voor natuurlijke personen. Daarnaast loopt het afgeleide belang parallel aan het belang van bezoekers van het kantoorpand. Van de aantasting van een fundamenteel recht kan geen sprake zijn, aangezien de mondkapjesplicht niet ziet op rechtspersonen. 
      
    
    
      5.8
      Uit de conclusie van Widdershoven volgt dat onder andere sprake is van een zelfstandig, eigen belang (van een derde) bij een besluit als er een reële mogelijkheid bestaat dat de betrokkene zal worden geschaad in een aan een fundamenteel recht ontleend belang. Dat hij daarnaast een afgeleid parallel belang ontleent aan dat van de geadresseerde, is dan niet meer relevant. Een dergelijk eigen belang is er niet als de derde niet zou worden beschermd door het ingeroepen fundamentele recht of het besluit het ingeroepen fundamentele recht niet zou raken. Naar het oordeel van de rechtbank is de vrijheid van ondernemerschap zoals bedoeld in artikel 16 van het Handvest een fundamenteel recht. De bij dit artikel verleende bescherming omvat de vrijheid om een economische activiteit of een handelsactiviteit uit te oefenen, de contractsvrijheid en de vrije mededinging (zie de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 12 juli 2018, ECLI:EU:C:2018:565). Het primaire besluit heeft, zoals eiseres heeft toegelicht, rechtstreeks gevolgen voor haar bedrijfsuitoefening omdat de mondkapjesplicht belemmerend werkt voor werknemers (zoals eiser) en bezoekers die gebruik moeten maken van het kantoor van eiseres. Aldus bestaat als gevolg van het bestreden besluit de reële mogelijkheid dat eiseres in een aan de vrijheid van ondernemerschap ontleend belang zal worden geschaad.  Dat het niet zo was dat men in de periode waarin het Aanwijzingsbesluit van kracht was in het geheel niet naar het kantoor kon komen en dat het slechts ging om een beperkte periode, maakt niet - zoals verweerder ter zitting heeft gesteld - dat eiseres niet is geraakt in haar belang. Die omstandigheden betreffen de vraag hoe zwaarwegend de schending van het belang van eiseres is geweest. Verweerder heeft eiseres dan ook ten onrechte niet als belanghebbende aangemerkt. Het beroep is ook op dit punt gegrond.
      
      
        
          Procesbelang
        
      
      
    
    
      6.1
      Vervolgens dient de rechtbank te beoordelen of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eisers geen procesbelang hadden bij de behandeling van hun bezwaar.  
      
    
    
      6.2
      Voldoende procesbelang wordt aangenomen als het resultaat dat met de procedure wordt nagestreefd ook daadwerkelijk kan worden bereikt en het realiseren van dat resultaat voor de betrokkene feitelijk betekenis kan hebben. Volgens vaste rechtspraak levert het enkele feit dat een partij een principiële uitspraak wenst geen rechtens te respecteren belang op. Verder volgt uit vaste jurisprudentie dat het belang bij een oordeel over de rechtmatigheid van een besluit kan zijn gelegen in de omstandigheid dat het inhoudelijke oordeel bij een toekomstige (terugkerend) besluit kan worden betrokken. 
      
    
    
      6.3
      De rechtbank constateert dat het Aanwijzingsbesluit van rechtswege is vervallen met ingang van 31 augustus 2020. Met ingang van 1 december 2020 is ook de Noodverordening vervallen en is de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 en de daarop gebaseerde regelgeving, waaronder de Regeling aanvullende mondkapjesverplichtingen covid-19, in werking getreden. De mogelijkheid tot het verplicht stellen van het dragen van een mondkapje is daarom vanaf 1 december 2020 gebaseerd op een wet in formele zin. 
      
    
    
      6.4
      Eisers voeren aan dat ook tegen besluiten van tijdelijke aard rechtsbescherming open moet staan, ondanks het feit dat deze besluiten door hun tijdelijkheid zijn geëindigd. Daarnaast verhoudt het standpunt van verweerder zich niet met de mogelijkheden voor de burger om een besluit van een bestuursorgaan te kunnen controleren. Van eiser kon niet worden gevergd zich te laten beboeten voor overtreding van de mondkapjesplicht om over de band van de boete het Aanwijzingsbesluit aan te vechten. Verder betogen eisers onder verwijzing naar twee uitspraken van de Afdeling van 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1439, en van 12 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4117, en een uitspraak van de rechtbank Overijssel van 28 oktober 2015, ECLI:NL:RBOVE:2015:4794, dat zij procesbelang hebben omdat niet uitgesloten kan worden dat eenzelfde juridische discussie zich in de toekomst zal voordoen en de procedure een overstijgend maatschappelijk debat dient. 
      
    
    
      6.5
      Verweerder stelt dat nu sprake is geweest van een kortdurend experiment waarvan eisers geen schade ondervonden (anders dan het dragen van een mondkapje), de procedure zich beperkt tot een fundamentele discussie. De wens om een fundamentele discussie te voeren levert geen procesbelang op, met name omdat op een belangrijk punt van eisers (het feit dat het Aanwijzingsbesluit niet steunde op een wet in formele zin), de situatie inmiddels is veranderd. 
      
    
    
      6.6.
      De rechtbank volgt eisers niet in hun stelling dat zij belang hebben bij een inhoudelijke beoordeling van hun beroep omdat eenzelfde discussie zich in de toekomst kan voordoen en er mede daarom sprake is van een zaaksoverstijgend maatschappelijk en juridisch belang. Nu het Aanwijzingsbesluit en de Noodverordening zijn vervallen, een toekomstige mondkapjesplicht een andere juridische grondslag zal hebben, het besluit daartoe door een ander bestuursorgaan zal worden genomen en ook de feiten en omstandigheden ten tijde van het invoeren van een nieuwe mondkapjesverplichting anders zullen zijn (aangezien de situatie met betrekking tot het coronavirus, de te nemen maatregelen, vaccinaties en behandelmogelijkheden voortdurend aan ontwikkeling onderhevig is), is er geen sprake van een toekomstige vergelijkbare situatie, maar zal in de toekomst op basis van de dan geldende regelgeving en alle dan relevante feiten en omstandigheden een nieuwe beoordeling moeten plaatsvinden. Een inhoudelijk oordeel van de rechtbank over de rechtmatigheid van het Aanwijzingsbesluit is daarvoor van onvoldoende belang. Dat eisers een uitspraak willen over de vraag of het instellen van een mondkapjesverplichting gelegitimeerd is zonder dat daarvoor een permanente wettelijke basis bestaat, betreft de wens een principiële uitspraak op dit punt te ontvangen en die wens levert geen rechtens te honoreren belang op.
      
    
    
      6.7
      Evenmin ziet de rechtbank procesbelang in het door eisers genoemde belang rechtsbescherming te verkrijgen tegen het Aanwijzingsbesluit. Eisers hadden immers direct na het kracht worden van het Aanwijzingsbesluit bezwaar kunnen instellen en met spoed om een voorlopige voorziening kunnen vragen, en aldus het Aanwijzingsbesluit aan een rechter kunnen voorleggen. 
      
    
    
      6.8
      De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van procesbelang. 
      
      7. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij eisers niet als belanghebbende zijn aangemerkt. De rechtbank laat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand, omdat eisers door het ontbreken van procesbelang alsnog niet-ontvankelijk zijn in bezwaar. 
      
      8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder het door eiseres betaalde griffierecht vergoeden.
      9. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij eisers niet als belanghebbende zijn aangemerkt;
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,- aan eiseres te vergoeden. 
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. Bouter-Rijksen, rechter, in aanwezigheid van mr. F. van Ommeren, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 december 2021.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
    
    
      
        Bijlage
      
    
    
    
      
        Noodverordening van de voorzitter van de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond houdende voorschriften ter voorkoming van verdere verspreiding van het coronavirus/ COVID-19 (Noodverordening COVID-19 Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond 4 augustus 2020)
    
    
    
      Artikel 2.5a Verbod niet dragen mondkapje
    
    1. Het is personen van 13 jaar en ouder verboden zich in door de voorzitter aangewezen 
    
      gebieden of locaties te bevinden zonder een niet-medisch mondkapje te dragen. De 
      voorzitter kan het verbod beperken tot bepaalde tijdvakken en kan bepaalde categorieën 
      van inrichtingen geheel of gedeeltelijk van het verbod uitzonderen. Het verbod geldt niet 
      in besloten plaatsen die zijn gelegen in de aangewezen gebieden of locaties. 
    
    2. De voorzitter kan categorieën van inrichtingen aanwijzen waar het dragen van een niet medisch mondkapje voor personen van 13 jaar en ouder verplicht is. De voorzitter kan de 
    
      aanwijzing beperken tot bepaalde gebieden en tot bepaalde tijdvakken. Het is personen 
      van 13 jaar en ouder verboden zich in een op grond de eerste volzin aangewezen inrichting 
      te bevinden zonder een niet-medisch mondkapje te dragen.
    
    
  
  
     Weergegeven in de bijlage bij deze uitspraak.
  
  
     Zie onder meer de uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 8 april 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BI0442), 19 september 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX7724) en 21 juli 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1589).
  
  
    Vergelijk de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 15 juli 2021 (ECLI:NL:RBMNE:2021:3154).
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 16 juni 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BM7768).
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 25 september 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX8927).