ECLI:NL:RBDHA:2025:5277, Rechtbank Den Haag, 24-02-2025, 24/6762
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-02-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning; tijdelijke woningen; portocabin; noodopvang vluchtelingen; tijdelijke vergunningen; procesbelang; toekomstige besluiten over soortgelijke geschillen; bestaande of nieuwe activiteit als bedoeld in het omgevingsplan; toetsing randvoorwaarden; respecteren van benodigde milieuruimte; belangenafweging; motiveringsgebrek; beroep gegrond.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 24/6762 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 februari 2025 in de zaak tussen
  
    
      Banketbakkerij Maison Kelder B.V., uit Den Haag, eiseres
    (gemachtigde: mr. J.C.L. de Bruijn),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder
    (gemachtigde: mr. M. Remeijer-Schmitz).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers uit Den Haag, vergunninghouder.(gemachtigde: mr. J.M. Huber)
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van verweerder om een omgevingsvergunning te verlenen voor het tijdelijk in gebruik nemen van tijdelijke woningen en een portocabin aan [adres 1] in 
      Den Haag (de locatie), ten behoeve van een noodopvang voor vluchtelingen, alsmede voor het plaatsen van een opslagcontainer en hekwerken.
    
    
      1.1.
      Verweerder heeft bij besluit van 9 februari 2022 (vergunning 1) de tijdelijke omgevingsvergunning verleend. Bij besluit van 30 mei 2023 (vergunning 2) heeft verweerder hiervoor opnieuw een tijdelijke omgevingsvergunning verleend, voor de duur van een jaar tot 1 maart 2024.
    
    
      1.2.
      Bij besluit van 24 juni 2024 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar tegen vergunning 1 niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar tegen vergunning 2 ongegrond verklaard.
    
    
      1.3.
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
      1.4.
      
        De rechtbank heeft het beroep op 13 januari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres mr. [naam 1], [naam 2] en de gemachtigde, de gemachtigde van verweerder en namens vergunninghouder mr. [naam 3], [naam 4], 
        D. Benmhammed en de gemachtigde.
      
      
    
  
  
    Waar gaat deze zaak over?
    
      2. Eiseres is een banketbakkerij en is gevestigd aan de [adres 2] in Den Haag. Het bedrijf van eiseres grenst aan het perceel waarop de tijdelijke woningen staan. Op 
      22 september 2016 heeft verweerder aan vergunninghouder een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor het bouwen en in gebruik nemen van 30 woningen op de locatie, ten behoeve van de opvang voor asielzoekers voor een periode van vijf jaar. Deze tijdelijke vergunning liep tot 22 september 2021. Vervolgens zijn met de besluiten van 
      9 februari 2022 en 30 mei 2023 opnieuw vergunningen verleend voor het opvangen van asielzoekers in de tijdelijke woningen.
    
    
      2.1.
      Eiseres kan zich niet vinden in de herhaaldelijk verleende tijdelijke omgevingsvergunningen. De opvang van asielzoekers vindt plaats binnen 100 meter van het bedrijf van eiseres, zonder dat daarvoor enig onderzoek is verricht naar de gevolgen voor haar bedrijfsvoering en zonder dat daarvoor maatregelen zijn getroffen. Zij vreest voor belemmering van haar bedrijfsvoering.
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank 
    3. De rechtbank beoordeelt de verlening van de omgevingsvergunning. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.Overgangsrecht Omgevingswet
    4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo).
    
      4.1.
      De aanvragen om een omgevingsvergunning zijn ingediend op 31 januari 2022 en 24 februari 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
      
      
        
          Toetsingskader
        
        5. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte “Omgevingsplan Binckhorst” (het omgevingsplan). Op grond van het omgevingsplan rust op het perceel de enkelbestemming ‘Transformatiegebied’. In het omgevingsplan wordt onderscheid gemaakt tussen bestaande activiteiten en nieuwe activiteiten. 
      
      
    
    
      5.1.
      Op grond van artikel 3, sub a, onder 1, van de planregels bij het omgevingsplan (de planregels) geldt dat bestaande activiteiten zijn toegestaan en kunnen worden voortgezet. Onder bestaande activiteiten worden onder meer begrepen: 1) activiteiten zoals opgenomen in de ‘Tabel bestaande activiteiten’ (de Tabel) in bijlage 2 bij de regels, waarin alle activiteiten zijn opgenomen die of feitelijk aanwezig of vergund zijn ten tijde van de vaststelling van het omgevingsplan. 
      
    
    
      5.2.
      Voor de toelating van nieuwe activiteiten is onder meer artikel 7.2.1, onder n, van de planregels van belang. Op grond van dit artikelonderdeel dient voor het realiseren van toegelaten nieuwe activiteiten op gronden met de functie ‘Transformatiegebied’ rekening te worden gehouden met de bedrijfsvoering van bestaande bedrijven en mag deze niet onevenredig worden geschaad, met dien verstande dat de voor de bestaande bedrijfsvoering benodigde milieuruimte wordt gerespecteerd.
      
    
    
      5.3.
      Volgens bijlage 1 bij de planregels wordt onder ‘respecteren van de voor de bestaande bedrijfsvoering benodigde milieuruimte’ verstaan: “De voor de bestaande bedrijfsvoering benodigde milieuruimte wordt gerespecteerd indien in samenspraak met de betreffende bedrijven uit nader onderzoek volgt dat, al dan niet door het treffen van maatregelen aan de bron en/of aan de nieuw te realiseren gevoelige activiteiten in de directe omgeving, de bestaande bedrijfsvoering kan worden voortgezet. Het treffen van maatregelen aan de bron zal tot aanpassing van de richtafstanden in de Tabel bestaande activiteiten in bijlage 2 van de planregels leiden.”
    
    
      5.4.
      Volgens bijlage 1 bij de planregels wordt onder ‘voor de bestaande bedrijfsvoering benodigde milieuruimte’ verstaan: “De milieuruimte die een bedrijf nodig heeft om de bestaande bedrijfsvoering voort te kunnen zetten. Deze milieuruimte wordt weergegeven met de richtafstanden opgenomen in de Tabel bestaande activiteiten in bijlage 2 bij de planregels in samenhang gelezen met de regels uit het Activiteitenbesluit of indien van toepassing omgevingsvergunning milieu.” In de Tabel is voor het bedrijf van eiseres voor de aspecten geluid, geur en gevaar een richtafstand van 100 meter respectievelijk 30 meter en 10 meter opgenomen.
    
    
      5.5.
      
        In de Beleidsregels Omgevingsplan Binckhorst zijn beleidsregels opgenomen die dienen ter uitleg van de planregels van het Omgevingsplan. In dit document is ook de Beleidsregel Bestaande bedrijven (de beleidsregel) opgenomen die een uitwerking geeft van artikel 7.2.1, onder n, van de planregels. In de beleidsregel is onder meer een toelichting opgenomen wanneer geen sprake is van een onevenredige aantasting voor de aspecten ‘geluid’ en ‘geur’.Procesbelang in bezwaar tegen vergunning 1
        6. Eiseres betoogt dat verweerder haar bezwaar tegen vergunning 1 ten onrechte 
        niet-ontvankelijk heeft verklaard wegens het ontbreken van procesbelang. Hoewel de looptijd van vergunning 1 inmiddels is verstreken, heeft zij belang bij een inhoudelijk oordeel, omdat dit kan worden betrokken bij toekomstige besluitvorming over soortgelijke geschillen.
      
    
    
      6.1.
      
        De rechtbank volgt eiseres in dit betoog. Dat de looptijd van de vergunning is verstreken doet er niet aan af dat een inhoudelijk oordeel over de rechtmatigheid van deze vergunning kan worden betrokken bij eventuele toekomstige besluiten over soortgelijke geschillen. Vergunning 2 is een dergelijk toekomstig besluit, dat ten tijde van het bestreden besluit al was genomen. De door verweerder betrokken omstandigheid dat eiseres al bezwaar had gemaakt tegen vergunning 2, maakt dit niet anders. Daarvoor is van belang dat vergunning 1 en vergunning 2 in vorm gelijk zijn en inhoudelijk overeenkomen. Er is daarom geen aanleiding om alleen procesbelang aan te nemen bij de laatst verleende omgevingsvergunning. Verweerder heeft dit niet onderkend en het bezwaar tegen vergunning 1 ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. 
        
          Vergunning 2 
          
          Is sprake van een bestaande of nieuwe activiteit als bedoeld in het omgevingsplan?
          
        
        7. Over vergunning 2 voert eiseres aan dat verweerder de tijdelijke bouwwerken en het gebruik daarvan ten onrechte heeft gekwalificeerd als ‘bestaande activiteit’ als bedoeld in de planregels. Op het moment van vaststelling van het omgevingsplan was de tijdelijke omgevingsvergunning van 22 september 2016 van kracht. Eiseres stelt dat de in de Tabel opgenomen activiteit alleen ziet op deze (verlopen) vijfjarige vergunning. Het toelaten van de nu vergunde activiteit kan alleen volgens de randvoorwaarden van artikel 7.2.1, onder n, van de planregels.
      
    
    
      7.1.
      Verweerder bestrijdt dit standpunt. De locatie is in de Tabel opgenomen als bestaande activiteit, gericht op wonen. Zoals uit de Tabel valt op te maken waren de gebouwen op de locatie feitelijk aanwezig ten tijde van de vaststelling van het omgevingsplan. Bovendien beschikten de gebouwen over een tijdelijke vergunning. De gebouwen mochten en mogen daarom (tijdelijk) aanwezig zijn. Daarom is sprake van een bestaande activiteit die op grond van artikel 3, onder a, van de planregels is toegestaan en kan worden voortgezet. Aan een toetsing aan de randvoorwaarden van artikel 7.2.1, onder n, van de planregels wordt dan niet toegekomen.
    
    
      7.2.
      De rechtbank overweegt dat de in de Tabel opgenomen activiteit, zoals door eiseres betoogd, haar grondslag vindt in de tijdelijke omgevingsvergunning met een looptijd van 22 september 2016 tot 22 september 2021. Deze vergunning had betrekking op de opvang van statushouders in 30 tijdelijke woningen. In de Tabel staat voor de locatie onder aantal woningen “30” met daarachter “(tijdelijk)”. In beroep is de vraag aan de orde of een activiteit op basis van een verstreken tijdelijke vergunning als ‘bestaand’ in de zin van de planregels kan worden beschouwd. De rechtbank is van oordeel dat deze vraag ontkennend moet worden beantwoord. Hoewel het bestreden besluit betrekking heeft op een voortzetting van gebruik van tijdelijke woningen voor de opvang van (voormalige) asielzoekers, berust de toestemming van dat gebruik op een andere tijdelijke vergunning en daarmee op een andere grondslag. Daarnaast is niet alleen de looptijd, maar ook de aard van de activiteit gewijzigd. In plaats van opvang van statushouders in zelfstandige woningen voorziet vergunning 2 in een noodopvang voor jonge vluchtelingen, met begeleiding door medewerkers van het COA. Naar het oordeel van de rechtbank kan dat gebruik niet worden aangemerkt als een bestaande activiteit in de zin van de planregels. Om die reden heeft verweerder zich ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat niet wordt toegekomen aan een toetsing aan de randvoorwaarde van artikel 7.2.1, onder n, van de planregels. Deze beroepsgrond slaagt. 
      
      
        
          Respecteren van benodigde milieuruimte en belangenafweging 
          
        
        8. Eiseres betoogt dat verweerder heeft miskend dat de bestaande milieuruimte van haar bedrijf niet wordt gerespecteerd. Daarmee wordt niet voldaan aan de randvoorwaarde van artikel 7.2.1, onder n, van de planregels. Voor het bedrijf van eiseres zijn richtafstanden opgenomen in het omgevingsplan. Verweerder heeft geen onderzoek verricht naar de mate van milieuhinder van eiseres bij de tijdelijke woningen in het kader van de onderbouwing van het woon- en leefklimaat bij de woningen. Ook heeft er geen overleg plaatsgevonden over het afwijken van de richtafstanden en het treffen van eventuele bron- en overdrachtsmaatregelen in dat kader. Eiseres betoogt verder dat niet is gemotiveerd waarom het belang van eiseres bij het respecteren van de richtafstanden minder zwaar weegt en wijst in dit verband ook op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) over het omgevingsplan. In die uitspraak is overwogen dat met de richtafstanden afdoende is geborgd dat de bedrijfsvoering van bestaande bedrijven kan worden voortgezet en deze niet eenzijdig kan worden ingeperkt. Aangezien de tijdelijke woningen zich bevinden op kortere afstanden dan de voorgeschreven richtafstanden, zijn de belangen van eiseres nu niet voldoende geborgd. Daarbij bestaat het risico dat bewoners handhavingsprocedures zullen starten.
      
    
    
      8.1.
      Volgens verweerder is een afweging tussen het belang van opvang van asielzoekers en het bedrijfsbelang van eiseres niet opportuun. De bestaande bedrijfsvoering van eiseres wordt gerespecteerd en er is geen sprake van een nieuwe activiteit. Daarom is geen belangenafweging nodig met betrekking tot geur- en geluidshinder. Verweerder heeft ten overvloede overwogen dat het maatschappelijke belang voor de opvang van asielzoekers zwaarder weegt dan het bedrijfsbelang van eiseres. Op de locatie worden minderjarige alleenstaande asielzoekers opgevangen die door de weeks naar school gaan. Een veilig onderkomen en woonomgeving is zeer belangrijk voor deze doelgroep. In deze kleine woonvoorziening kunnen jongeren zich in een veilige kleinschalige omgeving voorbereiden op de volgende stap in hun leven. Dit belang weegt verweerder zwaarder dan de bestaande bedrijfsvoering van eiseres, die hierdoor in zijn geheel niet wordt aangetast. Op zitting heeft verweerder in dit verband toegelicht dat het zeer onwaarschijnlijk is dat er door de bewoners van de tijdelijke woningen klachten zullen worden ingediend. In ieder geval is er vanaf februari 2021 geen overlast ervaren door de bewoners. 
    
    
      8.2.
      Onder 7.2 heeft de rechtbank overwogen dat de activiteit waarin vergunning 2 voorziet niet kan worden aangemerkt als een bestaande activiteit. Een omgevingsvergunning voor een nieuwe activiteit of voor het veranderen van een bestaande activiteit wordt op grond van de planregels pas verleend wanneer wordt voldaan aan de voor de aanvraag toepasselijke randvoorwaarden. Zoals onder 5 weergegeven is de in artikel 7.2.1, onder n, van de planregels opgenomen randvoorwaarde van belang. Uit deze plansystematiek volgt dat verweerder in dit geval ten onrechte heeft nagelaten een belangenafweging te maken. Een belangenafweging is te meer aangewezen omdat de tijdelijke opvang ruimschoots binnen voor het bestaande bedrijf van eiseres geldende richtafstanden voor geluid en geur is voorzien. Verweerder heeft zijn standpunt dat het bedrijf niet in de bestaande bedrijfsvoering wordt belemmerd ook niet onderbouwd. De in het bestreden besluit ten overvloede gegeven toelichting dat het maatschappelijke belang voor de opvang van asielzoekers zwaarder moet wegen dan de belangen van eiseres, is niet toereikend. 
      
    
    
      8.3.
      Voor de te maken belangenafweging is verder van belang dat verweerder ten behoeve van de activiteit is afgeweken van het omgevingsplan. In dat kader dient te worden gemotiveerd dat de vergunde afwijking van het omgevingsplan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Dat opvang van asielzoekers – naar tussen partijen niet in geschil is – een groot maatschappelijk belang dient, betekent echter niet dat de daarvoor gekozen locatie in alle gevallen niet in strijd is met een goede ruimtelijk ordening. De rechtbank verwijst in dit verband naar een uitspraak van de Afdeling van 22 april 2020. Het bestreden besluit bevat ook op dit punt een motiveringsgebrek en berust op onvoldoende onderzoek.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    9. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 7:12 en 3:2 van de Awb. Verweerder moet opnieuw op de bezwaren beslissen, met inachtneming van deze uitspraak. Dat betekent ten eerste dat verweerder alsnog inhoudelijk moet beslissen op het bezwaar dat is gericht tegen vergunning 1. Voor beide vergunningen geldt dat verweerder dient te beoordelen of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met de in artikel 7.2.1, onder n, van de planregels. Voor zover met het bestreden besluit wordt afgeweken van de regels van het omgevingsplan, dient verweerder een belangenafweging te maken waarin wordt gemotiveerd waarom die afwijking niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. 
    
      9.1.
      Gelet op door verweerder te verrichten onderzoek en de te maken belangenafweging ziet de rechtbank geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien. Om diezelfde reden ziet de rechtbank geen aanleiding om verweerder op te dragen om het geconstateerde gebrek te herstellen met een verbeterde motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat verweerder een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. In verband met nog door verweerder te verrichten onderzoek geeft de rechtbank verweerder hiervoor een termijn van twaalf weken.  
    
    
      9.2.
      Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 647,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. Eiseres heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. Namens eiseres zijn bezwaarschriften ingediend, is deelgenomen aan de hoorzitting in bezwaar, is een beroepschrift ingediend en aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. Vanwege de samenhang tussen de gemaakte bezwaren, worden deze beschouwd als één zaak. De rechtbank gaat uit van wegingsfactor 1. De vergoeding voor proceskosten bedraagt in totaal (2 x € 647 + 2 x 907 =) € 3.108,-.
    
  
  
    Beslissing
    
  
  
    De rechtbank:
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op binnen 12 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de bezwaren, met inachtneming van deze uitspraak; 
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres voor een bedrag van € 3.108,-;
      
      
        draagt verweerder op het door eiseres betaalde griffierecht van € 371,- aan eiseres te betalen. 
      
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.H. van den Ende, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. C.A. van der Meijs, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 
      24 februari 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 30 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:853
  
  
     Vgl. de uitspraak van de Afdeling van 8 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:959.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2649.
  
  
     Dit volgt uit artikel 4, onder b, van de planregels.
  
  
     Op grond van artikel 2.12, eerst lid, onder a, sub 2o, van de Wabo in samenhang met 
    artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2020:1131.
  
  
     Op grond van artikel 3, eerste lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht.