ECLI:NL:CBB:2014:124, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 28-03-2014, AWB 12/269
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2014-03-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bestuurlijke boete wegens overschrijding gebruiksnormen. Bewijslast inzake aantal hectaren landbouwgrond. Termijn artikel 5:51 Awb termijn van orde. Evenredigheid boete.

College van Beroep voor het bedrijfsleven
  
  
    AWB 12/269	28 maart 2014
              16005
  
  
    
      Uitspraak op het hoger beroep van:
  
  
    
      
        [stichting], te [vestigingsplaats], appellante, 
    tegen de uitspraak van de rechtbank te Breda van 16 januari 2012 (AWB 11/4525), in het geding tussen appellante en
  
  
    de staatssecretaris van Economische Zaken.
  
  
    Gemachtigde van appellante: mr. M.J.J.E. Stassen.
    Gemachtigde van de staatssecretaris: mr. R. Kuipers.
  
  
    
      1.	
      Het procesverloop in hoger beroep
    
    Bij brief van 27 februari 2012 heeft appellante hoger beroep ingesteld tegen de hiervoor vermelde uitspraak van de rechtbank van 16 januari 2012 (de aangevallen uitspraak). 
    Appellante heeft de gronden van het hoger beroep ingediend bij brief van 29 maart 2012.
    De staatssecretaris heeft bij brief van 11 april 2012 gereageerd op het hoger beroep.
    Op 5 februari 2014 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij voor appellante is verschenen haar bestuurder [naam]. De staatssecretaris werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
  
  
    
      2De grondslag van het geschil
    
      2.1
      Voor een weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, verwijst het College naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
    
    
      2.2
      Bij besluit van 16 december 2010 heeft de staatssecretaris aan appellante een bestuurlijke boete van in totaal € 119.697,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Meststoffenwet (Msw). De overtreding baseert de staatssecretaris op het door de Algemene Inspectiedienst (AID) bij appellante verrichte onderzoek, waarbij is geconstateerd dat appellante in het kalenderjaar 2009 de voor hem geldende gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen (onderdeel a van artikel 8 Msw), de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen (onderdeel b van artikel 8 Msw) en de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen (onderdeel c van artikel 8 Msw) heeft overschreden.
    
    
      2.3
      Bij besluit van 20 juli 2011 heeft de staatssecretaris het hiertegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
  
  
    
      3De uitspraak van de rechtbank
    Het tegen het besluit van 20 juli 2011 door appellante ingestelde beroep heeft de rechtbank bij de aangevallen uitspraak ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank – kort samengevat – overwogen dat vaststaat dat appellante de gebruiksnormen heeft overschreden. De staatssecretaris heeft het AID-rapport – inclusief de verklaringen van [naam], bestuurder van appellante – mogen gebruiken voor het bewijs van de overtreding; het beroep van appellante op het Salduz-arrest van het EHRM wordt verworpen. Uit het AID-rapport en de verklaringen van [naam] blijkt dat de door appellante gebruikte percelen zijn aan te merken als tot het bedrijf van appellante behorende oppervlakte landbouwgrond als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder m, Msw, zodat appellante gehouden was de bepalingen van de Msw na te leven. Het AID-rapport biedt voldoende grondslag voor het oordeel dat appellante de zes vrachten mest heeft uitgereden op haar grond en daarmee de overtreding heeft begaan. De hoogte van de boete is juist berekend. De overtreding kan appellante ten volle worden verweten, zodat er geen grond is om op basis van artikel 52 Msw af te zien van het opleggen van een boete. De rechtbank is niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de staatssecretaris met toepassing van artikel 59 Msw een lagere boete had moeten opleggen. Dat de staatssecretaris de termijn van 13 weken – om na dagtekening van het proces-verbaal een besluit te nemen – heeft overschreden is geen bijzondere omstandigheid.
    
  
  
    
      4De beoordeling van het hoger beroep
    
      4.1
      Het College stelt voorop dat de gestelde overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, Msw betrekking heeft op het kalender 2009. De systematiek van deze artikelen brengt mee dat eerst na afloop van het betrokken kalenderjaar kan worden vastgesteld of er een overtreding is begaan omdat eerst dan beoordeeld kan worden hoeveel mest de landbouwer in dat jaar (in totaal) op of in de bodem heeft gebracht. Voor de toepassing van artikel IV van de Wet van 25 juni 2009 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Awb; Stb. 2009, 264) dient er derhalve van uit te worden gegaan dat de gestelde overtreding niet voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Vierde tranche                      – op 1 juli 2009  – heeft plaatsgevonden. Hieruit volgt dat de bij de Vierde tranche ingevoerde titel 5.4 van de Awb inzake de bestuurlijke boete van toepassing is.
      
        4.2.1
        
          In haar hogerberoepschrift heeft appellante zich met een aantal stellingen gekeerd tegen het oordeel van de rechtbank dat vaststaat dat appellante de in geding zijnde overtreding heeft begaan. De rechtbank heeft hiertoe onder meer overwogen dat de in het proces-verbaal van de AID bedoelde percelen landbouwgrond – circa 6 ha – tot het bedrijf van appellante behoorden, en dat appellante de in datzelfde proces-verbaal bedoelde zes vrachten mest heeft aangebracht op de tot haar bedrijf behorende landbouwgronden.  
          	Ter zitting van het College is namens appellante – wier directeur/gemachtigde, [naam] ([naam]), er bij aanvang van de zitting op is gewezen dat hij niet verplicht is verklaringen omtrent de overtreding af te leggen – erkend dat zij de percelen landbouwgrond feitelijk in gebruik had, en dat zij de zes vrachten mest op haar bedrijf heeft aangevoerd; wel stelt appellante zich op het standpunt dat zij over veel meer landbouwgrond beschikte dan de 6 ha waarvan bij de boeteoplegging is uitgegaan. Daarvan uitgaande zou zij de gebruiksnormen niet hebben overschreden.  
          Het College begrijpt een en ander aldus dat appellante niet langer betwist dat zij de zes vrachten mest op de tot haar bedrijf behorende 6 ha landbouwgrond heeft uitgereden, maar stelt dat zij in 2009 over aanzienlijk meer percelen – en dus gebruiksruimte – beschikte dan aan de boete ten grondslag ligt. Appellante heeft deze – eerst ter zitting aangedragen – stelling evenwel op geen enkele manier onderbouwd. Dit lag in deze omstandigheden wel op haar weg. Het is hier aan haar om te verantwoorden en zo nodig aannemelijk te maken dat zij de gebruiksnormen als bedoeld in artikel 8 Msw niet (of in geringere mate) heeft overschreden. Deze op de landbouwer rustende bewijslast geldt mede voor het aantal hectaren tot het bedrijf van de landbouwer behorende landbouwgrond; de hoeveelheid landbouwgrond is immers bepalend voor de hoogte van de in het concrete geval geldende gebruiksnormen (zie rov. 5.2.2 van de uitspraak van het College van 5 november 2013, ECLI:NL:CBB:2013:223). Nu appellante haar stelling niet heeft onderbouwd, ziet het College geen grond voor het oordeel dat de boete is gebaseerd op een onjuist aantal hectaren landbouwgrond en daarmee onjuist berekende gebruiksnormen.
        
        
      
      
        4.2.2
        Voor zover appellante in hoger beroep haar stelling wenst te handhaven dat de op basis van laboratoriumanalyse gemeten stikstof- en fosfaatgehaltes van de mest zeer hoog zijn, overweegt het College dat appellante geen concrete argumenten heeft aangedragen die twijfel zaaien over deze gehaltes. Het College onderschrijft dan ook het oordeel van de rechtbank dat er geen grond is om niet van deze gegevens uit te gaan. 
      
      
        4.2.3
        Gelet op het voorgaande is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat de overtreding vaststaat.
      
    
    
      4.3
      
        Bij het onderzoek dat is voorafgegaan aan de boeteoplegging is [naam] – bestuurder van appellante – door opsporingsambtenaren van de AID verhoord. Appellante betoogt dat aan [naam] voorafgaand aan het verhoor – in strijd met het Salduz-arrest van het EHRM van 27 november 2008, nr. 36391/02 – geen gelegenheid is geboden een advocaat te raadplegen. Voorts meent appellante dat het zwijgrecht van [naam] niet is geëerbiedigd doordat het verhoor is doorgegaan nadat [naam] zich op zijn zwijgrecht had beroepen. 
        	Dit betoog wordt verworpen. Het College onderschrijft hetgeen de rechtbank in dit verband heeft overwogen bij randnummer 5.2 van de aangevallen uitspraak en verwijst daarnaar, waaraan het College nog toevoegt dat – zoals hierboven bij 4.2.1 overwogen – appellante inmiddels heeft erkend dat zij de zes vrachten mest in ontvangst heeft genomen. 
      
      
        4.4.1
        
          Appellante betoogt dat de bevoegdheid van de staatssecretaris om een boete op te leggen is vervallen omdat hij niet binnen 13 weken na dagtekening van het proces-verbaal van de AID een besluit heeft genomen over de boete; het proces-verbaal is immers op                  29 april 2010 gedagtekend terwijl het primaire boetebesluit dateert van 16 december 2010. In ieder geval dient de overschrijding van deze termijn te leiden tot een aanzienlijke matiging van de boete.
          	De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat hij het proces-verbaal eerst op                 23 augustus 2010 van de officier van justitie heeft ontvangen. Pas toen is volgens de staatssecretaris de dertienwekentermijn, die een termijn van orde is, gaan lopen. Daarbij wijst de staatssecretaris erop dat hij slechts indien het boetebesluit langer dan 26 weken na aanvang van de beslistermijn wordt genomen, een matiging van 10% toepast. 
        
      
      
        4.4.2
        
          Het College overweegt als volgt.	 
          	Uit artikel 5:44, tweede en derde lid, Awb volgt voor zover hier van belang dat een gedraging die tevens een strafbaar feit oplevert in beginsel aan de officier van justitie moet worden voorgelegd, en dat het bestuursorgaan – in dit geval de staatssecretaris – eerst (weer) bevoegd is om voor de overtreding een bestuurlijke boete op te leggen indien de officier van justitie heeft medegedeeld af te zien van strafvervolging. Uit artikel 5:51, gelezen in samenhang met artikel 5:48, vierde lid, Awb volgt dat het bestuursorgaan binnen dertien weken na dagtekening van het proces-verbaal omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete dient te beslissen, en dat deze termijn wordt opgeschort met ingang van de dag waarop de gedraging aan het openbaar ministerie wordt voorgelegd, tot aan de dag waarop het bestuursorgaan weer bevoegd wordt een bestuurlijke boete op te leggen.
          	De staatssecretaris heeft de in geding zijnde boete opgelegd naar aanleiding van het door opsporingsambtenaren van de AID opgemaakte proces-verbaal dat is gedagtekend op        29 april 2010. Uit pagina 1 van het proces-verbaal kan worden opgemaakt dat het onderzoek tegen appellante onderdeel was van een breder opgezet strafrechtelijk onderzoek onder verantwoordelijkheid van de officier van justitie. Het College leidt hieruit af dat de AID de in het proces-verbaal beschreven gedragingen – die mede een of meer strafbare feiten opleveren – op de dag van dagtekening heeft voorgelegd aan de betrokken officier. Naar het oordeel van het College betekent dit dat de beslistermijn met ingang van die dag  – en dus meteen bij de aanvang – op de voet van artikel 5:51, tweede lid, Awb was opgeschort.
          	Van het dossier maakt deel uit een brief van 23 juli 2010 van de rechtsvoorganger van de staatssecretaris aan de betrokken officier van justitie waarin deze verzoekt om toezending van het proces-verbaal ten behoeve van bestuurlijke sanctionering. De rechtsonder de brief geplaatste en op 17 augustus 2010 gedateerde aantekening vermeldt dat de officier op die datum akkoord is gegaan met toezending van het proces-verbaal. Het College begrijpt dit gegeven aldus dat de officier op die datum heeft meegedeeld dat hij van strafvervolging afziet. Dit brengt met zich dat eerst op 17 augustus 2010 de bevoegdheid van de staatssecretaris om een boete op te leggen is herleefd. Op grond van artikel 5:51, tweede lid, Awb is toen een einde gekomen aan de opschorting van de beslistermijn. 
          	Omdat de beslistermijn van dertien weken meteen bij de aanvang (29 april 2010) was opgeschort, diende de staatssecretaris na beëindiging van de opschorting binnen 13 weken gerekend vanaf 17 augustus 2010 – te weten uiterlijk 16 november 2010 – te beslissen. Het primaire boetebesluit dateert van 16 december 2010, waarmee de staatssecretaris na in totaal ruim 17 weken gerekend vanaf 17 augustus 2010 een beslissing heeft genomen. Dit is weliswaar te laat, maar de termijn van artikel 5:51, eerste lid, Awb moet als een termijn van orde worden aangemerkt (TK 2003-2004, 29702, nr. 3, p. 150), dus overschrijding daarvan leidt als zodanig niet tot verval van de bevoegdheid om een boete op te leggen. Nu de termijnoverschrijding zich voorts beperkt tot één maand, ziet het College ook geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris tot een matiging van de boete had moeten komen. Het betoog van appellante wordt dus verworpen.
        
      
    
    
      4.5
      
        Appellante is van mening dat de boete disproportioneel is en gematigd dient te worden. Zij wijst erop dat agrarische bedrijven in het algemeen en haar bedrijf in het bijzonder er financieel niet rooskleurig voor staan. Voorts heeft appellante een blanco strafblad en is haar nooit eerder een bestuurlijke boete opgelegd. Appellante verwijst verder naar een uitspraak van de rechtbank Arnhem van 28 april 2011 (ECLI:NL:RBARN:2011:BQ4178) waarin de boete ook is gematigd.
        	Het College kan appellante hierin niet volgen. De rechtbank heeft vastgesteld – en appellante bestrijdt niet – dat de hoogte van de boete in overeenstemming met de in artikel 57 Msw vastgestelde boetenormen is bepaald. Deze boetenormen vormen de neerslag van een door de wetgever verrichte belangenafweging (zie onder meer rov. 5.5 van de uitspraak van het College van 21 mei 2013, AWB 11/274, ECLI:NL:CBB:2013:CA2374). Gelet op artikel 5:46, derde lid, Awb wordt van het bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedrag slechts afgeweken indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Van dergelijke bijzondere omstandigheden is het College niet gebleken. Het betoog van appellante dat erop neerkomt dat haar bedrijf er financieel niet rooskleurig voor staat, levert geen bijzondere omstandigheid op reeds omdat het op geen enkele wijze is onderbouwd. Het College merkt daarbij op dat appellante ter zitting van de rechtbank heeft verklaard de boete inmiddels betaald te hebben. Het feit dat appellante een blanco strafblad heeft en dat haar niet eerder een bestuurlijke boete is opgelegd is op zichzelf evenmin een bijzondere omstandigheid die tot matiging van de boete noopt. De verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Arnhem kan appellante niet baten, reeds nu de matiging in die zaak te maken had met een naar het oordeel van de rechtbank geringe mate van verwijtbaarheid van de overtreding. Daarvan is naar het oordeel van het College in dit geval geen sprake.
      
    
    
      4.6
      Het hoger beroep is ongegrond en de aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.	
    
  
  
    
      5De beslissing
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
      Aldus gewezen door mr. E. Dijt, mr. M. Munsterman en mr. R.R. Winter, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Veen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 maart 2014.
    
    
    
      w.g. E. Dijt	w.g. M.J. van Veen