ECLI:NL:CBB:2025:199, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 25-03-2025, 22/1191
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-03-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boete exploitant verzamelcentrum voor vervoer schaap met letsel, recidive

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/1191 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 maart 2025 op het hoger beroep van:
    
      [naam 1] B.V., te [woonplaats 1] ( [naam 1] ) 
    (gemachtigde: mr. M.J.J.E Stassen)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 mei 2022, kenmerk ROT 21/45, in het geding tussen:
    
    
    
      
        [naam 1]
      
    
    
    en 
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur 
    (gemachtigden: mr. A.F. Kabiri en mr. P. Florianne)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      
        [naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 mei 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:4043) (aangevallen uitspraak).
      
        De minister heeft op 15 januari 2025 een reactie gegeven op het hoger beroep.
    
    
    
      De zitting was op 10 februari 2025. De zaak is tegelijkertijd behandeld met de zaken met nummers 22/1192 en 22/1193. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigden van partijen. Verder is namens de minister verschenen drs. [naam 2] , toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Op 17 februari 2020 heeft een toezichthouder van de NVWA een inspectie uitgevoerd bij [naam 3] Slachterij B.V. te [woonplaats 2] . 
      
    
    
      1.2
      In het rapport van bevindingen van 24 maart 2020 heeft de toezichthouder onder meer het volgende geschreven:
      
      
        “Bevindingen:
        Datum en tijdstip van de bevinding: 17 februari 2020 omstreeks 07:00 uur. (…)
        Tijdens mijn inspecties belast met de levende keuring (AM keuring) van schapen en geiten bevond ik mij in de stal van [naam 3] Slachterij B.V. Alle schapen en geiten waren al gelost en lagen op stal. Twee schapen waren door het bedrijf apart gelegd en stonden op de stallijst en aanvoerlijst van het bedrijf al genoteerd c.q. aangestreept, zie foto's 6,7 en 8. Deze schapen heb ik als eerste bekeken. 
        Het eerste schaap, met I&R (identificatie en registratie) nummer [nummer 1] (werknummer [nummer 2] ), foto 5, lag helemaal plat tegen het hek van het hok aan. Toen ik op haar afliep, reageerde ze niet op mij en haar ogen volgden me niet. Een gezond, attent dier, dat nota bene een vluchtdier is, zal altijd reageren als een mens het benaderd. Het was dus geen attent dier. Ik voelde dat haar oren en op erg warm waren. Helaas had ik geen thermometer bij me, maar ze voelde beduidend warmer dan de soortgenoten die in de andere hokken stonden waardoor ik uit ervaring het sterke vermoeden had van koorts. Ik zag dat haar ogen diep lagen. De slijmvliezen van haar bek waren bleek en de CRT (Capillary Refill Time (dit is de tijd die het duurt voor slijmvlies om weer te vullen met bloed en dus weer terug van wit naar gekleurd te raken, nadat je het bloedledig hebt gedrukt, bij een gezond dier met een goede vochthuishouding is dit korter dan een seconde) ongeveer 2 seconden, wat te lang is. De bleke slijmvliezen verlengde CRT en diepliggende ogen duiden op uitdroging. Na het onderzoek van de kop liet ik de kop los en deze zakte meteen op de grond. Ik probeerde nog eens haar kop omhoog te halen en kijken of ze hem zelf omhoog kon houden maar de kop zakte weer slap naar de grond. Ik voelde naar de conditie van hét schaap door tussen haar wol naar haar rug, heupen en ribben te voelen en ik voelde dat ik rechtstreeks de botten kon voelen onder haar huid. Het schaap was erg mager. De pens voelde leeg en ik voelde geen pensbewegingen. Een gezond schaap heeft een deels gevulde pens en daar voel je meerdere pensbewegingen per 5 minuten. Een ziek dier, dat niet eet, zal een stilliggende pens hebben. Voorzichtig heb ik geprobeerd of ze overeind wilde komen, maar daar was ze te zwak voor. Vervolgens besloot ik haar niet toe te laten tot de slacht en ze is ter plekke geschoten en verbloed. Op basis van mijn kennis als dierenarts stel ik het volgende: Bovengenoemd schaap was ziek; ze was zwak, had hoogstwaarschijnlijk koorts, was uitgedroogd, apathisch en cachetisch. Het vervoer heeft daardoor extra lijden bij het schaap veroorzaakt. Vanuit mijn deskundigheid als dierenarts besluit ik dat de ziekte en zwakte reeds meerdere dagen en voorafgaand aan het transport naar de slachterij en dus ook al voor het transport naar de verzamelplaats [naam 4] te [woonplaats 3] aanwezig was.(verzamelplaats [naam 4] te [woonplaats 3] staat op naam van [naam 1] ).
        Het tweede schaap, met I&R nummer [nummer 3] (werknummer [nummer 4] ) zie foto 4, zag ik staan in het hok bij het eerder beschreven schaap. Ik zag dat zij op 3 poten liep. Ik benaderde haar en ze liep op 3 poten van me weg, het gangetje in richting de restrainer. Geen één keer tijdens de tijd dat ik haar
        bekeek, kwam haar linker achterpoot aan de grond. In stilstand zag ik dat ze haar linker achterpoot helemaal richting haar buik trok, foto 1. Bij inspectie van de linker achterpoot voelde ik dat het kogeltje verdikt en warm was, wat duidt op een ontsteking. Tijdens het palperen van het linker achterpoot trok ze steeds haar poot terug op het moment dat ik bij het kogeltje kwam, wat duidt op pijn. Verder voelde ik een korst op de buitenvoorzijde van ca 3 bij 2cm. De korst duidt op een al wat oudere wond die aan het genezen was. Het palperen van alleen de korst gaf geen extra terugtrekreactie.
        Op basis van mijn kennis als dierenarts stel ik het volgende: Bovengenoemd schaap toonde geen belasting van haar linker achterpoot in stilstand en ook niet tijdens het lopen Wat duidt op pijn. De gezwollen kogel was ook pijnlijk. De zwelling en pijnlijkheid duiden op een ontsteking in het gebied van de kogel. Tijdens het vervoer wil een dier op 4 poten kunnen steunen voor haar balans. Dat kon dit dier niet tenzij ze de pijnlijke poot zou belasten. Het vervoer heeft daardoor onnodig extra lijden voor het schaap tot gevolg gehad. Vanuit mijn deskundigheid als dierenarts besluit ik dat de kreupelheid reeds meerdere dagen en voorafgaand aan het transport naar de slachterij en dus ook al voor het transport naar de verzamelplaats [naam 4] te [woonplaats 3] aanwezig was. (verzamelplaats [naam 4] te [woonplaats 3] staat op naam van [naam 1] ).
        De houder op de plaats van overladen (verzamelcentrum) had dieren ontvangen en bood deze vervolgens weer aan voor verder transport; Schaap met I&R nummer [nummer 1] was niet geschikt voor het voorgenomen transport om te mogen worden vervoerd. Het dier was ziek en zwak waardoor het vervoer onnodig lijden veroorzaakte. Schaap met I&R nummer [nummer 3] was met in staat zich op eigen kracht pijnloos te bewegen, waardoor het vervoer onnodig lijden veroorzaakte.”
      
      
    
    
      1.3
      Naar aanleiding van de bevindingen zoals beschreven in het rapport van bevindingen heeft de minister met het besluit van 7 augustus 2020 (boetebesluit) [naam 1] een boete opgelegd van € 4.500,- vanwege overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, en gelezen in samenhang met artikel 3, aanhef en onder b, en artikel 9, eerste lid en bijlage I, hoofdstuk I, paragraaf 1 en 2, aanhef en onder a, van Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten (Transportverordening). 
      
    
    
      1.4
      Met het besluit van 24 november 2020 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van [naam 1] tegen het boetebesluit ongegrond verklaard.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    2 De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, maar de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand gelaten. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiseres en verweerder respectievelijk [naam 1] en de minister moet worden gelezen:
    
    
      “4.2. Anders dan eiseres ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat het rapport van bevindingen onvoldoende grondslag biedt voor de conclusie dat beide schapen niet vervoerd hadden mogen worden vanwege de geconstateerde aandoeningen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de toezichthouder in het rapport genoegzaam toegelicht waarom beide schapen niet vervoerd hadden mogen worden.
      - Schaap 1 was ziek, zwak, uitgedroogd, apathisch, cachetisch en had hoogstwaarschijnlijk koorts. Dit heeft de toezichthouder gebaseerd op de volgende symptomen: het schaap reageerde niet toen de toezichthouder op het dier afliep; de kop en de oren voelden warm; de ogen lagen diep; de slijmvliezen waren bleek; de Capillary Refill Time was ongeveer twee seconden; de kop zakte naar de grond; de botten waren onder de huid voelbaar; het schaap was erg mager, had een lege pens en er waren geen pensbewegingen; het schaap was te zwak om overeind te komen. Volgens de toezichthouder zijn de ziekte en de zwakte reeds meerdere dagen en voorafgaand aan het transport naar de slachterij, en ook voor het transport naar de verzamelplaats [naam 4] te [woonplaats 3] aanwezig.
      - Schaap 2 was kreupel, liep op drie poten en belastte de linker achterpoot niet. Dit heeft de toezichthouder gebaseerd op de volgende symptomen: het kogeltje van de linker achterpoot was verdikt en warm. Volgens de toezichthouder duidt dat op een ontsteking. Bij het palperen van de linker achterpoot bij het kogeltje trok het schaap haar poot terug, wat volgens de toezichthouder duidt op pijn. In het rapport van bevindingen heeft de toezichthouder vermeld dat de kreupelheid reeds meerdere dagen en voorafgaand aan het transport naar de slachterij en dus ook al voor het transport naar de verzamelplaats [naam 4] te [woonplaats 3] aanwezig was. Hoewel in de nadere toelichting van de toezichthouder van 29 oktober 2020 is vermeld dat het moeilijker hard te maken is dat het schaap al meerdere dagen kreupel was, blijkt uit de nadere toelichting ook dat het zeker een dag, maar meestal iets langer, duurt voordat een zwelling van de geconstateerde omvang ontstaat. Volgens de toezichthouder bestond deze zwelling al voor aanvang van het transport van het verzamelcentrum naar de slachterij. Ter zitting heeft de toezichthouder nader toegelicht dat de aandoening toch zeker een dag aanwezig moet zijn geweest, mede gelet op de korstvorming. Eiseres kan geen geslaagd beroep doen op de uitspraak van het CBb van 24 november 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:881), nu de toezichthouder in het geval van eiseres duidelijk heeft gezien dat het schaap als gevolg van de gezwollen kogel op drie poten liep, geen enkele keer de linker achterpoot op de grond zette en in stilstand de linker achterpoot helemaal richting de buik trok.
    
    
    
      4.3.
      Nu in het rapport van bevindingen duidelijk is beschreven en toegelicht waarom beide schapen niet vervoerd mochten worden, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat verweerder ten onrechte geen nader onderzoek heeft verricht. De rechtbank volgt eiseres evenmin in haar stelling dat de aandoeningen bij beide schapen ook tijdens het transport kunnen zijn ontstaan, nu zij deze stelling niet met een verklaring van een deskundige dierenarts heeft onderbouwd.
      
    
    
      4.4.
      Het beroep van eiseres op paragraaf 3, onder a, van Hoofdstuk I in Bijlage I van de Transportverordening slaagt niet. In dat voorschrift staat dat zieke of gewonde dieren wel in staat kunnen worden geacht te worden vervoerd wanneer het licht gewonde of zieke dieren betreft waarvoor het vervoer geen extra lijden veroorzaakt. Eiseres heeft echter niet aannemelijk gemaakt dat daarvan in haar geval sprake was. Uit het rapport van bevindingen blijkt ook geenszins dat beide schapen alleen licht gewond waren. Daarnaast concludeert de toezichthouder dat het transport bij de schapen onnodig lijden heeft veroorzaakt, omdat het eerste schaap ziek en zwak was en het tweede schaap niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos te bewegen. Van een situatie als beschreven in paragraaf 3 was dan ook geen sprake.
      
    
    
      4.5.
      Het vorenstaande brengt de rechtbank tot het oordeel dat eiseres in strijd heeft gehandeld met artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in verbinding met artikel 4.8, van de Regeling houders van dieren, alsmede in verbinding met artikel 3, aanhef en artikel 3, onder b, en artikel 9, eerste lid, gelet op Bijlage I, Hoofdstuk I, paragrafen 1 en 2, aanhef en onder punt a, van de Transportverordening. Verweerder was daarom bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen.
      
      
        5. Eiseres heeft aangevoerd dat zij te laat op de hoogte is gebracht van de bevindingen van de toezichthouder. Daardoor heeft eiseres geen mogelijkheid gehad om het schaap zelf te onderzoeken teneinde deugdelijk verweer te voeren, zodat het beginsel van equality of arms is geschonden, aldus eiseres.
      
      
    
    
      5.1.
      In de uitspraken van onder meer 18 april 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:CA0592) en 20 juli 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:280) heeft het CBb geoordeeld dat op verweerder in beginsel de verplichting ligt om degene die is gehouden tot naleving van de transportvoorschriften tijdig op de hoogte te stellen van de controle-bevindingen. Gebeurt dit niet, dan treft verweerder het verwijt dat hij in strijd met artikel 3:2 van de Awb, met name het zorgvuldigheidsbeginsel, heeft gehandeld en de transporteur daarmee (in beginsel) heeft beperkt in de mogelijkheden om zijn verdediging te voeren.
      
    
    
      5.2.
      In deze zaak heeft de toezichthouder de constateringen gedaan op het slachthuis en uit het rapport van bevindingen blijkt niet dat (een medewerker van) eiseres door de toezichthouder op de hoogte is gesteld van zijn bevindingen. Eiseres is pas bij het voornemen van 15 juli 2020 op de hoogte gesteld van de bevindingen die de toezichthouder vijf maanden eerder op 17 februari 2020 heeft gedaan. Hierdoor heeft verweerder in strijd gehandeld met het zorgvuldigheidsbeginsel. Dit betekent dat aan het primaire besluit een zorgvuldigheidsgebrek kleeft dat met het bestreden besluit niet kon worden hersteld. Het bestreden besluit wordt daarom vernietigd. De rechtbank ziet evenwel aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten omdat eiseres wel voldoende mogelijkheden heeft gehad om zowel in een zienswijze als in bezwaar de bevindingen van de toezichthouder te betwisten. Verweerder heeft immers met het voornemen het rapport van bevindingen en daarbij gevoegde foto’s aan eiseres toegestuurd. Daarmee had eiseres voldoende feitenmateriaal om door een eigen deskundige te laten beoordelen en de bevindingen van de toezichthouder tegen te kunnen spreken. Daarbij merkt de rechtbank op dat verweerder niet verplicht was om eiseres in de gelegenheid te stellen tot het ter plekke doen uitvoeren van een contra-expertise. Nu eiseres voldoende mogelijkheden heeft gehad om de bevindingen van de toezichthouder tegen te spreken, is zij in dit geval niet ernstig in haar bewijspositie geschaad. Eiseres heeft ook niet geconcretiseerd hoe zij door het tijdsverloop is benadeeld en in haar verdediging is geschaad.
      
      
        6. Eiseres heeft over de hoogte van de boete aangevoerd dat het opgelegde boetebedrag onevenredig is, omdat het onevenredig is dat er geen beleid is dat het ongelimiteerd stapelen van boetes wegens recidive aan banden legt. Ten onrechte zijn telkens dezelfde besluiten gebruikt om de daaropvolgende boetes te verhogen, terwijl de Raad van State heeft geadviseerd om de hoogte van bestuurlijke boetes beter af te stemmen op de in het strafrecht gebruikelijke boetes. Dat er tussen het rapport van bevindingen en het voornemen meer dan dertien weken zijn verstreken dient verdisconteerd te worden in de hoogte van de boete door een verlaging van de boete, aldus eiseres.
      
      
    
    
      6.1.
      Ten aanzien van de hoogte van de boete overweegt de rechtbank dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de Transportverordening gediende doel, het waarborgen van dierenwelzijn, staat voorop. De rechtbank vindt de gebruikelijke boete van € 1.500,- voor dit soort overtredingen in het algemeen evenredig. In dit geval heeft verweerder de boete verhoogd tot € 4.500,- omdat sprake is van recidive. Deze verhoging is conform artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. Aan eiseres is eerder bij besluit van 5 juli 2019 een boete opgelegd van € 3.000,- voor eenzelfde overtreding. Die boete was destijds ook vanwege recidive verhoogd. Ten aanzien van eiseres’ stelling dat de opgelegde boete onevenredig hoog is omdat de hoogte van de boete bij een herhaalde overtreding steeds oploopt, overweegt de rechtbank dat de wetgever er nadrukkelijk voor heeft gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te bestraffen door het boetebedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval. De verhoging in dit geval vindt de rechtbank ook niet onredelijk of onevenredig.
      
    
    
      6.2.
      In het enkele feit dat er tussen het rapport van bevindingen en het voornemen meer dan dertien weken zijn verstreken ziet de rechtbank geen aanleiding de boete te matigen. Zoals hiervoor onder 5.2. reeds is overwogen heeft eiseres voldoende mogelijkheden gehad om de bevindingen van de toezichthouder tegen te spreken, zodat zij in dit geval niet ernstig in haar bewijspositie is geschaad.
      
      
        7. Uit al het voorgaande volgt dat verweerder de boete terecht aan eiseres heeft opgelegd. Wel heeft verweerder het zorgvuldigheidsbeginsel geschonden.
      
      
      
        8. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd vanwege de schending van het zorgvuldigheidsbeginsel. Zoals onder 5.2. is overwogen worden de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand gelaten en dat betekent dat de boete in stand blijft.”
      
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
      
      Standpunten van partijen
    
    
    
      3.1
      
        [naam 1] heeft in hoger beroep aangevoerd dat met betrekking tot beide schapen onvoldoende is gemotiveerd waarom de beschreven verschijnselen al van vóór het transport waren. Bij het eerste schaap valt niet uit te sluiten dat het ging om een licht ziek dier waarvan de symptomen tijdens het transport verergerd zijn, temeer nu de toezichthouder in een aanvullende verklaring aangeeft dat het dier “uren tot dagen” niet gegeten heeft. Dat is een ruime tijdsmarge gezien de duur van het transport, die ruimte laat om vast te stellen dat de symptomen tijdens het transport zijn ontstaan. Dat heeft ook te gelden voor de  tijdsaanduiding van “enkele dagen” niet drinken. Met betrekking tot het tweede schaap is opvallend dat de toezichthouder in de nadere toelichting van 29 oktober 2020 terugkomt op de duur van kreupelheid maar dat daar vervolgens geen gevolgen aan verbonden worden. Ook zijn de bevindingen over de mate van ontsteking in strijd met stellingen van toezichthouders in andere rapporten van bevindingen in soortgelijke zaken. Onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 24 november 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:881) stelt [naam 1] dat er bij beide schapen dan ook nader onderzoek had moeten worden verricht. [naam 1] raakte pas na vijf maanden op de hoogte van de constateringen van de toezichthouder en heeft geen enkele mogelijkheid gehad om de schapen zelf te laten onderzoeken of om deugdelijk verweer te kunnen voeren. Louter op basis van enkele foto's, die bovendien niet de situatie van vóór het transport aangeven, kan een deskundige zijn oordeel niet baseren. Ook dit is af te leiden uit eerdergenoemde uitspraak van het College.  Dit alles maakt dat de boete niet in stand kan blijven. Wat betreft de hoogte van de boete betoogt [naam 1] ten slotte dat ten onrechte telkens dezelfde besluiten worden gebruikt om de daaropvolgende boetes te verhogen en daarop geen enkele beperking rust. Er is geen beleid dat dit ongelimiteerd gebruiken van eerdere overtredingen aan banden legt. Dat is onevenredig en disproportioneel.
      
    
    
      3.2
      
        De minister stelt zich op het standpunt dat de boete terecht is opgelegd. 
        De toezichthoudend dierenarts heeft het eerste schaap onderzocht en is tot de conclusie gekomen dat het dier al meerdere dagen te zwak moet zijn geweest om vervoerd te mogen worden. Dit komt overeen met de stelling van de dierenarts in de latere verklaring van 29 oktober 2020. Ten aanzien van het tweede schaap heeft de toezichthouder tijdens de zitting in eerste aanleg toegelicht waarom de aandoening zeker een dag aanwezig moet zijn geweest, mede gelet op de korstvorming. De door [naam 1] genoemde uitspraak van het College van 24  november 2020 is niet van toepassing. Onderhavige zaak verschilt van de aangehaalde uitspraak omdat hier wel sprake is van een concrete tijdsaanduiding die nader is toegelicht in het bestreden besluit en op de zitting bij de rechtbank. De minister hanteert sinds enkele jaren ambtshalve een intern richtsnoer met betrekking tot recidiveplafond Wet dieren. De hoogte van het recidiveplafond bedraagt maximum zeven maal het boetebedrag van de betreffende boetecategorie. Voor de boetecategorie 2 is het plafond vastgesteld op € 10.500,-. Daarna wordt de boete niet meer verhoogd. In dit geval is dat plafond nog niet bereikt.
      
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      
      
        4 	Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. 
      
      
      
        
          Beoordeling van de overtredingen
        
      
      
    
    
      5.1
      Het College stelt voorop dat in een geval als dit, waarin een boete is opgelegd, gelet op het vermoeden van onschuld, op de minister de bewijslast rust dat sprake is van een overtreding. De minister moet daarom het bewijs leveren dat [naam 1] , als exploitant van het verzamelcentrum, de overtreding heeft begaan en daartoe de feiten deugdelijk vaststellen. Voor het bewijs dat [naam 1] de genoemde bepalingen heeft overtreden, steunt de minister op de in het rapport van bevindingen beschreven waarnemingen van de toezichthouder.
      
    
    
      5.2
      Een bestuursorgaan mag in beginsel uitgaan van de bevindingen in een toezichtrapport, indien de controle is verricht en het toezichtrapport is opgemaakt door (een) hiertoe bevoegde toezichthouder(s) en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. 
      
    
    
      5.3
      
        Ten aanzien van het eerste schaap ziet het College geen grond voor zodanige twijfel aan de bevindingen, zoals opgenomen in het rapport van bevindingen, dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. In wat [naam 1] heeft aangevoerd ziet het College ook geen grond voor het oordeel dat de bevindingen onvoldoende grondslag bieden voor de conclusie dat het schaap al ten tijde van de afvoer door [naam 1] niet vervoerd had mogen worden. Zo heeft de toezichthouder niet alleen geconstateerd dat het schaap een zieke en zwakke indruk maakte en nauwelijks overeind kon komen, maar ook dat het dier cachetisch, dus zeer mager was (de botten waren onder de huid voelbaar), een lege pens had en er geen pensbewegingen waren. Dit laatste wijst er op dat het dier al vele uren tot dagen niet had gegeten, zoals de toezichthouder later heeft verklaard. Daarnaast was sprake van bleke slijmvliezen, een verlengde CRT en diepliggende ogen die duiden op uitdroging. Volgens de toezichthouder duurt het zeker enkele dagen voordat een schaap uitgedroogd zal raken. Gelet op het voorgaande en in aanmerking genomen dat er tussen het tijdstip van afvoer bij [naam 1] en de controle door de toezichthouder ongeveer zes uur verstreken zijn, volgt het College [naam 1] niet in haar betoog dat de bevindingen en verklaring van de toezichthouder ruimte laten voor de conclusie dat het schaap ten tijde van het transport slechts licht ziek was en (nog) vervoerd had mogen worden. Wat [naam 1] verder heeft aangevoerd, geeft ook geen aanleiding om daaraan te twijfelen. Het College onderschrijft daarbij het oordeel van de rechtbank dat [naam 1] , gezien de inhoud van het rapport van bevindingen, voldoende concrete en feitelijke informatie had om de conclusies van de toezichthouder — bijvoorbeeld door een contra-expertise van een andere dierenarts — tegen te kunnen spreken. De situatie is daarmee anders dan die in de uitspraak van het College van 24 december 2020.
        Gelet op het voorgaande heeft de minister terecht vastgesteld dat [naam 1] ten aanzien van het eerste schaap de onder 1.3 genoemde bepalingen heeft overtreden. De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat de minister bevoegd was om [naam 1] voor deze overtreding een boete op te leggen.
      
      
    
    
      5.4
      Ten aanzien van het tweede schaap is het College met [naam 1] van oordeel dat onvoldoende is komen vast te staan dat het dier al kreupel was vóór het bij [naam 1] op transport ging naar het slachthuis. Het rapport van bevindingen biedt onvoldoende grondslag voor de conclusie dat dat het geval was. Het College neemt daarbij het volgende in aanmerking. Zoals de ter zitting van het College aanwezige dierenarts heeft toegelicht, ontstaat kreupelheid door pijn, waardoor een dier zal proberen de aangetaste poot niet belasten. De duur van de aandoening die de pijn heeft veroorzaakt, heeft de toezichthouder in haar verklaring van 29 oktober 2020 gerelateerd aan de geconstateerde zwelling van de (pijnlijke) kogel, ‘omdat het zeker een dag duurt voordat een dergelijke zwelling’ ontstaat.  Over de mate van zwelling is in het rapport van bevindingen echter niets vermeld. Daarin is slechts geconstateerd dat het kogeltje gezwollen/verdikt was. Op de bijgevoegde foto’s is de zwelling ook niet (goed) te zien. Daarmee heeft de toezichthouder onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat de zwelling al voorafgaand aan het transport vanaf [naam 1] aanwezig was. Dat sprake was van korstvorming, leidt niet tot een ander oordeel. De toezichthoudend dierenarts heeft in haar nadere toelichting immers uiteengezet dat de korst niet meer pijnlijk was, waardoor niet met zekerheid is uit te sluiten dat sprake is geweest van twee aparte aandoeningen, zoals ook is bevestigd door de ter zitting van het College aanwezige dierenarts. 
      
    
    
      5.5
      De conclusie in het bestreden besluit dat ten aanzien van het tweede schaap sprake is van een overtreding ontbeert daarom een draagkrachtige motivering. Hoewel de hogerberoepsgrond over de overtreding ten aanzien van het tweede schaap dus terecht is aangevoerd, kan dit echter niet tot een andere uitkomst leiden, aangezien in dit geval één keer de standaardboete van € 1.500,- is opgelegd voor twee geconstateerde overtredingen tezamen en niet in geschil is dat de minister voor enkel de eerste overtreding dezelfde boete zou hebben opgelegd. Zoals in  6.3 is overwogen, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de minister bevoegd was om [naam 1] voor deze eerste overtreding een boete op te leggen.
      
      
        
          Hoogte van de boete
        
      
      
    
    
      6.1
      Het College stelt vast dat de hoogte van de boete die de minister heeft opgelegd voor de overtreding — als hier nu nog aan de orde — in overeenstemming is met artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 1.2 en de bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren.
      
    
    
      6.2
      
        De aan [naam 1] opgelegde bestuurlijke boete is aan te merken als bestraffende sanctie. Het College is van oordeel dat de hoogte van de boete gezien de aard en ernst van de geconstateerde overtreding en de mate waarin deze aan [naam 1] kan worden verweten, evenredig is. In dit geval heeft de minister de boete verhoogd naar € 4.500,- omdat sprake is van recidive. Deze verhoging is in overeenstemming met artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. 
        Volgens artikel 2.5. van het Besluit handhaving is, indien ten tijde van de overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2., 2.3. en 2.4. voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.
        Bij besluit van 5 juli 2019 is [naam 1] beboet voor eenzelfde overtreding en is aan haar een boete opgelegd van € 3.000,- . Deze boete is onherroepelijk en sindsdien was er nog geen vijf jaar verstreken. Van omstandigheden waarom een ophoging van de boete niet meer redelijk is te achten, is naar het oordeel van het College in dit geval niet gebleken. Evenmin is gebleken van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om de opgelegde boete verder te matigen. Al met al is het College van oordeel dat de opgelegde boete passend en geboden is.
      
      
      
        
          Overschrijding redelijke termijn
        
      
      
    
    
      7.1
      Het College beoordeelt, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 14 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:7, onder 6.1) ambtshalve of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden  is overschreden. 
      
    
    
      7.2
      In een bestraffende zaak als deze geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
      
    
    
      7.3
      
        In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 15 juli 2020. Dit betekent dat op het moment van het doen van deze uitspraak de redelijke termijn met (afgerond) negen maanden is overschreden. Volgens de rechtspraak van het College wordt bij overschrijding van de redelijke termijn in bestraffende zaken de boete in beginsel gematigd met 5% per half jaar waarmee de termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. Het College zal de boete van € 4.500,- daarom matigen met 10% vanwege de overschrijding van de redelijke termijn
        als gevolg van de behandeling in het hoger beroep en zal de boete vaststellen op € 4.050,-.
      
      
    
  
  
    Conclusie
    
    
      8.1
      Het hoger beroep slaagt niet. Omdat de redelijke termijn is overschreden, zal het College de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft, het boetebesluit herroepen voor zover het de hoogte van de boete betreft en het boetebedrag vaststellen op € 4.050,-. 
      
    
    
      8.2
      Het College zal — gelet op wat hiervoor onder 6.5 is overwogen — de minister veroordelen in de door [naam 1] in hoger beroep gemaakte proceskosten. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1).
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de boete betreft;
      
      
        herroept het boetebesluit van 7 augustus 2020 voor zover het de hoogte van de boete betreft;
      
      
        stelt het bedrag van de boete vast op € 4.050,-;
      
      
        veroordeelt de minister in de proceskosten in hoger beroep van [naam 1] tot een bedrag van € 1.814,-;
      
      
        draagt de minister op het in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 548,- aan [naam 1] te vergoeden.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.T. Aalbers, in aanwezigheid van mr. H.G. Egter van Wissekerke, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 maart 2025.
    
    
    
    
    
      w.g. C.T. Aalbers					w.g. H.G. Egter van Wissekerke
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten (Transportverordening)
      
    
    
    
      Artikel 3 - Algemene voorwaarden voor het vervoer van dieren
      Het is verboden dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent.
      Bovendien moet aan de volgende voorwaarden worden voldaan:
      (…)
    
    b) de dieren zijn geschikt voor het voorgenomen transport;
    (…)
    
    
      Artikel 9 - Verzamelcentra
    
    1. De exploitanten van verzamelcentra zorgen ervoor dat de dieren behandeld worden overeenkomstig de technische voorschriften van bijlage I, hoofdstuk I, en hoofdstuk III, afdeling 1.
    […]
    
    
      Bijlage I Technische voorschriften
    
    
    
      
        Hoofdstuk 1, Geschiktheid voor vervoer
      
    
    
    1. Alleen dieren die geschikt zijn voor het voorgenomen transport mogen worden vervoerd, en de vervoersomstandigheden moeten van dien aard zijn dat de dieren geen letsel of onnodig lijden kan worden berokkend.
    2. Gewonde, zwakke en zieke dieren worden niet in staat geacht te worden vervoerd, met name in de volgende gevallen:
    a. a) wanneer de dieren niet in staat zijn zich op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen;
    (…)
    3. Zieke of gewonde dieren kunnen echter in staat worden geacht te worden vervoerd in de volgende gevallen:
    a. a) wanneer het licht gewonde of zieke dieren betreft waarvoor het vervoer geen extra lijden veroorzaakt; bij twijfel wordt het advies van de dierenarts ingewonnen;
    (…)
    
    
      
        Wet dieren
      
    
    
    
      Artikel 6.2. Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen
    
    
    1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
    
    
      […]
    
    
    
    
      
        Regeling houders van dieren
      
    
    
    
      Artikel 4.8. Verbodsbepalingen
    
    
    
      Als voorschriften als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet, worden aangewezen de artikelen:
    
    
    - 3 tot en met 9 en 12, van verordening (EG) nr. 1/2005;
    
    
      […]