ECLI:NL:RVS:2025:1272, Raad van State, 26-03-2025, 202205546/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-03-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 december 2020 heeft de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat een verzoek van Maverick Advocaten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur deels toegewezen en een e-mail van 5 mei 2020, een bijlage bij deze mail (hierna: Document 1-1), een e-mail van 19 mei 2020 en een e-mail van 29 mei 2020 (hierna: Document 3) gedeeltelijk openbaar gemaakt.

202205546/1/A3.
    Datum uitspraak: 26 maart 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Maverick Advocaten N.V., gevestigd in Amsterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 9 augustus 2022 in zaak nr. 21/3619 in het geding tussen:
    Maverick Advocaten
    en
    de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 december 2020 heeft de staatssecretaris een verzoek van Maverick Advocaten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) deels toegewezen en een e-mail van 5 mei 2020 (hierna: Document 1), een bijlage bij deze mail (hierna: Document 1-1), een e-mail van 19 mei 2020 (hierna: Document 2) en een e-mail van 29 mei 2020 (hierna: Document 3) gedeeltelijk openbaar gemaakt.
    Bij besluit van 31 mei 2021 heeft de staatssecretaris het door Maverick Advocaten daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, 13 nieuwe documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt en Document 1-1 en Document 2 verder gedeeltelijk openbaar gemaakt.
    Bij uitspraak van 9 augustus 2022 heeft de rechtbank het door Maverick Advocaten daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 31 mei 2021 vernietigd voor zover dit ziet op de beoordeling van Document 1-1, Document 2 en Document 3 en het besluit voor het overige in stand gelaten, de staatssecretaris opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak. Verder heeft de rechtbank de staatssecretaris opgedragen tot vergoeding van het door Maverick Advocaten betaalde griffierecht en de staatssecretaris veroordeeld in de proceskosten van Maverick Advocaten tot een bedrag van € 1.518,00.
    Tegen deze uitspraak heeft Maverick Advocaten hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 15 september 2022 heeft de staatssecretaris ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank Document 1-1, Document 2 en Document 3 verder gedeeltelijk openbaar gemaakt.
    Maverick Advocaten heeft gronden ingediend tegen het besluit van 15 september 2022.
    Bij besluit van 25 november 2022 heeft de staatssecretaris het besluit van 15 september 2022 gewijzigd en Document 1-1 en Document 3 verder gedeeltelijk openbaar gemaakt.
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De staatssecretaris heeft stukken overgelegd en met verwijzing naar artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) medegedeeld dat uitsluitend de Afdeling kennis zal mogen nemen van deze stukken. Maverick Advocaten heeft de toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb verleend. De Afdeling heeft kennisgenomen van de stukken.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 19 februari 2025, waar Maverick Advocaten, vertegenwoordigd door mr. V.G. de Jong en mr. F.R. Miedema, advocaten in Amsterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. E. Koornwinder en B. Clabbers, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 10 juli 2020 heeft Maverick Advocaten de staatssecretaris op grond van de Wob verzocht om openbaarmaking van, samengevat, de tussen het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: het ministerie) en de Europese Commissie gewisselde correspondentie en stukken ten aanzien van het voornemen tot onderhandse gunning van het hoofdrailnet aan de Nederlandse Spoorwegen (hierna: de NS) voor de periode na 2025.
    1.1.    Bij besluit van 4 december 2020 heeft de staatssecretaris Document 1, Document 1-1, Document 2 en Document 3 gedeeltelijk openbaar gemaakt. De staatssecretaris heeft de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a en e, van de Wob aan zijn besluit ten grondslag gelegd. Bij besluit van 31 mei 2021 heeft de staatssecretaris het bezwaar van Maverick Advocaten gegrond verklaard en 13 nieuwe documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt. Ook heeft de staatssecretaris Document 1-1 en Document 2 verder gedeeltelijk openbaar gemaakt.
    Uitspraak rechtbank
    2.       Over de door de staatssecretaris toegepaste weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob heeft de rechtbank, samengevat, geoordeeld dat de staatssecretaris de op grond van dit artikel geweigerde onderdelen in Document 1-1, Document 2 en Document 3,  nader moet motiveren.
    Over Document 3, onderaan pagina 4, twee zinnen en de laatste alinea op pagina 5, heeft de rechtbank geoordeeld dat de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat deze informatie niet onder het Wob-verzoek valt. De staatssecretaris moet beoordelen of deze informatie alsnog deels openbaar kan worden gemaakt. Als dit niet kan, moet hij nader motiveren waarom deze informatie buiten de reikwijdte van het verzoek valt.
    De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de mededeling van de staatssecretaris dat er niet meer stukken onder hem berusten, niet ongeloofwaardig is, en dat Maverick Advocaten niet aannemelijk heeft gemaakt dat onder de staatssecretaris toch meer documenten berusten.        
    
    De rechtbank heeft daarom het beroep tegen het besluit van 31 mei 2021 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd voor zover openbaarmaking van Document 1-1, Document 2 en Document 3 deels is geweigerd en het besluit voor het overige in stand gelaten. De rechtbank heeft de staatssecretaris opgedragen op deze onderdelen een nieuw besluit te nemen en dit besluit te baseren op de Wet open overheid (hierna: de Woo). Verder heeft de rechtbank de staatssecretaris opgedragen tot vergoeding van het door Maverick Advocaten betaalde griffierecht en de staatssecretaris veroordeeld in de proceskosten van Maverick Advocaten voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand tot een bedrag van € 1518,00.
    Besluit van 15 september 2022
    3.       De staatssecretaris heeft op 15 september 2022, ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. Op grond van de Wob heeft de staatssecretaris Document 1-1, Document 2 en Document 3 verder openbaar gemaakt. In Document 1-1 en Document 3 is nog steeds de openbaarmaking van een aantal tekstonderdelen op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a en e, van de Wob geweigerd. In Document 2 is alleen nog de openbaarmaking van een aantal tekstonderdelen op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob geweigerd.
    Besluit van 25 november 2022
    4.       Bij besluit van 25 november 2022 heeft de staatssecretaris het besluit van 15 september 2022 gewijzigd door in Document 1-1 en Document 3 alle tekstonderdelen die op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob waren geweigerd, alsnog openbaar te maken. De staatssecretaris heeft hiertoe besloten, omdat deze informatie inmiddels is gedeeld met de Tweede Kamer.
    Omvang geschil
    5.       Naar aanleiding van de (hoger)beroepsgronden van Maverick Advocaten tegen de uitspraak van de rechtbank en de nadere besluiten van de staatssecretaris van 15 september 2022 en 25 november 2022, ziet de Afdeling aanleiding om de omvang van het geschil in hoger beroep vast te stellen.
    5.1.    Bij de besluiten van 15 september 2022 en 25 november 2022 heeft de staatssecretaris alsnog alle op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob geweigerde passages openbaar gemaakt. Ook heeft de staatssecretaris de passage in Document 3, onderaan pagina 4, twee zinnen en de laatste alinea op pagina 5, alsnog openbaar gemaakt. Dit betekent dat Maverick Advocaten alleen nog procesbelang heeft bij de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de mededeling van de staatssecretaris dat er niet meer stukken onder hem berusten, niet ongeloofwaardig is, en dat Maverick Advocaten niet aannemelijk heeft gemaakt dat onder de staatssecretaris toch meer documenten berusten. Dit is ook door Maverick Advocaten op de zitting bij de Afdeling erkend.
    Gronden hoger beroep en beroep
    6.       Afdeling zal de gronden van het hoger beroep en beroep tegen de nieuwe besluiten samen behandelen.
    Gronden hoger beroep
    7.       Maverick Advocaten betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de mededeling van de staatssecretaris dat er niet meer stukken onder hem berusten, niet ongeloofwaardig is, en dat Maverick Advocaten niet aannemelijk heeft gemaakt dat onder de staatssecretaris toch meer documenten berusten.     
    Hiertoe voert zij aan dat zij wel aannemelijk heeft gemaakt dat onder de staatssecretaris meer documenten berusten. Zo heeft zij aangevoerd dat het onaannemelijk is dat er slechts beperkt contact is geweest tussen het ministerie en de Europese Commissie over een onderwerp dat grote gevolgen heeft voor de marktordening op het Nederlandse spoor. Ook heeft zij aangevoerd dat er regelmatig contact is geweest tussen de staatssecretaris en de Europese Commissie. Dit volgt onder meer uit uitlatingen die medewerkers van het ministerie tijdens een zitting hebben gedaan die heeft geleid tot de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 1 december 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:12226. Tijdens deze zitting hebben medewerkers van het ministerie erkend dat het ministerie meermaals contact heeft gehad met de Europese Commissie over het voornemen van het ministerie om het hoofdrailnet na 2025 onderhands aan de NS te gunnen. Dat er meer documenten moeten zijn, is aannemelijk omdat de staatssecretaris geen deugdelijk systeem heeft ingericht om Wob-verzoeken te behandelen. Door de handelingen die nu bij een Wob-verzoek moeten worden verricht, is de kans op menselijke fouten groot, aldus Maverick Advocaten.
    Gronden beroep
    7.1.    Het beroep tegen de besluiten van 15 september 2022 en 25 november 2022 ziet ook op Document 1-1, Document 2 en Document 3. Maverick Advocaten heeft aangevoerd dat uit een passage uit Document 3 die bij het besluit van 15 september 2022 openbaar is gemaakt, ook volgt dat er meer stukken onder de staatssecretaris moeten rusten. In de passage staat: "Daarnaast heeft DG Move ons ook een brief gestuurd over de uitvoering van de PSO verordening. Deze brief is door omstandigheden enigszins in de beantwoording vertraagd. Maar ik verwacht daarover volgende week te kunnen berichten." Uit deze passage volgt volgens Maverick Advocaten dat de Europese Commissie een brief heeft gestuurd aan de staatssecretaris over de uitvoering op het spoor in Nederland van de PSO-verordening en dat de staatssecretaris zal reageren op deze brief.
    Beoordeling hoger beroep en beroep
    8.       Op 1 mei 2022 is de Woo in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob‑verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. Dat geldt in principe ook voor besluiten op bezwaar of besluiten die worden genomen na een bestuurlijke of judiciële lus.
    
    De Afdeling stelt vast dat de staatssecretaris de nadere besluiten op 15 september 2022 en 25 november 2022 heeft genomen, dus na 1 mei 2022. De staatssecretaris heeft desondanks de besluiten niet op grond van de Woo, maar op grond van de Wob genomen. Alleen al hierom slaagt het beroep van Maverick Advocaten tegen de besluiten van 15 september 2022 en 25 november 2022 en moeten deze besluiten worden vernietigd. Maar de Afdeling ziet aanleiding om de rechtsgevolgen van de besluiten in stand te laten. Dit zal zij hieronder toelichten.
    8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer bij hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch bij dat bestuursorgaan berust. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 3 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1388, onder 10.
    8.2.    De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat niet meer documenten die onder het Wob-verzoek vallen bij hem berusten. De staatssecretaris heeft over de verrichte zoekslag op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat in het managementsysteem en bij de betrokken medewerkers en de staatssecretaris is gezocht naar documenten met onder meer de zoektermen ‘herziening’ en ‘HRN concessie’. Ook heeft de staatssecretaris toegelicht dat in de periode waarop het Wob-verzoek betrekking heeft niet vaak contact is geweest tussen de staatssecretaris en de Europese Commissie.
    8.3.    Maverick Advocaten heeft niet aannemelijk gemaakt dat er toch meer documenten bij de staatssecretaris berusten. Hiertoe overweegt de Afdeling als volgt.
    Over het betoog van Maverick Advocaten dat het aannemelijk is dat er meer contact is geweest tussen de staatssecretaris en de Europese Commissie, heeft de staatssecretaris op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat hij in de periode tot het Wob-verzoek niet vaak contact heeft gehad met de Europese Commissie over dit onderwerp. Er kwam volgens de staatssecretaris pas vanaf het jaar 2021 meer contact toen bekend werd dat de staatssecretaris de onderhandse gunningen wilde verlenen. Eind 2023 heeft de daadwerkelijke gunning plaatsgevonden. Het Wob-verzoek van Maverick Advocaten heeft volgens de staatssecretaris geen betrekking op deze periode, omdat het Wob-verzoek eerder, namelijk op 10 juli 2020, was ingediend. De staatssecretaris heeft naar het oordeel van de Afdeling met deze toelichting voldoende toegelicht dat er in de periode van het Wob-verzoek niet vaak contact is geweest tussen de staatssecretaris en de Europese Commissie. Maverick Advocaten heeft daarom met dit betoog niet aannemelijk gemaakt dat er meer documenten bij de staatssecretaris berusten.
    Ook met de verwijzing naar een passage uit Document 3 heeft Maverick Advocaten niet aannemelijk gemaakt dat er meer documenten bij de staatssecretaris moeten berusten. De staatssecretaris heeft ten aanzien van dit betoog in de schriftelijke uiteenzetting en op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat deze brief geen betrekking heeft op het Wob-verzoek, maar op de implementatie van de PSO-verordening in de Nederlandse wetgeving. Maverick Advocaten heeft niet aannemelijk gemaakt dat de brief wel betrekking heeft op het Wob-verzoek.    
    Verder heeft Maverick Advocaten haar stelling dat geen deugdelijk systeem is ingericht om Wob-verzoeken te behandelen onvoldoende onderbouwd. De staatssecretaris heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht hoe hij de zoekslag heeft verricht. De Afdeling ziet daarin geen aanleiding voor het oordeel dat geen deugdelijk systeem is ingericht en dat er daarom meer documenten moeten zijn.
    Ten slotte heeft Maverick Advocaten met haar stelling dat medewerkers van het ministerie tijdens een zitting zouden hebben erkend dat het ministerie meermaals contact heeft gehad met de Europese Commissie over dit onderwerp, onvoldoende aannemelijk gemaakt dat er meer documenten onder de staatssecretaris berusten. Maverick Advocaten heeft geen concrete aanknopingspunten voor deze stelling gegeven, zodat daaraan niet de door haar voorgestane betekenis kan worden toegekend.
    Conclusie
    8.4.    De Afdeling is gezien het voorgaande van oordeel dat de mededeling van de staatssecretaris dat niet meer stukken onder hem berusten, niet ongeloofwaardig is, en dat Maverick Advocaten niet aannemelijk heeft gemaakt dat meer documenten die onder het Wob-verzoek vallen bij de staatssecretaris berusten. Het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank is daarom ongegrond. Het beroep tegen de besluiten van 15 september 2022 en 25 november 2022 is gegrond, omdat de staatssecretaris de besluiten niet op grond van de Woo, maar op grond van de Wob heeft genomen. Omdat Maverick Advocaten niet aannemelijk heeft gemaakt dat meer documenten bij de staatssecretaris berusten, ziet de Afdeling aanleiding om de rechtsgevolgen van de besluiten in stand te laten.
    Proceskostenveroordeling rechtbank
    9.       De staatssecretaris stelt zich in de schriftelijke uiteenzetting op het standpunt dat de rechtbank de staatssecretaris ten onrechte heeft veroordeeld in de proceskosten van Maverick Advocaten voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand tot een bedrag van € 1.518,00. Omdat de staatssecretaris geen incidenteel hoger beroep heeft ingesteld, staat dit onderdeel van de uitspraak van de rechtbank in rechte vast.
    Conclusie hoger beroep en beroep
    10.     Het hoger beroep van Maverick Advocaten is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet, voor zover aangevallen, worden bevestigd.
    11.     Het beroep van Maverick Advocaten tegen de besluiten van 15 september 2022 en 25 november 2022 is gegrond, omdat de staatssecretaris de besluiten heeft genomen op grond van de Wob, in plaats van de Woo. De Afdeling vernietigt daarom deze besluiten. Maar zij ziet aanleiding om de rechtsgevolgen van de besluiten in stand te laten.
    12.     Maverick Advocaten heeft zich in hoger beroep laten vertegenwoordigen door een beroepsmatig rechtshulpverlener. Omdat het beroep tegen de besluiten van 15 september 2022 en 25 november 2022 gegrond is, moet de staatssecretaris de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen;
    II.       verklaart het beroep van Maverick Advocaten N.V. tegen de besluiten van de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat van 15 september 2022 en 25 november 2022 gegrond;
    III.      vernietigt de besluiten van 15 september 2022 en 25 november 2022;
    IV.      bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand blijven;
    V.       veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van de bij Maverick Advocaten N.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten ten bedrage van € 907,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
    VI.      gelast dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat aan Maverick Advocaten N.V. het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. M. den Heyer, leden van de meervoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    w.g. Soffner
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 maart 2025
    818-1031