ECLI:NL:CRVB:2024:368, Centrale Raad van Beroep, 20-02-2024, 22/2170 TOZO
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2024-02-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Tozo. Exceptieve toets. Terughoudende toets van politiek-bestuurlijke afweging die valt binnen de beslissingsruimte van de staatssecretaris De staatssecretaris was niet gehouden om te voorzien in een regeling die het mogelijk maakt om het maandelijks door het bedrijf geleden verlies te compenseren tot de voor appellant geldende bijstandsnorm voor een alleenstaande.

22/2170 TOZO, 22/2232 TOZO
    
    
    
      Datum uitspraak: 20 februari 2024
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 3 juni 2022, 21/653 en 21/1544 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant] te [woonplaats] (appellant)
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Staphorst (college)
    
    
    
    
      
        SAMENVATTING
      
    
    
    
      Het college heeft op de voor appellant geldende bijstandsnorm zijn pensioeninkomsten in mindering gebracht. Appellant is van mening dat dit niet terecht is. Appellant erkent dat het college weliswaar zijn pensioeninkomsten overeenkomstig de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo) heeft gekort, maar vindt dat het college van de Tozo had moeten afwijken, omdat deze regeling een hiaat bevat. Toepassing van de Tozo leidt er namelijk toe dat appellant steeds ruim onder het bestaansminimum is gebleven, omdat de Tozo geen bepaling kent die het mogelijk maakt om het maandelijks door het bedrijf geleden verlies te compenseren tot de voor appellant geldende bijstandsnorm. De Raad volgt appellant daarin niet en komt tot het oordeel dat de rechtbank de besluiten van het college terecht in stand heeft gelaten.
    
    
    
  
  
    PROCESVERLOOP
    
    
      Appellant heeft hoger beroep ingesteld, een nadere uiteenzetting gegeven en nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Het college heeft een nadere uiteenzetting gegeven.
    
    
    
      De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 28 november 2023. Appellant is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door A. Velema-Hendriks.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
    
    
    
      1.1.
      Appellant exploiteert sinds 10 november 1999 de onderneming [Bedrijf B.V.]. (bedrijf). Het bedrijf is actief in de branche ‘ingenieurs en overig technisch ontwerp en advies’.
      
    
    
      1.2.
      Op 26 maart 2020 heeft appellant bij het college een aanvraag ingediend voor algemene bijstand op grond van de Tozo.
      
    
    
      1.3.
      Het college heeft appellant voorschotten van in totaal € 2.100,- toegekend.
      
    
    
      1.4.
      Appellant heeft zijn pensioen vervroegd laten uitkeren om het bedrijf tijdens de coronacrisis draaiende te houden en een faillissement te voorkomen. Daardoor krijgt hij bij het bereiken van de AOW-gerechtigde leeftijd tot aan zijn overlijden minder pensioen dan wanneer hij dit niet had gedaan.
      
    
    
      1.5.
      Met een besluit van 10 juli 2020 (besluit 1) heeft het college appellant algemene bijstand op grond van de Tozo toegekend over de periode van 1 maart 2020 tot 1 juni 2020 (Tozo 1). Het college heeft op de voor appellant geldende bijstandsnorm zijn pensioeninkomsten in mindering gebracht.
      
    
    
      1.6.
      Met een besluit van 4 augustus 2020 (besluit 2) heeft het college een bedrag van € 626,13 aan voorschotten teruggevorderd van appellant.
      
    
    
      1.7.
      Met een besluit van 14 augustus 2020 heeft het college appellant algemene bijstand op grond van de Tozo toegekend over de periode van 1 juni 2020 tot 1 oktober 2020 (Tozo 2).
      
    
    
      1.8.
      Op 2 november 2020 heeft appellant bij het college opnieuw een aanvraag ingediend voor algemene bijstand op grond van de Tozo.
      
    
    
      1.9.
      Met een besluit van 24 november 2020 (besluit 3) heeft het college appellant algemene bijstand op grond van de Tozo toegekend over de periode van 1 oktober 2020 tot 1 april 2021 (Tozo 3). Het college heeft op de voor appellant geldende bijstandsnorm zijn pensioeninkomsten in mindering gebracht.
      
    
    
      1.10.
      Met een besluit van 8 maart 2021 (bestreden besluit 1), voor zover van belang, is het college bij de besluiten 1 en 2 gebleven. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat bij de toekenning van de Tozo 1 op de voor appellant geldende bijstandsnorm pensioeninkomsten van appellant van € 561,03 per maand in mindering zijn gebracht. Met verliezen uit onderneming kan bij de uitvoering van de Tozo geen rekening worden gehouden en deze kunnen niet worden gecompenseerd. De teveel betaalde bijstand is terecht teruggevorderd. 
    
    
      1.11.
      Met een besluit van 30 maart 2021 (besluit 4) heeft het college de aan appellant toegekende Tozo 2 gewijzigd (lees: herzien) in verband met de pensioeninkomsten en de over de periode van 1 juni 2020 tot 1 oktober 2020 betaalde kosten van bijstand tot een bedrag van € 3.902,24 van appellant teruggevorderd.
      
    
    
      1.12.
      Met een besluit van 17 augustus 2021 (bestreden besluit 2) is het college bij besluit 3 gebleven. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat op de voor appellant geldende bijstandsnorm pensioeninkomsten van appellant van € 1.037,16 per maand in mindering zijn gebracht. Verliezen uit onderneming kunnen niet worden gecompenseerd door de bijstand. De terugvordering in besluit 4 is teruggebracht tot € 3.703,04.
      
      
        
          Uitspraak van de rechtbank
        
      
      
      2. De rechtbank heeft de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard.
      
      
        
          Het standpunt van appellant
        
      
      
      3. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
      
    
  
  
    Het oordeel van de Raad
    
    
      4. Niet langer in geschil zijn de terugvorderingsbesluiten van 4 augustus 2020 en van 30 maart 2021. Voorafgaand en tijdens de zitting heeft het college namelijk toegezegd dat het college deze terugvorderingsbesluiten zal herroepen. Zoals op de zitting van de Raad is besproken, beoordeelt de Raad alleen nog of de rechtbank terecht de bestreden besluiten in stand heeft gelaten voor zover daarin de toekenning van de Tozo 1 en 3, en dan met name voor zover daarbij de pensioeninkomsten op de Tozo 1 en 3 in mindering zijn gebracht, is gehandhaafd. De Raad doet dit aan de hand van wat appellant in het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
    
      4.1.
      De bestreden besluiten worden getoetst voor de periode van 1 maart 2020 tot en met 31 mei 2020 (de periode waarover appellant Tozo 1 is toegekend) en voor de periode van 1 oktober 2020 tot en met 31 maart 2021 (de periode waarover appellant Tozo 3 is toegekend), de te beoordelen perioden.
      
    
    
      4.2.
      Zoals op de zitting van de Raad is besproken, is niet langer in geschil dat het college in overeenstemming met de Tozo het pensioeninkomen van appellant op de voor hem geldende bijstandsnorm in mindering heeft gebracht en dat het college daarbij in overeenstemming met de Tozo niet het negatief inkomen uit het bedrijf met het pensioeninkomen heeft verrekend.
      
      
        4.3.1.
        Appellant heeft aangevoerd dat de Tozo een hiaat bevat, omdat toepassing van de Tozo ertoe leidt dat appellant in de te beoordelen perioden steeds ruim onder het bestaansminimum is gebleven. De Tozo zou een bepaling moeten bevatten die het mogelijk maakt om het maandelijks door het bedrijf geleden verlies van € 1.700,- te compenseren tot de voor appellant geldende bijstandsnorm voor een alleenstaande. In die situatie zou appellant recht hebben op Tozobijstand van ongeveer € 2.700,- per maand. Appellant heeft zijn pensioen vervroegd laten uitkeren om het bedrijf tijdens de coronacrisis draaiende te houden en een faillissement te voorkomen. Als appellant zijn pensioen niet vervroegd had laten uitkeren en zijn bedrijf failliet had laten gaan, zou hij in de te beoordelen perioden recht hebben gehad op bijstand naar de volledige norm voor een alleenstaande en vanaf 1 januari 2025 volledig pensioen hebben ontvangen. Hij wordt nu als het ware gestraft voor het redden van zijn bedrijf en het vermijden van de maatschappelijke kosten die zijn gemoeid met een faillissement en alle gevolgen van dien. Deze beroepsgrond slaagt niet. Daarvoor is het volgende belangrijk.
        
      
      
        4.3.2.
        De Tozo is een algemene maatregel van bestuur die bij Koninklijk Besluit van 17 april 2020 is vastgesteld en waaraan terugwerkende kracht is gegeven tot en met 1 maart 2020. De Tozo bevat tijdelijke regels over bijstandsverlening aan zelfstandigen die financieel getroffen zijn door de gevolgen van de coronacrisis. De Tozo is een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is en vindt haar grondslag in artikel 78f van de Participatiewet (PW). 
        
      
      
        4.3.3.
        Een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, kan door de rechter in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, worden getoetst op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. Appellant heeft niet gesteld dat die situatie zich hier voordoet.
        
      
      
        4.3.4.
        De rechter komt ook de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijke richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze als door de Raad is uiteengezet in zijn uitspraken van 1 juli 2019 en 20 juli 2021. Van belang is onder meer dat de intensiteit van de beoordeling materieel terughoudend kan zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiekbestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn.
        
      
      
        4.3.5.
        Bij de toetsing van de wijze waarop aan de beslissingsruimte inhoud is gegeven, kunnen het beginsel van zorgvuldige besluitvorming en het beginsel van een deugdelijke motivering een rol spelen. Als het vaststellende orgaan bij het voorbereiden en nemen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, voldoet deze keuze aan het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel en beperkt de toetsing door de bestuursrechter zich tot de vraag of de regeling in strijd is met het beginsel van een nietonevenredige belangenafweging.
        
      
      
        4.3.6.
        Artikel 78f van de PW biedt de regelgever veel beslissingsruimte bij het maken van de keuze of van de gegeven bevoegdheid om van de in dat artikel opgenomen artikelen van de PW af te wijken gebruik wordt gemaakt en, zo ja, op welke wijze daaraan invulling wordt gegeven. Artikel 6 van de Tozo bevat een eigen inkomstenbegrip, maar voor het overige is het in artikel 32 van de PW opgenomen inkomensbegrip onverkort van toepassing op de vaststelling van het recht op bijstand op grond van de Tozo. 
        
      
      
        4.3.7.
        In de Nota van Toelichting bij de Tozo staat dat de Tozo, als onderdeel van de Participatiewet, in overwegende mate hetzelfde karakter heeft als de Participatiewet, met dien verstande dat de Tozo specifiek gericht is op zelfstandigen die vanwege de gevolgen van de coronacrisis in de financiële problemen zijn geraakt. Op grond van artikel 11 van de PW wordt bijstand alleen verleend indien de belanghebbende in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien. Een beroep op aanvullende inkomensondersteuning in de vorm van bijstand, waaronder Tozo-bijstand, is dus pas mogelijk nadat een aanvrager eerst zelf al zijn beschikbare eigen middelen heeft ingezet. 
        
      
      
        4.3.8.
        Uit de Nota van Toelichting bij de Tozo volgt vervolgens dat de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid er uitdrukkelijk voor heeft gekozen om, behoudens in de in artikel 6 van de Tozo genoemde gevallen, aan te sluiten bij het in artikel 32 van de PW opgenomen inkomensbegrip. Uit rechtspraak van de Raad volgt dat dit inkomensbegrip geen ruimte biedt voor de opvatting van appellant dat negatief inkomen uit onderneming met positief inkomen moet worden verrekend. Verder volgt uit de Nota van Toelichting dat de eis van snelle uitvoerbaarheid van de Tozo ertoe heeft geleid dat in de Tozo enkele voorwaarden buiten toepassing zijn gelaten die wel aan bijstandverlening op grond van de PW worden gesteld.
        
      
      
        4.3.9.
        De hierboven beschreven keuzes van de staatssecretaris zijn het resultaat van een politiek-bestuurlijke afweging die vallen binnen de beslissingsruimte van de staatssecretaris en zijn niet in strijd met de algemene rechtsbeginselen of algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Zoals is vermeld in 4.3.4 is het niet de taak van de rechter om de waarde of het maatschappelijk gewicht van de betrokken belangen naar eigen inzicht vast te stellen. Dat betekent ook dat de staatssecretaris niet gehouden was om te voorzien in een regeling die het mogelijk maakt om het maandelijks door het bedrijf geleden verlies te compenseren tot de voor appellant geldende bijstandsnorm voor een alleenstaande.
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      4.4.
      Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt voor zover aangevallen bevestigd. Dit betekent dat de besluiten van het college over de toekenningen van de Tozo 1 en 3 in stand blijven.
      
      
        5. Omdat het hoger beroep niet slaagt krijgt appellant geen vergoeding voor zijn proceskosten en het betaalde griffierecht.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door C.E.M. Marsé als voorzitter en K.M.P. Jacobs en A.B.J. van der Ham als leden, in tegenwoordigheid van F.C. Meershoek als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2024.
    
    
    
    
    
      						(getekend) C.E.M. Marsé 
    
    
    
    
    
      						(getekend) F.C. Meershoek 
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
    
    
      
        Participatiewet
      
    
    
    
      
        Artikel 11, eerste lid:
      
      Iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien, heeft recht op bijstand van overheidswege.
    
    
    
      
        Artikel 32, eerste lid:
      
      Onder inkomen wordt verstaan de op grond van artikel 31 in aanmerking genomen middelen voorzover deze:a. betreffen inkomsten uit of in verband met arbeid, inkomsten uit vermogen, een premie als bedoeld in artikel 31, tweede lid, onderdeel j, een kostenvergoeding als bedoeld in artikel 31, tweede lid, onderdeel k, inkomsten uit verhuur, onderverhuur of het hebben van een of meer kostgangers, socialezekerheidsuitkeringen, uitkeringen tot levensonderhoud op grond van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek, voorlopige teruggave of teruggave van inkomstenbelasting, loonbelasting, premies volksverzekeringen en inkomensafhankelijke bijdragen als bedoeld in artikel 43 van de Zorgverzekeringswet, dan wel naar hun aard met deze inkomsten en uitkeringen overeenkomen; en
    
    b. betrekking hebben op een periode waarover beroep op bijstand wordt gedaan.
    
    
      
        Artikel 78f:
      
      Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de verlening van bijstand en bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal op grond van deze wet aan zelfstandigen en aan personen die algemene bijstand ontvangen en voornemens zijn een bedrijf of zelfstandig beroep te beginnen en zich in verband hiermee niet beschikbaar stellen voor arbeid in dienstbetrekking gedurende de voorbereidingsperiode van ten hoogste twaalf maanden, waarbij kan worden afgeweken van de artikelen 9, 10, 11, 32, 34, 40, 41, 45, 58, 69, 77 en de paragrafen 4.2, 6.1 en 7.1.
    
    
    
      
        Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo)
      
    
    
    
      
        Artikel 6, van 1 maart 2020 tot en met 30 september 2020:
      1.In afwijking van artikel 32, eerste lid, onderdeel a, van de wet wordt niet als inkomen in aanmerking genomen:
    
    a. het inkomen van de echtgenoot van de zelfstandige;
    b. een teruggave inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen.
    2. De verschuldigde inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen over inkomen waarover geen loonbelasting is geheven wordt gesteld op 18 procent van dat inkomen.
    3. Ten aanzien van de zelfstandige die het bedrijf of zelfstandig beroep uitoefent in de vorm van een besloten vennootschap of een coöperatieve vereniging met wettelijke aansprakelijkheid wordt onder inkomen mede verstaan de naar evenredigheid van het aantal zelfstandigen omgerekende nettowinst van deze rechtspersoon verminderd met de hierover verschuldigde vennootschapsbelasting.
    
    
      
        Artikel 6, vanaf 1 oktober 2020:
    
    1. In afwijking van artikel 32, eerste lid, onderdeel a, van de wet wordt niet als inkomen in aanmerking genomen een teruggave inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen.
    2. De verschuldigde inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen over inkomen waarover geen loonbelasting is geheven wordt gesteld op 18 procent van dat inkomen.
    3. Ten aanzien van de zelfstandige die het bedrijf of zelfstandig beroep uitoefent in de vorm van een besloten vennootschap of een coöperatieve vereniging met wettelijke aansprakelijkheid wordt onder inkomen mede verstaan de naar evenredigheid van het aantal zelfstandigen omgerekende nettowinst van deze rechtspersoon verminderd met de hierover verschuldigde vennootschapsbelasting.
    
    
  
  
     Stb. 2020, 118.
  
  
     Zie de uitspraak van 20 juli 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1789.
  
  
     Zie de uitspraken van 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016 en van 20 juli 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1789.
  
  
     Zie de uitspraak van 29 november 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:2202.
  
  
     Stb. 2020, 118, blz. 9 en 10.
  
  
     Zie de uitspraken van 6 augustus 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2666 en 2667.