ECLI:NL:RBROT:2025:3363, Rechtbank Rotterdam, 17-03-2025, ROT 24/3999
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-03-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht; Personen- en familierecht

Samenvatting: De rechtbank volgt het standpunt van de burgemeester dat sprake is van een nieuwe exploitatie en om die reden de ontwikkelrichting “consolideren” in de weg staat aan het verlenen van een exploitatie- en Alcoholwetvergunning niet. Gelet op de definitie van het begrip “consolideren” en wat in paragraaf 2.6 van het Horecagebiedsplan is overwogen en gelet op de feiten en omstandigheden in dit geval, kan de horeca-inrichting van eiseres niet worden gekwalificeerd als een nieuwe exploitatie.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 24/3999 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 maart 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam eiseres] , uit Rotterdam, eiseres
    (gemachtigden: mr. Z.B. Gyömörei en mr. C.M. Koningferander),
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van Rotterdam, de burgemeester 
    (gemachtigden: mr. S.B.H. Fijneman en mr. Y.S. Man),
    
    
      met als derde-partij [naam verhuurder], uit Enschede, de verhuurder
      (gemachtigde: mr. J.J.D. van Doleweerd).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de weigering van een exploitatie- en Alcoholwetvergunning.
    
    
    
      1.1.
      Met het primaire besluit van 22 mei 2023 heeft de burgemeester de aanvraag van eiseres afgewezen. Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en de rechtbank verzocht tot het treffen van een voorlopige voorziening. Bij uitspraak van 20 juli 2023 heeft de voorzieningenrechter het primaire besluit geschorst. De voorzieningenrechter heeft de voorlopige voorziening getroffen dat eiseres tot zes weken na de beslissing op bezwaar wordt behandeld als ware in het bezit van de exploitatie- en Alcoholwetvergunning.
      
    
    
      1.2.
      Met het bestreden besluit van 11 maart 2024 heeft de burgemeester het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 3 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van de burgemeester en de gemachtigde van de verhuurder. De gemachtigden van eiseres zijn met voorafgaand bericht niet verschenen.
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Eiseres exploiteert een horeca-inrichting aan [adres 1] in Rotterdam (op de [naam locatie] ). Op 7 april 2022 heeft eiseres een aanvraag ingediend voor een exploitatie- en Alcoholwetvergunning om de bestaande horeca-inrichting van [naam bedrijf] met bijbehorende terrassen, gevestigd aan [adres 2] en [adres 1] in Rotterdam, over te nemen. Omdat eiseres op dat moment niet beschikte over lokaliteit op het adres [adres 2] is de gevraagde vergunning alleen verleend voor [adres 1] met bijbehorende (twee) terrassen. Eiseres heeft op 14 maart 2023 een aanvraag ingediend voor een exploitatie- en Alcoholwetvergunning voor [naam eiseres] voor de (drie) terrassen behorend bij [adres 2] in Rotterdam. Met het primaire besluit heeft de burgemeester deze aanvraag afgewezen en deze afwijzing is met het bestreden besluit gehandhaafd. Gelet op de Horecanota 2017-2021 en het Horeca gebiedsplan Centrum 2022-2024 (het HGP) wordt een vergunning afgegeven aan bestaande (al dan niet overgenomen) horeca-inrichtingen. Eiseres voldoet daar volgens de burgemeester niet aan. Volgens de burgmeester is namelijk sprake van een nieuwe exploitatie. Op basis van het HGP kan in dat geval geen vergunning worden afgegeven. De burgemeester heeft zich verder nog op het standpunt gesteld dat het advies van de Algemene bezwaarschriftencommissie om de terrassen van [adres 2] tijdelijk te koppelen aan de exploitatievergunning van [adres 1] niet kan worden gevolgd, omdat de terrassen op grond van artikel 2:27, onder a, onder 1 en 2 van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012 (APV) zijn gekoppeld aan de horeca-inrichting (in dit geval dus aan [adres 2] ).
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden van eiseres of de burgemeester de aanvraag voor een exploitatie- en Alcoholwetvergunning terecht heeft afgewezen.
    
    
      
        Is sprake van een nieuwe horeca-inrichting?
      
    
    4. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de burgemeester ten onrechte ervan uitgaat dat sprake is van een nieuwe exploitatie op [adres 2] .
    
    5. Bij een aanvraag voor een exploitatie- en Alcoholwetvergunning beoordeelt de burgemeester of sprake is van een nieuwe horeca-inrichting aan de hand van het HGP. De burgemeester heeft de aanvraag van eiseres afgewezen en zich op het standpunt gesteld dat de aanvraag van eiseres een aanvraag voor een nieuwe exploitatie is en de ontwikkelrichting “consolideren” daarom in de weg staat aan het afgeven van een vergunning. 
    
      	In het HGP staan per gebied verschillende concrete ontwikkelingen beschreven. Het bedrijf van eiseres bevindt zich in het centrum dat de ontwikkelrichting “consolideren” heeft. Daaronder wordt verstaan:
      
        “Er zijn geen nieuwe horeca inrichtingen toegestaan. Ook is een verzwaring van activiteiten en/of categorieën niet mogelijk en kan het vloeroppervlakte en terras van bestaande inrichtingen in principe niet toenemen. Dit tenzij het een gering aantal m2 inpandig betreft of eisen worden gesteld in landelijke wetgeving waardoor ondernemers gedwongen worden aanpassingen in het pand aan te brengen.”
      
      	In het HGP staat onder paragraaf “2.6 Leegstaande panden” het volgende:
      
        “Als op het moment van vaststelling van het horecagebiedsplan een pand lange tijd leegstaat of niet wordt geëxploiteerd, geldt de ontwikkelrichting zoals deze voor het gebied en/of de straat waar het pand gelegen is. Als dat consolideren is, dan is geen nieuwe exploitatie meer mogelijk (tenzij de bestemming van het pand exclusief horeca toestaat, dan is maximaal een vergunning in exploitatiecategorie 1 mogelijk). Bepalend hierbij is het feit dat één jaar voor de vaststelling van het horecagebiedsplan de exploitatie is gestopt (uitschrijving KvK en/of inleveren exploitatie-vergunning) en nadien niet is hervat. Is het minder dan een jaar geleden dan spreken we over het hervatten van de exploitatie. Deze exploitatie kan niet groter of zwaarder (qua activiteiten) zijn dan de vorige exploitatie.” 
      
    
    
    6. Het is niet in geschil dat sinds 18 februari 2021 geen sprake meer is van een exploitatie van een horeca-inrichting op [adres 2] . Op dat moment is de eerdere horeca-inrichting [naam bedrijf] immers feitelijk gestopt met de exploitatie. Op deze datum is de exploitatievergunning voor [adres 2] dan ook komen te vervallen, gelet op artikel 2:30c, eerste lid, onder 1 van de APV. Het van toepassing zijnde HGP is vastgesteld op 8 februari 2022. Het is verder niet gebleken dat de horeca-inrichting [naam bedrijf] minimaal één jaar voor vaststelling van het HGP is uitgeschreven uit de KvK of dat de exploitatievergunning is ingeleverd. Uit de formulering van paragraaf 2.6 van het HGP volgt dat de exploitatie van die horeca-inrichting dus minder dan één jaar voor vaststelling van het HGP is gestopt. Tijdens de zitting is namens de burgemeester bevestigd dat de data kloppen en is desgevraagd verklaard dat dit gegeven niet als zodanig is meegenomen bij de beoordeling van de aanvraag. Gelet hierop volgt de rechtbank het standpunt van de burgemeester dat sprake is van een nieuwe exploitatie en om die reden de ontwikkelrichting “consolideren” in de weg staat aan het verlenen van een exploitatie- en Alcoholwetvergunning niet. Gelet op de definitie van het begrip “consolideren” en wat in paragraaf 2.6 van het HGP is overwogen en gelet op de feiten en omstandigheden in dit geval, kan de horeca-inrichting van eiseres niet worden gekwalificeerd als een nieuwe exploitatie. Het beroep van eiseres slaagt op dit punt dan ook. De rechtbank betrekt hierbij ook het feit dat eiseres voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zij vanaf het begin (dit blijkt immers uit de aanvraag op 7 april 2022) de intentie heeft gehad om de exploitatie van de terrassen behorend bij zowel [adres 2] als [adres 1] voort te zetten. De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester dit niet kenbaar bij de heroverweging in bezwaar heeft betrokken. Het bestreden besluit bevat daarmee een motiverings- en zorgvuldigheidsgebrek. 
    
    
      
        Kunnen de terrassen van beide adressen worden gekoppeld?
      
    
    7. Eiseres stelt zich ook op het standpunt dat de burgemeester ten onrechte niet is overgegaan tot het koppelen van de terrassen van [adres 2] aan de exploitatievergunning van [adres 1] .
    
    8. De burgemeester stelt zich op het standpunt dat uitbreiding van de exploitatie op [adres 1] met de terrassen behorend bij [adres 2] niet is toegestaan, omdat dit op grond van de APV niet mogelijk is en daarnaast de ontwikkelrichting “consolideren” in de weg staat aan verlening van een vergunning. Daarnaast was eiseres tijdens de bezwaarprocedure niet gerechtigd om over het pand [adres 2] te beschikken, gelet op het Besluit openbare inrichtingen 2017.
    
    9. De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het koppelen van de terrassen op [adres 2] aan de vergunning behorend bij [adres 1] niet mogelijk is. In artikel 2.27, onder a, onder 1º van de APV staat dat een openbare inrichting inhoudt: de inrichting waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend zomede de daarbij behorende terrassen. De burgemeester mocht hieruit afleiden dat de terrassen die bij [adres 2] horen niet kunnen worden gekoppeld aan de exploitatievergunning die is verleend voor [adres 1] . Tijdens de zitting heeft de burgemeester nog toegelicht dat eiseres daarnaast ook niet gerechtigd is om over de ruimte op [adres 2] te beschikken. Voor zover de burgemeester hiermee heeft bedoeld de aanvraag ook op deze grond af te wijzen, volgt de rechtbank dit standpunt niet. In artikel 2, tweede lid, onder d van het Besluit openbare inrichtingen 2017 staat dat bij een aanvraag om een vergunning onder andere bewijs moet worden overgelegd waaruit blijkt dat de exploitant gerechtigd is over de ruimte te beschikken. De rechtbank constateert dat partijen het erover eens zijn dat eiseres ten tijde van de aanvraag (op 14 maart 2023) gerechtigd was om te beschikken over [adres 2] . De omstandigheid dat eiseres hiertoe tijdens het nemen van de beslissing op bezwaar niet toe gerechtigd was, maakt dit gegeven ten tijde van de aanvraag niet anders. Daar komt bij dat de verhuurder tijdens de zitting heeft toegelicht bereid te zijn om een huurovereenkomst met eiseres te sluiten betreffende [adres 2] op het moment dat een exploitatie- en Alcoholwetvergunning wordt afgegeven.
    
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    10. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren. Het bestreden besluit wordt vernietigd omdat dit besluit in strijd is met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank ziet, gelet op de verschillende aspecten van de beoordeling van de aanvraag, geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank zal dan ook met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb bepalen dat de burgemeester een nieuwe beslissing op bezwaar moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. Gelet op wat tijdens de zitting is besproken geeft de rechtbank partijen mee om daarbij een en ander praktisch te benaderen. Het is immers duidelijk dat eiseres al van meet af aan (2022) de intentie heeft gehad om een exploitatievergunning voor de terrassen behorend bij zowel [adres 2] als [adres 1] aan te vragen. Ook staat vast dat eiseres op het moment van de aanvraag gerechtigd was om tot 30 september 2023 te beschikken over het pand op [adres 2] , dit blijkt uit de eerder overgelegde gebruikersovereenkomst tussen eiseres en de verhuurder. Daar komt bij dat de verhuurder van [adres 2] zich tijdens de zitting bereid heeft verklaard om een huurovereenkomst te sluiten met eiseres als een exploitatie- en Alcoholwetvergunning wordt afgegeven. Tot slot merkt de rechtbank op dat de burgemeester tijdens de zitting weliswaar heeft toegelicht dat eiseres inmiddels een nieuwe aanvraag zou kunnen indienen op basis van het nu geldende HGP, toch staat dit los van deze procedure en zou dit volgens de burgemeester zelf ook enkel een vergunning in een lagere exploitatiecategorie (categorie 1) kunnen opleveren.
    
    11. Omdat het beroep gegrond is, moet de burgemeester het griffierecht aan eiseres vergoeden. Ook moet de burgemeester de door eiseres gemaakte proceskosten vergoeden. De vergoeding voor de proceskosten is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 907,-.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - draagt de burgemeester op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat de burgemeester het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt de burgemeester tot betaling van € 907,- aan proceskosten aan eiseres; 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Zoethout, rechter, in aanwezigheid van mr. H. Sabanovic, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Zaaknummer ROT 23/4556