ECLI:NL:CRVB:2012:BW9158, Centrale Raad van Beroep, 21-06-2012, 11-1326 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2012-06-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Oplegging straf van onvoorwaardelijk ontslag op grond van art. 123 lid 1 van het rechtspositiereglement van de RDW. De Raad stelt vast dat bij de beslissing op bezwaar het aan het primaire besluit ten grondslag gelegde plichtsverzuim is uitgebreid met gedragingen, die zich zouden hebben afgespeeld in een periode nadat het voornemen tot strafoplegging aan appellant bekend is gemaakt. Dit is in strijd met de in art. 7:11 Awb vervatte verplichting het primaire besluit op de grondslag van het bezwaar te heroverwegen. Deze gedragingen moeten dan ook buiten beschouwing worden gelaten.

11/1326 AW 
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 13 januari 2011, 10/1974 (aangevallen uitspraak)
    
    Partijen:
    
    [appellant] te [woonplaats] (appellant)
    
    de directie van de RDW (directie)
    
    Datum uitspraak 21 juni 2012.
     
    
      PROCESVERLOOP
      Namens appellant heeft mr. drs. Chr. J.M. Scheen hoger beroep ingesteld.
    
    
    De directie heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 mei 2012. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. drs. Scheen. De directie heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.E.C.M. Paumen, advocaat, en door M.E. van Motman.
    
    
      OVERWEGINGEN
      1. Voor een uitgebreidere weergave van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de Raad naar de aangevallen uitspraak. Hij volstaat met het volgende.
    
    
    1.1. Appellant was sinds 1 mei 1996 werkzaam als technisch medewerker bij de RDW. Vanaf 2004 werkte hij als steekproefcontroleur. In die functie controleerde hij APK-keuringen bij keuringsinstanties in de regio. 
    
    1.2. Bij een op 25 augustus 2009 door de politie Haaglanden in Maasdijk uitgevoerde verkeerscontrole zijn bij een [merk auto] met kenteken [nummer] en bouwjaar 1993 (auto), die op dat moment werd bestuurd door een vriendin van appellant, ernstige roestschade aan de achterophanging en wielophanging vastgesteld. De auto is afgekeurd en ingevorderd. De vriendin heeft appellant gebeld, die daarop verlof heeft genomen en haar heeft opgehaald. De auto bleek van 26 juni 2009 tot 31 juli 2009 op naam van appellant te hebben gestaan en op 29 juli 2009 APK te zijn goedgekeurd door garagebedrijf [naam garage] te [vestigingsplaats] (garage), waar appellant ook steekproeven uitvoerde. Naar aanleiding van deze gebeurtenissen heeft de directie een onderzoek ingesteld. In afwachting hiervan zijn appellant met ingang van 26 augustus 2009 andere werkzaamheden opgedragen. 
    
    1.3. Bij brief van 24 september 2009 heeft de directie aan appellant meegedeeld dat zij het voornemen heeft aan hem de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk strafontslag op te leggen op grond van artikel 123, eerste lid, van het rechtspositiereglement van de RDW (reglement) op de grond dat hij zich niet heeft gedragen zoals een goed ambtenaar betaamt als bedoeld in artikel 98 van het reglement, hetgeen wordt aangemerkt als ernstig plichtverzuim. Appellant heeft gebruik gemaakt van de gelegenheid zijn zienswijze daarop te geven en deze zienswijze mondeling toe te lichten.
    
    1.4. Bij besluit van 26 oktober 2009 heeft de directie appellant met ingang van 27 oktober 2009 de straf van onvoorwaardelijk ontslag op grond van artikel 123, eerste lid, van het reglement opgelegd. Het bezwaar tegen dat besluit is bij besluit van 13 april 2010 (bestreden besluit) ongegrond verklaard.
    
    2. De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit van 13 april 2010 ongegrond verklaard.
    
    3.1. In hoger beroep heeft appellant betwist dat sprake is van enige vorm van plichtsverzuim. Volgens appellant heeft de rechtbank op onjuiste gronden aangenomen dat er een zogenaamde voorkeuring van de auto heeft plaatsgevonden. Uit een keuringsrapport van 26 mei 2009 blijkt dat hij de eerste keer met een andere auto bij de garage is geweest. Verder stelt appellant dat hem niet te verwijten valt dat zijn vriendin met een ondeugdelijke auto op pad is gegaan, nu zij daartoe zelf heeft besloten. Voor zover van plichtsverzuim sprake is, bestaat er volgens appellant een onevenredigheid tussen dat plichtsverzuim en de opgelegde straf. 
    
    3.2. De directie heeft zich achter de aangevallen uitspraak geschaard.
    
    4. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd overweegt de Raad het volgende.
    
    
      4.1. Appellant wordt verweten
      a) dat hij gezien de technische staat van de auto en zijn technische kennis wist of behoorde te weten dat de auto niet (goed)gekeurd had mogen worden;
      b) dat hij door op 29 juli 2009 de auto ter keuring aan te bieden bij de garage waar hij gewoonlijk toezicht houdt en tijdens deze keuring de technische staat van de auto te controleren, heeft moeten begrijpen dat hij daarmee ten minste de schijn van belangenverstrengeling en misbruik van zijn positie op zich heeft geladen en zich in een kwetsbare positie heeft gebracht, waarbij het risico niet ondenkbaar was dat de keurmeester niet meer vrij was in de beoordeling van het keuringsresultaat van de auto;
      c) dat hij tijdens de verkeerscontrole op 25 augustus 2009 heeft gepoogd de inbeslagname van de auto ter discussie te stellen, terwijl hij wist of in elk geval had moeten weten dat de auto onterecht was goedgekeurd, zich bij aankomst op de plek van de verkeerscontrole als RDW-collega kenbaar heeft gemaakt en de inbeslagname wegens de slechte technische staat van de auto heeft gebagatelliseerd door te verklaren dat hij het onzin vond, omdat er nog aan de auto werd gewerkt;
      d) dat hij meer recent door het gebruik van een zakelijk telefoonnummer voor privé en het tijdens werktijd afleggen van sociale bezoeken aan door de RDW erkende bedrijven zonder dat sprake is van toezichtbezoek heeft laten zien privé en werk niet te kunnen scheiden. 
    
    
    4.2. De Raad stelt eerst vast dat bij het bestreden besluit het aan het primaire besluit ten grondslag gelegde plichtsverzuim is uitgebreid met de onder 4.1 onder d) vermelde gedragingen, die zich zouden hebben afgespeeld in een periode nadat het voornemen tot strafoplegging aan appellant bekend is gemaakt. Dit is in strijd met de in artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vervatte verplichting het primaire besluit op de grondslag van het bezwaar te heroverwegen. Deze gedragingen moeten dan ook buiten beschouwing worden gelaten. 
     
    4.3. In het ambtenarentuchtrecht gelden weliswaar niet de strikte bewijsregels die in het strafrecht van toepassing zijn, maar anderzijds is voor de constatering van plichtsverzuim dat tot disciplinaire bestraffing aanleiding kan geven noodzakelijk dat op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde, gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar zich aan de hem verweten gedraging heeft schuldig gemaakt.
    
    4.4. Wat betreft de onder a) genoemde gedraging ziet de Raad met de rechtbank en onder verwijzing naar de overwegingen in de aangevallen uitspraak voldoende grond voor de conclusie dat appellant ongeveer twee weken vóór 29 juli 2009 met de auto bij de garage is geweest en dat toen een aantal gebreken is geconstateerd, waaronder roestschade. Uit het feit dat op 26 mei 2009 een andere [merk auto] door de garage is gekeurd is ook volgens de Raad niet af te leiden dat de keurmeester beide auto’s met elkaar heeft verwisseld en dat de eerdere keuring waarover hij in zijn verklaring tijdens de vervolghoorzitting heeft gesproken betrekking moet hebben gehad op de andere auto. 
    
    4.6. Door de auto na de aankoop in de garage te laten onderzoeken op gebreken handelde appellant niet anders dan andere particulieren die een pas aangeschafte oude auto naar een garage brengen om eventuele gebreken te laten vaststellen. Dat vervolgens niet de garage maar appellant zelf de reparaties aan de auto heeft uitgevoerd is op zichzelf niet ongeoorloofd. Niet is komen vast te staan dat het hier om een onofficiële en onreglementaire voorkeuring ging. De beschikbare gegevens bieden onvoldoende grond voor het oordeel dat appellant, gelet op het eerdere onderzoek door de garage en zijn expertise, bij het ter keuring aanbieden van de auto redelijkerwijs wist of kon weten dat de auto in een dusdanig slechte staat verkeerde dat de auto niet voor goedkeuring in aanmerking kwam. Die gegevens, waaronder het rapport van [G.] van het op 27 augustus 2009 uitgevoerde technische onderzoek van de auto en de verklaringen van de keurmeester, sluiten namelijk de mogelijkheid niet uit dat de gebreken die op 25 en 27 augustus 2009 zijn geconstateerd ook voor appellant niet waarneembaar waren toen hij de auto op 29 juli 2009 ter keuring aanbood. Bij dit oordeel is mede in aanmerking genomen dat appellant en de vriendin tussen de keuringsdatum en de datum van de verkeerscontrole veranderingen aan de auto hebben aangebracht waarbij naar hun zeggen een ernstig gebrek aan het licht is gekomen. De Raad heeft dan ook niet de overtuiging verkregen dat de appellant zich aan de hem onder a) verweten gedraging heeft schuldig gemaakt.
    
    4.7. Een andere aan appellant verweten gedraging is dat hij op 29 juli 2009 de auto ter keuring heeft aangeboden bij de garage waar hij als steekproefcontroleur gewoonlijk toezicht houdt en tijdens de APK keuring de technische staat van de auto heeft gecontroleerd. Het eerstgenoemde feit levert geen plichtsverzuim op. De RDW heeft immers geen voorschrift vastgesteld dat de medewerker verbiedt de eigen auto in een garage in het werkgebied ter keuring aan te bieden. Wel heeft de RDW in interne publicaties over integriteit, onder meer in het bedrijfsblad, uitgedragen dat medewerkers van de RDW bij de keuring van de eigen auto zorgvuldigheid in acht moeten nemen en afstand moeten bewaren om de schijn van belangenverstrengeling te voorkomen. Op grond van de verklaring van de keurmeester en de verklaringen die appellant in de loop van de procedure heeft afgelegd moet worden geconcludeerd dat appellant tijdens de keuring aanwezig is gebleven in de ruimte waar de keuring plaatsvond en samen met de keurmeester onder de op de brug staande auto is doorgelopen en de auto heeft bekeken. Daarmee heeft appellant niet voldoende afstand bewaard tot het keuringsproces. Door zich niet verre te houden van de keuring heeft appellant het risico aanvaard dat de keurmeester niet meer vrij was in de beoordeling van de technische staat van de auto en op grond van de functie die appellant bij de RDW vervulde erop zou vertrouwen dat appellant alle geconstateerde gebreken had gerepareerd en dat de auto nu aan de keuringseisen voldeed, zonder zich hiervan zelf te vergewissen. De RDW heeft deze handelwijze terecht als plichtsverzuim aangemerkt. 
    
    4.8. Wat betreft de gebeurtenissen op 25 augustus 2009 heeft de Raad niet de overtuiging verkregen dat appellant zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim. Appellant heeft onder de gegeven omstandigheden redelijkerwijs niet kunnen voorkomen dat hij herkenbaar als RDW-er ter plaatse aanwezig was. Het verwijt dat hij uitlatingen heeft gedaan die konden worden opgevat als het ter discussie te stellen van het keuringsresultaat dan wel het bagatelliseren van de slechte technische staat van de auto is gebaseerd op een rapport van een collega van de RDW, M. [B.] ([B.]) en een rapport van hoofdagent R.L. [B.] ([B.]). Uit het rapport van [B.] komt wel naar voren dat appellant zijn collega’s in verlegenheid heeft gebracht door als RDW-collega in werkkleding ten tonele te verschijnen bij de verkeerscontrole, maar daaruit blijkt niet dat hij de uitkomst van de technische controle ter discussie heeft gesteld. Op grond van het rapport van [B.] kan niet met zekerheid worden vastgesteld dat appellant de slechte staat van de auto heeft gebagatelliseerd, reeds omdat dat rapport niet berust op eigen waarneming van [B.], maar op hetgeen een andere hoofdagent en een aspirant-agent tegenover hem hebben verklaard over de gebeurtenissen op 25 augustus 2009. Voor zover de directie appellant verwijt dat hij zijn vriendin niet heeft belet om op 25 augustus 2009 met de auto te gaan rijden, kan dit evenmin als plichtsverzuim worden aangemerkt, omdat het niet (meer) zijn auto was.
    
    4.9. Uit het voorgaande volgt dat van de aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde gedragingen alleen als plichtsverzuim resteert dat appellant tijdens de keuring onvoldoende afstand heeft bewaard tot het keuringsproces. De directie was bevoegd om betrokkene in verband hiermee disciplinair te bestraffen. Niet is komen vast te staan dat deze gedraging niet toerekenbaar was. Bij de beantwoording van de vraag of de straf van onvoorwaardelijk ontslag niet onevenredig is aan de aard en ernst van het overgebleven plichtsverzuim spelen de in het verleden - vóór 2004 - over het functioneren van appellant geuite klachten vanwege het tijdsverloop geen rol. Ook de onder 4.1 onder d) vermelde recente gedragingen van appellant, wat daar ook van zij, moeten hierbij buiten beschouwing blijven. De Raad acht de straf van ontslag in dit geval onevenredig aan het aan appellant te verwijten plichtsverzuim. Daarbij is in aanmerking genomen de aard van het plichtsverzuim, de omstandigheid dat appellant niet eerder disciplinair was gestraft en het ontbreken van duidelijke door de directie vastgestelde regels die de mogelijkheid van belangenconflicten rond de keuring van eigen auto’s van steekproefcontroleurs op voorhand uitsluiten. Verder is niet gebleken dat daadwerkelijk beïnvloeding van de keurmeester heeft plaatsgevonden. 
    
    4.10. Gezien het voorgaande slaagt het hoger beroep. De Raad zal, met vernietiging van de aangevallen uitspraak en doende wat de rechtbank zou behoren te doen, het beroep van appellant gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. De directie zal een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van de uitspraak van de Raad. Daarbij zal de directie tevens moeten beslissen over het verzoek van appellant om vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten op grond van artikel 7:15 van de Awb.
    
    5. De Raad ziet aanleiding de directie te veroordelen in de proceskosten van appellant. Die worden begroot op € 874,-- in beroep en op € 874,-- in hoger beroep, voor verleende rechtsbijstand.
     
    
      BESLISSING
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    
      -vernietigt de aangevallen uitspraak;
      -verklaart het beroep tegen het besluit van 13 april 2010 gegrond en vernietigt dat besluit;
      -bepaalt dat de directie een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
      -bepaalt dat de directie aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht tot een bedrag van in totaal € 377,-- vergoedt;
      -veroordeelt de directie in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.748,--.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en R. Kooper en B.J. van de Griend als leden, in tegenwoordigheid van E. Heemsbergen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 juni 2012.
    
    (get.) N.J. van Vulpen-Grootjans.
    
    (get.) E. Heemsbergen.
    
    HD