ECLI:NL:CRVB:2017:2807, Centrale Raad van Beroep, 15-08-2017, 15/5779 WWB
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2017-08-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Geen voldoende grondslag voor voeren van een gezamenlijke huishouding. 97 waarnemingen in periode van vijf maanden op ruim 60 dagen. Meerdere waarnemingen op 1 dag. of meerdere uren aaneengesloten. Betreffen stelselmatige observaties. Inbreuk met deze observaties op respect voor privéleven berust niet op voldoende duidelijke en voorzienbare en met waarborgen omklede wettelijke grondslag.

15/5779 WWB, 15/5780 WWB, 15/5781 WWB en 15/5819 WWB 
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Den Haag van 
    15 juli 2015, 14/11579, 14/11580, 14/11582 (aangevallen uitspraak 1) en 22 juli 2015, 14/11584 (aangevallen uitspraak 2)
  
  
    Partijen:
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Delft (appellant)
  
  
    
      [Betrokkene 1] te [woonplaats 1] (betrokkene 1) en [betrokkene 2] te [woonplaats 2] (betrokkene 2)
  
  
    Datum uitspraak: 15 augustus 2017
  
  
    PROCESVERLOOP
  
  
    Appellant heeft hoger beroepen ingesteld.
  
  
    Namens betrokkenen heeft mr. N.M. Fakiri, advocaat, verweerschriften ingediend.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 mei 2017. Voor appellant is 
    mr. V.P. Valten verschenen. Betrokkenen zijn in persoon verschenen, bijgestaan door 
    mr. Fakiri. Ter zitting is [naam getuige] als getuige gehoord. 
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      Betrokkene 1 ontvangt sinds 23 augustus 2004 bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB), thans Participatiewet (PW), naar de norm voor een alleenstaande ouder. Zij woont op het adres [uitkeringsadres] in [woonplaats 1] (uitkeringsadres).
      
    
    
      1.2.
      
        Naar aanleiding van een anonieme melding op 16 juli 2013 dat dagelijks voor 7.00 uur een man van het uitkeringsadres vertrekt en tussen 16.00 en 17.00 uur weer terugkomt, hebben sociaal rechercheurs een onderzoek ingesteld naar de woon- en leefsituatie van betrokkene 1. Daarbij zijn in de periode van 24 juli 2013 tot en met 8 januari 2014 waarnemingen verricht. Voorts hebben de sociaal rechercheurs dossieronderzoek en onderzoek in Suwinet verricht, politie-informatie opgevraagd en geraadpleegd, het 
        WWB-dossier van [naam A] (A) en de Gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (thans basisregistratie personen) geraadpleegd en onderzoek op internet gedaan. Op 9 januari 2014 hebben de sociaal rechercheurs een huisbezoek afgelegd op het uitkeringsadres en betrokkenen gehoord. Op 15 januari 2014 hebben zij A als getuige gehoord. De sociaal rechercheurs hebben de resultaten van het onderzoek neergelegd in een rapport van 21 januari 2014.
      
      
    
    
      1.3.
      
        De bevindingen uit het onderzoek vormden voor appellant aanleiding om bij besluit van 27 januari 2014 de bijstand van betrokkene 1 per 1 januari 2014 te beëindigen (lees: in te trekken) en vanaf 1 augustus 2013 in te trekken, bij besluit van 6 februari 2014 de over de periode van 1 augustus 2013 tot en met 31 december 2013 gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 7.503,61 (bruto) van betrokkene 1 terug te vorderen, en bij besluit van 
        19 maart 2014 aan betrokkene 1 een boete op te leggen van € 5.561,30. Aan deze besluiten heeft appellant ten grondslag gelegd dat betrokkene 1 een gezamenlijke huishouding voerde met betrokkene 2 en dat zij dat, in strijd met de op haar rustende inlichtingenverplichting, niet aan appellant heeft gemeld. Als gevolg daarvan heeft zij ten onrechte bijstand naar de norm voor een alleenstaande ouder ontvangen. 
      
      
    
    
      1.4.
      Bij besluit van eveneens 6 februari 2014 heeft appellant het in 1.3 genoemde bedrag mede van betrokkene 2 teruggevorderd.
      
    
    
      1.5.
      Bij besluit van 12 november 2014 (bestreden besluit 1) heeft appellant de bezwaren van betrokkene 1 tegen de besluiten van 27 januari 2014, 6 februari 2014 en 19 maart 2014 gegrond verklaard. Daarbij heeft appellant het besluit van 27 januari 2014 gewijzigd in die zin dat de bijstand wordt ingetrokken over de periode van 1 augustus 2013 tot en met 6 oktober 2013 en vanaf 19 oktober 2013. Het besluit van 6 februari 2014 is gewijzigd in die zin dat kosten van bijstand tot een bedrag van € 7.019,50 (bruto) worden teruggevorderd. Het besluit van 19 maart 2014 heeft appellant gewijzigd in die zin dat de hoogte van de boete is bepaald op € 556,13.
      
    
    
      1.6.
      Bij besluit van eveneens 12 november 2014 (bestreden besluit 2) heeft appellant het bezwaar van betrokkene 2 tegen het medeterugvorderingsbesluit van 6 februari 2014 gegrond verklaard en het mede van betrokkene 2 teruggevorderde bedrag gewijzigd in € 7.019,50.
      
    
    
      2.1.
      
        Bij de aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep van betrokkene 1 tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaard, bestreden besluit 1 vernietigd, de besluiten van 
        27 januari 2014, 6 februari 2014 en 19 maart 2014 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit 1. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat appellant zijn standpunt ten aanzien van de wederzijdse zorg heeft gebaseerd op de verklaringen van betrokkenen en dat deze verklaringen onvoldoende feitelijke grondslag bieden voor dat standpunt. Alleen al daarom was in de periode in geding geen sprake van een gezamenlijke huishouding tussen betrokkenen, zodat de vraag of betrokkenen hoofdverblijf hadden op hetzelfde adres, wat betrokkenen hebben aangevoerd over het huisbezoek, de getuigenverklaring van A en de observaties geen bespreking behoeven. 
      
      
    
    
      2.2.
      Bij de aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep van betrokkene 2 tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaard, bestreden besluit 2 vernietigd en het medeterugvorderingsbesluit van 6 februari 2014 herroepen. Daartoe heeft de rechtbank verwezen naar aangevallen uitspraak 1.
      
      3. Appellant heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraken gekeerd. Appellant heeft, samengevat, aangevoerd dat zijn standpunt ten aanzien van wederzijdse zorg niet enkel is gebaseerd op de verklaringen van betrokkenen, maar ook op de waarnemingen tijdens het wonderzoek. De verklaringen en de waarnemingen bevatten gezamenlijk voldoende feitelijke grondslag voor het standpunt dat sprake was van wederzijdse zorg. Nu betrokkenen eveneens hoofdverblijf hadden op hetzelfde adres, was wel sprake van een gezamenlijke huishouding.
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
    
    
      4.1.
      De te beoordelen periode loopt in dit geval van 1 augustus 2013 tot en met 27 januari 2014, met uitzondering van de periode van 7 tot en met 18 oktober 2013. 
      
    
    
      4.2.
      Het besluit tot intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit, waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op het bijstandverlenend orgaan rust. 
      
    
    
      4.3.
      Ingevolge artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de WWB, voor zover hier van belang, wordt als gehuwd of als echtgenoot mede aangemerkt de ongehuwde die met een ander een gezamenlijke huishouding voert. Hiervan is volgens het derde lid sprake indien is voldaan aan twee criteria: twee personen dienen hun hoofdverblijf in dezelfde woning te hebben (hoofdverblijf) en zij dienen blijk te geven zorg te dragen voor elkaar door middel van 
      
      
        het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins
        (wederzijdse zorg).
      
      
    
    
      4.4.
      De vraag of in een bepaald geval sprake is van een gezamenlijke huishouding dient te worden beantwoord aan de hand van objectieve criteria. Daarbij zijn omstandigheden die tot het voeren van een gezamenlijke huishouding hebben geleid, de motieven van de betrokkenen en de aard van hun onderlinge relatie niet van belang. 
      
      
        4.5.1.
        Appellant heeft zijn standpunt dat betrokkenen in de te beoordelen periode een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd, gebaseerd op de bevindingen uit het in 1.2 genoemde onderzoek. Dit onderzoek behelst meer dan de verklaringen van betrokkenen. Appellant heeft daarom terecht aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat appellant zich voor wat betreft zijn standpunt dat sprake is van wederzijdse zorg, uitsluitend heeft gebaseerd op de verklaringen van betrokkenen en niet op de overige bevindingen.
        
      
      
        4.5.2.
        Nu de rechtbank heeft geoordeeld dat de verklaringen van betrokkenen alleen onvoldoende feitelijke grondslag bieden voor het standpunt van appellant dat sprake is van wederzijdse zorg, had de rechtbank, gelet op 4.5.1, dienen te beoordelen of de verklaringen in samenhang met de overige bevindingen van het onderzoek wel voldoende feitelijke grondslag bieden voor wederzijdse zorg. 
        
      
    
    
      4.6.
      Wat in 4.5.2 is overwogen betekent dat de rechtbank ten onrechte buiten bespreking heeft gelaten wat betrokkenen hebben aangevoerd over, voor zover thans van belang, de observaties. Dit kan evenwel op zich niet leiden tot gegrondverklaring van het hoger beroep. Doende wat de rechtbank had moeten doen overweegt de Raad als volgt. 
      
    
    
      4.7.
      Betrokkenen hebben in verweer aangevoerd dat de heimelijke waarnemingen zodanig intensief waren dat deze aangemerkt moeten worden als stelselmatige observaties, die in strijd met artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) zijn verricht. De bevindingen uit de observaties kunnen daarom niet als bewijs dienen. Dit betoog slaagt. 
      
      
        4.7.1.
        
          Vaststaat dat de sociale recherche in een periode van ruim vijf maanden op ruim 
          60 dagen 97 waarnemingen bij de woning op het uitkeringsadres heeft verricht. Aan de waarnemingen hebben vier sociaal rechercheurs deelgenomen. Op ongeveer de helft van de dagen is op meer dan één tijdstip geobserveerd en op sommige dagen een aantal uren achtereen. Op één dag, 24 september 2013, is de voordeur van de woning van 
          ’s ochtends 7.07 uur tot ’s middags 16.19 uur geobserveerd met een digitale camera waarbij de opgenomen beelden naderhand zijn geanalyseerd. In een aantal gevallen is betrokkene 2 gevolgd met de auto nadat hij de woning op het uitkeringsadres had verlaten. Verschillende sociaal rechercheurs hebben daarbij gelijktijdig op verschillende locaties waarnemingen uitgevoerd en met elkaar contact onderhouden. Bij twee van die waarnemingen zijn de sociaal rechercheurs de auto van betrokkene 2 kwijtgeraakt en hebben zij naar hem gezocht op locaties waar hij geregeld gesignaleerd was en daar de auto gevonden. Tijdens de waarneming van 1 oktober 2013 reden de sociaal rechercheurs achter de auto van betrokkene 2 aan, maar 
        
        
        
          raakten het zicht op de auto kwijt. In de rapportage beschrijven zij de waarneming verder als volgt:
          “Naar aanleiding van een eerdere waarnemingen op (…) begaven wij ons naar winkelcentrum (…). Omstreeks 14:55 uur zagen wij de eerder genoemde (merk auto) geparkeerd staan op het parkeerterrein voor genoemd winkelcentrum.”
        
        
        
          De volgende dag, op 2 oktober 2013, rapporteert een andere sociaal rechercheur:
          “Door mij, (naam sociaal rechercheur), werd met het dienstvoertuig de achtervolging ingesteld maar door het drukke verkeer raakte ik het voertuig kwijt. Omdat het mij bekend was dat de tweeling van (betrokkene 1) bij (naam voetbalclub) voetballen, (…) ben ik in de richting van het sportpark van (naam voetbalclub) gereden.”
        
        
      
      
        4.7.2.
        
          De waarneming op 24 september 2013 met heimelijk gebruik van een camera op de wijze als hier aan de orde kan als opsporingsmiddel niet worden gebaseerd op artikel 53a, negende lid, van de WWB. Deze algemeen geformuleerde bepaling vormt geen nauwkeurige wettelijke basis die voldoet aan de eisen die het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) daaraan stelt, evenmin als titel 5.2 van hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dat doet. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 
          13 september 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3479) berust de inbreuk die met het heimelijk gebruik van een camera als hier aan de orde is gemaakt op het recht op respect voor het privéleven van betrokkenen niet op een voldoende duidelijke en voorzienbare en met waarborgen omklede wettelijke grondslag. Reeds om die reden is door het gebruik hiervan artikel 8 van het EVRM geschonden. Dat wat met behulp van de camera is waargenomen en vastgelegd moet daarom als onrechtmatig verkregen bewijs worden aangemerkt.
        
        
      
      
        4.7.3.
        Gelet op de duur, intensiteit en frequentie van het geheel van de overige in 4.7.1 genoemde waarnemingen is in dit geval sprake van stelselmatige observaties. De waarnemingen hebben, zoals blijkt uit de wijze van waarnemingen doen op 1 en 2 oktober 2013, een min of meer volledig beeld van bepaalde aspecten van het leven van betrokkenen, hun woon- en leefsituatie, verkregen.
        
      
      
        4.7.4.
        Het middel van stelselmatige observaties vormt een inbreuk op het recht op respect voor het privéleven van betrokkenen, zoals beschermd bij artikel 8, eerste lid, van het EVRM. Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of deze inbreuk in overeenstemming is met het tweede lid van artikel 8 van het EVRM.
        
      
      
        4.7.5.
        Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraken van 15 maart 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:947, en 13 september 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3479) dient volgens vaste rechtspraak van het EHRM (2 september 2010, 35623/05, Uzun v. Germany en 2 oktober 2012, 22491/08, Sefilyan v. Armenia) in het kader van het heimelijk inzetten van opsporingsmethodes in de wettelijke regeling te worden opgenomen onder welke omstandigheden de autoriteiten bevoegd zijn om een dergelijk opsporingsmiddel in te zetten. Het risico van misbruik van bevoegdheden brengt met zich dat de wettelijke regeling voldoende adequate en effectieve waarborgen dient te bevatten ter bescherming tegen willekeurige inmenging in het privéleven. Het EVRM stelt zo kwaliteitseisen aan het juridisch kader waarbinnen gelegitimeerd inbreuk kan worden gemaakt op het recht op respect voor het privéleven van burgers als hier aan de orde.
        
      
      
        4.7.6.
        Het gaat hier om het gebruik van een onderzoeksmethode in het kader van een bestuursrechtelijk onderzoek. Stelselmatige observaties als onderzoeksmiddel zoals hier aan de orde kunnen niet worden gebaseerd op artikel 53a, negende lid, van de WWB (thans 53a, zesde lid, van de PW). Deze algemeen geformuleerde bepaling vormt geen nauwkeurige wettelijke basis die voldoet aan de eisen die het EHRM daaraan stelt, evenmin als titel 5.2 van hoofdstuk 5 van de Awb dat doet. Hierin is immers niet bepaald onder welke voorwaarden stelselmatige observaties bij het onderzoek mogen worden ingezet. Voorts is niet geregeld in welke gevallen en gedurende welke periode stelselmatige observaties mogen worden gebruikt. De mogelijke inzet van zo een middel is hierdoor voor een belanghebbende niet voorzienbaar. Verder is van belang dat artikel 53a, negende lid, van de WWB geen adequate en effectieve waarborgen bevat ter bescherming tegen willekeurige inmenging in het privéleven, aangezien niet is geregeld op welke wijze en door wie toestemming wordt verleend voor het inzetten van het middel. Dit klemt temeer nu het ingezette middel van de stelselmatige observatie een ingrijpend onderzoeksmiddel is waarmee op dat recht een ernstige inbreuk wordt gemaakt. Dit middel is immers, gelet op het langdurig en intensief gebruik, geschikt om een min of meer compleet beeld te verkrijgen van bepaalde aspecten van het persoonlijk leven van de betrokkenen, zoals in dit geval de woonsituatie. Deze waarborgen zijn ten aanzien van bijvoorbeeld de in artikel 126g van het Wetboek van Strafvordering omschreven stelselmatige observaties in het kader van een strafrechtelijk onderzoek geregeld, in die zin dat stelselmatige observaties dienen te berusten op een bevel van de officier van justitie.
        
      
      
        4.7.7.
        Uit 4.7.1 tot en met 4.7.5 volgt dat de inbreuk die met de stelselmatige observaties als hier aan de orde, is gemaakt op het recht op respect voor het privéleven van betrokkenen, niet berust op een voldoende duidelijke en voorzienbare en met waarborgen omklede wettelijke grondslag. Reeds om die reden is door deze stelselmatige observaties artikel 8 van het EVRM geschonden. De bevindingen uit deze stelselmatige observaties moeten daarom als onrechtmatig verkregen bewijs worden aangemerkt. 
        
      
    
    
      4.8.
      Gelet op 4.7.7 is voorts de conclusie gerechtvaardigd dat appellant het door de stelselmatige observaties verkregen bewijs heeft verkregen op een wijze die zozeer indruist tegen wat van een behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht dat gebruik hiervan door appellant ontoelaatbaar moet worden geacht. Dit betekent dat appellant het bestreden besluit niet kon baseren op deze observaties.
      
      
        5. De vraag die vervolgens voorligt, is of appellant op basis van de verklaringen van betrokkenen in samenhang met de overige bevindingen uit de andere in 1.2 genoemde onderzoeksmiddelen voldoende grond had aan te nemen dat het hoofdverblijf van betrokkenen op hetzelfde adres was en sprake was van wederzijdse zorg. Daartoe wordt ten aanzien van de wederzijdse zorg als volgt overwogen.
      
      
    
    
      5.1.
      Wederzijdse zorg kan blijken uit een financiële verstrengeling tussen de betrokkenen die verder gaat dan het uitsluitend delen van de woonlasten en hiermee samenhangende lasten. Indien van een zodanige verstrengeling niet of slechts in geringe mate sprake is, kunnen ook andere feiten en omstandigheden voldoende zijn om aan te nemen dat de betrokkenen in zorg voor elkaar voorzien. Een afweging van alle ten aanzien van betrokkenen gebleken feiten en omstandigheden, die niet van subjectieve aard zijn, zal bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of aan het zorgcriterium in een concreet geval is voldaan.
      
    
    
      5.2.
      Tussen partijen is niet in geschil, de Raad gaat daar ook van uit, dat de bevindingen van het internetonderzoek geen concrete feiten en omstandigheden bevatten waaruit wederzijdse zorg tussen betrokkenen kan worden afgeleid. Verder is, gelet op het hoger beroep, niet in geschil dat de verklaringen van betrokkenen alleen in samenhang met de overige bevindingen basis zijn voor het standpunt van appellant dat sprake is van wederzijdse zorg.
      
    
    
      5.3.
      Gelet op 5.2 is niet gebleken van wederzijdse zorg tussen betrokkenen en was er geen sprake van een gezamenlijke huishouding. Daarom behoeft wat betrokkenen hebben aangevoerd in het kader van het hoofdverblijf over het huisbezoek en de getuigenverklaring van A, geen bespreking meer. 
      
      6. Gelet op 4.8 en 5.3 slagen de hoger beroepen niet. De aangevallen uitspraak moet, gelet 
      op 4.6 met verbetering van gronden, worden bevestigd.
      
      7. Aanleiding bestaat appellant te veroordelen in de kosten van betrokkenen in de hoger beroepen tegen de aangevallen uitspraken. Deze kosten worden begroot op € 990,- voor verleende rechtsbijstand.
      
      8. Nu de aangevallen uitspraken in stand blijven, zal de Raad bepalen dat van appellant in de hoger beroepen een griffierecht wordt geheven van € 994,-.
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    - bevestigt de aangevallen uitspraken 1 en 2;
    - veroordeelt appellant in de kosten van betrokkenen tot een bedrag van € 990,-;
    - bepaalt dat van appellant een griffierecht van € 994,- wordt geheven.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door A. Stehouwer als voorzitter en M. ter Brugge en J.L. Boxum als leden, in tegenwoordigheid van C. Moustaïne als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 15 augustus 2017.
    
    
    
    
    
      (getekend) A. Stehouwer
    
    
    
    
    
      De griffier is verhinderd te ondertekenen.
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH Den Haag) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over het begrip gezamenlijke huishouding.
      HD