ECLI:NL:CBB:2025:194, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 25-03-2025, 23/2014, 23/2015 en 23/2016
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-03-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: TVL Q3 en Q4 van 2021 en Q1 van 2022. De ondernemer is actief in de primaire productie van landbouwproducten. Om die reden heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat het daarvoor geldende staatssteunplafond van toepassing is. Op grond van artikel 7 van de Kaderwet en paragraaf 3.1 van de Tijdelijke kaderregeling moet de minister overgaan tot een lagere vaststelling als subsidie is verleend boven de toepasselijke staatssteungrens. De beroepen zijn ongegrond.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 23/2014, 23/2015 en 23/2016
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 25 maart 2025 in de zaken tussen 
    
      
        
          [naam] handelend onder de naam Handelshuis [naam], te [woonplaats] (ondernemer)
      (gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans)
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Economische Zaken
    (gemachtigden: mr. M. Achalhi en C. Zieleman)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met drie afzonderlijke besluiten van 18 juli 2023 (primaire besluiten) heeft de minister de eerder aan de ondernemer verleende en vastgestelde subsidie op grond van de Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (TVL) voor het derde kwartaal (Q3) van 2021 herzien en lager vastgesteld op € 225.000,-, voor Q4 van 2021 herzien en lager vastgesteld op € 65.000,- en voor Q1 van 2022 herzien en vastgesteld op € 0,-. In totaal is er een bedrag aan teveel betaalde voorschotten teruggevorderd van € 1.510.000,-.
    
    
    
      Met drie afzonderlijke besluiten van 2 november 2023 (bestreden besluiten) heeft de minister de bezwaren van de ondernemer ongegrond verklaard. 
    
    
    
      De ondernemer heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift en een aanvullend verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 17 februari 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam] , de gemachtigde van de ondernemer en de gemachtigden van de minister.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    
    1. De reden dat de subsidie voor Q3 en Q4 van 2021 lager is vastgesteld en voor Q1 2022 is vastgesteld op nihil, is dat volgens de minister het verkeerde staatssteunplafond voor de afzet van landbouwproducten was gehanteerd. Bij de eerdere vaststellingen heeft de minister per abuis het staatssteunplafond van € 1.800.00,- toegepast. Volgens de minister geldt het lagere staatssteunplafond van € 290.000,- voor de primaire productie van landbouwproducten omdat de ondernemer varkens houdt, mest en fokt. De ondernemer vindt dat de minister ten onrechte het lagere staatssteunplafond heeft gehanteerd. De lagere vaststellingen kunnen daardoor volgens de ondernemer geen stand houden. Het College is het niet eens met de ondernemer en verklaart de beroepen ongegrond.
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    2 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
    
    
      
        Horen in bezwaar
      
    
    
    3 De ondernemer heeft in beroep aangevoerd dat hij niet op de juiste wijze is gehoord tijdens de bezwaarprocedures. Deze beroepsgrond is tijdens de zitting ingetrokken, zodat het College hier geen oordeel meer over hoeft te geven.
    
    
      
        Heeft de minister het juiste staatssteunplafond toegepast?
      
    
    
    4 De ondernemer voert aan dat de minister er ten onrechte aan voorbij gaat dat het toepasselijke staatssteunplafond ook in bezwaar al uitgebreid ter sprake is geweest, en dat de minister daarbij terecht tot de slotsom kwam dat het hoge plafond van toepassing was. De hoofdactiviteit van de ondernemer is namelijk de varkenshandel. Dat de ondernemer daarnaast ook actief is in de primaire productie van landbouwproducten is dan niet langer van belang. Mocht het College daar anders over oordelen, dan vindt de ondernemer dat die activiteiten zodanig gering zijn in verhouding tot de hoofdactiviteit, dat daaraan geen betekenis toekomt. De ondernemer vindt steun voor dit standpunt in de uitspraak van het College van 27 februari 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:132). Ook voert de ondernemer aan dat de minister de lagere vaststelling ten onrechte heeft gebaseerd op artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Terugkomen op subsidie die al is vastgesteld kan op grond van die bepaling als niet aan een of meer subsidieverplichtingen wordt voldaan. Het staatssteunplafond is geen subsidieverplichting.
    
    5 Volgens de minister is terecht het lage plafond toegepast. Het verstrekken van subsidie boven het toepasselijke staatssteunplafond leidt tot ongeoorloofde staatssteun. In zo’n situatie moet de minister de subsidie lager vaststellen. Bepalend is of een ondernemer actief is in de primaire productie van landbouwproducten. Of dat zijn hoofdactiviteit is, is niet bepalend. Ook de meest geringe activiteit die kwalificeert als primaire landbouwproductie leidt tot de slotsom dat de lagere staatssteungrens van toepassing is. Daarnaast zijn de activiteiten in de primaire landbouwproductie volgens de minister niet verwaarloosbaar klein ten opzichte van de totale bedrijfsactiviteiten. Op basis van meldingen in het register Identificatie en Registratie kan worden vastgesteld dat het aantal varkens dat door de ondernemer wordt afgemest en rechtstreeks naar een slachterij gaat niet slechts een gering aantal is. Het gaat ook om substantiële omzetbedragen: zowel in Q4 van 2019 als in Q4 van 2021 was de omzet uit de primaire landbouwproductie rond de € 1.400.000,-. Daarnaast worden er verschillende diensten aangeboden die vallen onder de primaire productie van landbouwproducten, waaronder opfokzeugenintegratie en biggenintegratie. Ook beschikt de ondernemer over 587 hectare landbouwgrond, waar hij Europese landbouwsubsidies voor ontvangt. Deze activiteiten in de primaire productie van landbouwproducten zijn dus wel degelijk van betekenis. De minister erkent verder dat in de bestreden besluiten ten onrechte (ook) is verwezen naar artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb. De juiste afwijzingsgrond is artikel 7 van de Kaderwet EZK- en LNV-subsidies (Kaderwet) in combinatie met paragraaf 3.1 van de Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19 uitbraak (Tijdelijke kaderregeling).
    
    
      6.1
      Het College overweegt dat uit de Tijdelijke kaderregeling volgt dat het staatssteunplafond voor ondernemingen die actief zijn in de primaire productie van landbouwproducten € 290.000,- bedraagt. Die ondernemingen kunnen dus maximaal € 290.000,- subsidie krijgen op grond van de TVL. Het onderscheid tussen hoofd- en bijkomende activiteiten is niet relevant voor de beoordeling van welk staatssteunplafond van toepassing is. Bepalend is of de onderneming actief is in de primaire productie van landbouwproducten. Het lagere staatssteunplafond geldt dus ook voor ondernemingen waarvan alleen een deel van de activiteiten valt onder de primaire productie van landbouwproducten (zie de tussenuitspraak van het College van 29 oktober 2024, ECLI:NL:CBB:2024:753). Tussen partijen is niet in geschil dat de ondernemer, naast de varkenshandel, ook actief is in de primaire productie van landbouwproducten. Om die reden heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat het lage staatssteunplafond van toepassing is.
      
    
    
      6.2
      Er is geen sprake van de situatie dat de activiteiten in de primaire productie van landbouwproducten zodanig gering zijn dat daaraan geen betekenis toekomt. De situatie in de door de ondernemer genoemde en hierboven onder 4 vermelde uitspraak van 27 februari 2024 over een kalverenhandelaar vindt het College niet vergelijkbaar met de situatie van de ondernemer. In die zaak ging het om bijkomende activiteiten die werden verricht op een relatief klein perceel grasland van 2,63 hectare en niet om, zoals bij de ondernemer, activiteiten zoals het opfokken en afmesten van dieren. De zaken zijn dus niet vergelijkbaar. 
      
      7 Verder heeft de minister erkend dat hij in de bestreden besluiten ten onrechte artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb heeft genoemd. Dat op zichzelf leidt niet tot een gebrek in de bestreden besluiten. De minister heeft in de bestreden besluiten ook artikel 7 van de Kaderwet en paragraaf 3.1 van de Tijdelijke kaderregeling genoemd. Op grond van die bepalingen moet de minister overgaan tot een lagere vaststelling als subsidie is verleend boven de toepasselijke staatssteungrens. Vergelijk (onder 2.5 van) de uitspraak van het College van 21 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:18). Dat de minister in het bestreden besluit naast die artikelen ook artikel 4:49 van de Awb heeft genoemd, is onvoldoende voor het oordeel dat sprake is van een gebrekkige grondslag. 
      
      
        
          Heeft de minister het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel geschonden?
        
      
      
      8 Verder voert de ondernemer aan dat het rechtszekerheidsbeginsel is geschonden. De ondernemer doet een beroep op de overwegingen 2.6 tot en met 2.9 van de uitspraak van het College van 21 mei 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:341). De minister is in totaal negen keer van de TVL afgeweken, heeft in bezwaar een diepgaande beoordeling uitgevoerd en heeft daarbij veelvuldig overleg gehad met de ondernemer. Ook om die reden had de subsidie niet lager vastgesteld mogen worden. Ook voert de ondernemer aan dat sprake is van strijd met het vertrouwensbeginsel. Hij mocht erop vertrouwen dat de vastgestelde subsidiebedragen juist waren. Door de handelwijze van de minister heeft hij schade geleden, die de minister dient te vergoeden.
      
      9 Zoals het College eerder heeft overwogen (vergelijk onder 6.1 en 6.3 van de uitspraak van 16 juli 2024, ECLI:NL:CBB:2024:469) kunnen algemene rechtsbeginselen, zoals het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel, het Europese staatssteunkader niet opzij zetten. Ook kunnen die beginselen er niet toe leiden dat de minister subsidie verstrekt in strijd met Europese regels inzake staatssteun. Zelfs al zouden het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel zijn geschonden, dan nog is de minister gehouden de subsidie lager vast te stellen als het geldende staatssteunplafond is overschreden. Voor zover de ondernemer, zoals hij heeft gesteld, schade heeft geleden door het handelen van de minister, brengt dat niet mee dat de minister de besluiten tot lagere vaststelling van de subsidie alleen heeft kunnen nemen als tevens compensatie wordt geboden voor die gestelde schade. Een dergelijke gehoudenheid voor de minister zou niet verenigbaar zijn met de uit de Tijdelijke kaderregeling en de Kaderwet voortvloeiende verplichting van de minister tot lagere vaststelling. 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      10 De beroepen zijn ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart de beroepen ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. B. Bastein en mr. W.J.A.M. van Brussel, in aanwezigheid van mr. M. Ettema, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 maart 2025.
    
    
    
    
    
    
      w.g. R.W.L. Koopmans	w.g. M. Ettema
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Verordening (EU) nr. 702/2014 van de Commissie van 25 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun in de landbouw- en de bosbouwsector en in plattelandsgebieden op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie met de interne markt verenigbaar worden verklaard
      
    
    
    
      Artikel 2 (Definities) Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder: (…)
      (5) “primaire landbouwproductie”: de productie van in bijlage I bij het Verdrag vermelde producten van de bodem en van de veehouderij die geen verdere bewerking hebben ondergaan die de aard van deze producten wijzigt;
      (…)
      (7) “afzet van landbouwproducten”: het in voorraad hebben of uitstallen met het oog op het verkopen, te koop aanbieden, leveren of op enige andere wijze verhandelen, met uitzondering van de eerste verkoop door een primaire producent aan wederverkopers of verwerkingsbedrijven en alle activiteiten waarmee een product voor een dergelijke eerste verkoop wordt voorbereid; verkoop door een primaire producent aan eindverbruikers wordt als afzet van landbouwproducten beschouwd indien die verkoop plaatsvindt in speciaal daarvoor bestemde afzonderlijke ruimten;
      (…).
    
    
    
      
        Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak (2020/C 91 I/01)
      
    
    
    
      Paragraaf 3.1 Steun in de vorm van rechtstreekse subsidies, terugbetaalbare voorschotten of belastingvoordelen
    
    21. Naast de bestaande mogelijkheden op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU kunnen tijdelijke beperkte steunbedragen voor ondernemingen die plotseling met een tekort aan of zelfs de niet-beschikbaarheid van liquiditeit kampen, in de huidige omstandigheden een geschikte, noodzakelijke en gerichte oplossing zijn.
    22. De Commissie zal dergelijke staatssteun als verenigbaar met de interne markt beschouwen op basis van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU, mits aan alle volgende voorwaarden is voldaan (de specifieke bepalingen voor de sectoren primaire landbouw en visserij en aquacultuur worden vastgesteld in punt 23):
    a. de steun bedraagt niet meer dan 800 000 EUR per ondernemer in de vorm van rechtstreekse subsidies, terugbetaalbare voorschotten of belasting- of betalingsvoordelen; alle bedragen moeten brutobedragen zijn, d.w.z. de bedragen vóór aftrek van belastingen of andere heffingen;
    (…)
    23. In afwijking van punt 22 gelden voor de landbouw-, de visserij- en de aquacultuursector de volgende specifieke voorwaarden:
    a. de steun bedraagt niet meer dan 120 000 EUR per ondernemer die actief is in de visserij- en aquacultuursector of 100 000 EUR per ondernemer die actief is in de primaire productie van landbouwproducten; alle bedragen moeten brutobedragen zijn vóór aftrek van belastingen of andere heffingen;
    (…)
    
    
      
        Vijfde wijziging van de tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak en wijziging van de bijlage bij de mededeling van de Commissie aan de lidstaten inzake de toepassing van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op kortlopende exportkredietverzekering (2021/C 34/06)
      
    
    
    23. In punt 23 wordt punt a) vervangen door: 
    “a. de totale steun bedraagt niet meer dan 270 000 EUR per ondernemer die actief is in de visserij- en aquacultuursector of 225 000 EUR per ondernemer die actief is in de primaire productie van landbouwproducten; de steun mag worden toegekend in de vorm van rechtstreekse subsidies, belasting voordelen en betalingsregelingen of andere vormen van steun, zoals terugbetaalbare voorschotten, garanties, leningen en eigen vermogen, mits de totale nominale waarde van dergelijke maatregelen niet meer bedraagt dan het totale plafond van 270 000 EUR of 225 000 EUR per ondernemer; alle gebruikte bedragen moeten brutobedragen zijn, d.w.z. vóór aftrek van belastingen of andere heffingen;
    
    
      
        Zesde wijziging van de tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak en wijziging van de bijlage bij de mededeling van de Commissie aan de lidstaten inzake de toepassing van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op kortlopende exportkredietverzekering (2021/C 473/01)
      
    
    
    34. In punt 23 wordt punt a) vervangen door:
    “a. de totale steun bedraagt te allen tijde niet meer dan 345 000 EUR per ondernemer die actief is in de visserij- en aquacultuursector of 290 000 EUR per ondernemer die actief is in de primaire productie van landbouwproducten; de steun mag worden toegekend in de vorm van rechtstreekse subsidies, belastingvoordelen en betalingsregelingen of andere vormen van steun, zoals terugbetaalbare voorschotten, garanties, leningen en eigen vermogen, mits de totale nominale waarde van dergelijke maatregelen niet meer bedraagt dan het totale plafond van 345 000 EUR of 290 000 EUR per ondernemer; alle gebruikte bedragen moeten brutobedragen zijn, d.w.z. vóór aftrek van belastingen of heffingen;
    
    
      
        Kaderwet EZK- en LNV Subsidies
      
    
    
    
      Artikel 7, eerste lid
    
    
    1. Voor zover subsidieverstrekking in strijd zou zijn met ingevolge een verdrag voor de Staat geldende verplichtingen, kan Onze Minister:
    a.	subsidieverstrekking weigeren;
    b.	een subsidie lager vaststellen dan overeenkomstig de subsidieverlening;
    c.	een subsidieverlening of subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen.
    
    
      
        Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (TVL)
      
    
    
    
      Artikel 2.4.18, eerste lid, aanhef en onder c
    
    
    1. De minister beslist afwijzend op een aanvraag:
    (…)
    c. voor zover de totale door de grote ondernemer of, indien een grote ondernemer deel uitmaakt van een groep, de totale door de groep ontvangen steun die wordt gerechtvaardigd door paragraaf 3.1 van de Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak (PbEU 2020, C 91 I) na toepassing van deze regeling, en waarbij uit wordt gegaan van brutobedragen per ondernemer als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de algemene de-minimisverordening, meer bedraagt dan:
    
      
        € 1.800.000;
      
      
        € 270.000, indien de grote ondernemer die de aanvraag indient actief is in de visserij- en aquacultuursector als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van  (EU) nr. 717/2014 van de Commissie van 27 juni 2014 inzake de toepassing van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op de-minimissteun in de visserij- en aquacultuursector (PbEU 2014, L 190);
      
      
        € 225.000 indien de grote ondernemer die de aanvraag indient actief is in de primaire productie van landbouwproducten als bedoeld in bijlage 1 bij het Verdrag inzake de werking van de Europese Unie;
      
    
    Artikel 2.5.16, eerste lid, aanhef en onder c
    
    1. De minister beslist afwijzend op een aanvraag:
    (…)
    c. voor zover de totale door de grote ondernemer of, indien een grote ondernemer deel uitmaakt van een groep, de totale door de groep ontvangen steun die wordt gerechtvaardigd door paragraaf 3.1 van de Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak (PbEU 2020, C 91 I) na toepassing van deze regeling, en waarbij uit wordt gegaan van brutobedragen per ondernemer als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de algemene de-minimisverordening, meer bedraagt dan:
    
      
        € 2.300.000;
      
      
        € 345.000, indien de grote ondernemer die de aanvraag indient actief is in de visserij- en aquacultuursector als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van verordening (EU) nr. 717/2014 van de Commissie van 27 juni 2014 inzake de toepassing van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op de-minimissteun in de visserij- en aquacultuursector (PbEU 2014, L 190);
      
      
        € 290.000 indien de grote ondernemer die de aanvraag indient actief is in de primaire productie van landbouwproducten als bedoeld in bijlage 1 bij het Verdrag inzake de werking van de Europese Unie;
      
    
    
    
      Artikel 2.6.16, eerste lid, aanhef en onder c
    
    
    1. De minister beslist afwijzend op een aanvraag:
    (…)
    c. voor zover de totale door de grote ondernemer of, indien een grote ondernemer deel uitmaakt van een groep, de totale door de groep ontvangen steun die wordt gerechtvaardigd door paragraaf 3.1 van de Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak (PbEU 2020, C 91 I) na toepassing van deze regeling, en waarbij uit wordt gegaan van brutobedragen per ondernemer als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de algemene de-minimisverordening, meer bedraagt dan:
    
      
        € 2.300.000;
      
      
        € 345.000, indien de grote ondernemer die de aanvraag indient actief is in de visserij- en aquacultuursector als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van verordening (EU) nr. 717/2014 van de Commissie van 27 juni 2014 inzake de toepassing van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op de-minimissteun in de visserij- en aquacultuursector (PbEU 2014, L 190);
      
      
        € 290.000 indien de grote ondernemer die de aanvraag indient actief is in de primaire productie van landbouwproducten als bedoeld in bijlage 1 bij het Verdrag inzake de werking van de Europese Unie;