ECLI:NL:RBAMS:2024:5102, Rechtbank Amsterdam, 14-08-2024, C/13/739851 / HA ZA 23-865
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-08-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht; Verbintenissenrecht

Samenvatting: Samenloop bestuursrecht en handelsrecht. Rederij met rondvaartboten vindt dat zij recht heeft op vergoeding van circa EUR 2 mio schade omdat de Gemeente met de gewogen toetreding haar ertoe heeft aangezet om te investeren in schonere (Fase IIIb) motoren. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft bepalingen uit de RPA 2013 onverbindend verklaard en de intrekkingsbesluiten herroepen. Daarmee was ook de gewogen toetreding van tafel. Zonder de gewogen toetreding, had de Kooij Groep nooit geïnvesteerd in Fase IIIb-motoren. De vordering wordt afgewezen omdat het causaal verband ontbreekt. Wijziging van de gewogen toetreding was het gevolg van HvJ EU 1 oktober 2015, C-340/14 en C-341/14, ECLI:EU:C:2015:641 (Trijber).

RECHTBANK Amsterdam 
    Civiel recht
    Zaaknummer: C/13/739851 / HA ZA 23-865
    Vonnis van 14 augustus 2024
    in de zaak van
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
    1. REDERIJ P. KOOIJ B.V.,
    
      gevestigd te Amsterdam,
      eiseres,
      hierna: Kooij,
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
    
    2. REDERIJ E.E. PLAS B.V.,
    
      gevestigd te Amsterdam,
      eiseres,
      hierna: Plas,
      advocaat: mr. C.W. Kniestedt,
      tegen
      de publiekrechtelijke rechtspersoon
      
        GEMEENTE AMSTERDAM
      
      gevestigd te Amsterdam,
      gedaagde,
      hierna: de Gemeente,
      advocaat: mr. H.J.S.M. Langbroek.
    
    
  
  
    
      1De procedure
    
      1.1
      Het verloop van de procedure blijkt uit:
      - de dagvaarding van 13 september 2023, met producties,
      - de akte overlegging producties, met producties,
      - de conclusie van antwoord, met producties, 
      - het tussenvonnis, waarbij een mondelinge behandeling is bepaald, en
      - het proces-verbaal van de mondelinge behandeling.
    
    
      1.2
      Daarna is vonnis bepaald. 
    
  
  
    
      2De feiten
    
      2.1
      Plas en Kooij (hierna gezamenlijk: de Kooij Groep) verzorgen sinds de jaren ’20 van de vorige eeuw rondvaarten door de grachten van Amsterdam.
    
    
      2.2
      Voor het aanbieden van die rondvaarten zijn exploitatievergunningen (hierna: een vergunning of vergunningen) nodig. De Gemeente had de Kooij Groep daarvoor in het verleden vergunningen voor onbepaalde tijd gegeven.
    
    
      2.3
      De Gemeente heeft vanaf 2006 overleg gevoerd met vertegenwoordigers van de rondvaartbranche, waarbij de Kooij Groep via de Vereniging van Amsterdamse Rondvaartrederijen vertegenwoordigd was, om tot schonere rondvaartboten te komen. In het verlengde daarvan heeft de rondvaartbranche in het op 14 januari 2008 gepresenteerde document “Communicerende vaten in de grachten” onder meer voorgesteld dat de motoren van alle vaartuigen in 2017 zouden voldoen aan de CCR3-uitstootnorm. In oktober 2012 heeft de rondvaartbranche dit document geactualiseerd. In deze versie stelde de rondvaartbranche voor het proces om de uitstoot van rondvaartboten schoner te maken te versnellen, door al in 2015 aan de CCR3-norm te voldoen. 
    
    
      2.4
      Op 7 mei 2013 heeft de Gemeente een inspraakversie van de beleidsnota Varen in Amsterdam vrijgegeven. Daarmee stelde de Gemeente een beleidskader vast waarmee een nieuw vergunningstelsel werd geïntroduceerd. Daarbij werd de Amsterdamse rondvaartmarkt opgedeeld in twee gebieden en vijf segmenten. In het segment “Bemand groot” (vaartuigen langer dan 14 meter) zou voor het centrumgebied slechts een beperkt aantal vergunningen worden afgegeven. Bestaande vergunningen voor onbepaalde tijd voor het segment “Bemand groot” zouden worden ingetrokken in ruil voor nieuwe vergunningen met een looptijd tot 1 januari 2020. Bestaande vaartuigen in het segment “Bemand groot” zouden vóór 1 januari 2015 moeten voldoen aan de CCR3-norm. Vergunningen zouden daarna in 2020 opnieuw verdeeld worden aan de hand van een uitgiftetraject waarbij via gunningscriteria zou worden bepaald welke partijen vergunningen zouden krijgen (hierna: de gewogen toetreding). Daarbij zou de CCR4-uitstootnormals minimumeis worden gehanteerd en zouden vergunningaanvragen onder meer worden beoordeeld op uitstoot.
    
    
      2.5
      De rondvaartbranche verzette zich tegen deze inspraakversie. Het was voor de branche onder meer onacceptabel dat de vergunningen in 2020 opnieuw zouden worden verdeeld via een volgens hen “gewogen loterij”. De rederijen die al aan de geldende eisen voldeden zouden volgens hen steeds opnieuw een vergunning moeten kunnen krijgen, waarbij het voor eventuele nieuwe toetreders via een nog nader te bepalen methodiek ook mogelijk zou zijn om een vergunning te bemachtigen.
    
    
      2.6
      Op 19 november 2013 heeft de Gemeente de beleidsnota Varen in Amsterdam 2.1 (gewijzigd) vastgesteld (hierna: Nota Varen). Hierin werd niet langer voorgeschreven dat vaartuigen in het segment “Bemand groot” vanaf 2020 minimaal aan de CCR4-norm moesten voldoen. In plaats daarvan werd de betreffende rederijen een keuze voorgelegd: of vóór 1 januari 2015 voldoen aan de Fase IIIb-uitstootnorm, of deelnemen aan de gewogen toetreding. Rederijen die op 1 januari 2015 aan de Fase IIIb-norm voldeden zouden bij de gewogen toetreding niet benadeeld worden ten opzichte van aanvragers met schonere vaartuigen (hierna: het early adapters-beleid).
    
    
      2.7
      In de Regeling Passagiersvaart Amsterdam 2013 (hierna: RPA 2013) werd het nieuwe vergunningstelsel uit de Nota Varen uitgewerkt in beleidsregels. Vaartuigen werden in artikel 1.1 sub k RPA 2013 ingedeeld in segmenten, waaronder het segment "Bemand groot". Vergunningen voor het segment “Bemand groot” voor het centrumgebied werden op grond van artikel 1.5 lid 1 RPA 2013 alleen verleend voor bepaalde tijd (maximaal 10 jaar). Voor reeds vergunde vaartuigen bepaalt artikel 2.1 lid 1RPA 2013 in de eerste twee zinnen dat, om in aanmerking te komen voor een nieuwe vergunning voor het segment “Bemand groot”, vanaf 1 januari 2015 voldaan is aan de Fase IIIb-norm, of in 2020 deelgenomen wordt aan de gewogen toetreding met weging op het criterium emissie. Artikel 6.1 lid 3 RPA 2013 bepaalt dat bestaande vergunningen voor onbepaalde tijd voor vaartuigen in het segment “Bemand groot” per 1 januari 2014 worden ingetrokken en gelijktijdig opnieuw worden verleend voor bepaalde tijd tot 1 januari 2020 voor het centrumgebied.
    
    
      2.8
      Met de besluiten van 30 december 2013 trok de Gemeente de bestaande vergunningen voor onbepaalde tijd van de Kooij Groep in en verleende de Gemeente gelijktijdig aan de Kooij Groep nieuwe vergunningen met een looptijd tot 1 januari 2020 (hierna: de intrekkingsbesluiten). 
    
    
      2.9
      Vanaf september 2013 is de Kooij Groep de motoren van een groot deel van haar in totaal 32 vaartuigen gaan vervangen met Fase IIIb-motoren. In het najaar van 2014 is dit proces afgerond.
    
    
      2.10
      De Kooij Groep is tegen de intrekkingsbesluiten in bezwaar gegaan. Dit bezwaar is bij besluit van 28 augustus 2014 door het college van burgemeester en wethouders ongegrond verklaard. Hiertegen is de Kooij Groep in beroep gekomen. Dat beroep is door de rechtbank op 5 augustus 2015 ongegrond verklaard. Tegen de uitspraak van de rechtbank heeft de Kooij Groep hoger beroep ingesteld bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). 
    
    
      2.11
      In november 2015 heeft de Gemeente naar aanleiding van de uitspraak van het Hof van Justitie (hierna: het Europese Hof) van 1 oktober 2015 in de zaak Trijber nieuwe gunningscriteria voor inspraak vrijgegeven. Het wegingsvoordeel voor early adapters verviel.
    
    
      2.12
      Bij brief van 4 maart 2016 aan de Gemeente hebben de grote rederijen, waaronder de Kooij Groep, hun ongenoegen geuit over het voornemen van de Gemeente van november 2015 om de wegingscriteria bij de gewogen toetreding (de early adapters-regeling) te wijzigen. Daarin leggen zij uit dat de investeringen in Fase IIIb-motoren in feite voor niets zijn geweest en doen zij het voorstel om de weging op duurzaamheid uit het uitgiftereglement te halen, om Fase IIIb als ingangseis op te nemen en om te verplichten dat rondvaartboten per 2025 zero emissie moeten varen.
    
    
      2.13
      Op 28 juni 2016 is de RPA 2013 in gewijzigde vorm gepubliceerd. Daarin zijn de eerste twee volzinnen van artikel 2.1 lid 1 RPA 2013 geschrapt. Daarmee draaide de Gemeente het early adapters-beleid terug.
    
    
      2.14
      Op 7 juni 2017 heeft de Afdeling de uitspraak van de rechtbank vernietigd, het besluit op bezwaar van 28 augustus 2014 vernietigd, artikel 1.1 onder k, artikel 1.5 lid 1 en artikel 6.1 RPA 2013 onverbindend verklaard, en de intrekkingsbesluiten herroepen. Samengevat en voor zover van belang, oordeelde de Afdeling dat de beperking van het aantal vergunningen voor het segment “Bemand groot” gerechtvaardigd werd door de doelstelling van de Gemeente om een vlotte en veilige doorvaart te bereiken op de Amsterdamse binnenwateren. De Afdeling oordeelde echter ook dat de Gemeente bij de indeling van de markt in segmenten betekenis had moeten toekennen aan de aanwezigheid van moderne stuurmiddelen, omdat moderne stuurmiddelen van invloed zijn op de wendbaarheid van het vaartuig en daarmee ook op een vlotte en veilige doorvaart. Dat had de Gemeente niet gedaan. De Afdeling oordeelde daarom dat de gebruikte segmentindeling niet coherent en niet geschikt was om het door de Gemeente nagestreefde doel van een vlotte en veilige doorvaart te bereiken. De beperking van het aantal vergunningen voor het segment “Bemand groot” was daarmee niet evenredig en dus in strijd met de Dienstenwet zoals uitgelegd in het licht van de Dienstenrichtlijn. 
    
  
  
    
      3Het geschil
    
      3.1
      De Kooij Groep vordert, na vermindering van eis ter zitting, een verklaring voor recht dat de Gemeente tegenover haar onrechtmatig heeft gehandeld, door onverbindende regelgeving uit te vaardigen en onrechtmatige besluiten te nemen, zodat de Gemeente aansprakelijk is voor de door de Kooij Groep geleden schade. Zij vordert daarnaast dat de Gemeente de schadevergoeding betaalt, namelijk € 1.985.966,92, plus verschuldigde omzetbelasting en wettelijke rente. Tot slot vordert zij de proceskosten met wettelijke rente.
    
    
      3.2
      De Kooij Groep vindt dat zij recht heeft op vergoeding van deze schade omdat de Gemeente met de gewogen toetreding haar ertoe heeft aangezet om te investeren in Fase IIIb-motoren. De Afdeling heeft bepalingen uit de RPA 2013 onverbindend verklaard en de intrekkingsbesluiten herroepen. Daarmee was ook de gewogen toetreding van tafel. Zonder de gewogen toetreding, had de Kooij Groep nooit geïnvesteerd in Fase IIIb-motoren. Daarom moeten de kosten die de Kooij Groep heeft gemaakt om te voldoen aan de Fase IIIb-norm voor rekening van de Gemeente komen. 
    
    
      3.3
      De Gemeente meent dat die kosten voor rekening van de Kooij Groep moeten blijven. Daarom moeten de vorderingen volgens haar worden afgewezen. 
    
  
  
    
      4De beoordeling
    bevoegdheid burgerlijke rechter 
    
      4.1
      
        De Kooij Groep stelt schade te hebben geleden als gevolg van bestuurlijk handelen. In de wet staat dat als de schadevordering (gevraagde vergoeding) maximaal € 25.000 bedraagt, de bestuursrechter bevoegd is de zaak te behandelen. Omdat de vordering van de Kooij Groep aanmerkelijk hoger is, kan de rechtbank de schadevordering van de Kooij Groep beoordelen.
        
          geen causaal verband
        
      
    
    
      4.2
      De Kooij Groep baseert haar vordering op onrechtmatige daad. In de wet staat dat degene die onrechtmatig handelt de schade moet vergoeden die een ander daardoor lijdt. Voor de toewijsbaarheid van de vordering van de Kooij Groep is daarom vereist dat de schade die zij wil verhalen op de Gemeente het gevolg is van onrechtmatig handelen van de Gemeente. Het onrechtmatig handelen van de Gemeente bestaat volgens de Kooij Groep uit de beperking van het aantal vergunningen in het segment “Bemand groot” in de RPA 2013 en de in verband daarmee genomen intrekkingsbesluiten. Als gevolg daarvan was de Kooij Groep (feitelijk) gedwongen te investeren in Fase IIIb-motoren om bij de gewogen toetreding in 2020 nog kans te maken op nieuwe vergunningen. Omdat dit beleid is vernietigd door de Afdeling staat de onrechtmatigheid van het handelen van de Gemeente vast, volgens de Kooij Groep.
    
    
      4.3
      Hieronder zal eerst worden beoordeeld of dit handelen van de Gemeente inderdaad de oorzaak is van de door de Kooij Groep gestelde schade. 
    
    
      4.4
      Bij de vaststelling van de Nota Varen in november 2013 heeft de Gemeente, na inspraak van de rondvaartbranche op de conceptversie, het early adapters-beleid vastgesteld voor bestaande vergunninghouders die hun vaartuigen voor 1 januari 2015 aan de Fase IIIb-norm zouden laten voldoen. Daarmee zouden zij op emissie gebied geen nadeel ondervinden ten opzichte van schonere motoren bij de vergunningverlening in 2020. De Kooij Groep was het niet eens met de Nota Varen omdat zij tegen de wijziging van het vergunningstelsel was (het beëindigen van de vergunningen voor onbepaalde tijd). Zij heeft daarom ook bezwaar gemaakt tegen de intrekkingsbesluiten. Maar omdat zij rekening wilde houden met de situatie dat dit beleid en de intrekkingsbesluiten ongewijzigd zouden blijven, besloot zij toch te investeren in Fase IIIb-motoren zodat zij voor 1 januari 2015 aan de Fase IIIb-norm voldeed. Anders bestond het risico dat zij na 2020, als gevolg van het early adapters-beleid en de gewogen toetreding, zonder vergunningen kwam te zitten. Zij zou het dan afleggen tegen reders met vaartuigen met schonere motoren én andere bestaande reders die wel per 2015 aan de Fase IIIb-norm voldeden. De Kooij Groep stelt ook dat als het early adapters-beleid er toen niet was geweest, zij geen Fase IIIb-motoren in haar vaartuigen had laten inbouwen per 2015. 
    
    
      4.5
      Nadat de Kooij Groep de motoren van haar vaartuigen had laten vervangen zodat zij per 1 januari 2015 aan de Fase IIIb-norm voldeed en kon profiteren van het early adapters-beleid, schafte de Gemeente in 2016 het early adapters-beleid af. Dit deed de Gemeente vanwege nieuwe rechtspraak van het Europese Hof. Op 1 oktober 2015 oordeelde het Europese Hof namelijk dat de Dienstenrichtlijn op het vergunningsstelsel voor de passagiersvaart van toepassing is. Hierdoor moest de Gemeente bij de formulering van haar beleid rekening gaan houden met de uitgangspunten van de Dienstenwet, zoals uitgelegd in het licht van de Dienstenrichtlijn. Op basis van artikel 10 van de Dienstenrichtlijn en de vaste rechtspraak van het Europese Hof moeten vergunningsstelsels gebaseerd zijn op criteria die niet discriminatoir zijn en mogen nieuwe toetreders niet in een nadeliger positie worden gebracht dan bestaande vergunninghouders. Volgens de Gemeente was het resultaat van het early adapters-beleid dat wel (nieuwe toetreders werden wel in een nadeliger positie gebracht) zodat het early adapters-beleid aangepast moest worden. De Gemeente besloot daarom om de Fase IIIb-norm voor iedereen te hanteren als ingangseis bij vergunningaanvragen in 2020 en vervolgens iedereen te laten meedoen in de gewogen toetreding, ook op uitstoot.
    
    
      4.6
      Afschaffing van het early adapters-beleid leidde onder meer tot het volgende. Omdat het behalen van de Fase IIIb-norm per 2015 bij de gewogen toetreding in 2020 niet het voordeel opleverde zoals met het early adapters-beleid was voorzien, leverde de investering en installatie van Fase IIIb-motoren, achteraf gezien, geen, althans minder voordeel op. Aanvragers met een hybride en elektrische motor zouden bij de gewogen toetreding meer kans maken op de verkrijging van een nieuwe vergunning dan aanvragers met ‘slechts’ een Fase IIIb-motor die (uiterlijk) per 2015 was ingebouwd. Dat verschil was er nu juist niet onder het early adapters-beleid: dan was die situatie gelijkgetrokken. Zodoende bleek de investering van de Kooij Groep in de aankoop en inbouw van de Fase IIIb-motoren, zoals de grote rederijen waaronder de Kooij Groep ook schreven in de brief van 4 maart 2016 aan de Gemeente, in feite voor niets geweest.
    
    
      4.7
      Hieruit blijkt dat de schade van de Kooij Groep die zij in deze procedure vordert direct voortvloeit uit het besluit van de Gemeente om het early adapters-beleid af te schaffen. Dit besluit werd ingegeven door ontwikkelingen in de rechtspraak van het Europese Hof. De Gemeente heeft dit early adapters-beleid afgeschaft op 28 juni 2016 (zie 2.13), nog voor de uitspraak van de Afdeling op 7 juni 2017 (zie 2.14). De Afdeling betrekt in de beoordeling uiteraard ook de rechtspraak van het Europese Hof, maar dat (de afschaffing van) het early adapters-beleid in die beoordeling enige rol speelt is verder niet gesteld en ook niet gebleken. Ook als de uitspraak van de Afdeling wordt weggedacht, zou de Gemeente het early adapters-beleid vanwege de uitspraak van het Europese Hof hebben afgeschaft. De investering van de Kooij Groep in de Fase IIIb-motoren zou haar ook dan geen voordeel hebben opgeleverd.
    
    
      4.8
      
        De conclusie is dat de gevorderde schade van de Kooij Groep niet het gevolg is van het gestelde onrechtmatig handelen van de Gemeente. Dit betekent dat er geen sprake is van causaal verband. De schade die de Kooij Groep in deze procedure vordert komt daarom niet voor vergoeding in aanmerking. De vorderingen van de Kooij Groep zullen worden afgewezen. 
        
          proceskosten
        
      
    
    
      4.9
      
        De Kooij Groep krijgt ongelijk en moet de proceskosten van de Gemeente betalen. Die kosten worden vastgesteld op:
        griffierecht: 		€ 8.519
        salaris advocaat: 		€ 8.714  (€ 4.357 x 2 punten)
        
          nasalaris: 		€    178  (plus de verhoging zoals in de beslissing vermeld) 
        
        totaal:		€17.411
      
    
    
      4.10
      De rente over de proceskosten wordt toegewezen zoals de Gemeente die heeft gevorderd.
    
  
  
    
      5De beslissing
    De rechtbank:
    
      5.1
      wijst de vorderingen af,
    
    
      5.2
      veroordeelt de Kooij Groep hoofdelijk in de proceskosten van € 17.411. Als de Kooij Groep niet tijdig aan de veroordeling voldoet en het vonnis daarna wordt betekend, dan moet de Kooij Groep € 92 extra betalen plus de kosten van betekening,
    
    
      5.3
      veroordeelt de Kooij Groep hoofdelijk in de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 Burgerlijk Wetboek over de proceskosten als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn voldaan,
    
    
      5.4
      verklaart dit vonnis uitvoerbaar bij voorraad. 
      
      
      
        Dit vonnis is gewezen door mr. M. Wouters, mr. M.L.S. Kalff en mr. A. Talmricht en in het openbaar uitgesproken op 14 augustus 2024.
      
    
  
  
     CCR3 is een uitstootnorm die is opgesteld door de Centrale Commissie voor Rijnvaart en later overgenomen door de Europese Commissie.
  
  
     CCR4 is een uitstootnorm die de CCR3-uitstootnorm opvolgde. 
  
  
     Fase IIIb is een emissienorm voor motoren voor mobiele machines die is vastgesteld op grond van een Europese richtlijn (2004/26/EG) van 21 april 2004.
  
  
     HvJ EU 1 oktober 2015, C-340/14 en C-341/14, ECLI:EU:C:2015:641 (Trijber).
  
  
     ABRvS 7 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1520.
  
  
     Artikel 8:89 Awb.
  
  
     HvJ EU 1 oktober 2015, C-340/14 en C-341/14, ECLI:EU:C:2015:641 (Trijber).