ECLI:NL:RBLIM:2024:7061, Rechtbank Limburg, 09-10-2024, ROE 24/4033, ROE 24/4034, ROE 24/4063, ROE 24/3330, ROE 24/3334 en ROE 24/3336
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2024-10-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroepen en verzoeken om voorlopige voorziening van omwonenden tegen omgevingsvergunning voor antennemast. Verweerder heeft de antennemast terecht in overeenstemming met het beleid geacht, dat als uitgangspunt een optimale dekkingsgraad heeft, mits daardoor de ruimtelijke kwaliteit en landschappelijke waarden niet onevenredig worden geschaad. In dit licht moet de voorwaarde dat geen afbreuk aan de visuele kwaliteit mag worden gedaan, in redelijkheid gelezen worden als ‘geen onevenredige afbreuk’. Nu het gaat om een bouwwerk dat op gemeente-eigendom wordt geplaatst, is de door aanvrager gekozen locatie niet bepalend, maar er zijn geen alternatieven naar voren gekomen waarmee, alle belangen afwegende, een voldoende resultaat kan worden behaald in het licht van nut en noodzaak van de antenne-opstellocatie. Wat betreft gestelde gezondheidsrisico’s verwijst de voorzieningenrechter naar vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De voorzieningenrechter dringt er bij verweerder wel op aan om ze zorgen voor robuuste, groenblijvende beplanting ter inpassing op straatniveau.

RECHTBANK LIMBURG
  
  
    Zittingsplaats Roermond
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: ROE 24/4033, ROE 24/4034, ROE 24/4063, ROE 24/3330, ROE 24/3334 en ROE 24/3336
    
      
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 9 oktober 2024 op de beroepen en de verzoeken om voorlopige voorziening in de zaken tussen
    
  
  
    
      [naam] , uit [woonplaats] , eiseres (1)
    
      (gemachtigde: mr. M. van Hoorne),
      
        
          [naam] en [naam], uit [woonplaats] , eisers (2)
      (gemachtigde: mr. M.J. Smaling),
      
        
          [naam] en [naam], uit [woonplaats] , eisers (3)
      (gemachtigde: mr. R.E. Izeboud),
      gezamenlijk aan te duiden als eisers
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Valkenburg aan de Geul, verweerder 
      (gemachtigde: [naam] ).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [naam] uit [vestigingsplaats] , vergunninghoudster 
      (gemachtigde: [naam] ).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. Bij besluit van 14 november 2023 (het primaire besluit) heeft verweerder aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een antenne-opstelpunt op een locatie gelegen aan de [adres] in [plaats] . De tegen het primaire besluit gemaakte bezwaren van eisers zijn bij besluit van 23 april 2024 (het bestreden besluit) ongegrond verklaard. 
    
    2. Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroepen ingesteld. Zij hebben tevens de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen nu vergunninghoudster reeds voorbereidende werkzaamheden treft voor het oprichten van de antennemast en deze op korte termijn wil gaan oprichten. 
    
    3. Vergunninghoudster heeft schriftelijk gereageerd op de beroepen en verzoeken om voorlopige voorziening. 
    
    4. De voorzieningenrechter heeft de verzoeken op 19 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam] , [naam] , [naam] , [naam] , de gemachtigden van eisers, de gemachtigde van verweerder en de gemachtigde van vergunninghoudster. 
    
    5. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op de verzoeken om voorlopige voorziening. Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaken beslist hij ook op de beroepen van eisers. Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht maakt dat mogelijk.
    
  
  
    (Totstandkoming van) het bestreden besluit
    
    6. De gemeente is eigenaar van een perceel gelegen aan de [adres] in [plaats] , gelegen naast [naam gemeenschapshuis] . Op dit perceel wil vergunninghoudster een antennemast realiseren, ter vervanging van het bestaande antenne opstelpunt [nummer] op de voormalige voetbalvelden van [plaats] . Op 13 oktober 2023 heeft zij hiertoe een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend. Het perceel heeft op grond van het bestemmingsplan “Initieel omgevingsplan Valkenburg aan de Geul 2022” (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming ‘Recreatie’ en de dubbelbestemming “Waarde-Archeologie 5”. Het plaatsen van een antennemast is in strijd met deze bestemming. Op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel vijf, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) is verweerder bevoegd om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen voor het plaatsen van een antenne-installatie met een maximale hoogte van 40 meter, mits dit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. 
    
    7. Bij het primaire besluit heeft verweerder de aangevraagde omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten ‘het bouwen van een bouwwerk’ (artikel 2.1, onder a, van de Wabo) en ‘het afwijken van een bestemmingsplan’ (artikel 2.1, onder c, van de Wabo). 
    
    8. Eisers wonen (schuin) tegenover de locatie waar de antennemast vergund is en hebben bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit vanwege de aantasting van hun uitzicht en vanwege vrees voor nadelige effecten op hun gezondheid.
    
    9. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten, omdat de aanvraag voldoet aan het gemeentelijke en nationale antennebeleid, er geen negatieve effecten voor de gezondheid zijn te verwachten en eisers niet aannemelijk hebben gemaakt dat er een haalbaar alternatief was waarvan duidelijk is dat verwezenlijking daarvan tot een gelijkwaardig resultaat leidt met aanmerkelijk minder bezwaren. 
    
  
  
    Overgangsrecht
    
    
      10.	Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 13 oktober 2023. Dat betekent dat in dit geval het recht, waaronder de Wabo en het Bor, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        Het geschil
      
    
    
    11. Eisers hebben diverse gronden aan hun beroepen en verzoeken om voorlopige voorziening ten grondslag gelegd. Dit betreft deels formeel-juridische gronden, van eiseres (1). Ter zitting heeft zij de beroepsgronden over het vereiste van een vergunning voor bodemverstoring (in verband met de archeologische dubbelbestemming) en over de planschadeovereenkomst tussen de gemeente en vergunninghoudster ingetrokken, waardoor op dit punt alleen de beroepsgrond resteert over de vraag of de omgevingsvergunning alle afwijkingen van het bestemmingsplan dekt. Verder gaan eisers in op de locatiekeuze en op het gemeentelijke antennebeleid, met name in het licht van die locatiekeuze en de gevolgen voor de visuele kwaliteit van de omgeving en het uitzicht van eisers. In dit verband hebben eisers diverse alternatieve locaties aangedragen. Tot slot maken eisers zich zorgen over de gevolgen van de antennemast voor hun gezondheid, vanwege met name straling. Ter zitting is ook het aspect geluid (van wind door de mast) besproken, maar dat blijkt bij deze mast geen relevant aspect te zijn.
    
    12. De voorzieningenrechter beoordeelt de omgevingsvergunning voor de antenne-installatie aan de hand van voornoemde beroepsgronden. De uitkomst van deze beoordeling is dat de beroepen ongegrond zijn. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    
      
        Toetsingskader
      
    
    
    13. Verweerder komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevings-vergunning te verlenen, beleidsruimte toe en verweerder moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen. 
    
    14. Verweerder heeft beleidsregels vastgesteld waarin staat in welke gevallen en onder welke voorwaarden met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 2º, van de Wabo in samenhang met artikel 4 van bijlage II van het Bor (de zogenoemde ‘kruimelgevallen’) kan worden afgeweken van het bestemmingsplan. Dit betreft de ‘Beleidsregel voor bouwen- en gebruiksactiviteiten in strijd met het planologisch regime 2020’ (hierna: de beleidsregel).
    
    
      14.1.
      Artikel 6 in hoofdstuk 3 van de beleidsregel bepaalt dat voor een antenne-installatie als bedoeld in artikel 4, onderdeel vijf, van bijlage II bij het Bor een afwijking van het bestemmingsplan alleen wordt verleend indien aantoonbaar voldaan wordt aan het gemeentelijk antennebeleid. 
      
      
        In hoofdstuk 2 “Algemeen” van de beleidsregel is – voor zover hier van belang – het volgende opgenomen:
        “Voor toepassing van deze beleidsregel moet, behalve aan de in hoofdstuk 3 genoemde specifieke voorwaarden per geval, tevens (voor zover relevant) aan de volgende algemene bepalingen worden voldaan: (…) het plan moet passen in het straat- en bebouwingsbeeld en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden mogen niet onevenredig worden belemmerd. Indien sprake is van een vergunningplicht voor de activiteit ‘bouwen’ (artikel 2.1, eerste lid, onder a Wabo) dient voldaan te worden aan de vereisten van welstand”. 
      
      
    
    
      14.2.
      Het gemeentelijk antennebeleid is vastgelegd in de “Beleidsnota Antennemasten Gemeente Valkenburg aan de Geul 2015” (hierna: de beleidsnota). Daarin staat onder meer:
      
      
        “5.2 Beleidsuitgangspunten
        
          Het uitgangspunt in de gemeente Valkenburg aan de Geul is dat er een optimale dekkingsgraad voor mobiele telefonie wordt bereikt, mits daardoor de ruimtelijke kwaliteit en met name de landschappelijke en/of natuurlijke waarden niet onevenredig worden geschaad.
        
        
          Antenne-installaties dienen zoveel mogelijk te worden aangepast aan het karakter van de omgeving om te voorkomen dat het aangezicht in landschappelijk en/of stedenbouwkundig opzicht teveel wordt aangetast. Deze aanpassing kan bijvoorbeeld worden geoptimaliseerd door gebruikmaking van bestaande reclamemasten of zuilen, elektriciteitsmasten, schoorstenen, lichtmasten, dakspanten, etc. Bij de plaatsbepaling binnen de bebouwde kom en voor zover geen gebruik kan worden gemaakt van bestaande gebouwen of bouwwerken, verdient de plaatsing op bedrijfslocaties en (grote) infrastructurele voorzieningen (hoofdweg/spoorlijn/hoogspanningsmast) de voorkeur. Middels de gestelde criteria wordt voorkomen dat er onevenredige landschappelijke en/of stedenbouwkundige verstoringen zullen ontstaan. Met site-sharing en roaming kan het aantal antennelocaties worden beperkt. In de gemeente Valkenburg aan de Geul maken de bestemmingsplannen het niet mogelijk om rechtstreeks antennemasten op te richten. Slechts het vergunningsvrije regime van het Bor en het gemeentelijke afwijkingenbeleid maken het plaatsen van antennemasten mogelijk.
        
      
      
      
        
          De gemeente Valkenburg aan de Geul hanteert een aantal algemene beleidsuitgangspunten:
        
      
      
        
          
            de plaatsing op bestaande antennemasten of andere bestaande (hoge) bouwwerken zoals hoogspanningsmasten, lichtmasten en verkeersportalen heeft nadrukkelijk de voorkeur;
          
        
        
          
            er moet zoveel mogelijk worden aangesloten bij bestaande bebouwing of elementen;
          
        
        
          
            de plaatsing moet zoveel mogelijk uit het zicht plaatsvinden;
          
        
        
          
            de installaties dienen zoveel mogelijk te worden geïntegreerd in de architectuur en/of de omgeving;
          
        
        
          
            de installaties mogen geen afbreuk doen aan de visuele kwaliteit van een gebouw en/of de omgeving;
          
        
        
          
            specifieke architectonische kenmerken mogen niet aangetast worden;
          
        
        
          
            bij in aanmerking komende nieuwbouw dient rekening te worden gehouden met
          
        
        
          
            de integratie van de installatie;
          
        
        
          
            een goede vormgeving van installaties en montage- en bevestigingsmethodieken kan de integratie in de omgeving en acceptatie vergemakkelijken;
          
        
        
          
            de antenne-installaties, alsmede de bijbehorende technische installaties en de bedrading moeten door middel van zorgvuldige materiaal- en kleurkeuze in de omgeving ingepast worden;
          
        
        
          
            het ter beoordeling voor te leggen materiaal dient een volledig inzichtelijk beeld te geven van de beoogde installatie in zijn omgeving, compleet met toebehorende infrastructuur.
          
        
      
      
      
        
          In het gemeentelijke afwijkingenbeleid zijn de uitgangspunten vastgelegd, op grond waarvan medewerking kan worden verleend aan het plaatsen van antennemasten. Medewerking vindt plaats indien in ieder geval is voldaan aan de volgende, specifieke beleidsuitgangspunten. Deze specifieke uitgangspunten zijn:
        
      
      
        
          
            de antenne-installatie moet de mogelijkheid bieden tot site-sharing;
          
        
        
          
            de antenne-installatie moet de mogelijkheid bieden tot roaming;
          
        
        
          
            er mag niet worden gebouwd in beschermd stads- of dorpsgezicht;
          
        
        
          
            er mag niet worden gebouwd op of bij monumenten;
          
        
        
          
            de antenne-installatie moet passen binnen het Nationaal Antennebeleid;
          
        
        
          
            binnen de bebouwde kom mag slechts worden gebouwd op gronden die in het bestemmingsplan niet zijn voorzien van de bestemming ‘wonen’, ‘natuur’ en ‘agrarisch met waarden’;
          
        
        
          
            binnen de grenzen van het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2012’ mag niet worden gebouwd binnen de bestemmingen ‘natuur’ en ‘agrarisch met waarden’.”
          
        
      
      
      
        
          Afwijking bestemmingsplan
        
      
      
      15. Eiseres (1) stelt met verwijzing naar artikel 4, aanhef en onderdeel 5, van bijlage II van het Bor dat enkel de (niet genoemde) strijdigheid met artikel 31.2.2 van het bestemmingsplan (maximale hoogte van 8,00 m) opgeheven kan worden en niet ook de strijdigheid met de artikelen 31.1 (gebruik binnen doeleinden bestemming ‘Recreatie’) en 31.2 (bouwwerken ten dienste van bestemming ‘Recreatie’) van het bestemmingsplan. Kort gezegd: het Bor maakt alleen afwijking van de maximale bouwhoogte in het bestemmingsplan mogelijk, maar niet gebruik dat in strijd is met de bestemming, aldus eiseres (1). 
      
      16. De voorzieningenrechter volgt eiseres (1) niet in deze lezing van het Bor. In artikel 4, aanhef en onderdeel 5 van bijlage II van het Bor staat dat voor verlening van een omgevingsvergunning in aanmerking komt: “een antenne-installatie, mits niet hoger dan 40 m”. Dit betekent dat met toepassing van dit artikel een omgevingsvergunning voor een antenne-installatie verleend kan worden in afwijking van alle bepalingen van het bestemmingsplan, mits de antenne-installatie niet hoger is dan 40 meter. Uit de restrictie dat het alleen mag gaan om antenne-installaties niet hoger dan 40 meter, volgt niet dat enkel van bouwregels of hoogtebepalingen in het bestemmingsplan mag worden afgeweken. In de aanhef van artikel 4 van bijlage II van het Bor is immers, zonder enige restrictie in het soort bestemmingsplanbepaling, vermeld dat omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan kan worden verleend. Het betoog van eiseres (1) slaagt dus niet. 
      
      
        
          Locatiekeuze en hoogte van de mast
        
      
      
      17. Eisers (3) stellen dat niet inzichtelijk is met welke simulatietool en parameters vergunninghoudster heeft gerekend om het nut en de noodzaak van de plaatsing van de zendmast op deze locatie aan te tonen. Hierdoor valt niet te controleren of de ligging en omvang van het zoekgebied juist is. Zolang deze gegevens niet verstrekt worden en daarmee controleerbaar zijn, kan en mag verweerder niet uitgaan van de juistheid van het gestelde dekkingshiaat en het daarop gebaseerde zoekgebied. Ook de kaart van Monet leidt niet tot een andersluidend standpunt, omdat deze geen onderdeel uitmaakt van de aanvraag, niet controleerbaar is en geen ‘formele kaart’ is die van overheidswege is gecontroleerd. Verder betwijfelen eisers (3) of de locatie en omvang van de zoekcirkel correct is. Eisers (2 en 3) zijn verder van mening dat er geen noodzaak is om een mast van 40 meter te plaatsen op deze locatie, omdat vergunninghoudster aangeeft te kunnen volstaan met een hoogte van 25 meter. KPN vindt de locatie niet ideaal en Odido heeft geen interesse getoond. Ook kan niet geverifieerd worden of KPN daadwerkelijk een mast van 40 meter nodig heeft. Eisers (2) vragen zich af waarom niet gekozen is voor het plaatsen van twee masten van 25 meter. 
      
      18. De voorzieningenrechter stelt vast dat de “Onderbouwing inzake Vodafone mast ID [nummer] op locatie [plaats] ” van maart 2023 (hierna: de ruimtelijke onderbouwing) onderdeel uitmaakt van de omgevingsvergunning. In de ruimtelijke onderbouwing is in zijn algemeenheid uitgelegd hoe een locatie wordt gezocht en gekozen en is vervolgens nader ingegaan op onder andere het te dekken gebied, de optimale locatie en de verschillende opties. De ruimtelijke onderbouwing bevat een overzichtskaart van Monet met de bestaande site en de omliggende sites van vergunninghoudster en een overzicht van opstelpunten van vergunninghoudster in Valkenburg, [plaats] en omgeving. De voorzieningenrechter is van oordeel dat in de ruimtelijke onderbouwing voldoende, met behulp van kaartjes na consultatie van de radiodeskundige, is gemotiveerd dat de dekking en capaciteit van het netwerk van vergunninghoudster in [plaats] onvoldoende is op dit moment. Ook is onderbouwd waarom, ondanks dat vergunninghoudster in beginsel voldoende heeft aan een hoogte van 25 meter als vervangend opstelpunt, een mast van 40 meter noodzakelijk is. Vanuit het antenneconvenant en verweerders beleid is vergunninghoudster verplicht om in beginsel een mast te bouwen die geschikt is voor site-charing. Standaard telecom masten die geschikt zijn om de in Nederland op dit moment bestaande drie operators te huisvesten zijn 39,9 meter hoog. Blijkens de in de ruimtelijke onderbouwing opgenomen motivering van KPN is een hoogte van 40 meter van de mast noodzakelijk om ook aan de oostkant richting [naam] en bijbehorende toeristische plaatsen het mobiele netwerk te verbeteren. Een lagere hoogte betekent volgens KPN een beperking in de “paraplu” die KPN wil opsteken voor dit gebied met bijbehorende verbetering van het mobiele bereik. Ook volgens KPN kunnen met een mast van 40 meter alle drie de operators gezamenlijk gebruik maken van één extra opstelpunt in [plaats] . De voorzieningenrechter concludeert dat niet gebleken is dat de zoekcirkel niet juist zou zijn vastgesteld. Dit is door eisers ook niet nader inhoudelijk gemotiveerd. In de ruimtelijke onderbouwing is het zoekgebied radiotechnisch aangegeven en de voorzieningenrechter is niet gebleken dat dit onjuist is. Het betoog van eisers slaagt niet.  
      
      
        
          Is de antenne-installatie in strijd met het gemeentelijke antennebeleid?
        
      
      
      19. Eisers zijn van mening dat de antenne-installatie in strijd is met de algemene bepaling van de beleidsregel, omdat de antenne-installatie niet past in het straat- en bebouwingsbeeld aangezien de installatie hoog boven alle omliggende bebouwing zal uittorenen en horizonvervuiling optreedt. Ook is de antenne-installatie volgens eisers in strijd met de beleidsnota, met name omdat de mast niet zoveel mogelijk uit het zicht staat en het uitzicht vanuit de aangrenzende woningen nadelig beïnvloedt.
      
      20. Verweerder stelt dat zij de aanvraag ter beoordeling van de visuele kwaliteit en passendheid in de omgeving heeft voorgelegd aan de Stadsbouwmeester. Deze heeft geadviseerd akkoord te gaan met het bouwplan. De visuele kwaliteit van het bouwwerk op zichzelf en als onderdeel van de omgeving is voldoende en er wordt geen onevenredige afbreuk gedaan aan de omgevingskwaliteit. De aanvraag voldoet volgens verweerder aan het beleid. 
      
      21. De voorzieningenrechter overweegt hierover als volgt.
      
    
    
      21.1.
      Verweerder heeft voor de toepassing van de bevoegdheid uit artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 2º, van de Wabo, om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, de beleidsregel vastgesteld. Verweerder heeft deze beleidsregel en de beleidsnota toegepast bij het beoordelen van de vergunningaanvraag. In de beleidsnota wordt, in de paragraaf met beleidsuitgangspunten, een optimale dekkingsgraad voorop gesteld, mits daardoor de ruimtelijke kwaliteit en met name de landschappelijke en/of natuurlijke waarden niet onevenredig worden geschaad. In dit licht moeten naar het oordeel van de voorzieningenrechter ook de beleidsuitgangspunten worden gelezen die vervolgens concreet geformuleerd worden in de beleidsnota, zoals onder 14.2 van deze uitspraak weergegeven. “Geen afbreuk doen aan de visuele kwaliteit van de omgeving” moet daarom in redelijkheid zo worden gelezen dat geen sprake mag zijn van een onevenredige afbreuk en dat dit moet worden afgewogen in het licht van het bereiken van een zo optimaal mogelijke dekkingsgraad.
      
    
    
      21.2.
      Ten aanzien van de algemene voorwaarde in de beleidsregel dat het plan moet voldoen aan de vereisten van welstand, overweegt de voorzieningenrechter dat het plan is getoetst aan de gemeentelijke welstandsnota. De Stadsbouwmeester is van mening dat het plan voldoet aan redelijke eisen van welstand en adviseert verweerder om uit oogpunt van welstand akkoord te gaan met het oprichten van de antenne-installatie. In hetgeen eisers hebben aangedragen, ziet de voorzieningenrechter geen grond voor het oordeel dat verweerder niet op dit advies mocht afgaan.
      
    
    
      21.3.
      Wat betreft de algemene voorwaarde in de beleidsregel dat het plan moet passen in het straat- en bebouwingsbeeld, is de voorzieningenrechter van oordeel dat deze voorwaarde in redelijkheid mede in het licht van de aard van het bouwwerk en daarmee in het licht van de beleidsnota moet worden gelezen. In de ruimtelijke onderbouwing staat dat bij de bepaling van de locatie zoveel mogelijk aangesloten is bij het gemeenschapshuis en dat plaatsing achter de bomenrij en nabij de achterliggende bomenrij zorgt voor camouflage op straatniveau. Tussen de antenne-installatie en de woningen bevinden zich een parkeerplaats, een bomenrij en een straat. Het hekwerk en de techniekkasten zullen in groene kleur worden uitgevoerd en de afstand tot de dichtstbijzijnde woning is ongeveer 50 meter, aldus de ruimtelijke onderbouwing. De antennemast is daarmee niet direct aan de straat gesitueerd en nabij een min of meer solitair gebouw. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder gezien het voorgaande de antennemast passend binnen het straat- en bebouwingsbeeld heeft mogen vinden. Dat, zoals ter zitting is gebleken, drie bomen zijn gerooid vanwege blikseminslag maakt dit niet anders, omdat verweerder ter zitting heeft aangegeven dat het in de rede ligt dat deze bomen zullen worden vervangen. Dat deze bomen pas over enige of misschien geruime tijd volgroeid zullen zijn, maakt niet dat verweerder niet van de (enigszins) afschermende werking daarvan mag uitgaan. De voorzieningenrechter gaat onder 28 in een overweging ten overvloede hier nog wel nader op in.
      
    
    
      21.4.
      
        Over de toetsing aan de algemene beleidsuitgangspunten van de beleidsnota overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Verweerder heeft, door verwijzing naar de ruimtelijke onderbouwing, gemotiveerd dat de antenne-installatie nodig is om een optimale dekkingsgraad voor mobiele telefonie te bereiken. Dat is, zoals onder 21.1 van deze uitspraak overwogen, het uitgangspunt van het gemeentelijke antennebeleid. In de ruimtelijke onderbouwing is uitgelegd waarom deze locatie  radiotechnisch gezien het beste is voor een nieuw opstelpunt en noodzakelijk is.
        Onder verwijzing naar hetgeen onder 21.3 is overwogen, heeft verweerder mogen concluderen dat de installatie geen afbreuk doet aan de visuele kwaliteit van de omgeving, wat zoals eerder overwogen in redelijkheid gelezen moet worden als ‘geen onevenredige afbreuk’. Ook is gemotiveerd dat de ruimtelijke kwaliteit en met name de landschappelijke en/of natuurlijke waarden niet onevenredig worden geschaad. Door het verder weg plaatsen van het Natura2000 gebied worden de landschappelijke en/of natuurlijke waarden immers niet onevenredig geschaad, hetgeen overigens niet in geschil is. De antenne-installatie wordt, uitgaande van deze locatie als optimale locatie vanuit dekkingsgraad, zo ver mogelijk uit het zicht geplaatst; verder naar achteren plaatsen is niet mogelijk in verband met de natuurlijke waarden, waarop de voorzieningenrechter hierna onder 24.3 nader ingaat. Tot slot is in de ruimtelijke onderbouwing aangegeven dat en waarom er geen geschikte (hogere) gebouwen of bouwwerken zijn gevonden binnen de zoekcirkel. 
      
      
    
    
      21.5.
      Over de toetsing aan de in de beleidsnota opgenomen specifieke uitgangspunten overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Niet betwist is dat site-sharing en roaming mogelijk zijn bij de aangevraagde antenne-installatie van 40 meter. De antenne-installatie wordt niet gebouwd in beschermd stads- en dorpsgezicht of op of bij monumenten. De locatie is gelegen binnen de bebouwde kom op gronden met de bestemming ‘Recreatie’, zodat niet gebouwd wordt op gronden met de bestemming ‘Wonen’, ‘Natuur’ of ‘Agrarisch met waarden’. Ten aanzien van het specifieke uitgangspunt dat de antenne-installatie past binnen het Nationaal Antennebeleid, overweegt de voorzieningenrechter allereerst met verweerder dat het Nationaal Antennebeleid geen specifieke criteria stelt waaraan een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een antenne-installatie beoordeeld moet worden. Vervolgens is de voorzieningenrechter van oordeel dat afdoende is gemotiveerd dat de antenne-installatie past binnen het Nationaal Antennebeleid, omdat niet betwist is dat de blootstellingslimieten niet worden overschreden. Op de effecten voor de gezondheid gaat de voorzieningenrechter hierna onder 27 nader in. Tot slot vloeit uit het Nationaal antennebeleid geen verplichting voort voor providers om gebruik te maken van reeds bestaande antennemasten. Het beleid houdt enkel in dat providers in beginsel moeten toestaan dat andere providers gebruik maken van hun antennemast. Hieraan is voldaan. 
      
    
    
      21.6.
      Gelet op het voorgaande heeft verweerder de antennemast terecht aangemerkt als passend binnen het beleid. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Alternatieven
        
      
      
      22. Volgens eisers (2) zijn er twee alternatieven, te weten aan de [adres] achter het [naam gemeenschapshuis] (dus ongeveer op dezelfde locatie, maar dan verder weg van de woningen en deels afgeschermd door het gemeenschapshuis) en aan de [adres] , waarvan verwezenlijking tot een gelijkwaardig resultaat leidt met aanmerkelijk minder bezwaren. Hiertoe hebben zij een locatie studie overgelegd van [naam deskundige] van 21 juni 2024. Ter zitting is ook op diverse andere locaties gewezen, verder weg gelegen dan voornoemde alternatieve locaties.
      
      23. Verweerder stelt in het bestreden besluit dat eisers niet aannemelijk hebben gemaakt dat er een haalbaar alternatief was waarvan duidelijk is dat verwezenlijking tot een gelijkwaardig resultaat leidt met aanmerkelijk minder bezwaren. Het plaatsen van de mast verder van de woningen af is niet mogelijk, omdat die locatie is gelegen in de goudgroene zone van het Natura2000-gebied. 
      
      24. De voorzieningenrechter overweegt hierover als volgt.
      
    
    
      24.1.
      In het algemeen geldt dat verweerder moet beslissen over het verlenen van een omgevingsvergunning voor het project waarvoor vergunning is aangevraagd. Als dat project op zichzelf aanvaardbaar is, dan kan verweerder in beginsel niet vanwege alternatieven voor dat project weigeren daaraan mee te werken. Verweerder kan dat alleen weigeren als op voorhand duidelijk is dat met één of meer alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. In het onderhavige geval gaat dat echter niet zonder meer op nu de locatie van een antennemast in het algemeen in overleg met de gemeente wordt gekozen en de gemeente in dit geval voor de mast ook grond in gemeente-eigendom ter beschikking stelt. Verweerder dient daarom ook uit eigen beweging (in het voortraject) te onderzoeken of, alle belangen afwegende, sprake is van een goede locatie in het licht van mogelijke alternatieven, mits met die alternatieven een voldoende resultaat kan worden behaald. Daarbij is de locatie waarvoor (uiteindelijk) de aanvraag is ingediend niet bepalend. 
      
    
    
      24.2.
      Hiervoor heeft de voorzieningenrechter al geoordeeld dat de zoekcirkel – die tot een beperkt gebied leidt – voldoende onderbouwd is en dat voldoende gemotiveerd is dat de locatiekeuze voldoet aan het gemeentelijke beleid. Een andere locatie, die beter is vanuit de belangen van omwonenden, komt mede gelet op dit beleid alleen in aanmerking als deze voldoende geschikt is vanuit het uitgangspunt van een optimale dekkingsgraad.
      
    
    
      24.3.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat - daargelaten dat de locatiestudie van eisers pas in beroep is overgelegd en verweerder daardoor daarmee in het bestreden besluit geen rekening heeft kunnen houden - verweerder voldoende heeft gemotiveerd waarom de voorgestelde alternatieven niet een gelijkwaardig of voldoende resultaat geven. Hiertoe overweegt hij dat in de ruimtelijke onderbouwing in de paragraaf ‘mogelijke mastlocaties in [plaats] op grond van het antennebeleid en de overige begrenzingen vanuit beleid’ is beschreven en gemotiveerd welke locaties mogelijk zijn en welke niet. Toegelicht is dat achter het gemeenschapshuis een van provinciewege aangewezen “goudgroenezone” met natuurwaarden ligt, zodat dat geen mogelijk alternatief is. Ook is de locatie achter het gemeenschapshuis gelegen in het Natuurnetwerk Limburg (NNL) met als typering ‘N00.01 nog om te vormen landbouwgrond naar natuur (inrichting)’. In de ‘Aanvullende informatie ecologie NNL alternatieven uit locatiestudie omwonenden’ van 11 september 2024 staat dat deze alternatieve locatie, ondanks dat het nog te realiseren natuur betreft, net zo beschermd is als een al bestaand natuurnetwerk. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de in artikel 8.1 van de thans geldende instructieregels voor omgevingsplannen Natuurnetwerk Limburg opgenomen zinsnede ‘in bestaande en nog te realiseren natuurgebieden’ en dit volgt ook uit de ten tijde van het bestreden besluit geldende Omgevingsverordening Limburg 2014. De tweede aangedragen alternatieve locatie aan de [adres] ligt buiten het radiotechnisch aangeduide zoekgebied van vergunninghoudster, zodat dit reeds daarom niet tot een vergelijkbaar of voldoende resultaat leidt. Ook ligt deze locatie in het NNL beheertype ‘N12.02 Kruiden- en faunarijk grasland’, waar ook de beperkingen gelden vanwege de aanwijzing als NNL. Voor de overige, ter zitting aangedragen locaties geldt dat deze eveneens buiten het zoekgebied liggen.
      
    
    
      24.4.
      Gelet op het feit dat de locatie achter het gemeenschapshuis ligt in de goudgroenezone met natuurwaarden, de locatie aan de [adres] niet gelegen is in het zoekgebied en beide locaties gelegen zijn in het Natuurnetwerk Limburg, is de voorzieningenrechter van oordeel dat dit geen alternatieven zijn die maken dat verweerder de omgevingsvergunning voor onderhavige locatie niet heeft mogen verlenen.. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Gezondheidsrisico’s
        
      
      
      25. Eisers vrezen dat de plaatsing van de zendmast leidt tot negatieve effecten op hun gezondheid. Er bestaat immers volstrekt geen wetenschappelijke consensus ten aanzien van de gezondheidsrisico’s van elektromagnetische velden (EMV) en de bestaande blootstellingslimieten. Diverse onderzoeken tonen echter wel aan dat de nadelige gezondheidseffecten van de EMV van zendmasten niet uitgesloten kunnen worden. In de uitspraak van de Afdeling van 13 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:787) is al overwogen dat uit onderzoeken naar de effecten van EMV blijkt dat radiofrequente EMV een nadelig gezondheidseffect kunnen hebben. Uit het rapport van de European Parliamentary Research Service van juli 2021 blijkt dat 5G-frequenties wel degelijk schadelijke gezondheidseffecten met zich meebrengen. De conclusies uit dit onderzoek bevestigen hetgeen de Gezondheidsraad al concludeerde in haar advies van 2 september 2020, namelijk dat het niet uit te sluiten is dat het optreden van kanker, verminderde mannelijke vruchtbaarheid, slechtere zwangerschapsuitkomsten en geboorteafwijkingen samenhangen met blootstelling aan radiofrequente EMV. Gelet hierop dient verweerder het ALARA (As Low As Reasonably Achievable)-principe toe te passen, wat betekent dat de zendmast zo ver mogelijk van de woningen moet worden geplaatst, aldus eisers. 
      26. Verweerder stelt dat uit de onderbouwing van de aanvraag volgt dat de door de International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection (ICNIRP) vastgestelde normen worden gevolgd en dat bij het ontwerp van nieuwe vrijstaande masten altijd aan de regelgeving met betrekking tot blootstellingslimieten wordt voldaan. Op grond hiervan zijn er volgens verweerder geen negatieve effecten voor de gezondheid te verwachten. Verweerder verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 16 november 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3249) waarin is overwogen dat de vaste Commissie Elektromagnetische velden van de Gezondheidsraad heeft geoordeeld dat er geen samenhang bekend is tussen enerzijds blootstelling aan radiofrequente EMV en anderzijds het optreden van ziekten en aandoeningen. 
      
      27. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder in de door eisers (3) gestelde gezondheidsrisico’s geen reden heeft hoeven zien om de omgevingsvergunning te weigeren. Hiertoe overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
      
    
    
      27.1.
      In een advies van de vaste Commissie Elektromagnetische velden van de Gezondheidsraad (hierna: de commissie) van 2 september 2020 staat dat er nu nog geen onderzoeken bestaan naar de invloed op de gezondheid van (langdurige) blootstelling aan EMV met de frequenties die voor 5G zijn gereserveerd. De commissie heeft daarom geïnventariseerd of er een samenhang bekend is tussen enerzijds blootstelling aan radiofrequente EMV en anderzijds het optreden van ziekten en aandoeningen. Voor geen van de ziekten en aandoeningen die de commissie heeft onderzocht, zoals het optreden van kanker en verminderde mannelijke vruchtbaarheid, acht de commissie de samenhang tussen blootstelling en de ziekte of de aandoening aangetoond of waarschijnlijk. De commissie ziet geen reden om het gebruik van lagere frequentiebanden voor 5G (tot 3,5 GHz) te stoppen of te beperken.
      
    
    
      27.2.
      De voorzieningenrechter overweegt ten aanzien van de door verweerder ter zake van de gezondheidsrisico’s gehanteerde normen als volgt. Blijkens de uitspraak van de Afdeling van 28 december 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3936) bestaat geen aanleiding om niet uit te gaan van de ICNIRP -richtlijnen. De voorzieningenrechter is in dat licht van oordeel dat verweerder bij zijn bestuurlijke afweging van deze richtlijnen uit heeft kunnen gaan. De voorzieningenrechter stelt vervolgens vast dat niet in geschil is dat in het onderhavige geval geen sprake is van overschrijding van de blootstellingslimieten in de ICNIRP-richtlijnen die de rijksoverheid hanteert voor de blootstelling van straling en die in Nederland worden gehandhaafd door het Agentschap Telecom. De Gezondheidsraad, de Wereldgezondheidsorganisatie, het RIVM en het Kennisplatform Elektromagnetische Velden en Gezondheid concluderen dat draadloze apparatuur, waaronder antennes voor mobiele communicatie en die voor 5G, veilig te gebruiken zijn, zolang wordt voldaan aan de blootstellingslimieten. Dit betekent naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat verweerder van deze limieten kon uitgaan. 
      
    
    
      27.3.
      Onder verwijzing naar de al aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 28 december 2022 overweegt de voorzieningenrechter dat bij de vraag of het gezondheidsrisico zodanig groot is dat verweerder de omgevingsvergunning niet had mogen verlenen niet elk gezondheidsrisico hoeft te worden uitgesloten. De stukken waarnaar eisers (3) verwijzen, stellen in het algemeen dat gezondheidseffecten vanwege elektromagnetische velden kunnen optreden, maar uit die stukken blijkt niet dat de gezondheidsrisico’s op een afstand van een antennemast vergelijkbaar met de afstand tot de woning van eisers (3) zodanig groot zijn dat verweerder geen omgevingsvergunning had mogen verlenen. Het Zweedse artikel dat eisers (2) ter zitting hebben overgelegd betreft een onderzoek van slechts zeven gevallen en acht de voorzieningenrechter daarom onvoldoende representatief om afbreuk te kunnen doen aan het voorgaande. 
      
    
    
      27.4.
      De voorzieningenrechter ziet gelet op het voorgaande geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder de vergunning niet had mogen verlenen. Het betoog van eisers slaagt niet.
      
      
        
          Overweging ten overvloede
        
      
      
      
        28.	Uit de besluitvorming en de daaraan ten grondslag liggende stukken blijkt dat de aanwezigheid van bomen ter camouflage en inpassing van de antennemast voor verweerder belangrijk is. Voor eisers is dat ook belangrijk (zij het dat eisers liever willen dat de mast ergens anders komt te staan). De voorzieningenrechter constateert in dit verband dat landschappelijke inpassing niet als voorschrift aan de omgevingsvergunning verbonden is en dat de aanwezigheid van bomen of groen ook niet via het omgevingsplan gewaarborgd is. Wel is de betreffende grond gemeente-eigendom. Mede gelet op dit laatste ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om consequenties te verbinden aan het ontbreken van harde waarborgen van groene inpassing (op straatniveau), maar de voorzieningenrechter acht het toch van belang verweerder dringend mee te geven dat deugdelijke vervanging van de onlangs gekapte bomen en het zorgen voor een dichte, groenblijvende, hoge beplanting een deel van het zicht op de antennemast en daarmee een deel van de bezwaren van omwonenden kan wegnemen. Hierbij merkt de voorzieningenrechter nog op dat in de ruimtelijke onderbouwing staat dat ook vergunninghoudster openstaat voor meer inpassing op straatniveau. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    29. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat de omgevingsvergunning voor de antennemast in stand blijft. Omdat de voorzieningenrechter direct op de beroepen beslist, is een voorlopige voorziening (totdat op het beroep wordt beslist) niet meer aan de orde. De verzoeken om voorlopige voorziening worden daarom afgewezen.
    
    30. Omdat de beroepen ongegrond zijn, krijgen eisers het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - verklaart de beroepen ongegrond;
    - wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. P.M. van den Brekel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              De griffier is verhinderd
              deze uitspraak te ondertekenen
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 9 oktober 2024. 
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
    
    
    
      Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
    
    
  
  
     Vastgesteld op 11 december 2023: dit is het bestemmingsplan dat gold ten tijde van het bestreden besluit.
  
  
     Op 4 februari 2020.
  
  
     Gepubliceerd op 13 april 2022.
  
  
     Voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Waob van het bestemmingsplan wordt afgeweken.
  
  
     Vereniging die namens de netwerkoperators (KPN, Vodafone en Odido) de plaatsing van antennes afstemt met overheden.
  
  
     Zie de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 8 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1949 en 21 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3417.
  
  
     Zie hierover de uitspraak van de Afdeling van 16 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3249.