ECLI:NL:CBB:2016:201, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 29-06-2016, 14/850
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2016-06-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beschikbaarheidbijdragen academische zorg, traumazorg, kennis en coördinatie van traumazorg, postmortem orgaanuitname, helicoptervoorziening, MMT voertuigen en calamiteitenhospitaal voor het jaar 2012. Verweerster heeft in het verweerschrift erkend dat bij de toekenning van de diverse beschikbaarheidbijdragen niet is voorzien in een vergoeding voor de daarmee samenhangende kapitaallasten. Op meerdere plaatsen in het bestreden besluit kan worden gelezen dat in de beschikbaarheidbijdragen de daarbij behorende kapitaallasten zijn verdisconteerd, terwijl dit volgens een door verweerster op 20 juli 2012 aan de minister uitgebracht advies niet het geval is. Het bestreden besluit berust in strijd met artikel 7:12 Awb niet op een deugdelijke motivering. Het besluit dient te worden vernietigd. Uit een oogpunt van proceseconomie beoordeelt het College het door verweerster in het verweerschrift betrokken subsidiaire standpunt. Niet voldaan aan de eis van kostendekkendheid. Verweerster zal opnieuw op de bezwaren van de UMC’s dienen te beslissen, op zodanige wijze dat alsnog aan de eis van kostendekkendheid wordt voldaan.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 14/850
      13950
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 29 juni 2016 in de zaak tussen
    1. het Academisch Medisch Centrum te Amsterdam,
    2. het Erasmus MC te Rotterdam,
    3. het Leids Universitair Medisch Centrum te Leiden,
    4. het Maastricht UMC+ te Maastricht,
    5. het Universitair Medisch Centrum Groningen te Groningen,
    6. het Radbouduc te Nijmegen,
    7. het Universitair Medisch Centrum Utrecht te Utrecht,
    8. het VUmc te Amsterdam,(hierna gezamenlijk: de UMC’s)
    (gemachtigden: mr. J.G. Sijmons en mr. S.E. Garvelink)
    
    
      en
    
    
    de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster, 
    (gemachtigde: mr. E.C. Pietermaat).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluiten van 4 januari 2012 (de primaire besluiten) heeft verweerster de UMC’s aangewezen als belast met een dienst van algemeen economisch belang als bedoeld in artikel 106, tweede lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en/of belang als bedoeld in Protocol nr. 26 bij dat verdrag, voor de beschikbaarheid van academische zorg, traumazorg, kennis en coördinatie van traumazorg en OTO, alsmede – voor zover van toepassing – voor post mortem orgaanuitname, helicoptervoorziening, MMT voertuigen en calamiteitenhospitaal. Bij deze primaire besluiten heeft verweerster tevens voor de beschikbaarheid van de hiervoor genoemde functies voor het jaar 2012 aan ieder der UMC’s een bijdrage toegekend.
    
    
    
      Bij besluit van 19 november 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerster de door de UMC’s daartegen gezamenlijk ingediende bezwaren ongegrond verklaard. De UMC’s hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De UMC’s hebben een aanvullend beroepschrift ingediend.
      Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.
      Bij brieven van 10 respectievelijk 15 maart 2016 hebben partijen nadere stukken ingediend. Bij brief van 16 maart 2016 hebben de UMC’s het College attent gemaakt op de stand van zaken van de bezwaarprocedures betreffende de beschikkingen van verweerster ten aanzien van de beschikbaarheidbijdragen voor de jaren 2013 en 2014.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 maart 2016.
      Namens de UMC’s zijn verschenen drs. A.N. Jasper-Van Nellen, directeur Financiën bij het Radboudumc, en mr. Th.W. Kraan, treasurer bij het Leids Universitair Medisch Centrum, bijgestaan door hun gemachtigden.
      Verweerster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Voor verweerster is tevens drs. T. Urlings verschenen.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    1. De UMC’s hebben aangevoerd dat bij de toekenning van de beschikbaarheidbijdragen voor het jaar 2012 voor de diverse publieke taken die zij uitoefenen geen voorziening is getroffen voor de kapitaallasten die daarmee samenhangen.
    
    2. De UMC’s hebben daarnaast gewezen op een meer structureel probleem. In 2012 is het oude stelsel voor de financiering van de kapitaallasten die verband houden met de publieke taken losgelaten, zonder dat – aldus de UMC’s – voldoende maatregelen zijn genomen om de instandhouding van die financiering op de langere termijn te waarborgen. De UMC’s hebben erop gewezen dat met de Beleidsregel beschikbaarheidbijdrage kapitaallasten academische zorg universitaire medische centra (BR/CU 2099) vanaf 2013 een bedrag van ongeveer € 41 miljoen per jaar uit het voormalige DHAZ-kader beschikbaar is gesteld voor de kapitaallasten academische component. Een aanzienlijk deel van het voormalige DHAZ-kader, namelijk een bedrag in de orde van grootte van ruim € 36 miljoen op jaarbasis, wordt onder het nieuwe stelsel niet meer vergoed. Daarnaast is volgens de UMC’s sprake van een à fonds perdu problematiek. Daarmee doelen de UMC’s op het feit dat de kosten van rente en afschrijvingen van hun gebouwen, door de à fonds perdu financiering in het verleden, kunstmatig laag zijn. Bij het indienen van een aanvraag op grond van de Beleidsregel garantieregeling kapitaallasten 2011 t/m 2016 (BR/CU-2001) zijn de UMC’s ten opzichte van de algemene ziekenhuizen, die hun kapitaallasten onder het oude stelsel steeds hebben nagecalculeerd, in het nadeel, omdat de minimaal gegarandeerde vergoeding een percentage betreft van de kapitaallastenvergoeding voor het laatste jaar waarin nacalculatie op die vergoeding heeft plaatsgevonden. Deze nadelige effecten van de overgangsregeling komen bovenop het “gat” in de kapitaallastenvergoeding dat ontstaat door het loslaten van het voormalige DHAZ-kader.
    
    3. Het hiervoor onder 2 bedoelde structurele probleem gaat naar het oordeel van het College het onderhavige geschil te buiten. Het bestreden besluit, waarbij de beschikkingen van 4 januari 2012 zijn gehandhaafd, is immers beperkt tot de toekenning van diverse beschikbaarheidbijdragen voor het jaar 2012. Het College zal zich in het navolgende dan ook beperken tot die gronden die zijn gericht tegen het bestreden besluit.
    
    4. In het verweerschrift heeft verweerster erkend dat bij de toekenning van de diverse beschikbaarheidbijdragen met de beschikkingen van 4 januari 2012 niet is voorzien in een vergoeding voor de daarmee samenhangende kapitaallasten. Volgens verweerster heeft de toepassing van de Beleidsregel transitie bekostigingsstructuur medisch specialistische zorg (BR/CU-2080) (hierna: Beleidsregel transitie) – die voorziet in toekenning voor het jaar 2012 van 95% van het verschil tussen het schaduwbudget, dat wordt vastgesteld conform de systematiek zoals die in 2011 gold, en de DBC-opbrengst van 2012 – ertoe geleid dat de vergoeding voor de kapitaallasten van de UMC’s in 2012 nagenoeg gelijk was aan die uit 2011. Verweerster heeft met een rekenvoorbeeld op pagina 12 van het verweerschrift becijferd dat de UMC’s in 2012 gemiddeld 99,7% van het schaduwbudget vergoed hebben gekregen.
    Gebleken is dat NZa op verzoek van de Minister van VWS, naar aanleiding van opmerkingen hierover van de zijde van NFU, op 20 juli 2012 advies over – onder meer – deze kwestie heeft uitgebracht. Daarin heeft NZa, voor zover hier van belang, het volgende opgemerkt:
    
    
      
        “ 5.2.2 Opnemen vergoeding kapitaallasten in schaduwbudget
      
      In 2012 wordt de budgetsystematiek eenmalig voortgezet in het schaduwbudget. In het schaduwbudget kan nacalculatie plaatsvinden op de kapitaallasten en daarmee kan ook de bestaande systematiek (budgetaanpassing bij ingebruikname van gerealiseerde investeringen) voor het DHAZ in 2012 worden uitgevoerd. (…)
      Het schaduwbudget wordt vergeleken met de DBC-omzet 2012 en een eventueel tekort wordt voor 95% uit het zorgverzekeringsfonds bijgepast. Aangezien de zorgverzekeraars alleen de zorgproductie (DBC-omzet) vergoeden, is het restant (d.w.z. het niet door DBC-opbrengsten gedekte deel van het schaduwbudget) in 2012 automatisch het te dekken DHAZ-bedrag voor de publieke taken. (…)
      Over het schaduwbudget loopt een zorginstelling een beperkt risico. Immers, 95% van het verschil tussen budget en opbrengst zorgproducten wordt verrekend. Daarmee wordt ook over de DHAZ-middelen 2012 een beperkt risico gelopen. Tot en met 2011 is sprake van volledige nacalculatie.
    
    
    
      
        Voorbeeld 1:
      
      Schaduwbudget     = 100
      Omzet                    =   80
      Transitiebedrag      =   20
      Verrekenbedrag     =   19
      uiteindelijk ontvangt de instelling 80 + 95%*(100-80) = 99.
      
      In de berekening wordt geen onderscheid gemaakt tussen kapitaallasten en de vergoedingen voor loon- en materiele kosten. Het is theoretisch denkbaar om dat wel te doen, maar dat vergt een aanpassing van de beleidsregel.
      
      
        Voorbeeld 2:
      
      Schaduwbudget      = 100
      Loon- en materieel =   90
      Kapitaallasten         =   10
      Omzet                     =   80
      waarvan kapitaallasten: 8% (normatief berekend) = 6,4
      
      Vervolgens zijn de transitiebedragen:
      Loon- en materieel: 90-(80-6,4) =16,4
      Kapitaallasten:        10-6,4          = 3,6
      Zou worden besloten om voor de DHZA investeringen 100% te verrekenen ontvangt de instelling 80 + 95%*16,4 + 3,6 = 99,18
      Dit levert uiteindelijk maar marginaal meer op voor de instelling (0,18).
    
    Een nadeel/complicatie van volledige compensatie van alleen de kapitaallasten/DHAZ via het schaduwbudget is dat in het verrekenbedrag 2013 ook nog de kapitaallastenvergoeding uit 2012 meeloopt, zij het voor een beperkt deel. In 2013 wordt 70% van het bedrag (in dit voorbeeld: 70%*20 = 14) verrekend.
    
    
      Als vervolgens een beschikbaarheidbijdrage wordt toegekend voor de academische zorg kapitaallasten, zou je om dubbele vergoeding te vermijden, het transitiebedrag moeten corrigeren voor de kapitaallastencomponent die in de beschikbaarheidbijdrage wordt toegekend. In het voorbeeld zit in het verrekenbedrag 2013 een toeslag kapitaallasten van 70%*3,6 = 2,52.
    
    
    
      
        5.2.3 Conclusie en advies terugwerkende kracht.
      De beschikbaarheidvergoeding is gebaseerd op het uitgangspunt van een risicoloze kostendekkende vergoeding voor het leveren van een bepaalde dienst. Om die reden zullen ook de kapitaallasten voor de publieke zorgtaken als beschikbaarheidbijdrage worden toegekend. In beginsel zou ook in 2012 over dit deel van de kapitaallastenvergoeding dan geen risico moeten worden gelopen. Uitvoering van dit principe leidt echter tot aanzienlijke procedurele wijzigingen en administratieve lasten.
      De NZa concludeert dan ook dat vaststellen van een beschikbaarheidbijdrage met terugwerkende kracht naar 1 januari 2012, gelet op het geringe omzetrisico niet noodzakelijk is. Eventuele knelpunten in vergoeding en liquiditeit kunnen binnen de bestaande regelgeving eenvoudig worden opgevangen. De beleidsregels voor de transitie dekken het risico in voldoende mate af.
      Een aparte regeling om binnen het schaduwbudget de DHAZ-middelen voor 100% te compenseren vergt aanpassing van de huidige regelgeving met terugwerkende kracht. Het is op voorhand niet aan te geven hoe groot het effect zal zijn en wat de omvang van het ‘risico’ is. Om die reden adviseert de NZa om de DHAZ-vergoeding 2012 zonder aanvullende regelingen in het schaduwbudget 2012 en het verrekenbedrag mee te laten lopen. (…)”
    
    
    5. Bij het bestreden besluit van 19 november 2014 heeft verweerster de beschikkingen
    van 4 januari 2012 gehandhaafd. Op meerdere plaatsen kan in het bestreden besluit worden gelezen dat in de voor het jaar 2012 toegekende beschikbaarheidbijdragen de daarbij behorende kapitaallasten zijn verdisconteerd, terwijl dit blijkens het door verweerster op 20 juli 2012 aan de minister uitgebrachte advies niet het geval is. Evenmin is, anders dan in het bestreden besluit kan worden gelezen, in de Beleidsregel Beschikbaarheidsbijdrage 2012 (BR/CU-2063) of de deze laatste vervangende Beleidsregel Beschikbaarheidsbijdrage 2012 (BR/CU-2071) opgenomen dat de beschikbaarheidbijdragen voor 2012 zijn aangevuld met kapitaallastenvergoedingen op basis van het DHAZ-convenant. Ook feitelijk is dat niet het geval. Zoals hiervoor in nr. 4 is vermeld, heeft verweerster in het verweerschrift alsnog erkend dat in de beschikbaarheidbijdragen voor 2012 geen vergoeding voor kapitaallasten is begrepen. 
    
    6. Het voorgaande leidt het College tot de conclusie dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, Awb niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient daarom te worden vernietigd. 
    
    7. Uit een oogpunt van proceseconomie beoordeelt het College vervolgens het door verweerster in het verweerschrift betrokken subsidiaire standpunt, dat in essentie inhoudt dat de met de kapitaallastencomponent gemoeide kosten van appellanten anderszins zijn vergoed. Zoals het College eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 26 februari 2016 (ECLI:NL:2016:48) dienen de beschikbaarheidbijdragen te voldoen aan de eis van kostendekkendheid. Uit het voorgaande blijkt dat de onderhavige beschikbaarheidbijdragen niet aan deze eis voldoen. Volgens verweerster wordt nagenoeg hetzelfde effect bereikt doordat bij de toepassing van de Beleidsregel transitie voor het jaar 2012 95% van het verschil tussen het schaduwbudget en de DBC-opbrengst aan de UMC’s is vergoed, en daarmee tevens 95% van de kapitaallasten die samenhangen met de publieke taken. Dit verweer faalt. Een vergoeding van 95% betekent dat de met de onderhavige publieke taken samenhangende kapitaallasten niet kostendekkend zullen worden vergoed. Dat het vergoeden van 100% van die kapitaallasten, zoals uit het advies van verweerster van 20 juli 2012 volgt, kennelijk een ingewikkelde operatie is die zal leiden tot “aanzienlijke procedurele wijzigingen en administratieve lasten” voor verweerster, is onvoldoende reden om af te wijken van de eis van kostendekkendheid en kan niet rechtvaardigen dat het risico ten aanzien van de kapitaallasten voor de publieke functies afgewenteld wordt op de UMC’s. Verweerster zal derhalve opnieuw op de bezwaren van de UMC’s dienen te beslissen, op zodanige wijze dat alsnog aan de eis van kostendekkendheid wordt voldaan. Aangezien verweerster nader onderzoek zal dienen te verrichten naar de vraag op welke wijze alsnog aan de eis van kostendekkendheid wordt voldaan, waarbij mogelijk overleg dient te worden gepleegd met de minister van VWS over de budgettaire gevolgen en administratieve lasten van de door verweerster te kiezen oplossing, zal het gebrek naar verwachting niet binnen korte termijn kunnen worden hersteld, zodat de onderhavige zaak zich niet leent voor toepassing van de bestuurlijke lus.
    
    8. Het College veroordeelt verweerster in de door de UMC’s zowel in bezwaar als in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door derden beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.984,-- (1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 496,-- en een wegingsfactor 1).
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerster een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van de UMC’s met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt verweerster op het betaalde griffierecht van € 328,-- aan de UMC’s te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt verweerster in de proceskosten van de UMC’s tot een bedrag van € 1.984,--.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, mr. H.S.J. Albers en mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. J.M.M. Bancken, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 juni 2016.
    
    
    
    
      w.g. W.E. Doolaard	w.g. J.M.M. Bancken