ECLI:NL:CBB:2016:194, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 04-07-2016, 14/812
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2016-07-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bestuurlijke boete

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 14/812
      16005
    
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 4 juli 2016 op het hoger beroep van:
    
      [appellante] , te [woonplaats] , appellante, (gemachtigde: mr. dr. J.J.J. de Rooij),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 29 oktober 2014, met kenmerk SGR 14/4994, in het geding tussen
    
    
    appellanteende staatssecretaris van Economische Zaken (hierna: de staatssecretaris)
    (gemachtigde: mr. M. Leegsma).
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 29 oktober 2014 (hierna: de aangevallen uitspraak).
    
    
    
      De staatssecretaris heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 maart 2016.
    
    
    
      Voor appellante is [naam] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van appellante. De staatssecretaris werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      		Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
      
    
    
      1.2
      
        Appellante is een melkveehouderij, gevestigd te Zoetermeer. Naar aanleiding van een tweetal onderzoeken door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), waarvan de resultaten zijn neergelegd in rapporten van bevindingen van 14 december 2012, rapportnummer 92657, en 26 februari 2013, rapportnummer 69538, heeft de staatssecretaris bij besluit van 28 februari 2014 aan appellante een bestuurlijke boete opgelegd van in totaal 
        € 12.001,- wegens overtreding van artikel 7 van de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2011. De staatssecretaris heeft geconcludeerd dat appellante in 2011 niet onder de gebruiksnormen is gebleven. De bestuurlijke boete is gebaseerd op een overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 1.386 kg en een overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 418 kg. Een door appellante bij de Gecombineerde Opgave opgegeven perceel gelegen te Borgsweer in de provincie Groningen (perceel 17) van in totaal 6,07 ha is bij de berekening van het gebruik van meststoffen niet als gebruiksruimte meegerekend, omdat dit perceel volgens de staatssecretaris geen landbouwgrond betreft en het bovendien niet feitelijk in gebruik was bij het bedrijf van appellante. 
      
      
    
    
      1.3
      Bij besluit van 12 mei 2014 heeft de staatssecretaris het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.1
      Het beroep tegen het besluit van 12 mei 2014 is ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, onder punt 6 het volgende overwogen.
      
    
    
      2.2 “
      
        De rechtbank is van oordeel dat verweerder voldoende heeft aangetoond dat het hier niet 	gaat om landbouwgrond in de zin van de Msw, maar om braakliggend industrieterrein. Zo is 	het perceel gelegen in het bestemmingsplan Industriegebied Oosterhorn en heeft het de 	bestemming “industrie”. Verweerder baseert zich voorts op rapporten van de Nederlandse 	Voedsel- en Warenautoriteit, opgemaakt naar aanleiding van onderzoek naar eiseres en naar de 	gronden te Borgsweer. Verder heeft verweerder erop gewezen dat de ondergrond ter plaatse 	bestaat uit wit/gele zandgrond met weinig humus en dat de vegetatie uit diverse soorten 	natuurlijk grassen bloemen en kruiden bestaat. Er waren geen sporen van bemesting en 	gebleken is dat de eigenaren Groningen Seaports over het perceel hebben aangeven dat het 	perceel niet verhuurd of verpacht mag worden of op een andere manier in gebruik aan derden 	gegeven wordt. Ook volgt de rechtbank verweerders standpunt dat het feit dat in de praktijk 	gemaaid is en het maaisel aan schapen is gevoerd niet dat hier sprake is van landbouwgrond in 	de hier bedoelde zin. 
        	De verwijzing ter zitting door eiseres naar de twee uitspraken van het CBB treft reeds geen 	doel aangezien in de betreffende zaken andere regelgeving aan de orde is en het niet gaat om 	de interpretatie van het begrip landbouwgrond in de zin van de Msw.”
      
      
    
    
      2.3
      De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat perceel 17 niet behoort tot de normale bedrijfsvoering van appellante.
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
      3.1
      In geschil is allereerst of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat perceel 17 geen landbouwgrond is.
      
    
    
      3.2
      Appellante heeft in hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank ten eerste aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte bij zijn oordeel dat er geen sprake is van landbouwgrond heeft betrokken dat de bestemming van de grond blijkens het bestemmingsplan industrie is. Dat is volgens appellante niet relevant. Het is duidelijk dat de bestemming industrie niet is gerealiseerd. Er staan geen bedrijfsgebouwen, het terrein is niet verhard en ook anderszins wordt er geen industriële activiteit ontplooid. De gronden zijn landbouwkundig bewerkt; het gras is gemaaid, afgevoerd en aan schapen gevoerd. De ondergrond doet er dan niet toe. Of de eigenaar toestemming heeft gegeven voor dit gebruik is naar het oordeel van appellante evenmin relevant voor de beantwoording van de vraag of er sprake is van landbouwkundig gebruik. Reeds bij beperkt landbouwkundig gebruik is er sprake van landbouw in de zin van de Msw en dient de grond te worden aangemerkt als landbouwgrond. Appellante heeft ter ondersteuning van dat standpunt nog verwezen naar een aantal uitspraken van het College inzake de vaststelling van bedrijfstoeslag op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006. 
      
    
    
      3.3
      De staatssecretaris is in zijn reactie gemotiveerd op het hoger beroep van appellante ingegaan en heeft – kort gezegd – gepersisteerd in het standpunt dat er geen sprake is van landbouwgrond. Wat betreft de verwijzing naar uitspraken van het College inzake de vaststelling van bedrijfstoeslag heeft verweerder erop gewezen dat het daarbij gaat om andere wet- en regelgeving met een ander doel, namelijk de invulling van een subsidiestelsel, dat de feitelijke situatie aan de orde in die uitspraken niet vergelijkbaar is met de situatie van dit geval en dat bovendien het hier in geschil zijnde perceel 17 niet is goedgekeurd voor de bedrijfstoeslag. 
      
    
    
      3.4.
      Het College overweegt als volgt. Het systeem van de Msw houdt in dat op grond van artikel 7 van de Msw een algeheel verbod geldt voor het op of in de bodem brengen van meststoffen. Indien onder de gebruiksnormen wordt gebleven geldt op grond van artikel 8 van de Msw dit verbod niet. In de artikelen 9 en 10 van de Msw zijn de hier relevante gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen en fosfaat neergelegd. Dit betreft de jaarplafonds voor het gebruik van meststoffen die zijn gekoppeld aan de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
      
      
        Volgens de definitie in artikel 1, aanhef en onderdelen g en h, van de Msw wordt onder “landbouw” respectievelijk “landbouwgrond” verstaan:
      
      
      
        “g. landbouw: akkerbouw, veehouderij – daaronder begrepen elke bedrijfsmatige vorm van houden van dieren voor gebruiks- of winstdoeleinden – , tuinbouw – daaronder begrepen fruitteelt en het kweken van bomen, planten, bloemen en bloembollen – en bosbouw die aan bij ministeriële regeling gestelde regels voldoet;
        h. landbouwgrond: grond waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend;”.
      
      
      
        In de Memorie van Toelichting (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 930, nr. 3), pagina 104, is over de definitie in artikel 1, aanhef en onderdeel h, van de Msw het volgende toegelicht:
      
      
      
        “(«landbouw», «landbouwgrond»)
        (…) Er is sprake van een inhoudelijke wijziging, waar aan de begripsomschrijving
        van «landbouwgrond» het woord «daadwerkelijk» is toegevoegd:
        op de grond dient «daadwerkelijk» enige vorm van landbouw te
        worden uitgeoefend. Deze wijziging hangt samen met het feit dat in het
        kader van de gewenste harmonisatie van begrippen in het vervolg in de
        landbouwwetgeving zoveel mogelijk zal worden uitgegaan van de zogenoemde
        «beteelde» oppervlakte en niet langer van de «beteelbare» oppervlakte
        landbouwgrond. (…) Ook grond die tijdelijk tussen de twee achtereenvolgende
        teelten braak ligt, maar waarop in die periode landbouwkundige
        handelingen worden verricht om de grond geschikt te houden voor de
        volgende teelt, kan worden aangemerkt als grond waarop daadwerkelijk
        landbouw wordt uitgeoefend”. 	
      
      
    
    
      3.5.
      
        Bij de beantwoording van de vraag of perceel 17 landbouwgrond is, dienen alle feiten en omstandigheden van het geval te worden betrokken. Zoals uit de NVWA-rapporten naar voren komt en door appellante niet wordt bestreden, betreft het door appellante opgegeven perceel te Borgsweer een, ten behoeve van de Gecombineerde Opgave, op een kaart ingetekend deel van een veel groter perceel, feitelijk niet afgescheiden op enige wijze (afrastering of anderszins) van de rest van het perceel. De grond is gelegen bij een industrieterrein, heeft de bestemming “industrie” en is eigendom van Groningen Seaports. Volgens de pagina’s 4 en 5 van het rapport van 14 december 2012 heeft de eigenaar over het desbetreffende perceel verklaard dat gewacht wordt op een koper of een huurder, die conform de bestemming het terrein verder ontwikkelt. De nadere industriële invulling is aan de toekomstige koper of de huurder. Met het oog daarop is de grond opgehoogd met 
        1,5 – 2 meter wit zand om deze rijp te maken voor bebouwing. Voorts komt naar voren dat de eigenaar een onderhoudscontract heeft gesloten met een loonwerker voor een aantal onderhoudswerkzaamheden, onder meer het klepelen van gras. Gebleken is dat deze loonwerker het onderhoud aan een ander heeft uitbesteed, die voor het maaien en afvoeren van het gras 15 euro per ha betaald kreeg (pagina 12 van het rapport van december 2012). Deze persoon heeft op zijn beurt via bemiddeling van een tussenpersoon (Quotum Plus), zonder medeweten van de eigenaar, de grond ‘verhuurd’ dan wel in gebruik gegeven. Naar het oordeel van het College heeft de rechtbank onder deze omstandigheden terecht geoordeeld dat hier sprake is van braakliggend industrieterrein en niet van grond waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend. Van braakliggende grond waarop handelingen worden verricht om het geschikt te houden voor teelt, zoals bedoeld in de passage uit de Memorie van Toelichting, is geen sprake. Hoewel het juist is dat de bestemming van de grond volgens het bestemmingsplan niet bepalend is, heeft de rechtbank naar het oordeel van het College de bestemming in deze context terecht als indicatie gezien voor het feit dat er van landbouwgrond in dit geval geen sprake is. Het feit dat appellante de grond heeft gehuurd met de bedoeling deze als landbouwgrond te gebruiken en dat ook daadwerkelijk gras is gemaaid, daarvan balen zijn gemaakt en deze zijn afgevoerd naar het bedrijf van de loonwerker/tevens gebruikgever, zoals naar voren komt uit het rapport van 14 december 2012, maakt niet dat de grond, niettegenstaande het hiervoor overwogene, als landbouwgrond dient te worden aangemerkt. De verwijzing naar de uitspraken waarin de vaststelling van bedrijfstoeslag aan de orde was geeft geen aanleiding tot een ander oordeel. Het College volgt daarin het standpunt van de staatssecretaris zoals verwoord onder punt 3.3. 
      
      
    
    
      3.6
      Gelet op het vorenstaande komt het College aan de vraag of er sprake is van landbouwgrond “die tot het bedrijf behoort” niet toe. De stellingen van appellante dat de rechtbank in dat kader een onjuist criterium heeft gebruikt en dat wegens, tot voor kort nog bestaande, onduidelijkheid over de uitleg van de wettekst terzake, boeteoplegging achterwege dient te blijven, behoeven om die reden geen bespreking. Voor zover appellante heeft bedoeld dat het ook voor haar onduidelijk was wanneer sprake is van landbouwgrond overweegt het College dat van strijd met de rechtszekerheid en het daarop gestoelde bepaaldheidsgebod in dit geval geen sprake is. Daarbij wijst het College er, onder verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad van 31 oktober 2000 (ECLI:NL:HR:2000:AA7954) en de uitspraak van het College van 22 februari 2012 (ECLI:NL:CBB:2012:BV6713), op dat een zekere vaagheid en het gebruik van algemene termen onvermijdelijk kunnen zijn, omdat niet altijd te voorzien is op welke wijze de te beschermen belangen in de toekomst zullen worden geschonden en omdat, indien dit wel is te voorzien, delictsomschrijvingen anders te verfijnd worden met als gevolg dat de overzichtelijkheid wegvalt en daarmee het belang van de algemene duidelijkheid van de wetgeving schade lijdt.
      
    
    
      3.7
      De conclusie is dat bij de berekening van de overschrijding van de gebruiksnormen het perceel te Borgsweer met een oppervlakte van 6,07 ha terecht buiten beschouwing is gelaten. Dat in dat geval appellante de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 1.386 kg en de fosfaatgebruiksnorm met 418 kg heeft overschreden in 2011 en derhalve de opheffing van het verbod voor het op of in de bodem brengen van meststoffen niet geldt, is niet in geschil. De staatssecretaris was dan ook bevoegd een bestuurlijke boete op te leggen. 
      
    
    
      3.8.
      Appellante heeft voorts aangevoerd dat, indien geoordeeld wordt dat een boete kon worden opgelegd, deze gematigd dient te worden. Daarbij dient volgens haar in aanmerking te worden genomen dat zij geen economisch voordeel heeft behaald. Dat dit geen rol zou kunnen spelen is volgens appellante onjuist gelet op de jurisprudentie van het College en verschillende rechtbanken. Het College ziet, evenmin als de rechtbank, aanleiding voor matiging van de boete. Dat geen, dan wel niet veel, economisch voordeel zou zijn behaald, waarbij het College ervan uitgaat dat appellante daarmee bedoelt dat tegenover het uitsparen van transportkosten staat dat appellante € 3000,- heeft betaald voor de grond, is daarvoor op zichzelf onvoldoende. Van andere omstandigheden op grond waarvan geoordeeld zou moeten worden dat in dit geval de boete onevenredig hoog is, is niet gebleken. Het College neemt daarbij in aanmerking dat niet blijkt dat appellante zelf navraag heeft gedaan of onderzoek heeft gedaan naar de grond. Voorts is het argument dat de boete te hoog is gelet op de draagkracht voor het eerst ter zitting van het College naar voren gebracht en is het niet onderbouwd. Het naar voren brengen van dit argument leidt daarom niet tot het door appellante gewenste resultaat. 
      
      4. Het hoger beroep van appellante is ongegrond. 
      
      5. Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen.
      
      6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.  
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. H.L. van der Beek en mr. H.B. van Gijn, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 juli 2016.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. R.R. Winter						w.g. A.G.J. van Ouwerkerk