ECLI:NL:RVS:2025:863, Raad van State, 05-03-2025, 202302198/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-03-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 augustus 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hof van Twente het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen het in strijd met het bestemmingsplan wonen in de wooneenheid aan de [locatie 1], afgewezen. Aan de [locatie] in Ambt Delden is op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied Hof van Twente" een agrarisch bedrijf met bedrijfswoning toegestaan. [appellant] woont in de wooneenheid aan de [locatie 2] en heeft het college verzocht handhavend op te treden tegen het in strijd met het bestemmingsplan wonen in de wooneenheid aan de [locatie 1]. Bij besluit van 28 augustus 2020 heeft het college dit handhavingsverzoek afgewezen. Vervolgens heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar bij besluit van 16 juni 2021 gegrond verklaard, omdat is gebleken dat er geen agrarisch bedrijf is gevestigd en dus geen sprake is van een bedrijfswoning. De bewoning van de wooneenheid aan de [locatie 1] is daarom strijdig met het bestemmingsplan.

202302198/1/R3.
    Datum uitspraak: 5 maart 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Ambt Delden, gemeente Hof van Twente,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 27 februari 2023 in zaak nr. 21/949 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Hof van Twente.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 augustus 2020 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen het in strijd met het bestemmingsplan wonen in de wooneenheid aan de [locatie 1], afgewezen.
    Bij besluit van 16 juni 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 28 augustus 2020 herroepen en het handhavingsverzoek alsnog toegewezen.
    Bij besluit van 21 september 2022 heeft het college het besluit op bezwaar van 16 juni 2021 ingetrokken en het bezwaar van [appellant] tegen het primaire besluit vanwege concreet zicht op legalisatie alsnog ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 27 februari 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 3 februari 2025, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. F.J.M. Kobossen, advocaat te Twello, en het college, vertegenwoordigd door E. Beernink, zijn verschenen. Voorts zijn op de zitting [partijen], vertegenwoordigd door mr. L Gijsen, rechtsbijstandverlener te Leusden, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.
    Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan op 30 juni 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Aan de [locatie] in Ambt Delden is op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied Hof van Twente" een agrarisch bedrijf met bedrijfswoning toegestaan. [appellant] woont in de wooneenheid aan de [locatie 2] en heeft het college verzocht handhavend op te treden tegen het in strijd met het bestemmingsplan wonen in de wooneenheid aan de [locatie 1]. Bij besluit van 28 augustus 2020 heeft het college dit handhavingsverzoek afgewezen. Vervolgens heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar bij besluit van 16 juni 2021 gegrond verklaard, omdat is gebleken dat er geen agrarisch bedrijf is gevestigd en dus geen sprake is van een bedrijfswoning. De bewoning van de wooneenheid aan de [locatie 1] is daarom strijdig met het bestemmingsplan. Het college heeft aan de eigenaren van de wooneenheid aan de [locatie 1], te weten [partijen], een last onder dwangsom opgelegd. Lopende de handhavingsprocedure hebben [partijen] de raad verzocht de bestemming partieel te herzien, zodat de strijdige situatie kan worden gelegaliseerd. Aan dit verzoek is medewerking verleend door het ontwerpbestemmingsplan "Buitengebied Hof van Twente, [locatie] Ambt Delden" ter inzage te leggen. Het college heeft naar aanleiding hiervan bij besluit van 21 september 2022 de last onder dwangsom en de beslissing op bezwaar van 16 juni 2021 ingetrokken wegens concreet zicht op legalisatie. Daarbij heeft het college een nieuw besluit op bezwaar genomen, waarin het bezwaar van [appellant] alsnog ongegrond is verklaard.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft het beroep van [appellant] ongegrond verklaard. De rechtbank is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie. Het college heeft daarom mogen afzien van handhavend optreden en heeft mogen besluiten dat het besluit van 16 juni 2021 wordt ingetrokken en het primaire besluit van 28 augustus 2020, onder een andere motivering, herleeft.
    Hoger beroepsgronden
    Afzien van handhaving
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college mocht afzien van handhaving. Volgens hem heeft het college namelijk geen beleid dat afzien van handhaving mogelijk maakt en dat het laten ontstaan van burgerwoningen in het buitengebied op agrarische gronden steunt. Ook heeft er volgens hem geen belangenafweging plaatsgevonden. Tot slot is er op het moment van het indienen van het hogerberoepschrift nog steeds geen plan vastgesteld, zodat dit volgens hem niet kan dienen als legaliseringsgrondslag.
    4.1.    Tussen partijen is niet in geschil dat het wonen in de wooneenheid aan de [locatie 1] in strijd is met het bestemmingsplan "Buitengebied Hof van Twente" en dat hiervoor geen omgevingsvergunning is verleend. Daarmee is artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo overtreden. Het college was dus bevoegd om handhavend op te treden.
    4.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
    Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
    Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
    4.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder andere de uitspraak van 14 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:71, is om concreet zicht op legalisatie in verband met een nieuw bestemmingsplan te kunnen aannemen, ten minste vereist dat een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd, waarbinnen het gebruik, waarop het handhavingsverzoek ziet, past. In dat geval bestaat echter geen concreet zicht op legalisatie, indien op voorhand duidelijk is dat het bestemmingsplan geen rechtskracht zal verkrijgen.         
    4.4.    De Afdeling stelt vast dat op 28 juli 2022 het ontwerpbestemmingsplan "Buitengebied Hof van Twente, herziening [locatie] Ambt Delden" ter inzage is gelegd. Op grond van dit ontwerpplan krijgen de percelen aan de [locatie]de bestemming "Wonen".
    Artikel 4.1 van de regels van het ontwerpbestemmingsplan luidt:
    "De voor ‘Wonen’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. maximaal één woning per bestemmingsvlak, waarbij inwoning is toegestaan;
    […]." 
    De begripsomschrijving van woning uit artikel 1.58 luidt:
    "een complex van ruimten in een bouwmassa, inclusief aan- en uitbouwen, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van personen."
    4.5.    De Afdeling overweegt dat uit artikel 4.1 van de regels van het ontwerpplan volgt dat de voor "Wonen" aangewezen gronden bestemd zijn voor maximaal één woning per bestemmingsvlak. Op de verbeelding van het ontwerpplan hebben de percelen aan de [locatie] ieder een eigen bestemmingsvlak. Het begrip "woning" is in artikel 1.58 van de planregels van het ontwerpplan gedefinieerd als een complex van ruimten in een bouwmassa, inclusief aan- en uitbouwen, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van personen. Uit het voorgaande volgt dat de bewoning van de [locatie 1] op grond van het ontwerpplan is toegestaan. De Afdeling ziet met de rechtbank geen grond voor het oordeel dat op voorhand duidelijk is dat het ontwerpplan geen rechtskracht zal verkrijgen. Dat het bestemmingsplan op het moment van het indienen van het hogerberoepschrift nog niet was vastgesteld, brengt niet met zich dat het college zich ten tijde van het besluit van 21 september 2022 ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder bevat het ontwerpplan een toelichting waarin is ingegaan op onder meer de feitelijke situatie en het geldende beleid. Gezien het onder 4.3 vermelde beperkte toetsingskader bestaat in deze procedure geen ruimte voor een nadere inhoudelijke beoordeling van het ontwerpbestemmingsplan. In wat is aangevoerd hoefde de rechtbank dan ook geen reden te vinden om nader in te gaan op de vraag of het college niettemin handhavend had moeten optreden.
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er concreet zicht op legalisatie bestond, zodat van handhaving mocht worden afgezien.
    Het betoog slaagt niet.     
    Procesbelang en proceskostenveroordeling niet tijdig beslissen
    5.       [appellant] betoogt dat zijn beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar bij de rechtbank gegrond had moeten worden verklaard met een proceskostenveroordeling.
    5.1.    De rechtbank heeft overwogen dat het college bij besluit van 16 juni 2021 alsnog heeft besloten op het bezwaar van [appellant] van 9 september 2020. Daarom heeft [appellant] naar het oordeel van de rechtbank geen procesbelang meer bij een oordeel over het niet tijdig nemen van een besluit op zijn bezwaar. De Afdeling ziet geen grond om hier anders over te oordelen. In zoverre slaagt het betoog niet.
    De Afdeling overweegt verder dat de rechtbank het college vanwege het niet tijdig beslissen heeft veroordeeld tot betaling van € 418,50 aan [appellant] in verband met de voor de behandeling van zijn beroep gemaakte proceskosten. In zoverre mist het betoog feitelijke grondslag.
    Herhalen en inlassen bezwaar- en beroepsgronden
    6.       Voor het overige heeft [appellant] in het hogerberoepschrift vermeld dat alle in bezwaar en beroep aangevoerde gronden als herhaald en ingelast moeten worden beschouwd.
    6.1.    Het is aan [appellant] om in zijn hogerberoepschrift te vermelden waarom hij zich niet kan vinden in de aangevallen uitspraak. Uit het in algemene zin herhalen en inlassen van alle bezwaar- en beroepsgronden volgt niet waarom [appellant] van oordeel is dat de aangevallen uitspraak onjuist is. Daarom ziet de Afdeling hierin geen aanleiding om die uitspraak te vernietigen.    
    Het betoog slaagt niet.     
    Overschrijding redelijke termijn
    7.       [appellant] heeft een verzoek gedaan om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van het EVRM, overschreden, als de duur van de totale procedure te lang is. Voor zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, is in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vier jaar redelijk. Die termijn vangt aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. Hierbij mag de behandeling van het bezwaar hoogstens een half jaar duren, de behandeling van het beroep hoogstens anderhalf jaar duren en de behandeling van het hoger beroep hoogstens twee jaar duren.
    7.2.    De redelijke termijn is gestart vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift van [appellant] tegen het besluit van 28 augustus 2020. Het bezwaarschrift is door het college ontvangen op 10 september 2020. Met de uitspraak van de Afdeling van vandaag is de procedure geëindigd, zodat de procedure in totaal meer dan vier jaar heeft geduurd. Geen aanleiding wordt gezien om voor de vaststelling van de redelijke termijn af te wijken van een termijn van vier jaar. Dit betekent dat de redelijke termijn met ruim vijf maanden is overschreden.
    7.3.    De volgende vraag die moet worden beantwoord is aan wie deze overschrijding moet worden toegerekend.
    Het college heeft na ongeveer 9 maanden na het indienen van het bezwaarschrift een beslissing op bezwaar genomen. De duur van een half jaar die redelijk wordt geacht voor de behandeling van het bezwaar, is daarmee met ongeveer 3 maanden overschreden. Deze overschrijding moet aan het college worden toegerekend.
    De rechtbank heeft na ongeveer 1 jaar en 8 maanden uitspraak gedaan op het beroep van [appellant] tegen het besluit van 16 juni 2021 en het vervangende besluit van 21 september 2022. De duur van anderhalf jaar die redelijk wordt geacht voor de behandeling van het beroep, is daarmee met ruim 2 maanden overschreden. In dit geval moet ook deze overschrijding aan het college worden toegerekend. De reden daarvoor is dat de zaak bij de rechtbank is aangehouden omdat het college op de zitting bij de rechtbank heeft aangegeven het voornemen te hebben aan de raad voor te stellen het bestemmingsplan te herzien, waarmee de bewoning van de wooneenheid 29 wordt toegestaan, en daartoe een ontwerpbestemmingsplan ter inzage te leggen. Vervolgens heeft het, na de terinzagelegging van het ontwerpplan, een vervangend besluit genomen. Dit heeft in totaal meer dan 2 maanden in beslag genomen.
    De Afdeling heeft na ongeveer 1 jaar en 11 maanden uitspraak gedaan op het hoger beroep van [appellant]. De duur van 2 jaar die redelijk wordt geacht voor de behandeling van het hoger beroep is daarmee niet overschreden.
    7.4.    Uit wat hiervoor is overwogen, volgt dat de overschrijding van de redelijke termijn volledig moet worden toegerekend aan het college.
    7.5.    Bij een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal naar boven wordt afgerond, bedraagt de aan [appellant] toe te kennen schadevergoeding € 500,00. Het college wordt veroordeeld tot betaling van € 500,00 aan [appellant] als vergoeding voor door [appellant] geleden immateriële schade.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.       Het verzoek van [appellant] om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen.
    10.     Het college moet alleen proceskosten van het verzoek van [appellant] om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn vergoeden.  Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       wijst het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toe;
    III.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Hof van Twente tot betaling aan [appellant] van een schadevergoeding van € 500,00;
    IV.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Hof van Twente tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van zijn verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 453,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Buskermolen, griffier.
    w.g. Van Ravels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Buskermolen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2025
    896-1116