ECLI:NL:RBDHA:2025:3621, Rechtbank Den Haag, 10-03-2025, 22/5177
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-03-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning voor het vervangen van een recreatiewoning op een perceel dat mede is bestemd als beschermd dorpsgezicht. Verweerder is afgeweken van het negatieve advies van de in de planregels aangewezen commissie over inpassing van het bouwplan. Gewijzigd standpunt verweerder hangende beroep, op basis van een (nieuw) positief advies van de commissie. Vernietiging van het besluit op bezwaar wegens motiveringsgebrek, met instandlating van de rechtsgevolgen. Schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 22/5177 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 maart 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] en [eiseres], uit [woonplaats 1], eisers
    (gemachtigde: mr. N. Overeem),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem, verweerder 
    (gemachtigde: A.E. van Hoven),
    
    
      en
    
    
  
  
    de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid), de Staat. 
    
    
    
      Als derde-partijen nemen aan de zaak deel: [derde-partij] en                                 [derde partij], uit [woonplaats 1], vergunninghouders
      (gemachtigde: mr. A. de Groot), en [naam 1] en [naam 2], uit [woonplaats 2] (gemachtigde: mr. N. Overeem).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de verlening van een omgevingsvergunning voor het vervangen van een recreatiewoning. 
    
    
    
      1.1.
      Met het primaire besluit van 22 december 2021 heeft verweerder – voor zover hier van belang – aan vergunninghouders een omgevingsvergunning verleend voor het vervangen van een recreatiewoning op het perceel [adres] te [plaats] (de omgevingsvergunning). Met het bestreden besluit van 13 juli 2022 heeft verweerder het primaire besluit, onder toevoeging van een ondergeschikte wijziging, in stand gelaten en de bezwaren van eisers ongegrond verklaard. 
      
    
    
      1.2.
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Vergunninghouders hebben ook schriftelijk gereageerd. 
      
    
    
      1.3.
      Eisers hebben een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. In de uitspraak van 19 april 2023 heeft de voorzieningenrechter het primaire besluit en het bestreden besluit geschorst tot de uitspraak op het beroep.
      
    
    
      1.4.
      Vergunninghouders hebben verzocht om opheffing van de getroffen voorlopige voorziening. In de uitspraak van 8 februari 2024 heeft de voorzieningenrechter dit verzoek afgewezen.
      
    
    
      1.5.
      
        De rechtbank heeft het beroep op 16 december 2024 op zitting behandeld. 
        Hieraan hebben deelgenomen: [eiser], bijgestaan door zijn gemachtigde en 
        mr. M.P.M. van de Ven. Namens verweerder zijn verschenen [naam 3] en [naam 4]. Ook de derde-partijen zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigden. 
      
      
    
  
  
    Waar gaat deze zaak over?
    
    
      2. Eisers zijn eigenaar van een perceel dat ligt naast het perceel waarop de vergunde recreatiewoning is voorzien. Zij hebben bezwaren tegen de omvang en vormgeving van de beoogde recreatiewoning. Volgens eisers heeft verweerder miskend dat het bouwplan in strijd is met de dubbelbestemming “Waarde-Cultuurhistorie” en had daarvoor geen omgevingsvergunning mogen worden verleend.
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Overgangsrecht Omgevingswet
      
      3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). 
    
    
    
      3.1.
      De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 13 november 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo van toepassing blijft. 
      
      
        
          Feiten en omstandigheden
        
        4. Op het perceel is het bestemmingsplan “Buitengebied West” van toepassing. Op grond van dit bestemmingsplan heeft het perceel – voor zover hier van belang – de bestemming “Recreatie-Verblijfsrecreatie” en de dubbelbestemming                          “Waarde-Cultuurhistorie”.
      
      
    
    
      4.1.
      De omgevingsvergunning is verleend voor de activiteiten “bouwen” en “strijdig gebruik” als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo. De vergunde afwijking van het bestemmingsplan heeft betrekking op bouwen binnen de  dubbelbestemming “Waterstaat-waterkering”. Het beroep is niet gericht tegen deze afwijking van het bestemmingsplan. Het beroep is ook niet gericht tegen de sloop van de bestaande recreatiewoning en de toekenning van een huisnummer.
      
    
    
      4.2.
      Niet in geschil is dat op het perceel een recreatiewoning uit categorie 4 is toegestaan. Uit artikel 16.2, aanhef en onder e van de planregels van het bestemmingsplan volgt dat op het perceel een verblijfsrecreatief onderkomen is toegestaan met een maximale oppervlakte van 90 m2 (inclusief aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen), en dat de maximale goothoogte 3,5 meter en de maximale bouwhoogte 6 meter mogen zijn. De verleende omgevingsvergunning voorziet niet in afwijking van deze voorgeschreven maximum oppervlakte en maximum bouw- en goothoogte.
      
    
    
      4.3.
      Op grond van artikel 36.1 van het bestemmingsplan zijn de voor                “Waarde-Cultuurhistorie” aangewezen gronden – behalve voor de andere aldaar voorkomende bestemming(en) – mede bestemd voor een beschermd dorpsgezicht en daarmee voor het behoud en/of herstel van de ter plaatse aanwezige landschappelijke, cultuurhistorische, (historisch-)stedenbouwkundige en (historisch-)architectonische waarden in verband met de ligging binnen het beschermd dorpsgezicht Aderpolder (Boerenbuurt).
      
    
    
      4.4.
      Op grond van artikel 36.2 van het bestemmingsplan geldt voor het bouwen op de in lid 36.1 bedoelde gronden dat alle aanvragen voor een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen, getoetst dienen te worden door de door verweerder daartoe aangegeven commissie. 
      
    
    
      4.5.
      In verband met de op grond van artikel 36.2 van het bestemmingsplan verplichte toets heeft verweerder het bouwplan meermaals voorgelegd aan adviseurs van Dorp, Stad & Land (de commissie). De commissie heeft voorafgaand aan de verlening van de omgevingsvergunning advies uitgebracht op 24 juni en 21 oktober 2021. In het advies van 24 juni 2021 constateert de commissie – samengevat – dat het bouwplan door massa, architectuur, kleur en materiaal teveel afwijkt van de karakteristieke bebouwing in de omgeving. De historische waarde van het dorpsgezicht wordt hierdoor volgens de commissie teveel aangetast. In het advies van 21 oktober 2021 blijft de commissie van mening dat het bouwplan teveel afwijkt van de karakteristieke omgeving. Dat is vanwege de massaopbouw van het bouwplan, die het beeld oproept van een twee-laags volume met hier en daar afgeschuinde dakvlakken. Dat wijkt af van het karakteristieke bebouwingsbeeld van massaopbouw van een laag met een geprononceerde kap, vaak van forse afmeting. Geadviseerd wordt het ontwerp meer aan te laten sluiten bij de in dit gebied gangbare massaopbouw van eenvoudige volumes, één laag met kap. De overige aspecten van het ontwerp zoals materialisatie, detaillering, kleurgebruik en de wijze waarop de omgeving, bezonning, privacy en duurzaamheid zijn verwerkt in het ontwerp, zijn volgens de commissie akkoord.
      
    
    
      4.6.
      Op 5 juli 2022 heeft de commissie een derde advies uitgebracht, op basis van een aangepast ontwerp. De commissie overweegt – samengevat – dat het ontwerp ondanks de aanpassing nog steeds teveel het beeld oproept van een twee-laags volume. De commissie merkt op dat dit advies grotendeels overeenkomt met de eerdere adviezen. De commissie benadrukt andermaal dat een massaopbouw van één laag met een geprononceerde kap in de omgeving van het bouwplan een karakteristiek bebouwingsbeeld vormt. 
      
    
    
      4.7.
      Met het bestreden besluit wijkt verweerder af van het negatieve advies van de commissie. Volgens verweerder heeft de commissie zich bij de beoordeling van de redelijke eisen van welstand ten onrechte niet gericht naar de bouwmogelijkheden van het bestemmingsplan. 
      
    
    
      4.8.
      Op 24 mei 2024 heeft de commissie een vierde advies uitgebracht, waarin onder meer wordt geconcludeerd dat een passend en evenwichtig ontwerp is voorgelegd, dat zich schikt naar de omgeving en de ruimtelijke kwaliteit van het gebied versterkt.
      
    
    
      4.9.
      Verweerder stelt zich in een nadere reactie op het standpunt dat het positieve advies van de commissie van 24 mei 2024 een motivering geeft die het bestreden besluit kan dragen. De in het verweerschrift gegeven toelichting op de redenen om af te wijken van het negatieve advies van de commissie kunnen daarom buiten beschouwing worden gelaten, aldus verweerder. 
      
      
        
          Het beroep 
        
        5. Eisers wijzen erop dat de commissie drie keer negatief over het bouwplan heeft geadviseerd. Verweerder is onvoldoende gemotiveerd van deze adviezen afgeweken en beschouwt dit ten onrechte slechts als een afwijking van een negatief welstandsadvies. Het gaat strikt genomen om adviezen van de commissie op grond van artikel 36.2 van de planregels, over bouwen binnen de bestemming “Waarde-Cultuurhistorie”. De beoogde recreatiewoning kan alleen worden vergund op basis van een positief advies van de commissie. 
      
      
    
    
      5.1.
      Verweerder is ook onvoldoende gemotiveerd afgeweken van het advies van de bezwaarschriftencommissie. Volgens de bezwaarschriftencommissie is er geen enkele reden om aan te nemen dat de aanwijzing tot beschermd stadsgezicht slechts betrekking zou hebben op de oorspronkelijk historische bebouwing en niet op nieuwe recreatiewoningen. 
      
    
    
      5.2.
      Eisers keren zich er ook tegen dat verweerder het bestreden besluit heeft genomen, voordat de gemeenteraad daarover in een geplande raadsvergadering heeft kunnen spreken. Daarnaast heeft verweerder geen gewicht toegekend aan het negatieve standpunt van Staatsbosbeheer.  
      
    
    
      5.3.
      
        Over het advies van de commissie van 5 maart 2024 stellen eisers zich op het standpunt dat het gebrek in de besluitvorming daarmee niet wordt hersteld. Zij voeren aan dat dit advies niet is gestoeld op het juiste toetsingskader. Volgens eisers heeft verweerder in zijn adviesvraag van 5 maart 2024 ten onrechte gesuggereerd dat de Erfgoedverordening en niet artikel 36 van het bestemmingsplan bepalend is voor het uit te brengen advies.
        
          Gewijzigd standpunt verweerder
        
        6. Met de nadere reactie van 20 juni 2024 en de verwijzing naar het advies van de commissie van 24 mei 2024 heeft verweerder de motivering in het bestreden besluit verlaten. De beslissing op bewaar is daarom in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) genomen. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd.
      
      
    
    
      6.1.
      
        De rechtbank is van oordeel dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven, gelet op de gewijzigde motivering in de nadere reactie van verweerder van 20 juni 2024 en het daaraan ten grondslag liggende advies van de commissie van 
        24 mei 2024. Daartoe wordt het volgende overwogen.
      
      
      
        
      
      
        
          Het advies van de commissie van 24 mei 2024
        
        7. Eisers betogen dat het advies van 24 mei 2024 niet is gestoeld op het juiste toetsingskader, zodat dit advies het bestreden besluit niet kan dragen. Volgens eisers geeft verweerder in haar adviesvraag van 5 maart 2024 in strijd met de uitspraak van 8 februari 2024 aan, dat de Erfgoedverordening de grondslag zou moeten vormen van het gevraagde advies. Verweerder kan het bestreden besluit daarom niet baseren op het nieuwe advies van de commissie.
      
      
    
    
      7.1.
      Wat betreft het nieuwe advies is het de rechtbank niet gebleken dat de commissie een onjuist toetsingskader heeft toegepast. De commissie heeft het bouwplan getoetst aan artikel 36 van het bestemmingsplan. Dit is het juiste toetsingskader. Het betoog van eisers dat de adviesvraag van 5 maart 2024 wijst op een ander toetsingskader, maakt dit niet anders. Hierbij is van belang dat verweerder de uitspraak van de voorzieningenrechter van 19 april 2023 aan de commissie heeft toegestuurd. Overeenkomstig artikel 36.2 van de rechtbank heeft verweerder zich dus laten adviseren over de vraag of het bouwplan in overeenstemming is met de bestemming “Waarde-Cultuurhistorie”.
      
    
    
      7.2.
      Op zitting heeft verweerder toegelicht dat vergunninghouders nieuwe impressies hebben overgelegd, waaruit blijkt dat er een ondergeschikte wijziging van het bouwplan heeft plaatsgevonden (de impressies). Op grond van de impressies heeft de commissie positief geadviseerd. Verder heeft verweerder toegelicht dat deze impressies niet afwijken van de impressies die aan het bestreden besluit ten grondslag liggen. Dat sluit ook aan bij de bevinding van eisers, die blijkens het beroepschrift geen verschil met de aan het bestreden besluit ten grondslag liggende impressies konden waarnemen. Het positieve standpunt van de commissie is daarom niet gegrond op een ander ontwerp dan vergund met het bestreden besluit, maar op een uitgebreidere beschrijving van de wijze waarop het bouwplan zich in de omgeving voegt. 
      
    
    
      7.3.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Welstand 
        
        8. Aanvankelijk hebben eisers niet gesteld dat het bouwplan in strijd zou zijn met redelijke eisen van welstand. Volgens eisers spreekt verweerder van “welstand”, terwijl het in dit geval strikt genomen gaat om het advies van de commissie als bedoeld in artikel 36.2 van het bestemmingsplan. Op zitting hebben eisers gesteld dat het bouwplan ook getoetst moet worden aan redelijke eisen van welstand en dat uit het laatste advies van de commissie niet blijkt dat dit is gebeurd.
      
      
    
    
      8.1.
      De rechtbank is van oordeel dat sprake is van een samenstel van adviezen, waarin in voldoende mate is beoordeeld of het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de negatieve beoordeling van de commissie in de eerste drie adviezen vooral betrekking heeft op de massaopbouw van de recreatiewoning. Met andere aspecten van het bouwplan, zoals de materialisatie, detaillering en kleurgebruik is de commissie blijkens het advies van 21 oktober 2021 al akkoord. Dit betoog slaagt niet.
      
      
        
          Overige beroepsgronden
        
      
      9. In de door eisers gestelde omstandigheid dat Staatsbosbeheer negatief is over het bouwplan en dat een vergadering van de gemeenteraad niet is afgewacht, ziet de rechtbank geen aanknopingspunt voor het oordeel dat verweerder het bestreden besluit niet had mogen nemen. Overigens hebben eisers op zitting toegelicht dat deze punten naar voren zijn gebracht om de context van de besluitvorming te schetsen. 
      
        Bouwtekeningen
      
      10. Op zitting is namens vergunninghouders toegelicht dat de ondergeschikte wijziging van het bouwplan niet alleen blijkt uit de door de commissie beoordeelde impressies van het bouwplan, maar ook uit aangepaste bouwtekeningen. Die aangepaste bouwtekeningen zijn voorafgaand aan het bestreden besluit, op 31 mei 2022, bij verweerder ingediend. Volgens vergunninghouders zijn deze met de impressies overeenkomende bouwtekeningen niet gestuurd aan de commissie, omdat de impressies geschikter zijn om de inpassing van het bouwplan te beoordelen. De aangepaste bouwtekeningen worden niet vermeld in de beslissing op bezwaar en zijn ook niet gestempeld als onderdeel van het bestreden besluit. Vergunninghouders verzoeken de rechtbank daarom te bepalen dat de bouwtekeningen van 31 mei 2022 onderdeel uitmaken van het bestreden besluit. 
      
    
    
      10.1.
      
        De rechtbank komt niet toe aan inwilliging van dit verzoek, omdat het beroep daartoe geen aanleiding geeft. Voor zover het beroep is gericht tegen aan het bestreden besluit ten grondslag liggende tekeningen van het bouwplan, gaat het over onduidelijkheid over door de commissie beoordeelde impressies. Op zitting is toegelicht dat de impressies die de commissie in de beoordeling heeft betrokken niet afwijken van de impressies waarop het bestreden besluit is gebaseerd. 
        
          Schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn 
        
        11. Eisers hebben verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
      
      
    
    
      11.1.
      De redelijke termijn is in een geval als dit in beginsel niet overschreden als de procedure vanaf het indienen van het bezwaarschrift in haar geheel niet langer dan twee jaar heeft geduurd, waarbij in beginsel geldt dat de bezwaarfase niet langer dan een half jaar en de beroepsfase niet langer dan anderhalf jaar mag duren. Uitgangspunt is een schadebedrag van € 500,- per half jaar of deel daarvan dat de redelijke termijn is overschreden.
      
    
    
      11.2.
      
        Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift op 11 januari 2022 tot de datum van deze uitspraak op 10 maart 2025, heeft de procedure (afgerond naar boven) 38 maanden geduurd. Daarmee is de redelijke termijn overschreden met (afgerond naar boven) 
        14 maanden. De overschrijding ziet voor 1 maand op de bezwaarfase en voor 13 maanden op de beroepsfase. Uitgaande van een vergoeding van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan dat de termijn wordt overschreden, leidt dit tot een schadevergoeding van € 1.500,-. Verweerder moet daarvan een bedrag van € 107,14 (1/14 van € 1.500,-) vergoeden. De Staat moet een bedrag van € 1.392,86 (13/14 van € 1.500,-) vergoeden.  
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      12. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet is voorzien van een deugdelijke motivering. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Omdat verweerder met de nadere reactie van 20 juni 2024 en het daaraan ten grondslag liggende advies van de commissie van 24 mei 2024 alsnog toereikend heeft gemotiveerd dat het bouwplan in overeenstemming is met de bestemming “Waarde-Cultuurhistorie”, laat de rechtbank de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand.
    
    
    
      12.1.
      Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen eisers een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. Namens eisers is een beroepschrift ingediend en aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding voor proceskosten bedraagt in totaal € 1.814,-.
      
    
    
      12.2.
      De Staat moet de proceskosten vergoeden die eisers hebben gemaakt in verband met het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden begroot op € 226,75 (1 punt met een waarde van € 907 voor het indienen van het verzoek, met een wegingsfactor 0,25). 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 13 juli 2022;
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 184,- aan eisers moet vergoeden;
    - veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eisers;
    - veroordeelt verweerder tot vergoeding van immateriële schade tot een bedrag van € 107,14;- veroordeelt de Staat tot vergoeding van immateriële schade tot een bedrag van € 1.392,86;
    - veroordeelt de Staat tot betaling van € 226,75 aan proceskosten aan eisers.
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.H. van den Ende, rechter, in aanwezigheid van          mr. I. Geerink-van Loon, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 
      10 maart 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 19 april 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:5639.
  
  
     Uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 8 februari 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:1470.
  
  
     Met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb.