ECLI:NL:RVS:2023:2013, Raad van State, 24-05-2023, 202101123/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 augustus 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de aan [appellant] over het berekeningsjaar 2019 toegekende voorschotten zorgtoeslag en huurtoeslag herzien en op nihil gesteld. Volgens de dienst is het toetsingsinkomen van [appellant] te hoog om voor zorg- en huurtoeslag in aanmerking te komen. Het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar is door de Belastingdienst/Toeslagen bij het besluit van 30 december 2019 ongegrond verklaard. Desondanks heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten zorg- en huurtoeslag van [appellant] over 2019 in zijn voordeel herzien en op € 297,00 onderscheidenlijk € 758,00 gesteld. De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich op het (gewijzigde) standpunt gesteld dat [appellant] recht heeft op zorg- en huurtoeslag vanaf 1 november 2019 tot en met 31 december 2019. De verhuizing van [appellant] in november 2019 naar een andere huurwoning in [woonplaats] gaf aanleiding voor dit (nieuwe) standpunt. De dienst blijft echter van mening dat [appellant] voor de periode daaraan voorafgaand, toen hij nog woonde op het adres [locatie] in [woonplaats], geen recht heeft op die toeslagen, omdat zijn toetsingsinkomen toen te hoog was.

202101123/1/A2.
    Datum uitspraak: 24 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank [woonplaats] van 21 januari 2021 in zaak nr. 20/199 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 augustus 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de aan [appellant] over het berekeningsjaar 2019 toegekende voorschotten zorgtoeslag en huurtoeslag herzien en op nihil gesteld.
    Bij besluit van 30 december 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij mondelinge uitspraak van 21 januari 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 mei 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. W.A. Timmer, advocaat te [woonplaats], vergezeld door G. Neng, tolk, en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       Bij het besluit van 21 augustus 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen (hierna ook: de dienst) de aan [appellant] over het berekeningsjaar 2019 toegekende voorschotten zorg- en huurtoeslag herzien en op nihil gesteld. Volgens de dienst is het toetsingsinkomen van [appellant] te hoog om voor zorg- en huurtoeslag in aanmerking te komen.
    3.       Het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar is door de Belastingdienst/Toeslagen bij het besluit van 30 december 2019 ongegrond verklaard. Desondanks heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten zorg- en huurtoeslag van [appellant] over 2019 in zijn voordeel herzien en op € 297,00 onderscheidenlijk € 758,00 gesteld. De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich op het (gewijzigde) standpunt gesteld dat [appellant] recht heeft op zorg- en huurtoeslag vanaf 1 november 2019 tot en met 31 december 2019. De verhuizing van [appellant] in november 2019 naar een andere huurwoning in [woonplaats] gaf aanleiding voor dit (nieuwe) standpunt. De dienst blijft echter van mening dat [appellant] voor de periode daaraan voorafgaand, toen hij nog woonde op het adres [locatie] in [woonplaats], geen recht heeft op die toeslagen, omdat zijn toetsingsinkomen toen te hoog was.
    4.       Daarbij is de dienst, voor wat betreft het recht van [appellant] op zorgtoeslag, uitgegaan van een geschat jaarinkomen van € 42.000,00 van zijn toeslagpartner, [toeslagpartner], en een geschat jaarinkomen van € 15.822,- van hemzelf. Dit gezamenlijke toetsingsinkomen van € 57.822,00 is hoger dan de voor zorgtoeslag in 2019 geldende inkomensgrenzen. De dienst is, voor wat betreft het recht van [appellant] op huurtoeslag, uitgegaan van het geschatte jaarinkomen van U.C. [medebewoner] van € 10.921,00, die vanaf 1 mei 2019 medebewoner was, en heeft dit opgeteld bij het gezamenlijke inkomen van [appellant] en [toeslagpartner]. Het toetsingsinkomen van € 68.743,00, dat uit een optelling van deze inkomens volgt, ligt boven het inkomen waarvoor in 2019 recht op huurtoeslag bestaat.
    Oordeel van de rechtbank
    5.       De rechtbank is van oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten zorg- en huurtoeslag van [appellant] over 2019 bij het bestreden besluit eerder te hoog dan te laag heeft gesteld. Niet in geschil is immers dat [toeslagpartner] vanaf 1 januari 2019 tot en met 31 oktober 2019 de toeslagpartner van [appellant] was. Ook is niet in geschil dat [medebewoner] vanaf 1 mei 2019 tot en met 31 oktober 2019 medebewoner was. Dit brengt, zoals de Belastingdienst/Toeslagen terecht heeft gesteld, met zich dat het gezamenlijk toetsingsinkomen van [appellant] te hoog is om voor de periode van 1 januari 2019 tot en met 31 oktober 2019 recht te hebben op zorg- en huurtoeslag.
    6.       Verder is de rechtbank van oordeel dat zij het betoog van [appellant], dat de uit het bestreden besluit voortvloeiende terugvordering van de teveel uitbetaalde voorschotten in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, nog niet inhoudelijk kan beoordelen. De Belastingdienst/Toeslagen heeft [appellant] uitstel van betaling verleend en is nog niet overgegaan tot invordering. Dit  vindt onder meer steun in het bestreden besluit, waaruit immers niet blijkt dat [appellant] die voorschotten binnen een bepaalde termijn moet terugbetalen. In het geval [appellant] de evenredigheid van de terugvordering aan de orde wil stellen, dan moet hij een betalingsregeling aanvragen. Het is via die weg dat [appellant] mogelijke toepassing van de uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3536, en van het Verzamelbesluit Toeslagen kan bewerkstelligen, aldus de rechtbank.
    7.       De rechtbank heeft het beroep van [appellant] ongegrond verklaard. Daarbij is de Belastingdienst/Toeslagen wel veroordeeld in de door [appellant] in bezwaar en beroep gemaakte proceskosten.
    Hoger beroep
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Belastingdienst/Toeslagen ervan af had moeten zien [toeslagpartner] aan te merken als zijn toeslagpartner. Door dat toch te doen, heeft de dienst in strijd gehandeld met het evenredigheidsbeginsel. [appellant] stelt voorop dat hij [toeslagpartner] en haar minderjarige kind, op verzoek van [medebewoner], als tijdelijke noodoplossing in 2018 in huis heeft genomen. Van een relationele dan wel financiële band tussen hem en haar was geen sprake. Zij voerden ook geen gezamenlijke huishouding. Van een (toeslag)partnerschap, die een lagere vaststelling dan wel nihilstelling van toeslagen rechtvaardigt, was daarom geen sprake. Daarbij komt dat [toeslagpartner] en haar minderjarige kind, ondanks verzoeken daartoe van [appellant], nadien hebben geweigerd zijn woning te verlaten. De Belastingdienst/Toeslagen heeft [toeslagpartner] desondanks aangemerkt als zijn toeslagpartner. De gevolgen daarvan voor [appellant] zijn ernstig. Hij verliest zijn recht op zorg- en huurtoeslag, terwijl hij die toeslagen, gelet op zijn minimuminkomen, hard nodig heeft.
    9.       Verder komt [appellant] op tegen het hiervoor onder 5 weergegeven oordeel van de rechtbank. Volgens [appellant] leidt de herziene vaststelling van zijn voorschotten zorg- en huurtoeslag, neergelegd in het besluit op bezwaar, direct tot terugvordering van de teveel uitbetaalde zorg- en huurtoeslag. De rechtbank had zijn beroep op het evenredigheidsbeginsel in relatie tot die terugvordering daarom inhoudelijk moeten beoordelen en, gezien de hiervoor onder 8 weergegeven omstandigheden, tot de conclusie moeten komen dat de Belastingdienst/Toeslagen af had moeten zien van terugvordering dan wel die terugvordering had moeten matigen.
    Beoordeling
    Evenredigheid van het toeslagpartnerschap
    10.     De Afdeling is van oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen [toeslagpartner] terecht heeft aangemerkt als toeslagpartner van [appellant]. Van strijd met het evenredigheidsbeginsel is geen sprake. Dit oordeel zal hierna door de Afdeling worden toegelicht.
    11.     Vaststaat dat [toeslagpartner] en haar minderjarige kind zich met ingang van 2 november 2018, met instemming van [appellant], hebben ingeschreven op het adres aan de [locatie] in [woonplaats]. Daarmee is [toeslagpartner] voor de periode van 1 januari 2019 tot en met 31 oktober 2019 toeslagpartner van [appellant]. Dit volgt uit artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, gelezen in samenhang met het derde lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir). Daarbij komt dat [toeslagpartner] in 2018 ook toeslagpartner van [appellant] was. Dit betekent dat zij dat ook voor het jaar 2019 is. Dit volgt uit artikel 3, tweede lid, aanhef en onder g, van de Awir.
    12.     De hiervoor genoemde artikelen van de Awir, op basis waarvan [toeslagpartner] toeslagpartner van [appellant] is, zijn dwingend geformuleerd. De tekst van de bepalingen is helder en laat geen ruimte voor de Belastingdienst/Toeslagen om in afwijking daarvan een (nieuwe) uitzondering op het partnerschap aan te nemen. De Awir is bovendien een wet in formele zin. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772, onder 9.6 en 9.10, kunnen de voormelde bepalingen daarom niet worden getoetst aan artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en het evenredigheidsbeginsel.
    13.     De Afdeling heeft onder 9.11 van haar uitspraak van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772, uiteengezet dat aanleiding kan bestaan voor zogenoemde contra-legem toepassing van algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht. Dit is het geval indien zich bijzondere omstandigheden voordoen die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever en deze omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene beginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven.
    14.     De Afdeling is van oordeel dat de door [appellant] aangevoerde omstandigheden de toepassing van de hiervoor onder 11 genoemde bepalingen niet zozeer in strijd doen zijn met het evenredigheidsbeginsel dat de toepassing daarvan achterwege moet blijven. [appellant] heeft, hoe goedbedoeld ook, [toeslagpartner] en haar kind onderdak geboden en hen toestemming gegeven zich in te schrijven op zijn woonadres. [appellant] wist dan wel behoorde te weten dat dit gevolgen zou kunnen hebben voor zijn recht op toeslagen. Zeker gezien de omstandigheid dat hij [toeslagpartner] ook opgegeven heeft als zijn fiscaal partner voor het jaar 2018. Daarbij komt dat niet is gebleken dat [appellant] in financiële problemen is geraakt en de dienst, als dat gewenst is, een betalingsregeling biedt.
    De evenredigheid van de terugvordering
    15.     De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank het betoog van [appellant], dat de terugvordering van de teveel uitbetaalde voorschotten in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, inhoudelijk had moeten beoordelen. De herziene (en lagere) vaststelling van de voorschotten zorg- en huurtoeslag van [appellant] voor 2019, leidt namelijk tot een terugvordering van de teveel uitbetaalde zorg- en huurtoeslag. [appellant] heeft zowel tegen de herziene (en lagere) vaststelling van zijn toeslagen als tegen de daaruit voortvloeiende terugvordering bezwaar gemaakt. De Belastingdienst/Toeslagen heeft met zijn besluit op bezwaar van 30 september 2019 hierop beslist. Deze omstandigheden, alsook het gegeven dat [appellant] de onevenredigheid van de terugvordering op de zitting bij de rechtbank aan de orde heeft gesteld, noopten tot een inhoudelijke beoordeling.
    16.     Hoewel [appellant] terecht naar voren heeft gebracht dat de rechtbank zijn beroep op het evenredigheidsbeginsel in relatie tot de terugvordering, inhoudelijk had moeten beoordelen, leidt dit niet tot een gegrondverklaring van zijn hoger beroep en evenmin tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De Afdeling is namelijk van oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de terugvordering niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De Afdeling zal dit oordeel hierna toelichten.
    17.     De staatssecretaris van Financiën heeft in het Verzamelbesluit Toeslagen van 17 april 2020 (Stcrt. 2020, 22720) beleid over de terugvordering van toeslagen vastgesteld. In het Verzamelbesluit is opgenomen dat alleen bijzondere omstandigheden zich kunnen verzetten tegen gehele terugvordering, en dat als dergelijke omstandigheden zich voordoen en gehele terugvordering onevenredig is, de Belastingdienst/Toeslagen kan afzien van de terugvordering of het bedrag van de terugvordering kan matigen.
    18.     De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich op het standpunt gesteld dat de door [appellant] naar voren gebracht omstandigheden geen aanleiding geven voor de conclusie dat (volledige) terugvordering hier onevenredig is. De Afdeling volgt de dienst hierin. Gelet op wat hiervoor onder 14 is overwogen, volgt de Afdeling de dienst hierin.
    19.     Dit betekent dat de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten zorg- en huurtoeslag van [appellant] voor 2019 terecht lager heeft vastgesteld en de aan hem te veel uitbetaalde voorschotten (in zijn geheel) heeft teruggevorderd.
    Conclusie
    20.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    21.     De Belastingdienst/Toeslagen hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D. Meyer-de Beer, griffier.
    w.g. Van Altena
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Meyer-de Beer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 mei 2023
    854
     
    BIJLAGE Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    "[…]
    2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen."
    Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
    Artikel 2. Definitief
    "1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen, alsmede in inkomensafhankelijke regelingen, wordt verstaan onder:
    […]
    o. inkomensgegeven: inkomensgegeven als bedoeld in artikel 21, onderdeel e, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen;
    […]."
    Artikel 3. Partner
    "[…]
    2. In aanvulling op het eerste lid wordt voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen onder partner mede verstaan degene die als ingezetene op hetzelfde woonadres is ingeschreven in de basisregistratie personen als de belanghebbende en:
    […]
    e. die evenals de belanghebbende meerderjarig is, waarbij op dat woonadres tevens een minderjarig kind van ten minste een van beiden staat ingeschreven, behoudens ingeval de belanghebbende door middel van een schriftelijke huurovereenkomst, waaraan bij ministeriële regeling nadere voorwaarden kunnen worden gesteld, doet blijken dat een van beiden op zakelijke gronden een gedeelte van de woning huurt van de ander;
    […]
    g. die in het aan het berekeningsjaar voorafgaande kalenderjaar reeds partner van de belanghebbende was.
    […].
    Artikel 7
    "1. Ter bepaling van de draagkracht voor de toepassing van een inkomensafhankelijke regeling wordt het toetsingsinkomen, bedoeld in artikel 8, van de belanghebbende en dat van zijn partner in aanmerking genomen.
    2. Indien in een inkomensafhankelijke regeling is bepaald dat naast de draagkracht van de belanghebbende en diens partner ook de draagkracht van medebewoners van belang is voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van een tegemoetkoming, wordt mede het toetsingsinkomen van de medebewoners in aanmerking genomen.
    […]."
    Artikel 8. Toetsingsinkomen
    "1. Het toetsingsinkomen is: het op het berekeningsjaar betrekking hebbende inkomensgegeven.
    […]."