ECLI:NL:RVS:2025:554, Raad van State, 12-02-2025, 202202430/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-02-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 oktober 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Lansingerland aan [belanghebbende] een omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van het achterste deel van zijn woning op het perceel [locatie A] in Bleiswijk voor een bed &amp; breakfast. [belanghebbende] is eigenaar van het perceel. Op het perceel staat een woning met praktijkruimte en kantoor. [belanghebbende] wil de voormalige praktijkruimte in het achterste deel van zijn woning gebruiken als bed &amp; breakfast, bestaande uit één ruimte met twee logeerbedden. Daarvoor heeft hij de omgevingsvergunning aangevraagd. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Kom Bleiswijk". Niet in geschil is dat het gebruiken van de woning als gastenverblijf op grond van artikel 12.2.1, onder a, van de planregels wordt gezien als met het bestemmingsplan strijdig gebruik. [appellant] woont op het perceel [locatie B], direct naast het perceel van [belanghebbende]. Hij is het er niet eens dat de omgevingsvergunning is verleend. Hij vreest dat zijn woon- en leefklimaat wordt aangetast.

202202430/1/R3.
    Datum uitspraak: 12 februari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Bleiswijk, gemeente Lansingerland,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 11 maart 2022 in
    zaak nr. 20/1702 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Lansingerland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 oktober 2019 heeft het college aan [belanghebbende] een omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van het achterste deel van zijn woning op het perceel [locatie A] in Bleiswijk (hierna: het perceel) voor een bed & breakfast.
    Bij besluit van 28 februari 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 11 maart 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. Het college heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college en [belanghebbende] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een zienswijze op het incidenteel hoger beroep naar voren gebracht. Ook heeft hij een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 22 november 2024 behandeld, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.F. Verheijen, advocaat in Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. B.V. Hendriks en mr. R. Kazem, zijn verschenen. Verder is [belanghebbende] op de zitting als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 31 juli 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [belanghebbende] is eigenaar van het perceel. Op het perceel staat een woning met praktijkruimte en kantoor. [belanghebbende] wil de voormalige praktijkruimte in het achterste deel van zijn woning gebruiken als bed & breakfast, bestaande uit één ruimte met twee logeerbedden. Daarvoor heeft hij de omgevingsvergunning aangevraagd.
    3.       Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Kom Bleiswijk". Aan het perceel is de bestemming "Wonen" toegekend. Niet in geschil is dat het gebruiken van de woning als gastenverblijf op grond van artikel 12.2.1, onder a, van de planregels wordt gezien als met het bestemmingsplan strijdig gebruik.
    Om het gebruik als bed & breakfast mogelijk te maken, heeft het college aan [belanghebbende] de omgevingsvergunning verleend op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Daarbij heeft het college toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het gebruik van een gedeelte van de woning voor de bed & breakfast voldoet aan de voorwaarden die in artikel 6.2 van de beleidsregels van het "Afwijkingenbeleid Actualisatie 2015" (hierna: de beleidsregels) van de gemeente Lansingerland staan.
    4.       [appellant] woont op het perceel [locatie B], direct naast het perceel van [belanghebbende]. Hij is het er niet eens dat de omgevingsvergunning is verleend. Hij vreest dat zijn woon- en leefklimaat wordt aangetast als gevolg van de vergunde activiteit.
    Relevant beleid en relevante regelgeving
    5.       Artikel 1.2 van de beleidsregels luidt:
    "bed & breakfast: een aan een woning ondergeschikte toeristisch-recreatieve voorziening, niet zijnde een zelfstandige wooneenheid, gericht op het bieden van een mogelijkheid tot overnachting en het serveren van ontbijt, voor een kortdurend verblijf (waaronder ook zakelijk toerisme). Onder een Bed & Breakfast voorziening wordt niet verstaan overnachting, noodzakelijk in verband met het verrichten van tijdelijke of seizoensgebonden werkzaamheden en/of arbeid of permanente kamerverhuur."
    Artikel 1.4 luidt:
    "niet omschreven begrippen: voor zover begrippen in deze beleidsregels niet zijn omschreven in dit artikel wordt voor de interpretatie van dat begrip achtereenvolgens uitgegaan van de betekenis in:
    a. het Besluit omgevingsrecht;
    b. het ter plaatse geldende bestemmingsplan;
    c. het woordenboek (Van Dale);
    d. hetgeen in het normaal maatschappelijk verkeer gangbaar is."
    Artikel 6.2 luidt:
    "Medewerking wordt verleend aan het gebruik van gedeelten van de woning of de bijbehorende bouwwerken voor bed & breakfast, mits aan de volgende randvoorwaarden wordt voldaan:
    a. het bed and breakfast vindt plaats binnen de bebouwde kom;
    b. de woonfunctie blijft als hoofdfunctie behouden;
    c. de exploitatie moet plaatsvinden door degene die op het perceel woonachtig is;
    d. de totale vloeroppervlakte aan logeereenheden mag per perceel niet meer bedragen dan 25 % van het woonoppervlak met een maximum van 75 m²;
    e. er mag geen onevenredige afbreuk worden gedaan aan het woon- en leefmilieu in de omgeving;
    f. het aantal logeereenheden mag niet meer bedragen dan 4 per woning;
    g. in de omgeving mag geen onevenredige toename van de verkeersbelasting optreden;
    h. op eigen terrein dient te worden voorzien in de eigen parkeerbehoefte naast het oorspronkelijk aantal parkeerplaatsen op eigen terrein voor de woonfunctie."
    Het hoger beroep van [appellant]
    6.       Volgens [appellant] is er geen sprake van een bed & breakfast in de zin van artikel 1.2 van de beleidsregels. Ook wordt er volgens hem niet voldaan aan de voorwaarden waaronder medewerking kan worden verleend aan het gebruik van gedeelten van de woning voor een bed & breakfast, zoals vermeld in artikel 6.2 van de beleidsregels.
    Ingetrokken beroepsgrond
    7.       Op de zitting heeft [appellant] zijn beroepsgrond dat het onduidelijk is of het college heeft afgeweken van de regels van het bestemmingsplan "Parapluherziening parkeren Lansingerland" ingetrokken.
    Zelfstandige wooneenheid
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de aangevraagde activiteit een zelfstandige wooneenheid is en dus geen bed & breakfast in de zin van artikel 1.2 van de beleidsregels. Hierover voert [appellant] aan dat de rechtbank een onjuiste uitleg heeft gegeven aan het begrip "zelfstandige wooneenheid". Volgens [appellant] valt niet in te zien hoe de begrippen "huishouden" en "woning" uit het bestemmingsplan invulling geven aan het begrip "zelfstandige wooneenheid" in de beleidsregels. [appellant] voert verder aan dat de rechtbank, zelfs als zij het begrip zelfstandige wooneenheid met de begrippen in de planregels had kunnen uitleggen, wel tot de conclusie had moeten komen dat er sprake is van een zelfstandige wooneenheid. Bovendien heeft [belanghebbende] volgens [appellant] nooit de intentie gehad om een bed & breakfast te exploiteren.
    8.1.    De Afdeling stelt vast dat het begrip "zelfstandige wooneenheid" niet in de beleidsregels, het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), het bestemmingsplan of het woordenboek is gedefinieerd. Voor de uitleg van dit begrip dient dan ook, gelet op artikel 1.4 van de beleidsregels, te worden uitgegaan van de betekenis in het normaal maatschappelijk verkeer. Dit betekent dat de rechtbank, zoals [appellant] terecht aanvoert, voor de uitleg van het begrip "zelfstandige wooneenheid" ten onrechte heeft aangesloten bij de begrippen "huishouden" en "woning" uit het bestemmingsplan.
    8.2.    Dit leidt echter niet tot het oordeel dat de aangevallen uitspraak op dit punt moet worden vernietigd. De rechtbank is naar het oordeel van de Afdeling namelijk op de juiste conclusie uitgekomen, namelijk dat geen sprake is van een zelfstandige wooneenheid. De Afdeling overweegt in dit verband dat uit de overgelegde foto van de ruimte die wordt gebruikt als bed & breakfast en wat besproken is op de zitting blijkt dat de ruimte niet beschikt over een keuken of kookvoorziening en dus de ruimte alleen al daarom niet beschikt over alle voorzieningen die maken dat kan worden gesproken van een zelfstandige wooneenheid.
    Het betoog slaagt niet.
    Berekening woonoppervlak
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank had moeten oordelen dat de omgevingsvergunning in strijd met artikel 6.2, aanhef en onder d, van de beleidsregels is verleend. Hij voert daarover aan dat het woonoppervlak van de woning moet worden berekend aan de hand van NEN:2580:1997, waarin het begrip "woonoppervlak" expliciet is vermeld. Volgens [appellant] kunnen de verkeersruimten, de badkamer, de kelder, de garage en de ruimte van de bed & breakfast niet in de berekening van het woonoppervlak betrokken worden. Het woonoppervlak is ongeveer 117 m2 en de bed & breakfast bedraagt meer dan 25% van het woonoppervlak. Ter onderbouwing van zijn betoog wijst [appellant] op het "Meetrapport NEN 2580, berekening woonoppervlakte [locatie A]" van Bonstaete B.V. van 14 januari 2022, dat in zijn opdracht is opgesteld.
    9.1.    In artikel 6.2, aanhef en onder d, van de beleidsregels staat dat de totale vloeroppervlakte aan logeereenheden per perceel niet meer mag bedragen dan 25% van het woonoppervlak met een maximum van 75 m2. De Afdeling stelt vast dat het begrip "woonoppervlak" niet in de beleidsregels, het Bor, het bestemmingsplan of het woordenboek is gedefinieerd. Voor de uitleg van dit begrip moet dan ook, gelet op artikel 1.4 van de beleidsregels, worden uitgegaan van de betekenis in het normaal maatschappelijk verkeer.
    9.2.    Het college is in het besluit van 24 oktober 2019 voor de invulling van het begrip "woonoppervlak" uitgegaan van het begrip "gebruiksoppervlakte" zoals omschreven in de NEN 2580:2007. Daarover heeft het college in het besluit op bezwaar van 28 februari 2020 toegelicht dat de NEN 2580:2007 een gangbare norm is voor het berekenen van woonoppervlakten. Het college komt met toepassing van deze norm uit op een gebruiksoppervlakte van ongeveer 218 m2.
    9.3.    Naar het oordeel van de Afdeling wordt in het normaal maatschappelijk verkeer onder woonoppervlak verstaan het oppervlak van ruimten die een woonfunctie hebben. De rechtbank is daar, in navolging van het college, ook van uitgegaan. Het begrip "gebruiksoppervlakte" uit NEN:2580:2007 sluit hierbij aan. Het gaat daarbij om de oppervlakte van alle ruimten die geschikt zijn voor het beoogde gebruik van die ruimten. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college mocht uitgaan van de voorgeschreven meetmethode voor de berekening van de "gebruiksoppervlakte" van een woning als bedoeld in NEN 2580:2007. Dat, zoals [appellant] stelt, in NEN 2580:1997 het begrip "woonoppervlakte" is vermeld, betekent niet dat het college had moeten uitgaan van die norm. De woonoppervlakte is volgens NEN 2580:1997 gelijk aan de som van de netto-vloeroppervlakten van de vertrekken van een woning. Tot die vertrekken worden bijvoorbeeld niet de badkamer en het toilet gerekend. Naar het oordeel van de Afdeling valt echter niet in te zien dat deze ruimten in het normaal maatschappelijk verkeer niet als ruimte met een woonfunctie worden aangemerkt. Voor de eenduidigheid spreekt de Afdeling hieronder alleen nog maar over woonoppervlak(te).
    9.4.    [appellant] en het college gaan allebei uit van een aangevraagde vloeroppervlakte van de bed & breakfast van 42,9 m2. Dit betekent dat, zoals ook de rechtbank heeft overwogen, de totale woonoppervlakte van de woning in ieder geval meer dan 172 m2 moet bedragen om aan de 25%-eis te voldoen.
    Tussen partijen is niet in geschil dat de woonkamer, keuken en slaapkamers in de berekening van de woonoppervlakte moeten worden betrokken. Deze ruimten hebben, zo staat in het rapport van Bonstaete, een oppervlakte van ongeveer 117 m². Volgens [appellant] heeft het college bij de berekening van de woonoppervlakte ten onrechte de verkeersruimten, de sanitaire ruimten, de kelder, de ruimte van de bed & breakfast en de garage betrokken.
    9.5.    De Afdeling overweegt ten eerste dat de rechtbank heeft overwogen dat het college de garage ten onrechte in de berekening heeft meegenomen, omdat deze moet worden gezien als een gebruiksruimte zonder duidelijke woonfunctie. De rechtbank heeft verder vastgesteld dat het college de kelder niet heeft meegenomen in de berekening van het woonoppervlak. Zij heeft daarbij ten overvloede overwogen dat het college één van de twee ruimten in de kelder had kunnen meenemen in de berekening van de woonoppervlakte, omdat deze ruimte een daklicht heeft en in gebruik is als hobbyruimte. Wat [appellant] over de garage en kelder heeft aangevoerd, laat de Afdeling daarom buiten beschouwing.
    De Afdeling is, zoals volgt uit wat hiervoor staat, met de rechtbank van oordeel dat het college de sanitaire ruimten in de berekening van het woonoppervlak heeft kunnen betrekken. Dat geldt, zoals de rechtbank heeft overwogen, ook voor de verkeersruimten en de ruimte van de bed & breakfast. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat deze ruimten een woonfunctie hebben of kunnen hebben. De rechtbank heeft vervolgens vastgesteld dat de sanitaire ruimten en de ruimte van de bed & breakfast een woonoppervlakte van ongeveer 87,25 m2 hebben. [appellant] heeft dit niet bestreden. Gelet daarop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de in het rapport van Bonstaete berekende 117 m2 daarom in ieder geval vermeerderd moet worden met de oppervlakte van 87,25 m2 en met de oppervlakte van de hal, die niet in de stukken is vermeld. Aangezien dit tot de conclusie leidt dat de woonoppervlakte van de woning in ieder geval meer dan 172 m2 bedraagt, heeft de rechtbank het college terecht gevolgd in zijn standpunt dat aan de 25%-eis is voldaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Woonfunctie
    10.     [appellant] betoogt dat de rechtbank had moeten oordelen dat de omgevingsvergunning in strijd met artikel 6.2, aanhef en onder b en c, van de beleidsregels is verleend. Daarover voert hij aan dat de woonfunctie van de woning niet behouden blijft en dat [belanghebbende] niet in de woning aan de [locatie A] woont.
    10.1.  Uit wat hiervoor is overwogen, blijkt dat de bed & breakfast niet meer dan 25% van het woonoppervlak van de woning beslaat. Verder is uit de dossierstukken en wat besproken is op de zitting gebleken dat de woning aan de [locatie A] als woning in gebruik blijft en dat [belanghebbende] in de woning woont. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat aan artikel 6.2, aanhef en onder b en c, van de beleidsregels is voldaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Parkeren en verkeer
    11.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de omgevingsvergunning niet in strijd met artikel 6.2, aanhef en onder g en h, van de beleidsregels is verleend. Daarover voert hij aan dat het college onvoldoende heeft onderbouwd dat er voldoende parkeergelegenheid is, omdat er volgens hem vier parkeerplaatsen nodig zijn. Verder voert [appellant] aan dat vanwege de stijgende parkeerbehoefte ook een toename in verkeersbewegingen valt te verwachten. Het college heeft volgens hem dan ook ten onrechte niet gemotiveerd waarom er geen onevenredige toename van de verkeersbelasting optreedt.
    11.1.  De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat voldaan is aan artikel 6.2, aanhef en onder h, van de beleidsregels. De rechtbank heeft, in navolging van het college, overwogen dat drie parkeerplaatsen voldoende zijn om aan de parkeerbehoefte van de bed & breakfast en de woning van [belanghebbende] te voldoen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] met de niet onderbouwde stelling dat de parkeerbehoefte uit vier parkeerplaatsen bestaat, niet aannemelijk gemaakt dat het college van een onjuiste parkeerbehoefte is uitgegaan.
    11.2.  De Afdeling is verder met de rechtbank van oordeel dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat voldaan is aan artikel 6.2, aanhef en onder g, van de beleidsregels. Uit het besluit van 24 oktober 2019 leidt de Afdeling af dat het college voor de verkeersbelasting een vergelijking heeft gemaakt met het vorige gebruik als praktijkruimte. Op basis van die vergelijking heeft het college geconcludeerd dat het aantal verkeersbewegingen zal afnemen. Het door [appellant] aangevoerde geeft de Afdeling geen reden om daaraan te twijfelen.
    Het betoog slaagt niet.
    Woon- en leefklimaat
    12.     [appellant] betoogt dat de rechtbank had moeten oordelen dat de omgevingsvergunning in strijd met het bepaalde in artikel 6.2, aanhef en onder e, van de beleidsregels is verleend. Daarover voert hij aan dat de rechtbank ten onrechte gewicht heeft toegekend aan de omstandigheid dat [belanghebbende] in de aanvraag heeft aangegeven dat hij de bed & breakfast beperkt wil exploiteren.
    12.1.  De rechtbank is gemotiveerd ingegaan op de grond van [appellant] dat niet aan artikel 6.2, aanhef en onder e, van de beleidsregels is voldaan. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en de onder 5.6 van de uitspraak van de rechtbank opgenomen overweging, waarop dat oordeel is gebaseerd. Zij voegt hier nog aan toe dat [belanghebbende] bij de aanvraag weliswaar heeft aangegeven niet alle dagen van de week gasten in de bed & breakfast te willen ontvangen, maar dat de omgevingsvergunning het toestaat dat de bed & breakfast iedere dag wordt geëxploiteerd. Dit betekent niet dat de bed & breakfast een afbreuk doet aan het woon- en leefklimaat van [appellant]. De rechtbank heeft terecht in haar oordeel betrokken dat de woningen van [belanghebbende] en [appellant] vrijstaande woningen zijn waardoor de overdracht van geluid verwaarloosbaar zal zijn, dat de bed & breakfast en de ingang daarvan gelegen is aan de gevel die het verst van de woning van [appellant] ligt en dat de bed & breakfast een kleinschalig karakter heeft. Daarbij merkt de Afdeling nog ten overvloede op dat [appellant] op de zitting heeft toegelicht dat hij tot nog toe geen overlast van de bed & breakfast heeft ervaren.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    13.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    14.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van het college
    15.     Het college heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld, onder de voorwaarde dat het hoger beroep van [appellant] slaagt. Deze voorwaarde is niet vervuld, omdat het hoger beroep van [appellant], gelet op wat hiervoor is overwogen, ongegrond is. Het incidenteel hoger beroep is daarom vervallen. De Afdeling komt niet toe aan een inhoudelijke bespreking daarvan.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    w.g. Verburg
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2025