ECLI:NL:RVS:2025:1156, Raad van State, 19-03-2025, 202204437/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-03-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 februari 2021 heeft de burgemeester van Rotterdam de woning aan de [locatie] in Rotterdam gesloten voor de duur van drie maanden. Op 25 november 2020 heeft de politie een controle gehouden in de woning, waarvan [appellant] de eigenaar is. De aanleiding voor deze controle was dat in de woning mogelijk sprake zou zijn van het exploiteren van een seksbedrijf zonder dat daarvoor een vergunning was verleend. De politie heeft haar bevindingen neergelegd in de "Rapportage bestuurlijk toezicht, Illegale prostitutie [locatie] te Rotterdam", aangeboden op 27 november 2020. Uit de rapportage volgt dat een vrouw, vanuit een vooraf afgesproken locatie, een politiemedewerker naar de woning van [appellant] heeft geleid. Deze vrouw stond niet ingeschreven op het adres van de woning van [appellant] en zij had geen huurovereenkomst. De vrouw had een advertentie op […] geplaatst, waarin zij seksuele handelingen aanbood tegen een vergoeding. Zij heeft tijdens de controle verklaard dat zij dit werk deed om inkomsten te genereren en dat zij haar klanten in de betreffende kamer ontving.

202204437/1/A3.
    Datum uitspraak: 19 maart 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Rotterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 9 juni 2022 in zaak nr. 21/4189 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de burgemeester van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 februari 2021 heeft de burgemeester de woning aan de [locatie] in Rotterdam gesloten voor de duur van drie maanden.
    Bij besluit van 25 juni 2021 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 9 juni 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 25 juni 2021 vernietigd en de burgemeester opgedragen om een nieuw besluit te nemen.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 25 juli 2022 heeft de burgemeester opnieuw beslist op het bezwaar van [appellant], dit gedeeltelijk gegrond verklaard, en het besluit van 5 februari 2021 gedeeltelijk herroepen in die zin dat de sluitingsduur van de woning is teruggebracht tot één maand.
    [appellant] heeft gronden tegen dit besluit aangevoerd.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 18 december 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. L. van der Wijngaart, advocaat te Rotterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S.B.H. Fijneman, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       De relevante regelgeving is opgenomen in een bijlage die onderdeel is van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       Op 25 november 2020 heeft de politie een controle gehouden in de woning, waarvan [appellant] de eigenaar is. De aanleiding voor deze controle was dat in de woning mogelijk sprake zou zijn van het exploiteren van een seksbedrijf zonder dat daarvoor een vergunning was verleend. De politie heeft haar bevindingen neergelegd in de "Rapportage bestuurlijk toezicht, Illegale prostitutie [locatie] te Rotterdam", aangeboden op 27 november 2020. Uit de rapportage volgt dat een vrouw, vanuit een vooraf afgesproken locatie, een politiemedewerker naar de woning van [appellant] heeft geleid. Deze vrouw stond niet ingeschreven op het adres van de woning van [appellant] en zij had geen huurovereenkomst. De vrouw had een advertentie op […] geplaatst, waarin zij seksuele handelingen aanbood tegen een vergoeding. Zij heeft tijdens de controle verklaard dat zij dit werk deed om inkomsten te genereren en dat zij haar klanten in de betreffende kamer ontving. In de kamer werd een lege simkaartverpakking aangetroffen waarvan het bijbehorende telefoonnummer gelijk is aan het telefoonnummer waarop is ingebeld door een politiemedewerker voor het maken van een seksafspraak. Ook werd een papier aangetroffen met namen en bedragen.
    3.       Op basis van deze bestuurlijke rapportage heeft de burgemeester met het besluit van 5 februari 2021 besloten om de woning te sluiten voor de duur van drie maanden. Volgens de burgemeester werd in de woning zonder vergunning een seksbedrijf uitgeoefend. Dat is in strijd met artikel 3:3, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012 (hierna: APV). Daarom mocht de burgemeester op grond van artikel 3:9a, eerste lid, van de APV, met inachtneming van zijn beleid, dat is neergelegd in de Nota prostitutie en seksbranche Rotterdam 2015 (hierna: Nota), overgaan tot sluiting van de woning. Daarbij wegen de met de sluiting te dienen belangen zwaarder dan de belangen van [appellant], aldus de burgemeester. In het besluit op bezwaar heeft de burgemeester hier aan vastgehouden.
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester bevoegd was om de woning te sluiten. De burgemeester heeft zich mogen baseren op de bestuurlijke rapportage, omdat deze door de politie naar waarheid is opgemaakt en [appellant] niets heeft aangevoerd waaruit blijkt dat de inhoud van die rapportage niet juist is.
    Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de burgemeester het noodzakelijk heeft mogen achten om de woning te sluiten, maar dat de burgemeester ondeugdelijk heeft gemotiveerd dat de woning gesloten moest worden voor de duur van drie maanden. Volgens de rechtbank heeft de burgemeester ervan mogen uitgaan dat er in het pand klanten zijn ontvangen en dat er sprake was van enige loop naar het pand. De burgemeester heeft echter niet goed gemotiveerd waarom hij is afgeweken van zijn vaste beleid. De burgemeester heeft onvoldoende toegelicht waarom de maatregelen die [appellant] na de controle heeft getroffen, volgens hem niet genoeg zekerheid bieden om herhaling te voorkomen. Daar komt bij dat de burgemeester niet aannemelijk heeft gemaakt dat er sprake is van zodanige overlast of loop naar het pand dat daardoor een sluiting voor drie maanden noodzakelijk is, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    Bevoegdheid tot sluiting
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester bevoegd was tot sluiting van de woning. Hij voert daartoe aan dat de burgemeester niet enkel op basis van de bestuurlijke rapportage mocht aannemen dat sprake was van een illegale seksinrichting. De bestuurlijke rapportage is niet op ambtseed opgemaakt, bevat onbetrouwbare verklaringen van de aangetroffen personen en bevat geen bewijs dat die verklaringen ondersteunt, aldus [appellant].
    [appellant] voert verder aan dat de kamer van de woning, waar sekshandelingen zouden zijn verricht, geen voor publiek toegankelijke besloten ruimte is. De woning was altijd afgesloten en alleen de bewoners konden iemand binnenlaten, zodat van een seksinrichting geen sprake is.
    5.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de burgemeester bevoegd was tot sluiting van de woning. De Afdeling kan zich vinden in dat oordeel en in de onder 5.2 en 5.3 van de uitspraak van de rechtbank opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. Zij voegt daar nog aan toe dat de omstandigheid dat de woning altijd afgesloten was, niet relevant is voor de vraag of sprake is van een seksinrichting.
    Ingevolge artikel 3:2 van de APV is een seksinrichting een voor het publiek toegankelijke besloten ruimte, onderdeel van een seksbedrijf. Een seksbedrijf is de activiteit, bestaande uit het bedrijfsmatig gelegenheid geven tot prostitutie of tot het verrichten van seksuele handelingen voor een ander tegen betaling of uit het bedrijfsmatig aanbieden van vertoningen van erotisch-pornografische aard in een seksinrichting tegen betaling. In de toelichting op artikel 3:2 van de APV is hierover het volgende opgenomen: "[..] Een seksbedrijf heeft altijd een exploitant. Ook in het geval een prostituee zelfstandig bedrijfsmatige activiteiten opereert is er sprake van een seksbedrijf, meer precies: een prostitutiebedrijf. […] Als prostitutie plaats vindt in woningen, kunnen deze locaties - onder omstandigheden - als een prostitutiebedrijf aangemerkt worden. Een dergelijk ‘privé-huis’ is voor het publiek toegankelijk nu er klanten toegang wordt verschaft. […]"
    Uit de bestuurlijke rapportage volgt dat de vrouw, met wie een politiemedewerker een seksafspraak had gemaakt, heeft verklaard dat zij haar klanten in een kamer in de woning ontving. Zij heeft haar klanten dus toegang tot de woning verschaft. Er was als zodanig dus sprake van een seksinrichting in een voor het publiek toegankelijke ruimte.
    Het betoog slaagt niet.
    Evenredigheid van de sluiting
    6.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester zich redelijkerwijs op het standpunt kon stellen dat sluiting van de woning noodzakelijk is. Hij voert daartoe aan dat de overtreding meteen werd beëindigd en dat er geen andere omstandigheden waren die sluiting van de woning noodzakelijk maakten. De woning was namelijk niet bekend als seksinrichting en er was ook geen sprake van overlast. Ook heeft [appellant] meteen de aanvullende maatregel genomen dat de woning alleen nog maar wordt verhuurd voor langere tijd en in samenwerking met een stichting die jongeren huisvest. Daarmee heeft hij ook bijgedragen aan het voorkomen van een mogelijke herhaling. De burgemeester sloot bovendien de woning pas ruim twee maanden na de geconstateerde overtreding, waardoor de noodzaak van de sluiting ook discutabel is. De burgemeester had dan ook moeten volstaan met een waarschuwing of met een last onder dwangsom om herhaling te voorkomen. Voor zover toch een sluiting noodzakelijk is, had de burgemeester ook kunnen volstaan met sluiting van alleen de aan de aangetroffen vrouw verhuurde kamer. De rechtbank is hier ten onrechte aan voorbijgegaan, aldus [appellant].
    Toetsingskader
    6.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285), zal de bestuursrechter, als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, de (uitkomst van de) belangenafweging die ten grondslag ligt aan besluiten toetsen aan het evenredigheidsbeginsel. De Afdeling beoordeelt met inachtneming van die uitspraak of de burgemeester van zijn bevoegdheid, om een illegale seksinrichting te sluiten, gebruik heeft mogen maken.
    6.2.    Ingevolge artikel 4:84 van de Awb handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    Wat betekent dat voor deze zaak?
    6.3.    Gelet op de tekst van artikel 3:9a van de APV, kan de burgemeester een seksinrichting sluiten als een seksbedrijf wordt geëxploiteerd zonder geldige vergunning. De burgemeester heeft daarbij ruimte om een belangenafweging te maken. Deze ruimte heeft de burgemeester ingevuld met de Nota. Dit betekent dat de burgemeester in beginsel bij de Nota moet aansluiten. Door de woning niet versneld voor de duur van een maand te sluiten, heeft de burgemeester van de Nota afgeweken. Dit is evenwel niet in geschil. In geschil is wel of de burgemeester deugdelijk heeft gemotiveerd dat hij het belang van de bescherming van de openbare orde zwaarder mocht laten wegen dan het belang van [appellant] om de woning te kunnen verhuren. Daarbij is van belang dat sluiting op zich een geschikte maatregel is om bescherming van de openbare orde te bereiken. De vraag is in dit geval of een sluiting noodzakelijk was.
    Mocht de burgemeester de sluiting noodzakelijk achten?
    6.4.    De Afdeling is van oordeel dat de burgemeester niet aannemelijk heeft gemaakt dat sluiting van het pand noodzakelijk was om de openbare orde te herstellen. Het besluit van 25 juni 2021 is daarom ondeugdelijk gemotiveerd. Zij acht daartoe het volgende van belang.
    6.5.    Uit de toelichting op artikel 3:9a van de APV volgt dat als de burgemeester een seksinrichting sluit, hij dat doet in het belang van de openbare orde. Dit betekent dat de burgemeester het noodzakelijk mag achten om een pand te sluiten als de openbare orde op het moment dat hij besluit het pand te sluiten nog steeds is of dreigt te worden verstoord. Het is aan de burgemeester om aannemelijk te maken dat daarvan sprake is.
    6.6.    De burgemeester heeft zich op het standpunt gesteld dat hij sluiting in het belang van de openbare orde noodzakelijk mocht achten. De burgemeester heeft dit besluit alleen gebaseerd op de bestuurlijke rapportage. Dit heeft hij tijdens de zitting van de Afdeling, desgevraagd, ook bevestigd. Volgens de burgemeester is onduidelijk welke personen toegang tot de woning hebben. [appellant] heeft namelijk geen huurovereenkomst gesloten met de overtreders en op het adres staat niemand ingeschreven in de Basisregistratie Personen. Daarnaast is het voor de burgemeester niet duidelijk of herhaling wordt voorkomen, omdat de stichting waarmee [appellant] nu zou samenwerken, hem onbekend is en onduidelijk is hoe de verhuur zal worden vormgegeven. Ook zou sprake zijn van loop naar het pand, nu politiemedewerkers via een advertentie naar het pand zijn geleid.
    6.7.    Uit de bestuurlijke rapportage volgt niet dat sprake was van overlast in of rondom het pand. Ook is niet uit de bestuurlijke rapportage op te maken dat het pand bekend was als seksinrichting of dat er loop was naar het pand. Uit de rapportage volgt weliswaar dat de politie via een advertentie op het internet contact heeft gelegd met een vrouw, maar in die advertentie staat geen adres vermeld. Ook de locatie waar een politiemedewerker met de vrouw had afgesproken, was een andere dan de woning. De enkele omstandigheid dat een politiemedewerker daarna naar de woning is begeleid, is in dit geval onvoldoende om te kunnen concluderen dat het pand bekend was als seksinrichting of dat van loop daarheen sprake was. Daar komt bij dat [appellant] op 7 januari 2021, dus vier weken voor de burgemeester besloot om de woning te sluiten, een zienswijze heeft ingediend. In die zienswijze heeft [appellant] meegedeeld dat hij is gestopt met de verhuur via Booking.com en dat hij een alternatieve wijze van verhuur heeft gevonden. Dit heeft hij onderbouwd met een huurovereenkomst met een stichting die huisvesting voor jongeren verzorgt met ingangsdatum 1 januari 2021. Daarmee was de overtreding beëindigd en heeft [appellant] aannemelijk gemaakt dat herhaling daarvan in dit geval is voorkomen.
    6.8.    Gelet op de onder 6.7. genoemde omstandigheden, is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester in dit geval niet aannemelijk heeft gemaakt dat het noodzakelijk was om de woning te sluiten. De rechtbank is ten onrechte tot een andere conclusie gekomen.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank heeft bepaald dat de burgemeester een nieuw besluit op bezwaar moet nemen. Gelet op hetgeen is overwogen in deze uitspraak ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb, zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank heeft het bestreden besluit op bezwaar van 25 juni 2021 al vernietigd. De Afdeling zal het besluit van 5 februari 2021, waartegen dat bezwaar was gericht, herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 25 juni 2021.
    8.       De burgemeester heeft ter uitvoering van de opdracht van de rechtbank op 25 juli 2022 een nieuw besluit op bezwaar genomen. De burgemeester heeft met dat besluit het bezwaar van [appellant] alsnog gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 5 februari 2021 gedeeltelijk herroepen, in zoverre dat de sluitingsduur van de woning wordt teruggebracht tot één maand. Dit besluit van 25 juli 2022 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Nu met deze uitspraak aan dit besluit de grondslag is komen te ontvallen, zal de Afdeling dit besluit eveneens vernietigen.
    9.       Het college moet de proceskosten van [appellant] vergoeden.
    10.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 9 juni 2022 in zaak nr. 21/4189, voor zover daarbij is bepaald dat de burgemeester een nieuw besluit op bezwaar moet nemen;
    III.      herroept het besluit van de burgemeester van Rotterdam van 5 februari 2021, kenmerk hh.P.0419411.2020;
    IV.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 25 juni 2021;
    V.       vernietigt het besluit van de burgemeester van Rotterdam van 25 juli 2022, kenmerk Z2022-000678;
    VI.      veroordeelt de burgemeester van Rotterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.267,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat de burgemeester aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr P.H.A. Knol en mr. M.C Stoové, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    w.g. Willems
    voorzitter
    w.g. Bindels
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 maart 2025
    85-1072
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:84
    Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012
    Hoofdstuk 3. Regulering prostitutie en seksbranche
    Artikel 3:2 Begripsbepaling
    In dit hoofdstuk wordt verstaan onder:
    […]
    -         prostitutiebedrijf: de activiteit, bestaande uit het bedrijfsmatig gelegenheid geven tot prostitutie;
    […]
    -         seksbedrijf: de activiteit, bestaande uit het bedrijfsmatig gelegenheid geven tot prostitutie of tot het verrichten van seksuele handelingen voor een ander tegen betaling of uit het bedrijfsmatig aanbieden van vertoningen van erotisch-pornografische aard in een seksinrichting tegen betaling;
    -         seksinrichting: voor het publiek toegankelijke besloten ruimte, onderdeel van een seksbedrijf;
    -         werkruimte: als zelfstandig aan te merken onderdeel van seksinrichting waarin de seksuele handelingen met een ander tegen betaling worden verricht.
    Artikel 3:3 Vergunning
    1.       Het is verboden een seksbedrijf uit te oefenen zonder vergunning.
    […]
    Artikel 3:9a Sluiting van een seksinrichting
    1.       Het bevoegde bestuursorgaan kan een seksinrichting tijdelijk of voor onbepaalde tijd gesloten verklaren, indien het seksbedrijf wordt geëxploiteerd zonder geldige vergunning […]
    Nota prostitutie en seksbranche Rotterdam 2015
    Maatregelen ten aanzien van woningen
    Overtreding: exploitatie zonder vergunning (artikel 3.3, eerste lid, van de APV)
    1e constatering:
    Versnelde sluiting pand 1 maand, vervolgens:
    a.       indien van toepassing afzien van verdere sluiting;
    b.       indien van toepassing verlenging sluitingsduur naar 3 maanden.
    2e constatering:
    Sluiting zes maanden
    3e constatering:
    Sluiting voor onbepaalde tijd
    Toelichting
    Wanneer een woning als bedrijfsmatig prostitutiebedrijf wordt gebruikt, wordt de woning niet meer feitelijk als woning gebruikt. In dergelijke gevallen wordt zo snel mogelijk de illegale situatie beëindigd door een sluiting. In beginsel gaat de burgemeester over tot sluiting van de woning voor de duur van drie maanden. Binnen de eerste maand van de sluiting vindt een zienswijzengesprek plaats. Wanneer de pandeigenaar kan aantonen dat hijzelf door concrete maatregelen de illegale situatie heeft beëindigd (zoals het ontbinden van de huurovereenkomst en/of ontruimen van de woning) en herhaling wordt voorkomen (bijvoorbeeld door aangepaste wijze van verhuur) kan na één maand worden afgezien van een verdere sluiting. De richtlijnen voor goed verhuurderschap zijn te raadplegen via www.rotterdam.nl/goedehuisbaas.
    Wanneer sprake is van overlast en loop op het pand, kan ondanks goede maatregelen van de pandeigenaar toch de langere sluitingsduur van drie maanden worden opgelegd. Dit wordt in deze gevallen nodig geacht om de loop uit het pand te halen