ECLI:NL:RBGEL:2025:2199, Rechtbank Gelderland, 21-03-2025, ARN 24/2928
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-03-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep tegen een omgevingsvergunning voor de realisatie van een zonnepark. Beroep is gegrond. Strijd met de beleidsregels. Er is ten onrechte geconcludeerd dat sprake is van een klein zonnepark. Realisatie van het zonnepark niet in strijd met de regels over de weidevogels en de regels van over participatie.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 24/2928 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [eiser 1] ,
    
      
        [eiser 2]
      , uit [plaatsnaam 1] , eisers
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Buren, het college 
    (gemachtigde: [gemachtigde]).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [bedrijf] uit [plaatsnaam 2] , vergunninghouder
      (gemachtigde: [gemachtigde]).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de door het college verleende omgevingsvergunning aan vergunninghouder voor het realiseren van een zonnepark op een perceel aan de [locatie] in [plaatsnaam 1] . 
    
    
    
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
    
    
    
      Vergunninghouder heeft ook een schriftelijke reactie ingediend. 
    
    
    
      De rechtbank heeft beroep op 8 januari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van het college, vergunninghouder vertegenwoordigd door [persoon a] , [persoon b] en [persoon c] en de gemachtigde van vergunninghouder 
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      1.	Vergunninghouder heeft op 10 januari 2023 een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor de realisatie van een zonnepark op het perceel aan de [locatie] in [plaatsnaam 1] (het perceel) waarvan 8,4 hectare aan zonnepanelen met toebehoren, onderhoudspaden en landschappelijke inpassing binnen de hekwerken en 2,6 hectare aan landschappelijke inpassing buiten de hekwerken.
    
    
    
      1.1.
      Het zonnepark is in strijd met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen ‘Bestemmingsplan Buitengebied Buren’ en ‘Reparatieplan buitengebied 2012’.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft, nadat hij op 12 maart een verklaring van geen bedenkingen heeft verkregen van de gemeenteraad, op 15 maart 2024 een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit ‘bouwen’, ‘het uitvoeren van werk of werkzaamheden’ en een omgevingsvergunning ‘om af te wijken van het bestemmingsplan’.
      
    
    
      1.3.
      Een van de voorschriften die aan de omgevingsvergunning is verbonden is dat de omgevingsvergunning eindigt op het moment dat 30 jaar is verstreken na de dag dat de exploitatie van het bouwplan is aangevangen. Na afloop van deze termijn moeten alle bouwwerken ten behoeve van het zonnepark worden verwijderd.
      
    
    
      1.4.
      Tegen deze verleende omgevingsvergunning (het bestreden besluit) hebben eisers, die in de directe omgeving van het perceel wonen, beroep ingesteld.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt het beroep tegen het bestreden besluit aan de hand van de argumenten die eisers hebben aangevoerd, de beroepsgronden.
    
    3. De rechtbank verklaart het beroep van eisers gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    
      
        Crisis- en herstelwet (Chw)
      
    
    4. Omdat het voorliggende project ziet op de aanleg van een productie-installatie ten behoeve van hernieuwbare elektriciteit door zonne-energie, is de Chw van toepassing.
    
    
      
        Participatie
      
    
    5. Eisers voeren aan dat het college bij het bestreden besluit onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen van omwonenden en draagvlak ontbreekt. Eisers betwijfelen de mogelijkheden tot de vormen van participatie en stellen dat de realisatie van elke vorm van participatie tot op heden niet is uitgewerkt. 
    
    
      5.1.
      Binnen de gemeente Buren geldt vanaf 14 november 2023 het Beleidskader zon en wind Gemeente Buren 2023 – 2025 (beleidskader). Dit beleidskader bevat informatie over de opgave en de omvang van zon- en windenergie in de gemeente Buren voor de periode 2023-2025. Blijkens dit beleidskader staan de voorkeuren en uitgangspunten voor lokaal rendement van [plaatsnaam 3] in het Participatiekader Duurzame Energie van de gemeente Buren (participatiekader). Het beleidskader gaat uit van vergoedingen voor omwonenden/grondeigenaren, lokaal eigendom aan de hand van een coöperatie en een omgevingsfonds. Het Omgevingsfonds [plaatsnaam 3] is op 5 september 2023 opgericht. In het participatiekader is een routekaart opgenomen. Deze routekaart is bedoeld om duidelijkheid en overzicht te geven voor inwoners en anderen. De routekaart geeft ook richting aan initiatiefnemers.
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank stelt vast dat vergunninghouder een participatieplan heeft vastgesteld, namelijk het ‘[naam participatieplan]’ (het participatieplan). In dit participatieplan heeft de vergunninghouder de uit het participatiekader afkomstige routekaart doorlopen en daarvan verslag gemaakt in het participatieplan. Zo zijn er keukentafelgesprekken gevoerd en zijn er informatiebijeenkomsten geweest voor omwonenden. Verder vindt er ook financiële participatie plaats in de vorm van een omgevingsfonds waarin door vergunninghouder geld wordt gestort. 
      
    
    
      5.3.
      
        In het landschappelijk inrichtingsplan dat behoort bij het bestreden besluit zijn onder meer de volgende passages opgenomen:
        
          ‘
          Omwonenden
        
        
          Het plangebied heeft een aantal omwonenden die in de huidige situatie zicht hebben op de noordzijde van het plangebied en daarmee uitkijken op de Betuwelijn met beschermingswand. De omwonenden hebben aangegeven geen zicht te willen hebben op de panelen. Uitgangspunt voor het ontwerp is dat het zonnepark en de installaties uit het zicht worden onttrokken, zonder dat dit de landschappelijke karakteristieken schaadt.’
          
        
      
      
    
  
  
    ‘6. Beplanting- en beheerplan
    
      
        (…)
      
      
        De beplanting en overige landschapselementen worden voor de bouw van het zonnepark aangelegd, zodat men tijdens de aanleg van het zonnepark minder hinder ervaart. (…)
      
    
    
    
      6.6
      
        
          Optische horizon
        
        
          Een optische horizon is vergelijkbaar met een dijk, maar met een geleidelijker talud. Omdat het grondlichaam net zo hoog is als de panelen ontneemt het jaarrond het zicht op het zonneveld. Het talud aan de buitenkant in minimaal 1:4, aan de binnenkant is dit maximaal 1:2.’
        
      
      
    
    
      5.4.
      
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat bij onderhavig project een afweging is gemaakt tussen het belang van duurzame energievoorziening in het kader van de energietransitie en de belangen van eisers en overige omwonenden. Het ontbreken van draagvlak bij eisers en andere direct omwonenden is in die belangenafweging echter niet zonder meer het meest zwaarwegend, nu de vergunninghouder voldoende inspanningen heeft verricht om draagvlak te creëren. De rechtbank merkt hierbij nog op dat het vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) is dat het ontbreken van draagvlak bij de omwonenden op zichzelf niet betekent dat het college de omgevingsvergunning niet had mogen verlenen .
        
          Verder oordeelt de rechtbank dat het college, naast het voeren van participatie met de omwonenden, voldoende rekening heeft gehouden met de belangen van de omwonenden. Zo is in het landschappelijk inrichtingsplan opgenomen dat rondom het zonnepark een optische horizon wordt aangelegd, zodat het zicht van de omwonenden op het zonnepark het gehele jaar wordt ontnomen. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
        
          Aansluiting van het zonnepark op het netwerk
        
        6.	Eisers voeren aan dat zij betwijfelen of het hoogspanningsnet de levering van stroom door het zonnepark nu en in de toekomst aankan. 
      
      
    
    
      6.1.
      De rechtbank stelt vast dat netbeheerder Liander op 22 juni 2022 een verklaring heeft afgegeven, een zogenoemde transportindicatie. Hiermee is naar het oordeel van de rechtbank voldoende zekerheid verschaft dat het zonnepark aangesloten kan worden op het stroomnet. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Tijdelijke wijziging?
        
      
      7. Eisers voeren aan dat een omgevingsvergunning voor de duur van 30 jaar niet als tijdelijk kan worden beschouwd. Verder stellen eisers zich op het standpunt dat de voorgenomen periode van 30 jaar niet is toegestaan. Verder vrezen eisers ook dat de termijn na 30 jaar weer verlengd wordt. 
      
      
        In de omgevingsvergunning is het volgende voorschrift opgenomen:
        ‘Instandhoudingstermijn tijdelijke omgevingsvergunning
        
          De tijdelijke omgevingsvergunning heeft een instandhoudingstermijn van 30 jaar. Deze termijn vangt aan op het moment vanaf de dag dat de exploitatie van het bouwplan is aangevangen. Als de dag waarop de exploitatie van het bouwplan is aangevangen wordt aangemerkt:
        
      
      
        
          
            de dag dat het bouwplan geheel of gedeeltelijk bij CertiQ (althans de entiteit/rechtspersoon die op dat moment bevoegd is productie-installaties als het bouwplan / zonneparken te registreren) is aangemeld, of indien dit eerder is,
          
        
        
          
            de dag gelegen vijf (5) jaar na het onherroepelijk worden van de omgevingsvergunning.
          
        
      
      
        Na de instandhoudingstermijn dienen alle bouwwerken ten behoeve van het zonnepark te worden verwijderd.
      
      
    
    
      7.1.
      De rechtbank onderkent dat 30 jaar een lange periode is maar er kan niet aan worden voorbijgegaan dat de vergunning in tijdsduur beperkt is. De rechtbank is niet gebleken van omstandigheden die maken dat naleving van bovengenoemde voorschrift redelijkerwijs niet te verwachten valt. Dit voorschrift biedt het college de mogelijkheid om zo nodig handhavend op te treden door vergunninghouder (na de bepaalde 30 jaar) te gelasten het zonnepark van het perceel te verwijderen. Voor zover eisers vrezen dat in de toekomst zal worden besloten tot verdere verlenging van de termijn, betekent niet dat het bestreden besluit niet genomen had mogen worden. Een besluit tot verdere verlenging van de termijn ligt in deze procedure niet voor en tegen een dergelijk besluit zal opnieuw kunnen worden opgekomen. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
      
        Strijdig gebruik
      
      
      
        
          Goede ruimtelijke ordening
        
      
      8. Voordat de rechtbank op de beroepsgronden ingaat, benadrukt de rechtbank dat het college bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toekomt en het de betrokken belangen moet afwegen. De rechtbank oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een ‘goede ruimtelijke ordening’. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
      
      
        
          Rijksbeleid aanleg zonneparken
        
      
      9. Eisers voeren aan dat de aanleg van het zonnepark in strijd is met de Nationale omgevingsvisie (NOVI) en dat het college ten onrechte geen keuze heeft gemaakt om eerst de daken in de gemeente Buren vol te leggen. 
      
    
    
      9.1.
      
        In de ruimtelijke onderbouwing bij het bestreden besluit is over de NOVI onder andere de volgende passage opgenomen:
        ‘Relatie met de voorgenomen ontwikkeling
        
          Met voorliggend plan wordt een bijdrage geleverd aan de ambities in de NOVI. Het zonnepark draagt bij aan de opwekking van duurzame energie door middel van zonnepanelen en draagt hiermee bij aan een reductie van de uitstoot van broeikasgassen. Het zonnepark wordt landschappelijk en ecologisch ingepast waarmee tevens een bijdrage wordt geleverd aan de biodiversiteit in het gebied. Zo wordt onder andere een kruidenrijkmengsel ingezaaid, wordt een natuurvriendelijke oever gerealiseerd en wordt een houtsingel aangeplant.’
        
      
      
      
        Ter beantwoording van een zienswijze heeft het college het volgende aangegeven over de vraag of het zonnepark in overeenstemming is met de NOVI: 
        
          ‘De zonneladder in de RES 1.0 Rivierenland is een voortvloeisel uit de voorkeursvolgorde van de NOVI. Hierin wordt benadrukt dat de ladder een voorkeursvolgorde aangeeft, maar geen volgordelijkheid. De zonneladder uit de RES is als volgt: 
        
      
      
        
          
            Zonnepanelen op daken en gevels van gebouwen;
          
        
        
          
            Restgronden en dubbelgebruik;
          
        
        
          
            Overige gronden.
          
        
      
      
      
        
          Binnen de RES Rivierenland 1.0 wordt de zonneladder gevolgd. 
        
      
      
        
          
            Zon op daken en gevels van gebouwen. Binnen de gemeente is ‘Actieplan zon op dak’ in april 2023 van start gegaan. Het is het streven van de gemeente om het aantal zonnepanelen op daken in 2025 verdubbeld te hebben. Ook als het lukt om al deze daken vol te leggen met zonnepanelen wordt er niet genoeg duurzame energie opgewekt om 55% minder CO2 uitstoot in 2030 te realiseren. Het gebruik van andere treden van de zonneladder is dus noodzakelijk.
          
        
        
          
            Restgronden en dubbelgebruik. Binnen de gemeente Buren zijn onvoldoende restgronden om duurzame energie opgewekt om 55% minder CO2 uitstoot in 2030 te realiseren.
          
        
        
          
            Overige gronden. Op 4 juli 2023 heeft de gemeenteraad de ambitie voor zonnevelden op land verhoogd van tot 85 hectare. [zonnepark] valt in het originele bod van 25 hectare aan kleinschalige initiatieven uit de Ruimtelijke kaders zon en wind (2021).
          
        
      
      
      
        
          
            [zonnepark] is in lijn met de voorkeursvolgorde van de NOVI en de zonneladder uit de RES.’
        
      
      
    
    
      9.2.
      De rechtbank stelt voorop dat het college bij de verlening van een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan niet gebonden is aan rijks- en/of provinciaal beleid. Het college moet rekening houden met dit beleid. Dat betekent dat het college dit beleid in de belangenafweging dient te betrekken. Uit paragraaf 3.2.1 van de ruimtelijke onderbouwing bij het bestreden besluit volgt dat het college aandacht heeft besteed aan het Rijksbeleid zoals neergelegd in de NOVI. In de zienswijze is verder ingegaan op de vraag hoe het college is omgegaan met de zonneladder zoals die is neergelegd in de NOVI. Zo heeft het college geconcludeerd dat, ook als het lukt om alle zonnepanelen op daken te verdubbelen, deze verdubbeling niet voldoende is om de gestelde doelstelling voor het verminderen van de uitstoot te behalen. Hieruit volgt dat het college zich op het standpunt stelt dat de NOVI niet in de weg staat aan de aanleg van het zonnepark. In wat eisers hebben aangevoerd ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat deze conclusies onjuist zijn. 
      
    
    
      9.3.
      Gelet op het voorgaande geeft het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat het college met het bestreden besluit geen rekening heeft gehouden met het nationale ruimtelijk beleid. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Provinciaal beleid
        
      
      10. Eisers voeren aan dat het zonnepark niet voldoet aan de instructieregels van de Omgevingsverordening van de Provincie Gelderland (omgevingsverordening). Eisers stellen dat niet is onderzocht of er mogelijkheden waren voor het plaatsen van zonnepanelen op daken van gebouwen binnen het stedelijk gebied. Verder stellen eisers dat uit de uitspraak van de Afdeling  van 22 april 2020 volgt dat maatschappelijke urgentie en daarmee de energietransitie niet mag meewegen bij de vraag of sprake is van een goede ruimtelijke ordening.
      
      
        Artikel 2.65a (gebieden of locaties voor zonneparken) van de omgevingsverordening luidt als volgt:
      
      
        1. Als een bestemmingsplan zonneparken in het buitengebied mogelijk maakt, wordt met het oog op het belang van zorgvuldig ruimtegebruik rekening gehouden met:
      
      
        a. de bijdrage van zonne-energie aan de lokale energiebehoefte;
      
      
        b. de mogelijkheden om binnen het stedelijk gebied en op daken van gebouwen in die behoefte te voorzien;
      
      
        c. de gevolgen voor de ruimtelijke kwaliteit van gebieden of locaties waar zonneparken mogelijk zijn en de wijze waarop deze kwaliteit behouden of blijvend versterkt kan worden;
      
      
        d. de samenhang met het omringende landschap;
      
      
        e. de consequenties voor het elektriciteitsnet; en
      
      
        f. het huidige grondgebruik.
      
      
        2. Het bestemmingsplan verzekert een gebruikstermijn van maximaal 30 jaar en dat na beëindiging van het gebruik het zonnepark wordt verwijderd.
      
      
        3. Het bestemmingsplan bepaalt in welke mate de bij aanleg en gebruik van een zonnepark gerealiseerde versterking van de ruimtelijke kwaliteit na verwijdering van het zonnepark in stand wordt gehouden.
      
      
    
    
      10.1.
      De rechtbank stelt vast dat in de ruimtelijke onderbouwing is geconcludeerd dat de realisatie van het zonnepark past binnen de regelgeving, ambities en doelstellingen van de provincie Gelderland.
      
    
    
      10.2.
      
        De rechtbank oordeelt dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het zonnepark voldoet aan de instructieregels van de omgevingsverordening zoals deze gold ten tijde van de aanvraag. In de ruimtelijke onderbouwing is de ontwikkeling van het zonnepark aan artikel 2.65 van de omgevingsverordening getoetst. Eisers hebben hun standpunt dat niet voldaan is aan genoemd artikel van de omgevingsverordening niet nader onderbouwd, zodat dit betoog reeds hierom niet slaagt.
        De verwijzing door eisers naar de uitspraak van de Afdeling slaagt eveneens niet. In die uitspraak stond een andere situatie centraal, te weten de huisvesting van onder andere statushouders op een bedrijventerrein. Anders dan eisers kennelijk menen, kan uit deze uitspraak niet worden afgeleid dat de energietransitie en het maatschappelijk belang hiervan geen rol mag spelen bij de beoordeling van de vraag of een plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De beroepsgrond slaagt niet. 
        
          Weidevogelgebied
        
        11.	Eisers voeren aan dat het college de gevraagde omgevingsvergunning niet mocht verlenen omdat de beoogde locatie nabij een weidevogelgebied is gelegen en dit niet is toegestaan. 
      
      
    
    
      11.1.
      Op het perceel dat is gelegen naast de beoogde locatie van het zonnepark rust de functieaanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch met waarden – weidevogels’ op grond van het bestemmingsplan.
      
    
    
      11.2.
      
        In de Ruimtelijke kaders zon en wind gemeente Buren 2023 – 2025 (ruimtelijke kaders) is het volgende uitgangspunt opgenomen:
        
          ‘Verder zijn de volgende uitgangspunten van belang:
        
        
          (…)
        
        - Bij Natura 2000 gebied en Weidevogelgebieden tot een afstand van 1000 meter mogen geen ontwikkelingen plaats vinden.’’
      
      
    
    
      11.3.
      
        In de ruimtelijke onderbouwing bij het bestreden besluit is het volgende opgenomen: 
        
          ‘Relatie met de voorgenomen ontwikkeling
        
        
          (…) Wel grenst het plangebied aan een weidevogelgebied, welke op 20 meter van het plangebied is gelegen. (…) In het kader van de aanwezigheid van een weidevogelgebied nabij voorliggend zonnepark is contact geweest tussen de initiatiefnemers en de [vereniging] en de [milieugroepen] . Beide partijen hebben aangegeven dat voorliggende ontwikkeling voor weidevogels geen echte belemmering is. Hierbij is wel aangegeven dat beplanting aan de randen niet hoger te maken dan ca. 4 meter te maken.
        
        
          Verder is ten aanzien van het weidevogelgebied een beknopte bureaustudie gedaan naar de mogelijk effecten van het zonnepark op het weidevogelgebied. (…) De afstand tussen het plangebied van [zonnepark] en het gemeentelijk aangewezen weidevogelgebied is circa 20 meter. Zonneparken zijn niet opgenomen als verstoringsobjecten, maar in de literatuur wordt uitgegaan van een verstoringsafstand van 50 meter (bron: [adviesbureau] , ‘weidevogels in een toekomstig energielandschap). Aan de oostelijke rand van het weidevogelgebied (op 35 meter na), ligt een bosgebied(je) van circa 1,3 hectare met ruim 4,5 meter hoge beplanting (zie afbeelding 17). Weidevogels ervaren een verstorende werking van bos (>0,5 ha) in de nabijheid van 250 meter. Dit zal ertoe leiden dat aan de westzijde van het bosgebied de weidevogels dit gebied niet naderen door de verstoring. Dit wordt bevestigd door NDFF-gegevens van weidevogeltellingen in het gebied. Tussen het bosgebied en het zonnepark ligt de [straat] , welke eveneens een verstorend object is voor weidevogels, met een gemiddelde verstoringsafstand. 
        
        
          Gezien de verstoringsafstand van het bos groter is dan die van een zonnepark, wordt een negatief effect van [zonnepark] op de weidevogelpopulatie theoretisch en door middel van expertise uitgesloten.
        
        
          Hiermee vorm voorliggende ontwikkeling geen belemmering of beperking voor het nabij gelegen weidevogelgebied.’
          
        
      
      
    
    
      11.4.
      De rechtbank stelt vast dat, naast de hierboven genoemde bureaustudie, vergunninghouder op 13 mei 2024 door het Ecologisch [adviesbureau] ( [adviesbureau] ) een aanvullende beoordeling heeft laten opstellen van de mogelijke effecten van het zonnepark op het beschermde weidevogelgebied. In de beoordeling van [adviesbureau] is geconcludeerd dat de ontwikkeling van het [zonnepark] geen negatieve invloed heeft op de kwaliteit en het functioneren van het weidevogelgebied ten westen van de [straat] . 
      
    
    
      11.5.
      De rechtbank oordeelt dat het college heeft kunnen afwijken van het uitgangspunt uit de ruimtelijke kaders over de afstand tot het weidevogelgebied. Het college heeft namelijk gemotiveerd afgeweken van het uitgangspunt onder verwijzing naar een gedaan bureauonderzoek. Verder is dit onderzoek tijdens de beroepsprocedure bevestigd door een andere deskundige. Uit beide onderzoeken blijkt dat het zonnepark geen extra belemmering is voor de weidevogels in het nabijgelegen weidevogelgebied. De beroepsgrond slaagt niet.  
      
      
        
          Is voldoende gemotiveerd dat de biodiversiteit door het zonnepark niet wordt aangetast?
        
        12.	Eisers voeren aan dat door de realisatie van het zonnepark geen sprake is van een toename van de biodiversiteit, maar juist een afname. Nu is sprake van 11 hectare grasland en in de toekomstige situatie 3,5 ha kruidenrijk grasland en 7,5 ha sterk verarmde grond. Eisers stellen dat geen sprake is van een verbetering van de biodiversiteit als er 8 ha zonnepanelen op een weiland worden gelegd. 
      
      
    
    
      12.1.
      In de ruimtelijke onderbouwing bij het bestreden besluit zijn verschillende landschappelijke inrichtingselementen opgenomen. Zo worden knotbomen gepoot aan de noordoostzijde van het plangebied, twee typen natuurvriendelijke oevers worden aangelegd, een struweelgroep wordt ingeplant en er komt kruidenrijk grasland. Verder is ook een quickscan soortenbescherming uitgevoerd. In deze quickscan is geconcludeerd dat een ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming niet vereist is. Verder zijn in de betreffende quickscan aanbevelingen gedaan voor versterking van de biodiversiteit, zoals het aanleggen van een natuurvriendelijke oever. Deze laatste aanbeveling is vervolgens overgenomen in het/de daadwerkelijke inrichting(splan) van het zonnepark. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Klein of groot zonnepark?
        
        13.	Eisers voeren aan dat het college ten onrechte toestemming heeft gegeven voor het zonnepark, gelet op de omvang van het zonnepark, omdat het zonnepark is gesitueerd buiten de zoekgebieden. Eisers betwijfelen of de oppervlakte van het zonnepark juist is berekend en derhalve de vraag of dit een lokaal zonnepark is in de zin van het beleid. 
      
      
    
    
      13.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat alleen de netto-oppervlakte van het zonnepark meegenomen moet worden voor de berekening van de oppervlakte van het zonnepark. 
      
    
    
      13.2.
      De vergunninghouder stelt zich op het standpunt dat de oppervlakte van het zonnepark kleiner is dan 10 hectare en tevens innovatief is. Gelet hierop is het toegestaan om het zonnepark te realiseren buiten de zoekgebieden langs de A15/Betuwelijn en het energiepark [naam 2] . Verder stelt de vergunninghouder dat de omgevingsvergunning is verleend voor 11 hectare aan bruto oppervlakte. In die 11 hectare zitten de landschappelijke inpassing, ruimte voor een batterij, de hekwerken om het zonnepark om schade en diefstal aan het zonnepark te voorkomen en de zonnepanelen met bijbehorende installaties. Het netto-oppervlak van de zonnepanelen met bijbehorende installaties is 6,4 hectare. Het op deze manier vaststellen van de grootte van het zonnepark ligt volgens vergunninghouder voor de hand omdat het enkel realiseren van de landschappelijke inpassing vergunningsvrij is.
      
    
    
      13.3.
      In de ruimtelijke kaders zijn als bijlage 4 de volgende zoekgebieden opgenomen:
      
      
        
          
        
      
      
    
    
      13.4.
      De rechtbank stelt vast dat in de ruimtelijke kaders een scheiding is opgenomen tussen zonneparken die groter zijn dan 10 ha (grote zonneparken) en lokale of innovatieve zonneparken die kleiner zijn dan 10 ha (kleine zonneparken). Uitgangspunt van de ruimtelijke kaders is dat de grote zonneparken in de bovengenoemde zoekgebieden worden gesitueerd en dat de kleine zonneparken ook buiten de zoekgebieden worden gesitueerd. 
      
    
    
      13.5.
      De rechtbank dient de vraag te beantwoorden of voor de beoordeling van de omvang van het zonnepark in het kader van de ruimtelijke kaders alleen de oppervlakte van de zonnepanelen moet worden meegerekend of dat bij de berekening ook de overige onderdelen van het zonnepark moeten worden meegerekend, zoals de landschappelijke inpassing.
      
    
    
      13.6.
      
        In de ruimtelijke onderbouwing bij het bestreden besluit is het volgende opgenomen: 
        ‘Om de bestaande kavelstructuur te behouden omslaat het plangebied iets meer dan 10 hectare, namelijk bijna 11 hectare, waarbij 6,4 hectare gebruikt wordt voor de opstelling van de pv-panelen.
      
      
    
    
      13.7.
      
        In de ruimtelijke kaders is de volgende vuistregel opgenomen:
        
          ’Hier geldt verder de vuistregel dat van elke 10 ha, 2,5 ha vrije ruimte voor natuur moeten zijn, uitgaande van de eerder genoemde gedragscode.’
          
        
      
      
    
    
      13.8.
      De rechtbank oordeelt dat het college ten onrechte heeft vastgesteld dat het zonnepark een klein zonnepark is in de zin van het beleid zoals neergelegd in de Ruimtelijke kaders zon en wind gemeente Buren. De zonnepanelen met toebehoren en de landschappelijke inpassing zijn naar het oordeel van de rechtbank als één project aan te merken. Vergunninghouder heeft een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor de realisatie van een zonnepark van bijna 11 hectare. De stelling dat de landschappelijke inpassing niet behoort bij het zonnepark volgt de rechtbank niet omdat het zonnepark niet gerealiseerd kan worden zonder de landschappelijke inpassing. Verder is in de ruimtelijke kaders geen onderscheid gemaakt tussen een netto en bruto oppervlakte van een zonnepark, hetgeen ook door het college ter zitting is erkend. Weliswaar heeft de gemeenteraad een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) afgegeven waarin is ingestemd met het totale plan op deze locatie. Hierbij is echter niet onderkend dat dit zonnepark in de zin van de ruimtelijke kaders als een zogenoemd groot zonnepark moet worden aangemerkt en derhalve staat niet vast dat de gemeenteraad bewust is afgeweken van het in de kaders vastgelegde zoekgebied. De beroepsgrond slaagt. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      14.	Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met de ruimtelijke kaders en daar niet onderbouwd van is afgeweken. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Daarover overweegt de rechtbank, in het geval het college alsnog toestemming wil verlenen voor dit zonnepark, de benodigde (gewijzigde) vvgb van de gemeenteraad ontbreekt.  
    
    
    
      14.1.
      De rechtbank draagt het college op om een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak.
      
    
    
      14.2.
      Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 15 maart 2024;
    - draagt het college op om een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,- aan eisers moet vergoeden;
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, rechter, in aanwezigheid van mr. R.P.C.M. van Wel, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
      
        De griffier is verhinderd deze
      
      
        uitspraak te ondertekenen
      
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              Griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het hogerberoepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. Indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Het betreft de kadastrale percelen: [perceel 1] , [perceel 2] , [perceel 3] en [perceel 4] .
  
  
    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
  
  
    Artikel 2.1, eerste lid, onder b van de Wabo.
  
  
    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, in samenhang met artikel 2.12, eerste lid aanhef, onder a, en onder 3, van de Wabo.
  
  
     Het betreft ongeveer een afstand van 50 meter.
  
  
     Op grond van artikel 1.1, eerste lid aanhef en onder a, van de crisis- en herstelwet (Chw) in samenhang met artikel 1.1 van bijlage 1 van de Chw.
  
  
     Beleidskader zon en wind Gemeente Buren 2023 – 2025, par.1. 
  
  
     Beleidskader zon en wind Gemeente Buren 2023 – 2025, par.3.1
  
  
     Participatiekader Duurzame Energie, Buren, mei 2021, p. 6. 
  
  
     Landschappelijk inrichtingsplan ‘ [zonnepark] ´, p. 22. 
  
  
    Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:340, r.o. 14.1.
  
  
    Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 14 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3292, r.o. 3.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 17 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1596, r.o. 3. 
  
  
    Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5432, waarin de Afdeling dit overwoog met betrekking tot de vaststelling van een bestemmingsplan. 
  
  
     Eisers wijzen hierop de uitspraak van de Afdeling van 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1131.
  
  
    Ruimtelijke onderbouwing ‘ [zonnepark] ’, p. 26.
  
  
     Ruimtelijke kaders zon en wind gemeente Buren 2023-2025, p. 6.
  
  
     Ruimtelijke onderbouwing ‘ [zonnepark] ’, p. 35 – 36.
  
  
     Ruimtelijke onderbouwing ‘ [zonnepark] ’, par. 2.4.2.
  
  
     Ruimtelijke onderbouwing ‘ [zonnepark] ’, p. 33.
  
  
     Ruimtelijke kaders zon en wind gemeente Buren 2023-2025, p. 3.