ECLI:NL:RBROT:2022:3185, Rechtbank Rotterdam, 28-04-2022, ROT 21/29
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-04-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boete van de NVWA voor slachthuis vanwege condens. Sinds 2020 nieuwe werkwijze NVWA, andere grondslag, maar ook die minder strenge norm overtreden.

Rechtbank Rotterdam			
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 21/29
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 april 2022 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres] , te [plaats] , eiseres,
    gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen,
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
    gemachtigde: mr. L.C.M. Harteveld.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 5 april 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 2.500,- voor overtredingen van de Wet dieren. 
    
    
    
      Bij besluit van 24 november 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 maart 2022. Dit beroep is tegelijk behandeld met de beroepen 20/6591, ROT 20/6592, ROT 20/6593, ROT 20/6597, ROT 20/6658, ROT 20/6702 en ROT 21/102. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam] , bedrijfsdierenarts van eiseres en [naam] , bestuurder van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] , toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Verweerder heeft aan eiseres een boete opgelegd voor het volgende beboetbare feit:
    
      “De vorming van condens op oppervlakken werd niet voorkomen.”
      Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b, van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004).
    
    
    2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen met kenmerkt 2018/146924/114258 dat is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. 
    
      De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende
      “Datum en tijdstip van de bevinding: 18 oktober 2018 omstreeks 10:45 uur.
      
        In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: de heer [naam] , functie: chef slachthal.
      
      
        Tijdens mijn reguliere toezicht bevond ik mij in de darmwasserij van [eiseres] Ik zag daar aan het plafond condens hangen (zie foto 1). Ik zag dat condensdruppels naar beneden vielen. Druppels van deze condens vielen in de baden waar de varkensdarmen gewassen werden en op de gewassen varkensdarmen. Deze gewassen darmen zijn bestemd voor humane consumptie. Ik zag condensdruppels vallen op het naakte vlees viel, namelijk op de gewassen varkensdarmen.
      
      
        Ik zag dat de vorming van condens op oppervlakken niet werd voorkomen. 
      
      
        Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in bijlage II, hoofdstuk I, onder punt 2b van Verordening (EG) nr. 852/2004 juncto artikel 4 lid 2 van deze verordening, hetgeen een overtreding is van het bepaalde in artikel 2.4 lid 1 onder C van de Regeling dierlijke producten juncto artikel 6.2 lid 1 van de Wet dieren.
      
      
        Ik zag dat er condens op goedgekeurd vlees viel.*
      
      
        Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in bijlage II, hoofdstuk IX, onder punt 3 van Verordening (EG) nr. 852/2004 juncto artikel 4 lid 2 van deze verordening, hetgeen een overtreding is van het bepaalde in artikel 2.4 lid 1 onder C van de Regeling dierlijke producten juncto artikel 6.2 lid 1 van de Wet dieren. 
      
      […]
      
        Ik bracht [naam] , als vestigingsmanager van [eiseres] , van mijn bevindingen op de hoogte en zegde ter zake een rapport van bevindingen aan (zie bijlage aanzegging per e-mail).
      
      […]
      
        *Met betrekking tot de overtreding inzake het vallen van condens op goedgekeurd vlees is reeds op 5 februari 2018 een schriftelijke waarschuwing naar het slachthuis verstuurd (SW met referentienummer 146924/114257).”
    
    
    3. Eiseres voert aan dat voor dezelfde constatering op hetzelfde tijdstip al een waarschuwing is gegeven. Eiseres mocht erop vertrouwen dat de kwestie daarmee was afgedaan. In strijd met het vertrouwensbeginsel heeft verweerder een maand later alsnog een voornemen tot boeteoplegging gestuurd. Voor zover verweerder heeft bedoeld de vorming van condens en de verontreiniging van vlees apart te behandelen, wijst eiseres op een andere boetezaak (beroep ROT 21/102) waarin verweerder voor beide dezelfde type overtredingen heeft volstaan met één boete. Dat betekent in onderhavige zaak dat voor beide overtredingen één waarschuwing gegeven is. Daarnaast voert eiseres aan dat het kenmerk van de foto bij het rapport van bevindingen verwijst naar een eerdere waarschuwing en dus niet op de situatie van 18 oktober 2018 lijkt te zien. Het gebruik van een verkeerde foto betekent een motiveringsgebrek. Bovendien biedt dit grond om aan de juistheid van het rapport te twijfelen. Verder voert eiseres aan dat de norm niet is dat er geen condens mag zijn maar dat het wordt voorkomen door de indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van de ruimtes. Het besluit geeft echter geen enkel inzicht in wat daar mis mee is. De enkele aanwezigheid van condens is, vanwege het incidentele karakter, onvoldoende om de overtreding vast te stellen. Ten slotte voert eiseres aan dat de redelijke termijn is overschreden, nu de beslissing op bezwaar ruim twee jaar na het voornemen is genomen. De boete moet daarom op nihil worden gesteld dan wel worden gematigd, aldus eiseres.  
    
    
      3.1.
      Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), onder meer herhaald in ECLI:NL:CBB:2022:168, mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. 
      
    
    
      3.2.
      De rechtbank ziet in beginsel geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van het rapport van bevindingen. In het rapport schrijft de toezichthouder dat condensdruppels aan het plafond hingen en naar beneden vielen. Dit is op zichzelf ook niet door eiseres betwist. Wel stelt eiseres dat bij het rapport een foto is gevoegd die gelet op het nummer niet op deze constatering ziet, maar dat is onjuist. Bij de foto staat “Maatregelnummer: 146924” en dat nummer wordt ook in het rapport van bevindingen genoemd. Dit nummer komt inderdaad ook voor in de schriftelijke waarschuwing van 5 februari 2019 maar dat ziet op dezelfde inspectie en heeft daarom hetzelfde nummer. Op de foto is een plafond met druppels te zien; duidelijk is dat dit betrekking heeft op de constatering waarvoor de boete is opgelegd. Blijkens het rapport heeft de toezichthouder twee overtredingen geconstateerd, namelijk (1) dat de vorming van condens op oppervlakken niet werd voorkomen en (2) dat er condens op goedgekeurd vlees viel. Het boetebesluit ziet op de eerste constatering, voor de tweede constatering is een schriftelijke waarschuwing gegeven, zoals ook in het rapport van bevindingen wordt vermeld. Overigens is in het rapport van bevindingen twee keer een verkeerd jaartal genoemd, maar de rechtbank beschouwt dat als een kennelijke verschrijving. Het rapport van bevindingen is opgemaakt op 18 januari 2019 (en niet 2018) en later is de opmerking toegevoegd dat voor de hiervoor genoemde tweede constatering al op 5 februari 2019 (en niet 2018) een schriftelijke waarschuwing is verstuurd. 
      
    
    
      3.3.
      Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. De rechtbank kan zich wel voorstellen dat eiseres na ontvangst van de schriftelijke waarschuwing dacht dat de zaak daarmee was afgedaan, maar dat gaat niet zover dat eiseres er een gerechtvaardigd vertrouwen aan mocht ontlenen dat verweerder van zijn boetebevoegdheid geen gebruik meer zou maken. Zoals hiervoor besproken zijn er bij de inspectie twee overtredingen geconstateerd. Uit de schriftelijke waarschuwing blijkt dat die ziet op de constatering dat condens op goedgekeurd vlees viel en dus op overtreding van artikel 4, tweede lid, en bijlage II, hoofdstuk IX, onder punt 3 van Verordening 852/2004. Dit is dus wat anders dan waar het onderhavige boetebesluit op ziet, namelijk de constatering dat de vorming van condens op oppervlakken niet werd voorkomen, wat een overtreding is van artikel 4, tweede lid, en bijlage II, hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b, van Verordening 852/2004. Een concrete toezegging dat (ook) daarvoor geen boete zou worden opgelegd, kan in de schriftelijke waarschuwing niet worden gelezen. Overigens is de vestigingsmanager van eiseres al vóór de schriftelijke waarschuwing per e-mail aangezegd dat voor de condens boven de productie/opslag in de darmwasserij een rapport van bevindingen zou worden opgemaakt. Ook de samenhang tussen beide overtredingen maakt niet dat verweerder na de schriftelijke waarschuwing niet meer van zijn boetebevoegdheid gebruik mocht maken. De verwijzing van eiseres naar ROT 21/102 biedt daar ook geen grond voor. Ook in die zaak wordt eiseres namelijk verweten dat zij beide overtredingen heeft begaan. Verweerder heeft in die zaak enkel in het kader van de hoogte van de boete rekening gehouden met de samenhang tussen beide overtredingen en volstaan met één boete van € 2.500,-. Ook in de onderhavige zaak is (slechts) één boete opgelegd van € 2.500,-. 
    
    
      3.4.
      
        Verweerder heeft in deze en andere zaken van eiseres die op dezelfde zitting zijn behandeld, toegelicht dat sinds 2020 de werkwijze is gewijzigd bij constateringen van condens aan plafonds in ruimtes waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt. In dat geval wordt namelijk sindsdien het specifiekere voorschrift van Bijlage II, hoofdstuk II, punt 1, aanhef en onder c, van Verordening 852/2004 als grondslag voor de boeteoplegging genomen. Daarin staat: 
        “1. In ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt (met uitzondering van restauratieruimten en de in de titel van hoofdstuk III genoemde ruimten, maar met inbegrip van ruimten in vervoermiddelen), dienen het ontwerp en de inrichting zodanig te zijn dat goede levensmiddelenhygiënepraktijken kunnen worden toegepast en dat met name verontreiniging tussen en tijdens de diverse verrichtingen kan worden voorkomen. Met name geldt het volgende: 
        c)  plafonds (of waar plafonds ontbreken, de binnenkant van het dak) en voorzieningen aan het plafond moeten zo zijn ontworpen en uitgevoerd dat zich geen vuil kan ophopen en dat condens, ongewenste schimmelvorming en het loskomen van deeltjes worden beperkt.”
        Verweerder erkent dat in deze zaak, op grond van zijn nieuwe werkwijze, de norm van punt 1, aanhef en onder c, zou zijn toegepast omdat condens is geconstateerd aan een plafond in een ruimte waar levensmiddelen werden verwerkt (de darmwasserij). Volgens verweerder heeft eiseres deze norm overtreden. 
        De rechtbank stelt vast dat de norm neergelegd in Bijlage II, hoofdstuk II, punt 1, aanhef en onder c, (‘condens wordt beperkt’), minder streng is dan de norm neergelegd in hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b, (‘condens wordt voorkomen’) van Verordening 852/2004. Ten tijde van het bestreden besluit had verweerder zijn werkwijze gewijzigd en paste die minder strenge norm toe. Ook deze norm gold reeds ten tijde van het geconstateerde feit. Verweerder heeft dus ten onrechte bij het bestreden besluit getoetst aan de norm neergelegd in Bijlage II, hoofdstuk I. punt 2, aanhef en onder b, van Verordening 852/2004.
        Het bestreden besluit moet om die reden worden vernietigd. 
      
      
      4. De rechtbank zal beoordelen of in deze zaak de minder strenge norm, neergelegd in Bijlage II, hoofdstuk II, punt 1, aanhef en onder c, van Verordening 852/2004 (‘condens wordt beperkt’), is overtreden. Naar het oordeel van de rechtbank is dat het geval. Weliswaar hoeft condens dan niet volledig te worden voorkomen, maar gezien de hoeveelheid condens aan het plafond op de foto bij het rapport en het gegeven dat er zelfs druppels vanaf het plafond naar beneden vielen, moet worden geconcludeerd dat de condens aan het plafond bij eiseres ook niet werd beperkt. Naar het oordeel van de rechtbank betreft dit een resultaatsverplichting. Bovendien doet die mate van condensvorming veronderstellen dat daaraan gebreken in het ontwerp, de inrichting of de uitvoering ten grondslag lagen. Verweerder hoeft voor een vaststelling van de overtreding niet te onderzoeken welke gebreken in het ontwerp, de inrichting of de uitvoering tot de condensvorming hebben geleid. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van het CBb van 29 maart 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:145) over Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b, van Verordening 852/2004.
      
    
    
      4.1.
      Gelet op het voorgaande stelt verweerder terecht dat eiseres deze overtreding heeft begaan. Op grond van het Specifiek Interventiebeleid Vlees, gelezen in samenhang met het Algemeen Interventiebeleid, wordt na constatering van deze overtreding (als sprake is van permanent toezicht zoals hier aan de orde) eerst twee maal gewaarschuwd en bij een volgende herhaalde overtreding een boete opgelegd. Bij het verweerschrift zijn drie eerdere waarschuwingen overgelegd die aan eiseres zijn opgelegd omdat condens op oppervlakken niet werd voorkomen en eiseres daarmee een overtreding had begaan van artikel 4, tweede lid, en bijlage II, hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b, van Verordening 852/2004. Op grond van (twee van) deze waarschuwingen voor soortgelijke overtredingen was verweerder bevoegd eiseres voor de onderhavige overtreding een boete op te leggen. Daarbij merkt de rechtbank op dat ook als de onderhavige overtreding ziet op de andere norm van bijlage II, hoofdstuk II, punt 1, aanhef en onder c, deze op grond van het interventiebeleid van verweerder als herhaalde overtreding wordt aangemerkt omdat het ook dan gaat om een overtreding van wetgeving binnen hetzelfde toezichtdomein. 
      
    
    
      4.2.
      
        Over de hoogte van de boete overweegt de rechtbank dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met Verordening 852/2004 gediende doel, bescherming van de volksgezondheid, staat voorop. De rechtbank vindt de boete van € 2.500,- niet onevenredig. 
        Door de overtreding is een niet gering risico of gevaar voor de volksgezondheid ontstaan. Verder heeft eiseres geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan verweerder de boete had moeten matigen en ook de rechtbank is daarvan niet gebleken.
      
      
    
    
      4.3.
      Uit het overwogene onder 4. tot en met 4.2. volgt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand kunnen blijven.  
      
      5. Ten aanzien van het beroep van eiseres op de redelijke termijn overweegt de rechtbank dat volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) bij punitieve sancties als uitgangspunt geldt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden. In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 15 maart 2019. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met ruim 13 maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete te matigen met 15 % tot een bedrag van € 2.125,-.
      
      6. Uit al het voorgaande volgt dus dat het bestreden besluit wordt vernietigd, maar dat de rechtsgevolgen in stand kunnen blijven omdat verweerder wel terecht de boete heeft opgelegd. Het boetebedrag wordt echter verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. In zoverre worden de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit niet in stand gelaten en wordt het primaire besluit herroepen. Het beroep is dus gegrond. 
      
      7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. 
      
      8. Daarnaast ziet de rechtbank in de gegrondverklaring van het beroep aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.600,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, met een waarde per punt van € 541,-; 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,-; alles met wegingsfactor 1). 
      
        
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank:
      
      
        
          verklaart het beroep gegrond;
        
        
          vernietigt het bestreden besluit;
        
        
          laat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand, behalve voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
        
        
          herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
        
        
          bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
        
        
          stelt de boete vast op € 2.125,-;
        
        
          bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 360,- vergoedt;
        
        
          veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.600,-.
        
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 
        28 april 2022.  
      
      
      
      
      
      
        griffier	rechter
      
      
      
      
        Afschrift verzonden aan partijen op:
      
      
      
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.