ECLI:NL:CBB:2025:178, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 25-03-2025, 22/1015
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-03-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boete op basis van de Wet dieren wegens condens- en schimmelvorming in bedrijfsruimten en wegens het gebruik van een met fecaliën vervuild mes op een volgend karkas.

uitspraak  
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/1015
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 maart 2025 op het hoger beroep van:
    
    
      [naam 1] , te [woonplaats] ( [naam 1] )
    (gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 28 april 2022, kenmerk ROT 20/6592, in het geding tussen
    
    
    
      
        [naam 1] 
      
        en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur 
    (gemachtigden: mr. M. Kool en mr. L.C.M. Harteveld-van den Bosch)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      
        [naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 28 april 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:3186) (aangevallen uitspraak).
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      De zitting was op 11 februari 2025. De zaak is tegelijkertijd behandeld met de zaken geregistreerd onder de nummers 22/1016, 22/1017, 22/1018, 22/1019, 22/1020, 22/1021, 22/1221, 22/1223, 23/1472, 23/1477, 23/1665, 23/1666 en 23/1854. 
    
    
    
      Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Verder waren voor [naam 1] aanwezig [naam 2] en [naam 3] . Voor de minister waren daarnaast aanwezig [naam 4] en [naam 5] . 
    
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      Op 15 oktober 2018 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie uitgevoerd bij het bedrijf van [naam 1] . Van de bevindingen tijdens de inspectie heeft de toezichthouder op 12 november 2018 op ambtsbelofte een rapport van bevindingen, voorzien van foto’s, opgemaakt en ondertekend. 
      
    
    
      1.3
      Met het besluit van 28 juni 2019 (boetebesluit) heeft de minister aan [naam 1] een boete opgelegd van in totaal € 10.000,- wegens overtreding van onder meer artikel 4, tweede lid, gelezen in samenhang met bijlage II, hoofdstuk I, onder punt 2b, van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004) en artikel 3, eerste lid, gelezen in samenhang met bijlage III en sectie I, hoofdstuk IV, onder punt 7, van Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening 853/2004) en de artikelen 6.2, eerste lid, van de Wet dieren en 2.4, eerste lid, onder c en d, van de Regeling dierlijke producten.
      
    
    
      1.4
      Met het besluit van 3 november 2020 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van [naam 1] ongegrond verklaard.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    2 De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] gegrond verklaard, naar het College begrijpt, het bestreden besluit vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft, het primaire besluit in zoverre herroepen, het boetebedrag vastgesteld op € 6.750,- en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiseres [naam 1] en voor verweerder de minister moet worden gelezen:
    
    
      “ […] 
    
    3. Eiseres voert aan dat naar aanleiding van de inspectie op 15 oktober 2019 een schriftelijke waarschuwing naar eiseres is gestuurd op 29 mei 2019. Zij mocht erop vertrouwen dat er daarna geen sancties meer zouden volgen voor de constateringen op die dag. In de waarschuwing is medegedeeld welke verordeningen zijn overtreden (dezelfde als genoemd in het boetebesluit) en er wordt geen voorbehoud gemaakt voor andere overtredingen. De inspectie van 15 oktober 2018 is afgerond met een uitgebreide waarschuwing en verweerder mocht daarna geen boete meer opleggen. Daarnaast is geen proces-verbaal opgemaakt van het contact tussen de toezichthouder en [naam 6] ; daardoor is niet duidelijk wat er is gezegd en wat de reactie is geweest van deze bedrijfsleider van eiseres. De bedrijfsleider had in staat moeten worden gesteld om de bevindingen te zien en daarop te reageren. Het voornemen is echter pas acht maanden later naar eiseres verzonden en daardoor kon zij niet meer deugdelijk verweer voeren. 
    […]
    
      3.2
      De rechtbank ziet in beginsel geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van het rapport van bevindingen. In het rapport schrijven de toezichthouders wat zij hebben waargenomen en dat zij de bedrijfsleider van eiseres van de bevindingen op de hoogte hebben gebracht en een rapport van bevindingen hebben aangezegd. Een letterlijke weergave van wat de toezichthouder heeft gezegd vindt de rechtbank niet nodig. Daarnaast blijkt uit het rapport niet dat de bedrijfsleider of een andere medewerker van eiseres een verklaring heeft afgelegd tegenover de toezichthouders. Eiseres heeft in dit verband ook enkel gesteld dat de reactie van de bedrijfsleider niet is vastgelegd. Zij heeft niet concreet gemaakt wat er dan door deze persoon zou zijn verklaard en wat dus volgens haar in het rapport ontbreekt. Overigens lijkt eiseres anderzijds juist te stellen dat de bedrijfsleider geen gelegenheid heeft gekregen om een reactie te geven. Wat daar ook van zij, de toezichthouders waren in dit geval ook niet gehouden om ter plekke een reactie van eiseres op hun bevindingen te vragen. De toezichthouder hebben overtredingen geconstateerd en eiseres hiervan op de hoogte opgesteld; er is een rapport van bevindingen opgesteld en vervolgens had eiseres de mogelijkheid om zich daartegen te verweren door het indienen van een zienswijze en nadien door het instellen van bezwaar en beroep. Wel stelt eiseres terecht dat verweerder pas laat het rapport van bevindingen naar eiseres heeft toegezonden en pas laat het boetebesluit heeft genomen, maar de rechtbank ziet geen aanleiding om daaraan gevolgen te verbinden. Verweerder heeft weliswaar de termijn van artikel 5:51 van de Awb overschreden door niet binnen 13 weken na het rapport van bevindingen het boetebesluit te nemen, maar dit betreft een termijn van orde (TK 2003-2004, 29701, nr. 3, p.150) en overschrijding ervan leidt als zodanig niet tot het vervallen van de bevoegdheid om een boete op te leggen. Daarnaast is de rechtbank ook niet gebleken dat eiseres op dit punt in haar belangen of bewijspositie is geschaad. Eiseres stelt wel dat zij door het tijdsverloop geen deugdelijk verweer meer kon voeren maar heeft dit niet nader geconcretiseerd of onderbouwd. Daarbij merkt de rechtbank op dat volgens het rapport van bevindingen de bedrijfsleider van eiseres al wel ter plekke op de hoogte was gesteld van de bevindingen door de toezichthouders.
      
    
    
      3.3.
      
        Naar aanleiding van deze inspectie heeft verweerder eiseres ook op 29 mei 2019 een schriftelijke waarschuwing gestuurd. De rechtbank kan zich wel voorstellen dat eiseres na ontvangst van de schriftelijke waarschuwing dacht dat de zaak daarmee was afgedaan. Eiseres heeft daaraan echter niet het gerechtvaardigd vertrouwen kunnen en mogen ontlenen dat verweerder van zijn boetebevoegdheid geen gebruik meer zou maken. De schriftelijke waarschuwing ziet namelijk op andere overtredingen dan waar het boetebesluit op ziet. In de schriftelijke waarschuwing zijn negen overtredingen genoemd met daarbij een beschrijving van de constatering en de overtreden voorschriften. Weliswaar gaat het in de waarschuwing ook om overtredingen van Verordening 852/2004, Verordening 853/2004 en Verordening 142/2011, maar die zien niet op dezelfde voorschriften als die die volgens het onderhavige boetebesluit zijn overtreden. Daarnaast is in de schriftelijke waarschuwing vrij concreet beschreven wat de toezichthouders hebben geconstateerd en die waarnemingen en bevindingen komen niet terug in het onderhavige rapport van bevindingen. Zo staan in de waarschuwing verschillende constateringen over niet schone / niet goed onderhouden onderdelen in het bedrijf, maar de schimmel, algengroei en condens waarop beboetbaar feit 2 is gebaseerd worden in de waarschuwing niet benoemd. De schriftelijke waarschuwing beschrijft ook alleen de negen overtredingen die daarin worden genoemd en bevat geen verwijzing naar andere constateringen bij dezelfde inspectie. Een concrete toezegging dat voor andere bij dezelfde inspectie geconstateerde overtredingen geen boete zou worden opgelegd, kan in de schriftelijke waarschuwing niet worden gelezen.
        […]
        5. Eiseres voert over beboetbaar feit 2 aan dat de enkele aanwezigheid van condens niet voldoende is om de overtreding vast te stellen. De norm is namelijk dat de condens moet worden voorkomen door de indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van de ruimtes, maar het besluit geeft geen inzicht in het verwijt dat daar iets mis mee zou zijn. Bovendien wordt, als het gaat om plafonds en voorzieningen aan plafonds, de verkeerde norm toegepast. Verordening 852/2004 kent daarvoor namelijk een specifiek voorschrift in Bijlage II, Hoofdstuk II, onder 1, aanhef en onder c. Overigens blijkt uit de weekrapportage dat er geen opmerkingen waren die week over de aanwezigheid van condens. Dat rijmt niet met de bevindingen van de toezichthouder, aldus eiseres.
      
      
    
    
      5.1.
      
        Naar het oordeel van de rechtbank staat voldoende vast dat eiseres de vorming van condens en schimmel op oppervlakken niet heeft voorkomen. In het rapport van bevindingen is uitgebreid beschreven op welke plekken de toezichthouders schimmel en condens hebben geconstateerd. De door eiseres overgelegde weekrapportage doet hieraan ook niet twijfelen. Daarin wordt op de betreffende inspectiedag weliswaar geen melding gemaakt van constateringen over hygiëne maar daarin wordt juist verwezen naar de gegevens van de systeeminspectie zoals die ook in het rapport van bevindingen zijn beschreven. Voor het overige beslaat de weekrapportage de dagen na de systeeminspectie en is dus niet relevant welke constateringen er toen zijn gedaan. Verweerder heeft terecht vastgesteld dat eiseres daarmee een overtreding heeft begaan van Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b, van Verordening 852/2004. Daarin staat:
        “2. De indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van ruimtes voor levensmiddelen moeten zodanig zijn dat:
        b) de ophoping van vuil, het contact met toxische materialen, het terechtkomen van deeltjes in levensmiddelen en de vorming van condens of ongewenste schimmel op oppervlakken worden voorkomen.”
      
      
      
        De mate van condens- en schimmelvorming - zoals die blijkt uit de beschrijvingen in het rapport en de daarbij gevoegde foto’s - doet veronderstellen dat daaraan gebreken in de constructie ten grondslag lagen. Zoals het CBb heeft overwogen in de uitspraak van 29 maart 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:145) hoeft verweerder voor een vaststelling van de overtreding niet te onderzoeken welke gebreken in de indeling, het ontwerp, de constructie, ligging en afmetingen van de ruimte tot de condens- en schimmelvorming hebben geleid. Bovendien (zoals is overwogen in ECLI:NL:CBB:2020:809) gaat het hier om een resultaatsverplichting waaraan eiseres moet voldoen.
      
      
    
    
      5.2.
      
        Verweerder heeft in deze en andere zaken van eiseres die op dezelfde zitting zijn behandeld, toegelicht dat sinds 2020 de werkwijze is gewijzigd bij constateringen van condens en schimmel aan plafonds in ruimtes waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt. In dat geval wordt namelijk sindsdien het specifiekere voorschrift van Bijlage II, hoofdstuk II, punt 1 aanhef en onder c, van Verordening 852/2004 als grondslag voor de boeteoplegging genomen. Daarin staat (voor zover van belang):
        “c) plafonds (of waar plafonds ontbreken, de binnenkant van het dak) en voorzieningen aan het plafond moeten zo zijn ontworpen en uitgevoerd dat zich geen vuil kan ophopen en dat condens, ongewenste schimmelvorming en het loskomen van deeltjes worden beperkt.”
      
      
      
        Eiseres heeft ook een beroep gedaan op deze (minder strenge) norm. De rechtbank acht dit voorschrift echter in deze zaak niet van belang omdat in het rapport van bevindingen niet alleen condens en schimmel op plafonds is waargenomen maar ook op andere oppervlakken (zoals muren) en daar ziet het voorschrift van Bijlage II, Hoofdstuk II, punt 1, aanhef en onder c, van Verordening 852/2004 niet op (zie ook de hiervoor genoemde uitspraak van het CBb van 29 maart 2022.
        […]
        6. Eiseres voert over beboetbaar feit 3 aan dat het onvoldoende geconcretiseerd is zodat het voor eiseres nagenoeg onmogelijk is te reageren. Er zijn kennelijk uiteindelijk geen karkassen met bezoedeling gezien. Ook is niet duidelijk op welke positie de betreffende medewerker stond en om welke karkassen het ging. Bovendien is de aanname dat er op geen enkel moment bezoedeling zichtbaar mag zijn niet juist; volgens het handhavingsbeleid van de NVWA heeft eiseres tot op het laatste moment de gelegenheid om een bezoedeling weg te snijden (zie ECLI:NL:CBB:2017:426). Mocht er al een bezoedeling geweest zijn dan heeft eiseres er zelf voor gezorgd dat dit verwijderd is; er is immers niet geconstateerd dat er uiteindelijk een bezoedeld karkas is afgeleverd, aldus eiseres.
      
      
    
    
      6.1.
      
        Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het rapport van bevindingen en het boetebesluit voldoende duidelijk wat eiseres wordt verweten. De toezichthouders hebben blijkens het rapport gezien dat met een mes met zichtbare fecale bezoedeling slachtwerkzaamheden werden verricht bij een ander karkas; waar dit precies is gezien en bij welk karkas is niet van belang. Anders dan eiseres lijkt te stellen gaat het hier ook niet om het aantreffen van fecale bezoedeling op een karkas maar om het gebruik van een vervuild mes bij een ander karkas waardoor verontreiniging van het vlees niet werd voorkomen. In die zin treft de verwijzing van eiseres naar een uitspraak van het CBb over het handhavingsbeleid bij steekproefcontroles op fecale bezoedeling op karkassen geen doel. Voor de rechtbank staat voldoende vast dat eiseres deze overtreding heeft begaan. Eiseres heeft ter zitting erop gewezen dat er ruim om een bezoedeling wordt weggesneden, maar dat doet niet af aan de duidelijke constatering van de toezichthouder dat er zichtbare fecale bezoedeling op het mes zat. Daarnaast heeft eiseres ter zitting nog gesteld dat volgens haar goedgekeurde protocol de messen niet bij ieder karkas maar om de tien keer moeten worden gesteriliseerd, maar zij heeft dit verder niet onderbouwd door overlegging van die werkinstructie. Verweerder heeft ook betwist dat uit een goedgekeurd protocol zou volgen dat in dit geval het mes met fecale bezoedeling niet gesteriliseerd had hoeven worden. Door het gebruik van het vervuilde mes op een volgend karkas is verontreiniging van het vlees niet voorkomen. Dat eiseres nadien nog opknapmogelijkheden heeft doet aan die vastgestelde overtreding niet af. Bovendien is niet iedere verontreiniging zichtbaar en is dus denkbaar dat de verontreiniging aan een karkas verderop in het slachtproces niet meer wordt opgemerkt en dus ook niet wordt weggesneden.
        […]
        7. Eiseres voert aan dat de boetes niet evenredig zijn. De volksgezondheid en het dierenwelzijn zijn niet in gevaar geweest. Bovendien had verweerder op grond van zijn interventiebeleid voor beboetbaar feit 3 eerst een waarschuwing moeten gegeven. Daarnaast gebruikt verweerder steeds dezelfde besluiten om de daaropvolgende boetes te verhogen vanwege recidive. Dat zou slechts één keer moeten kunnen. De verhoging wordt herhaald gebruikt waardoor uiteindelijk disproportionele boetes ontstaan, aldus eiseres.
      
      
    
    
      7.1.
      Uit het voorgaande volgt dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres beboetbaar feit 2 en 3 heeft begaan. Op grond van het Specifiek Interventiebeleid Vlees, gelezen in samenhang met het Algemeen Interventiebeleid, wordt na constatering van de overtreding van beboetbaar feit 2 (als sprake is van permanent toezicht zoals hier aan de orde) eerst twee maal gewaarschuwd en bij een volgende herhaalde overtreding een boete opgelegd. Verweerder heeft in deze en andere zaken van eiseres die op dezelfde zitting zijn behandeld twee eerdere waarschuwingen overgelegd die aan eiseres zijn opgelegd omdat condens op oppervlakken niet werd voorkomen en eiseres daarmee een overtreding had begaan van artikel 4, tweede lid, en bijlage II, hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b, van Verordening 852/2004. Op grond van deze waarschuwingen voor soortgelijke overtredingen was verweerder bevoegd eiseres voor de onderhavige overtreding van beboetbaar feit 2 een boete op te leggen. Voor beboetbaar feit 3 zijn eerdere waarschuwingen niet meer van belang. Verweerder heeft namelijk een eerder boetebesluit van 6 maart 2015 overgelegd waarin aan eiseres voor een soortgelijke overtreding als beboetbaar feit 3 een boete is opgelegd. Op grond van die eerdere boete heeft verweerder de boete voor beboetbaar feit 3 in deze zaak verhoogd. Deze verhoging is conform artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. De wetgever heeft er nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval. In de regeling wordt de verhoging van de boete ook niet beperkt tot eenmalig zoals eiseres voorstelt. Dit zou ook afdoen aan het doel van de verhoging. De rechtbank vindt de boetes voor beboetbaar feit 2 en 3 in dit geval niet onevenredig. Het met Verordening 852/2004 en Verordening 853/2004 gediende doel, bescherming van de volksgezondheid, staat voorop. Door beide overtredingen is een niet gering risico of gevaar voor de volksgezondheid ontstaan. Verder heeft eiseres geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan verweerder de boetes had moeten matigen en ook de rechtbank is daarvan niet gebleken. […].”
      
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      
        Beginsel van equality of arms
      
    
    
    
      3.1
      
        [naam 1] voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat de minister het beginsel van equality of arms niet heeft geschonden. De rechtbank heeft volgens haar ten onrechte overwogen dat de toezichthouder geen verklaring van bedrijfsleider [naam 6] ( [naam 6] ) heeft hoeven opnemen. Uit het rapport van bevindingen blijkt weliswaar dat de toezichthouder [naam 6] heeft aangesproken, maar een proces-verbaal van dit contact ontbreekt, terwijl er het nodige door hem gezegd moet zijn gelet op de hoeveelheid beweerdelijke overtredingen. [naam 6] had in de gelegenheid moeten worden gesteld de bevindingen van de toezichthouder te zien en daarop te reageren, zeker nu duidelijke foto’s ontbreken. Achteraf kan [naam 1] dit niet meer controleren en daarop inhoudelijk reageren. Het voornemen tot boeteoplegging is pas acht maanden later ontvangen. Niets van wat [naam 1] ter verdediging heeft aangevoerd is vastgelegd. 
      
    
    
      3.2
      
        Het College onderschrijft de in rechtsoverweging 3.2 van de aangevallen uitspraak gegeven oordelen van de rechtbank dat als de bedrijfsleider al een verklaring heeft afgelegd tegenover de toezichthouder daarvan geen proces-verbaal hoefde te worden opgemaakt en dat
        niet is gebleken dat [naam 1] in haar belangen of bewijspositie is geschaad. Het College  maakt de overwegingen van de rechtbank tot de zijne. In aanvulling daarop overweegt het College dat het voor het opleggen van een bestuurlijke boete niet noodzakelijk is dat een proces-verbaal wordt opgesteld. Op basis van artikel 5:48 van de Algemene wet bestuursrecht kan de bevoegde toezichthouder ook een rapport van bevindingen opmaken. 
      
      
    
    
      3.3
      De hogerberoepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Condens- en schimmelvorming
        
      
      
    
    
      4.1
      
        
          [naam 1] voert aan dat de rechtbank artikel 4, tweede lid, en bijlage II bij Verordening 852/2004 verkeerd uitlegt. Nu het voorschrift in hoofdstuk II, onder punt 1c, van bijlage II bij Verordening 852/2004 specifiek geldt voor condens aan plafonds, geldt hoofdstuk I niet voor condens aan plafonds. Dat volgt uit de systematiek van bijlage II en de tekst. [naam 1] kan namelijk niet tegelijkertijd gehouden zijn condens geheel te voorkomen (het voorschrift in hoofdstuk I, onder punt 2b, van bijlage II bij Verordening 852/2004) en zo veel mogelijk te beperken (het voorschrift in hoofdstuk II, onder punt 1c, van bijlage II bij Verordening 852/2004). De uitleg van de rechtbank ontneemt aan het voorschrift in hoofdstuk II, onder punt 1c, van bijlage II bij Verordening 852/2004 zelfstandige betekenis.
        
          [naam 1] voert daarnaast aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister niet heeft onderbouwd dat sprake is van gebreken in de indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van de ruimten waarin de condens is geconstateerd (in geval van de norm uit punt 2b) of aan de plafonds waarop condens is geconstateerd (in geval van de norm uit punt 1c). Dat is volgens [naam 1] wel vereist om aan te kunnen nemen dat sprake is van een overtreding van die normen. Dat er condens is waargenomen betekent niet dat de genoemde onderdelen van de ruimten of de plafonds niet in orde waren. Er kunnen ook storingen en andere calamiteiten aan de orde zijn geweest die kortstondig tot condensvorming hebben geleid.  
        
          [naam 1] verzoekt het College, zo nodig, prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) over de uitleg van genoemde normen.
      
      
    
    
      4.2
      Het College overweegt dat in een geval als dit waarin een boete is opgelegd, de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, rust op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. In beginsel mag een bestuursorgaan uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig worden voorbijgegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. 
      
    
    
      4.3
      In het rapport van bevindingen van de toezichthouder van 12 november 2018 is, voor zover van belang, het volgende vermeld over wat hij tijdens de inspectie heeft waargenomen:
      
      
        “[…] Gedurende mijn inspectie zag ik dat de ophoping van vuil, de vorming van condens en ongewenste schimmel op oppervlakken niet werd voorkomen. Op de organensplitsafdeling zag ik op het metalen plafond een grote hoeveelheid opgehoopte oude vervuiling (zie foto 6).
      
      
      
        	Schimmel en/of algengroei werd op de volgende afdelingen geconstateerd:
        	• Uitsnijderij: beschimmelde kitnaden in de muur (zie foto 7).
        	• Opknapcel: schimmel- en algengroei boven de deuren (zie foto 2).
        	• Gang naar de snelkoeling: schimmel- en algengroei op de muur.
        	• Schimmelgroei op diverse delen van het betonnen plafond in de
        	schone slachthal (zie foto 4 en 5).
        	• Schimmel- en algengroei op het plafond op diverse plaatsen van de
        	darmwasserij.
      
      
      
        	Condens werd op de volgende afdelingen vastgesteld:
        	• In de karkaskoeling waar op dat moment karkassen hingen (zie foto 3)
        	• In de darmwasserij hingen blauwe zeilen met veel condensvocht.
        	• In de opknapcel waar de karkassen werden uitgeraild was er condens
        	op het baanwerk aanwezig boven de karkassen en gedurende de
        	productiewerkzaamheden.
        	• In de schone slachthal aan het plafond, boven de karkassen en
        	gedurende de productiewerkzaamheden (zie foto 4). […]”
      
      
    
    
      4.4
      
        Het College overweegt dat hoofdstuk I van bijlage II bij Verordening 852/2004 algemene eisen bevat voor bedrijfsruimten voor levensmiddelen. Van dat hoofdstuk maakt het voorschrift onder punt 2b deel uit. Dat voorschrift is altijd van toepassing als het gaat om bedrijfsruimten voor levensmiddelen en daarin aanwezige oppervlakken in algemene zin en is daarmee overkoepelend van aard. Het voorschrift onder punt 1c van hoofdstuk II van bijlage II vormt daarbij een aanvulling voor ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt. Alleen van de eisen die in hoofdstuk III van bijlage II voor bepaalde bedrijfsruimten zijn opgenomen is uitdrukkelijk bepaald dat deze gelden in plaats van de eisen die zijn opgenomen in hoofdstuk I.
        Het College volgt [naam 1] dan ook niet in haar standpunt dat als sprake is van condens- en schimmelvorming op enkel (voorzieningen aan) plafonds in ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt dit bij uitsluiting wordt genormeerd door het voorschrift onder punt 1c uit hoofdstuk II en niet ook door het (algemene) voorschrift onder punt 2b uit hoofdstuk I. 
        Er bestaat geen aanleiding prejudiciële vragen te stellen aan het Hof over de uitleg van de voorschriften onder punt 2b van hoofdstuk I en punt 1c van hoofdstuk II van bijlage II van Verordening 852/2004, omdat die bepalingen voldoende duidelijk zijn.
      
      
    
    
      4.5
      In dit geval heeft de toezichthouder op meer oppervlakken dan alleen (voorzieningen aan) plafonds in ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt condens en schimmel aangetroffen. Zo heeft hij ook schimmel in en op muren waargenomen en condensvorming op zeilen. De minister heeft dan ook terecht het voorschrift onder 2b van hoofdstuk I van bijlage II bij Verordening 852/2004 van toepassing geacht. 
    
    
      4.6
      
        Het College is met de rechtbank van oordeel dat de minister met het rapport van bevindingen heeft aangetoond dat [naam 1] dat voorschrift heeft overtreden. [naam 1] heeft de hiervoor weergegeven bevindingen van de toezichthouder niet (gemotiveerd) betwist, zodat het College geen aanleiding ziet die bevindingen voor onjuist te houden. Uit de bevindingen volgt dat op verschillende afdelingen condens- en schimmelvorming is geconstateerd. [naam 1] heeft de vorming van condens en schimmel en oppervlakken dus niet voorkomen. De norm neergelegd in punt 2b betreft een resultaatsverplichting.
        De mate van condens- en schimmelvorming en de verspreiding daarvan over verschillende afdelingen binnen het bedrijf doen bovendien veronderstellen dat sprake is van gebreken in onder meer de constructie van de bedrijfsruimten. Zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld hoeft de minister voor een vaststelling van de overtreding dan niet te onderzoeken welke gebreken in de indeling, het ontwerp, de constructie, ligging en afmetingen van de ruimte tot de condens- en schimmelvorming hebben geleid. Het College verwijst in dit verband naar zijn uitspraak van 29 maart 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:145, onder 4). 
      
      
    
    
      4.7
      De hogerberoepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Fecale bezoedeling
        
      
      
    
    
      5.1
      
        [naam 1] voert daarnaast aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat sprake is van een overtreding van artikel 3, eerste lid, gelezen in samenhang met bijlage III en sectie I, hoofdstuk IV, onder punt 7, van Verordening 853/2004. Er is volgens [naam 1] hooguit geconstateerd dat een medewerker een mes met daarop fecaliën niet gereinigd heeft, wat zelfs al niet vaststaat, maar er is niet geconstateerd dat er uiteindelijk, aan het eind van het proces, een met fecaliën bezoedeld karkas is afgeleverd. Het moment waarop het bedrijf een stempel op het karkas zet en daarmee aangeeft dat zij klaar is met de slachthandelingen en de laatste gelegenheid heeft gehad bezoedelingen weg te snijden, is het moment waarop karkassen op bezoedeling moeten worden gecontroleerd. Het niet bezoedelen van karkassen is ook het uiteindelijke doel en dat doel hoeft pas bij de laatste stap in het proces te worden bereikt. De rechtbank overweegt ten onrechte dat het niet gaat om een fecale bezoedeling van het karkas. Er zijn in dit geval kennelijk uiteindelijk geen karkassen met bezoedeling gezien. Het is ook niet duidelijk op welke positie de medewerker van [naam 1] stond en om welke karkassen het ging. De aanname dat op geen enkel moment bezoedeling zichtbaar mag zijn is niet juist. [naam 1] moet, volgens het eigen handhavingsbeleid van de NVWA, tot op het laatste moment de gelegenheid krijgen om een bezoedeling weg te snijden. [naam 1] wijst in dit verband naar de uitspraak van het College van 19 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:426). 
      
    
    
      5.2
      
        Het College overweegt dat in bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV “Hygiëne bij het slachten”, voor zover van belang, is bepaald dat exploitanten van levensmiddelenbedrijven die een slachthuis beheren waar als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren worden geslacht, ervoor moeten zorgen dat aan de daar weergegeven voorschriften wordt voldaan.
        In onderdeel 7 is, voor zover van belang, bepaald dat het bedwelmen, het verbloeden, het villen of plukken, het verwijderen van de ingewanden en andere vormen van uitslachten zo spoedig mogelijk moeten plaatsvinden en op zodanige wijze dat verontreiniging van het vlees wordt voorkomen. 
      
      
    
    
      5.3
      In het rapport van bevindingen van de toezichthouder van 12 november 2018 is, voor zover van belang, het volgende vermeld over wat hij tijdens de inspectie heeft waargenomen:
      
      
        “[…] In de schone slachthal zag ik dat er op een karkas fecale bezoedeling aanwezig was. Ik zag dat de bezoedeling door het personeel werd weggesneden, maar dat het personeel geen gebruik maakte van de aanwezige sterilisator. Ik zag dat er op het mes zichtbare fecale bezoedeling aanwezig was. Ik zag dat het personeel met het vuile mes, waarmee daarvoor de fecale bezoedeling was weggesneden, verdere slachtwerkzaamheden werden verrichten bij een ander karkas. Hiermee werd verontreiniging van het vlees niet voorkomen. Ik zag dat verontreiniging van het vlees niet werd voorkomen.[…]”
      
      
    
    
      5.4
      
        In de rechtspraak van het College waarnaar [naam 1] verwijst, heeft het College overwogen dat Verordening 853/2004 in Hoofdstuk IV van bijlage III, sectie I, genaamd ‘Hygiëne bij het slachten’ het slachtproces in chronologische volgorde beschrijft. De onderdelen 1 tot en met 6 van dat hoofdstuk zien op de antemortemfase en de onderdelen 7 tot en met 15 op de uitslachtfase. Dit betekent dat vóór de postmortemkeuring aan onderdeel 7 van hoofdstuk IV moet zijn voldaan. 
        In de zaken waarop die rechtspraak betrekking heeft, gaat het om de vraag of zichtbaar bezoedelde varkenskarkassen tijdig, dat wil zeggen voor de postmortemkeuring, van die bezoedeling zijn ontdaan. Als bezoedeling in de antemortemfase of aan het begin van of halverwege de uitslachtfase onopgemerkt is gebleven blijft herstel dus nog mogelijk aan het einde van de uitslachtfase en voordat de postmortemkeuring aanvangt. 
      
      
    
    
      5.5
      
        In deze zaak liggen andere vragen voor, namelijk die of een medewerker van [naam 1] verdere slachthandelingen heeft verricht met een mes met daarop zichtbare fecale bezoedeling en of reeds dat op zichzelf bezien een overtreding oplevert van onderdeel 7. Het College overweegt daarover als volgt.
        De toezichthouder heeft volgens de hiervoor weergegeven waarnemingen gezien dat sprake was van een mes met daarop zichtbare fecale bezoedeling waarmee een medewerker verdere slachthandelingen verrichtte. Voor zover [naam 1] heeft bedoeld deze waarnemingen te betwisten, heeft zij deze betwisting onvoldoende concreet onderbouwd. Zij heeft ook geen stukken in het geding gebracht die het College aanleiding geven om aan de juistheid van deze constateringen uit het rapport van bevindingen te twijfelen.
        Met de rechtbank is het College van oordeel dat reeds door het gebruik van het met fecaliën  vervuilde mes op een volgend karkas verontreiniging van het vlees – in strijd met onderdeel 7 – niet is voorkomen. Het gaat om een opzichzelfstaande overtreding van dat onderdeel. Het College onderschrijft het oordeel van de rechtbank hierover in rechtsoverweging 6.1 van de aangevallen uitspraak en maakt die tot de zijne. 
      
      
    
    
      5.6
      De hogerberoepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Waarschuwingen voorafgaand aan boeteoplegging 
        
      
      
    
    
      6.1
      
        [naam 1] voert verder aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister in strijd met zijn eigen beleid heeft gehandeld door voorafgaand aan het nemen van het boetebesluit haar niet een of twee keer te waarschuwen. 
      
    
    
      6.2
      Het College onderschrijft het in rechtsoverweging 7.1 van de aangevallen uitspraak gegeven oordeel van de rechtbank dat de minister overeenkomstig het Specifiek interventiebeleid vlees (IB-01-SPEC 25, versie 01), gelezen in samenhang met het Algemeen Interventiebeleid, heeft gehandeld en maakt de overweging van de rechtbank tot de zijne. 
      
    
    
      6.3
      De hogerberoepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Vertrouwensbeginsel
        
      
      
    
    
      7.1
      
        [naam 1] voert daarnaast aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat de minister niet in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel door na de waarschuwingsbrief van 29 mei 2019 het boetebesluit te nemen. Die brief heeft de minister naar aanleiding van de inspectie op 15 oktober 2018 aan [naam 1] toegestuurd. [naam 1] heeft uit die brief mogen opmaken dat de inspectie van 15 oktober 2018 was afgehandeld en dat (pas) bij een volgende inspectie een bestuurlijke sanctie zou volgen.
      
    
    
      7.2
      Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
      
    
    
      7.3
      Het College onderschrijft het in rechtsoverweging 3.3 van de aangevallen uitspraak gegeven oordeel van de rechtbank dat in de brief van 29 mei 2019 niet de toezegging is vervat dat de minister geen boete zou opleggen voor de in deze zaak geconstateerde overtredingen en maakt de overweging van de rechtbank tot de zijne.
      
    
    
      7.4
      De hogerberoepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Verhoging bij recidive
        
      
      
    
    
      8.1
      
        [naam 1] voert ten slotte aan dat de boetebedragen disproportioneel en onevenredig zijn. De minister telt op basis van artikel 2.5 van Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren het bedrag van een boetebesluit dat voor een eerdere overtreding is opgelegd op bij het boetebedrag voor de nieuwe boete. Uit het systeem volgt dat dit maar één keer is toegestaan. In dit geval is een vorige boete verhoogd en is zowel die boete als die verhoging gebruikt om de onderhavige boete te verhogen. De verhoging wordt herhaald gebruikt en doorgevoerd, zodat er uiteindelijk disproportionele boetes ontstaan. Er is ten onrechte geen enkel beleid waarin dat is beperkt. In ieder geval de verhoging kan volgens [naam 1] niet in stand blijven. 
      
    
    
      8.2
      Het College onderschrijft het in rechtsoverweging 7.1 van de aangevallen uitspraak gegeven oordeel van de rechtbank dat de boetebedragen niet onevenredig zijn en maakt de overwegingen van de rechtbank tot de zijne. In aanvulling daarop overweegt het College dat de boete vanwege feit 2 (condens- en schimmelvorming) niet wegens recidive is verhoogd, maar dat uitsluitend de boete vanwege feit 3 (fecale bezoedeling) wegens recidive met € 2.500,- is verhoogd. Op 6 maart 2015 is [naam 1] namelijk eerder beboet voor eenzelfde overtreding en er zijn nog geen vijf jaar verlopen sinds die eerdere boete in rechte is komen vast te staan. Er is wat betreft de boete vanwege feit 3, anders dan [naam 1] veronderstelt, sprake van een eenmalige verhoging vanwege recidive en niet van meerdere elkaar opvolgende verhogingen. Als al sprake is van meerdere herhaalde overtredingen voert de minister, zoals hij in het verweerschrift heeft uiteengezet en wat daar ook van zij, ook overigens het beleid dat hij een boete van maximaal € 17.500,- oplegt inclusief verhoging wegens recidive. Die bovengrens is in dit geval nog (lang) niet bereikt.   
      
    
    
      8.3
      De hogerberoepsgrond slaagt niet. 
      
      
      
        
          Verwijzing naar gronden van bezwaar en beroep
        
      
      
      
        9	Voor zover [naam 1] ter onderbouwing van haar hoger beroep mede heeft volstaan met een verwijzing naar eerder door haar ingediende gronden van bezwaar en beroep, is haar betoog niet gemotiveerd. Het slaagt reeds daarom niet. 
      
      
      
        
          Overschrijding redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)
        
      
      
    
    
      10.1
      Het College beoordeelt, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 14 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:7, onder 6.1), ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, is overschreden.
      
    
    
      10.2
      In een bestraffende zaak als de onderhavige geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
      
    
    
      10.3
      
        In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 4 juni 2019. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met een jaar en bijna tien maanden overschreden. De rechtbank heeft de rechtmatig beoordeelde boete van € 7.500,- gematigd met 10% tot een bedrag van € 6.750,-, omdat op het moment van de uitspraak van de rechtbank de redelijke termijn met bijna elf maanden was overschreden. [naam 1] heeft het oordeel hierover van de rechtbank niet bestreden. 
        Er vindt een matiging plaats met 5% voor ieder half jaar overschrijding. Het College ziet dan ook aanleiding de boete verder te matigen met 10% tot een bedrag van € 6.000,-. 
      
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      11 Het hoger beroep slaagt niet. Het College zal de aangevallen uitspraak in verband met de verdere overschrijding van de redelijke termijn vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Het College zal het boetebedrag vaststellen op € 6.000,- en bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. Het College zal de aangevallen uitspraak voor het overige bevestigen, voor zover aangevochten.
      
      
        
          Proceskosten
        
      
      
      12 [naam 1] heeft zelf geen beroep gedaan op een verdere overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Van gemaakte proceskosten die zijn gemoeid met een zodanig verzoek die voor vergoeding in aanmerking komen is dus geen sprake.
      Omdat [naam 1] bedoeld verzoek niet heeft gedaan, krijgt zij geen vergoeding voor de door haar gemaakte proceskosten.
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de boete betreft;
    - stelt het bedrag van de boete vast op € 6.000,-;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
    - bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige, voor zover aangevochten;
    - bepaalt dat de griffier van het College aan [naam 1] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,- voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 maart 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. R.W.L. Koopmans					w.g. W.I.K. Baart