ECLI:NL:RBLIM:2025:1876, Rechtbank Limburg, 28-02-2025, ROE 24/148
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2025-02-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep over beëindiging en afbouw van de extra vergoeding die eiser kreeg voor 150 oefenuren. 
        De rechtbank komt tot het oordeel dat verweerder het risico van de administratieve onduidelijkheid van de rechtspositionele afspraken in verband met de overgang van brandweerpersoneel van de gemeente Horst aan de Maas naar de Veiligheidsregio Limburg-Noord (VRLN) ten onrechte bij eiser heeft gelegd. Hoewel de wel beschikbare stukken van de gemeente Horst aan de Maas niet uitblinken in duidelijkheid, lijken die erop te wijzen dat het de bedoeling is geweest om die vaste jaarvergoeding als een garantie mee over te nemen naar de VRLN. De stukken wijzen bovendien meer in de richting van eisers positie als medewerker van team Veiligheid (beroepsmatige aanstelling) die ook lid is van de vrijwillige brandweer. De rechtbank gaat er daarom vanuit dat de vaste jaarvergoeding niet enkel en alleen gekoppeld was aan de vrijwilligersfunctie. Dit betekent dat verweerder de vergoeding ter hoogte van 150 uur per jaar niet heeft kunnen beëindigen en afbouwen.

RECHTBANK LIMBURG
  
  
    Zittingsplaats Roermond
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROE 24/148 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 28 februari 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser,
    (gemachtigde: mr. J.W. Wijers),
    
    
      en
    
    
  
  
    het Dagelijks Bestuur van Veiligheidsregio Limburg-Noord, verweerder, 
    (gemachtigde: mr. drs. A.P.T. Boers).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afbouw en de beëindiging van de extra vergoeding die hij kreeg voor 150 oefenuren.
    
    
    
      1.1.
      Met het besluit van 29 november 2023 (het bestreden besluit) op het bezwaar van eiser is verweerder bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 26 september 2024 tegelijkertijd met een vergelijkbare zaak met zaaknummer ROE 24/143 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, de gemachtigde van verweerder, vergezeld van [naam afdelingshoofd] , afdelingshoofd brandweer Veiligheidsregio Limburg-Noord, [naam] , vergezeld van mr. C.A.M. Lemeer-Smeets.
      
    
    
      1.4.
      Na de zitting zijn de zaken gesplitst. In elke zaak wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Eiser is sinds 1990 werkzaam bij de gemeentelijke brandweer. Eerst bij de vrijwillige brandweer en sinds 1999 daarnaast in een beroepsmatige aanstelling. 
    
    
    
      2.1.
      Op 1 oktober 2010 is de Wet veiligheidsregio’s in werking getreden en daarmee samenhangend het Besluit personeel veiligheidsregio’s.
      
    
    
      2.2.
      
        Als gevolg hiervan is eiser bij besluit van 12 april 2011 met terugwerkende kracht per 1 oktober 2010 benoemd in de functie van Officier van Dienst (OvD) binnen de vrijwillige brandweer. Bij deze functie hoort de rang Hoofdbrandmeester. 
        Daarbij werd aan eiser een vaste jaarvergoeding van € 3.716,- toegekend, eveneens per 1 oktober 2010. Bij deze vergoeding is als uitgangspunt een inzet 150 uren per jaar aangehouden. 
      
      
    
    
      2.3.
      Met ingang van 1 januari 2013 is het voltallige brandweerpersoneel van de gemeenten Horst aan de Maas en Peel en Maas in dienstverband overgegaan naar de Veiligheidsregio Limburg-Noord (VRLN). 
      
    
    
      2.4.
      Bij de VRLN is eiser per 1 januari 2013 aangesteld als vrijwilliger in de functie van Algemeen Officier in de rang van Hoofdbrandmeester bij het brandweerdistrict Maas en Peel, post Horst. In de akte van aanstelling staat: “Voor de beheersmatige taken van de functie van Algemeen Officier vrijwilligers ontvang je een jaarlijkse vaste vergoeding van 150 oefenuren op basis van categorie 5, overeenkomstig vergoedingentabel vrijwilligers bij de gemeentelijke brandweer per 1 april 2012.”
      
    
    
      2.5.
      Daarnaast is eiser per 1 januari 2013 ook aangesteld in algemene dienst in de functie van Beleidsmedewerker Risicobestrijding A in de rang van Hoofdbrandmeester bij het brandweerdistrict Maas en Peel voor 36 uur per week.
      
    
    
      2.6.
      Bij besluit van 4 oktober 2022 heeft het Afdelingshoofd Preparatie eiser bericht dat hij per 1 september 2022 op eigen verzoek stopt als brandweervrijwilliger voor de VRLN. In deze aanstelling ontving eiser een Periodiek Vergoeding OVD. Deze vergoeding is eiser destijds toegekend door de gemeente Horst aan de Maas voor het uitoefenen van verscheidene taken op officiersniveau. Eiser ontving een vergoeding van € 381,08 per maand. Het dienstverband onder gemeente Horst aan de Maas is een rechtsvoorganger van VRLN. Eiser blijft dus het recht behouden op de vergoeding van € 381,08 per maand. Deze wordt nu als periodieke vergoeding op eisers ambtelijke aanstelling geplaatst. Deze vergoeding zal bij de maandelijkse salarisuitbetalingen worden meegenomen.
      
    
    
      2.7.
      Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt, omdat het bedrag volgens hem niet correct was en omdat de vergoeding volgens hem niet mag worden gekoppeld aan de aanwijzing als OVD.
      
    
    
      2.8.
      Bij besluit van 24 maart 2023 heeft verweerder het besluit van 4 oktober 2022 weer ingetrokken. Dit betekent dat de vergoeding vooralsnog weer doorloopt. 
      
    
    
      2.9.
      Bij brief van 11 april 2023 heeft het Afdelingshoofd Preparatie eiser bericht over zijn voornemen tot stopzetting van de vergoeding voor beheersmatige taken die eiser naast zijn beroepsfunctie en zijn functie bij de vrijwilligers verrichtte. Deze taken bedroegen gemiddeld 150 uur per jaar. Omdat deze vergoeding al geruime tijd onderdeel uitmaakt van eisers inkomsten, zal verweerder een afbouwregeling met 25% gedurende de jaren 2023, 2024, 2025 en 2026 toepassen. Verweerder is na onderzoek tot de conclusie gekomen dat met het beëindigen van de aanstelling als vrijwilliger per 31 augustus 2022 ook de garantie op een (hogere) vrijwilligersbijdrage is vervallen. Dat verweerder in eerste instantie de betaling van de extra vergoeding heeft omgezet naar een vergoeding via eisers ambtelijke aanstelling, blijkt te berusten op een fout. Van verweerder kan in redelijkheid niet worden verwacht de vergoeding te blijven betalen.
      
    
    
      2.10.
      Bij brief van 25 april 2023 heeft eiser een zienswijze kenbaar gemaakt.
    
    
      2.11.
      Met het besluit van 5 juni 2023 (primair besluit) is het Afdelingshoofd Preparatie bij het voornemen gebleven.
      
    
    
      2.12.
      Bij brief van 27 juli 2023 heeft de gemachtigde van eiser bezwaar gemaakt tegen het primair besluit.
      
    
    
      2.13.
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder – onder verwijzing naar het advies van de bezwaarcommissie – het bezwaar tegen het primair besluit tot stopzetting van de vergoeding ongegrond verklaard. Er is volgens verweerder geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de aanstellingsbesluiten van 21 december 2012. Eiser heeft tegen deze besluiten geen bezwaar gemaakt en de onderzoeken uit 2014 en 2018 hebben niet tot een wijziging geleid. Om die reden kan er volgens verweerder ook geen beroep worden gedaan op het rechtszekerheidsbeginsel. Eiser had redelijkerwijs kunnen begrijpen dat het besluit van 4 oktober 2022 tot omzetting van de vergoeding op zijn ambtelijke aanstelling onjuist was. Bij het herstelbesluit staan het algemeen belang en het belang van derden een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel in de weg. Verweerder ziet geen reden om – zoals de bezwaarcommissie heeft geadviseerd – een ruimhartigere afbouwregeling toe te passen.    
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt of verweerder de vaste jaarvergoeding gebaseerd op 150 uren per jaar terecht heeft afgebouwd en stopgezet. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    4. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    5. Als meest verstrekkende beroepsgrond heeft eiser aangevoerd dat het heel duidelijk was dat de taken die hij ooit uitvoerde waarvoor die vergoeding betaald werd, taken waren die bij zijn beroepsaanstelling en -functie hoorden en niet bij zijn vrijwilligersaanstelling en -functie. Het betrof een vast maandelijks bedrag dat werd toegekend door de gemeente Horst aan de Maas voor extra werkzaamheden die de betrokken medewerkers verrichtten buiten de reguliere werktijden in hun aanstelling als beroepsbrandweerman. 
    De werkzaamheden betroffen het verzorgen van trainingen op de verschillende brandweerposten. Deze werkzaamheden stonden los van de werkzaamheden als vrijwilliger en stonden ook los van de werkzaamheden in de functie Officier van Dienst. Het waren werkzaamheden die door eiser naast zijn werkzaamheden als beleidsmedewerker C / beleidsmedewerker preparatie van het team Veiligheid werden verricht. Bij de vorming van de Veiligheidsregio zijn deze werkzaamheden komen te vervallen. Bij de aanstelling bij de Veiligheidsregio per 1 januari 2013 is deze vergoeding administratief gekoppeld aan de aanstelling als vrijwilliger. Deze administratieve keuze is verder niet toegelicht of gemotiveerd. Vast staat wel dat deze vergoeding feitelijk niets van doen heeft of heeft gehad met de werkzaamheden die eiser als brandweervrijwilliger heeft uitgevoerd.
    
    
      5.1.
      
        De gemeente Horst aan de Maas is per 1 januari 2010 gefuseerd met de gemeente Sevenum en een deel van de gemeente Meerlo-Wanssum. De nieuwe gemeente, die de naam Horst aan de Maas bleef behouden, bestond vanaf toen uit zestien kernen. 
        Ter zitting heeft eiser nog eens toegelicht dat hij vóór de gemeentelijke herindeling  verantwoordelijk was voor het materieel op één brandweerpost en ná de gemeentelijke herindeling voor vier brandweerposten. Omdat dit extra werk met zich meebracht, kreeg eiser per 1 oktober 2010 een jaarlijkse vergoeding voor deze werkzaamheden op basis van 150 uren. De rechtbank is van oordeel dat dit in grote lijnen is terug te lezen in de adviesnota van 5 april 2011. De aanleiding voor deze nota, zo staat daarin te lezen, vormde het regelen van de gevolgen van het inwerkingtreden van de Wet veiligheidsregio’s voor de medewerkers van het team Veiligheid die tevens lid zijn van de vrijwillige brandweer. 
        Op pagina 2 staat onder punt 3.1.: “ [eiser] verricht zowel in zijn functie als beleidsmedewerker C / beleidsmedewerker preparatie van het team Veiligheid, als in de functie officier van dienst werkzaamheden voor de brandweer. Voor een duidelijke afstemming van urenbesteding van de functies, en ter voorkoming van overbelasting in de functie van officier van dienst, is het noodzakelijk deze vast te leggen. De vaste vergoeding voor de officieren is in het verleden berekend op een gemiddeld aantal te besteden uren. Voor officieren, niet zijnde commandant, was de vaste vergoeding gebaseerd op 150 uren.” Op de door verweerder op verzoek van de rechtbank overgelegde stukken staat bij het besluit van 31 mei 2011 de volgende opmerking: “Afstemming urenbesteding ambtelijke en vrijwillige functie: uitgangspunt 150 uur voor OvD.” 
        De rechtbank stelt vast dat uit deze stukken in ieder geval niet kan worden afgeleid dat de vergoeding is gebaseerd op alleen zijn vrijwilligerswerkzaamheden en niet ook op (zoals eiser van meet af aan stellig stelt) zijn beroepswerkzaamheden. 
      
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank acht ook van belang dat zowel eiser als [naam] (eiser in het beroep met zaaknummer ROE 24/143) gedurende de gehele procedure en ook heel stellig ter zitting hebben verklaard dat zij de beheersmatige taken (waarvoor zij de vergoeding ontvingen) voor die vier brandweerposten in de gefuseerde gemeente Horst aan de Maas vanuit hun beroepsfunctie moesten verrichten. Volgens hen blijkt dit alleen al uit het feit dat zij als vrijwilliger vóór de fusie aan slechts één brandweerpost waren gekoppeld en niet aan vier. Deze verklaring heeft verweerder niet weersproken. 
      
    
    
      5.3.
      
        Bij dan wel in aanloop naar de overgang van het brandweerpersoneel van de gemeente Horst aan de Maas naar de VRLN per 1 januari 2013 kreeg een OVD acht brandweerposten onder zijn hoede. Zowel eiser als [naam] hebben ter zitting verklaard dat zij de beheersmatige taken voor de vier brandweerposten toen al niet meer uitvoerden.
        Vanaf dat moment zijn eiser en [naam] aangesteld in andere functies en hebben zij andere werkzaamheden gekregen. Zij bleven als vrijwilliger wel nog de post Horst bedienen, maar haalden de 150 uur per jaar al geruime tijd niet meer. De vergoeding voor die 150 uren bleef echter gehandhaafd en werd ook door de VRLN overgenomen. 
      
      
    
    
      5.4.
      Eiser heeft destijds intern navraag gedaan naar waarom de vergoeding voor die 150 uren op basis van zijn vrijwillige aanstelling betaald werd, maar daarvan werd gezegd dat dat administratief nu eenmaal makkelijker te verwerken was. Verweerder heeft dat niet betwist en ter zitting zelfs verklaard dat het kan dat het is gegaan zoals eiser en [naam] verklaren. Verweerder heeft verder ter zitting toegelicht dat hij is uitgegaan van de afspraken die op papier staan en dat er bij navraag bij de gemeente Horst aan de Maas geen mensen meer werkzaam waren die wisten hoe het destijds precies zat.
      
    
    
      5.5.
      De rechtbank acht verder van belang dat in de stukken wordt verwezen naar memo’s uit 2014 en 2018. Deze memo’s heeft verweerder – ook al heeft de rechtbank hier expliciet om gevraagd – niet overgelegd. De reden is dat verweerder het memo uit 2014 niet meer kon vinden en dat volgens verweerder in het memo van 2018 niets interessants stond voor deze zaak. Hieruit trekt de rechtbank de conclusie dat er in het memo van 2018 dus niets staat wat het standpunt van verweerder zou kunnen onderbouwen. 
      
    
    
      5.6.
      De rechtbank acht het aannemelijk dat eiser als vrijwilliger – mogelijk  al eerder dan, maar in ieder geval – ten tijde van de overgang naar de VRLN niet meer de vier posten bediende waarop de vergoeding van 150 uur per jaar aanvankelijk was gebaseerd. Niettemin is in de akte van aanstelling als vrijwilliger van 21 december 2012 de vergoeding voor 150 uur per jaar gehandhaafd. Verweerder heeft deze sinds 1 januari 2013, totdat onderhavige kwestie actueel werd, ook steeds betaald, terwijl verweerder wist althans behoorde te weten dat eiser de betreffende werkzaamheden niet meer deed. De enkele verwijzing door verweerder naar de adviesnota van 5 april 2011 en de besluiten van 12 april 2011 en 21 december 2012 acht de rechtbank daarom onvoldoende om het betoog van eiser ter zijde te stellen. In dat licht bezien is het ook begrijpelijk dat eiser toen geen bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 21 december 2021 en dat de gevolgen pas duidelijk werden toen hij stopte met zijn vrijwilligerswerkzaamheden.
      
    
    
      5.7.
      Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder het risico van de administratieve onduidelijkheid van de rechtspositionele afspraken in verband met de overgang van het brandweerpersoneel van de gemeente Horst aan de Maas naar de VRLN ten onrechte bij eiser heeft gelegd. Hoewel de wel beschikbare stukken van de gemeente Horst aan de Maas niet uitblinken in duidelijkheid, lijken die er op te wijzen dat het de bedoeling is geweest om die vaste jaarvergoeding als een garantie mee over te nemen naar de VRLN. Zoals hierboven is weergegeven, wijzen de feiten bovendien meer in de richting van eisers positie als medewerker van team Veiligheid die ook lid is van de vrijwillige brandweer. 
      
    
    
      5.8.
      De rechtbank gaat er daarom vanuit dat de vaste jaarvergoeding niet enkel en alleen was gekoppeld aan de vrijwilligersfunctie. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het besluit tot afbouw en beëindiging van de vergoeding van de beheersmatige taken feitelijke en juridische grondslag mist. Het besluit van 4 oktober 2022 doet meer recht aan de situatie. Hierin staat: “Deze vergoeding is jou toegekend door gemeente Horst aan de Maas voor het uitoefenen van verscheidene taken op officiers niveau. (…) Jouw dienstverband onder gemeente Horst aan de Maas is een rechtsvoorganger van VRLN. Je blijft dus het recht behouden op de vergoeding.” 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    6. Het beroep is gegrond. Dit betekent dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, maar dient te worden vernietigd. De rechtbank ziet reden zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen. Dit betekent dat de vergoeding ter hoogte van 150 uur per jaar niet kan worden afgebouwd en ook niet kan worden beëindigd.  
    
    7. Aanleiding bestaat om verweerder te veroordelen in de kosten van eiser. De kosten in beroep worden begroot op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het aanwezig zijn op de zitting, met een waarde van € 907,- en wegingsfactor 1). 
    De rechtbank ziet geen reden om verweerder ook te veroordelen in de kosten in bezwaar, omdat de gemachtigde van eiser niet (het is in ieder geval niet terug te vinden in de stukken) om vergoeding van de kosten in bezwaar heeft gevraagd. Dat is een voorwaarde die staat in artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht.  
    
    8. Verweerder wordt eveneens opgedragen het door eiser betaalde griffierecht ten bedrage van € 187,- te vergoeden.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    
    - vernietigt het bestreden besluit;
    
    - herroept het primaire besluit;
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.814,-;
    
    - bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht van € 187,- vergoedt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M.T. Coenegracht, voorzitter, en mr. P.H. Broier en mr. T.G. Klein, leden, in aanwezigheid van mr. M.H. Vonk-Menger, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op	 28 februari 2025.			.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 28 februari 2025.
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     De bij productie 12 ontbrekende bijlages, bijlage 6 diverse mailwisseling in de periode juli 2022 tot 20 april 2023 met betrekking tot het opvragen van informatie door cliënt genummerd 6-12.