ECLI:NL:RBNNE:2025:1033, Rechtbank Noord-Nederland, 21-03-2025, LEE 24/2650
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-03-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de aan hem opgelegde last onder dwangsom en de daarmee verbonden invorderingsbeschikking. Het college heeft aan eiser een last onder dwangsom opgelegd omdat er op zijn perceel activiteiten werden uitgevoerd in strijd met de geldende beheersverordening. De rechtbank oordeelt dat het beroep van eiser gegrond is omdat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat eiser kon worden aangemerkt als overtreder. De rechtbank bepaalt dat het college een nieuw besluit moet nemen op het bezwaar van eiser, met inachtneming van deze uitspraak.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 24/2650 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 maart 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats eiser], eiser
    (gemachtigde: mr. L. Knol),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Wolden, het college 
      (gemachtigden: A.N. Timmer en P. Scharenborg).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de aan hem opgelegde last onder dwangsom.
    
    
    
      1.1.
      Bij besluit van 2 november 2023 is aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. Met het bestreden besluit van 1 mei 2024 op het bezwaar van eiser is het college bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 26 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en diens echtgenote, de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van het college. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. Op 24 juni 2024 heeft het college besloten tot invordering van verbeurde dwangsommen. De verschuldigdheid van dwangsommen wordt door eiser betwist. Het beroep is daarom op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ook gericht tegen het besluit tot invordering. Na het instellen van het beroep is dit besluit herzien. Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb is het beroep mede gericht tegen het herziene besluit, tenzij partijen daar onvoldoende belang bij hebben. De rechtbank oordeelt dat daarvan geen sprake is. Het beroep richt zich daarom ook tegen het herziene invorderingsbesluit van 14 augustus 2024.
    
    3. De rechtbank beoordeelt of de last onder dwangsom terecht is opgelegd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    4. Het beroep tegen de last onder dwangsom is gegrond. De beroepen tegen de invorderingsbesluiten zullen door de rechtbank worden verwezen naar het college. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      4.1.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
    
    
      4.2.
      Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft het oude recht van toepassing als voor 1 januari 2024 een verzoek om handhavend optreden is gedaan. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
      
    
    
      4.3.
      De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Eiser is eigenaar van het perceel en de gebouwen aan de [adres] in [plaats]. Hij exploiteerde daar in het verleden een hotel-restaurant. Per 1 augustus 2022 heeft eiser de exploitatie verkocht aan stichting Pollywood. De bedrijfsruimte is per die datum eveneens verhuurd aan de stichting.
      
      
        
          Kon eiser worden aangemerkt als overtreder?
        
      
      5. Eiser stelt zich primair op het standpunt dat hij niet kan worden aangemerkt als overtreder omdat de overtreding niet aan hem kan worden toegerekend. Daarbij verwijst eiser naar jurisprudentie over functioneel daderschap. Eiser betoogt dat het college ten onrechte is uitgegaan van de ‘drijfmest-criteria’; omdat eiser een natuurlijke persoon is zijn de ‘ijzerdraad-criteria’ van toepassing. De beslissing op bezwaar is in strijd met het motiveringsbeginsel van artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
      
      6. Deze beroepsgrond slaagt in zoverre dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat eiser kon worden aangemerkt als overtreder. Daarbij overweegt de rechtbank het volgende.
      
    
    
      6.1.
      De rechtbank stelt vast dat op het moment van het bestreden besluit Pollywood het hotel-restaurant door toevoeging van een woon-zorgfunctie exploiteerde in strijd met de beheersverordening ‘Buitengebied’, gelet op de artikelen 12.1 en 12.5 van de beheersverordening. Door zonder vergunning dit project uit te voeren was sprake van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
      
    
    
      6.2.
      Anders dan partijen acht de rechtbank de jurisprudentie over functioneel daderschap in deze zaak niet van belang. Vaste rechtspraak is dat onder ‘gebruiken’ in de zin van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo ook ‘laten gebruiken’ moet worden verstaan. De omstandigheid dat eiser het pand niet zelf gebruikte in strijd met de beheersverordening, betekent niet dat hij niet als overtreder kon worden aangemerkt. 
      
    
    
      6.3.
      Uit deze rechtspraak volgt verder dat eiser als verhuurder niet verantwoordelijk wordt gehouden als hij aannemelijk maakt dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand in strijd met de beheersverordening werd gebruikt. De rechtbank oordeelt dat hiervan geen sprake is. In de huurovereenkomst staan bepalingen waaruit het voornemen van Pollywood blijkt. De huurovereenkomst bepaalt ook dat Pollywood zorg moet dragen voor alle voor de exploitatie benodigde vergunningen en dat de stichting eiser daarover diende te informeren. Met het college is de rechtbank van oordeel dat het op de weg van eiser lag om te informeren naar de stand van zaken bij het verkrijgen van de toestemming. Eiser kon dus weten dat dat het pand in strijd met de beheersverordening werd gebruikt. In ieder geval is eiser bij het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom op 5 mei 2023 geïnformeerd over de bevindingen van de toezichthouders. Dat betekent dat eiser wist van de overtreding bijna 6 maanden voordat de last onder dwangsom werd opgelegd.
      
      
        
          Was de last duidelijk genoeg?
        
      
      7. Eiser stelt dat het bestreden besluit in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel dat ten grondslag ligt aan artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb. In de last is niet duidelijk omschreven welke herstelmaatregelen concreet kunnen worden genomen om de overtreding te beëindigen.
      
      8. De beroepsgrond slaagt niet. Vaste rechtspraak is dat een last zo duidelijk en concreet geformuleerd moet worden dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.
      In de last staat dat de overtreding kan worden beëindigd “door het aanbieden van maatschappelijke activiteiten in de vorm van zorgverlening en woonbegeleiding te beëindigen en beëindigd te houden”. De rechtbank is van oordeel dat daarmee voldoende duidelijk is wat van eiser werd gevraagd. De rechtbank betrekt daarbij de conclusie in rechtsoverweging 6.2 dat het laten gebruiken een overtreding inhoudt. De overtreding ‘laten gebruiken’ kan naar oordeel van de rechtbank alleen worden beëindigd door het resultaat dat het aanbieden van de genoemde maatschappelijke activiteiten daadwerkelijk is beëindigd en beëindigd blijft. Anders dan eiser aanvoert kon daarom niet onduidelijk zijn of sprake was van een resultaatsverplichting of een inspanningsverplichting. 
      
      
        
          Is de hoogte van de dwangsom voldoende gemotiveerd en redelijk?
        
      
      9. Eiser stelt verder dat de hoogte van de dwangsom niet is gemotiveerd en in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
      
      10. De beroepsgrond slaagt in zoverre dat onvoldoende is gemotiveerd of de hoogte van de dwangsom voldoet aan artikel 5:32b, derde lid, van de Awb. De rechtbank overweegt daarbij het volgende.
      
    
    
      10.1.
      Uit de wet volgt dat de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging de maatstaf vormen voor de hoogte van de dwangsom. Het opleggen van een last onder dwangsom heeft ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
      
    
    
      10.2.
      In het verweerschrift verwijst het college ter onderbouwing van de hoogte van de dwangsom naar de Landelijke handhavingsstrategie omgevingsrecht (LHSO) en bijlage 1 van de Leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen (Leidraad), in het bijzonder  naar de bedragen in de bijlage voor ‘gebruik zonder vergunning’ en ’in werking zonder (toereikende) vergunning’. Het college heeft de LHSO en de Leidraad niet als beleid vastgesteld en kan dus niet ter motivering van het besluit volstaan met verwijzing naar de LHSO en de Leidraad. Bovendien vermeldt de Leidraad uitdrukkelijk dat het enkel verwijzen naar de Leidraad niet een afdoende motivering is in een handhavingsbeschikking.
      
    
    
      10.3.
      
        Volgens de Leidraad moet bij de hoogte van de dwangsom rekening worden gehouden met de gevolgen van overtredingen, conform de typering in de LHSO. De LSHO kent daarvoor vier categorieën: ‘aanzienlijk/onomkeerbaar’, ‘van belang’, ‘beperkt’ of ‘vrijwel nihil’. Onder ‘gevolgen van de overtreding’ moeten volgens de LHSO ook dreigende gevolgen worden verstaan. Het gaat daarbij om “gevolgen voor de fysieke leefomgeving, zoals hinder, schade aan beschermde waarden (zoals milieu, natuur of erfgoed), verontreiniging, zieken, gewonden of doden (mens, plant en dier).” 
        Het college kwalificeert de gevolgen van de overtreding als ‘aanzienlijk’ omdat sprake is van overlast en de indieners van het handhavingsverzoek hebben aangegeven zich onveilig te voelen. Het college heeft echter verzuimd aan te geven welke (dreigende) gevolgen er zijn voor de fysieke leefomgeving en hoe die zijn gewogen.
      
      
    
    
      10.4.
      Ter zitting is door het college nog aangegeven dat aanvullend is overwogen dat [eiser] meer vastgoed bezit. Draagkracht van de overtreder mag echter geen rol spelen bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    11. Het beroep tegen de last onder dwangsom is gegrond omdat het besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel van artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.
    
    12. De rechtbank ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. Dit omdat het college moet motiveren of de hoogte van de dwangsom voldeed aan artikel 5:32b, derde lid, van de Awb. Toepassing van een bestuurlijke lus acht de rechtbank niet doelmatig en efficiënt.
    
    13. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    
    14. De vernietiging van het bestreden besluit is aanleiding om met toepassing van artikel 5:39, tweede lid, van de Awb het geschil over de invordering terug te leggen bij het college. Dat betekent concreet dat het college bij de nieuwe beslissing op het bezwaar van eisers tegen de last onder dwangsom ook de verschuldigdheid van dwangsommen moet heroverwegen.
    
    
      14.1.
      Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 1 mei 2024;
    - draagt het college op om binnen 6 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - verwijst de beroepen tegen het invorderingsbesluit van 24 juni 2024 en het herziene besluit van 14 augustus 2024 naar het college;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,- aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiser.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Knuttel, rechter, in aanwezigheid van E.D.M. Nijbroek, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 21 maart 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
  
  
    Artikel 5:39
    
      
        Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
      
      
        De bestuursrechter kan de beslissing op het beroep of hoger beroep tegen de beschikking tot invordering echter verwijzen naar een ander orgaan, indien behandeling door dit orgaan gewenst is. […]
      
    
    
  
  
    Artikel 6:19
    1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. […]
    
  
  
    Artikel 7:12
    1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. […]
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
    
    
  
  
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    
    
      
        Beheersverordening Buitengebied
      
    
    
  
  
    Artikel 12.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Horeca' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
      
        horecabedrijven, niet zijnde een bar, bar-/dancing of discotheek;
      
      
        een conferentiecentrum;
      
      
        groepsaccommodatie al of niet in combinatie met educatieve, sociaal-culturele en recreatieve doeleinden, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'groepsaccommodatie';
      
      
        e instandhouding van de karakteristieke hoofdvorm van de gebouwen, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'karakteristiek';
      
      
        het wonen ten behoeve van het bedrijf; […]
      
    
    
  
  
    Artikel 12.5 Specifieke gebruiksregels
    Onder strijdig gebruik met deze bestemming wordt begrepen het gebruik dat afwijkt van de bestemmingsomschrijving […]
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:2071
  
  
     ECLI:NL:RVS:2015:1458, onder 5.2 en meer recent ECLI:NL:RVS:2024:628
  
  
     Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2021:740
  
  
     Dit is vaste jurisprudentie. Zie onder meer ECLI:NL:RVS:2013:BY9212
  
  
     Zie onder meer ECLI:NL:RVS:2011:BP7185 en ECLI:NL:RVS:2019:321
  
  
     Vergelijk ECLI:NL:RVS:2020:2617