ECLI:NL:RVS:2017:3365, Raad van State, 06-12-2017, 201606830/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-12-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 juli 2015 heeft het college aan Queenstaete II B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het verhogen van een vloer in het gebouw aan de Markt 39 te Delft.

201606830/1/A1.
    Datum uitspraak: 6 december 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 juli 2016 in zaak nr. 16/1188 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Delft.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 juli 2015 heeft het college aan Queenstaete II B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het verhogen van een vloer in het gebouw aan de Markt 39 te Delft.
    
    Bij besluit van 6 januari 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 28 juli 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 augustus 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. Hiemstra, advocaat te Delft, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.F. Klein, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Queenstaete II is eigenaar van het gebouw aan de Markt 39 te Delft. Dit gebouw is aangewezen als rijksmonument. [appellant] huurt de begane grond van het gebouw en exploiteert daarin een souvenirwinkel. Vast staat dat in het verleden zonder de daartoe benodigde vergunningen een deel van de monumentale vloer tussen de begane grond en de kelder is opgehoogd. Dit is gebeurd omdat de vloer van de kelder zelf steeds meer verhoogd moest worden vanwege het stijgende grondwaterpeil. Bij het besluit van 12 januari 2012 heeft het college krachtens de Monumentenwet 1988 vergunning verleend voor een aantal bouwkundige wijzigingen in het pand. Bij dat besluit is geen vergunning verleend voor de verhoging van de vloer; het college heeft in dat besluit Queenstaete II erop gewezen dat zij is gehouden de vloer van het achterste gedeelte van de begane grond terug te brengen naar de oorspronkelijke - lagere - positie. Vervolgens heeft Queenstaete II op 29 juni 2015 een vergunningaanvraag ingediend die strekt tot legalisering van de verhoogde vloer. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 30 juli 2015 is de vergunning verleend. De vergunning betreft de activiteiten bouw en wijziging van een rijksmonument, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en f, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).
    
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat sprake is van een herhaalde aanvraag die het college buiten behandeling had moeten laten. Bij besluit van 12 januari 2012 heeft het college reeds besloten dat geen vergunning zou worden verleend voor het verhogen van de vloer en thans is er geen sprake van nieuwe feiten of omstandigheden, als bedoeld in artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), aldus [appellant].
    
    2.1.    Artikel 4:6 van de Awb luidt:
    
    "1. Indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, is de aanvrager gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden.
    
    2. Wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, kan het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking."
    
    2.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3131, is uitgangspunt dat een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd is om een herhaalde aanvraag inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Het bestuursorgaan kan zo'n aanvraag inwilligen of afwijzen. Een bestuursorgaan mag dit ook als de rechtzoekende aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Als het bestuursorgaan de herhaalde aanvraag beoordeelt, dan toetst de bestuursrechter het besluit op die aanvraag aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden als ware dit het eerste besluit over die aanvraag. Anders dan voorheen beoordeelt de bestuursrechter dus niet meer ambtshalve of wat een rechtzoekende aan zijn aanvraag ten grondslag heeft gelegd nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, aldus de Afdeling in die uitspraak. Anders dan [appellant] stelt, geldt het vorenstaande ook voor besluiten op aanvragen waarbij belangen van derden in geding zijn.
    
        Gelet hierop faalt het betoog, ongeacht of de vergunningaanvraag van 29 juni 2015 moet worden aangemerkt als een herhaalde aanvraag als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb.
    
    3.    Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo luidt:
    
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    […]
    
    f. het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een beschermd monument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een beschermd monument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht,
    
    […]"
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college advies had moeten vragen aan de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed. Ter zitting heeft [appellant] deze grond aldus toegelicht dat het gaat om een reconstructie naar een eerdere staat, waarvoor het college op grond van artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder 3°, van het Besluit omgevingsrecht advies had moeten vragen.
    
    4.1.    Artikel 6.4, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht luidt:
    
    "Met betrekking tot een aanvraag ten aanzien van een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de wet, worden als adviseurs aangewezen:
    
    a. Onze Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, indien de activiteit betrekking heeft op:
    
    3°. het reconstrueren van een rijksmonument of een belangrijk deel daarvan, waarbij de staat van het monument wordt teruggebracht naar een eerdere staat of een veronderstelde eerdere staat van dat monument,
    
    […]."
    
    4.2.    De verleende omgevingsvergunning ziet op de legalisatie van een eerder uitgevoerde ophoging van een deel van de vloer in het pand. Die ophoging betreft geen reconstructie waarbij de staat van het monument wordt teruggebracht naar een eerdere (veronderstelde) staat, maar een bouwkundige wijziging ten behoeve van het gebruik van de kelder. Er is daarom geen advies op grond van artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder 3°, van het Besluit omgevingsrecht vereist.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank zijn beroepsgrond dat de vloer zonder schade tot het oorspronkelijke niveau kan worden verlaagd, ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten. Het college heeft zijn besluit mede gebaseerd op de onjuiste veronderstelling dat het verlagen van de vloer tot schade zou leiden. [appellant] wijst hierbij op een drietal door hem bij de rechtbank ingebrachte adviezen, volgens welke geen schade zal ontstaan bij het terugbrengen van de vloer naar de originele hoogte.
    
    5.1.    Wat betreft het aangevoerde over de schade in verband met het verlagen van de vloer, overweegt de Afdeling het volgende. Uitgangspunt is de vergunningaanvraag; deze ziet op een al gerealiseerde verhoging van de vloer ten opzichte van de oorspronkelijke situatie. Die bouwkundige wijziging moet worden beoordeeld en niet de mogelijke gevolgen van een herstel in de oude staat. Dat in het advies van de monumentencommissie van 16 juli 2015, dat aan het besluit van 30 juli 2015 ten grondslag is gelegd, staat dat het herstellen van de oude situatie schade zal opleveren aan de vloer, maakt niet dat dat besluit ondeugdelijk is gemotiveerd, aangezien dat niet het dragende argument is geweest voor de conclusie dat vergunning kan worden verleend.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de vergunningverlening niet heeft kunnen baseren op het advies van de monumentencommissie van 16 juli 2015 en het bij de vergunningaanvraag gevoegde rapport van Studioschaeffer architecten BNA van 29 juni 2015 (hierna: het rapport van SA). [appellant] wijst erop dat het college zich in het besluit van 12 januari 2012 nog op het standpunt heeft gesteld dat voor het ophogen van de vloer geen vergunning kan worden verleend. Het college had de ten behoeve van dat besluit uitgebrachte adviezen bij zijn besluitvorming moeten betrekken. Het niettemin vergunning verlenen is in strijd met de rechtszekerheid. [appellant] stelt verder dat uit de door hem bij de rechtbank overgelegde adviezen blijkt dat de kelder zonder verhoging van de vloer nog bruikbaar is als opslagruimte en de oorspronkelijke hoogte van de vloer ten opzichte van het kelderraam van cultuurhistorische waarde is. De rechtbank heeft volgens [appellant] voorts ten onrechte de commerciële waarde van de winkel relevant geacht bij haar beoordeling.
    
    6.1.    Artikel 2.15 van de Wabo luidt:
    
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet. Bij de beslissing op de aanvraag houdt het bevoegd gezag rekening met het gebruik van het monument."
    
    6.2.    Vóór invoering van de Wabo was het vereiste van een vergunning voor wijziging van een monument neergelegd in artikel 11 van de Monumentenwet 1998 (oud). Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 13 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ1075, volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze wet dat bij het verlenen van een vergunning op grond van artikel 11 in het concrete geval de belangen van de aanvrager dienen te worden afgewogen tegen de belangen van het beschermde monument (Kamerstukken II 1986/87, 19 881, nr. 3, p. 20). Gelet op de bewoordingen daarvan is er geen aanleiding om bij toepassing van artikel 2.15 van de Wabo een andere afweging te maken. Verder moet bij de belangenafweging rekening worden gehouden met het gebruik dat van het monument wordt gemaakt.
    
    6.3.    Zoals onder 5.1 is overwogen heeft het college aan het besluit tot vergunningverlening het advies van de monumentencommissie van 16 juli 2015 ten grondslag gelegd. De commissie adviseert de gevraagde vergunning te verlenen. De commissie vindt het van belang dat, hoewel de oorspronkelijke positie van de vloer ten opzichte van het kelderraam verdwijnt, de kelder bruikbaar blijft omdat daarmee een belangrijke cultuurhistorische waarde van de vloer, een slanke vloer zodat de ruimte eronder kan worden gebruikt, beleefbaar blijft. Het enkele feit dat dit advies afwijkt van de adviezen die ten behoeve van het besluit van 12 januari 2012 zijn uitgebracht, brengt niet mee dat het college zich niet op dit advies mocht baseren. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen wordt bij een nieuwe vergunningaanvraag opnieuw beoordeeld of vergunning kan worden verleend. Daarbij kan een adviescommissie dan wel het bevoegd gezag tot nieuwe inzichten komen. De rechtszekerheid strekt niet zover dat, ondanks deze nieuwe inzichten, vergunningverlening niet meer mogelijk is.     
    
        Verder heeft het college - zo heeft het ter zitting van de rechtbank meegedeeld - zich eveneens gebaseerd op het rapport van SA van 29 juni 2015, waarin wordt geconcludeerd dat door de verhoging van de vloer de monumentale waarde daarvan, die is gelegen in de rankheid van de vloer, welk in dienst staat van de functionaliteit van de kelder, wordt hersteld en verbeterd. Gelet op het toetsingskader heeft het college hieraan belang kunnen hechten, ook al was de kelder, zoals [appellant] stelt, ook in de oorspronkelijke situatie toegankelijk, als opslagruimte. Weliswaar stelt [appellant] - onder verwijzing naar de door hem ingebrachte adviezen - terecht dat de monumentale waarde van het pand wordt aangetast, doch in hetgeen hij heeft aangevoerd kan geen aanleiding worden gevonden voor het oordeel dat deze aantasting onevenredig is. Het college heeft in redelijkheid kunnen besluiten het belang van de cultuurhistorische waarde van de platenvloer te stellen boven dat van de cultuurhistorische waarde van de positie van die vloer ten opzichte van het kelderraam.
    
        De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen. Daargelaten of de rechtbank - zoals [appellant] stelt - de commerciële waarde van de winkel daarbij heeft betrokken, kan uit de motivering van het college om de vergunning te verlenen niet worden afgeleid dat dit voor het college van belang is geweest.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Van der Maesen de Sombreff
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 december 2017
    
    190-811.