ECLI:NL:RVS:2023:1451, Raad van State, 12-04-2023, 202200174/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-04-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 februari 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Staphorst besloten om het verzoek van [appellant A] en [appellant B] om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur buiten behandeling te laten. [appellant A] en [appellant B] hebben op 26 november 2019 het college verzocht om alle documenten over de periode januari 2010 tot en met november 2019 die over henzelf of hun bedrijf gaan, openbaar te maken. Daarmee bedoelen zij ook alle documenten waarin hun namen voorkomen.Volgens het college is het verzoek te algemeen geformuleerd. [appellant A] en [appellant B] hebben hier op 19 januari 2020 op gereageerd. Volgens hen is het verzoek niet te algemeen geformuleerd; ze zien geen reden om het verzoek nader te concretiseren. Op 23 januari 2020 heeft het college nogmaals gevraagd om het verzoek te verduidelijken. Nadat [appellant A] en [appellant B] opnieuw hebben aangegeven dat zij van mening zijn dat het verzoek niet te algemeen is, heeft het college besloten om het verzoek buiten behandeling te stellen omdat het verzoek onvoldoende concreet is.

202200174/1/A3.
    Datum uitspraak: 12 april 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], wonend te Staphorst,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 26 november 2021 in zaak nr. 20/2012 in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Staphorst.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 februari 2020 heeft het college besloten om het verzoek van [appellant A] en [appellant B] om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) buiten behandeling te laten.
    Bij besluit van 3 september 2020 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 26 november 2021 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 januari 2023, waar [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door mr. F. Krol-Postma, advocaat te Heerenveen, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.T. Derks, bijgestaan door mr. F.S. Helder, advocaat te Arnhem, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellant A] en [appellant B] hebben op 26 november 2019 het college verzocht om alle documenten over de periode januari 2010 tot en met november 2019 die over henzelf of hun bedrijf gaan, openbaar te maken. Daarmee bedoelen zij ook alle documenten waarin hun namen voorkomen. Per brief van 9 januari 2020 heeft het college aan [appellant A] en [appellant B] verzocht om het verzoek te concretiseren, en aan te geven om welke bestuurlijke aangelegenheid of om welk (gemeentelijk) beleid het gaat. Daarnaast heeft het college aan [appellant A] en [appellant B] gevraagd te preciseren naar welke informatie of documenten zij specifiek op zoek zijn. Volgens het college is het verzoek namelijk te algemeen geformuleerd. [appellant A] en [appellant B] hebben hier op 19 januari 2020 op gereageerd. Volgens hen is het verzoek niet te algemeen geformuleerd; ze zien geen reden om het verzoek nader te concretiseren. Op 23 januari 2020 heeft het college nogmaals gevraagd om het verzoek te verduidelijken. Nadat [appellant A] en [appellant B] opnieuw hebben aangegeven dat zij van mening zijn dat het verzoek niet te algemeen is, heeft het college besloten om het verzoek buiten behandeling te stellen omdat het verzoek onvoldoende concreet is.
    Oordeel van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om het verzoek buiten behandeling te stellen. [appellant A] en [appellant B] hebben alleen in het algemeen gevraagd naar alle documenten uit een bepaalde periode waarin hun namen voorkomen of die over hun bedrijf gaan. De rechtbank heeft overwogen dat dit verzoek niet ziet op concrete documenten, en dat ook niet duidelijk was over welke concrete bestuurlijke aangelegenheden zij informatie wensten te ontvangen. Daarnaast hebben [appellant A] en [appellant B] hun verzoek ook niet voldoende geconcretiseerd voordat het besluit werd genomen, terwijl het college volgens de rechtbank wel voldoende behulpzaam is geweest bij het preciseren van het verzoek. Daardoor raakt het verzoek een onbegrensd aantal onderwerpen en aangelegenheden. Het college was dan ook op grond van artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), bevoegd om het verzoek buiten behandeling te stellen.
    Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat [appellant A] en [appellant B] hun verzoek weliswaar in de bezwaarfase nader hebben geconcretiseerd, maar dat het college er desondanks voor heeft kunnen kiezen om het verzoek buiten behandeling te stellen. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat duidelijk is geworden dat [appellant A] en [appellant B] openbaarmaking wensen van documenten die gaan over het mediationtraject dat heeft plaatsgevonden tussen henzelf en de gemeente en over de handhavingsprocedures die betrekking hebben op henzelf en hun bedrijf, maar dat [appellant A] en [appellant B] ook hebben aangegeven dat zij niet willen dat het verzoek wordt beperkt tot die onderwerpen. Daardoor raakt het verzoek nog steeds een onbegrensd aantal onderwerpen en aangelegenheden en blijft onduidelijk op welke bestuurlijke aangelegenheden het verzoek betrekking heeft. Het college hoefde dus niet op grond van artikel 7:11 van de Awb de alsnog overgelegde gegevens in de heroverweging te betrekken en alsnog een inhoudelijk besluit te nemen, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    3.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om het verzoek om openbaarmaking buiten behandeling te stellen. De rechtbank heeft in dat kader ten onrechte overwogen dat zij hebben nagelaten een bestuurlijke aangelegenheid aan te duiden. Zij voeren aan dat het verzoek niet verder hoefde te worden gespecificeerd. Volgens [appellant A] en [appellant B] is het voldoende concreet dat zij hebben vermeld dat het gaat over documenten die betrekking hebben op henzelf en waarin hun namen worden genoemd. [appellant A] en [appellant B] verwijzen daarbij naar de uitspraak van de Afdeling van 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:659. De rechtbank heeft daarnaast ten onrechte overwogen dat het college niet alsnog inhoudelijk hoefde te beslissen over de onderwerpen die zij in de bezwaarfase verder hebben geconcretiseerd. Dat zij graag meer informatie wilden dan alleen over de onderwerpen mediation en handhaving staat niet ter discussie, maar dat de overige onderwerpen voor het college onduidelijk zijn ontslaat het college niet van de verplichting om in elk geval de stukken openbaar te maken die op deze twee onderwerpen betrekking hebben. Dat het verzoek in ieder geval zag op mediation, is bovendien al in het verzoek van 26 november 2019 genoemd, aldus [appellant A] en [appellant B].
    Wettelijk kader
    4.       Artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb luidt: ‘’Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien: c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking.’’Artikel 7:11, eerste lid, van de Awb luidt: ‘’Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.’’ Artikel 7:11, tweede lid, van de Awb, luidt:‘’Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.’’ Artikel 3, eerste lid, van de Wob, luidt: ‘’Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.’’ Artikel 3, tweede lid, van de Wob, luidt: ‘’De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.’’ Artikel 3, vierde lid, van de Wob, luidt: ‘’Indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, verzoekt het bestuursorgaan de verzoeker zo spoedig mogelijk om zijn verzoek te preciseren en is het hem daarbij behulpzaam.’’
    Beoordeling van het hoger beroep
    5.       [appellant A] en [appellant B] hebben verzocht om alle documenten waarin hun namen voorkomen of die over hen of hun bedrijf gaan. Zij hebben toegelicht dat het daarbij onder andere gaat om alle interne en externe documenten, waaronder verslagen van overleggen, e-mails en WhatsApp-berichten, waarin over hen is gecommuniceerd, en de communicatie over mediation. Verder hebben zij aangegeven dat het verzoek ziet op interne communicatie binnen de gemeentelijke organisatie en de gemeenteraad, en om communicatie tussen partners of andere externe partijen of personen (waaronder de huisadvocaat en/of andere advocaten, de commissie bezwaarschriften, de rechtbank, de Raad van State, de politie, het Openbaar Ministerie, de Belastingdienst, de RUD en het Veiligheidshuis).
    5.1.    [appellant A] en [appellant B] hebben in het verzoek van 26 november 2019 al specifiek benoemd dat zij informatie wensen te ontvangen over het onderwerp mediation. Ter zitting bij de Afdeling is gebleken dat maar één mediationtraject voor de duur van een jaar heeft plaatsgevonden tussen [appellant A] en [appellant B] en de burgemeester. Het had voor het college dus duidelijk moeten zijn wat [appellant A] en [appellant B] bedoelden met ‘de communicatie over de mediation’. Het college heeft het verzoek om deze informatie daarom niet buiten behandeling mogen stellen op grond van artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb.
    5.2.    Het verzoek van [appellant A] en [appellant B] raakt voor het overige een onbegrensd aantal onderwerpen. Het verzoek is daardoor, met uitzondering van het onderwerp mediation, te algemeen geformuleerd. Als het verzoek te algemeen geformuleerd is, dient het bestuursorgaan de aanvrager te verzoeken dit te preciseren. Dit heeft het college gedaan. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college voldoende behulpzaam is geweest bij het preciseren van het verzoek. Het college heeft meerdere keren aan [appellant A] en [appellant B] verzocht om het verzoek te verduidelijken en de bestuurlijke aangelegenheden en documenten te noemen waar het hen om gaat. In reactie op de vragen van het college zijn [appellant A] en [appellant B] nadrukkelijk bij hun standpunt gebleven dat het verzoek voldoende duidelijk was en zij geen gebruik wilden maken van de gelegenheid om het verzoek te concretiseren. Hierdoor bleef onduidelijk welke concrete informatie zij wensten te ontvangen. Het betoog van [appellant A] en [appellant B] dat sprake is van eenzelfde situatie als in de uitspraak van 9 maart 2016 slaagt niet. In dat geval was immers duidelijk dat het verzoek ging over concrete documenten met betrekking tot de ondernemingsraad van een gemeente.
    Moest het college alsnog inhoudelijk beslissen over het onderwerp dat [appellant A] en [appellant B] in de bezwaarfase nader hebben geconcretiseerd?
    6.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 juli 2012 ECLI:NL:RVS:2012:BX0276, waarnaar de rechtbank ook heeft verwezen), staat het een bestuursorgaan dat een verzoek buiten behandeling heeft gesteld omdat de verzoeker geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om het verzoek verder te specificeren, vrij om ontbrekende gegevens die na het nemen van het besluit op de aanvraag zijn overgelegd bij de heroverweging in bezwaar in aanmerking te nemen, maar is het hiertoe niet verplicht. Het college mag zelfstandig beoordelen of zij gebruik maakt van deze bevoegdheid. De rechter beoordeelt vervolgens alleen of het college een redelijke keuze heeft gemaakt. [appellant A] en [appellant B] hebben pas tijdens de hoorzitting in bezwaar kenbaar gemaakt dat het verzoek mede ziet op informatie over een handhavingstraject. Het verzoek was echter nog steeds zeer algemeen geformuleerd en dat was ook uitdrukkelijk de bedoeling, zo werd duidelijk tijdens de hoorzitting in bezwaar. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het college de in bezwaar naar voren gebrachte gegevens over de omvang van het verzoek redelijkerwijs buiten beschouwing heeft kunnen laten.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 3 september 2020 gegrond verklaren. Dat besluit moet worden vernietigd, voor zover dit betrekking heeft op documenten over mediation. Het college moet in zoverre een nieuw besluit nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    7.1.    Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (hierna: Woo; Staatsblad 2021, 499), zoals gewijzigd bij de Wijzigingswet Woo (Staatsblad 2021, 500), in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. Dat geldt in principe ook voor besluiten op bezwaar of besluiten die worden genomen na een bestuurlijke of judiciële lus.
    8.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 26 november 2021 in zaak nr. 20/2012;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Staphorst van 3 september 2020, voor zover dit betrekking heeft op documenten over mediation;
    V.      draagt het college van burgemeester en wethouders van Staphorst op om in zoverre binnen 6 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VI.     bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Staphorst tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3348,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Staphorst aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 452,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. W. den Ouden, en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Klein
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 april 2023
    176-973