ECLI:NL:RVS:2025:1313, Raad van State, 26-03-2025, 202401823/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-03-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 december 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zeist aan Hillside Development B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van het pand aan de [locatie 1] in Zeist tot zes appartementen. Het bouwplan voorziet in de verbouwing van het pand aan de [locatie 1] waarin zich nu op de begane grond een slagerij en broodjeszaak bevonden en op de verdieping een zelfstandige woning. In totaal zullen in het gebouw zes appartementen worden gerealiseerd, waarvan er vijf op de begane grond zullen komen. Er zijn geen parkeerplaatsen aanwezig op het perceel. Parkeren zal plaatsvinden in de openbare ruimte. Het college stelt zich op het standpunt dat het bouwplan past binnen de ter plaatse geldende bestemmingsplannen "Zeist Centrum e.o." en "Paraplubestemmingsplan Parkeernormen Zeist" en heeft een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen verleend. [appellant A] en anderen wonen aan de Jacob van Lenneplaan, een zijstraat van de Bergweg. Zij hebben vanuit hun woningen geen zicht op het perceel, maar vrezen dat de realisering van de appartementen zal leiden tot een verdere toename van de parkeerdruk in hun straat.

202401823/1/R1.
    Datum uitspraak: 26 maart 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D], allen wonend in Zeist (hierna: [appellant A] en anderen),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 8 februari 2024 in zaak nr. 23/3998 in het geding tussen:
    [appellant A] en anderen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zeist.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 december 2022 heeft het college aan Hillside Development B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van het pand aan de [locatie 1] in Zeist tot zes appartementen.
    Bij besluit van 4 juli 2023 heeft het college de door [appellant A] en anderen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en de omgevingsvergunning in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 8 februari 2024 heeft de rechtbank het door [appellant A] en anderen daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en anderen hoger beroep ingesteld.
    Het college en Hillside Development hebben een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    [appellant A] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 29 januari 2025, waar [appellant A], [appellant C] en [appellant D], het college, vertegenwoordigd door mr. E.U.H. van de Schepop, W. Cok en S. Balk, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Hillside Development, vertegenwoordigd door mr. R. den Boogert en mr. M. Vermeer, beiden advocaat in Amsterdam, en [partij] als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 19 oktober 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het bouwplan voorziet in de verbouwing van het pand aan de [locatie 1] waarin zich nu op de begane grond een slagerij en broodjeszaak bevonden en op de verdieping een zelfstandige woning. In totaal zullen in het gebouw zes appartementen worden gerealiseerd, waarvan er vijf op de begane grond zullen komen. Er zijn geen parkeerplaatsen aanwezig op het perceel. Parkeren zal plaatsvinden in de openbare ruimte. Het college stelt zich op het standpunt dat het bouwplan past binnen de ter plaatse geldende bestemmingsplannen "Zeist Centrum e.o." en "Paraplubestemmingsplan Parkeernormen Zeist" (hierna: het Paraplubestemmingsplan) en heeft een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen verleend.
    [appellant A] en anderen wonen aan de Jacob van Lenneplaan, een zijstraat van de Bergweg. Zij hebben vanuit hun woningen geen zicht op het perceel, maar vrezen dat de realisering van de appartementen zal leiden tot een verdere toename van de parkeerdruk in hun straat, waar volgens hen nu al sprake is van ernstige parkeeroverlast. Zij hebben er in dit verband op gewezen dat de parkeerdruk al jaren toeneemt vanwege de woningbouwontwikkelingen in de buurt en dat de grens nu is bereikt.
    3.       De rechtbank heeft het beroep van [appellant A] en anderen niet-ontvankelijk verklaard omdat zij geen belanghebbenden zijn bij het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning. Naar het oordeel van de rechtbank zullen [appellant A] en anderen geen feitelijke gevolgen ondervinden van de verleende omgevingsvergunning. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat de afstand van hun woningen tot het perceel respectievelijk 95, 118 en 125 m bedraagt en zij vanuit hun woningen geen zicht hebben op het perceel. Ook heeft de rechtbank van belang geacht dat de parkeerbehoefte zal afnemen door de verleende omgevingsvergunning en [appellant A] en anderen dus ook wat betreft het aspect parkeerdruk geen feitelijke gevolgen zullen ondervinden.
    Zijn [appellant A] en anderen belanghebbende?
    4.       [appellant A] en anderen betogen terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij niet als belanghebbende kunnen worden aangemerkt bij het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning.
    Met het bouwplan zullen er meer woningen komen op het perceel. Omdat er geen parkeerplaatsen aanwezig zijn op eigen terrein zullen de toekomstige bewoners parkeren in de openbare ruimte. Het perceel ligt in een parkeervergunningengebied met betaald parkeren. Het college heeft op de zitting toegelicht dat er een wachtlijst is voor een parkeervergunning. De Jacob van Lenneplaan ligt aan de rand van dit parkeergebied en het college heeft op de zitting bevestigd dat bezoekers van het betaald parkeren-gebied soms uitwijken naar de Jacob van Lenneplaan omdat daar gratis geparkeerd kan worden. Gelet hierop acht de Afdeling het niet uitgesloten dat de toekomstige bewoners van het voorziene appartementengebouw ook in de Jacob van Lenneplaan zullen parkeren. In aanmerking genomen dat de parkeerdruk in de Jacob van Lenneplaan al hoog is en [appellant A] en anderen op 95 m tot 125 m van het perceel wonen, kan niet op voorhand worden aangenomen dat [appellant A] en anderen geen gevolgen van enige betekenis van het bouwplan zullen ervaren in de vorm van parkeeroverlast. Dat betekent dat [appellant A] en anderen door het bouwplan rechtstreeks in hun belangen worden geraakt en zij belanghebbende zijn bij de omgevingsvergunning. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    5.       Omdat [appellant A] en anderen belanghebbende zijn bij het besluit van 20 december 2022, heeft de rechtbank ten onrechte de beroepsgronden van [appellant A] en anderen niet behandeld. De Afdeling zal deze gronden hierna behandelen.
    Strijd met het bestemmingsplan vanwege te verwachten parkeerbehoefte?
    6.       [appellant A] en anderen betogen dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan wat betreft het onderdeel parkeren in overeenstemming is met het Paraplubestemmingsplan. Volgens [appellant A] en anderen is het bouwplan in strijd met artikel 4 van de planregels van het Paraplubestemmingsplan, omdat er in de omgeving van het te realiseren appartementengebouw onvoldoende parkeergelegenheid is om te kunnen voorzien in de extra parkeerbehoefte vanwege het appartementengebouw.
    Hierover hebben zij aangevoerd dat het college in het besluit op bezwaar de bestaande en nieuwe parkeerbehoefte ten onrechte heeft vastgesteld aan de hand van de op het perceel rustende bestemming "Gemengd". Door te stellen dat op grond van het bestemmingsplan wonen is toegestaan en dus bij de vaststelling van het bestemmingsplan al rekening is gehouden met de daaruit voortvloeiende parkeerbehoefte, heeft het college miskend dat de bestaande parkeerbehoefte in zekere mate objectief vastgesteld moet kunnen worden om de toekomstige parkeerbehoefte daarmee te kunnen verrekenen.
    Voor zover het college eerder aan de bij besluit van 20 december 2022 verleende omgevingsvergunning nog ten grondslag had gelegd dat de te verwachten parkeerbehoefte lager zal zijn dan die in de bestaande situatie, klopt dat volgens [appellant A] en anderen ook niet. Het college heeft de te verwachten parkeerbehoefte niet goed berekend omdat het college daarbij heeft gesaldeerd, terwijl dat niet in de Parkeerbeleidsnota Zeist is voorgeschreven. Als wel mag worden gesaldeerd, had het college er rekening mee moeten houden dat de bestaande winkelfunctie en de te realiseren woonfunctie wat betreft het parkeren afwijkende bezettingspieken hebben. De parkeerbehoefte zal door de functiewijziging verschuiven van de dag naar de avond- en nachturen en de weekenden. Als bij het salderen rekening wordt gehouden met de aanwezigheidspercentages van de verschillende functies zal het bestaande tekort voor het grootste deel van de week toenemen, aldus [appellant A] en anderen.
    6.1.    Artikel 4.1 van het Paraplubestemmingsplan (Parkeergelegenheid) luidt als volgt:
    "a. Een bouwwerk, waarvan een behoefte aan parkeergelegenheid wordt verwacht, mag niet worden gebouwd wanneer voor dit bouwwerk op het bouwperceel of in de omgeving daarvan niet in voldoende parkeergelegenheid is voorzien.
    b. De omgevingsvergunning voor het bouwen kan alleen worden verleend als wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid, zoals opgenomen in de 'Parkeerbeleidsnota Zeist' (d.d. 3 mei 2004). Indien deze beleidsregels gedurende de planperiode worden gewijzigd, wordt rekening gehouden met deze wijziging.
    […]"
    6.2.    In hoofdstuk 5 van de Parkeerbeleidsnota is vermeld dat het uitgangspunt bij de parkeernormering is, dat voorzien wordt in de parkeerbehoefte van de verschillende te onderscheiden functies, waarbij wordt uitgegaan van de nieuwe parkeerkencijfers van het CROW. In de Parkeerbeleidsnota staan in tabel 8 en 10 de gemeentelijke parkeernormen voor respectievelijk wonen en winkelen opgesomd.
    6.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in haar uitspraak van 3 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2234), behoort bij de beoordeling van de vraag of wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid alleen rekening te worden gehouden met de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van het bouwplan. Een eventueel bestaand tekort kan als regel buiten beschouwing worden gelaten. Dit houdt in dat slechts rekening moet worden gehouden met de toename van parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van het bouwplan ten opzichte van de reeds bestaande parkeerbehoefte vanwege het bestaande pand. De bestaande parkeerbehoefte dient in zekere mate objectief vastgesteld te kunnen worden. Hierbij hoeft niet alleen rekening te worden gehouden met een vergunde situatie (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 7 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV8044).
    6.4.    Het college heeft aan zijn besluit op bezwaar ten grondslag gelegd dat de parkeerbehoefte niet zal veranderen. Omdat de bestaande en voorziene parkeerbehoefte worden bepaald door de op het perceel rustende bestemming "Gemengd" en zowel de winkel- als woonfunctie hier zijn toegestaan, bestond voor beide functies ook al de daarbij behorende parkeerbehoefte, aldus de onderbouwing in het besluit op bezwaar. Op de zitting heeft het college hierover toegelicht dat het zich vanaf de beroepsfase niet meer op dit standpunt stelt en dat ook een wijziging binnen de bestaande bestemming tot een wijziging van de parkeerbehoefte kan leiden. Dat betekent dat het besluit op bezwaar niet deugdelijk is gemotiveerd en moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Het betoog slaagt.
    6.5.    De Afdeling zal hierna beoordelen of aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit op bezwaar in stand te laten.
    Het college heeft zowel in beroep als in hoger beroep met verwijzing naar wat daarover in het besluit van 22 december 2022 is opgenomen, uiteengezet dat de parkeerbehoefte na realisering van het bouwplan zal afnemen, zodat het bouwplan in overeenstemming is met het Paraplubestemmingsplan. Het college heeft de bestaande en toekomstige parkeerbehoefte berekend met toepassing van de parkeernormen uit de Parkeerbeleidsnota en deze met elkaar vergeleken. De parkeerbehoefte na realisering van het bouwplan is in het meest nadelige scenario van tabel 8 van de Parkeerbeleidsnota, waarbij wordt uitgegaan van de categorie ‘woning duur’ en het gebied ‘schil‘, op basis van de parkeernormen uit de Parkeerbeleidsnota 10,8 parkeerplaatsen. De bestaande parkeerbehoefte op basis van de Parkeerbeleidsnota van de winkel is 11,1 parkeerplaatsen en van de bovenwoning minimaal 1,3 parkeerplaatsen is. In totaal is de bestaande parkeerbehoefte dus minimaal 12,4 parkeerplaatsen.
    Dat in de Parkeerbeleidsnota het salderen van de bestaande en toekomstige parkeervraag niet expliciet toestaat of juist uitsluit, staat er naar het oordeel van de Afdeling niet aan in de weg dat het college bij het bepalen van de parkeerbehoefte het onder 6.3 weergegeven algemene uitgangspunt hanteert dat alleen rekening moet worden gehouden met de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van het bouwplan ten opzichte van de bestaande parkeerbehoefte. Daarbij geldt dan echter ook het uitgangspunt dat de parkeerbehoefte in de bestaande situatie in zekere mate objectief vastgesteld dient te worden. Aangezien het bouwplan in dit geval voorziet in een functiewijziging van het pand, ligt het, ter invulling van dat uitgangspunt, op de weg van het college om te motiveren hoe er bij die saldering rekening mee is gehouden dat de bestaande parkeerbehoefte niet op hetzelfde moment van de dag ontstaat als de parkeerbehoefte in de nieuwe situatie. De enkele stelling van het college dat bij de saldering geen rekening hoeft te worden gehouden met de bezettingsgraad omdat de Parkeerbeleidsnota daarin niet voorziet, volstaat in dit geval niet. De Parkeerbeleidsnota voorziet immers ook niet in het salderen van de parkeervraag. De stelling van het college miskent verder het uitgangspunt bij het bepalen van de parkeerbehoefte dat deze in zekere mate objectief vastgesteld wordt.
    Gelet hierop heeft het college vanwege de functiewijziging van het pand onvoldoende gemotiveerd dat ook in de avond en nacht voldoende parkeergelegenheid bestaat en het bouwplan aldus in overeenstemming is met het Paraplubestemmingsplan. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit op bezwaar in stand te laten.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant A] en anderen tegen het besluit van 4 juli 2023 van het college gegrond verklaren. Dat besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Dat betekent dat het college een nieuw besluit op de bezwaren van [appellant A] en anderen moet nemen.
    8.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit op de tegen het besluit van 20 december 2022 gemaakte bezwaren slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 8 februari 2024 in zaak nr. 23/3998;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zeist van 4 juli 2023, kenmerk BZ.1.23.0009.001;
    V.       bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Zeist te nemen nieuwe besluit op de bezwaren van [appellant A] en anderen slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zeist aan [appellant A] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 463,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. M.M. Kaajan, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    w.g. Kaajan
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Deen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 maart 2025
    604