ECLI:NL:CBB:2023:633, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 14-11-2023, 21/322
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2023-11-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Konikpaarden Oostvaardersplassen. Procesbelang. Verordening paardenpaspoort, wilde paarden, afwijking identificatietermijn. De minister mocht het besluit tot afgifte van het paardenpaspoort van de merrie nemen. Dat Nederland geen termijn voor de aanvraag van een paardenpaspoort heeft vastgesteld, maakt dat niet anders. De verplichting om de Europese Commissie te notificeren van de afwijking van de identificatietermijn voor de paarden in de Oostvaardersplassen, is geen voorwaarde om van die afwijking gebruik te kunnen maken. In het paspoort hoeft alleen te worden verklaard als het paard niet is bestemd voor de slacht voor menselijke consumptie.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/322 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 14 november 2023 in de zaak tussen
    Stichting Animal Rights, te Den Haag (Animal Rights)
    (gemachtigde: mr. M. van Duijn)
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
    (gemachtigde: mr. J.H. Verheul-Verkaik)
    
    
      met als derde partij
      
        Staatsbosbeheer, te Amersfoort
      (gemachtigde: mr. M. van Egmond)
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 19 oktober 2020 (afgiftebesluit) heeft de minister besloten tot afgifte van een paardenpaspoort met paspoortnummer [… 1] aan Staatsbosbeheer voor een merrie met chipnummer [… 2] .
    
    
    
      Met het besluit van 9 februari 2021 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard en het afgiftebesluit gehandhaafd.
    
    
    
      Animal Rights heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een reactie ingezonden.
    
    
    
      De zitting was op 22 september 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 1] , namens Animal Rights, bijgestaan door de gemachtigde van Animal Rights, de gemachtigde van de minister, en [naam 2] namens Staatsbosbeheer, bijgestaan door de gemachtigde van Staatsbosbeheer.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1
      Met het afgiftebesluit heeft de minister aan Staatsbosbeheer een paardenpaspoort afgegeven voor een konikpaard. Het gaat om een van de konikpaarden in de Oostvaardersplassen die destijds van de populatie wilde konikpaarden werden gescheiden om afgevoerd te worden naar de slacht. Staatsbosbeheer is eigenaar en beheerder van de Oostvaardersplassen. Omdat de paarden werden gescheiden van de populatie en werden afgevoerd, waren paardenpaspoorten vereist, waaronder het paspoort voor deze merrie. De merrie is op 23 oktober 2020 geslacht.
      
    
    
      1.2
      Animal Rights wil niet dat konikpaarden in de Oostvaardersplassen worden afgevoerd naar de slacht en heeft daarom rechtsmiddelen aangewend tegen de afgifte van het paardenpaspoort voor de merrie.
      
    
    
      1.3
      Het wettelijk kader, zoals dat van toepassing was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, is, voor zover relevant, opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Procesbelang
        
      
      
      2 De merrie waarvoor het paspoort is afgegeven is inmiddels geslacht. Dat roept de vraag op of Animal Rights nog belang heeft bij een inhoudelijke behandeling van haar beroep tegen het bestreden besluit. Het College is van oordeel dat Animal Rights dat belang heeft. Het College heeft ter zitting begrepen dat Staatsbosbeheer jaarlijks paspoorten aanvraagt om paarden in de Oostvaardersplassen van de populatie te kunnen afscheiden en te kunnen vervoeren naar een ander gebied of, als die mogelijkheid er niet is, naar de slacht Staatsbosbeheer heeft dat voornemen ook voor aankomende herfst. Een inhoudelijk oordeel over het bestreden besluit kan daarom van belang zijn voor toekomstige (terugkerende) besluiten. 
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
      3 Het College zal de beroepsgronden van Animal Rights achtereenvolgens bespreken.
      Het College stelt daarbij het volgende voorop. Paarden moeten in principe uiterlijk twaalf maanden na de geboorte worden geïdentificeerd. Dat staat in artikel 12, eerste lid, van de Uitvoeringsverordening (EU) 2015/262 met betrekking tot de methoden voor de identificatie van paardachtigen (Verordening paardenpaspoort). In afwijking daarvan mogen de bevoegde instanties van de lidstaten beslissen dat duidelijk omschreven populaties van (half) in het wild levende paardachtigen in bepaalde door de bevoegde instantie vast te stellen gebieden door middel van een paardenpaspoort moeten worden geïdentificeerd, wanneer ze van dergelijke populaties worden gescheiden of worden gedomesticeerd (artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Verordening paardenpaspoort). Nederland maakt gebruik van die afwijkingsmogelijkheid en heeft die geïmplementeerd in artikel 38r, tweede lid, van de Regeling identificatie en registratie van dieren (Regeling I&R). Uit dit artikel volgt onder meer dat voor paardachtigen die leven op natuurterreinen opgenomen in bijlage IV, de termijn voor de identificatie, bedoeld in artikel 12, eerste en tweede lid van de Verordening paardenpaspoort, niet van toepassing is. De Oostvaardersplassen zijn op 4 juli 2018 opgenomen in bijlage IV van de Regeling I&R (Stcrt. 2018, 32769).
      
      
        
          Geen termijn voor indienen aanvraag paspoort
        
      
      
    
    
      4.1
      Animal Rights betoogt dat een rechtsgrond voor het nemen van het bestreden besluit ontbreekt, omdat Nederland heeft nagelaten een termijn vast te stellen voor het indienen van de aanvraag voor een paardenpaspoort die nodig is om aan de in artikel 13, eerste lid, van de Verordening paardenpaspoort bedoelde identificatietermijn te voldoen. Daartoe was Nederland gehouden op grond van artikel 11, tweede lid, van de Verordening paardenpaspoort.
      
    
    
      4.2
      Het College stelt vast dat Nederland inderdaad geen termijn heeft vastgesteld voor het indienen van de aanvraag voor een paardenpaspoort die nodig is om te voldoen aan de identificatietermijn voor in het wild of half in het wilde levende paarden, zoals is vereist op basis van artikel 11, tweede lid, van de Verordening paardenpaspoort. Anders dan Animal Rights betoogt, leidt dat er niet toe dat de minister het besluit tot afgifte van het paardenpaspoort van de merrie niet mocht nemen. Zoals ook de voorzieningenrechter in 11.3 van zijn uitspraak van 5 november 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:798) van belang heeft geacht, is het doel van het vaststellen van een aanvraagtermijn slechts dat paardenpaspoorten, waarmee paardachtigen worden geïdentificeerd, tijdig worden verstrekt. Voor wilde paarden is dat, voor zover hier van belang, wanneer zij van de populatie worden gescheiden (artikel 13, eerste lid aanhef en onder a, van de Verordening paardenpaspoort). In deze zaak is niet in geschil dat dat is gebeurd, omdat het paspoort vrijwel direct (binnen een week) na afscheiding van de populatie is aangevraagd en afgegeven. Het enkele niet vaststellen van een aanvraagtermijn door Nederland betekent dan ook niet dat het paspoort van de merrie in strijd met artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening paardenpaspoort is afgegeven. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Notificatie Europese Commissie
        
      
      
    
    
      5.1
      Animal Rights voert aan dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 13, tweede lid, van de Verordening paardenpaspoort, omdat Nederland de Europese Commissie er niet vooraf van in kennis heeft gesteld dat het gebruik wil maken van de mogelijkheid om af te wijken van de identificatietermijn als bedoeld in artikel 13, eerste lid, van de Verordening paardenpaspoort. Animal Rights heeft op de zitting betoogd dat Nederland de Commissie in kennis moet stellen op het moment dat besloten wordt om wilde paarden van de populatie te scheiden.
      
    
    
      5.2
      De minister heeft op de zitting toegelicht dat er in 2015 informeel contact is geweest met de Europese Commissie, waarbij is afgesproken dat wordt voldaan aan de notificatieplicht van artikel 13, tweede lid, van de Verordening paardenpaspoort als de gebieden met paardachtigen waarvoor Nederland afwijkt van de identificatietermijn, geplaatst worden op een lijst op de website van de RVO. De Oostvaardersplassen zijn vervolgens in 2018 opgenomen in bijlage IV van de Regeling I&R en op de lijst op de website van de RVO geplaatst.
      
      
        5.3.1
        Uit artikel 13, tweede lid, van de Verordening paardenpaspoort volgt dat Nederland de Commissie in kennis moet stellen van de populaties en de gebieden, voordat van de afwijkingsmogelijkheid gebruik wordt gemaakt. Gezien deze bepaling is dat het moment waarop de betreffende gebieden zijn vastgesteld en niet, zoals Animal Rights betoogt, het moment dat besloten wordt om wilde paarden van de populatie te scheiden. 
        
      
      
        5.3.2
        Of met plaatsing van het gebied de Oostvaardersplassen in 2018 op de website van RVO voldaan is aan deze notificatieplicht, kan in het midden blijven. Ook als daaraan niet zou zijn voldaan, leidt dat er niet toe dat de minister geen gebruik mocht maken van de afwijkingsmogelijkheid voor dat gebied en in het verlengde daarvan geen paardenpaspoort mocht afgeven voor de merrie. De verplichting van artikel 13, tweede lid, van de Verordening betreft namelijk geen voorwaarde om af te kunnen wijken van de identificatietermijn, maar ziet enkel op het in kennis stellen van de Commissie van het gebied waarvoor van de afwijking gebruik wordt gemaakt. Er is geen goedkeuring of toestemming van de Commissie voor het gebruikmaken van de afwijking vereist. De beroepsgrond slaagt daarom niet. 
        
        
          
            Moment van identificatie
          
        
        
      
    
    
      6.1
      Animal Rights betoogt dat uit punt 68 van de considerans bij de Verordening paardenpaspoort volgt dat identificatie hoe dan ook binnen twaalf maanden na de geboorte van het dier moet plaatsvinden. Dat standpunt vindt volgens haar steun in artikel 26, tweede lid, aanhef en onder a, van de Verordening paardenpaspoort. Daarin is volgens haar bepaald dat zelfs voor een als slachtdier gehouden paard, waarvoor geen identificatiedocument is afgegeven, geldt dat deze alleen naar het slachthuis kan worden vervoerd als het dier hoogstens twaalf maanden oud is. De verordening bevat volgens Animal Rights geen enkel aanknopingspunt voor het bepalen van een langere termijn. Haar conclusie is dat de identificatie hier ten onrechte niet binnen twaalf maanden heeft plaatsgevonden.
      
      
        6.2.1
        Punt 68 van de considerans luidt:
        
        
          “Dankzij de verplichte registratie van de aanvrager van een identificatiedocument, die binnen de termijn van minder dan twaalf maanden na de geboorte van het dier de fokker en doorgaans de eigenaar van het dier is waarvoor een identificatiedocument is afgegeven, en de verplichting om de instantie van afgifte in kennis te stellen van elke wijziging van de gebruikelijke woonplaats van de paardachtige naar een andere lidstaat, kan een informatieketen worden opgezet om een dier zo nodig te traceren.”
        
        
        
          Anders dan Animal Rights betoogt, volgt hieruit niet dat identificatie altijd binnen twaalf maanden na de geboorte van het dier moet plaatsvinden. Punt 68 van de considerans refereert aan het uitgangspunt dat een paard uiterlijk twaalf maanden na de geboorte moet zijn geïdentificeerd, zoals is neergelegd in artikel 12, eerste lid, van de Verordening paardenpaspoort. Dat neemt niet weg dat in de Verordening paardenpaspoort uitzonderingen op dat uitgangspunt zijn geformuleerd, zoals de in artikel 13 genoemde en door Nederland gebruikte mogelijkheid om voor (half) in het wild levende paarden van de (reguliere) identificatietermijn van uiterlijk twaalf maanden na de geboorte af te wijken. 
        
        
      
      
        6.2.2
        Ook uit artikel 26, tweede lid, aanhef en onder a, van de Verordening paardenpaspoort volgt niet dat identificatie altijd binnen twaalf maanden na de geboorte moet plaatsvinden. In het eerste lid van artikel 26 staat dat als slachtdier gehouden paarden tijdens de verplaatsing of het vervoer naar het slachthuis vergezeld moeten gaan van een identificatiedocument. Het tweede lid bevat een afwijking van die verplichting, waarvan nu juist geen gebruik wordt gemaakt – deze zaak draait er immers om dat juist wel paspoorten worden afgegeven om de dieren te kunnen verplaatsen of naar de slacht te brengen. Een van de voorwaarden om van die afwijking (van het vereiste van een identificatiedocument) gebruik te maken, is dat het dier hoogstens twaalf maanden oud mag zijn. Anders dan Animal Rights betoogt, kan daarin geen bevestiging worden gevonden voor haar standpunt dat een paard altijd binnen twaalf maanden na de geboorte moet worden geïdentificeerd. Dat volgt ook expliciet uit de tekst van artikel 12, eerste lid, van de Verordening paardenpaspoort, waarin artikel 26, tweede lid, van de Verordening paardenpaspoort wordt genoemd als uitzondering op de identificatietermijn van twaalf maanden na de geboorte. De beroepsgrond slaagt niet.
        
        
          
            Status in paspoort of de merrie voor menselijke consumptie mag worden geslacht
          
        
        
      
    
    
      7.1
      Animal Rights voert verder aan dat de minister in strijd met artikel 27, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening paardenpaspoort, niet in het paspoort heeft vermeld wat de status van het paard is met betrekking tot de vraag of het dier voor menselijke consumptie mag worden geslacht. Volgens Animal Rights heeft de minister toegegeven dat de merrie voor menselijke consumptie is geslacht. Het bestreden besluit kan daarom volgens haar ook om deze reden geen stand houden.
      
      
        7.2.1
        Bijlage I van de Verordening paardenpaspoort stelt eisen aan de inhoud van het paspoort. Uit deel 1, sectie II, van de Bijlage volgt dat uit het paardenpaspoort moet blijken of het paard is bestemd voor de slacht voor menselijke consumptie en dat in het paspoort alleen hoeft te worden verklaard als het paard niet is bestemd voor de slacht voor menselijke consumptie. Als het paard wel is bestemd voor de slacht voor menselijke consumptie, hoeft dat niet te blijken uit het paspoort en hoeft er niets te worden ingevuld. Het voorgaande volgt ook uit artikel 37, eerste lid, van de Verordening paardenpaspoort, waarin staat dat een paardachtige wordt geacht bestemd te zijn om voor menselijke consumptie te worden geslacht, tenzij overeenkomstig deze verordening in deel II van sectie II van het paardenpaspoort onherroepelijk wordt verklaard dat het paard hiervoor niet bestemd is.
        
      
      
        7.2.2
        Artikel 27, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening paardenpaspoort, waar Animal Rights naar verwijst, betreft de verplichting voor de houder om ervoor te zorgen dat bepaalde identificatiegegevens in het paspoort steeds actueel en correct zijn, zoals de status van het paard met betrekking tot de vraag of het dier voor menselijke consumptie mag worden geslacht. Uit deze bepaling volgt niet dat in het paspoort van de merrie had moeten worden vermeld dat de merrie voor menselijke consumptie mag worden geslacht. 
        
      
      
        7.2.3
        Partijen zijn het erover eens dat de merrie bestemd was voor de slacht voor menselijke consumptie. Het paspoort van de merrie is in zoverre terecht niet ingevuld. De beroepsgrond slaagt niet.
        
        
          8	Animal Rights heeft haar beroepsgrond dat ook bepaalde andere gegevens ontbreken in het paspoort van de merrie op de zitting ingetrokken. Deze grond behoeft dus geen bespreking meer.
        
        
        
          
            Relativiteit
          
        
        
      
    
    
      9.1
      De minister heeft verzocht om, als een van de beroepsgronden doel treft, het bestreden besluit niet te vernietigen, gelet op artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (relativiteit). Volgens de minister zijn de voorschriften omtrent identificatie en registratie van dieren niet gesteld vanuit oogpunt van dierenwelzijn, terwijl Animal Rights zich ten doel stoelt om het leven en welzijn van dieren te beschermen.
      
    
    
      9.2
      Zoals het College hiervoor heeft geoordeeld, slagen de gronden van Animal Rights niet. Het College komt daarom niet toe aan beoordeling van deze beroepsgrond.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      10 Omdat de beroepsgronden niet slagen, zal het College het beroep van Animal Rights ongegrond verklaren.
      
      11 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. J.L. Verbeek en mr. C.T. Aalbers, in aanwezigheid van mr. N.A. van Opbergen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 november 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. J.L.W. Aerts		w.g. N.A. van Opbergen
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Uitvoeringsverordening (EU) 2015/262 met betrekking tot de methoden voor de identificatie van paardachtigen (Verordening paardenpaspoort)
      
    
    
    
      HOOFDSTUK II
    
    
    
      IDENTIFICATIE VAN IN DE UNIE GEBOREN PAARDACHTIGEN
    
    
    
      […]
    
    
    
      Artikel 11
      Aanvragen voor identificatiedocumenten voor in de Unie geboren paardachtigen
    
    
    1. Houders dienen een aanvraag voor identificatiedocumenten voor in de Unie geboren paardachtigen in bij de bevoegde instantie van afgifte in de lidstaat waar het bedrijf is gevestigd waar de paardachtige zich bevindt, en verstrekken alle informatie die nodig is om aan deze verordening te voldoen.
    2. De lidstaten stellen de termijnen voor het indienen van de in lid 1 van dit artikel bedoelde aanvraag vast die nodig zijn om aan de in artikel 12 en artikel 13, lid 1, bedoelde identificatietermijn te voldoen.
    […]
    
    
      Artikel 12
      Termijn voor de identificatie van in de Unie geboren paardachtigen
    
    
    1. In de Unie geboren paardachtigen worden geïdentificeerd door middel van een identificatiedocument dat overeenkomstig artikel 9 uiterlijk twaalf maanden na de geboorte, en in elk geval voordat het dier het bedrijf waar het is geboren definitief verlaat, wordt afgegeven, behalve wanneer een dergelijke verplaatsing plaatsvindt overeenkomstig artikel 23, lid 2, onder c), als veulen samen met het moederdier waarvan het afhankelijk is, of overeenkomstig artikel 26, lid 2.
    2. In afwijking van lid 1 mogen de lidstaten ertoe besluiten de termijn voor de identificatie van paardachtigen tot zes maanden of tot het kalenderjaar van de geboorte te verkorten.
    […]
    
    
      Artikel 13
      Afwijkingen met betrekking tot de identificatie van bepaalde paardachtigen die in het wild of half in het wild leven
    
    
    1. In afwijking van artikel 12 mag de bevoegde instantie beslissen dat duidelijk omschreven populaties van in het wild of half in het wild levende paardachtigen in bepaalde door de bevoegde instantie vast te stellen gebieden door middel van een overeenkomstig artikel 9 of artikel 17, lid 4, afgegeven identificatiedocument moeten worden geïdentificeerd, wanneer ze:
    a. a) 	van dergelijke populaties worden gescheiden, behalve wanneer ze onder officieel toezicht van een duidelijk omschreven populatie naar een andere duidelijk omschreven populatie worden overgebracht; of
    b) 	worden gedomesticeerd.
    2. Lidstaten die van plan zijn van de afwijking in lid 1 gebruik te maken, stellen de Commissie, onder verwijzing naar dit artikel, in kennis van de populaties en de gebieden die zij overeenkomstig lid 1 hebben vastgesteld, voordat zij van die afwijking gebruikmaken.
    
    
      […]
    
    
    
      HOOFDSTUK V
    
    
    
      VERPLAATSEN EN VERVOEREN VAN PAARDACHTIGEN
    
    
    
      […]
    
    
    
      Artikel 26
      Verplaatsen en vervoeren van als slachtdier gehouden paardachtigen
    
    
    1. Als slachtdier gehouden paardachtigen gaan tijdens de verplaatsing of het vervoer naar het slachthuis vergezeld van:
    a. a) 	het overeenkomstig artikel 9, lid 1, of artikel 14 afgegeven identificatiedocument; of
    […]
    2. In afwijking van lid 1 mag de bevoegde instantie toestemming verlenen om als slachtdier gehouden paardachtigen waarvoor geen identificatiedocument overeenkomstig artikel 9, lid 1, is afgegeven, rechtstreeks van het bedrijf van geboorte naar het slachthuis in dezelfde lidstaat te vervoeren, mits:
    a. a) 	de als slachtdier gehouden paardachtigen hoogstens twaalf maanden oud zijn en zichtbare tandsterren op de tijdelijke hoeksnijtanden hebben;
    […]
    
    
      HOOFDSTUK VI
    
    
    
      BEHEER, VERMENIGVULDIGING, VERVANGING EN SCHORSING VAN IDENTIFICATIEDOCUMENTEN
    
    
    
      Artikel 27
      Verplichtingen van houders met betrekking tot het beheer van identificatiedocumenten om de continuïteit van de identiteit tijdens de levensduur van de paardachtige te waarborgen
    
    
    1. De houder van een paardachtige zorgt ervoor dat de volgende identificatiegegevens in het identificatiedocument te allen tijde actueel en correct zijn:
    a. a) 	de status van de paardachtige met betrekking tot de vraag of het dier voor menselijke consumptie mag worden geslacht;
    […]
    
    
      
        Regeling identificatie en registratie van dieren
      
    
    
    
      § 7b. Identificatie en registratie van paardachtigen
    
    
    
      Artikel 38r
      […]
    
    2 Deze paragraaf is op paardachtigen die leven op natuurterreinen opgenomen in bijlage IV bij deze regeling, slechts van toepassing indien zij dit terrein verlaten, met dien verstande dat artikel 38v, eerste lid, niet van toepassing is.
    
    
      […]
    
    
    
      Artikel 38v
    
    1. De termijn ter identificatie van een paardachtige, bedoeld in artikel 12, eerste en tweede lid, van Verordening (EU) nr. 262/2015 bedraagt negen maanden na de geboorte van een paardachtige.
    […]
    
    
      Bijlage IV. behorende bij artikel 38r
      […]
      Oostvaardersplassen […]