ECLI:NL:RVS:2025:1176, Raad van State, 19-03-2025, 202302506/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-03-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 september 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem geweigerd [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor de plaatsing van een tuinberging met overkapping op het perceel aan de [locatie]. Op 13 augustus 2020 heeft [appellant] een omgevingsvergunning aangevraagd ter legalisatie van een tuinberging met overkapping op het perceel aan de [locatie]. Bij besluit van 11 september 2020 heeft het college de omgevingsvergunning geweigerd, omdat de aangevraagde tuinberging met overkapping in strijd is met het bestemmingsplan "Kernen Leimuiden-Rijnsaterwoude". Het college is niet bereid om een vergunning te verlenen om af te wijken van het bestemmingsplan, omdat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In dat verband wijst het college op het gemeentelijke Afwijkingenbeleid ruimtelijke ordening van juni 2020.

202302506/1/R3.
    Datum uitspraak: 19 maart 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant], beiden wonend in [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 8 maart 2023 in zaak nr. 21/2449 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 september 2020 heeft het college geweigerd [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor de plaatsing van een tuinberging met overkapping op het perceel aan de [locatie].
    Bij besluit van 11 februari 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 maart 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 februari 2021 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak tegelijk met zaak nr. 202302508/1/R3 op een zitting behandeld op 3 februari 2025, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. G.M. Pierik, advocaat te Hoofddorp, vergezeld door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door V. Platteeuw, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 13 augustus 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Op 13 augustus 2020 heeft [appellant] een omgevingsvergunning aangevraagd ter legalisatie van een tuinberging met overkapping op het perceel aan de [locatie]. Bij besluit van 11 september 2020 heeft het college de omgevingsvergunning geweigerd, omdat de aangevraagde tuinberging met overkapping in strijd is met het bestemmingsplan "Kernen Leimuiden-Rijnsaterwoude". Het college is niet bereid om een vergunning te verlenen om af te wijken van het bestemmingsplan, omdat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In dat verband wijst het college op het gemeentelijke Afwijkingenbeleid ruimtelijke ordening van juni 2020 (hierna: het Afwijkingenbeleid). In het besluit van 11 februari 2021 heeft het college dit standpunt gehandhaafd.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft het door [appellant] ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 11 februari 2021 vernietigd. In hoofdstuk 4.2 van het Afwijkingenbeleid zijn namelijk, onder voorwaarden, mogelijkheden opgenomen voor aangebouwde bijbehorende bouwwerken en uitbreidingen in het naar openbaar gebied gekeerde zijerfgebied. Volgens de rechtbank heeft het college onvoldoende gemotiveerd waarom er niet aan de voorwaarden uit het Afwijkingenbeleid is voldaan. Het college heeft in het verweerschrift en op de zitting zijn standpunt nader gemotiveerd en toegelicht dat niet is voldaan aan de voorwaarde dat er sprake moet zijn van een aanvaardbare stedenbouwkundige kwaliteit, omdat er op 17 april 2020 een negatief stedenbouwkundig advies is uitgebracht. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college dit advies mogen volgen. De rechtbank heeft daarom aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 11 februari 2021 in stand te laten. De beroepsgronden die betrekking hebben op de zorgvuldige besluitvorming, het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel slagen naar het oordeel van de rechtbank niet.
    Toetsingskader
    4.       Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    Hoger beroepsgronden
    Onzorgvuldige besluitvorming
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank de fout in het besluit van het college van 11 september 2020 over de ter plaatse geldende bestemming ten onrechte heeft aangemerkt als een kennelijke verschrijving. Doordat het college is uitgegaan van een waterbestemming in plaats van tuinbestemming, heeft het ook een verkeerde planologische toets uitgevoerd. Dit had volgens [appellant] in ieder geval reden moeten zijn om het bezwaar gegrond te verklaren en een tegemoetkoming in de proceskosten toe te kennen. Daarnaast heeft de rechtbank niet onderkend dat een belangenafweging in het besluit van 11 september 2020 volledig ontbrak.
    5.1.    Op grond van artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht vindt, indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats. Eventuele aan dit besluit klevende gebreken kunnen bij het besluit op bezwaar worden hersteld. Daarbij is er ook ruimte om gemaakte fouten en verschrijvingen te herstellen en de motivering te verbeteren.
    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het hier gaat om een kennelijke verschrijving. Niet is gebleken dat het college in zijn overwegingen in het primaire besluit is uitgegaan van een juridisch onjuiste toets. Dit blijkt ook uit de grondslag voor de afwijzing, waarin niet is getoetst aan waterstaatkundige belangen, maar alleen aan de goede ruimtelijke ordening. Daarnaast heeft het college de motivering ten aanzien van de belangenafweging in het besluit op bezwaar gegeven, zodat daarin in zoverre geen reden gelegen was om het primaire besluit te herroepen en het college op te dragen de proceskosten te vergoeden.
    Het betoog slaagt niet.
    Stedenbouwkundig advies
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college het negatieve stedenbouwkundige advies mocht volgen. Volgens [appellant] is er in het advies sprake van een doelredenering en blijkt uit het advies niet dat door de stedenbouwkundige is uitgegaan van een zijerfgebied. Ook voldoet de tuinberging met overkapping volgens hem aan de maximale hoogte zoals opgenomen in het Afwijkingenbeleid en het bestemmingsplan, zodat de bouwhoogte ten onrechte aan de weigering ten grondslag is gelegd. Daarnaast heeft [appellant] naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank contact opgenomen met de gemeente en gevraagd of het gegrond verklaarde beroep aanleiding geeft voor het alsnog verlenen van de omgevingsvergunning. Bij e-mail van 6 april 2023 is namens het college een nieuw advies van de stedenbouwkundige toegestuurd. Uit het feit dat er een nieuwe motivering is gegeven voor het weigeren van de benodigde omgevingsvergunning blijkt volgens [appellant] dat ook het college meent dat het stedenbouwkundig advies niet gevolgd kon worden. Daarbij heeft hij zelf een stedenbouwkundig advies laten opstellen door Mooi Noord-Holland en dat advies is positief. Met dit positieve stedenbouwkundige advies is volgens [appellant] voldaan aan de beoordelingscriteria uit paragraaf 4.2, onder I, onder d, van het Afwijkingenbeleid, zodat de omgevingsvergunning moet worden verleend.
    6.1.    De Afdeling stelt vast dat in het Afwijkingenbeleid specifieke beoordelingscriteria staan op grond waarvan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo, kan worden afgeweken van het bestemmingsplan. Niet in geschil is dat het Afwijkingenbeleid ook ruimte laat voor vrijstaande bijbehorende bouwwerken in het naar openbaar gebied gekeerde zijerfgebied, waarvan hier sprake is. In paragraaf 4.2, onder I, onder d van het Afwijkingenbeleid staan de beoordelingscriteria voor bijbehorende bouwwerken in het naar openbaar gebied gekeerde zijerfgebied. Eén van deze criteria is dat de stedenbouwkundige kwaliteit van de beoogde ontwikkeling aanvaardbaar moet zijn. Dat moet blijken uit een positief stedenbouwkundig advies.
    6.2.    Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur een reactie op wat [appellant] over het advies heeft aangevoerd.
    6.3.    De Afdeling overweegt dat er op 17 april 2020 een negatief stedenbouwkundig advies is uitgebracht. De inhoud van dit advies is geheel opgenomen in het verweerschrift van het college bij de rechtbank. De Afdeling ziet in het advies zelf en ook in wat [appellant] daarover heeft aangevoerd, geen aanknopingspunten om te twijfelen aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redeneringen of het aansluiten van de conclusie daarop. Het betoog van [appellant] dat het stedenbouwkundige advies niet gevolgd kan worden omdat in het advies wordt uitgegaan van het voorerfgebied in plaats van het zijerfgebied, volgt de Afdeling niet. De tuinberging met overkapping van [appellant] is weliswaar in het zijerfgebied geplaatst, maar dit is eveneens een representatieve zijde die naar openbaar gebied is gekeerd en dat is wat van belang is geacht in het stedenbouwkundige advies. Verder volgt uit het advies niet dat de tuinberging met overkapping stedenbouwkundig niet inpasbaar is, omdat hij te hoog is. Deze wordt niet inpasbaar geoordeeld, omdat deze een muur langs de straat vormt. Dat er in het advies sprake zou zijn van een doelredenering is door [appellant] in de overgelegde stukken en op de zitting niet geconcretiseerd. Daarnaast overweegt de Afdeling dat het feit dat in het advies van Mooi Noord-Holland een andere waardering is gegeven van de tuinberging met overkapping dan in het stedenbouwkundige advies dat het college aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd, op zichzelf niet leidt tot het oordeel dat het stedenbouwkundige advies niet toereikend is voor het genomen besluit.
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het advies van de stedenbouwkundige naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont of zulke leemten in kennis bevat, dat het college dit advies niet aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Dat de stedenbouwkundige na de uitspraak van de rechtbank een nieuw advies heeft gegeven, maakt dit niet anders. Uit het citaat uit het aangepaste advies van de stedenbouwkundige, dat [appellant] in zijn hogerberoepschrift heeft opgenomen, volgt dat dezelfde argumenten worden gebruikt voor de negatieve advisering als in het advies van 17 april 2020. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het college het motiveringsgebrek, door het overnemen van het stedenbouwkundige advies in het verweerschrift, heeft hersteld.
    Het betoog slaagt niet.
    Bijzondere omstandigheden
    7.       [appellant] betoogt dat er bijzondere omstandigheden kunnen zijn die maken dat op grond van hoofdstuk 4.2 van het Afwijkingenbeleid een negatieve grondhouding in een positieve grondhouding kan worden omgezet. De rechtbank is daar volgens [appellant] ten onrechte aan voorbij gegaan. In de eerste plaats heeft de rechtbank volgens hem miskend dat door de toezichthouder het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat er geen omgevingsvergunning nodig was. Zo is er bij de controle door de toezichthouder op 10 oktober 2019 geen bouwstop opgelegd, en niet medegedeeld dat er een vergunning moet komen. Er zou volgens [appellant] worden nagegaan of er een vergunning nodig was, maar maanden later had hij nog steeds geen reactie ontvangen, ondanks zijn pogingen daartoe. Bovendien heeft de gemeente hem zelf gewezen op de mogelijkheden van de Wabo.
    Daarnaast heeft de rechtbank de nadelige financiële gevolgen van het besluit voor [appellant], de overlast van jongeren uit de buurt en het feit dat de buren geen bezwaar hebben tegen de tuinberging met overkapping, ten onrechte niet meegewogen. Ook is de rechtbank eraan voorbij gegaan dat de samenvoeging van de percelen tot één perceel met daarop een woning niet als zodanig is verwerkt in het bestemmingsplan, zodat alleen al daarom zou moeten worden afgeweken van het plan.
    7.1.    In paragraaf 4.2 van het Afwijkingenbeleid staat dat strijd met een van de specifieke beoordelingscriteria uit deze paragraaf leidt tot de conclusie dat er een negatieve grondhouding bestaat ten aanzien van het initiatief. Dit betekent niet dat het initiatief in alle gevallen niet mogelijk is, maar dat er bijzondere omstandigheden moeten zijn en een zware motiveringsplicht geldt om de negatieve grondhouding in een positieve grondhouding te veranderen.
    7.2.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die maken dat het college aanleiding had moeten zien om op grond van paragraaf 4.2 van het Afwijkingenbeleid alsnog een omgevingsvergunning te verlenen om af te wijken van het bestemmingsplan. Daarover overweegt de Afdeling als volgt.
    7.3.    Over het vertrouwensbeginsel overweegt de Afdeling dat wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk moet maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    Vereist is dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend. Van toerekening van een onbevoegde uitlating is sprake als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
    Daarover overweegt de Afdeling allereerst, net als de rechtbank, dat het gedurende enkele maanden uitblijven van een reactie van de toezichthouder en het niet direct opleggen van een bouwstop niet betekent dat daarmee de verwachting is gewekt dat een vergunning zou worden verleend. Ook de niet geconcretiseerde stelling dat de gemeente [appellant] zelf heeft gewezen op de mogelijkheden van de Wabo, leidt niet tot dat oordeel. Verder heeft het college over de bouwstop toegelicht dat de tuinberging met overkapping er op dat moment al grotendeels stond, zodat het opleggen van een bouwstop niet meer reëel was.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    7.4.    Over de andere omstandigheden die [appellant] naar voren heeft gebracht, overweegt de Afdeling allereerst, net als de rechtbank, dat bouwen zonder een daarvoor benodigde omgevingsvergunning op eigen risico geschiedt. Zie de uitspraak van de Afdeling van 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:169, onder 10.1. [appellant] heeft niet onderbouwd waarom het niet verlenen van de omgevingsvergunning in zijn geval tot zulke onevenredige financiële gevolgen leidt dat dit tot een ander oordeel zou moeten leiden.
    Ook in de gestelde overlast van de jongeren uit de buurt, de niet verwerkte samenvoeging van de percelen en het feit dat de buren geen bezwaar hebben, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college in dit geval had moeten overgaan tot het verlenen van de omgevingsvergunning.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    Goede ruimtelijke ordening
    8.       [appellant] betoogt dat zelfs als er op grond van het Afwijkingenbeleid geen omgevingsvergunning kan worden verleend, dan vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening een omgevingsvergunning verleend dient te worden. De rechtbank is hieraan voorbij gegaan.
    8.1.    De Afdeling overweegt dat het college niet wil afwijken van het bestemmingsplan vanwege de goede ruimtelijke ordening, zoals deze nader is ingevuld in het Afwijkingenbeleid. De rechtbank heeft dit onderkend. Uit wat [appellant] aanvoert, volgt niet waarom er in dit geval dan toch meegewerkt zou moeten worden aan de vergunningverlening.
    Het betoog slaagt niet.
    Precedentwerking
    9.       [appellant] betoogt dat het college de omgevingsvergunning heeft geweigerd te verlenen enkel om de mogelijkheid van ongewenste precedentwerking. Het college heeft echter niet onderbouwd waarom precedentwerking aan de orde kan zijn. Daarbij wijst [appellant] erop dat het college zich tegelijkertijd op het standpunt stelt dat er geen vergelijkbare gevallen zijn. De rechtbank is hier ten onrechte aan voorbij gegaan.
    9.1.    De Afdeling overweegt dat in het besluit van 11 september 2020 staat dat het college de aanvraag heeft geweigerd, omdat de aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan "Kernen Leimuiden-Rijnsaterwoude" en het Afwijkingenbeleid. Ook is er volgens het college een risico op ongewenste precedentwerking. Het college heeft toegelicht dat hij de precedentwerking in zijn afweging heeft meegenomen om te voorkomen dat andere inwoners de Raadhuislaan gaan gebruiken als voorbeeld om een bouwwerk in een naar openbaar gebied gekeerd zijerfgebied te kunnen plaatsen. De Afdeling vindt deze toelichting, net als de rechtbank, toereikend. Anders dan [appellant] betoogt, is het voor wat betreft de precedentwerking niet noodzakelijk dat er binnen de gemeente al sprake is van een gelijk geval. De Afdeling wijst er daarbij ook nog op dat uit het besluit van 11 september 2020 volgt dat het college de omgevingsvergunning niet enkel heeft geweigerd vanwege de mogelijkheid van ongewenste precedentwerking.
    Het betoog slaagt niet.
    Herhalen en inlassen beroepschrift
    10.     Waar [appellant] voor het overige verzoekt de in de beroepsprocedure aangevoerde gronden als herhaald en ingelast te beschouwen, overweegt de Afdeling dat uit het in algemene zin herhalen en inlassen van beroepsgronden niet is af te leiden waarom [appellant] van oordeel is dat de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig is. Daarom ziet de Afdeling hierin geen aanleiding deze uitspraak te vernietigen.
    Conclusie
    11.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Buskermolen, griffier.
    w.g. Van Ravels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Buskermolen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 maart 2025
    896-1116