ECLI:NL:RBGEL:2025:2256, Rechtbank Gelderland, 24-03-2025, ARN 23-7157
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-03-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Overtreding van artikel 7 van de Meststoffenwet. De minister heeft de hoeveelheid op of in de bodem gebrachte meststoffen juist berekend en de oppervlakte van de landbouwgrond juist vastgesteld. Dit betekent dat de minister terecht heeft vastgesteld dat eiseres de gebruiksnorm dierlijke meststoffen heeft overschreden. De minister mocht voor deze overtreding een boete opleggen. De boete moet echter worden verlaagd wegens overschrijding van de redelijke termijn.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 23/7157 
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [eiseres], uit [plaatsnaam], eiseres
    (gemachtigde: [persoon]),
    
    
      en
    
    
    
      
        de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
        
      
      (gemachtigde: mr. M. Leegsma).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar opgelegde bestuurlijke boete van € 28.847 wegens overtreding van de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2020. De minister heeft deze boete opgelegd met het besluit van 20 april 2023. Met het bestreden besluit van 2 oktober 2023 op het bezwaar van eiseres is de minister bij dat besluit gebleven.
    
    
    
      1.1.
      De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 11 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: A. van Asselt namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank stelt voorop dat zij niet bevoegd is om een oordeel te geven over het bestreden besluit, voor zover de minister daarin de derogatievergunning voor 2020 heeft ingetrokken en eiseres heeft uitgesloten van deelname aan derogatie in 2024. Tussen partijen is dit ook niet in geschil. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak alleen of de minister terecht een boete aan eiseres heeft opgelegd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. 
    
    3. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Zij is van oordeel dat de minister terecht een boete aan eiseres heeft opgelegd wegens overtreding van de Msw. Eiseres krijgt in zoverre dus geen gelijk. De boete moet echter worden verlaagd, omdat de redelijke termijn is overschreden. Daarom is het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      3.1.
      De voor de beoordeling van het beroep van belang zijnde wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Totstandkoming van het besluit
        
        4. Eiseres, een vennootschap onder firma, exploiteert een agrarisch (advies)bedrijf met rundvee (melk- en vleesvee). In 2020 had eiseres een derogatievergunning. Dit betekent dat eiseres onder voorwaarden meer stikstof uit dierlijke mest mocht gebruiken dan op basis van de reguliere gebruiksnormen is toegestaan, namelijk 250 kilogram (kg) stikstof per hectare landbouwgrond in plaats van de reguliere norm van 170 kg.
      
      
    
    
      4.1.
      Bij brief van 13 januari 2022 heeft de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) eiseres bericht dat onderzoek wordt gedaan naar de vraag of zij in 2020 heeft voldaan aan de gebruiksnormen en de mestverwerkingsplicht. De RVO heeft eiseres daarom gevraagd een aantal formulieren in te vullen. Eiseres heeft de gevraagde informatie aangeleverd bij de RVO. 
      
    
    
      4.2.
      
        Bij brief van 16 november 2022 heeft de minister eiseres het voornemen meegedeeld om de derogatievergunning van eiseres in te trekken en haar een boete van 
        € 28.847 op te leggen. Eiseres heeft tegen dit voornemen een zienswijze ingediend. 
      
      
    
    
      4.3.
      Bij het besluit van 20 april 2023, gehandhaafd in het bestreden besluit, heeft de minister eiseres een boete opgelegd van € 28.847. Volgens de minister heeft eiseres in 2020 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 4.121 kg stikstof overschreden en daarom is sprake van een overtreding van artikel 7 van de Msw. Ook heeft de minister de derogatievergunning voor 2020 ingetrokken en eiseres voor 2024 uitgesloten van deelname aan derogatie.
      
      
        4.3.1.
        De minister heeft de overschrijding en de boete als volgt berekend. De minister heeft - vanwege de ingetrokken derogatievergunning - de reguliere gebruiksnorm van 170 kg toegepast. Omdat eiseres in 2020 volgens de minister 31,33 hectare landbouwgrond had, leidt dit tot een vaststelling van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen op 5.326 kg stikstof (31,33 maal 170). De minister heeft verder vastgesteld dat eiseres in 2020 9.447 kg stikstof heeft gebruikt. Dit betekent dat sprake is van een overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 4.121 kg stikstof (9.447 min 5.326). De minister heeft de bestuurlijke boete voor deze overtreding vastgesteld op € 28.847 (4.121 maal € 7).
        
        
          
            Het toetsingskader en de bewijslastverdeling
          
        
        5. In artikel 7 van de Msw staat dat het verboden is om in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. In artikel 8, aanhef en onder a, van de Msw is bepaald dat dit verbod niet geldt als de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen niet overschrijdt. Voor de toepassing van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen wordt de hoeveelheid op of in de bodem gebrachte meststoffen (uitgedrukt in kilogrammen stikstof dan wel fosfaat) bepaald door de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden dierlijke meststoffen bij elkaar op te tellen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen.
        
        6. Volgens vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) blijkt uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel ‘Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)’ dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. 
        
      
    
    
      6.1.
      Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, ligt het op de weg van degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs dit geschiedt ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Een en ander neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. 
      
    
    
      6.2.
      Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, moet verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de minister, als hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de overtreding is begaan.
      
      
        
          Heeft de minister de mestproductie van de rosékalveren juist berekend?
        
        7. Eiseres betoogt dat de minister de mestproductie van haar rosékalveren te hoog heeft vastgesteld, omdat in de toegepaste forfaitaire normen onvoldoende rekening is gehouden met stikstofverliezen. Ter onderbouwing verwijst eiseres naar twee rapporten. Eiseres heeft met een beroep op de vrije bewijsleer een eigen bedrijfsspecifieke berekening van de mestproductie - een stalbalans - overgelegd. Hieruit volgt dat de mestproductie van haar rosékalveren 935 kg stikstof bevat en niet, zoals de minister op basis van de forfaitaire normen heeft berekend, 2.896 kg stikstof. Volgens eiseres is de stalbalans een geschikte methode om de mestproductie van haar rosékalveren te bepalen. Het CBb heeft in de uitspraak van 3 september 2024 namelijk overwogen dat een bedrijf, als het graasdieren op dezelfde wijze houdt als staldieren, op dezelfde wijze bedrijfsspecifieke gegevens kan verzamelen om aan te tonen dat de minister ten onrechte is uitgegaan van de forfaitaire normen. 
      
      
    
    
      7.1.
      Deze beroepsgrond van eiseres slaagt niet. De rechtbank licht dit oordeel als volgt toe.
      
      
        7.1.1.
        Uit artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van het Uitvoeringsbesluit Msw (Uitvoeringsbesluit) volgt dat rosékalveren worden aangemerkt als graasdieren. Uit artikel 66, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit volgt dat de jaarlijkse mestproductie van graasdieren, niet zijnde melkkoeien, wordt bepaald door het vermenigvuldigen van het gemiddeld aantal aanwezige dieren met forfaitaire productienormen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat en stikstof per dier per jaar. Voor melkkoeien en staldieren wordt de mestproductie op een andere wijze bepaald.
        
      
      
        7.1.2.
        De forfaitaire normen voor graasdieren zijn gebaseerd op berekeningen onder verantwoordelijkheid van de Commissie van Deskundigen Meststoffenwet (CDM) van de Wageningen University & Research (WUR). Bij die berekeningen worden kengetallen per diercategorie betrokken voor voerverbruik, dierlijke productie, groei en vastlegging in het dier. Bij de bepaling van de forfaits voor graasdieren wordt ook rekening gehouden met gasvormige stikstofverliezen. Periodiek wordt beoordeeld of er aanleiding is deze forfaitaire normen aan te passen. De CDM heeft in de door eiseres aangehaalde rapporten geen aanleiding gezien voor aanpassing van de door de minister gebruikte forfaits. De minister heeft daarom geen aanleiding hoeven zien om in afwijking van de forfaits een ruimere stikstofcorrectie toe te passen. 
        
      
      
        7.1.3.
        Tussen partijen is niet in geschil dat de minister de mestproductie van de rosékalveren van eiseres heeft berekend overeenkomstig de uit de regelgeving volgende forfaitaire normen. In geschil is of eiseres met de door haar overgelegde alternatieve berekening aannemelijk heeft gemaakt dat de door de minister gehanteerde berekeningsmethode in haar specifieke geval een te hoog resultaat oplevert. 
        
      
      
        7.1.4.
        De rechtbank is met de minister van oordeel dat eiseres daarin niet is geslaagd. Eiseres heeft twee stalbalansen gemaakt met verschillende uitkomsten. Op de zitting heeft eiseres aangegeven dat de stalbalans die zij op 29 januari 2025 heeft overgelegd de juiste is. De rechtbank zal zich dan ook beperken tot het bespreken van deze stalbalans. Eiseres heeft, als bijlage bij deze stalbalans, voerjaaroverzichten van [bedrijven] overgelegd. De minister heeft hierover op de zitting terecht opgemerkt dat hieruit niet blijkt of deze overzichten compleet zijn. Het geeft immers alleen een beeld van het aangevoerde diervoer. Uit de stalbalans blijkt echter dat de rosékalveren ook snijmais gevoerd hebben gekregen, maar daarbij staat niet vermeld wat de begin- en eindvoorraad van het snijmais was. Verder staat in de stalbalans dat [bedrijf 1] 101.065 kg voer heeft geleverd, terwijl in het voerjaaroverzicht 105.570 kg staat. Op zitting heeft eiseres desgevraagd erkend dat zij dit getal foutief heeft overgenomen in de stalbalans en dat haar berekening in zoverre dus niet juist is. Gelet hierop heeft eiseres met de overgelegde stukken onvoldoende onderbouwd dat de mestproductie van de rosékalveren op haar bedrijf in werkelijkheid lager ligt dan op grond van de forfaits is bepaald. 
        
      
      
        7.1.5.
        Uit het voorgaande volgt dat de minister terecht is uitgegaan van de forfaitaire normen en de mestproductie van de rosékalveren juist heeft berekend. De door eiseres op grond van de Wet open overheid (Woo) ingediende verzoeken om openbaarmaking van documenten over ‘onnauwkeurigheid gasvormige verliezen’ en ‘gasvormige verliezen in boetebeleid’, en de beslissingen hierop van de RVO van 6 februari 2025, maken dit oordeel niet anders. Hieruit volgt namelijk alleen dat er volgens de RVO geen documenten zijn aangetroffen die op deze verzoeken betrekking hebben. Hieruit kan, anders dan eiseres lijkt te betogen, niet worden afgeleid dat de stikstofgatcorrectie zoals toegepast in de forfaits geen (wettelijke) basis heeft, dan wel dat de minister op onjuiste wijze toepassing geeft aan de vrije bewijsleer. Die vraag ligt immers niet ter beantwoording voor in die Woo-procedures. Als eiseres het niet eens is met de beslissingen op haar Woo-verzoeken, kan zij daartegen rechtsmiddelen aanwenden. 
        
        
          
            Heeft de minister de mestproductie van de melkkoeien juist berekend?
          
          8. Eiseres betoogt dat de minister de mestproductie van haar melkkoeien te hoog heeft vastgesteld, omdat in de toegepaste Handreiking BEX onvoldoende rekening is gehouden met stikstofverliezen. In beroep heeft zij een tweetal berekeningen overgelegd. Op zitting heeft zij toegelicht dat de berekening zoals overgelegd in de gronden van 
          29 januari 2025 de juiste is. Hieruit volgt dat in de boeteberekening 2.927 kg stikstof teveel is opgenomen. Ter onderbouwing verwijst eiseres naar de twee eerdergenoemde rapporten en naar de door haar gemachtigde opgestelde notitie ‘Gasvormige verliezen bij melkvee’ van 20 januari 2025. Deze notitie ziet op een onderzoek dat is gedaan onder 25 melkveehouders. Volgens eiseres volgt uit dit onderzoek dat bij alle 25 melkveehouders sprake is van grotere gasvormige verliezen dan waar in de Handreiking BEX rekening mee wordt gehouden. 
        
        
      
    
    
      8.1.
      De rechtbank volgt eiseres niet in dit betoog en overweegt daartoe als volgt.
      
      
        8.1.1.
        Vaststaat dat de minister de mestproductie van de melkkoeien van eiseres niet heeft berekend op basis van de forfaitaire normen voor melkkoeien, maar op grond van de door eiseres opgestelde Handreiking BEX. In die berekening is al een bedrijfsspecifieke correctie voor stikstofvervluchtiging opgenomen. Het staat eiseres vrij om aan de hand van alternatieve bedrijfsspecifieke gegevens aannemelijk te maken dat de door de minister gehanteerde berekeningsmethode in haar specifieke geval een te hoog resultaat oplevert. Om af te wijken van de forfaitaire normen voor melkvee geldt immers de vrije bewijsleer en de Handreiking BEX is daarbij slechts een door de minister erkend hulpmiddel. 
        
      
      
        8.1.2.
        De rechtbank is met de minister van oordeel dat eiseres daarin niet is geslaagd. De normeringen in de BEX berusten op adviezen van deskundigen die jaarlijks controleren of aanleiding bestaat de normen te herzien. Eiseres heeft met het door haar gemachtigde uitgevoerde eigen onderzoek onvoldoende tegenbewijs overgelegd om deze normeringen in twijfel trekken. Daarbij verdient opmerking dat, zoals door de minister op de zitting is toegelicht, de aanpassing van de excretieforfaits voor melkkoeien per 1 januari 2025 geen invloed heeft op de BEX-berekening omdat deze op een andere wijze wordt berekend.Verder heeft eiseres op de zitting desgevraagd verklaard dat zij niet behoort tot de 25 onderzochte melkveebedrijven. De door eiseres uitgevoerde berekening is dus, anders dan zij stelt, niet gebaseerd op bedrijfsspecifieke gegevens. Met dit onderzoek heeft eiseres dan ook niet onderbouwd waarom de minister in haar specifieke geval nog een extra correctie voor stikstofverlies zou moeten toepassen. Dat eiseres, zoals zij op de zitting heeft gesteld, op dezelfde wijze als in het onderzoek heeft berekend dat ook in haar geval het stikstofgat groter is dan waar in de Handreiking BEX van uit wordt gegaan, is daarvoor onvoldoende. Eiseres heeft dus onvoldoende onderbouwd dat de mestproductie van de melkkoeien op haar bedrijf in werkelijkheid lager ligt dan op grond van de Handreiking BEX is bepaald. Dat betekent niet dat, zoals eiseres stelt, de minister het leveren van tegenbewijs zonder meer uitsluit, maar dat hij de door eiseres ingebrachte alternatieve berekening daarvoor ongeschikt acht. 
        
      
      
        8.1.3.
        Uit het voorgaande volgt dat de minister terecht is uitgegaan van de door eiseres opgestelde Handreiking BEX en de mestproductie van de melkkoeien juist heeft berekend. De door eiseres ingediende Woo-verzoeken om openbaarmaking van documenten over ‘onnauwkeurigheid gasvormige verliezen’ en ‘gasvormige verliezen in boetebeleid’, en de beslissingen hierop van de RVO van 6 februari 2025, maken dit oordeel niet anders. De rechtbank verwijst in dit verband naar wat is overwogen onder 7.1.5. 
        
        
          
            Heeft de minister de hoeveelheid afgevoerde meststoffen juist berekend?
          
          9. Eiseres betoogt dat de minister bij de bepaling van de noodzakelijke onnauwkeurigheidsmarges ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het toegestane gebruik van mengmonsters. De betrouwbaarheid van een meting is afhankelijk van het aantal waarnemingen. Elke afgevoerde vracht is in principe een unieke waarneming als die waarneming onafhankelijk tot stand is gekomen. De minister bestempelt elke vracht aan- en afvoer van dierlijke mest als een unieke waarneming, ook als daar geen unieke monstername van is, zoals bij mengmonsters. De minister neemt dus op basis van één mengmonster voor meerdere vrachten een unieke waarneming aan. Hiermee gaat de minister uit van een onjuiste en te hoge betrouwbaarheid wat leidt tot een lagere marge op de aan- en afvoer van dierlijke meststoffen, aldus eiseres.
        
        
      
    
    
      9.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank licht dit oordeel als volgt toe. 
      
      
        9.1.1.
        Uit het bij het besluit van 20 april 2023 gevoegde ‘toelichtend rapport bij boeteberekening’ volgt dat de minister de afgevoerde mest heeft berekend aan de hand van de Vervoersbewijzen Dierlijke Mest waarop eiseres als leverancier staat geregistreerd over het jaar 2020. Op zitting heeft eiseres gezegd dat de gronden van beroep op dit punt een verschrijving bevatten. De rechtbank begrijpt dit zo dat eiseres niet langer het aantal vrachten geanalyseerde mest zoals opgenomen in het toelichtend rapport betwist. De rechtbank gaat hier dan ook van uit. Uit dit toelichtend rapport blijkt dat de afgevoerde mest in het jaar 2020 bestond uit twaalf vrachten gewogen en geanalyseerde mest. Ten aanzien van het stikstof- en fosfaatgehalte van deze mest heeft de minister, overeenkomstig het document 'Hoe gaat RVO.nl om met de nauwkeurigheid van hoeveelheden aan- en afgevoerde mineralen?', onnauwkeurigheidsmarges toegepast. Eiseres heeft ervoor gekozen om deze twaalf vrachten niet afzonderlijk te laten bemonsteren en analyseren, maar om een aantal mengmonsters te laten nemen en analyseren.
        
      
      
        9.1.2.
        De  minister heeft de onnauwkeurigheidsmarges uit het onder 9.1.1 genoemde document mogen toepassen. Deze marges zijn gebaseerd op een berekening van de WUR. Eiseres heeft geen (deskundige) gegevens overgelegd waaruit blijkt dat toepassing van de in dit document genoemde marges in haar geval onjuist zou zijn. Eiseres heeft er voor gekozen om niet elke vracht te laten bemonsteren en te analyseren, maar om een aantal mengmonsters laten nemen. Het fosfaat- en stikstofgehalte dat uit de analyse van een mengmonster komt, geldt vervolgens als analyseresultaat voor de verschillende vrachten waaruit het monster is samengesteld. De gevolgen hiervan komen voor rekening en risico van eiseres. Naar aanleiding van de uitkomsten van de mengmonsters heeft eiseres ook niet gevraagd om een heranalyse. De minister heeft het stikstofgehalte van de door eiseres afgevoerde dierlijke mest dan ook op de juiste wijze berekend. 
        
        
          
            Heeft de minister de mestvoorraad juist berekend?
          
          10. Eiseres betoogt dat de minister bij de berekening van de voorraden meststoffen, net als bij de berekening van de hoeveelheid aan- en afgevoerde meststoffen, een onnauwkeurigheidsmarge had moeten hanteren. 
        
        
      
    
    
      10.1.
      
        Op grond van artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling wordt het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit, bepaald op basis van de best beschikbare gegevens. Uit de toelichting bij deze bepaling blijkt dat de best beschikbare gegevens worden verkregen door de gehele voorraad mest te bemonsteren en te analyseren op dezelfde manier als bij aan- en afvoer van de mest. Als deze gegevens niet beschikbaar zijn, kan gebruik worden gemaakt van de berekening van het gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalte die eerder bepaald zijn aan de hand van de bemonstering en analyse van de in het desbetreffende jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheden dierlijke mest. Als in het desbetreffende jaar geen afvoer van dierlijke meststoffen heeft plaatsgevonden, kan bij de bepaling van de eindvoorraad dierlijke mest gebruik worden gemaakt van de forfaitaire stikstof- en fosfaatgehalten.
        Uit het vierde lid van artikel 94 van de Uitvoeringsregeling volgt dat de aan het begin van het kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, gelijk is aan de aan het einde van het voorafgaande kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen.
      
      
    
    
      10.2.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank licht dit oordeel als volgt toe.
      
      
        10.2.1.
        Tussen partijen is niet in geschil dat de minister de begin- en eindvoorraad mest van eiseres heeft berekend overeenkomstig de onder 10.1 genoemde regelgeving.
        
      
      
        10.2.2.
        De minister is niet gehouden om bij de berekening van de uit de opslag gekomen meststoffen een onnauwkeurigheidsmarge te hanteren. Bij de aan- en afvoer van meststoffen hanteert de minister een onnauwkeurigheidsmarge, omdat de bemonstering en analyse die daarbij hoort leidt tot een zekere onnauwkeurigheid. De minister stelt terecht dat deze onnauwkeurigheid niet optreedt bij het bepalen van de hoeveelheid meststoffen die een veehouder op voorraad heeft. Daarnaast stelt de minister terecht dat het hanteren van een onnauwkeurigheidsmarge bij het berekenen van de voorraad meststoffen zou neerkomen op een dubbele onnauwkeurigheidsmarge. De voorraad wordt in voorkomende gevallen, zoals dat van eiseres, namelijk (deels) gebaseerd op de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten van de afgevoerde mest, waar al een onnauwkeurigheidsmarge op wordt toegepast.
        
        
          
            Heeft de minister de oppervlakte van de landbouwgrond juist vastgesteld?
          
          11. Eiseres betoogt dat de oppervlakte van haar landbouwgrond moet worden vastgesteld op 31,36 hectare in plaats van op 31,33 hectare. In de ‘Beslissing uitbetalen Basisbetalingsregeling 2020’ van 22 december 2020 is de landbouwgrond van eiseres namelijk vastgesteld op 31,36 hectare en de minister heeft onvoldoende gemotiveerd dat de 0,03 hectare geen landbouwgrond is.
        
        
      
    
    
      11.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. De uitbetaling van de betalingsrechten op grond van het Gemeenschappelijk Landbouw Beleid (GLB) heeft een begunstigend karakter en de Msw heeft, door het opnemen van verboden en verplichtingen, een beperkend karakter. Het GLB en de mestregelingen hanteren verschillende definities van grondgebruik en landbouwgrond. Dit houdt in dat, wanneer grond wordt aangemerkt als landbouwgrond in het kader van het GLB, dit niet automatisch betekent dat sprake is van landbouwgrond op grond van de Msw. Verder is de rechtbank met de minister van oordeel dat de betreffende 0,03 hectare op perceel 5 van eiseres geen landbouwgrond is. De rechtbank volgt de minister in zijn toelichting op de door hem bij het verweerschrift overlegde luchtfoto’s, inhoudende dat eiseres de grens tussen perceel 5 en het erf bij haar woning bij het rode pijltje (te zien op foto 1) onjuist heeft ingetekend. Eiseres heeft deze grens (de groene lijn op foto 2) namelijk ingetekend over de ruigte en het erf. De minister heeft de juiste grens (de rode lijn op foto 2) ingetekend over de daar aanwezige afrastering (deze afrastering is te zien op foto 3). Eiseres heeft deze toelichting niet onderbouwd weerlegd. Dat de foto’s dateren van 30 mei 2020 en niet van 15 mei 2020 (de peildatum) maakt dit niet anders. Eiseres heeft op de zitting niet met zekerheid kunnen aangeven of tussen 15 en 30 mei 2020 de situatie ter plekke is veranderd. 
      
      
        
          Conclusie over de beroepsgronden
        
      
      12. Uit het voorgaande volgt dat de minister de hoeveelheid op of in de bodem gebrachte meststoffen juist heeft berekend en de oppervlakte van de landbouwgrond juist heeft vastgesteld. Dit betekent dat de minister terecht heeft vastgesteld dat eiseres in 2020 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen heeft overschreden. De minister mocht voor deze overschrijding een boete opleggen. 
      
      
        
          De redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM
        
      
      13. Het CBb heeft in de uitspraak van 14 januari 2025 geoordeeld dat in boetezaken voortaan ambtshalve wordt beoordeeld of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, is overschreden. 
      
    
    
      13.1.
      Bij zaken waar het gaat om bestraffende sancties geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in twee instanties in beginsel is overschreden als die procedure langer dan twee jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
      
    
    
      13.2.
      In dit geval is de redelijke termijn begonnen op 16 november 2022, de dag waarop de minister eiseres heeft meegedeeld van plan te zijn om haar een bestuurlijke boete op te leggen. Dit betekent dat, op het moment van het doen van deze uitspraak, de redelijke termijn van twee jaar is overschreden met ruim vier maanden. Deze overschrijding is volledig toe te rekenen aan de rechterlijke fase. 
      
    
    
      13.3.
      
        Volgens vaste rechtspraak wordt bij een overschrijding van de redelijke termijn in punitieve zaken de boete in beginsel gematigd met vijf procent per half jaar (naar boven afgerond en met - voor wat betreft overschrijdingen tot één jaar - een maximum van 
        € 2.500). De rechtbank ziet geen aanleiding om in dit geval van dat uitgangspunt af te wijken. Dit betekent dat de boete van € 28.847 met 5% moet worden gematigd, wat neerkomt op een verlaging van € 1.442,35.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      14. Het beroep is gegrond, omdat de boete wordt gematigd wegens overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit, voor wat betreft de hoogte van de boete. De rechtbank voorziet zelf in de zaak door het besluit van 20 april 2023 in zoverre te herroepen, door de hoogte van de boete vast te stellen op € 27.404,65 en door te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.
    
    
    
      14.1.
      Eiseres heeft geen beroep gedaan op een overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Daarom is geen sprake van in verband met een dergelijk verzoek gemaakte proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
       verklaart het beroep gegrond;
       vernietigt het bestreden besluit, voor wat betreft de hoogte van de boete;
       herroept het besluit van 20 april 2023 voor wat betreft de hoogte van de boete en stelt de boete vast op € 27.404,65;
       bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
       bepaalt dat de griffier van de rechtbank het griffierecht van € 365 aan eiseres terugbetaalt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Gaastra, voorzitter, en mr. W.P.C.G. Derksen en 
      mr. M. Ichoh, leden, in aanwezigheid van mr. I.H. Verzijl-Stoop, griffier. 
      Uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
    
    
    
      Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        EVRM
      
    
    
    
      Artikel 6
    
    1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 5:4
    
    1. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend.
    
    
      Artikel 5:46
    
    1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
    2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    
    
      
        Bijlage 2 bij de Algemene wet bestuursrecht. Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak 
      
    
    
    
      Artikel 4:
      Tegen een besluit, genomen op grond van een in dit artikel genoemd voorschrift of anderszins in dit artikel omschreven, kan beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven:
      […]
      Meststoffenwet, met uitzondering van artikel 51
      […].
    
    
    
      
        Meststoffenwet
      
    
    
    
      Artikel 7:
      Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
    
    
    
      Artikel 8:
      Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
    
    a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
    b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
    c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
    
    
    
      Artikel 9:
    
    1. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, is 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
    2. Bij ministeriële regeling kan een hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen worden vastgesteld, die van toepassing is in de gevallen en onder de voorwaarden en beperkingen, bepaald bij de regeling.
    
    
      Artikel 12:
    
    1. Voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel a, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden dierlijke meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen stikstof.
    
    
      Artikel 51:
      Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 7, 9, tweede en derde lid, 11, vijfde lid, 13, vierde lid, 14, eerste lid, 15, 21, eerste lid, 33a, eerste, vierde, vijfde en zevende lid, 33b, vijfde lid, 33d, eerste lid, 34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40.
    
    
    
      Artikel 57:
    
    1. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete:
    a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden.
    
    
      
        Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet
      
    
    
    
      Artikel 1:
    
    1. In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    c. graasdieren: runderen, uitgezonderd andere vleeskalveren dan rosékalveren, schapen, geiten, paarden, ezels, Midden-Europese edelherten, damherten en waterbuffels;
    d. staldieren: andere dieren dan graasdieren.
    
    
      Artikel 66
    
    1. De door graasdieren, niet zijnde melkkoeien, in een kalenderjaar op een bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald op basis van het gemiddelde aantal in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf gehouden of anderszins aanwezige dieren, onderscheiden naar diersoort en diercategorieën per soort, voor zover dit onderscheid wordt gemaakt in de krachtens de artikelen 36 of 70, derde lid, gestelde regels en op basis van forfaitaire productienormen, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en in kilogrammen fosfaat, per dier per jaar.
    2. De door melkkoeien in een kalenderjaar op een bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald op basis van het gemiddelde aantal in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf gehouden of anderszins aanwezige melkkoeien en op basis van forfaitaire productienormen, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en in kilogrammen fosfaat, per dier per jaar, onderscheiden naar de gemiddelde melkproductie per op het bedrijf aanwezige melkkoe en, voor zover het stikstof betreft, het gemiddelde ureumgehalte van de geproduceerde koemelk.
    3. De door staldieren in een kalenderjaar op een bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald door achtereenvolgens:
    a. bij elkaar op te tellen de hoeveelheden stikstof, onderscheidenlijk fosfaat in:
    
      1°. de in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf aangevoerde staldieren;
      2°. de in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf aangevoerde of geproduceerde diervoeders bestemd voor de staldieren; en
      3°. de aan het eind van het voorgaande kalenderjaar op het bedrijf aanwezige voorraden diervoeders bestemd voor de staldieren en door de staldieren geproduceerde eieren alsmede de aanwezige staldieren; en
    
    b. de overeenkomstig onderdeel a berekende hoeveelheid te verminderen met de hoeveelheden stikstof, onderscheidenlijk fosfaat in:
    
      1°. de in het desbetreffende kalenderjaar van het bedrijf afgevoerde staldieren;
      2°. de in het desbetreffende kalenderjaar van het bedrijf afgevoerde diervoeders, voor zover deze diervoeders voor de toepassing van dit artikel bij de hoeveelheid, bedoeld in het derde lid, onderdeel a, onder 2°, is betrokken;
      3°. de in het desbetreffende kalenderjaar van het bedrijf afgevoerde, door de staldieren geproduceerde eieren;
      4°. de in het desbetreffende kalenderjaar optredende gasvormige verliezen van stikstof uit de stal en de mestopslagruimte; en
      5°. de aan het eind van het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf aanwezige voorraden diervoeders bestemd voor de staldieren en door de staldieren geproduceerde eieren alsmede de aanwezige staldieren.
    
    
    
      Artikel 70
    
    1. Bij ministeriële regeling worden vastgesteld:
    a. de forfaitaire productienormen, bedoeld in artikel 66, eerste en tweede lid.
    
    
      
        Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
      
    
    
    
      Artikel 73
    
    1. Als forfaitaire productienormen als bedoeld in artikel 66, eerste lid, van het besluit worden voor de onderscheiden diersoorten en diercategorieën de normen vastgesteld, die zijn vermeld in bijlage D, tabel IA, kolommen B en C.
    
    
      Artikel 94
    
    2. Het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, worden bepaald op basis van de best beschikbare gegevens.
    4. Onverminderd het eerste tot en met het derde lid, is de aan het begin van het kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, gelijk aan de aan het einde van het voorafgaande kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen.
    
  
  
     Voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
  
  
     Dit volgt uit artikel 4 van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak (bijlage 2 bij de Algemene wet bestuursrecht).
  
  
     Zie artikel 51 en artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a, van de Msw.
  
  
     Zie artikel 12, eerste lid, van de Msw.
  
  
     Zie onder meer CBb 26 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:343) en CBb 24 september 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:660).
  
  
     Tweede Kamer, 2004-2005, 29 930, nr. 3, p. 67-72 en 112-113.
  
  
     Het rapport ‘Stikstofverlies uit dierlijke mest op basis van het verschil in stikstof/fosfaatverhouding’ van het Centraal Bureau voor de Statistiek van 25 oktober 2019 en het advies 'Stikstofverliezen uit mest in stallen en mestopslagen' van de Commissie van Deskundigen Meststoffenwet van 18 juni 2020.
  
  
     De stalbalans is bij de zienswijze overgelegd en aangepast in de aanvullende gronden van beroep van 29 januari 2025. 
  
  
     ECLI:NL:CBB:2024:612, ro. 3.7.
  
  
     Zie artikel 66, tweede en derde lid, van het Uitvoeringsbesluit.
  
  
     Zie CBb 24 september 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:660).
  
  
     Zie voetnoot 7.
  
  
     Advies ‘Correctiefactor voor gasvormige stikstofverliezen bij melkvee’ van 17 september 2024, TK 2023-2024, 33037, nr. 559 en CBb 3 december 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:869, ro. 4.2.2).
  
  
     Staatscourant 2005, nummer 226,  p. 59.
  
  
     ECLI:NL:CBB:2025:7.