ECLI:NL:RBROT:2025:1437, Rechtbank Rotterdam, 06-02-2025, ROT-24_5937
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-02-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Participatiewet. Boete. Vooringenomenheid verweerder in bezwaar? Matiging boete wegens termijn artikel 5:51 lid 1 Awb: voor of na matiging wegens draagkracht?

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Zittingsplaats Rotterdam
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 24/5937 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 februari 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres], uit [plaatsnaam], eiseres,
    gemachtigde: mr. N. Roos,
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder, 
      gemachtigde: mr. S. Ercan.
    
    
    
  
  
    Procedure
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het opleggen van een boete door verweerder op grond van de Participatiewet (Pw). 
    
    
    
      1.1.
      Met het besluit van 29 maart 2024 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 770,- omdat door schending van de inlichtingenplicht verweerder haar ten onrechte bijstand heeft toegekend over de periode van 1 mei 2021 tot en met 28 februari 2023. 
      
    
    
      1.2.
      Met het besluit van 13 mei 2024 (het bestreden besluit) op het bezwaar van eiseres heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.3.
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft hierop gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 21 januari 2025 op zitting behandeld. Hieraan heeft mr. S.C. van Paridon, een kantoorgenoot van de gemachtigde van eiseres, namens deze gemachtigde deelgenomen. Namens verweerder is de gemachtigde verschenen. 
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het bestreden besluit 
    2. Eiseres heeft bijstand aangevraagd en toegekend gekregen. Zij heeft hierbij niet doorgegeven dat zij studiefinanciering ontving. Hierdoor is over de periode van 1 mei 2021 tot en met 28 februari 2023 ten onrechte aan eiseres bijstand toegekend ter hoogte van een bedrag van € 23.670,89 (het benadelingsbedrag). Met het besluit van 9 maart 2023 heeft verweerder de uitkering van eiseres over deze periode herzien en het te veel ontvangen bedrag aan bijstand van haar teruggevorderd.
    
    
      2.1.
      Ook op 9 maart 2023 heeft verweerder eiseres een voornemen tot het opleggen van een boete gestuurd vanwege de schending van de inlichtingenplicht. Het opgemaakte boeterapport is op diezelfde datum aan haar toegestuurd. Hierop heeft eiseres op 20 maart 2023 gereageerd met haar zienswijze. 
    
    
      2.2.
      Met het primaire besluit heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 770,- op grond van artikel 18a van de Pw en de Beleidsregels bestuurlijke boete Participatiewet, IOAW en IOAZ Rotterdam 2017 (de Beleidsregels).  
    
    
      2.3.
      Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Zij heeft hierbij, onder verwijzing naar artikel 5:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en artikel 7 van de Beleidsregels, naar voren gebracht dat de hoogte van de opgelegde boete gematigd dient te worden. Hierop heeft verweerder met een e-mail van 29 april 2024 gereageerd. In deze e-mail heeft verweerder de berekening van de boete nader toegelicht en gevraagd of eiseres zich in deze toelichting kan vinden. In de reactie van 2 mei 2024 heeft eiseres gesteld zich daarin niet te kunnen vinden, omdat volgens haar op deze wijze alleen rekening is gehouden met de draagkracht van eiseres. Verweerder heeft eiseres op 2 mei 2024 uitgenodigd voor een hoorzitting en ter voorbereiding daarop eiseres gewezen op twee uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB). Eiseres heeft op 3 mei 2024 gereageerd met de stelling dat verweerder vooringenomen is en dat zij daarom afziet van een hoorzitting. In de reactie van 3 mei 2024 heeft verweerder verklaard dat hij slechts uitleg wilde geven over de Beleidsregels. Hij heeft daarom uit zorgvuldigheidsoverwegingen gewezen op twee uitspraken die betrekking hebben op artikel 5:51 van de Awb. Verweerder heeft hierbij opgemerkt dat hij wilde voorkomen dat eiseres op de hoorzitting zou worden overvallen door dit standpunt. Eiseres heeft in reactie hierop op 7 mei 2023 de gronden van haar bezwaar aangevuld en verklaard te willen afzien van een hoorzitting. 
      
    
    
      2.4.
      Met het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard en daarmee is de opgelegde boete gehandhaafd. Verweerder heeft in het bestreden besluit de berekening als volgt toegelicht:
      
        
          Verweerder heeft vastgesteld dat sprake is van normale verwijtbaarheid, wat tot gevolg heeft dat een boete ter hoogte van 50% van het benadelingsbedrag is aangewezen (€ 10.835,45).
        
        
          Verweerder heeft vervolgens met toepassing van artikel 7, vierde en zesde lid, van de Beleidsregels deze boete gematigd met € 1.000,- vanwege overschrijding van de in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb neergelegde termijn. 
        
        
          Verweerder heeft de boete voorts verder gematigd vanwege de draagkracht van eiseres. De boete is bepaald op het bedrag dat zij met een aflossing tot de beslagvrije ruimte ter hoogte van de op haar toepasselijke bijstandsnorm binnen 12 maanden kan voldoen, namelijk € 770,-. 
        
      
      
      
    
  
  
    Beroep van eiseres
    
    3. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder vooringenomen is. Voorts had de boete verder gematigd moeten worden op grond van overschrijding van de termijn als neergelegd in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb. Ten slotte zou de redelijke termijn overschreden zijn, op grond waarvan de boete zou gematigd zou moeten worden. 
    Relevante wet- en regelgeving
    
    4. De voor deze uitspraak relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. 
    
    
  
  
    Beoordeling van de rechtbank
    
    
      5. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden van eiseres of verweerder terecht de opgelegde boete in het bestreden besluit heeft gehandhaafd. Dit doet zij aan de hand van de beroepsgronden.
      
        
        Vooringenomenheid verweerder?
      
    
    
      5.1.
      Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder vooringenomen is en dat het bestreden besluit daarom vernietigd moet worden. De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt. Verweerder heeft in de berichten van 29 april 2024, 2 mei 2024 en 3 mei 2024 een nadere toelichting gegeven en juridisch onderbouwd hoe verweerder tot de hoogte van de boete is gekomen. Eveneens is eiseres ter voorbereiding op de hoorzitting gewezen op enkele uitspraken. Naar het oordeel van de rechtbank moeten deze berichten van verweerder worden begrepen als het verhelderen van de voor de volgens verweerder in dit geval te volgen juridische redenering en niet als vooringenomenheid. De rechtbank overweegt voorts dat verweerder eiseres juist in staat heeft gesteld extra effectief te reageren op het standpunt van verweerder. Als verweerder eiseres pas in het bestreden besluit had gewezen op haar redenering, was haar de mogelijkheid onthouden om daar al tijdens de hoorzitting op te reageren. Dat eiseres die mogelijkheid heeft benut, blijkt ook uit het feit dat eiseres vervolgens op deze juridische argumenten van verweerder heeft gereageerd met een aanvulling van de gronden van haar bezwaar. Dat eiseres het vervolgens niet nodig heeft gevonden om de wederzijds aangedragen juridische argumenten en voorgestane redenering op een hoorzitting te bespreken, is een keuze waarvan de gevolgen voor haar rekening en risico moeten worden gelaten. Overigens ziet de rechtbank niet in dat in de gegeven omstandigheden een hoorzitting geen toegevoegde waarde had kunnen hebben, nu daarbij beide partijen hun juridische argumenten en redenering aan de ander hadden kunnen toelichten en nader tot elkaar hadden kunnen komen. 
      
      
        
          Matiging op grond van artikel 7 van de Beleidsregels voor of na aanpassing op draagkracht?
        
      
    
    
      5.2.
      Eiseres heeft naar voren gebracht dat de matiging op grond van artikel 5:51, eerste lid, van de Awb en artikel 7 van de Beleidsregels pas na de matiging op grond van draagkracht had moeten worden toegepast. De rechtbank volgt eiseres niet in deze redenering. Zij zal dit toelichten. 
      
    
    
      5.3.
      De rechtbank stelt voorop dat tussen partijen niet in geschil is dat het besluit tot oplegging van de boete pas is genomen 55 weken nadat het boeterapport is opgemaakt. Dit is een overschrijding met 42 weken van de in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb bedoelde termijn van 13 weken die maximaal tussen het opmaken van een boeterapport en het boetebesluit mag liggen. 
      
    
    
      5.4.
      
        De termijn als bedoeld in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb is een termijn van orde. Deze termijn dient ertoe dat er tussen het opmaken van het boeterapport en het opleggen van de boete niet een onnodig lange termijn is gelegen, omdat de mogelijkheid bestaat dat de betrokkene bij een groot tijdsverloop tussen het vaststellen van de overtreding en de boeteoplegging zich tegen die vaststelling niet meer goed kan verweren. Het beleid van verweerder strekt ertoe dat een overschrijding in de hoogte van de op te leggen boete wordt verdisconteerd. Dat heeft verweerder ook in dit geval gedaan, namelijk over het boetebedrag van € 11.835,45. De boete is voorts vanwege de draagkracht van eiseres verlaagd naar het bedrag van € 770,-. Naar het oordeel van de rechtbank is deze wijze van vaststellen van de boete overeenkomstig de Beleidsregels. In artikel 7 van de Beleidsregels staat immers dat bij overschrijding van de in artikel 5:51 van de Awb bedoelde termijn het boetepercentage dat op grond van de artikelen 2 en 3 wordt opgelegd, wordt verlaagd. Deze percentages sluiten aan bij de percentages bepaald door de Hoge Raad (HR) in het door eiseres in beroep aangehaalde arrest. Artikel 2 en 3 van de Beleidsregels zien op de hoogte van de boete in relatie tot de overtreding. Afstemming van de boete op de draagkracht is geregeld in artikel 5 van de Beleidsregels. Hieruit volgt dat ook volgens de Beleidsregels de door verweerder gehanteerde volgorde bij het bepalen van de hoogte van de boete voor eiseres is beoogd. Dit is ook in lijn met de rechtspraak van de CRvB. Verweerder heeft daarom terecht de boete eerst gematigd op grond van artikel 5:51, eerste lid, van de Awb en artikel 7 van de Beleidsregels en daarna pas de boete gematigd op grond van de draagkracht van eiseres. 
        
          
          Matiging op grond van artikel 6, eerste lid, van het EVRM?
        
      
    
    
      5.5.
      Voor zover eiseres een beroep heeft gedaan op matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de EVRM, is naar het oordeel van de rechtbank in deze procedure een dergelijke matiging niet aan de orde. 
      
    
    
      5.6.
      Matiging van de opgelegde boete op grond van artikel 6, eerste lid, van de EVRM is aan de orde als de strafrechtelijke procedure daarover onevenredig lang heeft geduurd en dus de in dat artikellid geëiste redelijke termijn daarvoor wordt overschreden. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de beslechting van een geschil aangaande een bestraffende sanctie in eerste aanleg niet binnen een redelijke termijn geschiedt, als de rechtbank niet binnen twee jaar nadat die termijn is gaan lopen uitspraak doet. Deze termijn gaat lopen vanaf het moment dat het bestuursorgaan tegenover de beboete een handeling heeft verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete wordt opgelegd. Dat is bij een bestuurlijke boete als hier aan de orde het moment waarop het voornemen tot boeteoplegging kenbaar is gemaakt. Dit is vaste rechtspraak van onder meer de CRvB, die teruggaat op het onder 5.4 genoemde arrest van de HR. Bij de impact van de overschrijding kunnen andere omstandigheden, zoals de overschrijding van de termijn genoemd in artikel 5:51 van de Awb tussen het opmaken van het boeterapport en de boete worden betrokken. Op een dergelijke situatie ziet de uitspraak van 8 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:913 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de ABRS), waarnaar eiseres in haar beroep heeft verwezen. 
    
    
      5.7.
      In deze procedure is het voornemen tot boeteoplegging op 9 maart 2023 gedaan, waarmee de termijn voor de strafrechtelijke procedure is gaan lopen. Sindsdien zijn nog geen twee jaren verstreken. Het betrekken van omstandigheden als bedoeld in de door eiseres bedoelde uitspraak van de ABRS is dus niet aan de orde, omdat geen sprake is van overschrijding van de volgens artikel 6, eerste lid, van het EVRM geëiste redelijke termijn van deze procedure. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6. Het beroep is ongegrond. De rechtbank acht de door verweerder voor eiseres bepaalde boete van € 770,- in dit geval passend en geboden. Dat betekent dat de in het bestreden besluit gehandhaafde boete in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A. Hage, rechter, in aanwezigheid van mr.M. Lammerse, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 februari 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
    
    
    
      Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: relevante regels
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
      In artikel 2:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) staat dat het bestuursorgaan zijn taak vervult zonder vooringenomenheid. 
    
    
    
      In artikel 5:51, eerste lid, van de Awb staat dat het bestuursorgaan omtrent het opleggen van een boete binnen dertien weken na de dagtekening van het boeterapport beslist. 
    
    
    
      In artikel 5:53 van de Awb staat dat in geval van een overtreding waarvoor een bestuurlijke boete van meer dan € 340,- kan worden opgelegd, een boeterapport wordt opgemaakt en de overtreder in de gelegenheid wordt gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen. 
    
    
    
      
        Beleidsregels bestuurlijke boete Participatiewet, IOAW en IOAZ Rotterdam 2017 
      
      
        Artikel 5 Afstemming van de boete op de omstandigheden
      
      Indien belanghebbende de op grond van de artikelen 2, 3 en 4 van deze beleidsregels berekende boete wegens financiële omstandigheden niet in één keer kan betalen, wordt de maximale hoogte van de op te leggen boete als volgt bepaald:
      (…)
    
    bij normale verwijtbaarheid bedraagt de maximale boete een bedrag ter hoogte van 12 maal 5% van de ten tijde van het opleggen van de boete op de belanghebbende van toepassing zijnde bijstandsnorm, naar beneden afgerond op een veelvoud van € 10;
    (…)
    g. 	indien de belanghebbende ten tijde van het opleggen van de boete andere inkomsten heeft dan een uitkering en bekend is hoe hoog deze inkomsten zijn, dan wordt de hoogte van de boete vastgesteld door 95% van de op de belanghebbende van toepassing zijnde bijstandsnorm in mindering te brengen op het netto inkomen en het verschil bij opzet met 24 te vermenigvuldigen, bij grove schuld met 18, bij normale verwijtbaarheid met 12 en bij verminderde verwijtbaarheid met 6;
    
    
      
        Artikel 7 “Beslissingstermijn”:
      
    
    1. Het besluit tot het opleggen van de boete wordt genomen binnen een termijn van 13 weken na de verzenddatum van het boetevoornemen.
    2. Indien het besluit tot het opleggen van de boete wordt genomen op een moment dat gelegen is tussen 13 weken en 26 weken na de verzenddatum van het boetevoornemen, wordt het boetepercentage dat op grond van de artikelen 2 en 3 wordt opgelegd, verlaagd met 5%.
    3. Indien het besluit tot het opleggen van de boete wordt genomen op een moment dat gelegen is tussen 26 weken en 52 weken na de verzenddatum van het boetevoornemen, wordt het boetepercentage dat op grond van de artikelen 2 en 3 wordt opgelegd, verlaagd met 10%.
    4. Indien het besluit tot het opleggen van de boete wordt genomen later dan 52 weken na de verzenddatum van het boetevoornemen, wordt rapport opgemaakt van de feiten en omstandigheden die hebben geleid tot de besluitvorming op het gegeven moment. Op basis van het rapport wordt beoordeeld wat de gevolgen zijn voor de hoogte van de op te leggen boete.
    […] 
    6. Bij verlaging van het boetepercentage op grond van het tweede of derde lid is het bedrag waarmee de boete wordt verlaagd nooit hoger dan € 1.000.
    
      
        Ter toelichting:
        
        artikel 2 ziet op de afstemming van de boete op de overtreding
      
      
        artikel 3 ziet op criteria verminderde verwijtbaarheid
      
      
        artikel 5 ziet op afstemming van de boete op de draagkracht
      
      
        artikel 6 ziet op dringende redenen om van een boete af te zien
      
    
    
    
      
        Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) 
        Artikel 6, eerste lid, eerste volzin:Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.
    
    
    
  
  
     Zie HR 19 december 2008, ECLI:NL:HR:2008:BD0191.
  
  
     Zie de uitspraak van de CRvB van 16 februari 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:301 en de uitspraak van de CRvB van 15 juni 2021, ECLI:NL:2021:1499. 
  
  
     Zie de uitspraak van de CRvB van 6 februari 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:258.