ECLI:NL:HR:2017:772, Hoge Raad, 21-04-2017, 16/05020
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2017-04-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Prejudiciële vraag (art. 392 Rv). Uitleg cao Jeugdzorg. Vraag welke wachtgeldregeling van toepassing is op ontslagen werknemers. Is de invoering van de Jeugdwet en de Wmo 2015, al dan niet in combinatie met de taakstelling/budgetkorting aan de gemeenten van 15%, te beschouwen als een door de ministeries van VWS en/of V&J opgelegde bezuinigingsmaatregel, in de zin van de cao?

21 april 2017
    Eerste Kamer
    16/05020
    TT/MD
    
     
    Hoge Raad der Nederlanden
    
    Prejudiciële beslissing
    
     
    in de zaak van:
    
    
      
      1. FEDERATIE NEDERLANDSE VAKBEWEGING,
      gevestigd te Amsterdam, 
      2. [eiseres 2] ,wonende te [woonplaats] , 
      3. [eiseres 3] ,wonende te [woonplaats] , 
      4. [eiseres 4] ,wonende te [woonplaats] , 
      5. [eiseres 5] ,wonende te [woonplaats] , 
      EISERESSEN in eerste aanleg, 
      6. [eiser 6] ,
      wonende te [woonplaats] , 
      7. [eiser 7] ,wonende te [woonplaats] , 
      GEVOEGDE partijen aan de zijde van eiseressen in eerste aanleg, 
      advocaat in de prejudiciële procedure: mr. R.A.A. Duk,
      
      
    
    
      		t e g e n
      
      
    
    
      STICHTING JEUGDBESCHERMING WEST ZUID-HOLLAND,gevestigd te Den Haag, 
      VERWEERSTER in eerste aanleg, 
      advocaat in de prejudiciële procedure: mr. S.F. Sagel.
    
    
    
      Eiseressen zullen hierna gezamenlijk ook worden aangeduid als FNV c.s., eiseres sub 1 afzonderlijk als FNV en eiseressen en de gevoegde partijen 2 t/m 7 ook afzonderlijk als de werknemers. Verweerster zal hierna ook worden aangeduid als de Stichting.
    
    
  
  
    
      1Het geding in feitelijke instantie
    
      	Voor het verloop van het geding in feitelijke instantie verwijst de Hoge Raad naar de vonnissen in de zaak 4342762 / 15-23386 van de rechtbank Den Haag van 9 augustus 2016 en 4 oktober 2016.
      	De vonnissen van de rechtbank zijn aan deze beslissing gehecht.
    
    
  
  
    
      2De prejudiciële procedure
    
      	Bij laatstgenoemd vonnis heeft de rechtbank op de voet van art. 392 Rv de volgende prejudiciële vraag aan de Hoge Raad gesteld:
      Is de invoering van de Jeugdwet en de WMO 2015, al dan niet in combinatie met de door het ministerie van VWS en/of het ministerie van V&J opgelegde taakstelling/budgetkorting aan de gemeenten van 15% over de jaren 2015, 2016 en 2017, te beschouwen als een door voornoemde ministeries opgelegde bezuinigings- en/of saneringsmaatregel als bedoeld in artikel 14 lid 1 van de CAO Jeugdzorg 2014-2015, respectievelijke artikel 3.10 lid 2 van de CAO Jeugdzorg 2015-2016.
      	Beide partijen hebben schriftelijke opmerkingen als bedoeld in art. 393 lid 1 Rv ingediend.
      	De conclusie van de Advocaat-Generaal R.H. de Bock strekt ertoe dat de Hoge Raad de prejudiciële vraag beantwoordt overeenkomstig het in de conclusie onder 4.15 gestelde.
      De advocaat van de Stichting heeft bij brief van 23 maart 2017 op die conclusie gereageerd.
    
    
  
  
    
      3Beantwoording van de prejudiciële vraag
    
      3.1
      Bij de beantwoording van de prejudiciële vraag gaat de Hoge Raad uit van het volgende.
      (i)	De Stichting – tot 1 januari 2015 genaamd: Stichting Bureau Jeugdzorg Zuid-Holland – is lid van de branchevereniging Jeugdzorg Nederland.
      
        (ii)	FNV, althans haar rechtsvoorgangster Abvakabo FNV, heeft samen met andere vakbondsorganisaties met de branchevereniging Jeugdzorg Nederland de cao Jeugdzorg 2014-2015 gesloten, met als looptijd 1 mei 2014 tot en met 30 april 2015. 
        (iii)	De cao Jeugdzorg 2014-2015 is opgevolgd, eerst door de cao Jeugdzorg 2015-2016 (ook genoemd: 2014-2016), waarin in het kader van de leesbaarheid en toegankelijkheid de tekst van de cao is herschreven, en die een looptijd had tot 30 april 2016, en daarna door de cao Jeugdzorg 2016 (ook genoemd: 2015-2016), die een looptijd had tot 31 december 2016.
        (iv)	De werknemers waren werkzaam bij het Bureau Jeugdzorg Zuid-Holland en in dienst bij de Stichting. Zij zijn ontslagen of hebben hun dienstverband ontbonden zien worden per 1 maart 2015 vanwege een reorganisatie bij de Stichting. Deze reorganisatie is ingegeven door de invoering in 2015 van de Jeugdwet en de Wet Maatschappelijke Ondersteuning 2015 (hierna: Wmo 2015). 
      
      (v)	Art. 14 cao Jeugdzorg 2014-2015 bepaalt, voor zover van belang:
      
        “1. Aan de werknemer, in dienst van een werkgever als bedoeld in artikel 2, met wie een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd is aangegaan en die wordt ontslagen vanwege vermindering of beëindiging van de werkzaamheden, reorganisatie of fusie van de voorziening, een en ander als gevolg van een door het Ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport en/of het Ministerie van Veiligheid en Justitie opgelegde bezuinigings- en/of saneringsmaatregel, wordt een wachtgeld toegekend overeenkomstig de bepalingen van Bijlage IX.1
        (…)
        3. Indien lid 1 of lid 2 van dit artikel niet van toepassing is, wordt aan de werknemer, in dienst van een werkgever als bedoeld in artikel 2 met uitzondering van een werknemer in dienst van een werkgever als bedoeld in artikel 2 sub XII, met wie een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd is aangegaan en die wordt ontslagen vanwege vermindering of beëindiging van de werkzaamheden, vanwege reorganisatie of fusie van de voorziening dan wel vanwege onbekwaamheid c.q. ongeschiktheid die niet aan zijn schuld of toedoen te wijten is, een wachtgeld toegekend overeenkomstig de bepalingen van Bijlage IX.2.
        4. Binnen het kader van dit artikel wordt met ontslag gelijkgesteld de ontbinding van de arbeidsovereenkomst op grond van artikel 7:685 BW wegens de in de voorgaande leden bedoelde omstandigheden, zulks evenwel met uitzondering van de ontbinding wegens de in lid 3 bedoelde onbekwaamheid c.q. ongeschiktheid.”
      
      
      
        (vi)	Art. 3.10 cao Jeugdzorg 2015-2016 bepaalt, voor zover van belang: 
        “3.10 Wachtgeldregelingen
        1. Er zijn twee wachtgeldregelingen. Afhankelijk van de reden van ontslag valt de werknemer onder wachtgeldregeling 1 of 2.
      
      
      
        (…)
      
      
      
        2. Wachtgeldregeling 1 (bijlage 6.1) is van toepassing in de volgende (…) situaties:
      
      
      
        a. Situatie 1: De werknemer heeft een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd bij een werkgever die onder de werkingssfeer van deze cao valt, én de werknemer wordt ontslagen vanwege vermindering of beëindiging van werkzaamheden, reorganisatie of fusie als gevolg van bezuinigings- en/of saneringsmaatregelen opgelegd door het ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport en/of het ministerie van Veiligheid en Justitie. 
        (…)
      
      
      
        3. Wachtgeldregeling 2 (bijlage 6.2) is van toepassing in de volgende situatie:
        Als artikel 3.10.2 niet van toepassing is op de werknemer en de werknemer een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd heeft bij een werkgever die onder de werkingssfeer van deze cao valt, en als de werknemer wordt ontslagen door een van de volgende oorzaken:
        - door vermindering of beëindiging van de werkzaamheden;
        - reorganisatie of fusie, of,
        - door onbekwaamheid of ongeschiktheid die niet aan zijn schuld of toedoen te wijten is (niet zijnde arbeidsongeschiktheid).”
        (vii)	Art. 14 cao Jeugdzorg 2014-2015 is algemeen verbindend verklaard bij besluit van 8 december 2014 (Stcrt. 2014, nr. 32148). Art. 3.10 cao Jeugdzorg 2015-2016 is algemeen verbindend verklaard bij besluit van 7 juli 2015 (Stcrt. 2015, nr. 16461). Als onderdeel van de cao Jeugdzorg 2016 is de bepaling (als art. 3.10.a, geldend tot 1 mei 2016) algemeen verbindend verklaard bij besluit van 23 mei 2016 (Stcrt. 2016, nr. 21425). De bepalingen zijn dus recht in de zin van art. 79 RO. Zij zijn op het voor de beantwoording van de prejudiciële vraag relevante onderdeel niet voorzien van een toelichting.
        (viii) Wachtgeldregeling I, die geldt als de werknemers voldoen aan de voorwaarden van art. 14 lid 1 cao Jeugdzorg 2014-2015 dan wel art. 3.10 lid 2 cao Jeugdzorg 2015-2016, is gunstiger voor de werknemers dan wachtgeldregeling II, die geldt als zij niet aan deze voorwaarden voldoen.
      
      
    
    
      3.2
      
        FNV vordert in dit geding – kort samengevat – een verklaring voor recht dat wachtgeldregeling I van toepassing is op werknemers die op 1 september 2014 boventallig zijn verklaard en vervolgens om bedrijfseconomische redenen zijn ontslagen, en uitbetaling van het achterstallige deel van het wachtgeld. Eiseressen onder 2-5 hebben voor zichzelf vergelijkbare vorderingen ingesteld. Eisers onder 6 en 7 hebben zich gevoegd aan de zijde van eiseressen.
        De Stichting heeft aangevoerd dat in het hiervoor bedoelde geval wachtgeldregeling II van toepassing is.
      
      
      
        
          De prejudiciële vraag 
        
      
      
    
    
      3.3
      
        De kantonrechter heeft de volgende prejudiciële vraag aan de Hoge Raad gesteld:
        “Is de invoering van de Jeugdwet en de Wmo 2015, al dan niet in combinatie met de door het ministerie van VWS en/of het ministerie van V&J opgelegde taakstelling/budgetkorting aan de gemeenten van 15% over de jaren 2015, 2016 en 2017, te beschouwen als een door voornoemde ministeries opgelegde bezuinigings- en/of saneringsmaatregel als bedoeld in artikel 14 lid 1 van de cao Jeugdzorg 2014-2015, respectievelijk artikel 3.10 lid 2 van de cao Jeugdzorg 2015-2016?” 
      
      
      
        Deze vraag valt uiteen in twee deelvragen: i) is sprake van een bezuinigings- en/of saneringsmaatregel, als bedoeld in de cao’s?, en – indien dat het geval is – ii) is deze maatregel dan – in de zin van de cao’s – opgelegd door het ministerie van VWS (Volksgezondheid, Welzijn en Sport) en/of het ministerie van V&J (Veiligheid en Justitie)?
      
      
      
      
      
        
          Stelselwijziging jeugdzorg 
        
      
      
    
    
      3.4
      De Jeugdwet heeft per 1 januari 2015 de Wet op de jeugdzorg vervangen, als onderdeel van een stelselwijziging in de jeugdzorg waarbij zowel de bestuurlijke als de financiële verantwoordelijkheid voor de jeugdzorg is overgegaan naar de gemeenten. De bureaus jeugdzorg hadden onder de Wet op de jeugdzorg een wettelijke basis en bij de wet omschreven taken (art. 4 en 5 Wet op de jeugdzorg). Zij werden gesubsidieerd door de provincies, die daarvoor een doeluitkering kregen van het Rijk (art. 41 lid 1 en art. 37 lid 1, aanhef en onder a, Wet op de jeugdzorg). Met de invoering van de Jeugdwet is de wettelijke positie van de bureaus jeugdzorg vervallen en is de subsidieverlening via de provincies beëindigd. Ook de invoering van de Wmo 2015, die eveneens onderdeel was van de stelselwijziging, heeft voor de (voormalige) bureaus jeugdzorg geleid tot het vervallen van taken. 
      
      
        
          Is sprake van een bezuinigings- en/of saneringsmaatregel, als bedoeld in de cao’s?
        
      
      
      
        3.5.1
        
          De memorie van toelichting op de Jeugdwet vermeldt:
          “Het doel van dit wetsvoorstel is om het jeugdstelsel te vereenvoudigen en het efficiënter en effectiever te maken, met het uiteindelijke doel het versterken van de eigen kracht van de jongere en van het zorgend en probleemoplossend vermogen van diens gezin en sociale omgeving. Decentralisatie van alle jeugdhulp naar gemeenten, waarin dit wetsvoorstel voorziet, schept hiertoe de bestuurlijke en financiële randvoorwaarden.” (Kamerstukken II, 2012-2013, 33 684, nr. 3, p. 2)
        
        
        
          	In de paragraaf Financiële aspecten staat in deze memorie van toelichting:
          “De beleidsvrijheid waarin dit wetsvoorstel voorziet, stelt gemeenten in staat de Jeugdwet doelmatig uit te voeren. Gemeenten zijn beter in staat dan de huidige financierende partijen (zorgverzekeraars, zorgkantoren, provincies en Rijk) om gebruik te maken van de mogelijkheden van mensen zelf of van hun sociaal netwerk. Naar verwachting kan ook via innovaties in ondersteuning, hulp en zorg aan jeugdigen en hun ouders doelmatigheidswinst worden gerealiseerd. In het Regeerakkoord 2012 is een doelmatigheidskorting vastgelegd op het naar gemeenten over te hevelen budget. De korting loopt op van € 120 mln in 2015 naar € 300 mln in 2016. Vanaf 2017 bedraagt de korting € 450 miljoen.” (Kamerstukken II, 2012-2013, 33 684, nr. 3, p. 89)
          Bij de parlementaire behandeling van de Jeugdwet hebben de betrokken staatssecretarissen naderhand geschreven:
          “Zoals eerder opgemerkt worden alle budgetten die nu worden uitgegeven overgedragen aan de gemeenten minus de korting die oploopt tot 15% in 2017. Uiteraard kunnen de kortingen per instelling daar wel van afwijken omdat het gemeenten vrij staat om ook met andere aanbieders in zee te gaan. Als echter de continuïteit van de jeugdhulp, jeugdreclassering of jeugdbescherming in gevaar komt door bijvoorbeeld te hoge kortingen en dus te lage tarieven dan komt de continuïteit van de jeugdhulp aan jeugdigen in gevaar en kunnen de betrokken gemeenten hun jeugdhulpplicht mogelijk niet waar maken.” (Kamerstukken I, 2013-2014, 33 684, nr. D, p. 41).
        
        
        
          	Zij hebben voorts opgemerkt:
          “In de overgangsregeling zal worden bepaald dat gemeenten voor de vervulling van de taken aan de betrokken bureaus jeugdzorg of hun rechtsopvolgers voor 2015 een budgetgarantie moeten geven van minimaal 80 procent van het budget van 2014 en dat afspraken worden gemaakt over de overname van het betrokken personeel.” (Kamerstukken I, 2013-2014, 33 684, nr. D, p. 42).
        
        
      
      
        3.5.2
        De stelselherziening in de jeugdzorg heeft, blijkens de hiervoor aangehaalde passages uit de parlementaire geschiedenis (zie ook de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 3.4-3.18), onmiskenbaar mede een bezuinigingsdoelstelling. Dat deze doelstelling is geplaatst in de context van de efficiency en dat daarvoor termen als “doelmatigheidskorting” werden gebruikt, laat onverlet dat na de stelselherziening voor de jeugdzorg minder geld beschikbaar zou zijn, en dat in het bijzonder de (voormalige) bureaus jeugdzorg de gevolgen van de herziening zouden ondervinden. Daarbij is van belang dat de bureaus jeugdzorg door de invoering van de Jeugdwet hun bijzondere wettelijke positie en hun wettelijke aanspraak op subsidie uit art. 41 lid 1 Wet op de jeugdzorg verloren. Uit de omstandigheid dat voor de financiering van de bureaus jeugdzorg in een overgangsregeling werd voorzien, blijkt dat werd onderkend dat deze bureaus van subsidieverlening afhankelijk waren. Dat de gemeenten hadden kunnen besluiten de bezuiniging van rijkswege vanuit hun eigen budgetten weer ongedaan te maken, brengt, anders dan de Stichting betoogt, niet mee dat niet van een bezuinigingsmaatregel sprake is.
        
      
      
        3.5.3
        De met de invoering van de Jeugdwet en de Wmo 2015 gepaard gaande budgetkorting van 15% over de jaren 2015-2017 is dan ook te beschouwen als een bezuinigings- en/of saneringsmaatregel als bedoeld in art. 14 lid 1 van de cao Jeugdzorg 2014-2015 en art. 3.10 lid 2 van de cao Jeugdzorg 2015-2016. 
        
        
          
            	Is de maatregel opgelegd door het ministerie van VWS en/of het ministerie van V&J?
          
        
        
      
      
        3.6.1
        
          De woorden “als gevolg van een door het Ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport en/of het Ministerie van Veiligheid en Justitie opgelegde bezuinigings- en/of saneringsmaatregel” in de cao Jeugdzorg 2014-2015 gaan terug op de tekst van de cao zoals deze gold onder de Wet op de jeugdhulpverlening – waarin de naam van het laatstgenoemde ministerie nog Justitie luidde (zie de algemeen verbindend verklaarde tekst van art. 57 lid 1 van de cao voor de Jeugdhulpverlening, Bijvoegsel Stcrt. 1997, nr. 247). Onder deze wet was de provincie verantwoordelijk voor de regionale voorzieningen in de jeugdhulpverlening (art. 3 en 3a Wet op de jeugdhulpverlening). Voor de subsidieverstrekking kreeg de provincie evenwel een doeluitkering, die afhankelijk was van een door de ministers van VWS en Justitie opgestelde rijksplanning (art. 13 in verbinding met art. 8 lid 3 Wet op de jeugdhulpverlening). Sommige instellingen werden rechtstreeks door de ministers van VWS of Justitie gesubsidieerd (zie art. 53 lid 1 en art. 61 lid 1 Wet op de jeugdhulpverlening).
          Onder de per 1 januari 2005 ingevoerde Wet op de jeugdzorg bleven de ministers van VWS en Justitie (dan wel V&J) verantwoordelijk voor het stelsel van jeugdzorg en de daarmee gemoeide kosten. De provincies waren verantwoordelijk voor de uitvoering (memorie van toelichting op de Wet op de jeugdzorg, Kamerstukken II, 2001-2002, 28 168, nr. 3, p. 31). De provincies verstrekten subsidie aan stichtingen die een bureau jeugdzorg in stand hielden (art. 41 lid 1 Wet op de jeugdzorg) en kregen daartoe een uitkering van de ministers van VWS en V&J (art. 37 lid 1, aanhef en onder a, Wet op de jeugdzorg).  
          Een directe bevoegdheid om aan instellingen in de jeugdzorg bij besluit bezuinigingen op te leggen hadden de ministers van VWS en (Veiligheid &) Justitie niet onder de Wet op de jeugdzorg, en ook niet onder de Wet op de jeugdhulpverlening. Wel bepaalden zij, bij rechtstreekse subsidieverlening onmiddellijk, en in andere gevallen via de provincie, de hoogte van de subsidie die de instellingen kregen. 
        
        
      
      
        3.6.2
        Tegen de hiervoor geschetste achtergrond moeten art. 14 lid 1 cao Jeugdzorg 2014-2015 en art. 3.10 lid 2 cao Jeugdzorg 2015-2016 aldus worden begrepen dat zij ertoe strekken aan werknemers in geval van bezuinigingen en saneringen van rijkswege de ruimere aanspraken van wachtgeldregeling I toe te kennen. De verwijzing naar een maatregel van de ministeries van VWS en V&J heeft geen beperkende betekenis, maar is binnen het stelsel van financiering – die ten tijde van de totstandkoming van de cao Jeugdzorg 2014-2015 nu eenmaal van die ministeries afkomstig was, omdat die binnen de rijksoverheid verantwoordelijk waren voor de jeugdzorg – bedoeld als aanduiding van een maatregel van de zijde van de rijksoverheid.Wachtgeldregeling II geldt dan bij ontslag vanwege vermindering of beëindiging van de werkzaamheden, reorganisatie of fusie, met een andere oorzaak.
        
      
      
        3.6.3
        Gelet op deze strekking van de cao’s, moet de stelselwijziging die per 1 januari 2015 heeft plaatsgevonden (zie hiervoor in 3.4) en die gepaard ging met een bezuiniging op de door het Rijk voor jeugdhulpverlening verstrekte gelden (zie hiervoor in 3.5.1-3.5.3) worden beschouwd als een door het ministerie van VWS en/of het ministerie van V&J opgelegde bezuinigings- en/of saneringsmaatregel in de zin van de genoemde cao-bepalingen. Dat ervoor is gekozen de bezuinigingsmaatregel te laten samenvallen met een stelselwijziging waardoor de financiële verantwoordelijkheid voor de jeugdzorg bij de gemeenten is komen te berusten, neemt niet weg dat de korting op de budgetten die aan de gemeenten werden overgedragen, neerkwam op een bezuiniging van rijkswege (zie ook hiervoor in 3.5.2). 
        
      
      
        3.6.4
        
          Voor de uitleg van de cao is niet van belang dat op p. 6 van het Toetsingskader onvermijdbare kosten als gevolg van langdurige verplichtingen, behorende bij de Beleidsregels subsidieverstrekking bijzondere transitiekosten Jeugdwet, wordt opgemerkt: “In de beoordeling van de frictiekostenberekening wordt ervan uitgegaan dat wachtgeldregeling II van toepassing is.” Het toetsingskader is niet opgesteld door cao-partijen en kan niet afdoen aan de aanspraken die werknemers aan de cao ontlenen.
          
            Beantwoording van de prejudiciële vraag
          
        
        
      
    
    
      3.7
      Uit het voorgaande volgt dat de invoering van de Jeugdwet en de Wmo 2015, in combinatie met de daarbij opgelegde taakstelling/budgetkorting aan de gemeenten van 15% over de jaren 2015, 2016 en 2017, is te beschouwen als een door het ministerie van VWS en/of het ministerie van V&J opgelegde bezuinigings- en/of saneringsmaatregel als bedoeld in art. 14 lid 1 van de cao Jeugdzorg 2014-2015, respectievelijk art. 3.10 lid 2 van de cao Jeugdzorg 2015-2016.
      
    
  
  
    
      4Beslissing
    
      De Hoge Raad:
      beantwoordt de prejudiciële vraag op de wijze als hiervoor in 3.7 is vermeld; 
      begroot de kosten van deze procedure op de voet van art. 393 lid 10 Rv aan de zijde van FNV c.s. op € 1.800,-- en aan de zijde van de Stichting op € 1.800,--.
    
    
    
      Deze beslissing is gegeven door de vice-president E.J. Numann als voorzitter en de raadsheren G. Snijders, M.V. Polak, C.E. du Perron en M.J. Kroeze, en in het 
    
    
      openbaar uitgesproken door de raadsheer G. de Groot op 21 april 2017.