ECLI:NL:RVS:2025:1021, Raad van State, 12-03-2025, 202305678/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-03-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Met het besluit van 8 augustus 2022 heeft de Dienst Wegverkeer een verzoek van [appellante] om de in het kentekenregister geregistreerde CO2-uitstoot van het voertuig met kenteken […] te wijzigen, afgewezen.  [appellante] heeft het voertuig uit Duitsland ingevoerd. Bij de inschrijving in het Nederlandse kentekenregister heeft de RDW een C02-uitstoot van 190 gr/km voor het voertuig geregistreerd. De CO2-uitstoot van een voertuig is van belang voor de hoogte van de Belasting van personenauto’s en motorrijwielen 1992 (hierna: bpm). Hoe hoger de uitstoot, hoe hoger de bpm. [appellante] heeft een naheffingsaanslag bpm ontvangen van de inspecteur van de Belastingdienst. Volgens de Belastingdienst blijkt namelijk uit het kentekenregister van de RDW dat de CO2-uitstoot van het voertuig hoger is dan [appellante] bij de bpm-aangifte heeft opgegeven. Omdat de registratie in het kentekenregister volgens [appellante] onjuist is, heeft zij bij de RDW een verzoek ingediend op grond van artikel 43e van de Wegenverkeerswet 1994 om de CO2-uitstoot te wijzigen naar 124 gr/km. [appellante] betoogt dat de RDW de zogenoemde Scandinavische rekenmethode niet had mogen toepassen.

202305678/1/A2.
    Datum uitspraak: 12 maart 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd in Breda,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West­-Brabant van 21 juli 2023 in zaak nr. 23/996 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de Dienst Wegverkeer (hierna: de RDW).
    Procesverloop
    Met het besluit van 8 augustus 2022 heeft de RDW een verzoek van [appellante] om de in het kentekenregister geregistreerde CO2-uitstoot van het voertuig met kenteken […] te wijzigen, afgewezen.
    Met het besluit van 22 december 2022 heeft de RDW het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Met de uitspraak van 21 juli 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De RDW heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft deze zaak en de zaken nrs. 202302649/1/A2, 202302651/1/A2, 202305686/1/A2, 202400521/1/A2 en 202402492/1/A2 gevoegd ter zitting behandeld op 9 januari 2025,
    waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. S.M. Bothof, rechtsbijstandverlener in Hof van Twente, en de RDW, vertegenwoordigd door mr. S.C. van Bergen en mr. F. Schuring, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] heeft het voertuig uit Duitsland ingevoerd. Bij de inschrijving in het Nederlandse kentekenregister heeft de RDW een C02-uitstoot van 190 gr/km voor het voertuig geregistreerd.
    2.       De CO2-uitstoot van een voertuig is van belang voor de hoogte van de Belasting van personenauto’s en motorrijwielen 1992 (hierna: bpm). Hoe hoger de uitstoot, hoe hoger de bpm.
    [appellante] heeft een naheffingsaanslag bpm ontvangen van de inspecteur van de Belastingdienst. Volgens de Belastingdienst blijkt namelijk uit het kentekenregister van de RDW dat de CO2-uitstoot van het voertuig hoger is dan [appellante] bij de bpm-aangifte heeft opgegeven. Omdat de registratie in het kentekenregister volgens [appellante] onjuist is, heeft zij bij de RDW een verzoek ingediend op grond van artikel 43e van de Wegenverkeerswet 1994 om de CO2-uitstoot te wijzigen naar 124 gr/km. [appellante] betoogt dat de RDW de zogenoemde Scandinavische rekenmethode niet had mogen toepassen. De RDW had moeten aansluiten bij de Europese typegoedkeuring van het voertuig die op het Duitse kentekenbewijs staat geregistreerd en had moeten rekenen met de correlatiemethode NEDC2. Ook stelt [appellante] dat als de RDW de NEDC2-waarde op grond van de Europese typegoedkeuring niet kon achterhalen, de RDW een informatieverzoek had moeten doen bij de Duitse autoriteiten. De CO2-uitstoot die [appellante] geregistreerd wil zien is onderbouwd aan de hand van de uitstoot die in het kentekenregister is geregistreerd voor gelijksoortige voertuigen.
    3.       De RDW heeft het verzoek afgewezen, omdat [appellante] niet heeft aangetoond dat de in het kentekenregister geregistreerde CO2-uitstoot onjuist is. De RDW heeft die uitstoot berekend volgens de Scandinavische rekenmethode, die is neergelegd in Verordening (EU) nr. 183/2011.
    4.       In de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak staan de volledige naam en vindplaats van het in deze uitspraak genoemde Unierecht.
    Oordeel van de rechtbank
    5.       De rechtbank heeft overwogen dat de RDW bij gebrek aan andere documenten de CO2-uitstoot mocht vaststellen overeenkomstig de door hem vastgestelde Alternatieve voorschriften en wijze van keuren, waarin de Scandinavische rekenmethode staat. De door [appellante] overgelegde lijst met referentievoertuigen is geen overtuigend tegenbewijs, aldus de rechtbank.
    Gronden en beoordeling van het hoger beroep
    6.       [appellante] betoogt dat de Scandinavische rekenmethode hier niet had mogen worden toegepast. [appellante] voert aan dat de Scandinavische rekenmethode alleen ziet op voertuigen die vóór 1 september 2018 zijn toegelaten en die geen Europese typegoedkeuring hebben en dat is hier niet aan de orde. Zij betoogt dat de CO2-uitstoot, meer precies de NEDC2-waarde, moet worden vastgesteld overeenkomstig Verordening (EU) nr. 2017/1151 en Uitvoeringsverordening (EU) 2017/1153.
    Dat houdt volgens [appellante] in dat de RDW de CO2-uitstoot moest vaststellen aan de hand van de Europese typegoedkeuring die op het Duitse kentekenbewijs staat vermeld. Als de NEDC2-waarde op grond daarvan niet kon worden achterhaald, had de RDW een informatieverzoek moeten doen bij de Duitse autoriteiten, aldus [appellante].
    7.       De Afdeling gaat op basis van de stukken en het verhandelde op de zitting uit van de volgende feiten.
    Fabrikanten van voertuigen bestemd voor de Europese markt moeten beschikken over een voor toelating op die markt vereiste Europese typegoedkeuring. Voor de Europese typegoedkeuring moeten zij onder meer de CO2-uitstoot van hun voertuigen vaststellen. Dit gebeurde vóór 1 september 2017 met de zogenoemde NEDC-test (New European Driving Cycle, neergelegd in Verordening (EG) nr. 692/2008. Vanaf 1 september 2017 geldt voor alle nieuwe voertuigmodellen de WLTP-test (Worldwide harmonised Light-duty vehicle Test Procedure, neergelegd in Verordening (EU) 2017/1151). Voor bestaande modellen geldt deze verplichting vanaf 1 september 2018. De WLTP-test is nauwkeuriger dan de NEDC-test en resulteert in een hogere CO2-uitstoot.
    Omdat de CO2-uitstootdoelstellingen van de Europese Unie uitgaan van de NEDC-test en zij deze tot 1 januari 2021 wilde kunnen blijven monitoren, is er tot 1 januari 2021 een overgangsmaatregel ingevoerd: de correlatiemethode NEDC2, neergelegd in artikel 7 van Uitvoeringsverordening (EU) 2017/1153. Dit is een formule om de WLTP-waarde om te zetten naar een lagere waarde die het NEDC-waarde moet benaderen.
    8.       Tussen partijen is niet in geschil dat op het desbetreffende voertuig de overgangsmaatregel van toepassing is. Dat betekent dat, wanneer de WLTP-waarde bekend is, in beginsel de CO2-uitstoot had moeten worden berekend met de correlatiemethode NEDC2.
    9.       Op het Duitse kentekenbewijs staat alleen een WLTP-waarde van 152 gr/km en geen NEDC2-waarde. Ook uit de database waarin de RDW de Europese typegoedkeuring die op het Duitse kentekenbewijs staat kan invoeren, volgt alleen de WLTP-waarde. Omdat de NEDC2-waarde nergens uit blijkt, is de RDW overeenkomstig zijn interne werkinstructie uitgekomen bij de Scandinavische rekenmethode om de CO2-uitstoot vast te stellen. Die rekenmethode heeft met 190 gr/km geresulteerd in een hogere CO2-uitstoot dan de WLTP-waarde.
    10.     Anders dan de rechtbank is de Afdeling is van oordeel dat deze handelwijze van de RDW in strijd is met artikel 7 van de Uitvoeringsverordening (EU) 2017/1153. Daarin is neergelegd hoe de CO2-uitstoot tijdens de overgangsperiode moet worden berekend als de WLTP-waarde bekend is, namelijk via de correlatiemethode NEDC2. [appellante] heeft op de zitting toegelicht dat voor die berekening een rekentool is ontwikkeld, "CO2mpas" en dat de wetgever in de belastingwetgeving uitdrukkelijk heeft gekozen voor toepassing van CO2mpas (Kamerstukken II 2016/17, 34553, nr. 5, p. 4-5). Dat de RDW hiervan geen gebruikmaakt of wenst te maken, betekent niet dat hij bij de herregistratie de Scandinavische rekenmethode mag toepassen als de NEDC2-waarde niet blijkt uit het kentekenbewijs van een andere lidstaat. Nog daargelaten of die methode van toepassing is op voertuigen met een Europese typegoedkeuring, volgt uit de eigen werkwijze van de RDW dat die methode alleen wordt toegepast als de CO2-uitstoot niet op een andere manier is vast te stellen. Zoals hiervoor overwogen, kan en moet in dit geval de NEDC2-waarde worden berekend aan de hand van de bekende WLTP-waarde. Dat de Scandinavische rekenmethode hier niet op zijn plaats is, blijkt ook uit het feit dat deze zelfs resulteert in een hogere CO2-uitstoot dan de WLTP-test, terwijl de WLTP de meest betrouwbare test is.
    11.     Als de RDW, zoals hij op de zitting heeft gesteld, bij de herregistratie van het desbetreffende voertuig de NEDC2-waarde niet zelf wilde of kon berekenen aan de hand van de WLTP-waarde, had hij contact kunnen opnemen met de bevoegde Duitse autoriteiten. [appellante] heeft onbestreden gesteld dat op Duitse kentekenbewijzen de NEDC2 vrijwel altijd wordt ingevuld, zodat de kans groot is dat de NEDC2-waarde van het voertuig in Duitsland bekend is en sprake is van een omissie op het kentekenbewijs.
    De Afdeling volgt in dit verband de RDW niet in zijn standpunt dat [appellante] bij de herregistratie geen bezwaar heeft gemaakt tegen de toen geregistreerde CO2-uitstoot, zodat het aan haar is om aan te tonen dat die registratie niet klopt en er geen onderzoeksplicht (meer) op de RDW rust. [appellante] heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat zij bij de importkeuring alleen een formulier met een samenvatting heeft gekregen, waarop uitdrukkelijk staat vermeld dat het formulier alleen voor eigen gebruik is, niet als bewijs kan dienen en niet is bedoeld voor andere doeleinden. Er staat ook geen bezwaarclausule onder. De RDW heeft dat bevestigd. Er bestond voor [appellante] daarom geen aanleiding om op het moment van de herregistratie bezwaar te maken.
    12.     Het betoog slaagt.
    Eindoordeel
    13.     Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. De Afdeling doet wat de rechtbank had moeten doen en zal het beroep tegen het besluit van 22 december 2022 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 7 van de Uitvoeringsverordening (EU) 2017/1153.
    14.     De RDW moet met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit nemen op het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 8 augustus 2022. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. In dat besluit moet de RDW de NEDC2-waarde van het voertuig met kenteken H-914-TL vaststellen, hetzij door die waarde zelf te berekenen, hetzij door navraag bij derden te doen, zoals de bevoegde Duitse autoriteiten.
    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    15.     De RDW moet de proceskosten voor het beroep en het hoger beroep vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West­-Brabant van 21 juli 2023 in zaak nr. 23/996;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van de Dienst Wegverkeer van 22 december 2022, kenmerk BZW.22.1554;
    V.       draagt de Dienst Wegverkeer op om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VI.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     veroordeelt de Dienst Wegverkeer tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.628,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat de Dienst Wegverkeer aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 913,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en M.C Stoové, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
    w.g. Wissels
    voorzitter
    w.g. De Vries-Biharie
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 maart 2025
    611
     
    BIJLAGE
     
    Verordening (EG) nr. 692/2008
    Verordening (EG) nr. 692/2008 van de Commissie van 18 juli 2008 tot uitvoering en wijziging van Verordening (EG) nr. 715/2007 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de typegoedkeuring van motorvoertuigen met betrekking tot emissies van lichte personen- en bedrijfsvoertuigen (Euro 5 en Euro 6) en de toegang tot reparatie- en onderhoudsinformatie (PB 2008, L 199)
    Verordening (EU) nr. 183/2011
    Verordening (EU) nr. 183/2011 van de Commissie van 22 februari 2011 tot wijziging van de bijlagen IV en VI bij Richtlijn 2007/46/EG van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een kader voor de goedkeuring van motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan en van systemen, onderdelen en technische eenheden die voor dergelijke voertuigen zijn bestemd (PB 2011, L 53)
    Verordening (EU) nr. 2017/1151
    Verordening (EU) nr. 2017/1151 van de Commissie van 1 juni 2017 tot aanvulling van Verordening (EG) nr. 715/2007 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de typegoedkeuring van motorvoertuigen met betrekking tot emissies van lichte personen- en bedrijfsvoertuigen (Euro 5 en Euro 6) en de toegang tot reparatie- en onderhoudsinformatie, tot wijziging van Richtlijn 2007/46/EG van het Europees Parlement en de Raad, Verordening (EG) nr. 692/2008 van de Commissie en Verordening (EU) nr. 1230/2012 van de Commissie en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 692/2008 van de Commissie (PB 2017, L 175)
    Uitvoeringsverordening (EU) 2017/1153
    Uitvoeringsverordening (EU) 2017/1153 van de Commissie van 2 juni 2017 tot vaststelling van een methode voor het bepalen van de correlatieparameters die nodig zijn om veranderingen in de regelgevende testprocedure weer te geven, en tot wijziging van Verordening (EU) nr. 1014/2010 (PB 2017, L 175)