ECLI:NL:RVS:2021:2587, Raad van State, 17-11-2021, 201905476/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-11-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 juni 2019 heeft de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat geweigerd aan [appellante] krachtens artikel 15.38 van de Wet milieubeheer ontheffing te verlenen van de bij besluit van 29 juni 2015 algemeen verbindend verklaarde "Overeenkomst inzake de afvalbeheersbijdrage voor autobanden". [appellante] heeft een groothandel in aanhangwagenonderdelen en is importeur van (cover)banden voor aanhangwagens. [appellante] is geen partij bij de overeenkomst en is geen lid van de Vereniging BEM. Voor de afzet van de aanhangwagenbanden moet zij op grond van artikel 2.3, aanhef en onder d, van de overeenkomst een afvalbeheersbijdrage van €1,50 per autoband betalen. Aan haar verzoek om ontheffing daarvan heeft zij, kort weergegeven, ten grondslag gelegd dat haar eigen afvalbeheersysteem ten minste gelijkwaardig is aan het systeem van de overeenkomst. De staatssecretaris heeft de ontheffing geweigerd.

201905476/1/R1.
    Datum uitspraak: 17 november 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    en
    de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 juni 2019 heeft de staatssecretaris geweigerd aan [appellante] krachtens artikel 15.38 van de Wet milieubeheer ontheffing te verlenen van de bij besluit van 29 juni 2015 algemeen verbindend verklaarde "Overeenkomst inzake de afvalbeheersbijdrage voor autobanden" (hierna: de overeenkomst).
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellante], de vereniging Band en Milieu (hierna: Vereniging BEM) en de staatssecretaris hebben nadere stukken ingediend.
    Desgevraagd hebben partijen toestemming verleend, als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), om in het geding uitspraak te doen zonder zitting. Vervolgens heeft de Afdeling bepaald dat het onderzoek ter zitting achterwege blijft.
    Overwegingen
    1.       De zaak gaat over de in titel 15.10 van de Wet milieubeheer geregelde afvalbeheersbijdrage.
    Een afvalbeheersbijdrage is ingevolge artikel 15.36 van deze titel een bijdrage in de kosten van het beheer van een afvalstof. Onder beheer van afvalstoffen moet ingevolge artikel 1.1 van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, worden verstaan: inzameling, vervoer, nuttige toepassing en verwijdering van afvalstoffen.
    Ingevolge artikel 15.36, eerste lid, kan, indien dat in het belang is van een doelmatig beheer van afvalstoffen, een overeenkomst over een afvalbeheersbijdrage algemeen verbindend worden verklaard voor een ieder die die stof, dat mengsel of dat product in Nederland invoert of op de markt brengt. Krachtens dit artikellid is door de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu de tussen Vereniging BEM, de daarbij aangesloten producenten en importeurs van autobanden en de Stichting Fonds Band en Milieu gesloten overeenkomst inzake de afvalbeheersbijdrage voor autobanden algemeen verbindend verklaard.
    Artikel 2.3, onder d, van de overeenkomst, voor zover hier van belang, bepaalt dat de producenten/importeurs die geen lid zijn zich schriftelijk dienen aan te melden bij Vereniging BEM en een afvalbeheersbijdrage dienen af te dragen aan de Stichting Fonds Band en Milieu.
    2.       Ingevolge artikel 15.38 kan de staatssecretaris op verzoek een ontheffing van de algemeen verbindend verklaarde overeenkomst verlenen, indien de verzoeker zorg draagt voor een zodanig beheer van de betrokken afvalstoffen dat deze naar het oordeel van de staatssecretaris ten minste gelijkwaardig is aan het beheer overeenkomstig die overeenkomst.
    [appellante] heeft een groothandel in aanhangwagenonderdelen en is importeur van (cover)banden voor aanhangwagens. [appellante] is geen partij bij de overeenkomst en is geen lid van de Vereniging BEM. Voor de afzet van de aanhangwagenbanden moet zij op grond van artikel 2.3, aanhef en onder d, van de overeenkomst een afvalbeheersbijdrage van €1,50 per autoband betalen. Aan haar verzoek om ontheffing daarvan heeft zij, kort weergegeven, ten grondslag gelegd dat haar eigen afvalbeheersysteem ten minste gelijkwaardig is aan het systeem van de overeenkomst. De staatssecretaris heeft de ontheffing geweigerd.
    3.       [appellante] betoogt dat haar afvalbeheersysteem ten minste gelijkwaardig is aan het beheer overeenkomstig de overeenkomst, zoals bedoeld in artikel 15.38 van de Wm. Daartoe voert zij aan dat, hoewel terecht wordt geconstateerd dat het inzamelsysteem van [appellante] niet voorziet in een garantie dat de retailer de afgedankte aanhangwagenbanden (of andere banden) daadwerkelijk door [appellante] zal laten inzamelen, de staatssecretaris er ten onrechte aan voorbijgaat dat ook het inzamelsysteem van RecyBEM niet in een garantie voorziet dat afgedankte banden daadwerkelijk door RecyBEM worden ingezameld. Door [appellante] worden voornamelijk normale autobanden (in plaats van aanhangwagenbanden) ingezameld. In zoverre wijkt de afvalbeheerstructuur van [appellante] dus niet af van die afvalbeheerstructuur van RecyBEM. De staatssecretaris heeft volgens [appellante] voorts voor het antwoord op de vraag of de inzamelstructuur van [appellante] gelijkwaardig is, ten onrechte betekenis toegekend aan de omstandigheid dat [appellante] geen banden inzamelt van gemeentelijke milieudepots. Zij wijst er op dat de inzameling van gemeentelijke milieudepots enkel geschiedt door RecyBEM, waardoor er geen enkele concurrentie in de inzamelingsmarkt is, terwijl [appellante] bereid en ook in staat is om die inzameling te verzorgen. Volgens [appellante] is haar afvalbeheerstructuur slechts gedeeltelijk gebaseerd op retourlogistiek. Afgedankte banden worden op verzoek op elke locatie in Nederland opgehaald. Dit betekent dat ook [appellante] over een landelijk dekkende afvalbeheerstructuur beschikt. [appellante] voert verder aan dat in het bestreden besluit ten onrechte geen rekening is gehouden met het gewicht van de banden die door [appellante] op de markt worden gebracht (voornamelijk kleine banden) en het gewicht van de afgedankte banden die door [appellante] worden ingezameld (voornamelijk normale autobanden). Het berekenen van het door [appellante] gerealiseerde inzamelpercentage op basis van aantallen banden geeft dan ook een verkeerd en onvolledig beeld van het inzamelpercentage dat [appellante] realiseert. Het standpunt van de staatssecretaris dat [appellante] als gevolg van geringe inzameling niet evenredig bijdraagt aan de kosten van de uiteindelijke verwerking is niet juist. Van een geringe inzameling is geen sprake, gelet op de hoeveel banden in kilogrammen die [appellante] jaarlijks op de markt brengt en inzamelt. [appellante] merkt verder nog op dat in het huidige systeem voor coverbanden twee keer een verwijderingsbijdrage moet worden betaald waardoor het heel erg moeilijk is om in Nederland nog covers te verkopen. Volgens [appellante] wordt voorts met twee maten gemeten als het gaat om de verplichting om een afvalbeheersbijdrage te betalen, nu aanhangwagenbanden wel onder het bereik van het Bbab vallen, waarvoor de algemeen verbindend verklaarde overeenkomst in de naleving van de voorziet, maar dit niet geldt voor kruiwagen- en skelterbanden met dezelfde grootte. Dit, terwijl aanhangwagenbanden van een milieuvriendelijker materiaal, namelijk natuurrubber, zijn gemaakt dan voornoemde banden.
    3.1.    Uit de wetsgeschiedenis bij titel 15.10 van de Wet milieubeheer blijkt dat de wetgever met de regeling over de afvalbeheersbijdrage heeft beoogd te faciliteren dat voor bepaalde categorieën afvalstoffen een verwijderingsstructuur wordt opgezet en beheerd. In veel gevallen wordt daarbij, zo is in de wetsgeschiedenis vermeld, gekozen voor een structuur waarbij de inzameling en verdere verwijdering van de afvalstoffen wordt uitbesteed aan derden. De financiering hiervan vindt dan plaats uit een gezamenlijk door de betrokken ondernemingen te beheren fonds. De middelen van dit fonds worden verkregen door een afdracht van een bijdrage per eenheid van een stof, preparaat of ander product, welke nieuw op de markt wordt gebracht. De bereidheid om een verwijderingsstructuur op te zetten en in stand te houden is, zo is in de wetsgeschiedenis vermeld, in belangrijke mate afhankelijk van de zekerheid dat een ieder die een dergelijke stof, preparaat of product op de Nederlandse markt brengt, deze financiële bijdrage levert (Kamerstukken II 1992/93, 23 256, nr. 3, blz. 1).
    De regeling inzake de afvalbeheersbijdrage heeft tot doel dat producenten en importeurs die een bepaald product in Nederland op de markt brengen, bijdragen aan het beheer van de met dit type product - in dit geval autobanden - corresponderende afvalstroom, die in Nederland vrijkomt. Hierbij merkt de Afdeling, onder verwijzing naar de uitspraak van 11 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2336), op dat "beheer", zoals ook blijkt uit de definitie in artikel 1.1 van de Wet milieubeheer, meer omvat dan de wijze waarop de autobanden uiteindelijk wordt gerecycled. Het gaat om het totale beheer van de afvalstroom, bestaande uit het inzamelen, vervoeren en vervolgens nuttig toepassen of verwijderen van autobanden.
    3.2.    Ter beoordeling staat of de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het beheer door [appellante] niet ten minste gelijkwaardig is aan het beheer overeenkomstig de overeenkomst, zodat, gelet op artikel 15.38 van de Wet milieubeheer, geen ontheffing van de overeenkomst verleend kan worden.
    3.3.    Het beheer van de in Nederland afgedankte autobanden overeenkomstig de overeenkomst komt, zo is in het besluit van 7 juni 2019 uiteengezet, op het volgende neer.
    RecyBEM B.V. is de collectieve uitvoeringsorganisatie van de Vereniging BEM en is opdrachtgever van ruim twintig door RecyBEM gecertificeerde inzamelingsbedrijven die zorgen voor kosteloze inzameling van door consumenten afgedankte autobanden bij retailers van banden, zoals bandenservicebedrijven, garages en groothandels, en bij milieudepots van gemeenten. Particulieren kunnen afgedankte banden inleveren bij de milieudepots. De inzamelingsbedrijven keuren en sorteren de ingezamelde banden en voeren deze af naar door RecyBEM gecertificeerde verwerkers.
    De inzamelingsbedrijven hebben contractuele afspraken met RecyBEM om tenminste 90% van de ingezamelde banden te bestemmen voor materiaal- en/of producthergebruik, waarvan ten minste 50% materiaalhergebruik. De verwerkingsbedrijven waar de inzamelingsbedrijven de banden leveren, zijn door RecyBEM gecertificeerd volgens eenzelfde systematiek als de inzamelingsbedrijven. RecyBEM betaalt de inzamelingsbedrijven een inzamelvergoeding per ingezamelde band uit het fonds van de Stichting BEM. Dit fonds wordt gevoed door de afvalbeheerbijdragen die producenten en importeurs van autobanden betalen voor iedere band die zij voor het eerst op de Nederlandse markt hebben gebracht. De hoogte van de afvalbeheerbijdrage bedraagt momenteel € 1,50 per band. RecyBEM voert jaarlijks een administratieve controle uit bij de inzamelingsbedrijven om te beoordelen of de bedrijven zich aan de contractuele afspraken houden. Daarnaast wordt jaarlijks door een onafhankelijke certificeringsinstituut een audit uitgevoerd ten behoeve van de certificering.
    3.4.    De afvalbeheerstructuur van [appellante] is gedeeltelijk gebaseerd op retourlogistiek, met als doel om de banden die door het bedrijf zijn geleverd aan klanten bij afdanking ook weer zelf in te zamelen, met het oog op karkashergebruik (hergebruik en verkoop als coverband) en verwerking door recycling (granuleren). In de zienswijze heeft [appellante] opgemerkt dat de feitelijke inzameling van banden de laatste jaren voor een groot deel plaatsvindt in Weerselo, deels op basis van retourlogistiek, deels op basis van personen die hun afgedankte banden bij [appellante] inleveren. [appellante] geeft aan dat zij de afgelopen jaren geen banden meer heeft ingezameld die bij de gemeentelijke milieudepots zijn ingeleverd. [appellante] heeft er op gewezen dat zij op verzoek afgedankte banden kosteloos op iedere locatie in Nederland ophaalt én dat [appellante] ook de bij gemeentelijke milieudepots ingeleverde banden kosteloos ophaalt en inzamelt, althans dat [appellante] graag de bij gemeentelijke milieudepots ingeleverde banden zou willen ophalen en inzamelen en dat iedere gemeente [appellante] voor deze inzameling kan inschakelen. Dat dit laatste al enige tijd niet meer gebeurt, betekent volgens [appellante] niet dat de afvalbeheerstructuur van [appellante] niet landelijk dekkend is. Ter financiering van de afvalbeheerstructuur rekent [appellante] een afvalbeheerbijdrage aan afnemers van € 1,50 per geleverde band.
    3.5.    In het bestreden besluit concludeert de staatssecretaris dat de wijzen van beheer van autobanden door RecyBEM enerzijds en [appellante] anderzijds niet gelijkwaardig zijn. Rekening houdend met het feit dat de afvalbeheerstructuur van [appellante] voor wat betreft het bereik van de inzameling (potentieel) landelijk dekkend is, wijkt de organisatie van de inzameling op wezenlijke punten af van de afvalbeheerstructuur van RecyBEM. De inzameling van afgedankte autobanden door [appellante] vindt grotendeels plaats door inlevering van afgedankte banden op de eigen vestigingslocatie. Voor zover door [appellante] op de markt gebrachte aanhangwagenbanden bij afdanking ingeleverd worden bij een retailer van banden elders in Nederland, kunnen deze op diens verzoek door [appellante] worden ingezameld. Het inzamelsysteem van [appellante] voorziet echter niet in een garantie dat de retailer de afgedankte aanhangwagenbanden (of andere banden) daadwerkelijk door [appellante] zal laten inzamelen. Hierdoor valt niet uit te sluiten dat de retailer gebruik zal maken van het inzamelsysteem van RecyBEM, of een andere inzamelaar. Dit kan een verklaring zijn voor het feit dat [appellante] de afgelopen jaren aanzienlijk minder afgedankte (aanhangwagen)banden inzamelt dan zij op de markt brengt. Het gevolg hiervan is dat het bereik van de inzameling in de afvalbeheerstructuur van [appellante] op zichzelf landelijk dekkend zou kunnen zijn, maar dat met de organisatie van deze inzameling niet voorkomen wordt dat afgedankte banden, waarvoor [appellante] zelfstandig producenten-verantwoordelijkheid zou moeten dragen (organisatorisch en financieel), alsnog in het inzamelsysteem van RecyBEM of dat van andere inzamelaars terecht komen. Dit gegeven, in combinatie met het feit dat [appellante] niet op reguliere basis banden inzamelt van gemeentelijke milieudepots, maakt dat het bereik van de inzamelstructuur van [appellante] niet gelijkwaardig is aan dat van RecyBEM, aldus de staatssecretaris.
    De staatssecretaris heeft verwezen naar een tabel waarin uiteen is gezet welke hoeveelheden banden [appellante] in 2016 en 2017 met haar afvalbeheerstructuur heeft geïmporteerd, ingezameld en afgevoerd voor verwerking, alsmede naar een tabel waarin uiteen is gezet welke hoeveelheden van de totaal in Nederland op de markt gebrachte banden zijn ingezameld en afgevoerd voor verwerking met het systeem van RecyBEM.
    De staatssecretaris heeft er op gewezen dat het Besluit beheer autobanden (hierna: Bbab) en de Regeling beheer autobanden (hierna: Regeling) geen aanknopingspunten bieden voor het berekenen van een inzamelpercentage, gebaseerd op gewicht, zoals [appellante] voorstaat. Het Bbab gaat uit van kosteloze afgifte van afgedankte banden bij de verkoop van nieuwe autobanden (oud-voor-nieuwregeling). Ook uit artikel 2 en bijlage 2 van de Regeling (vaststelling formulier jaarlijkse verslaglegging) blijkt dat er zowel bij de inzameling als bij de berekening van percentages voor nuttige toepassing en voor materiaalhergebruik uitgegaan dient te worden van het aantal banden en niet van het gewicht van de banden. Voor het berekenen van een inzamelpercentage op basis van het gewicht van de door [appellante] ingezamelde banden, biedt de regelgeving geen ruimte. Een dergelijke berekening houdt immers geen rekening met het feit dat het aantal banden dat als gevolg van die berekening niet zou hoeven worden ingezameld door [appellante], terwijl deze daarvoor wel een afvalbeheerbijdrage heeft ontvangen, ingezameld zullen moeten worden door RecyBEM of een andere inzamelaar. Deze zal daar kosten voor moeten maken, waar vervolgens echter geen afvalbeheerbijdrage tegenover staat.
    Van de door het systeem van RecyBEM ingezamelde banden is 30% ingezet ten behoeve van producthergebruik (als occasionband, alternatief hergebruik of door loopvlakvernieuwing), 67% verwerkt ten behoeve van materiaalhergebruik (recycling als materiaal) en de resterende 3% is thermisch verwerkt met energieterugwinning (andere nuttige toepassing). Uit vergelijking van de twee tabellen blijkt dat met de landelijk dekkende afvalbeheerstructuur van RecyBEM veel betere resultaten worden bereikt, gelet op het feit dat het overgrote deel van de in Nederland op de markt gebrachte banden na afdanking worden ingezameld en verwerkt.
    Met de afvalbeheerstructuur van [appellante] daarentegen zijn in 2016 en 2017 veel minder banden ingezameld. Geen of lagere inzameling betekent ook dat er geen of minder afgedankte banden beschikbaar komen voor recycling door materiaalhergebruik.
    Daar komt bij dat [appellante] wel een afvalbeheersbijdrage rekent per band die het bedrijf op de markt brengt, maar als gevolg van geringe inzameling niet evenredig bijdraagt aan de kosten van de uiteindelijke verwerking daarvan. Niet valt uit te sluiten dat de banden die [appellante] op de markt brengt uiteindelijk terecht komen in het systeem van RecyBEM, terwijl daar voor RecyBEM geen inkomsten uit afval beheersbijdragen tegenover staan. Dit betekent dat de andere producenten/importeurs van autobanden die wel afvalbeheersbijdragen afdragen op grond van de overeenkomst die kosten zullen moeten dragen. Vanuit een oogpunt van doelmatig beheer van afgedankte autobanden in Nederland en in het licht van de door de landelijk dekkende afvalbeheerstructuur van RecyBEM bereikte resultaten van inzameling en verwerking, is de afvalbeheerstructuur van [appellante] aantoonbaar minder doelmatig en effectief en daarmee niet gelijkwaardig aan de afvalbeheerstructuur van RecyBEM, aldus de staatssecretaris.
    3.6.    Het door [appellante] aangevoerde biedt geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het systeem van [appellante] niet gelijkwaardig is aan dat van RecyBEM.
    Wat de berekening van de inzamelpercentages betreft, heeft [appellante] de nadruk gelegd op de omstandigheid dat zij opereert in een klein en bijzonder gespecialiseerd segment van de markt voor kleine(re) banden voor aanhangwagens e.d. met een diameter van 8 en 10 inch en dat zij voornamelijk gewone (grote) autobanden inzamelt. Daarom zou het inzamelpercentage aan de hand van het gewicht berekend moeten worden. Het Bbab en de Regeling gaan echter uit van aantallen autobanden en niet van gewicht. De staatssecretaris heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat er bij de berekening van het inzamelpercentage geen ruimte is om rekening te houden met het gewicht aan autobanden. Zoals de staatssecretaris heeft toegelicht gaat een dergelijke berekening voorbij aan het feit dat het aantal banden dat als gevolg van die berekening niet zou hoeven worden ingezameld door [appellante], terwijl deze daarvoor wel een afvalbeheerbijdrage heeft ontvangen, ingezameld zullen moeten worden door RecyBEM of een andere inzamelaar. Deze zal daar kosten voor moeten maken zonder een afvalbeheerbijdrage te hebben ontvangen
    Bij de vergelijking van de inzamelpercentages zijn voorts de autobanden die bij de gemeentelijke inzamelpunten zijn ingezameld niet meegerekend. Uit de berekeningen volgt dat in 2016 en 2017 bij [appellante] sprake was een inzamelpercentage van 19%, respectievelijk 28%, terwijl bij het systeem van RecyBEM sprake was van 97,7%, respectievelijk 99,1%. De omstandigheid dat het ophalen van autobanden bij de gemeentelijke inzamelpunten uitsluitend gebeurt door inzamelbedrijven, die in opdracht van RecyBEM werken, dat sprake is van een monopoliepositie van RecyBEM en deze inzamelbedrijven en de omstandigheid dat ook [appellante] in staat en bereid is autobanden bij de gemeentelijke inzamelpunten op te halen, is, wat daar verder van zij, niet relevant bij de beoordeling van de vraag of de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het niet om gelijkwaardige inzamelsystemen gaat. Met betrekking tot het standpunt van de staatssecretaris dat het inzamelsysteem van [appellante] niet voorziet in een garantie dat de retailer de afgedankte aanhangwagenbanden (of andere banden) daadwerkelijk door [appellante] zal laten inzamelen, waardoor niet valt uit te sluiten dat die retailer gebruik zal maken van het inzamelsysteem van RecyBEM of een andere inzamelaar, merkt [appellante] terecht op. dat ook het inzamelsysteem van RecyBEM niet voorziet in een garantie dat afgedankte banden daadwerkelijk door RecyBEM worden ingezameld (en niet door bijvoorbeeld [appellante]). Uit de berekende inzamelpercentages, die niet gemotiveerd door [appellante] zijn bestreden, blijkt echter dat de door [appellante] bereikte inzamelpercentages significant lager zijn dan de door RecyBEM bereikte inzamelpercentages. De staatssecretaris heeft zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat het systeem van RecyBEM daarmee in ieder geval doelmatiger en effectiever is in het afvalbeheer dan het systeem van [appellante].
    Voor zover [appellante] heeft opgemerkt dat in het huidige systeem voor coverbanden twee keer een verwijderingsbijdrage moet worden betaald waardoor het heel erg moeilijk is in Nederland nog covers te verkopen en dat met betrekking tot aanhangwagenbanden enerzijds en kruiwagen- en skelterbanden anderzijds met twee maten wordt gemeten, wordt overwogen dat voor het verlenen van ontheffing uitsluitend van belang is of sprake is van een gelijkwaardig beheersysteem, gelet op artikel 15.38 van de Wet milieubeheer. De door [appellante] genoemde omstandigheden, wat daar verder ook van zij, kunnen dan ook geen rol spelen bij de besluitvorming van de staatssecretaris.
    Het betoog slaagt niet.
    4.       Het beroep tegen het besluit van 7 juni 2019 is ongegrond.
    5.       De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.       
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 17 november 2021
    580.