ECLI:NL:RBNNE:2025:1284, Rechtbank Noord-Nederland, 24-02-2025, LEE 22/4377
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-02-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Afwijzing verzoek om nadeelcompensatie naar aanleiding van een aanwijzingsbesluit tijdens de coronapandemie. Partijen zijn het oneens over de vraag of er een oorzakelijk verband is tussen het aanwijzingsbesluit en de schade volgend op de sluiting van de camping. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de voorzitter het ontbreken van het causaal verband onvoldoende aannemelijk gemaakt. Beroep gegrond.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Leeuwarden
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 22/4377 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 februari 2025 in de zaak tussen
  
    
      de Appelhof B.V. & [bedrijf] , uit Formerum, eiseres
    (gemachtigden: mr. T.G. Cornel en mr. C.J.H. Delissen),
    
    
      en
    
    
  
  
    de voorzitter van de Veiligheidsregio Fryslân, de voorzitter
    (gemachtigden: mr. E.F. van der Goot en mr. M.E. Velzing).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar verzoek om nadeelcompensatie.
    
    
    
      1.1.
      De voorzitter heeft het verzoek met het besluit van 28 juli 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 17 november 2022 op het bezwaar van eiseres is de voorzitter bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      De voorzitter heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 26 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de bestuurders van eiseres, de gemachtigden van eiseres en de gemachtigden van de voorzitter.
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Het verzoek om nadeelcompensatie is gedaan naar aanleiding van het besluit van 14 augustus 2020. Bij dit besluit heeft de voorzitter de locatie De Appelhof, te Formerum Zuid 12a te Terschelling-Formerum, aangewezen als locatie waar het aan een ieder verboden is om zich daar te bevinden en waar met onmiddellijke ingang geen nieuwe gasten mogen worden toegelaten. Het verbod duurt van zondag 16 augustus 2020 om 12:00 uur tot dinsdag 1 september 2020 om 00:00 uur.
    
    
    
      2.1.
      Eiseres heeft tegen dat besluit op 14 augustus 2020 bezwaar gemaakt. In een tweede besluit van 14 augustus 2020 (het aanwijzingsbesluit) heeft de voorzitter het eerste besluit van 14 augustus 2020, voor zover het betreft de ingangsdatum ingetrokken, en de ingangsdatum van het verbod op maandag 17 augustus 2020 om 12:00 uur gesteld.
      
    
    
      2.2.
      Bij besluit van 29 december 2020 heeft de voorzitter het door eiseres daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Eiseres is daartegen in beroep gegaan.
      
    
    
      2.3.
      Bij uitspraak van 31 maart 2022 heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het besluit van 29 december 2020 vernietigd, voor zover daarin geen proceskostenvergoeding is toegekend, en het besluit voor het overige in stand gelaten.
      
    
    
      2.4.
      Tegen deze uitspraak heeft eiseres hoger beroep ingesteld. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft het hoger beroep bij uitspraak van 28 augustus 2024 ongegrond verklaard. Met deze uitspraak is de rechtmatigheid van het aanwijzingsbesluit vast komen te staan. 
      
    
    
      2.5.
      Tijdens de procedure omtrent de (on)rechtmatigheid van het aanwijzingsbesluit, heeft eiseres een verzoek gedaan om nadeelcompensatie. Dit verzoek ligt in de huidige procedure ter beoordeling. 
      
    
    
      2.6.
      De voorzitter heeft het verzoek om nadeelcompensatie met het primaire besluit van 28 juli 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 17 november 2022 op het bezwaar van eiseres is de voorzitter bij dat besluit gebleven. Eiseres heeft vervolgens beroep ingesteld bij de rechtbank. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    4. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    5. Het geschil tussen partijen gaat over de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie. Eiseres stelt nadeel te hebben geleden door het aanwijzingsbesluit, omdat daarin is besloten dat de Jongerencamping De Appelhof (de camping) twee weken voor het einde van het hoofdseizoen moet sluiten. Het geleden nadeel bestaat volgens eiseres uit misgelopen inkomsten van de camping, de horecagelegenheden en de merchandise. De rechtbank stelt vast dat de voorzitter niet betwist dat eiseres schade heeft geleden. Partijen zijn het oneens over de vraag of er een oorzakelijk verband is tussen het aanwijzingsbesluit en de schade volgend op de sluiting van de camping.
    
    
      
        Causaal verband
      
    
    
    6. Eiseres kan zich niet vinden in het gespreksverslag van 11 augustus 2020 en betwist dat zij zelf op die datum heeft besloten de camping te zullen sluiten. Zij heeft tijdens het gesprek onder druk toegezegd dat zij medewerking zou verlenen aan de sluiting als daartoe een besluit zou worden genomen. Eiseres stelt dat zij de camping dus niet vrijwillig heeft gesloten. Eiseres heeft dit ook niet aan de media verklaard. Een vergelijking van de hypothetische situatie en de werkelijke situatie toont aan dat de geleden schade zonder het aanwijzingsbesluit niet was opgetreden. Op 12 augustus 2020 kwam zelfs nog een nieuwe boot met campinggasten binnen en in het weekend van 15 en 16 augustus 2020 was de camping nog (bijna) volledig volgeboekt. De camping was dus na het gesprek met de waarnemend burgemeester niet gesloten, maar stond nog vol met campinggasten. Eiseres is niet eerder tot sluiting van de camping overgegaan dan nadat het aanwijzingsbesluit in werking was getreden. Het (gedwongen) vertrek van campinggasten en het verbod om nieuwe campinggasten toe te laten zijn directe gevolgen van het aanwijzingsbesluit, waarmee een oorzakelijk verband tussen het aanwijzingsbesluit en de schade voldoende is aangetoond. Zonder het aanwijzingsbesluit van de voorzitter had de camping tot het einde van het seizoen vol met gasten gestaan. Dit wordt bevestigd door het feit dat de voorzitter het aanwijzingsbesluit kennelijk noodzakelijk heeft geacht om de sluiting te bewerkstelligen.
    
    
      6.1.
      De voorzitter stelt zich op het standpunt dat een causaal verband tussen het aanwijzingsbesluit en de sluiting ontbreekt, omdat op het moment van het nemen van het aanwijzingsbesluit eiseres al had laten weten de camping te willen sluiten. Zij heeft dat laten weten in het gesprek van 11 augustus 2020 met de waarnemend burgemeester van Terschelling. De inhoud van het gespreksverslag heeft eiseres pas later betwist. Volgens de voorzitter heeft eiseres aan het einde van dat gesprek te kennen gegeven dat zij de camping voortijdig wilde sluiten en in de komende dagen rustig wilde afbouwen. Pas daarna is het aanwijzingsbesluit genomen. Bovendien staat het gespreksverslag niet op zichzelf, ook uit berichtgeving van de media volgt namelijk dat eiseres van plan was de camping te sluiten. De voorzitter merkt op dat het begrijpelijk is dat eiseres druk heeft ervaren om de camping te sluiten. Die druk is echter niet door de waarnemend burgemeester opgelegd, maar door de gemeenschap van Terschelling en de pandemie in het algemeen.
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank overweegt als volgt. Voor de aanwezigheid van causaal verband is vereist dat de handeling van het bestuursorgaan een noodzakelijke voorwaarde is voor het ontstaan van de schade. De bewijslast ligt bij de verzoeker die gegevens moet overleggen die het bestuursorgaan nodig heeft om te kunnen vaststellen of hij de gestelde geleden schade heeft geleden en of deze schade het gevolg is van het gestelde schadeveroorzakende rechtmatige besluit. Betwist het bestuursorgaan het bestaan van een het causale verband dan zal zij aannemelijk moeten maken dat een andere oorzaak debet was aan de gestelde schade.
      
    
    
      6.3.
      Het causaal verband als bedoeld in artikel 6:162, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek moet worden vastgesteld door vergelijking van enerzijds de situatie zoals die zich in werkelijkheid heeft voorgedaan, en anderzijds de hypothetische situatie die zich zou hebben voorgedaan als de beweerdelijk schadeveroorzakende gedraging achterwege was gebleven. Dit uitgangspunt geldt ook bij nadeelcompensatie. Dat betekent in dit geval dat een vergelijking moet worden gemaakt tussen de situatie waarin eiseres in werkelijkheid na het aanwijzingsbesluit verkeert en de hypothetische situatie waarin zij zich zou hebben bevonden in het geval dat het beweerdelijk schadeveroorzakende besluit achterwege was gebleven.
      
    
    
      6.4.
      De rechtbank is van oordeel dat de voorzitter het ontbreken van het causaal verband onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt. De rechtbank acht voor dit oordeel in de eerste plaats van belang de tekst van het aanwijzingsbesluit. In dat besluit is door de voorzitter als motivering voor zijn besluit onder meer het volgende overwogen:
      
      
      
        
          
            dat de eigenaar van de locatie heeft besloten om per 17 augustus geen nieuwe gasten meer toe te laten op de locatie en de verwachting is dat met ingang van 22 augustus de Jongerencamping geheel zal sluiten;
          
        
        
          
            dat hieruit blijkt dat er vooralsnog een toestroom zal zijn aan gasten naar de Jongerencamping en dat vooralsnog het risico op besmettingen in de toekomst niet wordt verkleind;
          
        
      
      
      
        Vervolgens heeft de voorzitter besloten dat met onmiddellijke ingang geen nieuwe gasten mogen worden toegelaten op de Jongerencamping en dat het met ingang van 17 augustus 2020 om 12:00 uur voor iedereen verboden is zich op die locatie te bevinden. 
      
      
    
    
      6.5.
      De rechtbank stelt vast dat de voorzitter er ten tijde van het aanwijzingsbesluit kennelijk vanuit ging dat eiseres zelf niet eerder dan met ingang van 17 augustus geen nieuwe gasten meer toe zou laten en niet eerder dan met ingang van 22 augustus de locatie zou sluiten en dat dat gegeven voor hem reden was om het aanwijzingsbesluit te nemen. De motivering dat indien het besluit van eiseres zou worden gevolgd er vooralsnog een toestroom zou zijn aan gasten en het risico op besmettingen in de toekomst niet zou worden verkleind, sluit daarbij aan. Dat, zoals de voorzitter op zitting heeft verklaard, per abuis twee verkeerde data in het besluit zijn vermeld en dat wat betreft die data had moeten worden aangesloten bij de data zoals genoemd in het gespreksverslag van 11 augustus 2020, lijkt de rechtbank, gelet op de in het aanwijzingsbesluit gebezigde motivering, niet aannemelijk.  
      
    
    
      6.6.
      
        De voorzitter heeft verder niet kunnen onderbouwen dat eiseres daadwerkelijk uitvoering heeft gegeven aan de door hem veronderstelde beslissing om de camping te sluiten. In de dagen na het gesprek van 11 augustus 2020 zijn er geen handelingen door eiseres verricht die erop wijzen dat eiseres voornemens was gevolg te geven aan de sluiting. In het geval dat eiseres inderdaad op 11 augustus had besloten de camping te sluiten, had de voorzitter in de dagen daarna ook daadwerkelijk actie van eiseres kunnen en mogen verwachten. De voorzitter had kunnen controleren of eiseres daadwerkelijk aan het afbouwen was, hierover in overleg kunnen gaan met eiseres en desnoods erop aan kunnen dringen uitvoering te geven aan haar besluit tot sluiting, maar heeft dat niet gedaan.
        De voorzitter heeft verder aangegeven dat hij, ondanks dat eiseres zelf had besloten het bezoek aan de camping af te bouwen en de camping te sluiten, toch een aanwijzingsbesluit heeft genomen om daarmee die sluiting bestuursrechtelijk te borgen. Zoals onder 6.5 is overwogen is in de motivering van dat aanwijzingsbesluit voor dat standpunt geen steun te vinden en geeft die motivering juist steun voor het standpunt dat de afbouw en sluiting de voorzitter niet snel genoeg ging. In ieder geval blijkt uit dat besluit dat er kennelijk twijfel bestond bij de voorzitter of de afbouw en sluiting door eiseres ook daadwerkelijk zou plaatsvinden.
      
      
    
    
      6.7.
      Tenslotte vindt de rechtbank het niet ongeloofwaardig dat eiseres onder druk van een eventueel te nemen aanwijzingsbesluit in het gesprek met de waarnemend burgemeester op 11 augustus heeft gezegd dat zij medewerking zou verlenen aan de sluiting van de camping, omdat als eiseres niet tot sluiting over zou gaan de sluiting dit door middel van een aanwijzingsbesluit zou worden geëffectueerd. De rechtbank is er evenwel niet van overtuigd dat indien (het voornemen) van de sluiting niet zou zijn gedaan, eiseres zelf de camping zou hebben gesloten. 
      
    
    
      6.8.
      Gelet op hetgeen onder 6.4 tot en met 6.6 is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat er causaal verband is tussen het aanwijzingsbesluit en de door eiseres gestelde, als gevolg van de sluiting, geleden schade. De voorzitter heeft dit causale verband miskend. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing over het verzoek om nadeelcompensatie te nemen. Dit omdat de voorzitter nog een standpunt moet innemen over de vraag of wordt voldaan aan de andere vereisten voor nadeelcompensatie (de abnormale en speciale last) en de hoogte van de schade.
    
    
    
      7.1.
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat de voorzitter een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De voorzitter dient alsnog de andere aspecten van een nadeelcompensatieverzoek te beoordelen, waaronder de omvang van het geleden nadeel. De rechtbank geeft de voorzitter hiervoor zes weken. 
      
    
    
      7.2.
      Omdat het beroep gegrond is moet de voorzitter het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. De voorzitter moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 17 november 2022;
    - draagt de voorzitter op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een 
       nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat de voorzitter het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt de voorzitter tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.H. de Groot, rechter, in aanwezigheid van mr. K. Lenting, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Afdeling 13 juni 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA7098.
  
  
    Afdeling 24 maart 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AO6051.
  
  
     Afdeling 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3018 en 30 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3510.