ECLI:NL:RBNNE:2025:524, Rechtbank Noord-Nederland, 14-02-2025, LEE 24/4866
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-02-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Vovo afschot damherten toegewezen. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is het besluit onbevoegd genomen omdat er geen sprake is van een opdracht (11.63 Bal) en aan de omgevingsvergunning geen aanvraag ten grondslag ligt. Deze gebreken kunnen mogelijk in bezwaar hersteld. Verder is de voorzieningenrechter van oordeel dat, hoewel zowel het aantal ongevallen als de tellingen van dieren met de nodige onzekerheid zijn omgeven, in het kader van deze voorlopige voorziening wel vast staat dat er sprake is van een groeiende roedel en een toenemend aantal ongevallen op de hotspots, de N380 en de N351, zodat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de verkeersveiligheidsbelangen in het geding zijn.  Maar de voorzieningenrechter is ook van oordeel dat het college onvoldoende heeft onderbouwd dat sprake is van een noodzaak tot het ingrijpen zoals nu is vergund. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter wordt in het bestreden besluit onvol-doende gemotiveerd met welke populatieomvang sprake is van een voldoende veilige verkeerssituatie en of de toegestane afschothoeveelheid het gewenste effect heeft op de verkeersveiligheid.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 24/4866
  
  
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 14 februari 2025 in de zaak tussen
  
    
      Stichting Animal Rights en Stichting Fauna4life, uit Den Haag, verzoekers
    (gemachtigde: mr. D. Delibes),
    
    
      en
    
    
  
  
    Gedeputeerde staten van de provincie Fryslân 
    (gemachtigde: mr. R. Snel).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Faunabeheereenheid Fryslân uit Langezwaag (vergunninghouder).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening tegen het besluit tot het beperken van de omvang van de populatie damherten in het gebied Oranjewoud/Katlijk.
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft het besluit hiertoe op 12 november 2024 genomen. Verzoekers hebben hiertegen bezwaar gemaakt.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 5 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van verzoekers met [naam] en de gemachtigde van het college met mr. J. van der Veen en F.R. Wagenaar. Namens de vergunninghouder hebben [naam] en [naam] deelgenomen.
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    2. Het college heeft op 12 november 2024 (verzonden 18 november 2024) een besluit genomen inhoudende:
    
      
        een omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit ingevolge artikel 5.1, tweede lid, aanhef en sub g, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 11.54, eerste lid, aanhef en sub a, van het Besluit activiteit leefomgeving (Bal) voor het beperken van de omvang van de populatie van het damhert in het gebied Oranjewoud/Katlijk met bufferzone ten behoeve van de openbare veiligheid (specifiek de verkeersveiligheid);
      
      
        een omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit ingevolge artikel 5.1, tweede lid, aanhef en sub g, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 11.54, eerste lid, aanhef en sub a, van het Bal voor het uitvoeren van afschot op het damhert ten behoeve van het voorkomen van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren binnen de gehele provincie Fryslân;
      
      
        een maatwerkvoorschrift ingevolge artikel 11.63, derde lid, aanhef, en onder b, in samenhang met artikel 11.63, eerste lid, van het Bal voor het terugdringen van de omvang van een populatie dieren zonder dat dit wordt uitgevoerd volgens een vastgesteld faunabeheerplan;
      
      
        een maatwerkvoorschrift ingevolge artikel 11.31, tweede lid, in samenhang met artikel 11.83, eerste lid, onder b, van het Bal voor het gebruik van het geweer binnen de bebouwingscontour jacht of op terreinen onmiddellijk grenzend aan die bebouwingscontour;
      
      
        een maatwerkvoorschrift ingevolge artikel 11.31, tweede lid, in samenhang met artikel 11.79, vijfde lid, van het Bal voor het kunnen gebruiken van een geluiddemper en/of nachtzichtapparatuur op het geweer;
      
      
        een maatwerkvoorschrift ingevolge artikel 11.31, tweede lid, in samenhang met artikel 11.83, eerste lid, sub a, van het Bal voor het gebruik van het geweer, al dan niet met geluiddemper en/of nachtzichtapparatuur, voor zonsopkomst en na zonsondergang.
      
    
    Aan het besluit zijn voorschriften verbonden. Het college heeft bepaald dat het besluit pas in werking treedt met ingang van de dag waarop vier weken zijn verstreken sinds de dag van bekendmaking of terinzagelegging ex artikel 16.79, tweede lid, van de Omgevingswet.
    
    
      2.1.
      Verzoekers hebben hiertegen bezwaar gemaakt en op 12 december 2024 de voorzieningenrechter gevraagd het bestreden besluit te schorsen tot zes weken nadat het college op het bezwaar heeft besloten. Daarnaast is gevraagd om een ordemaatregel te treffen om te voorkomen dat damherten voor de uitspraak van de voorzieningenrechter worden afgeschoten.
      
    
    
      2.2.
      Omdat verzoekers binnen de termijn van vier weken, bedoeld in artikel 16.79, tweede lid, van de Omgevingswet een verzoek om voorlopige voorziening hebben gedaan, treedt de omgevingsvergunning op grond van artikel 16.79, vierde lid, van de Omgevingswet niet in werking voordat op het verzoek is beslist. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    3. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe voor zover het besluit ziet op het beperken van de omvang van de populatie van het damhert in het gebied Oranjewoud/Katlijk ten behoeve van de openbare veiligheid, zonder dat dit wordt uitgevoerd volgens een vastgesteld faunabeheerplan. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
    
    4. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of hij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Om dit te beoordelen beantwoordt hij aan de hand van de gronden van verzoekers, of het college terecht toestemming heeft verleend voor het terugdringen van de omvang van een populatie damherten zonder dat dit wordt uitgevoerd volgens een vastgesteld faunabeheerplan.
    
    
      
        Spoedeisend belang 
      
    
    5. De voorzieningenrechter treft op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) alleen een voorlopige voorziening als onverwijlde spoed dat vereist. Van het bestreden besluit kan gebruik worden gemaakt na de inwerkingtreding daarvan. De inwerkingtreding is, gelet op artikel 16.79 van de Omgevingswet, door het indienen van het verzoek om voorlopige voorziening geschorst, maar zonder het indienen van het verzoek hadden zich als gevolg van dit besluit onomkeerbare gevolgen kunnen voordoen. De behandeling van het bezwaar vindt waarschijnlijk in maart 2025 plaats en het college heeft geen concrete planning gegeven voor een beslissing op het bezwaar van verzoekers. Daarom hebben verzoekers naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldoende spoedeisend belang bij hun verzoek om voorlopige voorziening. 
    
    
      
        Standpunt verzoekers
      
    
    6. Verzoekers voeren aan dat het college ten onrechte toestemming heeft verleend tot afschot van damherten in het kader van populatiebeheer, zonder dat daar een faunabeheerplan aan ten grondslag ligt. Er wordt volgens verzoekers niet voldaan aan artikel 11.63, derde lid, van het Bal. 
    Subsidiair voeren verzoekers aan dat niet aan de cumulatieve voorwaarden van artikel 16 van de Habitatrichtlijn en artikel 8.74l van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) is voldaan. In het besluit is niet voldoende onderbouwd dat er sprake is van een reëel gevaar voor de openbare veiligheid of het algemeen belang. Verder wordt niet voldaan aan de voorwaarde dat er alleen toestemming kan worden verleend als er geen andere bevredigende oplossing bestaat. Ook wordt volgens verzoekers op geen enkele manier aangetoond dat het willekeurig afschot van een groot aantal damherten zal bijdragen aan de verkeersveiligheid. Volgens verzoekers wordt het besluit verleend voor het oneigenlijke doel ‘het terugbrengen van de populatie damherten tot bestuurlijk gewenste proporties’.
    
    
      
        Bestreden besluit
      
    
    7. De voorzieningenrechter overweegt dat aan het bestreden besluit meerdere wettelijke bepalingen ten grondslag liggen. Het verzoek en het bezwaar van verzoekers richten zich tot het ten onrechte verlenen van toestemming voor afschot van damherten in het gebied Oranjewoud/Katlijk ten behoeve van de verkeersveiligheid, zonder dat daar een faunabeheerplan aan ten grondslag ligt. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het bezwaar en het verzoek zich niet beperken tot onderdeel i van het bestreden besluit zoals door het college wordt gesteld. Uit de door verzoekers gebruikte bewoordingen blijkt dat hun verzoek en bezwaar in ieder geval ook gericht zijn op besluitonderdeel iii; het maatwerkvoorschrift ingevolge artikel 11.63 van het Bal. Het verzoek en het bewaar richten zich niet op besluitonderdeel ii: het uitvoeren van afschot op het damhert ten behoeve van het voorkomen van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren binnen de gehele provincie Fryslân. Ook de onderdelen iv tot en met vi zijn geen onderwerp van deze procedure.Artikel 11.63 van het Bal luidt:
    
    
      “1 Het beperken van de omvang van populaties van in het wild levende dieren, het bestrijden van schadeveroorzakende dieren door grondgebruikers en de uitoefening van de jacht worden uitgevoerd volgens het faunabeheerplan dat voor het betrokken gebied door de faunabeheereenheid is vastgesteld.
      (…)
    
    3 Met een maatwerkregel of een maatwerkvoorschrift wordt alleen van het eerste lid afgeweken als:
    
      a.sprake is van een omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit die wordt verleend aan een faunabeheereenheid, een wildbeheereenheid of anderen voor het beperken van de omvang van een populatie van dieren; en
      b.door de specifieke kenmerken van de betrokken diersoort of de aard of omvang van te verrichten activiteiten de noodzaak voor een faunabeheerplan voor die activiteiten ontbreekt, of sprake is van een opdracht van gedeputeerde staten om de omvang van de populatie terug te brengen.”
    
    
    
      
        Opdracht 
      
    
    
      7.1.
      Verzoekers voeren aan dat er niet wordt voldaan aan artikel 11.63, derde lid, onder b, van het Bal omdat er geen sprake is van de omstandigheden zoals genoemd in de Nota van toelichting. Het college beroept zich in het besluit op de laatste zinssnede van artikel 11.63, derde lid, onder b, van het Bal. De voorzieningenrechter zal daarom eerst beoordelen of er sprake is van een opdracht van gedeputeerde staten om de omvang van de populatie terug te brengen. 
      
    
    
      7.2.
      
        Het college stelt zich op het standpunt dat de verleende omgevingsvergunning de opdracht is als bedoeld in artikel 11.63, derde lid, onder b, van het Bal. De voorzieningenrechter volgt dat standpunt niet. De voorzieningenrechter constateert dat, zoals door het college op de zitting is toegelicht, in het bestreden besluit het woord opdracht wel gebruikt wordt maar noch in het besluit, noch in de toelichting op het besluit, wordt een duidelijke opdracht door het college aan de vergunninghouder gegeven om de omvang van de populatie terug te brengen. Ook in het dossier zit geen afschrift van een dergelijke opdracht van het college. De voorzieningenrechter is met het college van oordeel dat een opdracht, zoals bedoeld in artikel 11.63, derde lid, onder b, laatste zinssnede, van het Bal vormvrij is maar dat doet niet af aan de eis dat uit bewoordingen moet voortvloeien dat het college aan een partij opdraagt om de omvang van de populatie terug te brengen. Dat geldt temeer gezien het bevoegdheidscheppende karakter van de opdracht.
        Op de zitting is vastgesteld dat tussen het college en vergunninghouder geen hiërarchische relatie bestaat en dat het college geen publiekrechtelijke bevoegdheden heeft om vergunninghouder tot afschot te dwingen. Het college en de vergunninghouder zullen daarom civielrechtelijke afspraken daarover moeten maken. Een omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit is een vervolg op de opdracht tot populatiebeheer, maar niet de opdracht op zichzelf. De voorzieningenrechter merkt daarbij op dat een vergunning een toestemming is en geen verplichting inhoudt om van die toestemming gebruik te maken. Omdat de vereiste opdracht ontbreekt in het voorliggende dossier was het college, naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter, niet bevoegd tot het nemen van het maatwerkvoorschrift als bedoeld in artikel 11.63, derde lid, van het Bal.
      
      
    
    
      7.3.
      De voorzieningenrechter overweegt dat het hiervoor geconstateerde gebrek in de besluitvorming in bezwaar kan worden hersteld. Daarbij overweegt de voorzieningenrechter dat uit de bezwaren van verzoekster volgt dat zij van mening is dat de huidige vergaande mate van populatiebeheer op basis van een faunabeheerplan zou moeten geschieden. Uit het bovenstaande blijkt dat ook door middel van opdracht de mogelijkheid bestaat om zonder faunabeheerplan tot populatiebeheer over te gaan. De voorzieningenrechter is daarbij echter ook van oordeel dat het verstrekken van een opdracht, het college niet ontslaat van de verplichting om in het bestreden besluit toereikend te motiveren waarom een maatwerkvoorschrift wordt verleend om zonder faunabeheerplan aan populatiebeheer te doen. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is het enkele verwijzen naar een opdracht van het college, onvoldoende motivering voor een dergelijk maatwerkvoorschrift. Het komt de voorzieningenrechter voor dat naarmate de ingreep in de populatie groter en langduriger is, zoals in de onderhavige zaak, er meer moet worden aangesloten bij de eisen die aan populatiebeheer worden gesteld in een faunabeheerplan. De voorzieningenrechter constateert dat met name de onderbouwing van de uiteindelijke omvang van de populatie, 80-90 damherten, waartoe het onderhavige besluit de mogelijkheid biedt, vooral lijkt te worden bepaald door de wens van het college om het aantal ongevallen tot bijna nul te reduceren. De voorzieningenrechter merkt daarbij op dat het damhert een beschermde status heeft en dat die status met zich mee brengt dat het belang dat het damhert zich zoveel mogelijk vrijelijk kan bewegen en voortplanten ook een belang is dat bij een besluit om tot populatiebeheer over te gaan zwaar moet wegen. Het feit dat het college van mening is dat het damhert niet in Fryslân thuishoort, zoals meermalen in de toelichting van het besluit is gesteld, en de vrees dat er zich op meer plaatsen in Fryslân damherten zullen vestigen, zoals op pagina 12 van het bestreden besluit is gesteld, zijn op zichzelf geen argumenten of belangen die bij de beoordeling van de gewenste omvang van een populatie een rol kunnen spelen. Alleen de gevolgen van de aanwezigheid van de populatie, voor zover toereikend onderbouwd, kunnen reden zijn om de populatie terug te dringen. De voorzieningenrechter wijst er daarbij op dat onder de gunstige staat van instandhouding in het Besluit Kwaliteit Leefomgeving niet alleen wordt verstaan een staat van instandhouding waarbij de soort niet uitsterft maar een staat van instandhouding waarbij de soort in de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt een levensvatbare component is en dat zijn natuurlijke verspreidingsgebied niet kleiner wordt. Hieruit volgt dat bij het bepalen van de mogelijke omvang van de aanwezige roedels gemotiveerd dient te worden wat op dit moment de habitat is waarin hij voorkomt en of dat zijn natuurlijke habitat is. Op basis daarvan dient te worden beoordeeld wat de natuurlijk omvang van de roedels is en kan worden afgewogen in hoeverre de verkeersveiligheid een grond is om de omvang van de aldus vastgestelde gewenste omvang van de populatie verder te verkleinen.
      
      
        
          Aanvraag 
        
      
    
    
      7.4.
      De voorzieningenrechter constateert verder dat het maatwerkvoorschrift samenhangt met de omgevingsvergunning voor het beperken van de omvang van de populatie van het damhert in het gebied Oranjewoud/Katlijk. Verzoekers hebben de bevoegdheid van het college om het bestreden besluit te nemen ter discussie gesteld. De voorzieningenrechter heeft geconstateerd dat er aan het besluit, dat mede een omgevingsvergunning inhoudt, geen aanvraag, ingediend per post of het Omgevingsloket, ten grondslag ligt. Het college heeft op de zitting toegelicht dat er geen aanvraag via het Omgevingsloket is ingediend maar dat de aanvraag kan worden afgeleid uit de stukken die bij het verweerschrift zijn gevoegd. Die aanvraag is volgens de gemachtigde door het college en vergunninghouder gezamenlijk ingediend. Bij het verweer zit een verzoek van het college aan vergunninghouder om gegevens van het aantal getelde damherten in Fryslân van 2019 t/m 2023 per wildbeheereenheid, het aantal getelde reeën in de periode 2019 t/m 2023 in drie wildbeheereenheden en een analyse/overzicht van alle overlastmeldingen die zijn binnengekomen via het overlastmeldpunt van vergunninghouder aan te leveren. Het college vraagt die gegevens “in verband met een omgevingsvergunning damhert welke op verzoek van de gedeputeerde zal worden opgesteld”. Verder is bij het verweer een per e-mail verzonden verzoek van vergunninghouder aan het college gevoegd om een ruimere planning te hanteren voor het vaststellen van de omgevingsvergunning, en een brief waarin het college instemt met de ruimere termijn.Nu uit geen van deze stukken blijkt dat ofwel het college, ofwel vergunninghouder de  verantwoordelijkheid op zich neemt, en niet eenduidig en ondubbelzinnig kenbaar is dat met deze briefwisseling is beoogd een aanvraag om omgevingsvergunning in te dienen, blijkt naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet uit deze stukken dat er een aanvraag is gedaan voor een omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit. Uit de systematiek en de wettelijke bepalingen van de Omgevingswet volgt dat het niet mogelijk is om ambtshalve, zonder aanvraag, een omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit te verlenen. Daarom is het besluit ook op dit punt onbevoegd genomen. Omdat het niet ondenkbaar is dat ook dit gebrek in bezwaar kan worden hersteld, zal de voorzieningenrechter ook beoordelen of de inhoudelijke bezwaargronden een redelijke kans van slagen hebben. 
      
      
        
          Inhoudelijke bezwaargronden
        
      
    
    
      7.5.
      Volgens verzoekers is de bepaling van de omvang van de bestaande populatie door het college niet verifieerbaar en ontbreekt een toereikende onderbouwing van de relatie tussen het aantal damherten en het aantal aanrijdingen. Verder voeren verzoekers aan dat niet is aangetoond dat het willekeurig afschot van een groot aantal damherten zal bijdragen aan de verkeersveiligheid. Ook voeren verzoekers aan dat in het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd wordt dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat omdat zelfs als een maatregel maar gedeeltelijk bevredigend is, en deze het probleem maar gedeeltelijk verminderd of beperkt, eerst die maatregel moet worden uitgevoerd.
      
    
    
      7.6.
      
        De voorzieningenrechter stelt vast dat op grond van artikel 8.74l van het Bkl in samenhang met artikel 11.31, vierde lid, van het Bal, een omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit en een maatwerkvoorschrift op grond van artikel 11.63, derde lid, van het Bal alleen mogen worden verleend als:
        	“a.er geen andere bevredigende oplossing bestaat;
        	b.de activiteit nodig is:
        	(…); en
        c.de activiteit geen afbreuk doet aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.”
        Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de activiteit nodig is:
        “3°.in het belang van de volksgezondheid, de openbare veiligheid of andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard en met inbegrip van voor het milieu wezenlijke gunstige effecten”.
      
      
      
        
          Andere bevredigende oplossing
        
      
    
    
      7.7.
      Uit vaste rechtspraak volgt dat niet alle preventieve maatregelen hoeven te worden ingezet voordat tot doden van dieren mag worden besloten. Het bevoegd gezag zal het belang van de bescherming van de betrokken soort en het belang waarvoor een ontheffing wordt aangevraagd tegen elkaar moeten afwegen, rekening houdend met de specifieke omstandigheden die in het concrete voorliggende geval aan de orde zijn; daarbij wordt getoetst of er geen redelijke alternatieven aan de orde zijn en of door de toestemming geen afbreuk wordt gedaan aan de staat van instandhouding van de betrokken soorten. Als het doden van de betrokken dieren geheel of gedeeltelijk vermijdbaar is door het treffen van geschikte en proportionele mitigerende maatregelen, is het niet verlenen van de ontheffing of vrijstelling, of het daarbij voorschrijven van dergelijke maatregelen, uitgangspunt.
    
    
      7.8.
      Het college heeft in het bestreden besluit opgenomen dat er standaard- en dynamische waarschuwingsborden zijn geplaatst langs de N380 en dat snelheidsbeperkende maatregelen zijn getroffen. Er zijn chicanes aangelegd om het verkeer af te remmen van 80 naar 60 kilometer per uur. Het college heeft in het bestreden besluit onderbouwd dat is afgezien van het plaatsen van rasters langs de N380 omdat rasters vanwege de aanwezige lintbebouwing niet aaneengesloten over een lange afstand kunnen worden aangelegd en daarmee niet effectief zijn. Bovendien bemoeilijkt het plaatsen van rasters de uitwisseling tussen populaties van andere dieren. Bermbeheer is volgens het college geen alternatief omdat de bermen op dit moment al geen aantrekkelijk foerageergebied zijn voor damherten en kap van de aanwezige bomen een te grote ingreep in het landschap is en kan leiden tot het hanteren van een hogere snelheid door automobilisten. Gezien de hoge kosten die gemoeid zijn met het plaatsen van een virtueel hekwerk en de wetenschappelijke onzekerheid over de effectiviteit daarvan is er niet voor gekozen om een virtueel hekwerk toe te passen. Voor zover dit niet uit het bestreden besluit is gebleken, is op de zitting door het college gesteld dat de maatregelen zijn getroffen bij de zogenoemde hotspots op de N380, de plaats waar de meeste aanrijdingen plaatsvinden. Met verzoekers is de voorzieningenrechter van oordeel dat het besluit onvoldoende inzicht geeft welk maatregelen precies op welke plaats zijn genomen. Met name is niet duidelijk geworden welke snelheidsmaatregelen precies waar gelden. Op basis van hetgeen verzoekers naar voren hebben gebracht, komt de voorzieningenrechter echter niet tot het oordeel dat de motivering ten aanzien van dit punt zo gebrekkig is dat het op voorhand zou moeten leiden tot de toewijzing van de gevraagde voorlopige maatregel.
      
      
        
          Noodzaak 
        
      
    
    
      7.9.
      De voorzieningenrechter overweegt dat ook onder de Omgevingswet en de daarop gebaseerde regelgeving, alleen toestemming mag worden verleend voor het doden van dieren als de noodzaak daartoe vaststaat. Het college heeft beoordelingsruimte bij de invulling van de open norm ‘volksgezondheid’ uit artikel 8.74l, eerste lid, onder b, 3°, van het Bkl maar die invulling moet wel redelijkerwijs te volgen zijn. Het college onderbouwt de noodzaak door te verwijzen naar tellingen van wildbeheereenheden van hoeveelheden damherten tot en met 2024, gegevens van vergunninghouder over aanrijdingen met damherten tot en met 2023 en een beoordeling van de impact van een aanrijding met een damhert. Uit het bestreden besluit en de overige overgelegde stukken blijkt niet op welke wijze de omvang van de populatie is bepaald. Op de zitting is door het college en vergunninghouder gesteld dat de telling heeft plaatsgevonden conform het telprotocol voor reeën. In het besluit en in het dossier ontbreken echter gegevens zodat de voorzieningenrechter deze tellingen niet kan verifiëren. Door het college is gesteld dat er waarschijnlijk sprake is van een ondertelling, maar het komt voorzieningenrechter ook voor dat er sprake kan zijn van dubbeltelling. Op de zitting hebben het college en vergunninghouder toegelicht op welke wijze het aantal aanrijdingen met damherten tot stand is gekomen. De hulpdiensten nemen bij een aanrijding met een dier, contact op met vergunninghouder. Na een administratieve controle bezoekt een daartoe deskundige vrijwilliger de plaats van de aanrijding, bepaalt welk dier betrokken is bij de aanrijding en registreert de locatie en de betrokken diersoort. Uit die registratie blijkt niet onder welke omstandigheden (weersomstandigheden, snelheid en persoonlijke omstandigheden van de automobilist) de aanrijding heeft plaatsgevonden. Verder wordt, vanwege het ontbreken van deskundigheid daartoe, de omvang van de schade niet geregistreerd. De voorzieningenrechter is van oordeel dat, hoewel zowel het aantal ongevallen als de tellingen van dieren met de nodige onzekerheid zijn omgeven, in het kader van deze voorlopige voorziening wel vast staat dat er sprake is van een groeiende roedel en een toenemend aantal ongevallen op de hotspots, de N380 en de N351, zodat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de verkeersveiligheidsbelangen in het geding zijn.
      
    
    
      7.10.
      De stelling van verzoekers dat populatiebeheer in het geheel niet nodig is omdat roedels in hun natuurlijke omgeving zelf komen tot regulering van populatieomvang aan de hand van beschikbaar voedsel, is naar het oordeel van de voorzieningenrechter op de zitting door vergunninghouder voldoende weerlegd. Door vergunninghouder is er op gewezen dat het damhert weinig kieskeurig is in de keuze van zijn voedsel en dat er in het gebied Oranjewoud/Katlijk voedsel in overvloed aanwezig is en er daarmee geen natuurlijke belemmering is voor het groeien en uitdijen van de populatie. 
    
    
      7.11.
      De voorzieningenrechter acht aannemelijk dat het aantal verkeersongevallen met damherten toeneemt, naarmate de populatie toeneemt. De voorzieningenrechter is van oordeel dat, nu de natuur zelf niet toereikend is de roedel tot een beperkte omvang te houden, populatiebeheer nodig is. Maar de voorzieningenrechter is ook van oordeel dat het college onvoldoende heeft onderbouwd dat sprake is van een noodzaak tot het ingrijpen zoals nu is vergund. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter wordt in het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd met welke populatieomvang sprake is van een voldoende veilige verkeerssituatie en of de toegestane afschothoeveelheid het gewenste effect heeft op de verkeersveiligheid. 
      
        7.11.1.
        Het college verwijst in het bestreden besluit naar de Beleidsnotitie bescherming en beheer damhert in Fryslân waarin is opgenomen dat de provincie niet streeft naar een vrij levende populatie damherten vanwege voorkomen van schade en in het belang van de verkeersveiligheid. Verder schrijft het college in voorschrift 22 voor dat er een duurzame populatie van minimaal 80-90 damherten in het kerngebied over dient te blijven. Op grond van voorschrift 18 van het bestreden besluit, moet het beheer uitgevoerd worden volgens het werkplan, welke onderdeel uitmaakt van het besluit. In het werkplan staat dat het doel is om de jaarlijkse groei in aantal damherten te stoppen en de populatie geleidelijk terug te brengen naar een gewenste stand. Uit het werkplan volgt dat het doel voor 2025 en 2026 is om jaarlijks 200 dieren af te schieten, waarvan 112 hindes en 88 kalveren. Vanaf 2027 tot en met 2032 is het doel om jaarlijks 200 dieren (bokken, hindes en kalveren) af te schieten. De voorzieningenrechter overweegt dat niet duidelijk is of deze aantallen nodig zijn voor het creëren van een voor het verkeer veilige situatie. Noch in het bestreden besluit, noch in het werkplan staat wat de (in het belang van de verkeersveiligheid) gewenste stand is.
        
      
      
        7.11.2.
        Het college heeft het bestreden besluit mede gebaseerd op het rapport van Boerema & Van den Brink en Dekker uit 2019. Uit dit rapport volgt geen uitdrukkelijk advies om jaarlijks 200 dieren af te schieten of de populatie terug te brengen naar 80-90 damherten in het belang van de verkeersveiligheid. Boerema & Van den Brink en Dekker adviseren om gerichtere verkeersremmende maatregelen te nemen om in elk geval de verkeersveiligheid op een aantal wegen te borgen en op korte termijn lokaal afschot van damherten toe te staan om de dieren te weren uit de buurt van wegen waar nu herhaaldelijk ongelukken gebeuren, de hotspots op de N380 en N351. Op de zitting is dit geduid als het creëren van een landscape of fear. Verder hebben Boerema & Van den Brink en Dekker geadviseerd op de middellange termijn met een faunabeheerplan aan populatiebeheer te gaan doen. Het college heeft op de zitting gesteld dat het advies om afschot te plegen rondom de hotspots, niet meer actueel is omdat ten tijde van dit advies in 2019 er nog maar 100 damherten waren en dit inmiddels is vermeerderd naar 1000, meer dan voorspeld door Boerema & Van den Brink en Dekker. Uit het feit dat het aantal is vermeerderd volgt volgens de voorzieningenrechter echter niet zonder meer dat het gericht afschieten rondom de hotspots niet op korte termijn verlichting zou kunnen geven ten aanzien van de verkeersveiligheid. Het ontbreken van een beperking tot het afschieten van het aantal dieren dat strikt noodzakelijk is voor de verkeersveiligheid, klemt temeer nu er uit de toelichting op het besluit volgt dat voor de overige aspecten die bij populatiebeheer van belang zijn, niet is gebleken van grote problemen met de omvang van de huidige populatie damherten. Met betrekking tot schade aan ecologie, houtopstanden en gewassen en overlast voor omwonenden heeft het college in het bestreden besluit overwogen dat die belangen niet nopen tot het verlenen van de toestemming voor het afschot.
        
        
          
            Belangenafweging 
          
        
      
    
    
      7.12.
      De voorzieningenrechter concludeert dat het bestreden besluit, vanwege het ontbreken van een opdracht en een aanvraag, onbevoegd is genomen. Daarnaast lijkt het bestreden besluit ook inhoudelijk een aantal gebreken te vertonen, zoals een onderbouwing van de huidige omvang en de gewenste omvang van de populatie in Oranjewoud/Katlijk en de vergunde afschothoeveelheid voor dat gebied. De voorzieningenrechter onderkent dat het maatschappelijke belang bij een verkeersveilige situatie zeer groot is. De voorzieningenrechter heeft echter ernstige twijfels of het bestreden besluit in bezwaar in deze vorm in stand kan blijven. De voorzieningenrechter weegt de belangen van verzoekers die pleiten voor het treffen van een voorlopige voorziening en de belangen van vergunninghouder die pleiten tegen het treffen daarvan, aan de hand van de gronden van verzoekers als volgt af.
      
    
    
      7.13.
      Uit het werkplan dat onderdeel uitmaakt van het bestreden besluit volgt dat het doel voor 2025 is om 112 hindes en 88 kalveren af te schieten. Uit het bestreden besluit volgt dat hindes en kalveren alleen in de periode van 1 september tot 31 maart mogen worden afgeschoten. De voorzieningenrechter gaat ervan uit dat er op 1 september 2025 een beslissing op bezwaar zal zijn waardoor de belangenafweging om nu al dan niet afschot toe te staan, zich richt op de periode tot aan 31 maart 2025. Uit de overgelegde stukken blijkt dat het college in ieder geval vanaf 2005 meerdere pogingen heeft gedaan om te komen tot beheer van de populatie damherten in Oranjewoud/Katlijk in verband met de verkeersveiligheid. Eerdere besluiten tot afschot zijn respectievelijk in 2005 en 2021 vernietigd door de rechtbank en in bezwaar herroepen. Het college heeft in 2019 aan vergunninghouder een opdracht gegeven tot het opstellen van een faunabeheerplan voor populatiebeheer maar het door vergunninghouder opgestelde plan is niet goedgekeurd vanwege verschil van inzicht over onder andere de wenselijke omvang van de populatie, zo is op de zitting toegelicht. De voorzieningenrechter leidt hieruit af dat het mede voor rekening en risico van het college komt dat er geen faunabeheerplan is en dat er tot op heden, de afgelopen vijf jaar, niet aan populatiebeheer is gedaan. Tegen die achtergrond is een onverwijlde uitvoering van het populatiebeheer voor de weken tot aan 31 maart 2025 minder urgent dan het college en vergunninghouder doen voorkomen. 
      
      
        7.13.1.
        
          Vergunninghouder heeft toegelicht over 60 jagers te beschikken die elk twee herten per week kunnen schieten. De voorzieningenrechter begrijpt dat de daadwerkelijke uitvoering van het afschot afhankelijk is van de feitelijke (weers)omstandigheden en de afstand tot bewoning, verkeer en recreatie maar gelet op de capaciteit van vergunninghouder kan het in het werkplan voor 2025 vastgestelde doel naar verwachting ook vanaf 1 september 2025 worden bereikt. Het nu afschieten van 70 (zwangere) hindes en 50 kalveren leidt weliswaar tot een beperktere groei van de roedel maar het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat met de groei zonder afschot tot aan 31 maart 2025, sprake is van het ontstaan een onbeheersbare populatie in september 2025 of een dusdanige toename van het aantal ongelukken dat nu ingrijpen noodzakelijk is. De voorzieningenrechter neemt daarbij met name ook in aanmerking dat de afschot is voorzien in het gehele gebied dat een dusdanig groot oppervlakte beslaat dat ook niet waarschijnlijk is dat dit direct effect heeft op de verkeersveiligheid bij de genoemde hotspots.
          De voorzieningenrechter ziet daarom reden om het verzoek om een voorlopige voorziening toe te wijzen en het bestreden besluit gedeeltelijk te schorsen.
          
            Conclusie en gevolgen
          
        
        
        
          8. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en treft de voorlopige voorziening dat het bestreden besluit is geschorst tot zes weken na de beslissing op het bezwaar voor zover dit besluit ziet op het beperken van de omvang van de populatie van het damhert in het gebied Oranjewoud/Katlijk (met bufferzone) ten behoeve van de openbare veiligheid (verkeersveiligheid), zonder dat dit wordt uitgevoerd volgens een vastgesteld faunabeheerplan.
        
        
      
    
    
      8.1.
      
        Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst moet het college het griffierecht aan verzoekers vergoeden. Daarom krijgen verzoekers ook een vergoeding van de proceskosten. 
        Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen verzoekers een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft het verzoekschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 907,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.814,-.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - schorst het bestreden besluit tot zes weken na de beslissing op het bezwaar voor zover het besluit ziet op het beperken van de omvang van de populatie van het damhert in het gebied Oranjewoud/Katlijk (met bufferzone) ten behoeve van de openbare veiligheid (verkeersveiligheid), zonder dat dit wordt uitgevoerd volgens een vastgesteld faunabeheerplan (onderdelen i en iii);
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 371,- aan verzoekers moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan verzoekers.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. S.G. Steenbergen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 14 februari 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
    
  
  
     Staatsblad 2021, 22, p.275
  
  
     Het college schrijft op pagina 15/24 onder A3.3. Overige belangen: “ (…) Gedurende de opdracht zal nader onderzoek worden gedaan naar de effecten op deze belangen.”
  
  
     Zie ook de opmerking bij artikel 3.18 (Wet natuurbescherming) in de transponeringstabel op pagina 421 van de Nota van toelichting, Staatsblad 2021, 22.
  
  
     Zie bijlage I bij het Besluit Kwaliteit Leefomgeving:
    gunstige staat van instandhouding van een soort: staat van instandhouding van een soort waarvoor geldt dat:
    a.uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven;
    b.het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te zullen worden; en
    c.er een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn in stand te houden;
  
  
     d.d. 25 april 2024.
  
  
     d.d. 28 juni 2024.
  
  
     d.d. 11 juli 2024.
  
  
     Vergelijk met ABRvS 7 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:754 en ABRvS 15 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3084.
  
  
     Artikel 8.74l, eerste lid, onder b, van het Bkl.
  
  
     Waaronder AbRvS, 27 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3976.
  
  
     d.d. 3 september 2019.
  
  
     Damherten in Fryslân, verkenning en blik op de toekomst, Boerema & van den Brink en Jasja Dekker Dierecologie, 24 januari 2019
  
  
     Rechtbank Leeuwarden, 22 juni 2006, ECLI:NL:RBLEE:2006:AY4785