ECLI:NL:RBAMS:2018:25, Rechtbank Amsterdam, 04-01-2018, AMS 16/6343
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2018-01-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De staatssecretaris van Economische zaken hoefde niet op te treden tegen de pilot van gemeente Weesp om schaapskuddes op de schansen te laten grazen.

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: AMS 16/6343
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 4 januari 2018 in de zaak tussen
    
    
      
        de stichting Stichting Flora & Faunabescherming, te Amsterdam, eiseres, hierna: de stichting,
      rechtsopvolgster van de Stichting Flora & Faunabescherming Weesp, te Weesp,
      gemachtigden: B. [gemachtige 1] ( [gemachtige 1] ) en [gemachtigde 2] ,
    
    
    
      en
    
    
    
      de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder, hierna: de staatssecretaris
      gemachtigde: mr. G.J.L. Veth.
    
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Weesp, hierna: het college,  
      gemachtigden: mr. E.T. de Jong en C. Kruidenberg.
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Met zijn besluit van 6 juni 2016 (het primaire besluit) heeft de staatssecretaris een verzoek van de Stichting Flora en Faunabescherming Weesp om handhavend op te treden tegen dreigende overtredingen van de Flora- en faunawet (Ffw), afgewezen. Deze stichting heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
    
    
    
      Tijdens de bezwaarfase heeft deze stichting een verzoek om voorlopige voorziening bij de rechtbank Midden-Nederland ingediend. De voorzieningenrechter van die rechtbank heeft het verzoek bij uitspraak van 15 juni 2016 (UTR 16/2711) afgewezen. 
    
    
    
      Het daarna bij deze rechtbank ingediende verzoek om voorlopige voorziening is door de voorzieningenrechter bij uitspraak van 2 september 2016 (AMS 16/5338) afgewezen.
    
    
    
      Met zijn besluit van 14 september 2016 (het bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
    
    
    
      De stichting heeft tegen dit besluit beroep ingesteld en verzocht om een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter van deze rechtbank heeft dit verzoek bij uitspraak van 20 oktober 2016 (AMS 16/6342) afgewezen.
    
    
    
      De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zaak is behandeld op een zitting van 4 april 2017. De stichting heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde mr. De Jong, bijgestaan door [naam 1] , werkzaam bij [naam bedrijf 1] , en [naam 2] , werkzaam bij [naam bedrijf 2] .
    
    
    
      De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting geschorst omdat het dossier niet volledig was.
    
    
    
      De stichting en de staatssecretaris hebben vervolgens stukken ingezonden.
    
    
    
      De behandeling van de zaak is hervat op de zitting van 31 augustus 2017. De stichting heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde mr. De Jong, bijgestaan door [naam 1] en [naam 2] .
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Wat is er in deze zaak aan de hand?
      
    
    
    1. De gemeente Weesp (de gemeente) heeft besloten het natuurbeheer op de schansen in de gemeente op een andere wijze te laten uitvoeren. De gemeente is daarom de pilot schapenbegrazing op de schansen gestart. Op 3 februari 2016 heeft de gemeente de staatssecretaris op de hoogte gebracht van het voornemen een schaapskudde op de schansen in te zetten. Verder heeft de gemeente de staatssecretaris gevraagd of hiervoor een ontheffing nodig was. De staatssecretaris heeft hierop meegedeeld dat geen overtreding van de Ffw te verwachten was en dat geen ontheffing van de Ffw benodigd is voor de schapenbegrazing.
    
    2. Op 6 juni 2016 heeft de stichting de staatssecretaris verzocht om met spoed handhavend op treden tegen het inzetten van een schaapskudde op de Draaierschans, de Rooseboomschans en het bastion Nieuwe Achtkant in Weesp (hierna: de locaties). Volgens de stichting leidt het inzetten van de schapen tot een overtreding van de verbodsbepalingen uit de artikelen 9 tot en met 11 van de Ffw voor wat betreft de ringslang, de rugstreeppad, de waterspitsmuis, de gewone dwergvleermuis, de watervleermuis, de ruige dwergvleermuis en broedvogels, allen beschermde inheemse diersoorten ingevolge de Ffw. 
    
    3. Met het primaire besluit heeft de staatssecretaris dit verzoek afgewezen. De staatssecretaris heeft hierbij verwezen naar een rapport van [naam bedrijf 2] uit 2015 en van 
    9 februari 2016, voor zover dat ziet op de ringslang. Verder heeft de staatssecretaris zich gebaseerd op een intern ecologisch advies van de afdeling Advisering Natuurwetgeving (ANW) van 26 mei 2016, waarin vooral is ingegaan op de ringslang en de waterspitsmuis.
    
    4. Met het bestreden besluit heeft de staatssecretaris het bezwaar van de stichting tegen het primaire besluit gegrond verklaard, voor zover het bezwaar betrekking heeft op het ontbreken van een motivering in het primaire besluit ten aanzien van de rugstreeppad, broedvogels en vleermuizen. Deze motivering heeft de staatssecretaris in het bestreden besluit alsnog gegeven. Voor het overige heeft de staatssecretaris het bezwaar van de stichting ongegrond verklaard. De staatssecretaris stelt zich kort gezegd per diersoort op het standpunt dat er geen overtredingen van de Ffw zijn te verwachten. De staatssecretaris heeft zijn besluitvorming gebaseerd op een advies van het ANW van 26 mei 2016, het rapport ‘Inventarisatie schansen Weesp’ van [naam bedrijf 2] van 9 februari 2016 en een advies ‘Pilot inzet schaapskudde op de schansen’ aan het college van 7 maart 2016.
    Van welke datum moet de rechtbank bij haar beoordeling uitgaan?
    
    5. Voor de toepasselijke regelgeving verwijst de rechtbank naar de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    6. De rechtbank stelt voorop dat het verzoek van de stichting van 6 juni 2016 om handhavend op te treden tegen de inzet van een schaapskudde op de locaties is bedoeld om dreigende (cursivering door rechtbank) overtredingen van de Ffw te voorkomen. Ten tijde van het verzoek en het primaire besluit was de schaapskudde nog niet ingezet op de schansen. Het verzoek van de stichting moet dan ook worden geduid als een verzoek om preventief handhavend op te treden. In het primaire besluit heeft de staatssecretaris dit verzoek afgewezen. De rechtbank moet in zo’n geval beoordelen of de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat niet met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid een overtreding van de Ffw zal plaatsvinden. Daarbij geldt als beoordelingsdatum de datum van het primaire besluit, dus 6 juni 2016.
    
    7. Volgens vaste rechtspraak mag een bestuursorgaan een besluit baseren op een advies van een adviesorgaan, mits hij zich ervan heeft vergewist dat het advies zorgvuldig tot stand is gekomen en naar zijn inhoud inzichtelijk en deugdelijk is gemotiveerd.
    
    8. De stichting voert aan dat de besluitvorming niet zorgvuldig is geweest omdat haar rapporten en de door haar overgelegde rapporten van [naam B.V.] en van de [naam Stichting] ten onrechte niet bij de beoordeling zijn betrokken.
    
    9. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat de rapporten waar eiseres op doelt wel zijn meegenomen in de beoordeling, maar niet tot een andere conclusie hebben geleid.
    
    10. De rechtbank zal deze beroepsgrond per diersoort beoordelen. De rechtbank zal daarbij eerst beoordelen of de door de stichting genoemde diersoorten (ringslang, rugstreeppad, waterspitsmuis, vleermuizen en broedvogels) ten tijde van het nemen van het primaire besluit op de locaties voorkwamen.
    
    
      
        Welke beschermde diersoorten kwamen er ten tijde van het primaire besluit voor op de locaties?
      
    
    
    
      
        De ringslang
      
    
    
    11. In het bestreden besluit is de staatssecretaris ervan uitgegaan dat de locaties onderdeel uitmaken van het leefgebied van de ringslang. Ook de stichting heeft aangegeven dat ringslangen op de locaties voorkomen. Dit is dus tussen de stichting en de staatssecretaris niet in geschil. De rechtbank gaat er dan ook van uit dat ringslangen op de locaties voorkomen en ten tijde van belang ook voorkwamen.
    
    
      
        De rugstreeppad
      
    
    
    
      12.1
      De staatssecretaris heeft in het bestreden besluit onder meer het standpunt ingenomen dat [naam bedrijf 2] geen rugstreeppadden op de locaties heeft waargenomen, ondanks toepassing van verschillende onderzoeksmethodes.
      
    
    
      12.2
      De stichting voert aan dat [gemachtigde 2] en [gemachtige 1] tijdens onderzoeken die zij hebben uitgevoerd herhaaldelijk rugstreeppadden hebben aangetroffen op en rond de schansen te Weesp. Alleen al in 2016 hebben zij 10 exemplaren aangetroffen en daarnaast hebben ze koren van roepende mannetjes waargenomen. Hieruit blijkt volgens de stichting onomstotelijk dat de schansen het functionele leefgebied en dus de vaste rust- en verblijfplaats vormen voor de rugstreeppad.
      
    
    
      12.3
      Uit het deskundigenrapport van [naam bedrijf 2] van 9 februari 2016 blijkt dat [naam 2] verschillende onderzoeksmethodes heeft gebruikt: hij heeft vier rondes gelopen om kooractiviteit waar te nemen, hij heeft een schepronde gedaan waarbij hij met een fijnmazig steeknet op meerdere plekken heeft geschept, en hij heeft de zogenaamde plaatjesmethode gebruikt. Bij die onderzoeken heeft [naam 2] geen rugstreeppadden aangetroffen op de schansen en ook geen kooractiviteit waargenomen. Buiten het onderzoeksgebied zijn wel twee koren waargenomen. De kooractiviteit was hoorbaar in het onderzoeksgebied, waarna is gezocht naar de locaties van de koren. Op de zitting heeft [naam 2] verklaard dat hij op basis van zijn onderzoeksresultaten uitsluit dat op dat moment rugstreeppadden voorkwamen op de schansen. Dit is ook in de conclusies van het rapport van [naam bedrijf 2] vermeld.
      
    
    
      12.4
      De rechtbank vindt dat het onderzoek van [naam bedrijf 2] , gelet op de verschillende daartoe geëigende methodes die zijn uitgevoerd, voldoende zorgvuldig is geweest. De rechtbank ziet in wat de stichting heeft aangevoerd geen aanleiding om te twijfelen aan de resultaten van het onderzoek van [naam bedrijf 2] . De stichting heeft niet door middel van een deskundig tegenrapport aannemelijk gemaakt dat de rugstreeppad ten tijde van belang wel voorkwam op de locaties. De persoonlijke waarnemingen van [gemachtigde 2] en [gemachtige 1] kunnen niet worden aangemerkt als waarnemingen van onafhankelijke deskundigen. Weliswaar hebben [gemachtigde 2] en [gemachtige 1] door hun werkzaamheden voor de stichting en voor [naam Stichting] de nodige ervaring met en kennis van natuurbeheer opgedaan en beschikken zij gelet daarop wellicht ook over een zekere deskundigheid op dit terrein. Dat neemt echter niet weg dat zij als bestuurders van de stichting persoonlijk betrokken zijn bij dit geding. Om die reden kunnen zij niet als onafhankelijke deskundigen worden aangemerkt. Daarom gaat de rechtbank voorbij aan het rapport van [gemachtigde 2] en [gemachtige 1] van 5 juni 2016 over de rugstreeppad. 
      
    
    
      12.5
      Op de zitting van 31 augustus 2017 heeft de stichting ter onderbouwing van de door haar gestelde aanwezigheid van de rugstreeppad op de locaties nog verwezen naar de Nationale Databank Flora en Fauna (NDFF) en naar het rapport ‘Kritische beschouwing van het rapport ‘Inventarisatie schansen Weesp’ door [naam bedrijf 2] aangaande de reptielen en amfibieën’ van [naam Stichting] uit 2016. Uit wat hierover op de zitting is besproken, blijkt echter dat de waarnemingen van natuurliefhebbers die in de NDFF zijn opgenomen wel zijn gevalideerd door een deskundige, maar niet zijn gecontroleerd. [naam 2] heeft op de zitting verklaard dat bij het valideren van de waarnemingen alleen wordt bekeken of bekend is of de desbetreffende diersoort in de omgeving, in een omtrek van enkele kilometers, voorkomt. Medewerkers van de NDFF hebben dus niet ter plaatse gecontroleerd of de door een persoon waargenomen diersoort daadwerkelijk voorkomt op de locaties. Gelet hierop vindt de rechtbank dat meer waarde moet worden gehecht aan de onderzoeksresultaten van [naam 2] - die immers zelf ter plaatse onderzoek heeft verricht - dan aan de (niet gecontroleerde) waarnemingen opgenomen in de NDFF. Uit het rapport van [naam Stichting] blijkt dat dit rapport is gebaseerd op waarnemingen die in de NDFF zijn opgenomen en dus niet op onderzoek uit eigen waarneming(en). Alleen al hierom gaat de rechtbank aan dat rapport voorbij.
      
    
    
      12.6
      Op grond van het vorenstaande heeft de staatssecretaris in het bestreden besluit terecht geconcludeerd dat redelijkerwijs is uit te sluiten dat de locaties onderdeel uitmaken van de functionele leefomgeving van deze soort.
      
      
        
          De waterspitsmuis
        
      
      
    
    
      13.1
      De staatssecretaris heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat [naam bedrijf 2] , ondanks gericht onderzoek, geen waterspitsmuizen heeft aangetroffen op de locaties. Niet uit te sluiten valt dat individuele exemplaren daar incidenteel voorkomen, maar daar waren volgens de staatssecretaris ten tijde van de besluitvorming geen aanwijzingen voor.
      
    
    
      13.2
      De stichting meent dat zij heeft aangetoond dat de waterspitsmuis in 2016 voorkwam op de Draaierschans en de Roosenboomschans. Volgens de stichting heeft de waterspitsmuis zijn functionele leefgebied op de taluds van die schansen en blijkt dit onder meer uit een advies van de ANW van 20 augustus 2015 (‘Onderhoud schansen Weesp’) en uit waarnemingen in de NDFF.
      
    
    
      13.3
      Uit het rapport van [naam bedrijf 2] van 9 februari 2016 blijkt dat [naam 2] onderzoek heeft verricht volgens de IBN-methode met 140 muizenvallen verdeeld over zeven locaties. De vallen zijn eerst vastgezet zodat de muizen in en uit konden lopen en eraan konden wennen zonder gevangen genomen te worden. Daarna zijn de vallen op scherp gezet. Vervolgens zijn er zes controles verricht. Bij het onderzoek zijn zeven soorten muizensoorten aangetroffen, maar niet de waterspitsmuis. De afwezigheid van de waterspitsmuis is, zo schrijft [naam bedrijf 2] , mede te verklaren door de grote dichtheid aan concurrentiekrachtige soorten. 
      
    
    
      13.4
      De rechtbank vindt dat het onderzoek van [naam bedrijf 2] , gelet op de gehanteerde methode, voldoende zorgvuldig is geweest. De rechtbank ziet in wat de stichting heeft aangevoerd geen aanleiding om te twijfelen aan de resultaten van dat onderzoek. In het advies van ANW van 20 augustus 2015, waarnaar de stichting verwijst, is namelijk alleen maar vermeld dat de waterspitsmuis vooral in het talud en de oevers leeft. Deze vaststelling is te algemeen van aard. Hieruit is niet af te leiden dat de waterspitsmuis ten tijde van het primaire besluit voorkwam op de locaties. Verder heeft de stichting niet door middel van een deskundig tegenrapport aannemelijk gemaakt dat de waterspitsmuis daar wel voorkwam. Voor wat betreft de gegevens in de NDFF vindt de rechtbank ook hier dat meer waarde moet worden gehecht aan de onderzoeksresultaten van [naam 2] - die zelf ter plaatse onderzoek heeft verricht - dan aan de niet gecontroleerde waarnemingen in de NDFF. Voor een motivering van dit oordeel verwijst de rechtbank naar wat zij hierover in alinea 12.5 heeft overwogen.
      
    
    
      13.5
      De conclusie is dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat redelijkerwijs is uit te sluiten dat de waterspitsmuis ten tijde van het nemen van het primaire besluit voorkwam op de locaties.
      
      
        
          Vleermuizen
        
      
      
      
        14.	Tussen de stichting en de staatssecretaris is niet in geschil dat er ten tijde van belang vleermuizen voorkwamen op de locaties en dat zij die locaties benutten als foerageergebied. Aangezien dit niet in geschil is, gaat ook de rechtbank hiervan uit.
      
      
      
        
          Broedvogels
        
      
      
    
    
      15.1
      Tussen de stichting en de staatssecretaris is niet in geschil dat ten tijde van belang op de locaties een groot aantal rust- en verblijfplaatsen van diverse soorten broedvogels voorkwamen. Aangezien dit niet in geschil is, gaat ook de rechtbank hiervan uit.
      
    
    
      15.2
      De stichting voert nog aan dat ten onrechte geen inventarisatie van broedvogels heeft plaatsgevonden. De rechtbank ziet echter niet in waarom een inventarisatie noodzakelijk zou zijn geweest. Het gaat er bij de beoordeling of sprake is van een overtreding van de Ffw immers niet om welke soorten broedvogels op de schansen voorkomen, maar óf er broedvogels voorkomen. En zoals de rechtbank in alinea 15.1 al heeft vastgesteld, is niet in geschil dat er ten tijde van belang broedvogels voorkwamen op de schansen.
      
      
        
          Leidt begrazing van de locaties met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid tot overtredingen van de Ffw?
        
      
      
      
        16.	De rechtbank zal nu beoordelen of de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er op 6 juni 2016 geen aanleiding was om aan te nemen dat begrazing van de locaties ten aanzien van de diersoorten die op de schansen voorkomen (ringslangen, broedvogels en vleermuizen) met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid tot overtredingen van de artikelen 9 tot en met 11 van de Ffw zou leiden.
      
      
    
    
      17.1
      De staatssecretaris heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat vooral de oevervegetatie voor ringslangen van belang is en dat deze niet door de schapen wordt begraasd. De ringslang is snel genoeg om de schapen te ontwijken. Verder wordt de begrazing ecologisch begeleid en wordt er met name op toegezien dat eventuele rust- of verblijfplaatsen van ringslangen worden vermeden. 
      
    
    
      17.2
      Ook voor wat betreft de broedvogels heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat de begrazing plaatsvindt onder ecologische begeleiding. Het is juist de bedoeling dat door deze begeleiding wordt voorkomen dat vaste rust- of verblijfplaatsen van beschermde soorten, waaronder vogels, worden aangetast of verstoord. Er zijn geen aanwijzingen dat de begrazing of de oranje flexnetten tot verstoring van vaste rust- of verblijfplaatsen van broedvogels leiden.
      
    
    
      17.3
      Met betrekking tot de vleermuizen heeft de staatssecretaris zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat er geen aanleiding is aan te nemen dat de locaties hun functie als foerageergebied voor de vleermuizen door de begrazing zullen verliezen. Bodemverdichting die sterfte van bomen en struiken tot gevolg zou hebben, kan alleen optreden als er sprake is van een zeer grote graasdruk. Daarvan is in dit geval geen sprake. Door differentiatie toe te passen in de mate van begrazing en dit gefaseerd te doen, wordt overbegrazing voorkomen. Het karakter van het plangebied zal door de begrazing niet wezenlijk veranderen. Bomen, kruidenrijk grasland en oevervegetatie blijven op de schansen aanwezig en na de begrazing zal herstel van de vegetatie plaatsvinden. Verder blijven delen van de locaties onbegraasd, zoals de oevers en bloemrijke gedeelten in het gebied.
      
      
        18.	De stichting voert aan dat in het gehele plangebied zomer- en winterverblijfplaatsen van ringslangen zijn aangetroffen. Ringslangen overwinteren onder andere in muizenholen. De aanwezigheid van de schaapskudde op de schansen heeft tot gevolg gehad dat muizenholen massaal zijn dicht getrapt. Op 11 september 2016 hebben [gemachtigde 2] en [gemachtige 1] ook een vertrapte ringslang aangetroffen tussen de schaapskudde. Voor wat betreft de broedvogels betoogt de stichting dat de staatssecretaris niet heeft aangegeven hoe verstoring zou moeten worden voorkomen. Veel nesten van broedvogels zijn visueel niet waar te nemen en het zoeken naar nesten zal op zich al verstoring opleveren. Uit de door de stichting verrichte inventarisatie blijkt dat zich daar waar de flexnetten zullen worden gespannen, een zeer groot aantal broedgevallen bevindt.
      
      
    
    
      19.1
      De wijze waarop de schaapskudde zal worden ingezet op de locaties is weergegeven in het advies ‘Pilot inzet schaapskudde op de schansen’ aan het college van 7 maart 2016. Er wordt gewerkt met een schaapskudde van 100 tot 150 dieren, die gemiddeld 50 dagen per jaar wordt ingezet, verdeeld over drie tot vier graasbeurten. De start van de pilot duurt een week en in deze periode is continu een herder aanwezig. Tijdens de andere graasbeurten wordt onder leiding van de herder gegraasd volgens een vooraf opgesteld begrazingsschema. Dit schema onderscheidt deelgebieden, elk met een eigen begrazingsdruk en graasperiode. In een seizoen wordt elk deelgebied met tussenpozen drie of meer keer begraasd. In de weekenden en ’s-nachts blijft de kudde binnen de flexnetten in het gebied. Deze verplaatsbare rasters staan elke nacht op een andere plek om vermesting te voorkomen. De oeverzones blijven buiten de begrazing. 
      
    
    
      19.2
      Op de zitting van 31 augustus 2017 heeft [naam 1] (de schaapsherder) desgevraagd bevestigd dat de oevers niet zijn begraasd. Verder heeft [naam 1] op de zitting verklaard dat de locaties zijn begraasd en dat gefaseerd en telkens kortdurend is begraasd. Met de ecoloog is bekeken welke delen wel en welke niet zouden worden begraasd. Uit de toelichting van [naam 1] en [naam 2] op de zitting van 31 augustus 2017 is verder gebleken dat het begrazingsschema is vastgesteld op basis van ecologisch onderzoek ter plaatse en dat door hen maatwerk is toegepast. Tijdens de graasperiodes hebben zij gaandeweg steeds gekeken of er bijsturing nodig was en vervolgens hebben ze daarop geanticipeerd. De staatssecretaris heeft op de zitting verklaard dat hij er ten tijde van het nemen van het primaire besluit van op de hoogte was dat de begrazing werd begeleid door een herder en door [naam 2] en dat door hen maatwerk zou worden toegepast.
      
    
    
      19.3
      Op de zitting van 31 augustus 2017 hebben [naam 1] en [naam 2] verder verklaard dat zij de fysieke aanwezigheid van beschermde diersoorten in de gaten hebben gehouden, maar dat die niet zijn aangetroffen. Voorafgaande aan de begrazing liepen ze een ronde en als er dan beschermde diersoorten zouden zijn aangetroffen, zouden zij daarop hebben geanticipeerd. De begrazing kan worden aangepast aan de situatie. Als een ringslang zou zijn aangetroffen, zou op die locatie niet zijn gegraasd. Met betrekking tot de rust- en verblijfplaatsen van de ringslang hebben [naam 1] en [naam 2] verklaard dat schapen om de holen van de ringslangen heenlopen. Schapen zijn zich bewust van hun omgeving en gaan niet met hun poten in een hol staan. Bovendien gaat het om stevige bodemstructuren waardoor holen niet worden ingetrapt. Voor wat betreft de broedvogels heeft [naam 1] op de zitting van 31 augustus 2017 verklaard dat als nesten worden aangetroffen, deze worden afgerasterd. Vogels kunnen dan nog naar hun nest en worden niet verstoord. Over het foerageergebied van de vleermuizen heeft [naam 1] op de zitting verklaard dat voldoende vegetatie is overgebleven voor insecten, omdat kortdurend werd gegraasd en de randen niet werden begraasd.
      
    
    
      19.4
      In het ANW-advies van 26 mei 2016 is overwogen dat een schaapskudde voor meer soorten en structuurrijke vegetatie zorgt. Door de inzet van schapen kunnen zaden zich beter verspreiden, ontstaan er natuurlijke overgangen tussen bosschages, graslanden en oevers en krijgen andere planten meer kans op ontwikkeling met een hogere biodiversiteit tot gevolg. Uitgebloeide planten en stengels blijven deels staan en deze kunnen dienen als overwinteringsplekken voor insecten. Buiten de begrazingsperiode is er voldoende rust voor bloei en zaadzetting van planten.
      
    
    
      20.1
      De rechtbank vindt dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen aanleiding was om aan te nemen dat de begrazing door schapen met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid tot overtredingen van de artikelen 9 tot en met 11 van de Ffw zou leiden. De staatssecretaris heeft zich daarbij mogen baseren op het advies van [naam bedrijf 2] van 9 februari 2016 en ANW van 26 mei 2016 en op de ten tijde van het nemen van het primaire besluit beschikbare informatie over de wijze van begrazing. Verder heeft de staatssecretaris bij zijn besluitvorming kunnen betrekken dat de begrazing ecologisch werd begeleid door een herder ( [naam 1] ) en een ecologische deskundige ( [naam 2] ) en dat zij ter plaatse maatwerk zouden leveren, zoals van tevoren was aangekondigd. De rechtbank vindt ook dat de staatssecretaris erop heeft kunnen en mogen vertrouwen dat [naam 1] en [naam 2] op basis van hun deskundigheid voldoende voorzorgsmaatregelen zouden nemen om te voorkomen dat overtredingen van de Ffw zouden plaatsvinden. Uit de verklaringen van [naam 1] en [naam 2] op zitting blijkt dat zij ook daadwerkelijk voorzorgsmaatregelen hebben genomen. Zij hebben immers voorafgaande aan de begrazing steeds een ronde gelopen om te kijken of er ringslangen (of andere beschermde diersoorten) aanwezig waren in het te begrazen gebied. Als die zouden worden aangetroffen, zou daar niet worden begraasd. Verder is er steeds kortdurend gegraasd. 
      
    
    
      20.2
      
        De staatssecretaris kon er ook van uitgaan dat er, gelet op ecologische begeleiding, geen gevaar bestond dat rust- en verblijfplaatsen van ringslangen zouden worden beschadigd of vernield. Verder kon de staatssecretaris op basis van de voorhanden zijnde informatie in met name het advies van ANW van 26 mei 2016 - namelijk dat door de wijze van begrazen voldoende kruidige plantjes en vegetatie na de begrazing zouden overblijven voor insecten zodat er ook voldoende foerageergebied zou overblijven voor de aanwezige vleermuizen - vanuit gaan dat het leefgebied van de aanwezige vleermuizen niet aangetast zou worden. Daarbij heeft de staatssecretaris kunnen betrekken dat delen van de locaties niet begraasd zouden worden. De staatssecretaris heeft er bij zijn besluitvorming verder van kunnen uitgaan dat [naam 1] en [naam 2] , gelet op hun deskundigheid, toereikende maatregelen zouden nemen om te voorkomen dat nesten dan wel vaste rust- of verblijfplaatsen van broedvogels zouden worden aangetast of verstoord. Ook hier is tijdens de zitting van 
        31 augustus 2017 gebleken dat [naam 1] en [naam 2] die maatregelen hebben genomen door een voorafgaande aan de begrazing een ronde te lopen en aangetroffen nesten van broedvogels af te rasteren.
      
      
    
    
      20.3
      De rechtbank vindt dat de stichting onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat ten tijde van het nemen van het primaire besluit wel aanleiding bestond aan te nemen dat de begrazing door schapen met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid tot overtredingen van het bepaalde in de artikelen 9 tot en met 11 van de Ffw zou leiden. De argumenten van de stichting zijn ofwel niet voldoende onderbouwd ofwel onderbouwd door eigen, en dus niet onafhankelijke, onderzoeken. Aan de argumenten van de stichting gaat de rechtbank daarom voorbij. 
      
    
    
      21.1
      Op de zitting heeft de stichting verder verwezen naar een rapport van [naam B.V.] van 14 mei 2015, naar een verklaring van [naam 3] ), boomveiligheidscontroleur van [naam bedrijf 3] , van 6 juni 2016, naar een notitie van [naam 4] van [naam Stichting] van 10 juni 2016 en een rapport van [naam B.V.] van 12 juni 2016. Deze rapporten leiden echter niet tot het oordeel dat de begrazing ten tijde van het primaire besluit wel met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid tot overtreding van de artikelen 9 tot en met 11 van de Ffw zou leiden. De rechtbank geeft daarvoor de volgende redenen.
      
    
    
      21.2
      Het rapport van [naam B.V.] van 14 mei 2015 heeft betrekking op het maaien van de locaties en dus niet op de begrazing van de locaties door schapen. Alleen al hierom is uit dit rapport niet af te leiden dat die begrazing tot overtredingen van de artikelen 9 tot en met 11 van de Ffw zou kunnen leiden. 
      
    
    
      21.3
      In de verklaring van [naam 3] van 6 juni 2016 is vermeld dat begrazing door een schaapskudde van minimaal 100 stuks op de schansen bodemverdichting tot gevolg heeft, wat zal betekenen dat haarwortels van bomen (gedeeltelijk) afsterven waardoor ook de bomen binnen een termijn van circa 8 jaar zullen afsterven. Verder is in deze verklaring vermeld dat het wegknagen van de bast van bomen en heesters tot gevolg zal hebben dat de bomen en heesters afsterven. De rechtbank stelt vast dat deze verklaring betrekking heeft op bomen en heesters en niet op beschermde diersoorten. Uit deze verklaring is dan ook niet af te leiden dat het begrazen van de schansen door schapen tot overtredingen van de artikelen 9 tot en met 11 van de Ffw zou kunnen leiden. Die artikelen bevatten immers verbodsbepalingen ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten en niet ten aanzien van bomen en heesters. 
      
    
    
      21.4
      De notitie van [naam 4] van [naam Stichting] van 10 juni 2016 heeft betrekking op zwervende ringslangen. In deze notitie is vermeld dat de ringslang zeer mobiel is, zeer grote leefgebieden kent en dat ringslangen die op weg zijn van de ene naar de andere functionaliteit op de vreemdste plekken kunnen worden aangetroffen, maar beslist geen zwervers zijn. De rechtbank gaat ervan uit dat de stichting met deze verklaring probeert aan te tonen dat de ringslang op de locaties voorkomt en dat het niet om zwervende exemplaren gaat. Zoals echter al in alinea 11 is overwogen, is niet in geschil dat de ringslang op de locaties voorkomt en ten tijde van belang ook voorkwam. Ook uit deze notitie kan dus niet worden afgeleid dat de begrazing van de locaties tot overtredingen van de artikelen 9 tot en met 11 van de Ffw zou kunnen leiden. 
      
    
    
      21.5
      In het rapport van [naam B.V.] van 12 juni 2016 is, samengevat, vermeld dat veel dieren, waaronder de ringslang, overdag schuilen in holletjes en dat de holletjes door de extreme graasdruk met schapen worden dicht getrapt. Juist van schapen is bekend dat deze de bodem aantrappen. De ringslangen zullen daardoor worden vertrapt en hun verblijfplaats zal daardoor worden vernietigd. Verder zal de extreme graasdruk leiden tot vernietiging van de kruidenrijke vegetatie, waardoor de voedselbron voor de gewone dwergvleermuis verdwijnt. Op de schansen en in de rietlanden langs de schansen broeden verscheidene vogels en de meeste vogels zijn afhankelijk van insecten als voedselbron voor de jonge dieren. Deze voedselbron wordt sterk gereduceerd door het experiment. Daarnaast worden de schapen in een raster van flexnetten geplaatst. Onduidelijk is wat de effecten van dergelijke netten - vaak wordt er stroom op gezet - is voor vogels en ringslangen, aldus [naam B.V.] . Ook dit rapport overtuigt de rechtbank niet. In het rapport van [naam B.V.] wordt namelijk een algemeen standpunt gegeven over de gevolgen van begrazing van de schansen door schapen, terwijl hierbij geen rekening is gehouden met de voorzorgsmaatregelen die getroffen zouden worden door [naam 1] en [naam 2] . [naam B.V.] was bij de opstelling van het rapport er blijkbaar niet van op de hoogte dat gefaseerd gegraasd zou worden, dat de hoeveelheid schapen telkens varieerde, dat de oevers en randen niet begraasd zouden worden en dat de begrazing zou plaatsvinden onder begeleiding van een herder en een ecologische deskundige die voorafgaande aan de begrazing een ronde liepen. Van een extreme graasdruk is de rechtbank ook niet gebleken. De stichting heeft daarom ook met dit rapport niet aannemelijk gemaakt dat begrazing van de locaties door schapen, ondanks de voorzorgsmaatregelen, met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid tot overtredingen van de artikelen 9 tot en met 11 van de Ffw zou leiden.
      
    
    
      21.6
      Het feit dat de gemachtigden van de stichting een dode ringslang hebben aangetroffen, is eveneens onvoldoende om tot een ander oordeel te komen. Het is immers niet duidelijk geworden of deze ringslang is overleden als gevolg van de inzet van de schapen. 
      
      
        22.	Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris de rapporten die de stichting heeft overgelegd voldoende bij zijn beoordeling heeft betrokken, maar dat deze rapporten terecht niet tot andere conclusies hebben geleid.
      
      
    
    
      23.1
      De stichting betoogt ook nog dat de werkzaamheden niet zijn te beschouwen als bestendig beheer en onderhoud. Omdat negatieve gevolgen niet zijn uit te sluiten, had het college over een ontheffing op grond van de Ffw moeten beschikken. Verder vindt de stichting dat de inzet van schapen op de schansen in strijd is met de Gedragscode Amstelveen (de Gedragscode).
      
    
    
      23.2
      De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat bij de beoordeling van het handhavingsverzoek van de stichting niet van belang is hoe de begrazing wordt gekwalificeerd. Evenmin is van belang of de begrazing al dan niet in overeenstemming is met de Gedragscode. Het gaat erom of de begrazing mogelijk strijd oplevert met verbodsbepalingen van de Ffw en daarvan is in dit geval geen sprake.
      
    
    
      23.3
      De Gedragscode heeft betrekking op vrijstellingen van verbodsbepalingen van onder meer de artikelen 9 tot en met 11 van de Ffw. In artikel 75 van de Ffw is bepaald dat bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur vrijstellingen kunnen worden verleend van deze verbodsbepalingen. Aangezien in dit geval geen sprake is van (dreigende) overtredingen van de artikelen 9 tot en met 11 van de Ffw zijn vrijstellingen van deze verbodsbepalingen hier dus niet aan de orde, en is ook de Gedragscode hier niet van toepassing. Het betoog van de stichting slaagt daarom niet.
      
      
        
          Conclusie en slotoverwegingen
        
      
      
      24. Uit al het voorgaande volgt dat de staatssecretaris het verzoek van de stichting om preventief handhavend op te treden tegen de begrazing door een schaapskudde van de locaties terecht heeft afgewezen. 
      
      25. Het beroep is ongegrond.
      
      26. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C.M. Hamer, voorzitter, en mr. C.A.E. Wijnker en mr. H.J. Schaberg, leden, in aanwezigheid van mr. T.E. Bouwmeester, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 januari 2018.
    
    
    
    
    
      griffier,		voorzitter,
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
  
  
    
      Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
  
  
    Bijlage met toepasselijke regelgeving
    
    
      Ingevolge artikel 5:7 van de Algemene wet bestuursrecht kan 
      een herstelsanctie worden opgelegd zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt.
    
    
    
      Artikel 9 van de Ffw bepaalt dat het verboden is dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen.
    
    
    
      Ingevolge artikel 10 van de Ffw is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, opzettelijk te verontrusten. 
    
    
    
      Artikel 11 van de Ffw bepaalt dat het verboden is nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te beschadigen, te vernielen, uit te halen, weg te nemen of te verstoren.
    
    
    
      Artikel 9.10, derde lid, van de Wet natuurbescherming, welke wet per 1 januari 2017 in werking is getreden, bepaalt dat beroepszaken, gericht tegen besluiten krachtens onder meer de Flora- en faunawet die zijn bekendgemaakt voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, worden behandeld en beslist overeenkomstig de bepalingen van die desbetreffende wet. 
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1590