ECLI:NL:RVS:2025:1043, Raad van State, 12-03-2025, 202300008/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-03-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 oktober 2017 heeft het college van dijkgraaf en hoogheemraden van Waterschap Vallei en Veluwe een verzoek van [appellant] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur om documenten openbaar te maken gedeeltelijk ingewilligd en gedeeltelijk geweigerd. [appellant] heeft verzocht om openbaarmaking van alle correspondentie en alle overige documenten over de archeologische onderzoeken naar dijkverleggingen in Cortenoever en Voorsterklei. Het college heeft aan de openbaarmaking van de documenten artikel 11, eerste lid, van de Wob ten grondslag gelegd. Het college heeft in de verstrekte documenten persoonsgegevens onleesbaar gemaakt op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Bij het besluit op bezwaar van 2 februari 2021 heeft het college meer documenten openbaar gemaakt, maar zijn standpunt over artikel 11, eerste lid, van de Wob niet gewijzigd. De rechtbank heeft het beroep van Verbeek tegen het besluit van 2 februari 2021 ongegrond verklaard.

202300008/1/A3.
    Datum uitspraak: 12 maart 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    [appellant], wonend in Melderslo, gemeente Horst aan de Maas,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 23 november 2022 in zaak nr. 21/1531 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van dijkgraaf en hoogheemraden van Waterschap Vallei en Veluwe.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 oktober 2017 heeft het college een verzoek van [appellant] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) om documenten openbaar te maken gedeeltelijk ingewilligd en gedeeltelijk geweigerd.
    Bij besluit van 2 februari 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en de eerder geweigerde documenten alsnog openbaar gemaakt.
    Bij uitspraak van 23 november 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Staat der Nederlanden (ministers van Justitie en Veiligheid en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) is partij in dit geding.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 5 februari 2025, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. J. van Vulpen, advocaat in Nijmegen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft verzocht om openbaarmaking van alle correspondentie en alle overige documenten over de archeologische onderzoeken naar dijkverleggingen in Cortenoever en Voorsterklei. Het college heeft aan de openbaarmaking van de documenten artikel 11, eerste lid, van de Wob ten grondslag gelegd. Het college heeft in de verstrekte documenten persoonsgegevens onleesbaar gemaakt op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Bij het besluit op bezwaar van 2 februari 2021 heeft het college meer documenten openbaar gemaakt, maar zijn standpunt over artikel 11, eerste lid, van de Wob niet gewijzigd. De rechtbank heeft het beroep van Verbeek tegen het besluit van 2 februari 2021 ongegrond verklaard.
    Hoger beroep
    2.       [appellant] betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het college openbaarmaking van documenten mocht weigeren omdat de documenten persoonlijke beleidsopvattingen bevatten en zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. Volgens [appellant] volgt uit de bij het besluit van 2 februari 2021 behorende inventarislijst niet welke personen e-mails in kopie (CC) hebben ontvangen. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het is volgens [appellant] van belang deze informatie te kennen, omdat in het geval een document wordt doorgestuurd naar iemand buiten de organisatie dit niet meer als intern beraad kan worden gezien. De rechtbank is aan dit punt voorbijgegaan, aldus [appellant].
    3.       Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat e-mailverkeer met [opdrachtnemer] onder intern beraad valt. Een opdrachtnemer behoort niet tot de eigen interne kring, aldus [appellant]. Bovendien heeft de rechtbank zich ten onrechte niet uitgesproken over e-mails tussen het college en de gemeente Voorst. Volgens [appellant] zijn de belangen van het college en de gemeente niet gelijk en kunnen e-mails tussen het college en de gemeente daarom niet onder intern beraad vallen.
    Beoordeling
    4.       Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat uit de inventarislijst en uit de context van alle e-mails en openbaar gemaakte documenten volgt welke organisaties de verzenders en ontvangers van de e-mails zijn. Overigens volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling dat de Wob in het algemeen niet verplicht tot het vervaardigen van documenten. Het zorgvuldigheidsbeginsel kan wel vereisen dat het bestuursorgaan een inventarislijst opstelt. Zie de uitspraak van de Afdeling van 4 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3571. Met een inventarislijst verschaft het bestuursorgaan inzicht in de verstrekte documenten. Het college heeft met de opgestelde inventarislijst en de gegeven toelichting voldoende aannemelijk gemaakt dat de e-mails niet buiten de eigen kring zijn verspreid. Er bestaat geen algemene verplichting om op een inventarislijst te vermelden welke personen e-mails in kopie (CC) hebben ontvangen. [appellant] heeft zijn standpunt dat dit in dit geval vereist zou zijn, niet onderbouwd.
    Het betoogt slaagt niet.
    5.       De rechtbank heeft verder terecht geoordeeld dat het college openbaarmaking van e-mailverkeer met opdrachtnemer [opdrachtnemer] mocht weigeren op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling kunnen ook documenten afkomstig van derden die niet tot de kring van de overheid behoren, worden aangemerkt als documenten die zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 31 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2550. Hierbij is het oogmerk waarmee zij zijn opgemaakt bepalend. Het gaat hier om uitwisseling van informatie tussen het college en [opdrachtnemer] en tussen het college en de gemeente. Het is de Afdeling niet gebleken dat [opdrachtnemer] een ander belang heeft dan het college. [opdrachtnemer] is naar het oordeel van de Afdeling een externe derde die uitsluitend de verleende opdracht uitvoert in het belang van het college en die geen ander belang heeft dan vanuit de eigen ervaring en deskundigheid de verleende opdracht uit te voeren. Ook heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat de gemeente een ander belang zou hebben dan het college waardoor deze informatie niet als intern beraad kan worden aangemerkt.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Overschrijding van de redelijke termijn
    8.       [appellant] heeft de Afdeling verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
    8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), overschreden, als de duur van de totale procedure te lang is. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet. De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste zes maanden, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren.
    8.2.    Het college heeft betoogd dat geen aanleiding bestaat om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toe te kennen, omdat [appellant] al bij de rechtbank een verzoek om schadevergoeding had moeten indienen. Het college verwijst ter onderbouwing van zijn standpunt naar een uitspraak van de Afdeling van 22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:704.
    8.3.    Naar het oordeel van de Afdeling gaat het college uit van een verkeerde lezing van de uitspraak van 22 februari 2023. In die zaak hadden appellanten in hoger beroep betoogd dat de rechtbank ten onrechte geen schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn had toegekend. Appellanten hadden in beroep evenwel zelf geen verzoek om schadevergoeding gedaan. Omdat de redelijke termijn al was overschreden op het moment dat de rechtbank zitting hield, hoefde de rechtbank na sluiting van het onderzoek niet ambtshalve te beoordelen of aanleiding bestond een schadevergoeding toe te kennen. De situatie van [appellant] is anders. [appellant] verzoekt voor het eerst in hoger beroep om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn en betoogt niet dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten een schadevergoeding toe te kennen. De Afdeling ziet daarom in dit geval wel aanleiding het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toe te kennen.
    9.       Het college heeft het bezwaarschrift van [appellant] ontvangen op 27 november 2017. Bij uitspraak van heden beslist de Afdeling op het hoger beroep. Gedurende de behandeling van het bezwaar is de beslistermijn met goedkeuring van [appellant] opgeschort. [appellant] en het college zijn het er niet over eens wanneer de beslistermijn weer is beginnen te lopen. Volgens [appellant] is dat op 28 mei 2018 gebeurd. Volgens het college is de beslistermijn op 23 januari 2019 weer gaan lopen. De Afdeling is van oordeel dat de opschorting van de beslistermijn is gestopt op 28 mei 2018. Op deze datum heeft [appellant] aan het college te kennen gegeven dat hij alsnog een besluit op bezwaar wenste. Dat vervolgens weer verschillende overleggen hebben plaatsgevonden tussen [appellant] en het college maakt dit niet anders.
    9.1.    Dit komt erop neer dat de totale procedure, afgerond naar boven, zes jaar en tien maanden heeft geduurd. De redelijke behandelingstermijn is daarmee met twee jaar en tien maanden overschreden.
    9.2.    De behandeling van het bezwaar heeft twee jaar en tien maanden geduurd, te weten van 27 november 2017 tot 8 januari 2018, plus van 28 mei 2018 tot 2 februari 2021. De behandeling van het beroep bij de rechtbank heeft een jaar en acht maanden geduurd. De behandeling van het hoger beroep heeft twee jaar en twee maanden geduurd. Dit betekent dat de overschrijding van de redelijke termijn wordt toegerekend aan het college (28/32e), de rechtbank (2/32e) en de Afdeling (2/32e).
    9.3.    Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan [appellant] toe te kennen bedrag € 3.000,00. Omdat de overschrijding aan het college, de rechtbank en de Afdeling is toe te rekenen, wordt de vergoeding van de schade naar evenredigheid uitgesproken ten laste van het college en de Staat, die de schade als gevolg van de overschrijding van de redelijke termijn door de rechtbank en Afdeling moet betalen (respectievelijk de minister van Justitie en Veiligheid voor de rechtbank en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voor de Afdeling). Het college wordt veroordeeld tot betaling van € 2.625,00 en de Staat tot betaling van in totaal € 375,00 (tweemaal € 187,50) als vergoeding voor door [appellant] geleden immateriële schade.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt het college van dijkgraaf en hoogheemraden van Waterschap Vallei en Veluwe om aan [appellant] een schadevergoeding van € 2.625,00 te betalen;
    III.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan [appellant] een schadevergoeding van € 187,50 te betalen;
    IV.     veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [appellant] een schadevergoeding van € 187,50 te betalen.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J. Schipper-Spanninga en mr. M.C. Stoové, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    w.g. Dijkshoorn
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 maart 2025
    1104-735