ECLI:NL:CBB:2023:1, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 10-01-2023, 21/668
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2023-01-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Besluitbegrip
        De brief waarbij aanvullend permanent toezicht in een slachthuis wordt aangekondigd is geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
        De brief omvat niet meer dan een mededeling van verweerder waaruit blijkt op welke wijze invulling zal worden gegeven aan de bevoegdheid tot toezicht zoals beschreven is in de Verordening officiële controles.
        Door deze mededeling verandert de rechtspositie van appellante in publiekrechtelijke zin niet. Van een op rechtsgevolg gerichte publiekrechtelijke rechtshandeling is in dit geval geen sprake.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/668 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 januari 2023 in de zaak tussen
    de vennootschap onder firma [naam 1] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: R. Scholten),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. B.M. Kleijs).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met de brief van 9 maart 2021 heeft verweerder aan appellante laten weten dat aanvullend permanent toezicht zal plaatsvinden in het gedeelte van de slachterij van appellante waar met levende dieren wordt gewerkt, omdat appellante niet bereid is om mee te werken aan cameratoezicht op het bedrijf.
    
    
    
      Appellante heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter van het College verzocht om hangende het bezwaar een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter heeft het verzoek om een voorlopige voorziening bij uitspraak van 29 april 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:455) afgewezen.
    
    
    
      Met het besluit van 7 mei 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante kennelijk niet-ontvankelijk verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 oktober 2022. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens verweerder is tevens verschenen [naam 2] .
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
      1.1
      Met de brief van 1 december 2020 heeft verweerder appellante verzocht mee te werken aan cameratoezicht op het bedrijf. De brief vermeldt dat slachthuizen die niet vrijwillig meewerken aan cameratoezicht (aanvullend) permanent toezicht van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) krijgen op alle activiteiten van het bedrijf waarbij met levende dieren wordt gewerkt. Dit betekent dat er een NVWA-inspecteur op het bedrijf aanwezig zal zijn vanaf het moment dat de dieren worden aangevoerd, naast de NVWA-dierenarts die is aangevraagd voor de AM-keuring en eventueel ander toezicht. De kosten van het toezicht worden bij het slachthuis in rekening gebracht. Verweerder heeft appellante verzocht om binnen twee weken te laten weten of zij bereid is om mee te werken aan het cameratoezicht op vrijwillige basis.
      
    
    
      1.2
      In de e-mail van 21 december 2020 heeft appellante aangegeven dat zij in januari 2021 een zienswijze wil indienen naar aanleiding van het verzoek om mee te werken aan cameratoezicht op vrijwillige basis.
      
    
    
      1.3
      Met de brief van 22 december 2020 heeft verweerder appellante bericht dat zij niet binnen 14 dagen heeft gereageerd op de brief van 1 december 2020 en dat daarom met ingang van 15 januari 2021 bij appellante aanvullend permanent toezicht wordt ingesteld.
      
    
    
      1.4
      In de brief van 13 januari 2021 heeft appellante aan verweerder gevraagd om af te zien van het aanvullend permanent toezicht per 15 januari 2021 en heeft zij tevens gevraagd om een nadere termijn voor het indienen van een zienswijze.
      
    
    
      1.5
      Met de e-mail van 14 januari 2021 heeft verweerder appellante bericht dat het aanvullend permanent toezicht wordt opgeschort en dat appellante in de gelegenheid wordt gesteld om tijdens een digitaal overleg haar zienswijze te geven. Dit overleg heeft op 21 januari 2021 plaatsgevonden.
      
    
    
      1.6
      Met de brief van 9 maart 2021 heeft verweerder bericht dat het toezicht op het bedrijf van appellante met ingang van 26 maart 2021 zal worden uitgebreid met aanvullend permanent toezicht op alle activiteiten van het bedrijf waar met levende dieren wordt gewerkt.
      
    
    
      1.7
      
        Met de brief van 16 maart 2021 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen de brief van
        9 maart 2021. 
      
      
    
    
      1.8
      Verweerder heeft het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Hij stelt zich daarbij op het standpunt dat de brief van 9 maart 2021, waarbij aanvullend permanent toezicht wordt aangekondigd, geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De brief van 9 maart 2021 omvat volgens verweerder niet meer dan een mededeling waaruit blijkt op welke wijze invulling zal worden gegeven aan de bevoegdheid tot toezicht zoals beschreven is in Verordening (EU) 2017/625 betreffende officiële controles en andere officiële activiteiten die worden uitgevoerd om de toepassing van de levensmiddelen- en diervoederwetgeving en van de voorschriften inzake diergezondheid, dierenwelzijn, plantgezondheid en gewasbeschermingsmiddelen te waarborgen (Verordening officiële controles). Daarnaast zijn de toezichtwerkzaamheden feitelijk van aard. Ook het aanmelden van deze werkzaamheden en de reactie van verweerder hierop zijn in zoverre feitelijk van aard. Verweerder stelt zich op het standpunt dat door deze mededeling de rechtspositie van appellante niet wijzigt.
      
      
        
          Standpunt van appellante
        
      
    
    
      2.1
      Appellante voert aan dat verweerder haar bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Anders dan verweerder betoogt, is de brief van 9 maart 2021 wél een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Daartoe is van belang dat de brief alle elementen bevat die een besluit volgens de wettelijke definitie dient te bevatten, namelijk een rechtshandeling van publiekrechtelijke aard afkomstig van een bestuursorgaan en op schrift gesteld. 
      
      
        2.1.1
        Er is volgens appellante sprake van besluitvorming in de brief van 9 maart 2020, namelijk het verplicht stellen van permanent toezicht door verweerder. Zonder dit aanvullende toezicht mag appellante niet slachten. Het rechtsgevolg voor appellante is een verplichting tot het aanvragen (aanmelden) van aanvullend toezicht om zo medewerking aan zogeheten ‘vrijwillig’ cameratoezicht af te dwingen. Deze situatie is niet gelijk aan de situatie waarin sprake is van een afwijzing van het melden van keuringswerkzaamheden met het doel deze te laten inplannen, waarnaar verweerder verwijst. Daar is, zo blijkt ook uit de uitspraak van het College van 29 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:38, anders dan hier, geen sprake van een besluit.
        
      
      
        2.1.2
        Gelet op de gevolgen van dit besluit voor de uitvoering van de werkzaamheden bij appellante, zoals de beperking van slachttijden en de (enorme) toename van kosten door aanvullend permanent toezicht, dient dit volgens appellante aangemerkt te worden als sanctie. Appellante betoogt dat een wettelijke basis hiervoor ontbreekt en dat verweerder daarom niet bevoegd is tot het opleggen van deze sanctie. Omdat verweerder echter hiermee niettemin heeft beoogd een publiekrechtelijk rechtsgevolg tot stand te brengen, is sprake van een gepretendeerde publiekrechtelijke bevoegdheid en daarmee ook van een publiekrechtelijke rechtshandeling. Appellante verwijst hierbij naar jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, onder meer de uitspraak van 12 april 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AW1297. 
        
      
    
    
      2.2
      Op de zitting heeft appellante verklaard dat zij inmiddels heeft voorzien in het door verweerder verlangde cameratoezicht op haar bedrijf. Zij is het echter nog steeds oneens met deze verplichting, met name gelet op de hoge kosten die hiermee gemoeid zijn. Deze kosten drukken zwaar op de kleinschalige slachterij van appellante. Appellante bestrijdt dan ook nog steeds de beslissing op haar bezwaar die tot gevolg heeft dat verweerder niet inhoudelijk is ingegaan op haar bezwaren.
      
      
        
          Beoordeling
        
      
    
    
      3.1
      Het College dient te beoordelen of verweerder het bezwaar van appellante, gericht tegen de brief van 9 maart 2021, terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Daartoe is van belang dat uit artikel 8:1 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, volgt dat alleen ontvankelijk bezwaar kan worden gemaakt tegen een appellabel besluit. Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is een besluit een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Dit betekent dat de schriftelijke beslissing van het bestuursorgaan de bedoeling moet hebben een bepaald rechtsgevolg – dat wil zeggen een wijziging in de rechtspositie van een betrokkene – tot stand te brengen.
      
    
    
      3.2
      Het College is – evenals de voorzieningenrechter van het College in de hiervoor genoemde uitspraak van 29 april 2021 – van oordeel dat de brief van 9 maart 2021 geen besluit is in de zin van de Awb omdat die brief geen wijziging brengt in de rechtspositie van appellante. Daartoe is van belang dat de inrichting van het toezicht op slachthuizen wordt geregeld in de Verordening officiële controles. De brief van 9 maart 2021 omvat niet meer dan een mededeling van verweerder waaruit blijkt op welke wijze invulling zal worden gegeven aan de bevoegdheid tot toezicht zoals beschreven is in de Verordening officiële controles. Daarnaast zijn de toezichtwerkzaamheden feitelijk van aard. Ook het aanmelden van deze werkzaamheden en de reactie van verweerder hierop zijn, anders dan appellante betoogt, in zoverre feitelijk van aard. Door de brief van 9 maart 2021 verandert de rechtspositie van appellante in publiekrechtelijke zin dan ook niet. Van een op rechtsgevolg gerichte publiekrechtelijke rechtshandeling is in dit geval daarom geen sprake. Dit betekent dat de brief van 9 maart 2021 niet kan worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. 
      
    
    
      3.3
      Het College is gelet hierop van oordeel dat verweerder het bezwaar tegen de brief van 19 maart 2020 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      4. Het beroep is ongegrond. 
      
      5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 januari 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. H.L. van der Beek	w.g. Y.R. Boonstra-van Herwijnen