ECLI:NL:CBB:2020:687, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 13-10-2020, 18/2123, 18/2124, 18/2125, 18/2126 en 18/2127
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2020-10-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Regeling fosfaatreductieplan 2017. Verweerder heeft het verzoek om toepassing van de knelgevallenregeling voor nieuw gestarte bedrijven terecht  afgewezen. Door af te zien van de toepassing van de hardheidsclausule van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet, heeft verweerder niet in strijd gehandeld met artikel 1 EP. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat de Regeling voor hem een individuele en buitensporige last vormt. De bezwaarschriften hangen inhoudelijk zodanig met elkaar samen dat een redelijke toepassing van artikel 4:17 van de Awb met zich brengt dat slechts één dwangsom wordt verbeurd.

Uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 18/2123, 18/2124, 18/2125, 18/2126 en 18/2127
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 oktober 2020 in de zaken tussen
    
      [naam 1] , h.o.d.n. [naam 2] , te [plaats] , appellant,
    
      (gemachtigde: mr. W.A.M. Vos-van der Linden)
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigden: mr. S.J.E. Loontjens en mr. G.H.T. Heusschen).
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij onderscheiden besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017, 16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellant solidariteitsgeldsommen opgelegd van € 1.072,- voor periode 1 en van € 794,- voor periode 2 en hoge geldsommen opgelegd van € 3.019,- voor periode 3, van € 3.624,- voor periode 4 en van € 4.027,- voor periode 5.
      Bij onderscheiden besluiten van 14 augustus 2018 en 15 augustus 2018 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van appellant tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard. 
      Appellant heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten. 
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 september 2020. Appellant is, met bericht van verhindering, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. 
    
  
  
    Overwegingen 
    
      
        De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
      
      
        In artikel 12, eerste en tweede lid, van de Regeling is een voorziening opgenomen voor knelgevallen, te weten melkveebedrijven die na 2 juli 2015 een beëindigd bedrijf hebben overgenomen en voor melkbedrijven die door buitengewone omstandigheden een lager referentieaantal hebben dan in normale omstandigheden het geval zou zijn. De per 1 januari 2018 geldende fosfaatrechtenregeling kent in de artikelen 72 en 72a van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit), op advies van de Commissie Kalden, twee aanvullende knelgevallen voor nieuw gestarte bedrijven en een op de peildatum tijdelijk kleinere veestapel door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur. Voor de toepassing van de Regeling erkent verweerder deze situaties eveneens als knelgevallen zonder dat de Regeling zelf hierop is aangevuld. Indien een dergelijk knelgeval zich voordoet, maakt verweerder gebruik van de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde hardheidsclausule.
      
    
    
      2.1.
      Ingevolge artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit verhoogt de minister het fosfaatrecht bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf. Ingevolge het tweede lid, is een nieuw gestart bedrijf een bedrijf dat aantoonbaar:“a. beschikt over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee;b. onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor 2 juli 2015;c. tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking;d. op 1 januari 2018 minimaal 15 melk- en kalfkoeien hield als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel kk, onder 1°, van de wet;e. geen aanspraak maakt op rechten uit hoofde van artikel 23, vierde lid, van de wet.”
      3. Appellant exploiteert vanaf april 2015 een biologisch melkveebedrijf in [plaats] . Op die locatie werd tot februari 2015 melkveehouderij ‘Het Eendje’ geëxploiteerd. Verweerder heeft voor appellant een referentieaantal vastgesteld van 67,32 GVE en een doelstellingsaantal, zonder verminderingspercentage, van 82,78 GVE. Verweerder heeft aan appellant solidariteitsgeldsommen en hoge geldsommen opgelegd. Daar is appellant het niet mee eens. 
      4. Verweerder heeft het verzoek van appellant om toepassing van de knelgevallenregeling in artikel 12, tweede lid, van de Regeling en toepassing van de knelgevallenregeling voor nieuw gestarte bedrijven in artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit afgewezen. Verweerder heeft appellant in het bestreden besluit over periode 1 een dwangsom in de zin van artikel 4:17 van de Awb toegekend wegens niet tijdig beslissen. In de bestreden besluiten over de periodes 2 tot en met 5 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat vanwege onderlinge samenhang tussen de bestreden besluiten over de periodes 2 tot en met 5 geen dwangsom is verschuldigd en dat slechts eenmaal een dwangsom is verschuldigd voor alle periodes. De beroepsgronden
      5. Appellant betoogt dat verweerder zijn verzoek om toepassing van de knelgevallenregeling voor nieuw gestarte bedrijven ten onrechte heeft afgewezen. Daartoe voert hij aan dat verweerder de voorwaarde in artikel 72, tweede lid, aanhef en onder a, van het Uitvoeringsbesluit te strikt en in strijd met het doel van artikel 23 van de Meststoffenwet interpreteert. Appellant stelt dat deze voorwaarde bedoeld is om fraude tegen te gaan en meent dat deze voorwaarde op hem niet van toepassing is, omdat hij niet heeft gefraudeerd. Volgens appellant is daardoor sprake van een individuele en buitensporige last. Verder wijst appellant erop dat de stalbezetting op 2 juli 2015 nog niet volledig operationeel was.	Voorts betoogt appellant dat verweerder hem ten onrechte slechts eenmaal een dwangsom vanwege niet tijdig beslissen heeft toegekend. Volgens appellant is geen sprake van een zodanige samenhang die het slechts eenmaal toekennen van een dwangsom zou rechtvaardigen. Appellant wijst er daarbij op dat verweerder voor iedere periode van de Regeling een aparte beschikking heeft genomen, dat hij tegen iedere beschikking apart bezwaar heeft gemaakt en dat hij ook voor iedere periode een ingebrekestelling heeft ingediend. De knelgevallenregeling voor nieuw gestarte bedrijven 
    
    
      5.1.
      Het College is van oordeel dat verweerder het verzoek om toepassing van de knelgevallenregeling voor nieuw gestarte bedrijven terecht heeft afgewezen. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat verweerder, door af te zien van de toepassing van de hardheidsclausule van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet, in strijd heeft gehandeld met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. 	Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat, nu appellant niet beschikt over een aan hem voor 2 juli 2015 verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of een voor 2 juli 2015 ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer, zijn bedrijf niet kan worden aangemerkt als nieuw gestart bedrijf. Het College neemt daarbij in aanmerking dat in de toelichting op het Besluit van 20 december 2017 tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit (Stb. 2017, 521) uitdrukkelijk het volgende is vermeld: “(…) Voorwaarde om in aanmerking te komen voor de voorziening is dat op het moment van het indienen van het verzoek door de landbouwer er sprake moet zijn van een actief bedrijf in de zin van de Meststoffenwet. Daarnaast dient het bedrijf te beschikken over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning of melding Activiteitenbesluit voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee (Artikel 2.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer). Een omgevingsvergunning die voor 2 juli 2015 is verleend aan een andere (rechts)persoon of een melding die is gedaan door een andere (rechts)persoon is niet voldoende om aan deze voorwaarde te voldoen. (…)”.	De verwijzing van appellant naar de melding van 16 oktober 2007 die gedaan is door [naam 3] maakt niet dat appellant voor 2 juli 2015 beschikte over een aan hemzelf verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een door hem gedane melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee. Dit is wel een voorwaarde die het Uitvoeringsbesluit stelt. 	Anders dan appellant betoogt, heeft verweerder met het strikt toepassen van deze voorwaarde niet in strijd gehandeld met artikel 23 van de Meststoffenwet. Het College volgt de stelling van appellant dat de voorwaarde op hem niet van toepassing is, omdat hij niet heeft gefraudeerd, niet. Dat de voorwaarde is ingegeven om fraude tegen te gaan maakt niet dat deze voorwaarde alleen van toepassing is als vastgesteld wordt dat daadwerkelijk fraude is gepleegd. Omdat appellant niet voldoet aan een van de cumulatieve voorwaarden van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit kan appellant alleen al daarom geen geslaagd beroep doen op artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit. De wettelijke definitie en de toelichting daarop biedt geen ruimte om tegemoet te komen aan een melkveehouder die niet eerder een melkveebedrijf exploiteerde en in april 2015 bestaande stallen vult met nieuwe runderen. 	Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat de Regeling voor hem een individuele en buitensporige last vormt. De uiteindelijke bewijslast dat sprake is van een buitensporige last, rust op appellant. Daarvoor is inzicht nodig in al zijn bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden (zie de uitspraak van het College van 21 april 2020, ECLI:NL:CBB:2020:281). Met de overgelegde stukken heeft appellant dat inzicht onvoldoende gegeven. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
    
    
      5.2.
      Het College wijst erop dat in de fosfaatrechtenzaak van appellant tot eenzelfde oordeel is gekomen in de uitspraak van 30 juni 2020, ECLI:NL:CBB:2020:433. Dwangsommen niet tijdig beslissen
    
    
      5.3.
      Artikel 4:17, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom verbeurt voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. 
    
    
      5.4.
      Appellant heeft op 4 januari 2018 vier afzonderlijke en identieke bezwaarschriften ingediend tegen de vier primaire besluiten over periodes 1 tot en met 4. Op 25 februari 2018 heeft appellant een nagenoeg identiek bezwaarschrift ingediend tegen de het primaire besluit over periode 5. Op de bezwaarschriften van appellant heeft verweerder besloten met vijf onderscheiden besluiten op bezwaar. Het College is van oordeel dat de bezwaarschriften inhoudelijk zodanig met elkaar samenhangen dat een redelijke toepassing van artikel 4:17 van de Awb met zich brengt dat slechts één dwangsom wordt verbeurd. Dat appellant tegen iedere beschikking apart bezwaar heeft gemaakt en dat hij ook voor iedere periode een ingebrekestelling heeft ingediend, maakt dat niet anders. Deze beroepsgrond slaagt niet.  Slotsom
      6. De beroepen zijn ongegrond.
      7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Beslissing
      
      
        Het College
      
      
      
        - verklaart de beroepen ongegrond.
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.H.M. van Altena, in aanwezigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 oktober 2020.
      
      
      
        De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.