ECLI:NL:RBNHO:2023:5868, Rechtbank Noord-Holland, 06-03-2023, 22/3397
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2023-03-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het besluit van de minister waarmee een bestuurlijke boete is opgelegd vanwege het overtreden van de Arbeidstijdenwet.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 22/3397 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 maart 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser 1] en [eiser 2] , uit [woonplaats] , eisers
    (gemachtigde: mr. B. de Jong),
    
    
      en
    
    
  
  
    de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 
    (gemachtigde: mr. A.M. Pelgrim).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het besluit van de minister waarmee een bestuurlijke boete is opgelegd vanwege het overtreden van de Arbeidstijdenwet.
    
    
    
      1.1.
      De minister heeft de boete met het primaire besluit van 30 november 2021 opgelegd. Met het bestreden besluit van 9 juni 2022 op het bezwaar van eisers is de minister bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 26 januari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van de minister.
      
      
    
  
  
    Ontvankelijkheid van het beroep
    
    
      2. Tegen het primaire besluit is een bezwaarschrift ingediend namens [eiser 1] . Met dat bezwaarschrift is een machtiging meegestuurd die is ondertekend namens beide eisers. De rechtbank gaat er gelet op die machtiging vanuit dat het bezwaarschrift is ingediend namens beide eisers. Hiermee wordt voldaan aan het vereiste dat er eerst door beide eisers bezwaar is gemaakt, voordat beroep is ingesteld. Het beroep is daarmee ontvankelijk. 
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      3.1
      Eisers waren tot 18 juni 2021 vennoten van ‘ [bedrijf 1] VOF’ en franchisenemers van ‘ [bedrijf 2] BV’.
      
    
    
      3.2
      In de periode van 13 januari tot en met 9 februari 2020 zijn controles uitgevoerd door een arbeidsinspecteur in dienst van de minister in de voormalige onderneming van eisers. In totaal zijn 35 beboetbare overtredingen van de Arbeidstijdenwet geconstateerd. De overtredingen hebben betrekking op medewerkers van 14 en 15 jaar die arbeid hebben verricht zonder de daarvoor voorgeschreven rusttijd in een periode van 24 uur in acht te houden en medewerkers van 16 en 17 jaar die in een dienst van meer dan 9 uur hebben gewerkt. Voor iedere overtreding is een boete van € 200,- opgelegd, vermenigvuldigd met 0,75 omdat het een midden groot bedrijf betreft en daarna vermenigvuldigd met 1,5, omdat direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd zonder eerst een waarschuwing te geven. De minister heeft aan eisers een boete opgelegd van € 7.875,-.
      
    
    
      3.3
      In het bestreden besluit is de boete in stand gebleven. De minister heeft in de door eisers aangevoerde financiële omstandigheden geen aanleiding gezien om de boete te matigen. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    4. De rechtbank stelt voorop dat eisers geen beroepsgronden hebben aangevoerd ten aanzien van de geconstateerde overtredingen. De rechtbank stelt de overtredingen daarom vast. Dat betekent dat de minister in beginsel was bevoegd om een boete op te leggen. 
    De beroepsgronden van eisers zien op de hoorplicht en op de tijdigheid van de besluitvorming, maar bovenal op de vraag of de minister de boete had moeten matigen. De rechtbank zal ze hieronder bespreken. 
    
    5. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
      
        Schending hoorplicht
      
    
    
      6.1
      Eisers voeren in de eerste plaats aan dat de minister hen niet gehoord heeft in bezwaar. Weliswaar hebben eisers aanvankelijk van hun recht op een hoorzitting afgezien, maar bij e-mail van 20 mei 2022 hebben zij verzocht alsnog te worden gehoord. De minister heeft bij e-mail van 24 mei 2022 gereageerd dat het daarvoor te laat is. Dit is volgens eisers onterecht en de minister heeft ook niet onderbouwd waarom het te laat was, want de minister heeft pas op 9 juni 2022 een besluit genomen. Er was dus nog voldoende tijd om eisers te horen. 
      
    
    
      6.2
      De minister stelt dat eisers weliswaar bij e-mail van 20 mei 2022 hebben verzocht om alsnog te worden gehoord, zij hebben in die e-mail (ook) verzocht om een spoedige beslissing op hun bezwaar. Rekening houdend met die wens heeft de minister  geprobeerd telefonisch contact te krijgen met de gemachtigde van eisers  en daarna bij de e-mail van 24 mei 2022 een telefonisch gesprek aangeboden. Het plannen van een officiële hoorzitting kost meer tijd waardoor niet op korte termijn een beslissing zou kunnen worden genomen. Eisers hebben vervolgens niet gereageerd waarna de minister een beslissing op bezwaar heeft genomen zonder hen te horen.
      
    
    
      6.3
      In artikel 7:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) staat dat een bestuursorgaan de belanghebbenden in de gelegenheid stelt te worden gehoord. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister dit gedaan. De rechtbank stelt namelijk vast dat eisers op 7 januari 2022 en op 24 mei 2022 in de gelegenheid gesteld zijn om te worden gehoord. Eisers hebben in eerste instantie (expliciet) afgezien van hun recht te worden gehoord en zijn daar pas na geruime tijd op terug gekomen. Vervolgens hebben ze niet gereageerd op het tweede aanbod van de minister om te worden gehoord. Dat eisers niet gehoord zijn kan de minister daarom niet worden tegengeworpen. De beroepsgrond, dat de hoorplicht is geschonden, slaagt daarom niet.
      
      
        
          (Niet) tijdige besluitvorming (dwangsom)
        
      
    
    
      7.1
      Eisers voeren aan dat de minister een dwangsom heeft verbeurd wegens niet tijdig beslissen. Eisers hebben de minister bij e-mail van 20 mei 2022 in gebreke gesteld. Daarna zijn twee weken voorbij gegaan en de minister heeft pas op 9 juni 2022 een besluit genomen. Eiser verzoekt de rechtbank een dwangsom vast te stellen.
      
    
    
      7.2
      De minister erkent dat het bestreden besluit te laat is genomen, maar stelt zich op het standpunt dat niet aan hem kan worden toegerekend dat te laat is beslist. Eisers hebben tegelijk met de ingebrekestelling ook verzocht te worden gehoord. De minister heeft daarom eerst gepoogd om een (telefonische) hoorzitting te plannen. Daar ging tijd overheen, mede doordat eisers niet reageerden. De minister stelt dat gelet op deze gang van zaken geen dwangsom is verbeurd.
      
    
    
      7.3
      De rechtbank volgt de minister niet in zijn standpunt. Het primaire besluit dateert van 30 november 2021 zodat de minister uiterlijk op 6 april 2022 op het bezwaar had moeten beslissen. Vast staat dat de minister niet binnen deze termijn een beslissing heeft genomen. Eisers hebben de minister vervolgens bij e-mail van 20 mei 2022 in gebreke gesteld waarna hij binnen twee weken een besluit had moeten nemen. Dit was dus uiterlijk op 3 juni 2022. De rechtbank ziet in hetgeen de minister heeft aangevoerd geen aanleiding om deze termijn van twee weken te verruimen. De minister heeft op het bezwaar beslist op 9 juni 2022. Dit is 5 dagen te laat. Gelet op artikel 4:17, tweede lid van de Awb bedraagt de verbeurde dwangsom (5 x € 23,- =) € 115,-. Deze beroepsgrond slaagt dus.
      
      
        
          Evenredigheid / matiging van de boete
        
      
    
    
      8.1
      Eisers voeren verder aan dat de minister geen rekening heeft gehouden met hun persoonlijke omstandigheden. Eisers hebben de onderneming in april 2019 op een ongunstig moment overgenomen voor een bedrag van € 125.000,-. Door het uitbreken van COVID-19 en het wegvallen van een derde vennoot in verband met zijn ernstig zieke moeder is de onderneming in zwaar weer gekomen. Eisers hebben de onderneming in oktober 2020 met verlies verkocht voor € 70.000,-. De minister had ingevolge artikel 5:46 van de Awb rekening moeten houden met deze omstandigheden.
      
    
    
      8.2
      De minister stelt zich op het standpunt dat de door eisers aangevoerde omstandigheden geen reden geven om de boete te matigen. De omstandigheid dat een van de drie vennoten is uitgevallen is niet relevant in het kader van de evenredigheid. Immers is het de verantwoordelijkheid van de vennootschap om zich aan de Arbeidstijdenwet te houden. Wat betreft het gemaakte verlies is dit op zichzelf evenmin reden om de opgelegde boete te matigen. Financiële omstandigheden kunnen in bepaalde gevallen wel aanleiding zijn voor het matigen van de boete maar dan moeten die omstandigheden wel inzichtelijk worden gemaakt. Eiseres hebben geen financiële stukken overgelegd om hun standpunt te onderbouwen.
      
    
    
      8.3
      De rechtbank overweegt dat in het kader van de evenredigheid het doel van de boete afgezet dient te worden tegen het gevolg daarvan in een concreet geval. De bepalingen van de Arbeidstijdenwet die zijn overtreden zijn in het leven geroepen ter bescherming van de veiligheid, gezondheid en welzijn van een kwetsbare groep werknemers, namelijk kinderen en jeugdigen. Daartegenover staat dat de boete financieel nadeel oplevert voor eisers. Eisers hebben echter niet aangevoerd dat zij de boete niet kunnen betalen. De verder aangevoerde omstandigheden geven geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de hoogte van de boete onevenredig is in verhouding met het hiervoor genoemde doel. Wat betreft het ter zitting gestelde dat de aangevoerde omstandigheden an sich nimmer tot matiging van de boete kunnen leiden volgt de rechtbank niet. Het is aan eisers om aannemelijk te maken dat die omstandigheden maken dat de boete in hun geval onevenredige gevolgen heeft. Eisers zijn daarin niet geslaagd.
      
      
        
          Niet tijdige besluitvorming (redelijke termijn)
        
      
    
    
      9.1
      Eisers voeren in de laatste plaats aan dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is overschreden. Volgens eisers ving die termijn aan vanaf het moment dat duidelijk werd dat een boete opgelegd zou worden. Dit is volgens eisers het (schriftelijk) verhoor op 27 maart 2020. Verder is ter zitting nog gewezen op artikel 5:51, eerste lid, van de Awb waarin staat dat een boete binnen 13 weken moet worden opgelegd.
      
    
    
      9.2
      
        Het is vaste rechtspraak dat in punitieve zaken, zoals de onderhavige, de redelijke termijn aanvangt op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat tegen hem een procedure inzake een punitieve sanctie in gang wordt gezet. In de regel betekent dit dat de termijn aanvangt bij de boete kennisgeving. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in haar uitspraak van 18 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3203, bepaald dat de datum van het boeterapport niet relevant is voor het bepalen van de startdatum van de redelijke termijn. Ook uit de omstandigheid dat een verklaring moet worden afgegeven kan niet in redelijkheid de verwachting worden ontleend dat een boete wordt opgelegd.
        Het voorgaande betekent dat de datum van de boetekennisgeving de startdatum is. Dat is in dit geval 21 november 2021. De redelijke termijn is daarom niet overschreden. Verder is de termijn ingevolge artikel 5:51, eerste lid, van de Awb, een termijn van orde. Overschrijding van die beslistermijn heeft niet tot gevolg dat de bevoegdheid tot het opleggen van een boete vervalt. Van een dusdanige overschrijding van de termijn dat dit dient te worden verdisconteerd in de hoogte van de boete is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake.
        De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    10. Gelet op hetgeen is overwogen in rechtsoverweging 7.3 is het beroep gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover dat betrekking heeft op (het niet vaststellen van) de dwangsom. De rechtbank zal op dit punt zelf in de zaak voorzien en een dwangsom vaststellen wegens niet tijdig beslissen. De minister heeft 5 dagen te laat beslist en moet daarom een dwangsom betalen ter hoogte van € 115,-.
    Voor het overige is het beroep ongegrond. Dat betekent dat de opgelegde boete in stand blijft.
    
    11. Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten.
    De minister moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen eisers een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen.  De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.674,-. 
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond voor zover dat betrekking heeft op de dwangsom;
    - verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit voor zover dat betrekking heeft op (het niet vaststellen van) de dwangsom;
    - voorziet op dit punt zelf in de zaak en stelt een dwangsom vast ter hoogte van € 115,-;
    - bepaalt dat de minister het griffierecht van € 184,- aan eisers moet vergoeden;
    - veroordeelt de minister tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eisers.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H. Affourtit-Kramer, rechter, in aanwezigheid van mr. L.E. Hesselink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 4:17 luidt, voor zover van belang, als volgt:
    
    1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
    2 De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 23 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 35 per dag en de overige dagen € 45 per dag.
    3 De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
    (…)
    
    
      Artikel 5:46 luidt als volgt:
    
    1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
    2 Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    3 Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    4 Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
    
    
      Artikel 7:2 luidt als volgt:
    
    1. Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
    2 Het bestuursorgaan stelt daarvan in ieder geval de indiener van het bezwaarschrift op de hoogte alsmede de belanghebbenden die bij de voorbereiding van het besluit hun zienswijze naar voren hebben gebracht.
    
    
      
        Arbeidstijdenwet
      
    
    
    
      Artikel 3:2 luidt, voor zover van belang, als volgt:
    
    1. De verantwoordelijke persoon zorgt er voor, dat een kind geen arbeid verricht.
    2 Het eerste lid geldt niet ten aanzien van het verrichten van
    (…)
    c. arbeid van lichte aard door een kind van 14 jaar of ouder voor zover deze arbeid verricht wordt naast en in samenhang met het onderwijs;
    d. arbeid bestaande uit het bezorgen van ochtendkranten door een kind van 15 jaar, voor zover deze arbeid niet wordt verricht gedurende de schooltijd.
    3 Bij regeling van Onze Minister worden nadere regels gesteld met betrekking tot het tweede lid.
    4 De verantwoordelijke persoon leeft de nadere regels, bedoeld in het derde lid na.
    
    
    
      Artikel 5:7 luidt, voor zover van belang, als volgt:
    
    1. De werkgever organiseert de arbeid zodanig, dat de jeugdige werknemer ten hoogste arbeid verricht gedurende:
    a. 9 uren per dienst;
    (…)
    
    
      
        Nadere regeling kinderarbeid
      
    
    
    
      Artikel 4:1 luidt, voor zover van belang, als volgt:
    
    1. Indien een kind van 13 of 14 jaar tijdens een schoolweek niet-industriële hulparbeid van lichte aard verricht, niet zijnde een uitvoering, dan wordt in acht genomen, dat dat kind:
    (…)
    c. een onafgebroken rusttijd heeft van ten minste 14 uren in elke periode van 24 aaneengesloten uren, waarin de periode tussen 19.00 uur en 07.00 uur begrepen is;
    (…)
    
    
      Artikel 4:2 luidt, voor zover van belang, als volgt:
      Indien een kind van 15 jaar tijdens een schoolweek niet-industriële arbeid van lichte aard verricht, niet zijnde een uitvoering, dan wordt in acht genomen, dat dat kind:
      (…)
    
    e. een onafgebroken rusttijd heeft van ten minste 12 uren in elke periode van 24 aaneengesloten uren, waarin de periode tussen 19.00 uur en 07.00 uur begrepen is; (…)
  
  
     Artikel 3:2, vierde lid, van de Arbeidstijdenwet en artikelen 4:1, eerste lid en onder c, en 4:2, onder e, van de Nadere regeling kinderarbeid.
  
  
     Artikel 5:7, eerste lid en onder a, van de Arbeidstijdenwet.
  
  
     Europees verdrag voor de rechten van de mens.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 11 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4181.
  
  
    
      Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 150 (memorie van toelichting).