ECLI:NL:RBOVE:2025:1542, Rechtbank Overijssel, 21-03-2025, AK_23_866
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2025-03-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Beroep n.a.v. beslissing i.v.m. openbaarmaking documenten o.g.v. Wet open overheid (Woo). Beroep gegrond; de Minister dient opnieuw te beslissen. De redenering van de minister dat met het in omloop zijn van meerdere (concept)versies van een document onduidelijkheid zou kunnen ontstaan over de inhoud van het definitieve document en dit daarom het goed functioneren van de Staat zou kunnen schaden, wordt door de rechtbank onvoldoende geacht als grondslag voor de weigering. Informatie die binnen een subsidietraject door een subsidieaanvrager wordt verleend is in beginsel vertrouwelijk.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    
    
      Zittingsplaats Zwolle
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ZWO 23/866 
    
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
  
    
      Vereniging Afbouwmedicatie, uit Apeldoorn, eiseres,
    (gemachtigde: mr. drs. D.J.C. Post),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (de minister)
    (gemachtigde: mr. J.A. ter Schure Borghouts).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit
      van de minister op het verzoek van eiseres om documenten openbaar te maken op grond van de Wet open overheid (Woo).
    
    
    
      1.1
      
        De minister heeft dit verzoek met het besluit van 14 september 2022 (het primaire 
        besluit) gedeeltelijk toegewezen en een deel van de documenten openbaar gemaakt. 
      
      
    
    
      1.2
      
        Met het bestreden besluit van 15 februari 2023 heeft de minister het bezwaar van 
        eiseres gegrond verklaard en besloten om meer van de gevraagde informatie openbaar te maken.
      
      
    
    
      1.3
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
      
    
    
      1.4.
      
        De minister heeft met een beroep op artikel 8:29 van de Algemene wet 
        bestuursrecht (Awb) stukken overgelegd. De rechtbank heeft hiervan op grond van artikel 8:29, zesde lid van de Awb kennisgenomen. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
      
    
    
      1.5
      De rechtbank heeft het beroep op 3 december 2024 op zitting behandeld. Namens eiseres zijn verschenen haar gemachtigde, bijgestaan door [naam 1], kantoorgenoot van gemachtigde en [naam 2], voorzitter van eiseres. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 3] en mr. J.A. ter Schure Borghouts.
      
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Totstandkoming van het besluit
      
    
    
    
      2.1
      Eiseres heeft op 16 mei 2022 een verzoek gedaan, gericht aan de minister, waarbij zij heeft verzocht om openbaarmaking van documenten en eventuele andere gegevensdragers van op of na 1 januari 2019 met betrekking tot (samengevat) afbouwmedicatie en/of taperingstrips, voor zover deze in het bezit van of aanwezig zijn bij de minister of de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ), ook indien dit stukken betreft die de minister en/of de IGJ in bezit heeft maar waarbij de minister en/of de IGJ niet de geadresseerde is.
      
      
        
          Het primaire besluit
        
      
      
    
    
      2.2
      Met het primaire besluit van 14 september 2022 heeft de minister op het Woo-verzoek beslist. Daarbij heeft de minister aangegeven 188 documenten te hebben aangetroffen. Deze 188 documenten zijn vermeld in de inventarislijst bij het primaire besluit (bijlage B bij het primaire besluit). Hierop staat per document vermeld op basis van welke uitzonderingsgrond uit hoofdstuk 5 van de Woo openbaarmaking geheel of gedeeltelijk achterwege blijft.
      
    
    
      2.3
      
        De minister heeft besloten openbaarmaking van bepaalde informatie te weigeren op grond van – voor zover in deze procedure relevant – artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Woo (vertrouwelijk meegedeelde bedrijfs- en fabricagegegevens) en artikel 5.2, eerste lid, van de Woo (persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad).
        Daarnaast heeft de minister aangegeven dat hij een aantal documenten (deels) niet openbaar heeft gemaakt omdat deze documenten of passages louter niet inhoudelijk relevante informatie bevatten (zoals het plannen van een vergadermoment).
      
      
      
        
          Beslissing op bezwaar
        
      
      
      
        3.	Met het bestreden besluit heeft de minister de documenten opnieuw beoordeeld en naar aanleiding daarvan het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, een deel van de gevraagde informatie alsnog openbaar gemaakt omdat daarop geen weigeringsgrond van toepassing is en voor het overige onder aanvulling van de motivering de weigering van de gevraagde informatie in stand gelaten. In het bijzonder heeft de minister overwogen dat hij het openbaar maken van conceptversies van documenten niet in het belang acht van het goed functioneren van de Staat (artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo) en daarom die documenten - in dit geval conceptantwoorden op Kamervragen en correcties daarop - weigert. In bijlage A bij het bestreden besluit staan de 188 gevonden documenten vermeld en zijn met geel gearceerd de documenten waarin naar aanleiding van het bezwaar een wijziging heeft plaatsgevonden in de zin van alsnog (gedeeltelijk en/of geanonimiseerd) openbaar gemaakte informatie. 
      
      
      
        
          Beroepsgronden 
        
      
      
    
    
      4.1
      Eiseres stelt dat informatie ontbreekt. Er is een groot aantal documenten door de minister bij de beslissing op bezwaar niet verstrekt, terwijl dat wel had moeten gebeuren.
      
      
      
    
    
      4.2
      Verder stelt de minister het standpunt van eiseres te volgen dat informatie die is geweigerd omdat die inhoudelijk niet relevant zou zijn, niet geweigerd kan worden onder een uitzonderingsgrond van de Woo. De minister heeft hier echter geen uitvoering aan gegeven. Niet alle informatie die op basis van deze uitzonderingsgrond ten onrechte was weggelakt, is bij de beslissing op bezwaar openbaar gemaakt.
      
    
    
      4.3
      Volgens eiseres zijn verschillende documenten ten onrechte uitgezonderd van de openbaarmaking omdat het gaat om conceptteksten. De enkele status van concept betekent niet dat sprake is van een persoonlijke beleidsopvatting ten behoeve van intern beraad. Het is niet voorstelbaar dat in deze documenten geen enkele informatie van objectieve aard is opgenomen en/of in niet tot personen herleidbare vorm verstrekt had kunnen worden. Ten aanzien van de bij de beslissing op bezwaar aangedragen weigeringsgrondslag van het goed functioneren van de Staat stelt eiseres dat de minister ten onrechte een generieke motivering heeft gehanteerd, namelijk dat er onduidelijkheid zou kunnen ontstaan over de inhoud van een document als er meerdere versies in omloop zijn. Dat dat onwenselijk is maakt niet dat daardoor het goed functioneren van de Staat in geding is. Dat wordt door de Woo en de jurisprudentie evenwel wel vereist. 
      
    
    
      4.4
      Tot slot stelt eiseres dat de minister informatie ten onrechte heeft weggelakt onder toepassing van de in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo neergelegde uitzonderingsgrond. Volgens eiseres blijkt niet dat deze informatie (impliciet of expliciet) vertrouwelijk is meegedeeld. Bovendien heeft de minister niet gemotiveerd waarom uit deze informatie wetenswaardigheden over de bedrijfsvoering van deze organisatie kan worden afgeleid. 
      
      
        
          Beoordeling van het beroep 
        
      
      
      5. De rechtbank verklaart het beroep van eiseres gegrond, omdat de minister zijn weigering om informatie uit conceptdocumenten openbaar te maken onvoldoende heeft gemotiveerd. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      6. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Ontbrekende documenten 
        
      
      
    
    
      7.1
      Ten aanzien van het merendeel van de volgens eiseres ontbrekende documenten heeft de minister bij besluit van 15 februari 2023, onder de kopjes ‘Beslissing op bezwaar’ (derde alinea van de beslissing op bezwaar) en ‘Conclusie’ (op één na laatste alinea van de beslissing op bezwaar) het bezwaar gegrond verklaard en aangegeven dat de informatie alsnog openbaar wordt gemaakt. 
      
    
    
      7.2
      De minister stelt zich op het standpunt dat eiseres bij het primaire besluit van 14 september 2022 alle (deels) geopenbaarde documenten heeft ontvangen. Naar aanleiding van het bestreden besluit heeft eiseres alle documenten ontvangen waarin naar aanleiding van het bezwaar een wijziging heeft plaatsgevonden (de geel gearceerde documenten op de inventarislijst A bij het bestreden besluit). Eiseres heeft kortom alle documenten ontvangen en er zijn dus zijn geen documenten ten onrechte niet aan haar verstrekt.
      
      
    
    
      7.3
      De rechtbank is het met eiseres eens dat de beslissing op bezwaar onduidelijk is geformuleerd nu daarin onder de kopjes ‘Beslissing op bezwaar’ en ‘Conclusie’ alle documenten worden genoemd die naar aanleiding van het Woo-verzoek bij het primaire besluit danwel bij de beslissing op bezwaar (deels) zijn geopenbaard. Uit de verdere inhoud van het bestreden besluit en de bijgevoegde inventarislijst A blijkt echter voldoende duidelijk dat de minister heeft bedoeld dat documenten ten aanzien waarvan bij de beslissing op bezwaar geen wijziging heeft plaatsgevonden, niet nogmaals aan eiseres worden toegestuurd.  
      
    
    
      7.4
      De rechtbank heeft gecontroleerd of alle documenten ten aanzien waarvan bij het primaire besluit danwel bij de beslissing op bezwaar is besloten tot openbaarmaking daadwerkelijk zijn geopenbaard en gebleken is dat dit het geval is.
      
    
    
      7.5
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Inhoudelijk niet relevante informatie
        
      
      
    
    
      8.1
      De minister heeft zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat de aanduiding ‘niet inhoudelijk relevante informatie’, anders dan eiseres lijkt te veronderstellen, informatie is die niet onder de reikwijdte van het Woo-verzoek valt omdat het privé-informatie betreft over een ambtenaar.
      
    
    
      8.2
      De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, zesde lid, van de Awb kennisgenomen van de informatie die verweerder aan haar vertrouwelijk heeft overgelegd. De rechtbank heeft de documenten gecontroleerd op de reikwijdte van het verzoek.
      
    
    
      8.3
      De rechtbank stelt vast dat de informatie die bij het primaire besluit niet openbaar is gemaakt met (geel gearceerd in bijlage B bij dat besluit) de aanduiding “niet inhoudelijk relevante informatie” bij de beslissing op bezwaar alsnog geanonimiseerd openbaar is gemaakt danwel terecht nog steeds niet openbaar is gemaakt onder de (in bijlage B geel gearceerde) vermelding “geen aanpassing, de gelakte passage bevat informatie over het privéleven van een ambtenaar”.
      
    
    
      8.4
      Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Conceptversies van documenten 
        
      
      
    
    
      9.1
      De rechtbank stelt vast dat, anders dan uit het bestreden besluit en de daarbij gevoegde bijlage A blijkt, de minister, zoals toegelicht in het verweerschrift en op zitting, informatie uit conceptversies van documenten heeft geweigerd op grond van zowel de uitzonderingsgrond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, als van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo. 
      
    
    
      9.2
      De redenering van de minister dat met het in omloop zijn van meerdere (concept)versies van een document onduidelijkheid zou kunnen ontstaan over de inhoud van het definitieve document en dit daarom het goed functioneren van de Staat zou kunnen schaden, wordt door de rechtbank onvoldoende geacht als grondslag voor de weigering. De algemene stelling dat door meerdere versies van een document verwarring kan ontstaan, is door de minister niet concreet onderbouwd. Het standpunt van de minister dat concepten niet hoeven te worden verstrekt omdat de inhoud hiervan – voor zover deze afwijken van de 
      
      
        definitieve versies – geheel zou bestaan uit persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad, wordt door de rechtbank evenmin gevolgd. Conceptversies van documenten kunnen ook feitelijke informatie bevatten, en als die feitelijke informatie niet in het definitieve document is opgenomen, kan ondanks openbaarmaking van de definitieve documenten toch ook nog een afzonderlijk belang bestaan bij openbaarmaking van de conceptversies of delen daarvan.
      
      
    
    
      9.3
      Hoewel de minister stelt dat geen gebruik is gemaakt van een generieke weigering voor alle conceptversies en aangeeft dat per document is beoordeeld of het belang van het goed functioneren van de Staat opweegt tegen openbaarmaking, heeft de minister niet met de hiervoor genoemde algemene motivering kunnen volstaan. Hieruit blijkt niet dat per document of een gedeelte daarvan is bezien of bepaalde stukken ongelakt konden worden gelaten.
      
    
    
      9.4
      Het bestreden besluit bevat in zoverre een motiveringsgebrek.
      
    
    
      9.5
      Deze beroepsgrond slaagt. 
      
      
        
          Bedrijfs- en fabricagegegevens  
        
      
      
    
    
      10.1
      
        Met de minister is de rechtbank van oordeel dat informatie die binnen een subsidietraject door de subsidieaanvrager wordt meegedeeld in beginsel vertrouwelijk is. 
        De gegevens worden verstrekt in een contact dat een onderneming redelijkerwijs als vertrouwelijk mocht beschouwen.
      
      
    
    
      10.2
      De rechtbank heeft de documenten gecontroleerd op toepassing van deze uitzonderingsgrond.
      
    
    
      10.3
      De rechtbank is van oordeel dat de minister deze uitzonderingsgrond juist heeft toegepast. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      11.1
      Uit het voorgaande volgt dat aan het bestreden besluit een gebrek kleeft. De rechtbank kan de rechtsgevolgen van het bestreden besluit niet in stand laten of zelf in de zaak voorzien. De minister dient een nadere beoordeling van de documenten te maken. Hem zal daarom opgedragen worden om, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen, een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van eiseres.
      
    
    
      11.2
      De rechtbank veroordeelt de minister tevens in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 voor het bijwonen van de zitting, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1).
      
    
    
      11.3
      Eiseres heeft tevens gevraagd om een vergoeding voor de gemaakte proceskosten in bezwaar. De minister heeft in het bestreden besluit echter al een vergoeding toegekend. Gesteld noch gebleken is dat dit bedrag onjuist is vastgesteld. De minister zal bij het nemen 
      
      
      
        van de nieuwe beslissing op bezwaar naar aanleiding van deze uitspraak dienen te beoordelen of eiseres nog andere kosten vergoed dient te krijgen.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit, voor zover openbaarmaking van de documenten is geweigerd op grond van de uitzonderingsgronden van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, en van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo; 
      
      
        draagt verweerder op om binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt de minister op het griffierecht van € 365,- aan eiseres te vergoeden;
      
      
        veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.814, -.
      
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. V.P.K. van Rosmalen, voorzitter, en mr. A.P.W. Esmeijer en mr. F.J. van der Vaart, leden, in aanwezigheid van mr. A. Landstra, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
      De griffier is buiten staat deze 
      uitspraak mede te ondertekenen.
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
      Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
    
      Wet open overheid
      Artikel 5.1
    
    1. Het openbaar maken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
    
      
        …;
      
      
        …;
      
    
    c. 	bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;
    d. 	…;
    e. 	….
    2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    
      
        …;
      
      
        …;
      
      
        …;
      
      
        …;
      
    
    e. 	de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
    f. 	…;
    g. 	…;
    h. 	…;
    i. 	het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.
    
    
      Artikel 5.2
    
    1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.
    2. Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
    3. …;
    4. ….