ECLI:NL:RBLIM:2023:6048, Rechtbank Limburg, 09-10-2023, ROE 21/47
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2023-10-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Oplegging last onder dwangsom vanwege illegale woningsplitsing. Niet in geschil dat sprake is van strijd met het bestemmingsplan en dat verweerder op die grond bevoegd was handhavend op te treden. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot handhavend optreden gebruik heeft kunnen maken. Eiser heeft geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan verweerder van handhavend optreden had moeten afzien. Het enkele tijdsverloop en een eerdere adresbeschikking waarbij afzonderlijke huisnummers zijn toegekend, maken niet dat handhavend optreden onevenredig zou zijn. Ook is niet gebleken dat eiser redelijkerwijs niet op de hoogte had kunnen zijn van de overtreding of dat door verweerder toezeggingen zouden zijn gedaan, waaruit zou volgen dat het gebruik van het pand voor 6 appartementen was toegestaan of door verweerder werd gedoogd. In het beleid van verweerder ziet de rechtbank evenmin grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot handhavend optreden gebruik heeft kunnen maken. Het beroep is daarom ongegrond.

RECHTBANK LIMBURG
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROE 21/47 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 oktober 2023  in de zaak tussen
    
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. J.J. Baltus),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Kerkrade 
    (gemachtigde: mr. B. Jussen).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 10 maart 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een last onder dwangsom opgelegd vanwege woningsplitsing in strijd met het bestemmingsplan. 
    
    
    
      Bij besluit van 25 november 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het daartegen ingediende bezwaar van eiser ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 15 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.	Eiser is eigenaar van het pand aan [adres] in [plaats] . Verweerder heeft geconstateerd dat dit pand is gesplitst in 6 appartementen. In 1973 is een bouwvergunning verleend voor vier wooneenheden op de begane grond van het pand. Na de reeds aanwezige en vergunde 4 wooneenheden op de begane grond zijn in het pand van eiser in de kelder en op de tweede verdieping/zolder woonvoorzieningen aangebracht, waardoor het pand (verder) is gesplitst tot 6 appartementen. 
    
    
    
      1.1.
      Verweerder acht deze splitsing omgevingsvergunningplichtig voor de activiteit ‘bouwen’ en heeft deze constatering tevens in strijd geacht met het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘Kerkrade Zuid’ (hierna: het bestemmingsplan). Daaraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat op grond van de bouwbepalingen in het bestemmingsplan (artikel 6.2 onder d) splitsing in meerdere woningen niet is toegestaan. Voor de splitsing tot 6 appartementen is geen omgevingsvergunning verleend of van kracht, waardoor de splitsing volgens verweerder een overtreding oplevert van artikel 2.1, eerste lid onder a en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). 
      
    
    
      1.2.
      Bij het primaire besluit heeft verweerder aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. Daarbij heeft verweerder eiser gelast om de overtreding van artikel 2,1 eerste lid, aanhef, en onder a en c, van de Wabo binnen drie maanden te (laten) beëindigen en beëindigd te (laten) houden door het pand terug te brengen tot de vergunde situatie (vier appartementen). Verweerder heeft daarbij een dwangsom aan eiser opgelegd van 10.000 euro ineens. Eiser is het niet eens met de opgelegde last onder dwangsom en heeft daartegen bezwaar gemaakt.  
      
      2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en de last onder dwangsom in stand gelaten. 
      
      
        
          Standpunt eiser
        
      
      
      3. Eiser is het niet eens met het bestreden besluit en voert – kort gezegd – aan dat verweerder niet van hem kan verlangen dat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het pand moet worden beëindigd. Eiser wijst er hierbij op dat al sinds ongeveer 1970 sprake is van woningsplitsing en dat eiser het pand in 2015 in dezelfde en bewoonde staat heeft gekocht, waardoor eiser de illegale situatie niet zelf heeft bewerkstelligt. Ook wijst eiser erop dat in 2013 een adresbeschikking is genomen waarbij aan 6 appartementen afzonderlijk huisnummers zijn toegekend, waardoor hij erop mocht vertrouwen dat de situatie door verweerder werd gedoogd. Verder is eiser van mening dat de opgelegde last tot gevolg zal hebben dat er twee appartementen in het pand leeg komen te staan en dat dit tot verloedering en vermindering van de woonkwaliteit zal leiden, hetgeen niet strookt met het beleid van verweerder. Eiser vindt handhavend optreden daarom onevenredig gelet op de te dienen belangen en het beleid van verweerder. 
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
      
        
          Bevoegdheid tot handhaving
        
      
      
      4. Verweerder heeft geconstateerd dat het pand van eiser is gesplitst in 6 appartementen en heeft deze splitsing vergunningplichtig geacht voor de activiteit ‘bouwen’ en in strijd geacht met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Tussen partijen is niet in geschil dat de situatie afwijkt van de in 1973 verleende bouwvergunning en dat voor de splitsing tot 6 appartementen geen (nieuwe) omgevingsvergunning verleend of van kracht is. Ook is tussen partijen niet in geschil dat de splitsing tot 6 appartementen op grond van de bebouwingsbepalingen in het bestemmingsplan (artikel 6.2 onder d) niet is toegestaan. Eiser heeft de overtredingen van artikel 2,1 eerste lid, aanhef, en onder a en c van de Wabo niet bestreden. Nu het gebruik van het pand vanwege splitsing tot 6 appartementen vergunningplichtig is voor de activiteit ‘bouwen’ en in strijd is met het bestemmingsplan, was verweerder op die grond bevoegd om handhavend op te treden. 
      
      
      
      
      
        
          Gebruikmaking bevoegdheid
        
      
      
      5. De rechtbank stelt voorop dat, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van een bestuursorgaan worden gevergd dat niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhavend optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. De rechtbank zal hieronder beoordelen of de omstandigheden die eiser heeft aangevoerd zijn aan te merken als bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhaving had moeten afzien. 
      
      
        
          Beroep op het vertrouwensbeginsel
        
      
      
      6. Voor zover eiser een beroep heeft willen doen op het vertrouwensbeginsel overweegt de rechtbank daarover als volgt. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is volgens vaste rechtspraak in de eerste plaats vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Verder is vereist dat die uitlatingen of gedragingen aan het bevoegde bestuursorgaan kunnen worden toegerekend. Eerst moet dus worden beoordeeld of er sprake is van een ‘toezegging’. Daarvoor is nodig dat de betrokkene redelijkerwijs moet hebben kunnen denken dat de overheid welbewust een standpunt heeft ingenomen over de manier waarop zij haar bevoegdheid zal gaan uitoefenen. Naar het oordeel van de rechtbank is daarvan in het onderhavige geval geen sprake. 
      
    
    
      6.1.
      Eiser wijst allereerst op de beschikking van verweerder van 29 oktober 2013 waarmee 6 afzonderlijke huisnummers zijn toegekend aan de appartementen, alsmede de inschrijvingen van diverse bewoners in de Basisregistratie Personen. De rechtbank overweegt dat met het toekennen van huisnummers en acceptatie van inschrijvingen niet is gebleken van een toezegging, uitlating of gedraging aan de zijde van verweerder waaraan gerechtvaardigde verwachtingen konden worden ontleend dat de situatie door verweerder werd gedoogd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder er in dit verband terecht op gewezen dat toekenning van een huisnummer en acceptatie van de inschrijving in de basisregistratie niet kan worden opgevat als een toestemming voor bewoning van het gebouw. De rechtbank verwijst in dit kader naar vaste jurisprudentie van de Afdeling, waaruit volgt dat deze omstandigheden niet kunnen worden opgevat als een toestemming voor bewoning van het pand. Daarbij is ook van belang dat in de adresbeschikking van 29 oktober 2013 uitdrukkelijk is vermeld dat aan die beschikking geen andere rechten kunnen worden ontleend dan het voeren van de aan te brengen nummeraanduiding. 
      
    
    
      6.2.
      Eiser heeft na het onderzoek ter zitting aanvullende stukken overgelegd ter onderbouwing van zijn beroep op het vertrouwensbeginsel. Uit de overgelegde stukken blijkt dat eiser in 2015 een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ heeft aangevraagd bij verweerder voor splitsing van het pand in zelfstandige wooneenheden. Verder heeft eiser notariële en kadastrale gegevens van het pand overgelegd en een brief waaruit blijkt dat een derde jegens eiser schriftelijk heeft verklaard dat, na contact met verweerder, is gebleken dat er sinds 1973 een bouwvergunning van kracht was voor 6 appartementen.
      
    
    
      6.3.
      De aanvullende stukken die eiser heeft ingediend acht de rechtbank onvoldoende voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Uit de brief blijkt weliswaar dat eiser in 2015 een aanvraag voor de activiteit ‘bouwen’ heeft ingediend, maar daaruit volgt niet welk besluit verweerder daarop heeft genomen en dat verweerder ook het gebruik van het pand voor 6 appartementen in afwijking van het bestemmingsplan zou hebben toegestaan. Integendeel, uit deze aanvraag kan worden opgemaakt dat eiser er klaarblijkelijk in 2015 toch van op de hoogte was dat er (nog) geen omgevingsvergunning was voor de splitsing in 6 appartementen. 
      
    
    
      6.4.
      In de door eiser overgelegde brief van 26 januari 2016 schrijft zijn adviseur hem dat de heer [naam] van de gemeente Kerkrade zou hebben gezegd dat er geen omgevingsvergunning nodig is omdat er al sinds 1973 een bouwvergunning ligt voor de 6 appartementen. De rechtbank ziet hierin geen toezegging van verweerder waaruit eiser heeft mogen of kunnen afleiden dat verweerder tegen woningsplitsing in strijd het bestemmingsplan niet handhavend zou optreden. Eiser heeft een dergelijke toezegging hiermee niet aannemelijk gemaakt, nu in deze brief niets wordt gezegd over de bestemmingsplanvoorschriften en ook de inhoud van het gesprek met de ambtenaar van de gemeente en de context daarvan onbekend is en ook door eiser niet is toegelicht. Voor zover de gemeentelijk ambtenaar zich al zou hebben uitgelaten over de woningsplitsing in relatie tot het bestemmingsplan, dan heeft de ambtenaar dat tegen een derde - de adviseur van eiser - gezegd en niet tegen eiser. In dat geval rust op die derde - en daarmee ook op eiser - een onderzoeksplicht, te meer nu hij in professionele hoedanigheid handelt. De rechtbank acht hierbij ook van belang dat op eenvoudige wijze viel te verifiëren dat er geen bouwvergunning van kracht was voor 6 appartementen en dat er ten tijde van de brief van 26 januari 2016 al sprake was van strijd met bestemmingsplan vanwege de daarin opgenomen bepalingen over woningsplitsing. Verder blijkt uit de door eiser overgelegde stukken dat de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ door verweerder in 2015 in behandeling was genomen, nu de ontvangst van die aanvraag door verweerder is bevestigd en tevens aanvullende gegevens zijn opgevraagd. Dat geen omgevingsvergunning benodigd zou zijn strookt daarmee niet. Onder deze omstandigheden is de rechtbank dan ook niet gebleken van een welbewuste standpuntbepaling van verweerder ten aanzien van handhaving van het bestemmingsplan. 
      
    
    
      6.5.
      Verder blijkt uit de overige stukken ook niet dat door verweerder zou zijn toegezegd dat gebruik van het pand voor 6 appartementen in afwijking van het bestemmingsplan zou zijn toegestaan of dat geen omgevingsvergunning nodig zou zijn voor het gebruik van het pand voor 6 appartementen, zoals door eiser betoogd. De overige door eiser overgelegde stukken gaan immers over de splitsing van het eigendomsrecht. Dat staat los van de bouwkundige splitsing van het pand en daaruit kan geen toezegging zijdens verweerder worden afgeleid. Ook de aanvullende stukken die eiser na het onderzoek ter zitting heeft overgelegd, geven daarom naar het oordeel van de rechtbank geen blijk van een toezegging, uitlating of gedraging aan de zijde van verweerder waaraan de gerechtvaardigde verwachting konden worden ontleend dat de situatie door verweerder werd gedoogd. Voorts overweegt de rechtbank – wellicht ten overvloede – dat, gelet op vaste rechtspraak van de Afdeling, het vertrouwensbeginsel niet zover strekt dat van een gedoogbeslissing, mocht daarvan al sprake zijn, niet kan worden teruggekomen. Ook hierin ziet de rechtbank daarom geen grond voor het oordeel dat verweerder van handhavend optreden had moeten afzien. 
      
      
        
          Strijd met het beleid? 
        
      
      
      
        7.	Eiser is verder van mening dat de opgelegde last tot gevolg zal hebben dat er twee appartementen in het pand leeg komen te staan en dat dit tot verloedering en vermindering van de woonkwaliteit zal leiden en dat dit niet strookt met het beleid van verweerder.
      
      
    
    
      7.1.
      De rechtbank is van oordeel dat eiser onvoldoende heeft onderbouwd met welk beleid van verweerder de last strijdig zou zijn en waar die strijdigheid volgens eiser uit bestaat. Verweerder heeft daarentegen in het bestreden besluit overwogen en gemotiveerd dat het beleid van verweerder er juist op is gericht de woningvoorraad terug te brengen omdat er sprake is van een fors woningoverschot en leegstand. Er is wel ook behoefte aan woningen, maar dat betreft duurzame starterswoningen en levensloopbestendige woningen. Dat de opgelegde last strijdig zou zijn met het beleid van verweerder of zou leiden tot leegstand van het (gehele) pand volgt de rechtbank dan ook niet, mede gelet op de ligging van de twee illegale appartementen in de kelder en op de zolder van het pand. 
      
      
        
          Bijzondere omstandigheden?
        
      
      
      
        8. De rechtbank stelt voorop dat bij een overtreding ook mag worden gehandhaafd als de illegale situatie al lang bestaat en als er al die tijd niet tegen is opgetreden. Het enkele tijdsverloop voorafgaand aan een besluit tot handhaving, ongeacht de duur daarvan, levert op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling immers geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan van handhavend optreden moet worden afgezien.
      
      
    
    
      8.1.
      Eiser heeft niet onderbouwd of aannemelijk gemaakt dat de woningsplitsing tot 6 appartementen al vanaf 1970 bestaat of dat de gevolgen van de opgelegde last om die reden voor hem onevenredig zouden zijn. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat uit de gedingstukken is gebleken dat in 1973 een bouwvergunning is verleend door verweerder voor 4 appartementen, en dat op de bij die vergunning behorende tekeningen geen woonvoorzieningen staan in de kelder en op de tweede verdieping/zolder. Het feit dat de splitsing in 6 appartementen wel al langer bestaat en verweerder daartegen niet eerder handhavend heeft opgetreden, doet bovendien niet af aan de vaststelling van verweerder dat de woningsplitsing tot 6 appartementen (bouw)vergunningplichtig is en in strijd is met het bestemmingsplan. Daartoe is van belang dat geen sprake is van een geringe inbreuk van het bestemmingsplan, waardoor het belang van verweerder bij naleving van het bestemmingsplan zwaar weegt. Deze door eiser aangevoerde omstandigheid maakt dan ook niet dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is.
      
    
    
      8.2.
      Ook in de stelling van eiser dat hij de illegale situatie niet zelf heeft veroorzaakt en de appartementen ten tijde van de koop al werden verhuurd en bewoond, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat handhavend optreden in dit geval onevenredig zou zijn. De rechtbank overweegt daartoe dat enige mate van verwijtbaarheid niet is vereist voor oplegging van een herstelsanctie zoals een last onder dwangsom. Het ontbreken van iedere betrokkenheid bij de overtreding afzonderlijk of tezamen met andere omstandigheden kan echter wel maken dat verweerder niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.  Zo kan bijvoorbeeld de betrokkene geen verwijt van de overtreding worden gemaakt, als hij niet op de hoogte was en evenmin redelijkerwijs op de hoogte kon zijn van de overtreding. Naar het oordeel van de rechtbank doet die situatie zich hier niet voor. De rechtbank acht het weliswaar voorstelbaar dat eiser niet op de hoogte was van het strijdig gebruik, maar eiser heeft daarmee niet aannemelijk gemaakt dat hij redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn van de overtreding. Eiser had immers bij verweerder kunnen informeren naar de gebruiksmogelijkheden van het pand en had na raadpleging van het bestemmingsplan en de verleende bouwvergunning kunnen weten dat in het pand slechts vier appartementen waren toegestaan. Uit het feit dat de appartementen werden verhuurd en bewoond, had eiser niet mogen afleiden dat de situatie legaal is geworden of door verweerder zou zijn gedoogd, zoals door eiser is betoogd. Eiser had zich ten tijde van de aankoop van de woning immers moeten vergewissen van het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Dat eerdere gebruikers de woning al strijdig met het bestemmingsplan hebben verbouwd of gebruikt, betekent niet dat eiser daaraan jegens verweerder rechten kan ontlenen. 
      
    
    
      8.3.
      Verder heeft verweerder in dit verband terecht gesteld dat acceptatie van inschrijving in de Basisregistratie Personen niet kan worden opgevat als een toestemming voor bewoning. Verweerder heeft er naar het oordeel van de rechtbank terecht op gewezen dat bij de verplichting van inwoners van een gemeente om zich in te schrijven in de Basisregistratie Personen de planologisch-juridische situatie geen rol speelt. De omstandigheid dat het pand werd bewoond en huurders zich eerder hebben ingeschreven in de Basisregistratie Personen, maakt daarom niet dat verweerder heeft ingestemd met het strijdige gebruik en dat handhavend optreden om die reden onevenredig zou zijn. 
      
    
    
      8.4.
      Tot slot overweegt de rechtbank dat uit de gedingstukken is gebleken dat verweerder bij beschikking van 29 oktober 2013 6 afzonderlijke huisnummers heeft toegekend aan de appartementen onder de uitdrukkelijke vermelding dat aan die beschikking geen andere rechten kunnen worden ontleend dan het voeren van de aan te brengen nummeraanduiding. Ook hierin ziet de rechtbank daarom geen grond voor het oordeel dat handhavend optreden in dit geval onevenredig zou zijn.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      
        9.	Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder het belang bij handhaving in redelijkheid zwaarder heeft kunnen laten wegen dan de persoonlijke belangen van eiser. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen komen tot oplegging van de last onder dwangsom.
      
      
    
    
      9.1.
      Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.  
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Leijten, rechter, in aanwezigheid van mr. N.A.M. Bergmans, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op  9 oktober 2023                  
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 9 oktober 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
     Zie onder meer uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2457.
  
  
     Zie onder meer de uitspraken van de Afdeling van 29 mei 2019 ECLI:NL:RVS:2019:1778 en ECLI:NL:RVS:2019:1694. 
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:469.  
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1356.
  
  
     Zie uitspraak van de Afdeling van 25 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:937.
  
  
     Vergelijk uitspraken van de Afdeling van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2912, en 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285. 
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2018,  ECLI:NL:RVS:2018:469.