ECLI:NL:RVS:2025:867, Raad van State, 05-03-2025, 202304204/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-03-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 maart 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Coevorden, voor zover hier van belang, een aanvraag van [appellant 1] en [appellant 2] om tegemoetkoming in planschade afgewezen. [appellant 1] en [appellant 2] waren van 6 april 2005 tot 2 juni 2020 eigenaren van de percelen, kadastraal bekend gemeente Coevorden, sectie I, nr. 2273 en nr. 2291, plaatselijk bekend [locatie] in Coevorden (hierna gezamenlijk: de percelen; hierna afzonderlijk: perceel 2273, onderscheidenlijk perceel 2291). Op de percelen bevonden zich een woning, een theehuis en een camping. [appellant A] en [appellant B] hebben op 7 december 2019 het college op grond van artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) verzocht om tegemoetkoming in de planschade die zij stellen te hebben geleden als gevolg van de wijziging van de bestemmingen van de percelen.

202304204/1/A2.
    Datum uitspraak: 5 maart 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend in Coevorden,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 25 mei 2023 in zaak nr. 21/1208 in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Coevorden.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 maart 2021 heeft het college, voor zover hier van belang, een aanvraag van [appellant A] en [appellant B] om tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Tegen dit besluit hebben [appellant A] en [appellant B] bezwaar gemaakt. In hun bezwaarschrift hebben zij het college verzocht om in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Het college heeft met dit verzoek ingestemd en het bezwaarschrift naar de rechtbank doorgezonden ter behandeling als beroepschrift.
    Bij uitspraak van 25 mei 2023 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 2 maart 2021 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 13 januari 2025, waar [appellant B], bijgestaan door mr. T.A.P. Langhout en vergezeld door [persoon], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.A. Wijnands-Veninga, vergezeld door mr. S. Berns, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant A] en [appellant B] waren van 6 april 2005 tot 2 juni 2020 eigenaren van de percelen, kadastraal bekend gemeente Coevorden, sectie I, nr. 2273 en nr. 2291, plaatselijk bekend [locatie] in Coevorden (hierna gezamenlijk: de percelen; hierna afzonderlijk: perceel 2273, onderscheidenlijk perceel 2291). Op de percelen bevonden zich een woning, een theehuis en een camping.
    2.       De raad van de gemeente Coevorden heeft bij besluit van 9 december 2014 het bestemmingsplan "Buitengebied Coevorden" gewijzigd vastgesteld, waardoor de bestemmingen van de percelen zijn gewijzigd.
    3.       [appellant A] en [appellant B] hebben op 7 december 2019 het college op grond van artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) verzocht om tegemoetkoming in de planschade die zij stellen te hebben geleden als gevolg van de wijziging van de bestemmingen van de percelen.
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    4.       Op 1 januari 2024 is de Wro ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.
    5.       De door [appellant A] en [appellant B] aangewezen oorzaak van de gestelde schade is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Besluitvorming
    6.       Het college heeft voor het nemen van het besluit op de aanvraag van [appellant A] en [appellant B] advies gevraagd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ). In reactie op het conceptadvies van de SAOZ, waarin onder meer is vermeld dat [appellant A] en [appellant B] als gevolg van de planologische wijziging een planschade van € 53.000,00 hebben geleden, hebben [appellant A] en [appellant B] een rapport van adviesbureau Langhout & Wiarda van 3 juni 2020 overgelegd. Het college heeft, mede naar aanleiding van dat rapport, de SAOZ om een hertaxatie van de planschade gevraagd. Vervolgens heeft de SAOZ het bedrag van de planschade bijgesteld.
    7.       In het besluit van 2 maart 2021 heeft het college, onder verwijzing naar het advies van de SAOZ, uiteengezet dat de planologische wijziging ertoe heeft geleid dat exploitatie van een camping op perceel 2273 niet langer is toegestaan. De SAOZ heeft, gelet daarop, de marktwaarde van de woning, het theehuis en de grond van de percelen met en zonder de camping getaxeerd. Volgens de SAOZ was die marktwaarde op 16 maart 2015 (hierna: de peildatum) met de camping € 563.000,00 en zonder de camping € 451.000,00. Daarmee bedraagt de schade als gevolg van de planologische wijziging € 112.000,00.
    Volgens het college komt deze schade niet voor vergoeding in aanmerking. Ten eerste hebben [appellant A] en [appellant B] onvoldoende gedaan om de schade te beperken. Ten tweede is de tegemoetkoming in de schade anderszins verzekerd.
    Aangevallen uitspraak
    8.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de aanvraag ten onrechte heeft afgewezen op de grond dat [appellant A] en [appellant B] onvoldoende moeite hebben gedaan om de schade te beperken. Zij heeft daarom het beroep gegrond verklaard en het besluit van 2 maart 2021 vernietigd.
    9.       De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college de aanvraag wel terecht heeft afgewezen op de grond dat de tegemoetkoming in de schade voldoende anderszins verzekerd is door de verkoop van de percelen. Zij heeft daarom de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten.
    Hoger beroep
    10.     Partijen zijn in hoger beroep verdeeld over het antwoord op de vraag of de tegemoetkoming in de geleden planschade anderszins is verzekerd, in de zin van artikel 6.1, eerste lid, van de Wro.
    Toetsingskader
    11.     In artikel 6.1, eerste lid, van de Wro is bepaald dat burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toekennen, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
    12.     Bij de beantwoording van de vraag of de tegemoetkoming in schade voldoende anderszins is verzekerd moet rekening worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden. Voldoende voor de conclusie dat op andere wijze in tegemoetkoming in de geleden planschade is voorzien, is dat deze op grond van objectieve gegevens gerechtvaardigd is. Tegemoetkoming in planschade kan in voorkomende gevallen ook door van derden ontvangen vergoedingen voldoende verzekerd worden geacht. In beginsel draagt het bestuursorgaan de bewijslast van de feiten op grond waarvan geoordeeld wordt dat de tegemoetkoming anderszins verzekerd is. Zie de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 5.39, 5.40 en 8.5.
    Standpunt van het college en onderbouwing daarvan
    13.     Volgens het college is de tegemoetkoming in de planschade anderszins verzekerd door de koopprijs van € 650.000,00, die [appellant A] en [appellant B] hebben ontvangen bij de verkoop van de percelen.
    14.     Het college heeft aangevoerd dat [appellant A] en [appellant B] met de verkoop van de percelen in mei 2020, onder het nieuwe planologische regime, ruimschoots het bedrag hebben ontvangen dat zij ook zouden hebben gekregen als de percelen nog de oude bestemmingen zouden hebben gehad. Het verschil tussen de getaxeerde marktwaarde van de percelen op de peildatum zonder de camping en de feitelijke verkoopprijs van de percelen, kan volgens het college niet worden verklaard door een algemene prijsstijging in de periode tussen de peildatum en de verkoopdatum.
    Het college heeft zich daarbij gebaseerd op taxaties van adviesbureau Gloudemans. Daarnaast heeft het college gewezen op de verkoopadvertentie van de percelen, waaruit blijkt dat de woning destijds is aangeboden met een camping. Het college heeft verder gewezen op de leveringsakte die bij de eigendomsoverdracht van de percelen is opgesteld. Daaruit volgt dat [appellant A] en [appellant B] naast een bedrag voor onroerende zaken van € 650.000,00, een bedrag voor roerende zaken van € 25.000,00 hebben ontvangen. Verder zijn de volgende delen uit de akte volgens het college van belang: "Verkopers verkopen het woonhuis, grond en alle bijgebouwen, de bestemming is woonhuis met mini-camping. Verkopers hebben toestemming van de gemeente Coevorden voor het actief beheren van een mini camping. Koper zal in de toekomst na juridische overdracht zelfstandig aanvragen moeten verzorgen inzake toezeggingen/vergunningen voor het actief mogen beheren van de mini camping" en "Bij deze akte wordt een camping overgedragen met alle daarbij behorende materiele zaken, mitsdien is er sprake van een zodanig geheel aan goederen welke als onderneming kunnen worden voortgezet".
    Het college heeft verder aangevoerd dat [appellant A] en [appellant B] ten tijde van de verkoop wisten dat de wijziging van de bestemmingen van de percelen een vergissing is geweest en het steeds de bedoeling van het college was dat deze wijziging ongedaan zou worden gemaakt. Daarom is volgens het college ook de waarde van de camping in de koopprijs verdisconteerd.
    Betoog van [appellant A] en [appellant B]
    15.     [appellant A] en [appellant B] betogen dat de tegemoetkoming in de planschade niet anderszins verzekerd is. Zij voeren hiertoe onder meer aan dat de percelen verkocht zijn aan een willekeurige derde en niet aan een partij die belang heeft gehad bij de planologische wijziging. De koper wilde snel over de percelen kunnen beschikken, wat mede bepalend is geweest voor het overeenkomen van de verkoopprijs van € 650.000,00. Volgens [appellant A] en [appellant B] is de taxatie van Gloudemans van de waarde van de percelen onzorgvuldig en mocht het college zijn besluitvorming daarop niet baseren. Verder wijzen zij erop dat, anders dan waar het college van is uitgegaan, alleen het deel van de camping dat zich op perceel 2291 bevond als zodanig is verkocht. Bij het overeenkomen van de verkoopprijs is de eventuele mogelijkheid om in de toekomst een camping op perceel 2273 te mogen exploiteren daarop niet van invloed geweest. Volgens [appellant A] en [appellant B] wist de koper dat dit ten tijde van de verkoop niet was toegestaan, was de koper destijds niet van plan om een camping op dat perceel te exploiteren, heeft hij dat feitelijk ook nooit gedaan en heeft hij de percelen na enige tijd weer doorverkocht. [appellant A] en [appellant B] voeren verder aan dat zij vóór de verkoop van de percelen hebben gevraagd om de planologische wijziging ongedaan te maken, maar dat dat is geweigerd. Zij wijzen daarbij op een gespreksverslag van 28 januari 2020.
    Beoordeling
    16.     Volgens het college is de tegemoetkoming in de planschade ter hoogte van € 112.000,00 anderszins verzekerd door de koopprijs van € 650.000,00, die [appellant A] en [appellant B] voor de percelen hebben ontvangen. Uit wat het college heeft aangevoerd volgt niet dat uit de, in mei 2020 tot stand gekomen, koopovereenkomst tussen [appellant A] en [appellant B] als verkoper en hun koper, dan wel uit gesprekken of correspondentie tussen koper en verkopers voorafgaand aan het sluiten van deze overeenkomst, kan worden afgeleid dat en, zo ja waarom, in deze koopovereenkomst tevens is voorzien in tegemoetkoming in door [appellant A] en [appellant B], als gevolg van het bestemmingsplan "Buitengebied Coevorden" geleden planschade. Uit wat het college naar voren heeft gebracht, valt ook niet af te leiden hoe deze koopprijs is opgebouwd en hoe deze tot stand is gekomen.
    Uit de leveringsakte volgt weliswaar dat de eigendom van de camping van [appellant A] en [appellant B], of in ieder geval een deel daarvan, is overgedragen aan de koper, maar hieruit volgt niet of, en zo ja hoeveel, de koper hiervoor heeft betaald. Dat volgt evenmin uit de getaxeerde marktwaarde van de percelen onder het oude en nieuwe planologische regime. Hierbij is van belang - daargelaten of het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het verschil tussen de marktwaarde van de percelen zonder de camping op de peildatum en de koopprijs niet kan worden verklaard door een algemene prijsstijging - dat een koper kan besluiten om een koopprijs overeen te komen die (aanzienlijk) boven de marktwaarde van de desbetreffende onroerende zaak ligt. Hierbij kan bijvoorbeeld van belang zijn dat een koper snel over die onroerende zaak wil kunnen beschikken, zoals in deze zaak het geval was volgens [appellant A] en [appellant B]. Dat het college geen andere verklaring heeft aangenomen voor het verschil tussen de getaxeerde marktwaarde van de percelen zonder de camping en de koopprijs, anders dan dat bij de verkoop een bedrag voor de camping is betaald, betekent nog niet dat bij de koopprijs daadwerkelijk een bedrag is inbegrepen dat de getaxeerde marktwaarde van de camping, inclusief de mogelijkheid om deze als zodanig te exploiteren, vertegenwoordigt. Dat laatste is in zoverre ook niet aannemelijk, omdat [appellant A] en [appellant B] onbetwist hebben aangevoerd dat de koper ten tijde van de verkoop wist dat het niet was toegestaan om een camping op perceel 2273 te exploiteren, dat de koper dat destijds ook niet van plan was en hij dat feitelijk ook nooit heeft gedaan.
    17.     Het college heeft verder geen objectieve gegevens naar voren gebracht waaruit volgt dat, zoals het heeft aangevoerd, [appellant A] en [appellant B] ten tijde van de verkoop van de percelen wisten dat de wijziging van de bestemmingen van de percelen een vergissing is geweest en het steeds de bedoeling van het college was dat deze wijziging ongedaan zou worden gemaakt.
    Het door een gemeenteambtenaar opgestelde gespreksverslag van 28 januari 2020, waarnaar [appellant A] en [appellant B] hebben verwezen, wijst juist in tegengestelde richting. In dit verslag staat dat op hun verzoek overleg heeft plaatsgevonden met ambtenaren van de gemeente Coevorden over de gewijzigde bestemmingen van de percelen. Volgens het verslag is van de zijde van de gemeente opgemerkt dat op de juiste wijze tot de nieuwe bestemmingen is gekomen en is voorgesteld om de planschadeprocedure voort te zetten. Dat het, in de periode tussen dit overleg en de verkoop van de percelen in mei 2020, niettemin kenbaar de bedoeling was de percelen weer zodanig te bestemmen, dat op beide percelen een camping zou mogen worden geëxploiteerd, volgt overigens ook niet uit planologische besluitvorming van het gemeentebestuur vanaf januari 2020. Het college heeft namelijk op de zitting bij de Afdeling te kennen gegeven dat de schadeveroorzakende, op 16 maart 2015 onherroepelijk geworden, planologische wijziging op het moment van de zitting (13 januari 2025) nog steeds niet was teruggedraaid.
    18.     Daarnaast hebben [appellant A] en [appellant B] aangevoerd dat de koper een willekeurige derde was, die geen belang heeft gehad bij de planologische wijziging. Het college heeft dat niet bestreden en geen objectieve gegevens aangevoerd op grond waarvan desondanks geoordeeld kan worden dat de koper reden had om te voorzien in de tegemoetkoming van de planschade, die in beginsel voor rekening van het college komt.
    19.     Het voorgaande brengt mee dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat de tegemoetkoming in de planschade anderszins is verzekerd in de zin van artikel 6.1, eerste lid, van de Wro. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Het hoger beroep is daarom gegrond. Wat [appellant A] en [appellant B] voor het overige hebben aangevoerd, strekt tot diezelfde conclusie en behoeft daarom geen bespreking. De Afdeling zal de uitspraak van de rechtbank vernietigen, voor zover daarin is bepaald dat de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit van 2 maart 2021 in stand blijven.
    Definitieve geschilbeslechting
    20.     Partijen zijn het erover eens dat [appellant A] en [appellant B] € 112.000,00 aan planschade hebben geleden en dat deze schade in beginsel geheel voor tegemoetkoming in aanmerking komt. Omdat uit het oordeel van de Afdeling over het hoger beroep volgt dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat de tegemoetkoming in de planschade anderszins verzekerd is, moet het college deze schade vergoeden.
    21.     De Afdeling zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien. Zij zal de tegemoetkoming in de planschade vaststellen op € 112.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag, gerekend vanaf 7 december 2019, de dag van ontvangst van de aanvraag, tot de dag van de betaling van de hoofdsom.
    22.     De Afdeling zal daarnaast bepalen dat, gelet op artikel 6.4, vierde lid, van de Wro, het college het door [appellant A] en [appellant B] betaalde recht van € 300,00 moet terugstorten. Zij zal verder bepalen dat het college op grond van artikel 6.5, eerste lid, van de Wro de kosten van het rapport van adviesbureau Langhout & Wiarda van 3 juni 2020 ter hoogte van € 2.000,00, te verhogen met de daarover verschuldigde omzetbelasting, moet vergoeden.
    23.     De Afdeling zal verder bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde besluit van 2 maart 2021.
    Proceskosten
    24.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 25 mei 2023 in zaak nr. 21/1208, voor zover zij daarin heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit van het college van burgemeester en wethouders van Coevorden van 2 maart 2021 in stand blijven;
    III.      bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Coevorden aan [appellant A] en [appellant B] een tegemoetkoming in planschade toekent van € 112.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag, gerekend vanaf 7 december 2019 tot aan de dag van algehele voldoening, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    IV.     bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Coevorden aan [appellant A] en [appellant B] de in verband met de behandeling van de aanvraag gemaakte kosten tot een bedrag van € 2.000,00, te verhogen met de daarover verschuldigde omzetbelasting, vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    V.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Coevorden aan [appellant A] en [appellant B] het door hen betaalde recht ten bedrage van € 300,00 terugbetaalt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VI.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van het college van burgemeester en wethouders van Coevorden van 2 maart 2021;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Coevorden tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Coevorden aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    w.g. Van de Riet
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2025
    994