ECLI:NL:RVS:2025:1269, Raad van State, 26-03-2025, 202301029/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-03-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 augustus 2020 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 6.000,00 vanwege overtreding van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag. [appellante] was eigenaresse van een massagesalon in Hilversum en had in 2019 een werkneemster in dienst die in de massagesalon werkte. Op 25 oktober 2019 heeft een arbeidsinspecteur [appellante] mondeling gevorderd om stukken over het dienstverband van de werkneemster te verstrekken, waaronder stukken waaruit blijkt hoeveel uren de werkneemster heeft gewerkt en onder gezag stond. Op 28 oktober 2019 heeft een arbeidsinspecteur de vordering schriftelijk bevestigd en bepaald dat de stukken voor 1 november 2019 moeten worden verstrekt. Vervolgens heeft [appellante] op 30 oktober 2019 verschillende stukken verstrekt waaronder de arbeidsovereenkomst met de werkneemster, salarisstroken met het aantal uitbetaalde uren per maand, betaalbewijzen van het uitbetaalde loon en overzichten van het totaal aantal gewerkte uren per maand.

202301029/1/A3.
    Datum uitspraak: 26 maart 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 18 januari 2023 in zaak nr. 21/2667 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 augustus 2020 heeft de minister aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 6.000,00 vanwege overtreding van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (hierna: de Wml).
    Bij besluit van 7 januari 2021 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 18 januari 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2025, waar [appellante], bijgestaan door mr. T.V. Janssens, advocaat in Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.M. de Lange, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.1.    [appellante] was eigenaresse van een massagesalon in Hilversum en had in 2019 een werkneemster in dienst die in de massagesalon werkte. Op 25 oktober 2019 heeft een arbeidsinspecteur [appellante] mondeling gevorderd om stukken over het dienstverband van de werkneemster te verstrekken, waaronder stukken waaruit blijkt hoeveel uren de werkneemster heeft gewerkt en onder gezag stond. Op 28 oktober 2019 heeft een arbeidsinspecteur de vordering schriftelijk bevestigd en bepaald dat de stukken voor 1 november 2019 moeten worden verstrekt. Vervolgens heeft [appellante] op 30 oktober 2019 verschillende stukken verstrekt waaronder de arbeidsovereenkomst met de werkneemster, salarisstroken met het aantal uitbetaalde uren per maand, betaalbewijzen van het uitbetaalde loon en overzichten van het totaal aantal gewerkte uren per maand.
    1.2.    Een arbeidsinspecteur heeft op 22 januari 2020 een boeterapport opgesteld, omdat [appellante] volgens de arbeidsinspecteur artikel 18b, tweede lid, van de Wml heeft overtreden. [appellante] heeft namelijk geen stukken verstrekt waaruit bleek op welke dagen en gedurende welke uren de werkneemster tijdens de openingstijden van de massagesalon en gedurende afwezigheid van [appellante] in de massagesalon de werkzaamheden waarnam. Ook kan niet worden vastgesteld op welke dagen en uren door de werkneemster, naast de massages, daadwerkelijk overige werkzaamheden zijn verricht zoals in de arbeidsovereenkomst is vastgelegd.
    1.3.    Op 23 juli 2020 heeft de minister aan [appellante] bekendgemaakt dat hij het voornemen heeft om een boete op te leggen. [appellante] heeft hiertegen geen zienswijze ingediend. De minister heeft vervolgens bij het besluit van 11 augustus 2020 aan [appellante] een boete van € 6.000,00 opgelegd. Bij het besluit van 7 januari 2021 heeft de minister het bezwaar tegen het  besluit van 11 augustus 2020 gehandhaafd.
    Wettelijk kader
    2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Uitspraak rechtbank
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat sprake is van gebrekkige besluitvorming, maar dat zij aanleiding ziet om het besluit van 7 januari 2021 in stand te laten en het gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat het voor [appellante] voldoende duidelijk was waarop de overtreding zag en dat zij niet in haar belangen is geschaad, omdat zij de gegevens van de werkuren van haar werkneemster toch al niet kon aanleveren.
    Hoger beroep
    4.       [appellante] betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte het gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb heeft gepasseerd. Hiertoe voert ze aan door het gebrek wel in haar belangen te zijn geschaad. Het is [appellante] pas in de beroepsfase duidelijk geworden dat haar werd verweten dat uit de door haar overgelegde stukken niet kon worden afgeleid wat de juiste hoeveelheid gewerkte uren van haar werkneemster waren. Hierdoor is zij gedurende de hele procedure onvoldoende in de gelegenheid geweest om zich tegen dit verwijt te verweren.
    4.1.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank het gebrek terecht met toepassing van artikel 6:22 van de Awb heeft gepasseerd, omdat [appellante] door het gebrek niet is benadeeld. Uit het boeterapport van 22 januari 2020 volgt voldoende concreet welke overtredingen door de toezichthouders zijn geconstateerd en welke voorschriften [appellante] heeft overtreden. Ook heeft een arbeidsinspecteur tijdens het verhoor op 25 oktober 2019 aan [appellante] te kennen gegeven dat ze stukken moest overleggen waaruit blijkt op welke dagen en gedurende welke uren de werkneemster in de salon aan het werk was. Verder acht de Afdeling van belang dat [appellante] tijdens het verhoor op 25 oktober 2019 en op de zitting bij de rechtbank heeft verklaard dat zij de gegevens niet heeft en deze dus ook niet kan aanleveren. Ook in hoger beroep heeft zij geen stukken overgelegd waaruit volgt op welke dagen en gedurende welke uren de werkneemster in de salon aan het werk was. De Afdeling komt daarom, net als de rechtbank, tot de conclusie dat [appellante] hoe dan ook niet kon voldoen aan de vereisten uit artikel 18b, tweede lid, van de Wml. De rechtbank heeft daarom terecht aanleiding gezien om de gebrekkige besluitvorming op grond van artikel 6:22 van de Awb te passeren, omdat [appellante] door het gebrek niet is benadeeld.
    Het betoog slaagt niet.
    Verzoek schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn
    5.       [appellante] heeft de Afdeling op de zitting verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 16 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4174, is voor de beslechting van een geschil over een bestraffende sanctie in twee rechterlijke instanties uitgangspunt dat deze in beginsel binnen een redelijke termijn plaatsvindt, als de totale procedure niet meer dan vier jaar heeft geduurd. De redelijke termijn is begonnen toen de minister jegens [appellante] een handeling heeft verricht waaraan zij in redelijkheid de verwachting kon ontlenen dat de minister haar een boete zou opleggen. Deze handeling is in deze zaak de boetekennisgeving van 23 juli 2020. De procedure is geëindigd met deze uitspraak. Dat betekent dat de procedure in totaal ruim vier jaar en 8 maanden heeft geduurd. De redelijke termijn is dus met ruim 8 maanden overschreden. De Afdeling ziet hierin aanleiding om de boete van [appellante] te matigen met 10% tot een bedrag van € 5.400,00.  Het betoog slaagt.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is gegrond omdat de redelijke termijn is overschreden. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd voor zover het de boete betreft. Voor het overige moet de uitspraak van de rechtbank worden bevestigd. De Afdeling zal het beroep tegen het besluit over de boete van 7 januari 2021 gegrond verklaren. Dat besluit moet wegens strijd met artikel 6, eerste lid, van het EVRM vernietigd worden. Het besluit over de boete van 11 augustus 2020 zal in zoverre worden herroepen. De Afdeling zal de bestuurlijke boete vaststellen op € 5.400,00. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit over de boete van 7 januari 2021.
    7.       De minister moet de proceskosten van [appellante] vergoeden. Bij de berekening van de kosten zal wat betreft de zwaarte van de zaak de wegingsfactor licht (0,5) worden gehanteerd, omdat in dit geval de gegrondheid van het hoger beroep uitsluitend is gelegen in de overschrijding van de redelijke termijn.
    8.       De griffier van de Raad van State zal aan [appellante] met toepassing van artikel 8:114 van de Awb het door haar betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 18 januari 2023 in zaak nr. 21/2667, voor zover deze ziet op de boete;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 7 januari 2021, kenmerk WB]A/ABWA/1.2020.1014.001, voor zover daarbij een boete van € 6.000,00 is opgelegd;
    V.      herroept het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 11 augustus 2020, kenmerk 072000166/03, in zoverre;
    VI.     bepaalt dat de boete wordt vastgesteld op € 5.400,00;
    VII.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VIII.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;
    IX.     veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 453,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
    X.      verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H. Bangma, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    w.g. Bangma
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Bindels
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 maart 2025
    85-1031
     
    Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 6:22
    Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
    Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag
    Artikel 18b
    […]
    2. Als overtreding wordt tevens aangemerkt het door de werkgever desgevraagd niet of niet tijdig aan de toezichthouder verstrekken van:
    a.       een opgave als bedoeld in artikel 626 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, dan wel andere bescheiden waaruit de in dat artikel voorgeschreven gegevens blijken;
    b.       bescheiden waaruit blijkt welk loon en welke vakantiebijslag aan de werknemer zijn voldaan;
    c.       bescheiden waaruit blijkt hoeveel uren de werknemer heeft gewerkt;
    d.       bescheiden waaruit de betalingsverplichtingen of voorschotten blijken welke met in achtneming van artikel 13 zijn ingehouden op of verrekend met het minimumloon;
    e.       bescheiden waaruit voor de toepassing van artikel 12b de volgende gegevens blijken:
    1.       de schriftelijke overeenkomst, bedoeld in dat artikel;
    2.       de omvang van de productie van de werknemer, waar nodig uitgesplitst naar de verschillende onderdelen per stukloonnorm op grond van artikel 12a, derde lid, die hierop van toepassing is, in een uitbetalingstermijn;
    f.       bescheiden waaruit voor de toepassing van artikel 13a de volgende gegevens blijken:
    1.       de periode waarin de langere feitelijke arbeidsduur is ontstaan;
    2.       de omvang van de langere feitelijke arbeidsduur;
    3.       het tijdstip waarop de langere feitelijke arbeidsduur is gecompenseerd in betaalde vrije tijd of giraal is uitbetaald;
    4.       de omvang van de langere feitelijke arbeidsduur in gecompenseerde tijd en de hoogte van de giraal uitbetaalde langere feitelijke arbeidsduur.
    […]