ECLI:NL:RVS:2017:3064, Raad van State, 15-11-2017, 201607551/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-11-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 september 2014 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de op het perceel [locatie 1], voor zover daarop de bestemming "Agrarisch" rust, zonder vergunning aanwezige bouwwerken, zoals op de bijgevoegde situatieschets aangeduid met nummers 2, 4, 5 en 7 te verwijderen en verwijderd te houden en het gebruik van de resterende bouwwerken op die gronden ten dienste van woondoeleinden te beëindigen en beëindigd te houden.

201607551/1/A1.
    Datum uitspraak: 15 november 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellant B], wonend te Uitgeest (hierna tezamen in enkelvoud: [appellant]),
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 22 september 2016 in zaak nr. 15/1799 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Uitgeest.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 september 2014 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de op het perceel [locatie 1], voor zover daarop de bestemming "Agrarisch" rust, zonder vergunning aanwezige bouwwerken, zoals op de bijgevoegde situatieschets aangeduid met nummers 2, 4, 5 en 7 te verwijderen en verwijderd te houden en het gebruik van de resterende bouwwerken op die gronden ten dienste van woondoeleinden te beëindigen en beëindigd te houden.
    
    Bij besluit van 10 maart 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 22 september 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 maart 2015 vernietigd, voor zover daarbij de last de broeikas te verwijderen en verwijderd te houden, in stand is gelaten, het besluit van 3 september 2014 herroepen, bepaald dat de last om de broeikas te verwijderen en verwijderd te houden, komt te vervallen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats komt van het besluit voor zover dat is vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting gelijktijdig met zaak nr. 201607550/1/A1 behandeld op 25 september 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. G.J.F. Voss, advocaat te Zaandam, en het college vertegenwoordigd door M. van der Linden, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het perceel van [appellant] valt binnen het plangebied van het bestemmingsplan "Wonen Noord en Centrum". Bezien vanaf de Westergeest rust op de eerste 65 m van het perceel de bestemming "Wonen". Op het daarachter gelegen gedeelte van het perceel rust de bestemming "Agrarisch". Op het gedeelte van het perceel, waarop de bestemming "Agrarisch" rust, staan verschillende bouwwerken. Volgens het college zijn een kippenhok, een broeikas, een schapenhok en een overkapping van het zwembad zonder de daarvoor benodigde vergunning gebouwd en worden andere bouwwerken in strijd met de bestemming gebruikt. [appellant] kan zich niet vinden in de opgelegde last en is daartegen opgekomen.
    
    2.    Het hoger beroep heeft alleen nog betrekking op de last, voor zover die ziet op het zonder de daarvoor benodigde vergunning bouwen van een kippenhok en een schapenhok.
    
    Toepasselijke regelgeving
    
    3.    Artikel 3.1 van de planregels luidt:
    
    "De voor "Agrarisch" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. hobbymatige agrarische activiteiten met een, in hoofdzaak, grondgebonden bedrijfsvoering, met uitzondering van glastuinbouw, intensieve veehouderij en stoeterij;
    
    b. behoud, versterking en ontwikkeling van de voor een open weidegebied kenmerkende landschapsvorm, in het bijzonder wat betreft openheid en voor het gebied kenmerkende kavelpatronen en watergangen;
    
    c. ter plaatse van de aanduiding 'verenigingsleven', tevens activiteiten door de scouting;
    
    d. ter plaatse van de aanduiding 'zwembad', tevens een onoverdekt particulier zwembad;
    
    e. bij deze bestemming behorende voorzieningen zoals groen, water, nutsvoorzieningen en voet- en fietspaden."
    
        Artikel 3.2 luidt:
    
    "Op deze gronden mag worden gebouwd en gelden de volgende regels:
    
    a. op deze gronden mogen uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde, worden gebouwd, met uitzondering van schuilgelegenheden, kassen, vlaggenmasten, reclame-objecten, steigers en botenhuizen;
    
    b. de bouwhoogte van erfafscheidingen bedraagt ten hoogste 1 m;
    
    c. de bouwhoogte van overige bouwwerken, geen gebouwen en geen overkappingen zijnde, bedraagt ten hoogste 3 m."
    
        Artikel 1.33 luidt:
    
    "gebouw: elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt."
    
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden tegen het kippenhok. Hij voert daartoe aan dat het kippenhok reeds op het perceel stond toen hij het perceel kocht in 1986. Ter onderbouwing van deze stelling heeft hij getuigenverklaringen van [getuige] overgelegd.
    
    4.1.    Onder verwijzing naar haar uitspraak van 27 mei 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1668), overweegt de Afdeling dat het op de weg van het college ligt om aannemelijk te maken dat [appellant] overtreder is van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) en de daartoe vereiste feiten te stellen. Het is vervolgens aan [appellant] om die feiten, indien daartoe aanleiding bestond, te weerleggen of nader te verklaren, bij gebreke waarvan de rechter in beginsel van de juistheid van de feiten, zoals het college die heeft vastgesteld, dient uit te gaan.
    
    4.2.    Het college heeft aan de last onder dwangsom uitsluitend ten grondslag gelegd dat [appellant] het kippenhok heeft gebouwd zonder de daartoe vereiste omgevingsvergunning en niet dat het kippenhok zonder die vergunning in stand wordt gelaten. [appellant] heeft evenwel aangevoerd dat hij het kippenhok niet heeft gebouwd, maar dat het al op het perceel aanwezig was toen hij het perceel aankocht. Hij heeft daartoe getuigenverklaringen overgelegd. Uit de besluiten van het college blijkt niet op grond waarvan het college aanneemt dat [appellant] ter zake van het kippenhok artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo heeft overtreden. Het college heeft de stelling van [appellant] dat hij het kippenhok niet zelf heeft gebouwd, ook niet bestreden. De Afdeling is gelet hierop van oordeel dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat [appellant] het kippenhok zonder de daarvoor op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo vereiste vergunning heeft gerealiseerd.
    
    4.3.    Ten aanzien van het kippenhok is derhalve de conclusie dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het besluit om daartegen handhavend op te treden niet deugdelijk heeft gemotiveerd. Het betoog slaagt. Hetgeen [appellant] voor het overige over het kippenhok heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking meer.
    
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden tegen het schapenhok.
    
        Hij voert daartoe aan dat het schapenhok bouwvergunningvrij was op grond van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (hierna: het Bblb) en dit daarom onder de Wabo vergunningvrij in stand mag worden gelaten. Volgens [appellant] is in dit verband van belang dat een tuinhuis dat op hetzelfde perceelsgedeelte staat en zelfs groter is dan het schapenhok volgens het college bouwvergunningvrij is. Hij wijst in dit verband op een besluit van het college van 26 augustus 2003.
    
        [appellant] voert verder aan dat het schapenhok op grond van artikel 2, aanhef en derde lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), zoals dat luidde ten tijde van belang, omgevingsvergunningvrij is.
    
    5.1.    De enkele omstandigheid dat, zoals [appellant] stelt, een tuinhuis op het perceel door het college in het verleden als bouwvergunningvrij is aangemerkt, betekent, wat daar van zij, niet dat voor het oprichten van het schapenhok op grond van de Woningwet om die reden ook geen bouwvergunning nodig was. Eerst indien is voldaan aan de eisen van het destijds geldende artikel 2, aanhef en onder b, van het Bblb is een bouwvergunning niet vereist.
    
        Het bouwen van een op de grond staand bijgebouw van één bouwlaag bij een bestaande woning was op grond van artikel 2, aanhef en onder b, van het Bblb bouwvergunningvrij indien het was gebouwd op het achtererf op meer dan 1 m van de weg of het openbaar groen, of een niet naar de weg of het openbaar groen gekeerd zijerf op meer dan 1 m van het voorerf. Ingevolge artikel 1 van het Bblb werd onder erf verstaan: al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een gebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan van toepassing is, de bestemming deze inrichting niet verbiedt.
    
        Op het gedeelte van het perceel waarop het schapenhok is gesitueerd, rustte ten tijde van de bouw van het schapenhok ingevolge het bestemmingsplan "Kom" de bestemming "Agrarische doeleinden, klasse b". Ingevolge artikel 14, tweede lid, van de planvoorschriften van dat bestemmingsplan zijn de aldus aangewezen gronden bestemd voor het agrarische bedrijf, met de daarbij behorende bedrijfsgebouwen, bedrijfswoning, bouwwerken - geen gebouwen zijnde - en open erven alsmede voor het behoud c.q. de bevordering van de landschappelijke waarde. Het schapenhok is opgericht ten behoeve van hobbymatige agrarische activiteiten. Het perceelsgedeelte is derhalve ingericht ten dienste van het gebruik van de woning. Het bestemmingsplan dat een agrarische bestemming aan de gronden toekent, verbiedt evenwel deze inrichting. Het gedeelte van het perceel, waarop het schapenhok staat, kan derhalve niet worden aangemerkt als erf in de zin van artikel 1 van het Bblb, nog daargelaten of dit perceelsgedeelte direct is gelegen bij de woning van [appellant]. Nu het perceelsgedeelte geen erf betreft, kan het evenmin als achtererf als bedoeld in die bepaling worden aangemerkt. Het schapenhok was daarom niet bouwvergunningvrij als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder b, van het Bblb.
    
        In zoverre faalt het betoog.
    
    5.2.    Wat betreft het betoog van [appellant] dat het schapenhok op grond van artikel 2, aanhef en derde lid, van bijlage II van het Bor omgevingsvergunningvrij is, overweegt de Afdeling als volgt.
    
        Een bijbehorend bouwwerk dient om het als omgevingsvergunningvrij te kunnen aanmerken op grond van dit artikel in het achtererfgebied te staan. Voor het antwoord op de vraag of het perceelsgedeelte waarop de gebouwen zijn gelegen tot het achtererfgebied behoort, is van belang of het kan worden aangemerkt als erf in de zin van artikel 1, eerste lid, van bijlage II bij het Bor. Ingevolge artikel 1 van bijlage II van het Bor wordt onder erf verstaan: al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden.
    
        Het uitgangspunt van de definitie voor erf is volgens de Nota van Toelichting bij artikel 1, eerste lid, van bijlage II bij het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 134 - 135) dat het gehele perceel bij een hoofdgebouw in beginsel als erf kan worden aangemerkt en dat uit de systematiek van een bestemmingsplan kan voortvloeien dat bepaalde verder van het hoofdgebouw afgelegen delen van een perceel niet als erf aangemerkt kunnen worden.
    
        Ingevolge artikel 3.1 van de planregels van het bestemmingsplan hebben de gronden een agrarische bestemming. Zoals hiervoor is overwogen, is het schapenhok opgericht ten behoeve van hobbymatige agrarische activiteiten. Het perceelsgedeelte is derhalve ingericht ten dienste van het gebruik van de woning. Het bestemmingsplan dat een agrarische bestemming aan de gronden toekent, verbiedt evenwel deze inrichting. Dat hobbymatige agrarische activiteiten ter plaatse zijn toegestaan, betekent weliswaar een verruiming van de op het perceel toegestane agrarische activiteiten in die zin dat ook niet-bedrijfsmatige agrarische activiteiten zijn toegestaan, maar betekent niet dat daarmee het bestemmingsplan de inrichting als erf toestaat. De omstandigheid dat op de gronden een zwembad is toegestaan, leidt niet tot een ander oordeel. Voor dat zwembad is bij besluit van 26 augustus 2003 bouwvergunning verleend onder verlening van vrijstelling op grond van artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. In het bestemmingsplan "Wonen Noord en Centrum" dat op 28 juni 2012 door de raad van de gemeente Uitgeest is vastgesteld, zijn, zoals het college heeft toegelicht, slechts bestaande rechten gerespecteerd.
    
        Nu het bestemmingsplan de inrichting van het perceel als erf verbiedt, kan het gedeelte van het perceel waar het schapenhok staat niet als erf in de zin van artikel 1 van bijlage II van het Bor worden aangemerkt, nog daargelaten of dit perceelsgedeelte direct is gelegen bij de woning van [appellant]. Nu het perceelsgedeelte geen erf betreft, kan het evenmin als achtererf als bedoeld in die bepaling worden aangemerkt. Het schapenhok is daarom niet omgevingsvergunningvrij
    
        Het betoog faalt ook in zoverre.
    
    6.    Uit het voorgaande volgt dat het college bevoegd is handhavend op te treden tegen het zonder de daarvoor benodigde vergunning gebouwde schapenhok.
    
        Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in de concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Hij voert daartoe ten eerste aan dat het schapenhok als een bouwwerk, geen gebouw zijnde, moet worden aangemerkt en, anders dan de rechtbank heeft overwogen, artikel 3.2 van de planregels het bouwen daarvan toestaat. Hij voert voorts aan dat, nu hobbymatige agrarische activiteiten op het perceel zijn toegestaan, ook schuilgelegenheden, zoals het schapenhok, voor de te houden dieren moeten zijn toegestaan. Nu het schapenhok past in het bestemmingsplan en er geen andere weigeringsgronden bestaan, is het college gehouden een omgevingsvergunning te verlenen, aldus [appellant].
    
    7.1.    Daargelaten hoe artikel 3.2 van de planregels over het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, moet worden gelezen, moet het schapenhok worden aangemerkt als een gebouw in de zin van artikel 1.33 van de planregels. Het is immers een bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel met wanden omsloten ruimte vormt. Het schapenhok is, anders dan [appellant] betoogt, niet zodanig laag bij de grond gebouwd dat er niet op een betrekkelijk eenvoudige wijze toegang tot kan worden verkregen. Het bestemmingsplan staat het bouwen van gebouwen op het perceel niet toe. Het schapenhok past derhalve niet in het bestemmingsplan. Dat, zoals [appellant] betoogt, de bestemming het gebruik voor hobbymatige agrarische activiteiten wel toestaat en de hobbymatig te houden dieren over een schuilgelegenheid dienen te beschikken, leidt, wat daar van zij, niet tot een ander oordeel. Daarbij betrekt de Afdeling dat het college zich in dit verband op het standpunt heeft gesteld dat schuilgelegenheden kunnen worden gebouwd op de gronden van [appellant] met de bestemming "Wonen" die grenzen aan de gronden met de bestemming "Agrarisch". Dat in de omgeving van het perceel van [appellant] op gronden met de bestemming "Agrarisch" schuilgelegenheden, steigers en boothuizen zijn gebouwd en daartegen niet handhavend wordt opgetreden, maakt evenmin dat het schapenhok in overeenstemming met de bestemming is gebouwd.
    
        Nu het bouwen van de gebouwen niet is toegestaan, kan het college alleen in afwijking van het bestemmingsplan omgevingsvergunning verlenen. De rechtbank heeft overwogen dat het college zich op het standpunt heeft gesteld dat het niet bereid is medewerking te verlenen aan legalisering van het schapenhok. Zij heeft verder overwogen dat het vaste jurisprudentie is dat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is om af te wijken van het bestemmingsplan, volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat en dat in het door [appellant] aangevoerde niet tot de conclusie kan leiden dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ter zake ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de gewenste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. [appellant] heeft dit oordeel niet bestreden.
    
        Het betoog faalt.
    
    8.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college niet heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Hij voert daartoe aan dat ten noorden van zijn perceel schuilhokken, steigers en botenhuizen zijn gebouwd, die alle zijn gelegen op gronden met de bestemming "Agrarisch". Hij voert verder aan dat de schuur op het perceel [locatie 2] en de woning op het [locatie 3], in afwijking van de verleende vergunning, niet zijn gebouwd binnen de zogeheten 65-meter onderscheidenlijk 80-meter grens. Tot slot voert hij aan dat op het perceel [locatie 4] zeecontainers staan en het college een in verband daarmee ingediend handhavingsverzoek heeft afgewezen. Nu het college in vergelijkbare gevallen niet handhavend optreedt, handelt het in strijd met het gelijkheidsbeginsel, aldus [appellant].
    
    8.1.    Het college heeft erkend dat de schuur op het perceel [locatie 2] in afwijking van de verleende bouwvergunning niet op de juiste locatie op het perceel is gebouwd en heeft medegedeeld dat het daartegen handhavend zal optreden. Dat het daarmee uit oogpunt van zorgvuldigheid wilde wachten totdat de onderhavige procedure is beëindigd, maakt niet dat het college daarom in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld.
    
        In het aanvullend verweerschrift van het college van 21 oktober 2015 is vermeld dat de woning op het perceel [locatie 3] overeenkomstig de verleende bouwvergunning is gebouwd. De woning valt binnen de achterste bebouwingsgrens. Ter zitting van de Afdeling heeft het college verklaard dat indien de woning niet overeenkomstig de bouwvergunning blijkt te zijn gebouwd daartegen ook handhavend zal worden opgetreden. In zoverre is dan ook geen sprake van gelijk geval waarin het college ondanks de aanwezigheid van een overtreding niet handhavend optreedt.
    
        Wat betreft de zeecontainers op het perceel [locatie 4] heeft het college ter zitting toegelicht dat, na aanvankelijk het verzoek om handhavend optreden te hebben afgewezen, inmiddels een vooraankondiging van handhavend optreden is verzonden. Van een vergelijkbaar geval waartegen het college niet handhavend optreedt, is dan ook geen sprake.
    
        Voor zover [appellant] in hoger beroep in algemene zin verwijst naar andere gevallen die volgens hem vergelijkbaar zijn met zijn geval en waartegen het college niet handhavend optreedt, overweegt de Afdeling dat het aan [appellant] is om zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel te onderbouwen met concrete gevallen die volgens hem op relevante punten vergelijkbaar zijn met zijn situatie. Met een enkele verwijzing naar percelen ten noorden van zijn perceel is hij daarin niet geslaagd. Voor zover hij doelt op de eerder in de procedure aangevoerde gevallen, geldt dat de rechtbank het college in zijn gemotiveerde standpunt dat de door [appellant] aangehaalde percelen geen gelijke gevallen betreffen, heeft gevolgd. [appellant] heeft niet aangevoerd dat en waarom dat oordeel van de rechtbank onjuist is.
    
    Conclusie
    
    9.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij het besluit van 10 maart 2015, voor zover daarbij de last onder dwangsom inzake het kippenhok op het perceel in stand is gelaten, niet heeft vernietigd. Het besluit van 10 maart 2015 komt wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht ook in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
    
    10.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 22 september 2016 in zaak nr. 15/1799, voor zover de rechtbank daarbij het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Uitgeest van 10 maart 2015, kenmerk U2015.0642, voor zover daarbij de last onder dwangsom inzake het kippenhok op het perceel in stand is gelaten, niet heeft vernietigd;
    
    III.    vernietigt dat besluit in zoverre;
    
    IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Uitgeest tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.018,11 (zegge: duizendachttien euro en elf cent), waarvan € 990,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Uitgeest aan [appellant A] en [appellant B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 251,00 (zegge: tweehonderdeenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    
    w.g. Drop    w.g. Pieters
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 november 2017
    
    473.