ECLI:NL:RVS:2025:1142, Raad van State, 19-03-2025, 202203282/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-03-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 september 2019 heeft het college  van burgemeester en wethouders van Zoetermeer aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een dakkapel met geïntegreerde zonnecollectoren op het dak van de woning op het perceel [locatie 1] in Zoetermeer. [partij] heeft op 5 september 2019 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het plaatsen van een dakkapel op het dak van zijn woning. Het college heeft een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo op dezelfde dag verleend. Volgens het college zijn er geen weigeringsgronden als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo. [appellant] woont op het perceel [locatie 2], dat grenst aan het perceel van [partij]. Zij is het niet eens met de verlening van de omgevingsvergunning. Volgens [appellant] is het bouwplan in strijd met redelijke eisen van welstand.

202203282/1/R3.
    Datum uitspraak: 19 maart 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Zoetermeer,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 8 april 2022 in zaak nr. 20/2360 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 september 2019 heeft het college aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een dakkapel met geïntegreerde zonnecollectoren op het dak van de woning op het perceel [locatie 1] in Zoetermeer.
    Bij besluit van 4 februari 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 april 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [partij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 20 februari 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.M. Thomas, advocaat in Alkmaar, vergezeld van R.M. Onderdelinden en B. Knuijt, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.O. Berghuis, vergezeld van M.H. Panman, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij] als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 5 september 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [partij] heeft op 5 september 2019 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het plaatsen van een dakkapel op het dak van zijn woning.
    Het college heeft een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo op dezelfde dag verleend. Volgens het college zijn er geen weigeringsgronden als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo.
    [appellant] woont op het perceel [locatie 2], dat grenst aan het perceel van [partij]. Zij is het niet eens met de verlening van de omgevingsvergunning. Volgens [appellant] is het bouwplan in strijd met redelijke eisen van welstand.
    Relevante regelgeving
    3.       Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo luidt:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]."
    Artikel 2.10 luidt:
    "1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    […].
    d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
    […]."
    4.       Ten tijde van de besluitvorming gold de in 2012 vastgestelde Welstandsnota Zoetermeer. In deel B van de Welstandsnota zijn welstandsniveaus en algemene criteria per welstandsniveau opgenomen. In deel C zijn gebiedsbeschrijvingen en aanvullende criteria opgenomen. In deel D zijn sneltoetscriteria opgenomen voor bepaalde bouwwerken. Als een bouwwerk aan de sneltoetscriteria voldoet, zal automatisch een positief welstandsadvies volgen. Als het bouwwerk niet aan die criteria voldoet, dan wordt de aanvraag voor advies aan de stadsbouwmeester voorgelegd. Deze toetst de aanvraag aan de algemene criteria en de aanvullende criteria in de gebiedsbeschrijvingen. Wordt aan die criteria voldaan, dan adviseert de stadsbouwmeester positief, zo staat in de Welstandsnota.
    In dit geval geldt een regulier welstandsniveau met, voor zover van belang, zeven criteria. Voor de wijk Oosterheem, waar het perceel is gelegen, gelden geen aanvullende gebiedscriteria. Voor dakkapellen zijn in deel D-5 sneltoetscriteria opgenomen. Volgens criterium 3.1 is de hoogte van een dakkapel maximaal 50% van de hoogte van het dakvlak.
    Beoordeling van het hoger beroep
    5.       [appellant] heeft ter zitting aangegeven dat zij er niet langer aan twijfelt dat het besluit van 5 september 2019 bevoegd is genomen. De Afdeling zal daarom niet ingaan op wat zij daarover in haar hogerberoepschrift heeft aangevoerd.
    Wat betreft de door [appellant] aangehaalde onduidelijkheid over de vraag of het door haar genoemde onderhoudsbordes en trap onderdeel uitmaken van de omgevingsvergunning en daarmee van dit geding stelt de Afdeling vast dat deze niet zijn aangevraagd. De hier aan de orde zijnde omgevingsvergunning gaat daar ook niet over. Het onderhoudsbordes en de trap maken daarom geen onderdeel uit van dit geding.
    Voor zover [appellant] aanvoert dat er met de dakkapel nieuwe gevelopeningen worden gerealiseerd en in de besluitvorming en welstandsadvisering afzonderlijk op die nieuwe gevelopeningen had moeten worden ingegaan, wijst de Afdeling erop dat de omgevingsvergunning is aangevraagd voor het plaatsen van een dakkapel. Die aanvraag moest het college beoordelen en daarover moest de stadsbouwmeester adviseren. Dat met die dakkapel een nieuwe gevelopening ontstaat, maakt dat niet anders.
    6.       Over het betoog van [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de stadsbouwmeester er ten onrechte van uit is gegaan dat de hoogte van de dakkapel slechts beperkt afwijkt van sneltoetscriterium 3.1, overweegt de Afdeling als volgt. Niet in geschil is dat niet aan criterium 3.1 wordt voldaan, omdat de dakkapel hoger is. Zoals op de zitting met partijen is besproken, is de mate van afwijking van het criterium op zichzelf niet relevant. Immers, als de dakkapel niet aan de sneltoetscriteria voldoet, moet volgens de Welstandsnota de aanvraag aan de stadsbouwmeester worden voorgelegd en moet deze het bouwplan beoordelen aan de hand van de algemene criteria en de eventuele gebiedscriteria. Dat is hier ook gebeurd. Het betoog kan daarom niet leiden tot het ermee beoogde doel. Hierna zal de Afdeling ingaan op wat [appellant] heeft aangevoerd over de toets aan de algemene criteria.
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college het welstandsadvies als uitgangspunt heeft mogen nemen en het tegenadvies van adviesbureau Het Oversticht terzijde heeft mogen schuiven. Zij voert aan dat het welstandsadvies onzorgvuldig tot stand is gekomen. Zij wijst er in dit verband op dat het advies overhaast, pas na verlening van de omgevingsvergunning, tot stand is gekomen en bij haar de schijn van vooringenomenheid en partijdigheid wekt. Het college heeft in reactie op haar verzoek op grond van de Wet open overheid (hierna: de Woo) de communicatie tussen hem en de stadsbouwmeester niet kunnen overleggen. Zij voert verder aan dat het advies onvoldoende en gebrekkig is gemotiveerd en mede lijkt te zijn gebaseerd op het feit dat de dakkapel ook omgevingsvergunningvrij zou kunnen worden geplaatst als deze een plat dak in plaats van een schuin dak zou hebben. Er zijn volgens haar echter meer redenen waarom de dakkapel niet vergunningvrij kon worden geplaatst. Volgens [appellant] is de dakkapel in strijd met redelijke eisen van welstand. Zij verwijst daarbij op de adviezen van Het Oversticht van 4 december 2019, aangevuld op 10 februari 2022 en van Bastiaans Architect & Consult van 8 maart 2023, aangevuld op 12 december 2023. Volgens [appellant] is er geen enkele reden om te twijfelen aan de onafhankelijkheid van de door haar ingeschakelde deskundige van Het Oversticht.
    7.1.    Hoewel het college niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij het college zelf ligt, mag het op dat advies afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders als de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd of concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht.
    7.2.    Zoals ook de rechtbank heeft overwogen, rust op het bestuursorgaan ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Awb de verplichting om het primaire besluit op grondslag van de bezwaren volledig te heroverwegen. Uit de stukken van het dossier blijkt dat het college er aanvankelijk van uitging dat het bouwplan voldeed aan de sneltoetscriteria uit de Welstandsnota, maar dat in bezwaar bleek dat dat niet het geval was. De Afdeling ziet niet in dat, zoals [appellant] lijkt te betogen, het college om die reden de verleende vergunning had moeten intrekken en de procedure opnieuw maar dan op juiste wijze, dus met het voorleggen van het bouwplan aan de stadsbouwmeester, had moeten starten. Het college heeft de aanvraag in de bezwaarfase alsnog aan de stadsbouwmeester voorgelegd en heeft dat ook mogen doen. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de omstandigheid dat het welstandsadvies van de Stadsbouwmeester pas in bezwaar tot stand is gekomen daarom niet betekent dat het advies niet op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen. De Afdeling ziet voorts geen grond voor het oordeel dat sprake is van vooringenomenheid of partijdigheid aan de zijde van het college. Dat het college in reactie op het Woo-verzoek geen communicatie tussen hem en de stadsbouwmeester heeft kunnen overleggen, is daarvoor niet voldoende.
    7.3.    De Afdeling zal hierna, net zoals de rechtbank, beoordelen of het college zijn besluit heeft mogen baseren op het welstandsadvies en zal daarbij betrekken wat [appellant] en de door haar ingeschakelde deskundigen daartegen hebben ingebracht. De Afdeling wijst er daarbij dat op, anders dan [appellant] lijkt te betogen, de rechtbank niet heeft overwogen dat de door [appellant] ingeschakelde deskundige van Het Oversticht niet onafhankelijk zou zijn.
    7.4.    De stadsbouwmeester heeft in zijn advies geconcludeerd dat het bouwplan niet in strijd is met redelijke eisen van welstand. Het bouwplan voldoet volgens hem aan de welstandscriteria. De architectonische uitwerking en het kleur- en materiaalgebruik van de aangekapte dakkapel met geïntegreerde zonnecollectoren zijn, mede gelet op de mogelijkheden van vergunningvrij bouwen, voldoende hoogwaardig en verzorgd en afgestemd op de bestaande woning en de omgeving. In het advies staat bij de toetsing van de dakkapel aan de zeven criteria in de Welstandsnota, voor zover van belang, dat de dakkapel wat betreft volume, maat, schaal en verschijningsvorm past in zijn omgeving en daarmee in harmonie is (er bestaat een duidelijke verwantschap), voldoende is afgestemd op de stedenbouwkundige en architectonische typologie van het gebied en evenwichtig en beheerst is vormgegeven in goede maatverhoudingen en compositie van de onderdelen, daarin begrepen het materiaalgebruik, de constructie en het daklandschap.
    De stadsbouwmeester heeft in reactie op het advies van Bastiaans Architect & Consult aangegeven bij zijn eerdere conclusie dat de dakkapel voldoet aan met de algemene welstandscriteria te blijven.
    7.5.    Uit het welstandsadvies blijkt dat de stadsbouwmeester zich er bewust van was dat de aangevraagde dakkapel niet omgevingsvergunningvrij kon worden geplaatst. Uit het advies blijkt verder dat, zoals [appellant] ook aangeeft, de stadsbouwmeester bij zijn advisering heeft betrokken dat op de woning ook een dakkapel in een andere uitvoering dan de aangevraagde, omgevingsvergunningvrij zou kunnen worden geplaatst en in welk geval de reguliere welstandsbeoordeling niet aan de orde zou zijn. De Afdeling ziet echter geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de stadsbouwmeester dat bij de welstandtoets doorslaggevend heeft geacht. Uit het welstandsadvies blijkt dat de stadsbouwmeester de beschikking had over de aanvraag en de bijlagen daarbij, waaronder de bouwtekeningen van de woning in de bestaande en in de nieuwe situatie. Aan de hand daarvan heeft hij kunnen beoordelen of de dakkapel voldoet aan redelijke eisen van welstand. Hij heeft geconcludeerd dat dat het geval is. De door [appellant] ingeschakelde deskundigen zijn van mening dat de dakkapel niet voldoet aan redelijke eisen van welstand. Zij wijzen er, kort gezegd, op dat de dakkapel te fors is in verhouding tot het dakvlak, niet is afgestemd op de onderliggende gevelcompositie en niet gelijk is aan de geplaatste dakkapellen op woningen in de omgeving van het perceel. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de omstandigheid dat deze deskundigen een andere visie hebben gegeven over het bouwplan in relatie tot de welstandscriteria op zichzelf niet leidt tot de conclusie dat het welstandsadvies niet toereikend is voor het genomen besluit. Daarbij neemt de Afdeling, net zoals de rechtbank, in aanmerking dat de in de Welstandsnota neergelegde welstandscriteria naar hun aard niet in de weg staan aan uiteenlopende waarderingen van de welstandelijkheid van een bouwplan. Nu niet is gebleken dat het welstandsadvies onjuistheden bevat, bestaat geen grond voor het oordeel dat het welstandsadvies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont, dat het college dit niet aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       Het voorgaande betekent dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat zich geen weigeringsgrond als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo voordoet en dat het college de omgevingsvergunning moest verlenen.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. A. Ten Veen en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    w.g. Hoekstra
    voorzitter
    w.g. Pieters
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 maart 2025
    473