ECLI:NL:CRVB:2022:2565, Centrale Raad van Beroep, 24-11-2022, 20 / 2372 WIA
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2022-11-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Terugvordering voorschot toeslag. Het enkele feit dat een verstrekte uitkering of toeslag is gekwalificeerd als een “voorschot” betekent niet dat op voorhand geen sprake kan zijn van een beschermd eigendomsrecht in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Een uitkering die in strijd met de wettelijke bepalingen is verstrekt, kan een beschermd eigendomsrecht vormen als de betrokkene een legitieme verwachting had recht te hebben op die uitkering. De omstandigheden van het geval kunnen ertoe leiden dat een betrokkene erop mocht vertrouwen dat zij recht had op de uitkering. De vraag of appellante in dit geval een legitieme verwachting had dat haar aanspraak op een toeslag even hoog zou zijn als het aan haar verstrekte voorschot, beantwoordt de Raad ontkennend.

202372 WIA
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 24 juni 2020, 19/4819 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellante] te [woonplaats] (appellante)
    
    
    
      de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
    
    
    
      Datum uitspraak: 24 november 2022
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens appellante heeft mr. T.A. Vetter, advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het Uwv heeft vragen van de Raad beantwoord en nadere stukken ingediend. Namens appellante is hierop gereageerd en zijn nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 oktober 2022. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Vetter. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. Sluijs en mr. dr. J.H. Ermers.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      
        De besluitvorming van het Uwv
      
    
    
    
      1.1.
      Het Uwv heeft appellante vanaf 5 januari 2012 een uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) toegekend gebaseerd op een mate van arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100%. Aanvankelijk was dit een loongerelateerde WGA-uitkering en sinds 5 juni 2013 een WGA-loonaanvullingsuitkering. De WIA-uitkering wordt aangevuld met een toeslag op grond van Toeslagenwet (TW). 
      
    
    
      1.2.
      Appellante heeft op 10 maart 2016 aan het Uwv doorgegeven dat zij vanaf 20 december 2015 een zorgovereenkomst met een particulier heeft afgesloten. Zij zal op wisselende tijden zorg verlenen. Het inkomen is variabel maar op basis van gemiddeld zeven uur per week en een brutoloon van € 17,50 per uur, verwacht zij € 500,- per vier weken te gaan verdienen.
      
    
    
      1.3.
      Het Uwv heeft bij besluit van 11 maart 2016 aan appellante meegedeeld dat de WIAuitkering vanaf 1 maart 2016 voorlopig als voorschot wordt betaald, omdat zij als zelfstandige werkt en vooraf niet precies weet wat haar inkomsten zijn. Op basis van geschatte inkomsten van € 6.000,- bruto per jaar krijgt zij vanaf 1 maart 2016 als voorschot een WIA-uitkering inclusief toeslag van € 874,79 bruto per maand. De definitieve berekening wordt gemaakt na ontvangst van de aanslag Inkomstenbelasting van de Belastingdienst. De voorschotten worden later met de definitieve uitkering verrekend. Tevens is vermeld dat als de definitieve uitkering lager is dan het voorschot, appellante het te veel betaalde bedrag moet terugbetalen. Tegen dit besluit heeft appellante geen bezwaar gemaakt.
      
    
    
      1.4.
      
        Bij besluit van 14 maart 2016 is vanaf 1 maart 2016 de toeslag per maand verlaagd naar
        € 517,65. Hierbij is vermeld dat de toeslag een voorlopig bedrag is omdat nog niet duidelijk is hoe hoog de inkomsten over 2016 zullen zijn. Zodra de jaarcijfers van de Belastingdienst zijn ontvangen, stelt het Uwv vast hoe hoog de toeslag is. Ook is vermeld dat het kan zijn dat appellante een nabetaling krijgt of dat zij een bedrag moet terugbetalen. 
      
      
    
    
      1.5.
      Op 8 februari 2019 heeft appellante aan het Uwv doorgegeven dat haar inkomen per 1 juli 2019 wijzigt omdat haar ziekte-uitkering is verlaagd naar 70% van haar inkomen. Naar aanleiding van deze melding is het Uwv gebleken dat appellante niet werkte als zelfstandige, maar als werknemer inkomsten uit dienstverband ontving, dat zij op 1 juli 2017 wegens ziekte is uitgevallen en dat het loon door haar werkgever is doorbetaald tot 1 juli 2019.
      
    
    
      1.6.
      Bij brief van 12 februari 2019 heeft het Uwv appellante meegedeeld dat de uitkering en toeslag vanaf 1 december 2015 gecorrigeerd hadden moeten worden. Aangezien dit pas bleek bij de beoordeling van de inkomsten over 2017, is besloten de uitkering over 1 december 2015 tot 1 januari 2017 niet te corrigeren en niet terug te vorderen. Het te veel betaalde over de periode tussen 1 januari 2017 en 1 maart 2019 zal wel worden teruggevorderd. 
      
    
    
      1.7.
      In het besluit van 5 maart 2019 heeft het Uwv aan appellante de definitieve berekening van haar WIA-uitkering en toeslag over de periode van 1 januari 2017 tot en met 28 februari 2019 meegedeeld. Het totale voorschot dat appellante in die periode heeft ontvangen is hoger dan de uitkering en toeslag waarop zij recht heeft. Appellante heeft in totaal € 5.396,36 bruto te veel ontvangen. Dit bedrag moet appellante terugbetalen aan het Uwv.
      
    
    
      1.8.
      Bij het besluit van 23 augustus 2019 (bestreden besluit) heeft het Uwv het bezwaar van appellante tegen het besluit van 5 maart 2019 ongegrond verklaard. 
      
      
        
          Het oordeel van de rechtbank
        
      
      
    
    
      2.1.
      Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat de definitieve berekening van het recht op uitkering en het teruggevorderde bedrag niet in geschil is, dat het enkel gaat om de vraag of het Uwv het teveel betaalde bedrag mag terugvorderen, dat het Uwv op grond van het nationale recht verplicht is om hetgeen onverschuldigd is betaald terug te vorderen en dat niet in geschil was dat zich geen dringende redenen voordoen om van terugvordering af te zien. 
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank heeft de terugvordering verder niet in strijd geacht met de bescherming van het eigendomsrecht van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM (Eerste Protocol). Volgens de rechtbank blijkt uit rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) dat een betrokkene onder omstandigheden een legitieme verwachting kan hebben recht te hebben op een ten onrechte betaalde uitkering. De situatie van appellante is volgens de rechtbank niet vergelijkbaar met de situatie die wordt besproken in die rechtspraak. Bij appellante was geen sprake van een intrekking met terugwerkende kracht van haar uitkering, maar van een definitieve vaststelling van het recht op uitkering en toeslag na eerder verleende voorschotten, bij de toekenning waarvan het Uwv expliciet heeft vermeld dat een definitieve berekening pas wordt gemaakt nadat duidelijk is wat de inkomsten van appellante zijn. De omstandigheid dat de uitkering en de toeslag vanaf 1 maart 2016 aan appellante zijn verstrekt bij wijze van voorschot staat er naar het oordeel van de rechtbank aan in de weg om te kunnen spreken van een legitieme verwachting als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol. De rechtbank heeft hieraan toegevoegd dat de terugvordering niet alleen is veroorzaakt doordat het Uwv appellante ten onrechte als zelfstandige heeft aangemerkt, maar ook doordat de inkomsten die appellante heeft genoten hoger waren dan zij begin 2016 als schatting had doorgegeven. Nu van een legitieme verwachting geen sprake is, en daarmee ook niet van een eigendomsrecht in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol, kan appellante geen beroep doen op die bepaling. 
      
      
        
          Het standpunt van appellante in hoger beroep
        
      
      
      
        3.1.1.
        Primair heeft appellante betoogd dat het haar niet duidelijk was of redelijkerwijs duidelijk kon zijn dat zij te veel toeslag ontving. Appellante beroept zich op de Beleidsregels schorsing, opschorting, intrekking en herziening van uitkeringen van 24 november 2006 (Beleidsregels) op grond waarvan het Uwv kan afzien van de intrekking of herziening met terugwerkende kracht van een ten onrechte of een te hoog bedrag verstrekte uitkering. Volgens appellante was zij ten tijde in geding niet of onvoldoende in staat om complexe vraagstukken met het Uwv op adequate wijze tegemoet te treden, wat ook blijkt uit het feit dat zij inmiddels dertien uur per week ambulante ondersteuning krijgt op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning, onder andere voor haar administratie. Appellante mocht er, onder meer door tijdsverloop, op vertrouwen dat het Uwv op juiste wijze haar inkomsten verrekende met de uitkering. 
        
      
      
        3.1.2.
        Subsidiair heeft appellante herhaald dat de haar toegekende voorschotten een beschermd eigendomsrecht zijn in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol. Zij heeft daarbij gewezen op rechtspraak van het EHRM op grond waarvan zij meent een legitieme verwachting te hebben gehad op een uitkering ter hoogte van de verstrekte voorschotten. Zij mocht vertrouwen op de geldigheid van de besluiten van het Uwv in haar voordeel en op de uitvoeringsmaatregelen die op grond daarvan zijn genomen. Hierbij is van belang dat appellante te goeder trouw was en alle informatie naar juistheid heeft verstrekt. Daarentegen heeft het Uwv onzorgvuldig en niet adequaat gehandeld bij het verwerken van de gegevens en de wijzigingen. Appellante heeft daarom een eigendomsrecht verworven ter hoogte van de verstrekte voorschotten. De terugvordering van het te veel betaalde voorschot vormt een ongerechtvaardigde inbreuk op haar eigendomsrecht omdat deze niet proportioneel is. Zij draagt door de terugvordering een individuele en buitensporige last. Daarbij is ook gewezen op in hoger beroep overgelegde medische verklaringen van de behandelend psychiater en psycholoog en van haar begeleider/coach die hebben verklaard dat de draagkracht van appellante, bij wie sprake is van een ernstige depressieve stoornis in combinatie met een autismespectrumstoornis, wordt overschreden als gevolg van onder andere de dreiging van de terugvordering.
        
        
          
            Het standpunt van het Uwv in hoger beroep
          
        
        
      
    
    
      3.2.
      Volgens het Uwv zijn de Beleidsregels niet van toepassing op de terugvordering van voorschotten. Verder blijft het Uwv van mening dat in de situatie van appellante geen sprake is van een beschermd eigendomsrecht omdat zij geen legitieme verwachting had dat zij definitief aanspraak zou hebben op het betaalde voorschot in zijn geheel. Aan de toetsing of de terugvordering proportioneel is, wordt dan niet toegekomen. Het Uwv heeft ter zitting wel te kennen gegeven in deze zaak, waar het gaat om een zeer kwetsbare persoon, naar de menselijke maat te willen kijken. Volgens het Uwv zullen partijen daar op een goede manier uitkomen in de procedure die nog loopt inzake het verzoek om kwijtschelding. 
      
      
      
        
          Oordeel van de Raad
        
      
      
      
        4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
    
    
      4.1.
      Zoals ter zitting is vastgesteld, is tussen partijen niet in geschil dat het gaat om terugvordering van teveel betaalde toeslag op grond van de TW, dat de berekening van het teruggevorderde bedrag juist is en dat appellante haar inlichtingenplicht niet heeft geschonden. In geschil is uitsluitend of de terugvordering ter hoogte van € 5.396,36 naar nationaal en internationaal recht in stand kan blijven.
      
      
        
          De terugvordering naar nationaal recht
        
      
      
      
        4.2.1.
        Op grond van artikel 20, eerste lid, van de TW wordt de toeslag die op grond van deze wet alsmede anderszins onverschuldigd is betaald door het Uwv teruggevorderd. Volgens het vijfde lid kan het Uwv besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien als daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. Appellante heeft ter zitting van de Raad nogmaals bevestigd geen beroep te doen op deze laatste bepaling, zodat de Raad hierover geen oordeel zal geven.
        
      
      
        4.2.2.
        De Raad sluit zich aan bij het standpunt van het Uwv dat de Beleidsregels niet op de terugvordering van een voorschot van toepassing zijn. Overigens zou appellante zich om de in 4.3.5 genoemde redenen niet met vrucht op deze Beleidsregels hebben kunnen beroepen. Uit de door appellante overgelegde medische rapporten volgt niet dat de medische en psychische gesteldheid van appellante in de relevante periode tussen 1 januari 2017 en februari 2019 zodanig was dat zij niet in staat geacht kon worden het aanmerkelijke verschil op te merken tussen het bedrag aan inkomsten waarmee bij het voorschot rekening was gehouden en het bedrag dat zij maandelijks op grond van de zorgovereenkomst ontving. 
        
        
          
            Het beroep op artikel 1 van het Eerste Protocol
          
        
        
      
      
        4.3.1.
        In de eerste twee volzinnen van artikel 1 van het Eerste Protocol is bepaald dat iedere natuurlijke persoon of rechtspersoon recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom (“possessions”). Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Vaste rechtspraak van het EHRM is dat het begrip “possessions” een autonome betekenis heeft en onafhankelijk is van de formele classificatie in het nationale recht. Volgens het EHRM kan onder bepaalde omstandigheden ook een legitieme verwachting om eigendom te verkrijgen onder de bescherming vallen van artikel 1 van het Eerste Protocol. Hieraan doet onder omstandigheden niet af dat dit eigendomsrecht kan worden herroepen. Het EHRM heeft er meermaals op gewezen dat in elke zaak moet worden onderzocht of de omstandigheden van het geval, in hun geheel bezien, de betrokkene aanspraak geven op een wezenlijk belang dat wordt beschermd door dit artikel. 
        
      
      
        4.3.2.
        In het licht van deze rechtspraak is de Raad van oordeel dat het enkele feit dat een verstrekte uitkering of toeslag is gekwalificeerd als een “voorschot” niet betekent dat op voorhand geen sprake kan zijn van een beschermd eigendomsrecht in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol. Dit geldt temeer als sprake was van een bestaand recht op uitkering dat door wijziging van omstandigheden in zijn geheel is omgezet in een voorschot, zoals bij appellante het geval was door het verkrijgen van neveninkomsten.
        
      
      
        4.3.3.
        Uit de rechtspraak van het EHRM blijkt verder dat ook een uitkering die in strijd met de wettelijke bepalingen is verstrekt, een door artikel 1 van het Eerste Protocol beschermd eigendomsrecht kan vormen. Dit is het geval als de betrokkene een legitieme verwachting had recht te hebben op die uitkering. Voorwaarde voor een op grond van een legitieme verwachting beschermd eigendomsrecht is volgens het EHRM in ieder geval dat de burger te goeder trouw heeft gehandeld en aan zijn inlichtingenplicht heeft voldaan. Andere omstandigheden die het EHRM bij deze toets van belang heeft geacht, zijn onder meer of de betrokkene zelf heeft bijgedragen aan de ontstane situatie, hoe lang de uitkering ten onrechte is verstrekt, of in het besluit is vermeld dat de aanspraak op een bepaald moment zou komen te vervallen of dat deze een voorlopig karakter had en of de betrokkene redelijkerwijs kon vermoeden dat de uitkering ten onrechte of tot een te hoog bedrag was toegekend. De omstandigheden van het geval kunnen ertoe leiden dat een betrokkene erop mocht vertrouwen dat zij recht had op de uitkering.
        
      
      
        4.3.4.
        De vraag of appellante in dit geval een legitieme verwachting had dat haar aanspraak op een toeslag even hoog zou zijn als het aan haar verstrekte voorschot, beantwoordt de Raad ontkennend. Voor dit oordeel acht de Raad de volgende omstandigheden van belang.
        
      
      
        4.3.5.
        Niet in geschil is dat appellante te goeder trouw was en aan haar inlichtingenplicht heeft voldaan. Zij was er echter van op de hoogte dat de toeslag als voorschot werd toegekend op basis van geschatte inkomsten. Ook is haar meegedeeld dat later nog een definitieve berekening van haar recht op toeslag zou plaatsvinden, waarbij zo nodig verrekening zou plaatsvinden. Bij de berekening van het voorschot heeft het Uwv rekening gehouden met een schatting van de inkomsten van appellante van € 6.000,- per jaar. Dit heeft het Uwv aan appellante medegedeeld. Appellante heeft in 2017 € 9.067,87,- en in 2018 € 7.494,42,- verdiend. Zij had kunnen weten dat zij veel meer verdiende dan waarmee het Uwv rekening had gehouden. Zij had ook kunnen weten dat zij hierdoor teveel toeslag ontving, aangezien de toeslag – met een zekere vrijlating – een aanvulling op de uitkering geeft tot het sociaal minimum. De Raad ziet niet in dat door het tijdsverloop appellante redelijkerwijs geen enkele rekening meer hoefde te houden met een correctie van het haar toegekende voorschot. 
        
      
      
        4.3.6.
        Gelet op 4.3.5 is de Raad van oordeel dat appellante er niet op heeft kunnen vertrouwen dat zij recht had op een toeslag ter hoogte van het verstrekte voorschot. Zij had dus geen legitieme verwachting dat zij recht had op de gehele als voorschot verstrekte toeslag. Het bedrag aan toeslag dat appellante als gevolg van haar inkomsten teveel heeft gekregen, kan dan ook niet worden aangemerkt als haar eigendom in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol.
        
      
      
        4.3.7.
        Nu door de terugvordering geen inmenging in een beschermd eigendomsrecht in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol heeft plaatsgevonden, wordt niet toegekomen aan de vraag of de terugvordering proportioneel is. 
        
        
          
            Conclusie
          
        
        
      
    
    
      4.4.
      Dit betekent dat de terugvordering in stand kan blijven en dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
      
      
        5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en A. van Gijzen en M. Wolfrat als leden, in tegenwoordigheid van L.C. van Bentum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 november 2022.
    
    
    
    
    
      						(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum
    
    
    
    
    
      						(getekend) L.C. van Bentum
    
  
  
     Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
  
  
     Genoemd is het arrest van het EHRM van 26 april 2018, Cakarevic/Kroatië nr. 48921/13, ECLI:CE:ECHR:2018:0426JUD004892113 (Cakarevic).
  
  
     Stcrt. 2006, 230, laatstelijk gewijzigd met ingang van 14 juli 2011, Stcrt. 2011, 12553.
  
  
     Zie ook de uitspraak van de Raad van 2 juni 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1318.
  
  
     Zie onder meer het eerdergenoemde arrest Cakarevic en de daarin genoemde rechtspraak, alsmede het arrest van het EHRM van 11 februari 2021, Casarin/Italië, ECLI:CE:ECHR:2021:0211JUD000489313.
  
  
     Zie ook het eerdergenoemde arrest Cakarevic.