ECLI:NL:RVS:2023:3482, Raad van State, 13-09-2023, 202102871/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-09-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij afzonderlijke besluiten van 10 oktober 2019 heeft de burgemeester van Roermond een exploitatievergunning verleend voor coffeeshop Sky aan de Venloseweg 22 in Roermond voor de duur van vijf jaar en een exploitatievergunning voor coffeeshop Skunk aan de Zwartbroekstraat 29 in Roermond voor de duur van vijf jaar. [exploitant] exploiteert al een aantal jaren de coffeeshops Sky en Skunk in de binnenstad van Roermond. Aan beide coffeeshops zijn opvolgende, tijdelijke exploitatievergunningen verleend. Omwonenden van de coffeeshops ervaren veel overlast van de coffeeshops. Sky en Skunk kunnen zich niet verenigen met de verleende vergunningen. Zij willen dat de vergunningen voor onbepaalde duur worden verleend en zij vinden de nadere voorschriften niet duidelijk genoeg. De burgemeester heeft hun bezwaren ongegrond verklaard.

202102871/1/A3.
    Datum uitspraak: 13 september 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de burgemeester van Roermond,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 30 maart 2021 in zaken nrs. 20/1311 en 20/1312 in het geding tussen:
    Sky Roermond B.V. en Skunk Roermond B.V. (hierna: Sky en Skunk), gevestigd te Roermond,
    en
    de burgemeester.
    Procesverloop
    Bij afzonderlijke besluiten van 10 oktober 2019 heeft de burgemeester een exploitatievergunning verleend voor coffeeshop Sky aan de Venloseweg 22 in Roermond voor de duur van vijf jaar en een exploitatievergunning voor coffeeshop Skunk aan de Zwartbroekstraat 29 in Roermond voor de duur van vijf jaar.
    Bij afzonderlijke besluiten van 2 april 2020 heeft de burgemeester de door Sky en omwonenden en door Skunk en omwonenden tegen de verleende exploitatievergunningen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 maart 2021 heeft de rechtbank de door Sky en Skunk tegen de onderscheiden besluiten van 2 april 2020 ingestelde beroepen gegrond verklaard, de onderscheiden besluiten van 2 april 2020 vernietigd voor zover daarbij de bezwaren tegen voorschrift 1 en nader voorschrift 3.1.2 ongegrond zijn verklaard en de onderscheiden besluiten van 10 oktober 2019 herroepen voor zover daaraan voorschrift 1 en nader voorschrift 3.1.2 zijn verbonden. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    Sky en Skunk hebben een gezamenlijke schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De burgemeester en Sky en Skunk hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 maart 2023, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. M.G.G. van Nisselroij, advocaat te Venlo, en mr. L.T.G. van den Bongard, en Sky en Skunk, vertegenwoordigd door mr. G.A.C. Beckers, advocaat te Maastricht, en [exploitant], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [exploitant] exploiteert al een aantal jaren de coffeeshops Sky en Skunk in de binnenstad van Roermond. Aan beide coffeeshops zijn opvolgende, tijdelijke exploitatievergunningen verleend.
    2.       Omwonenden van de coffeeshops ervaren veel overlast van de coffeeshops. De overlastproblematiek is voor de burgemeester reden geweest om in de ‘Beleidsregel houdende bepalingen inzake de verdeling van exploitatievergunningen coffeeshops gemeente Roermond 2020’ (hierna: de Beleidsregel) een maximum in te stellen van twee coffeeshops in de gemeente. Andere exploitanten die een coffeeshop in Roermond willen exploiteren moeten ook de kans krijgen om in aanmerking te komen voor een exploitatievergunning voor een coffeeshop. De burgemeester heeft in de Beleidsregel bepaald hoe de verdeling plaatsvindt bij het vrijkomen van een exploitatievergunning voor een coffeeshop. De Beleidsregel is op 22 juli 2020 in werking getreden.
    3.       Ten tijde van de verlening van de exploitatievergunningen aan Sky en Skunk was de Beleidsregel nog niet in werking getreden. In afwachting van dat beleid is wel alvast in voorschrift 1 van de vergunningen bepaald dat de exploitatievergunningen voor een beperkte duur worden verleend. Aan de vergunningen is ook een aantal nadere voorschriften verbonden om overlast te voorkomen en te bestrijden, waaronder over de inzet van beveiligers.
    4.       Sky en Skunk kunnen zich niet verenigen met de verleende vergunningen. Zij willen dat de vergunningen voor onbepaalde duur worden verleend en zij vinden de nadere voorschriften niet duidelijk genoeg. De burgemeester heeft hun bezwaren ongegrond verklaard.
    Uitspraak van de rechtbank
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester de duur van de vergunningen niet mocht beperken tot vijf jaar. Met een exploitatievergunning kan niet de verkoop van softdrugs worden vergund. De verkoop van softdrugs is verboden op grond van de Opiumwet en kan niet worden gereguleerd. In de Algemene Plaatselijke Verordening Roermond (hierna: de APV) is ook geen afzonderlijke regeling opgenomen voor exploitatievergunningen voor inrichtingen gericht op de verkoop van softdrugs. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat met de exploitatievergunningen slechts legale (horeca-)activiteiten worden vergund. Er bestaat geen maximum aantal horecabedrijven in de gemeente. Er is dan ook geen sprake van een schaarse vergunning. Dat aan coffeeshops daarnaast ook een gedoogverklaring wordt afgegeven, of dat zij zonder gedoogverklaring worden gedoogd, staat los van de afgifte van de exploitatievergunningen. Voor zover in de exploitatievergunningen impliciete gedoogverklaringen zijn opgenomen, stelt de rechtbank vast dat de burgemeester de duur van die gedoogverklaringen niet afzonderlijk heeft bepaald.
    5.1.    Ten overvloede heeft de rechtbank nog het volgende overwogen over de vraag of een (afzonderlijke) gedoogverklaring ten aanzien van de verkoop van softdrugs onderworpen kan zijn aan de regels ter zake van schaarse vergunningen. De Dienstenwet en de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn) zien slechts op schaarse vergunningen en een gedoogverklaring is geen vergunning. Voorts zijn de Dienstenwet, Dienstenrichtlijn en de algemene rechtsnormen gebaseerd op Unierechtelijke vrijheden. Coffeeshophouders kunnen zich ten aanzien van de verkoop van softdrugs niet beroepen op Unierechtelijke vrijheden en dus ook niet op daarop gebaseerde regelingen, aldus de rechtbank.
    5.2.    Concreet over de voorliggende besluiten heeft de rechtbank geoordeeld dat deze niet voor bepaalde tijd mochten worden verleend. Vergunningen voor horeca-activiteiten vallen wel onder de reikwijdte van de Dienstenwet en de Dienstenrichtlijn. Op grond daarvan moet een vergunning in beginsel voor onbepaalde tijd worden verleend. Er is geen sprake van een uitzondering. Het standpunt van de burgemeester dat de vergunningen ook voor een beperkte duur verleend mochten worden ter bescherming van de openbare orde en het woon- en leefklimaat, is niet eerder in de procedure ingenomen. De besluitvorming biedt geen aanknopingspunt voor het oordeel dat die bescherming ook een doel van de verlening voor de beperkte duur was. Dat standpunt heeft de rechtbank daarom buiten beschouwing gelaten.
    5.3.    Ten slotte mocht de burgemeester volgens de rechtbank het nadere voorschrift dat inhoudt dat onder overlast in ieder geval wordt verstaan ‘het voor de openingstijd ophouden in de nabijheid van de inrichting’, niet aan de vergunning verbinden. De burgemeester heeft niet kunnen toelichten waarom het wachten zelf hinderlijk is.
    Hoger beroep
    Incidenteel hoger beroep van Sky en Skunk
    6.       Sky en Skunk hebben hun brief van 21 juli 2021 aangeduid als een incidenteel hogerberoepschrift. Deze brief kan echter niet worden aangemerkt als een incidenteel hoger beroepschrift. Voor het antwoord op de vraag of een stuk als incidenteel hoger beroepschrift in de zin van artikel 8:110, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan worden aangemerkt, is niet bepalend dat daarin uitdrukkelijk is gesteld dat incidenteel hoger beroep wordt ingesteld, maar is bepalend of het stuk gronden bevat die zijn gericht tegen de uitspraak van de rechtbank. Sky en Skunk verwijzen in hun brief naar hun schriftelijke uiteenzetting en benadrukken dat zij zich niet kunnen vinden in de besluiten van de burgemeester. Ze voeren geen gronden aan die zich richten tegen de uitspraak van de rechtbank. Deze brief is dan ook geen incidenteel hoger beroepschrift in de zin van artikel 8:110, eerste lid, van de Awb, maar moet geheel worden aangemerkt als een schriftelijke uiteenzetting.
    Hoger beroep van de burgemeester
    Vergunning voor vijf jaar
    7.       De burgemeester kan zich niet vinden in het oordeel van de rechtbank. Hij voert aan dat in de beide voorliggende gevallen de gedoogverklaring aan de exploitatievergunning is verbonden en dat er dus maar één document is. Er is maar ruimte voor twee coffeeshops in de gemeente, waardoor er schaarste is. Dit betekent dat de exploitatievergunning, met de daaraan verbonden gedoogverklaring, een schaarse vergunning is. Deze mag niet voor onbepaalde tijd worden verleend. Dit volgt niet alleen uit Europeesrechtelijke beginselen, maar ook uit het Nederlandse gelijkheidsbeginsel. Verder is de vergunning ook om redenen van openbare orde en het woon- en leefklimaat voor beperkte duur verleend. Dit had de rechtbank niet buiten beschouwing mogen laten, aldus de burgemeester.
    Oordeel van de Afdeling
    - Exploitatievergunning
    8.       De exploitatievergunningen zijn verleend op grond van artikel 2:28 van de APV.
    In het derde lid van dat artikel is bepaald: "In afwijking van artikel 1:8 kan de burgemeester de vergunning geheel of gedeeltelijk weigeren, indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed."
    In het vierde lid van dat artikel is bepaald: "Bij de toepassing van de in het derde lid genoemde weigeringsgrond houdt de burgemeester rekening met het karakter van de straat en de wijk, waarin het horecabedrijf is gelegen of zal zijn gelegen, de aard van het horecabedrijf en de spanning, waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds blootstaat of bloot zal komen te staan door de exploitatie."
    In de Beleidsregel, waarop de burgemeester in de besluiten is vooruitgelopen, is uitgewerkt hoe het derde en vierde lid van artikel 2:28 van de APV worden toegepast in het geval dat het horecabedrijf een inrichting betreft waarin onder meer softdrugs worden verkocht.
    8.1.    Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat artikel 3 van de Opiumwet niet in de weg staat aan de wijze waarop in de Beleidsregel invulling is gegeven aan de in het derde en vierde lid van artikel 2:28 van de APV aan de burgemeester gegeven bevoegdheid. Met een exploitatievergunning wordt het recht verleend om een horecabedrijf te exploiteren. Daarbij kan op grond van overwegingen van openbare orde en woon- en leefklimaat rekening worden gehouden met de aard van het horecabedrijf, ook als dit een coffeeshop is. In beleidsregels mag de uitoefening van de bevoegdheid tot het verlenen van een exploitatievergunning, ook als die voor een coffeeshop wordt verleend, worden geconcretiseerd.
    8.2.    Uit het hiervoor overwogene volgt dat de burgemeester bevoegd is om beleidsregels vast te stellen voor de verlening van exploitatievergunningen voor inrichtingen waarvan bekend is dat daarin onder meer softdrugs worden verkocht. Die bevoegdheid ziet ook op beleidsregels ter maximering van het aantal coffeeshops in de gemeente. Dit is verenigbaar met de uitspraak van de Afdeling van 29 juni 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ9684 (Josemans), waarin onder 2.12.2 wordt overwogen: "Ten slotte laat het oordeel dat artikel 3 van de Opiumwet in de weg staat aan regulering van de verkoop van softdrugs bij gemeentelijke autonome verordening en daarop gebaseerde besluitvorming, een bevoegdheid om aan een inrichting waarin onder meer softdrugs worden verkocht een exploitatievergunning te verlenen onverlet, zolang deze niet wordt verleend voor de verkoop van softdrugs." De Afdeling wijst verder op haar uitspraken van 29 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3461, en van 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4158. Beide uitspraken hebben betrekking op de verlening van exploitatievergunningen voor coffeeshops door de burgemeester van Utrecht, die bij deze verlening specifiek beleid voor coffeeshops toepast.
    - Beperking exploitatievergunning tot vijf jaar
    8.3.    De beide exploitatievergunningen zijn verleend voor horecabedrijvenwaarvan bekend is dat daarin softdrugs worden verkocht en dat deze verkoop wordt gedoogd, maar houden dus niet de toestemming in voor de verkoop van softdrugs. Op een exploitatievergunning voor een horecabedrijf is de Dienstenrichtlijn van toepassing, die is geïmplementeerd in de Dienstenwet. Artikel 33, eerste lid, van de Dienstenwet luidt:
    "1. Een bevoegde instantie beperkt een vergunning die zij al dan niet voor onbepaalde tijd kan verlenen niet in geldigheidsduur, tenzij:
    a. die geldigheidsduur automatisch wordt verlengd,
    b. het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang, of
    c. een beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang."
    Een dwingende reden van algemeen belang omvat, zoals erkend is in de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie, onder meer de openbare orde, aldus punt 40 van de preambule van de Dienstenrichtlijn. Artikel 33, eerste lid, van de Dienstenwet moet in dat licht worden uitgelegd.
    8.4.    Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de besluitvorming ervan blijk geeft dat de burgemeester de beperking van de duur van de exploitatievergunningen in voorschrift 1 heeft neergelegd ter bescherming van de openbare orde en het woon- en leefklimaat. Zo staat in de vergunning: "Omdat overlast in de buurt van de coffeeshops nog steeds een aandachtspunt is heb ik opnieuw aanvullende voorschriften aan de vergunning verbonden die tot doel hebben om de overlast die de bezoekers veroorzaken, in allerlei uitingsvormen, te voorkomen." En: "overwegende dat het met het oog op de handhaving van de openbare orde en ter bescherming van het woon- en leefklimaat in de omgeving van voornoemd horecabedrijf, noodzakelijk is om aan de te verlenen vergunning voorschriften en beperkingen te verbinden".
    Door deze beperking van de duur van de exploitatievergunningen heeft de burgemeester een vast toetsingsmoment om te beoordelen of een vergunning opnieuw verleend zal worden, of dat - gelet op het belang van de openbare orde - een vergunningverlening niet langer wenselijk is. Ook kan hij dan opnieuw een Bibob-toets uitvoeren. De beperking wordt gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang. De beperking van de duur van de vergunning is evenredig met die reden van algemeen belang. De beperking is bovendien geschikt om het nagestreefde doel te bereiken en gaat niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken.
    Daarmee is voldaan aan artikel 33, eerste lid, aanhef en onder c, van de Dienstenwet. Reeds hierom kon de burgemeester de exploitatievergunningen voor bepaalde tijd verlenen.
    Voorts overweegt de Afdeling het volgende. Hoewel de Beleidsregel op het moment van de besluitvorming door de burgemeester nog niet in werking was getreden, gold ook toen reeds de regel dat er maximaal twee exploitatievergunningen worden verleend aan horecabedrijven waarin onder meer softdrugs worden verkocht. Dit volgt uit het besluit van de gemeenteraad van Roermond van 11 november 1997. Zoals de burgemeester in de stukken uiteen heeft gezet, en op de zitting heeft toegelicht, is dit aantal van twee ingegeven door de behoefte om het risico van straathandel met de daarmee samenhangende criminaliteit te minimaliseren. Ook in de Beleidsregel waarop de burgemeester in de besluiten is vooruitgelopen, is de beperking van het aantal coffeeshops ingegeven door de behoefte om de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid te waarborgen. Hieruit volgt naar het oordeel van de Afdeling dat de vergunningplicht voor horecabedrijven waarin onder meer softdrugs worden verkocht en de in dat verband gestelde beleidsregels - waaronder die waarin een maximumaantal coffeeshops in de gemeente is bepaald - zijn opgenomen om de specifieke overlast van een coffeeshop te beperken.
    Dit betekent dat het aantal beschikbare exploitatievergunningen beperkt is op grond van een dwingende reden van algemeen belang. De beperking tot dit aantal beschikbare vergunningen is evenredig met die reden van algemeen belang. De beperking is ook geschikt om het nagestreefde doel te bereiken en gaat niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken.
    Daarmee is voldaan aan artikel 33, eerste lid, aanhef en onder b, van de Dienstenwet. Ook daarom kon de burgemeester de exploitatievergunningen voor bepaalde tijd verlenen.
    Gedoogverklaring
    9.       In dit geval zijn er geen aparte gedoogverklaringen. De Afdeling volgt het standpunt van de burgemeester dat tegelijk met de exploitatievergunningen impliciet gedoogverklaringen zijn verstrekt. In de uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2023:3431, is geoordeeld dat een gedoogverklaring voor een coffeeshop voor wat betreft bezwaar en beroep met een besluit gelijk te stellen is. Dit betekent dat tegen de impliciet verstrekte gedoogverklaringen, anders dan de rechtbank oordeelde, rechtsmiddelen openstonden.
    Doordat de gedoogverklaringen aan de exploitatievergunningen zijn verbonden, hebben deze dezelfde geldigheidsduur. De looptijd van de gedoogverklaringen komt dus overeen met de blijkens het voorgaande gerechtvaardigd te achten beperkte looptijd van de exploitatievergunningen voor de horeca-inrichtingen waarin de verkoop van softdrugs wordt gedoogd. De Afdeling vindt de aansluiting in werkingsduur van de gedoogverklaringen op de exploitatievergunningen voor de onderhavige inrichtingen een logische keuze die rechtens toelaatbaar is.
    Nader voorschrift 3.1.2
    10.     De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte het nadere voorschrift 3.1.2 heeft herroepen. Bekend is dat rijen wachtende mensen overlast veroorzaken. Het voorschrift, dat ook in de eerdere vergunningen is opgenomen, dient ertoe dat de exploitant, als verantwoordelijke, overlast die verband houdt met de exploitatie voorkomt. Hij mocht dan ook dit nadere voorschrift aan de vergunningen verbinden, aldus de burgemeester.
    10.1.  Dit betoog slaagt niet. De burgemeester heeft in zijn hogerberoepschrift, net als op de zitting bij de rechtbank, niet kunnen toelichten waarom het wachten zelf hinderlijk is, ongeacht het gedrag van de wachtende mensen. De overige nadere voorschriften bieden voldoende waarborgen dat wordt opgetreden tegen gedrag dat tot overlast leidt. De Afdeling volgt dan ook het oordeel van de rechtbank dat dit nadere voorschrift geen zelfstandig doel dient.
    Slotsom
    11.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voorzover de rechtbank de besluiten van 2 april 2020 heeft vernietigd voor zover daarbij de bezwaren tegen voorschrift 1 ongegrond zijn verklaard en de onderscheiden besluiten van 10 oktober 2019 zijn herroepen voor zover daaraan voorschrift 1 is verbonden. Dit betekent dat voorschrift 1, dat inhoudt dat de exploitatievergunningen voor vijf jaar worden verleend, weer aan de exploitatievergunningen is verbonden. De vernietiging van de rechtbank over nader voorschrift 3.1.2. en de herroeping van dit voorschrift blijven in stand.
    Slotsom
    12.     De burgemeester moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 30 maart 2021 in zaken nrs. 20/1311 en 20/1312, voorzover de rechtbank de besluiten van 2 april 2020 heeft vernietigd voor zover daarbij de bezwaren tegen voorschrift 1 ongegrond zijn verklaard en de onderscheiden besluiten van 10 oktober 2019 zijn herroepen voor zover daaraan voorschrift 1 is verbonden;
    III.      bevestigt de uitspraak van de rechtbank Limburg voor het overige;
    IV.     veroordeelt de burgemeester van Roermond tot vergoeding van bij Sky Roermond B.V. en Skunk Roermond B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Greben, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 13 september 2023