ECLI:NL:CBB:2025:213, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 01-04-2025, 22/1025 en 23/938
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-04-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Randvoorwaardenkorting en intrekken derogatievergunning wegens niet emissiearm aanwenden van mest. Opzet. Geen belangenafweging gemaakt. Beroep gegrond.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 22/1025 en 23/938
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 april 2025 in de zaken tussen
    
      [naam 1] , te [woonplaats] ( [naam 1] )
    (gemachtigde: mr. W.P.N. Remie),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa)
    
    
      en
    
    
    de Staat der Nederlanden (ministerie van Justitie en Veiligheid) (Staat)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      
        22/1025
      
      Met een besluit van 15 februari 2022 heeft de minister een randvoorwaardenkorting van 20% vastgesteld op de door [naam 1] voor het jaar 2021 aangevraagde subsidies uit het Gemeenschappelijk landbouwbeleid, op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling GLB).
    
    
    
      Met een besluit van 6 mei 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. [naam 1] heeft tegen dat besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      
        23/938
      
      Met een besluit van 26 augustus 2022 heeft de minister de derogatievergunning van [naam 1] voor het jaar 2021 ingetrokken op grond van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling Msw) en hem uitgesloten van derogatie voor 2023. 
    
    
    
      Met een besluit van 21 februari 2023 (bestreden besluit) heeft de minister het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. [naam 1] heeft tegen dat besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      
        beide zaken
      
      De zitting was op 20 februari 2025. Daar waren [naam 1] en voor de minister [naam 2] en de gemachtigden van partijen.
      
        Overwegingen 
      
    
    
    
      1.1
      
        [naam 1] exploiteert een melkveebedrijf. Hij heeft voor het jaar 2021 uitbetaling van de betalingsrechten en de vergroeningsbetaling aangevraagd. Hem is voor 2021 een derogatievergunning verleend, met onder meer de voorwaarde is dat hij zich houdt aan de regels uit de Meststoffenwet, waaronder het emissiearm uitrijden van dierlijke mest.  
      
    
    
      1.2
      Op 14 september 2021 hebben twee toezichthouders een perceel onbeteeld bouwland gecontroleerd waarop net drijfmest was uitgereden. Dat perceel was bij [naam 1] in gebruik. Zij hebben van die controle op 25 oktober 2021 een rapport opgemaakt en daarbij van de situatie gemaakte foto’s gevoegd. De toezichthouders zagen dat de mest in sleufjes van breder dan 5 cm was aangebracht en dat de mest op meerdere plekken uit de sleufjes was gelopen en was samengevloeid tot 'plassen mest'. De door de toezichthouders gemaakte foto’s bevestigen dat.
      
    
    
      1.3
      Rond 12.25 uur reed een trekker met mesttank het perceel op. Als verklaring van de bestuurder noteerden de toezichthouders: “Ik rijd de mest uit in opdracht van mijn baas [..] [naam 1] . [..] Ik rijd ongeveer zestig kuub mest per hectare uit. De mest komt niet geheel in sleufjes in de grond omdat ik zo langzaam rijd. Als ik sneller rijd zou het beter gaan. Maar ik moet van mijn baas langzaam rijden want de mest moet erop.” 
      
    
    
      1.4
      
        [naam 1] heeft later die dag tegenover de toezichthouders verklaard: “Ik heb aan mijn medewerker [..] opdracht gegeven om op het perceel [..] mest uit te rijden. Dat perceel is [..] een kleine twee hectare groot. Ik heb opdracht gegeven om daar zes tanken van circa twaalf kuub op uit te rijden."
      
    
    
      2.1
      De minister heeft de randvoorwaardenkorting vastgesteld, omdat [naam 1] de in artikel 5 van het Besluit gebruik meststoffen opgenomen verplichting om dierlijke mest emissiearm aan te wenden, niet heeft nageleefd (niet-naleving). Omdat sprake was van opzet, bedraagt de korting 20%.
      
    
    
      2.2
      De minister heeft de derogatievergunning van [naam 1] voor 2021 ingetrokken en [naam 1] voor 2023 uitgesloten van deelname aan derogatie, omdat hij op 14 september 2021 een aan de derogatievergunning verbonden voorwaarde niet heeft nageleefd door het niet emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen. 
      
    
    
      3.1
      
        [naam 1] voert aan dat bij het uitrijden van de mest op 14 september 2021 iets verkeerd is gegaan, mede door verstopte slangen van de bemester. De medewerker heeft dit niet opgemerkt of hier niets mee gedaan. [naam 1] was (voordat de toezichthouders er waren) zelf nog niet gaan kijken. De mest is na de controle alsnog onmiddellijk ondergewerkt en dus emissiearm aangewend. Daarom was geen sprake van niet-naleving. Indien anders wordt geoordeeld kan de niet-naleving hem niet worden aangerekend. 
      
    
    
      3.2
      
        [naam 1] is het ook niet eens met de beslissing over de derogatievergunningen. Op 14 september 2021 was namelijk hooguit sprake van een eenmalig incident waarmee niet de aan de derogatievergunning 2021 verbonden voorwaarde is overtreden. In 2022 heeft hij zich aan alle voorwaarden voor de derogatievergunning gehouden. Die kan daarom voor 2023 niet geweigerd worden. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling
    
    
      
        22/1025 randvoorwaardenkorting 
      
    
    
      4.1
      Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening 1306/2013 moet een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, de in bijlage II genoemde beheerseisen in acht nemen en krijgt hij een administratieve sanctie opgelegd als hij daaraan niet voldoet. Bijlage II bij Verordening 1306/2013 verwijst naar de artikelen 4 en 5 van de Richtlijn 91/676/EEG (Nitraatrichtlijn). Deze tot de randvoorwaarden behorende beheerseisen zijn in Nederland onder meer uitgewerkt in artikel 3.1, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling GLB, en bijlage 3, punt 1.8, bij die Uitvoeringsregeling, dat verwijst naar artikel 5 van het Besluit gebruik meststoffen in samenhang met, voor zover hier van belang, artikel 4d van de Uitvoeringsregeling gebruik meststoffen. 
      
    
    
      4.2
      Artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit gebruik meststoffen verbiedt het gebruik van dierlijke meststoffen op grasland, bouwland of niet-beteelde grond, tenzij dat gebeurt overeenkomstig bij ministeriële regeling aangewezen methoden die de ammoniakemissie beperken doordat de dierlijke meststoffen in de grond worden gebracht, of op de grond worden gebracht en aansluitend in de grond worden gewerkt. 
      
    
    
      4.3
      Op grond van artikel 4d van de Uitvoeringsregeling gebruik meststoffen is het aanwenden van drijfmest voor zover hier van belang slechts toegestaan met een volledig tot de grond gesloten bemester waarmee de drijfmest in één werkgang en met dezelfde machine op of in de grond wordt gebracht en in de grond drijfmest uitsluitend in sleufjes in de grond wordt gebracht, waarbij de sleufjes niet breder zijn dan 5 centimeter en op niet-beteelde grond minimaal 5 centimeter diep zijn.
      
    
    
      5.1
      Uit het rapport en de daarbij behorende foto’s blijkt dat op 14 september 2021 op het perceel de sleuven breder waren dan 5 cm en zelfs dat plassen mest zichtbaar waren. De mest was niet emissiearm uitgereden als voorgeschreven in artikel 4d van de Uitvoeringsregeling gebruik meststoffen. Dat heeft [naam 1] ook niet betwist. Daarmee staat de niet-naleving van artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit gebruik meststoffen vast. Het later onderwerken van de mest doet daaraan niet af en maakt de niet-naleving niet ongedaan.
      
    
    
      5.2
      Volgens vaste rechtspraak is van opzettelijke niet-naleving van randvoorwaarden sprake als de steunontvanger zich zo gedraagt dat hij de mogelijkheid aanvaardt dat daardoor een randvoorwaarde niet wordt nageleefd. Als een derde in zijn opdracht werkzaamheden uitvoert en daarbij een inbreuk maakt de randvoorwaarden, is de steunontvanger voor die inbreuk aansprakelijk als hij opzettelijk of nalatig heeft gehandeld door de keuze van de derde, het op hem uitgeoefende toezicht en de hem gegeven instructies, ongeacht het opzettelijke of nalatige karakter van de gedraging van deze derde. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 3 september 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:622).
      
    
    
      5.3
      Daarvan is hier sprake. De betrokken medewerker heeft verklaard dat hij op 14 september 2021 in opdracht van [naam 1] (te) langzaam met de bemester heeft gereden, terwijl hij wist dat daardoor de mest niet emissiearm werd uitgereden ‘want de mest moest erop.’ Bovendien was voor hem duidelijk zichtbaar dat de sleuven breder waren dan 5 cm en zelfs dat mest uit de sleuven tot plassen uiteen vloeiden. [naam 1] heeft in ieder geval op de uitvoering van de werkzaamheden onvoldoende toezicht gehouden en de mogelijkheid aanvaard dat de randvoorwaarde van het emissiearm aanwenden van mest niet wordt nageleefd. Dat de werknemer al twee en een half jaar zonder dergelijke incidenten voor hem werkte en hij instructies heeft gegeven over de juiste instellingen van de bemester en die instellingen ook zelf heeft gecontroleerd doet daaraan niet af. Dat de niet-naleving is veroorzaakt door problemen met de bemester, strookt niet met de verklaring van de werknemer. Het is bovendien de verantwoordelijkheid van [naam 1] dat hij goed functionerende apparatuur gebruikt om mest emissiearm uit te rijden. Technische problemen komen voor zijn risico en rekening. Het College volgt de minister dat sprake is van een opzettelijke niet-naleving van de in geding zijnde randvoorwaarde. 
      
    
    
      5.4
      Op grond van artikel 99, eerste en derde lid, van Verordening 1306/2013, in samenhang gelezen met artikel 91, eerste lid, van Verordening 1306/2013, kan bij een opzettelijke niet-naleving van deze randvoorwaarde een korting van 20% worden toegepast. De minister heeft gelet op 5.2 en 5.3 terecht een randvoorwaardenkorting van 20% op de door [naam 1] voor 2021 aangevraagde subsidies uit het GLB vastgesteld. Het beroep tegen het bestreden besluit van 6 mei 2022 is ongegrond. 
      
      
        
          23/938 derogatie		
        
      
    
    
      7.1
      Uit artikel 25, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Msw volgt dat de landbouwer die een derogatievergunning aanvraagt verklaart dat hij voldoet aan de voorwaarden in de derogatiebeschikking. Uit artikel 25, derde lid, van de Uitvoeringsregeling Msw volgt dat de landbouwer verklaart dat hij artikel 5 van het Besluit gebruik meststoffen zal naleven, ingevolge welk artikel dierlijke mest alleen emissiearm mag worden aangewend, als vermeld onder 4.2 en 4.3. Artikel 25b, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Msw geeft de minister de bevoegdheid een verleende derogatievergunning in te trekken als de landbouwer niet voldoet aan zijn verklaringen. Uit artikel 25b, derde lid, van de Uitvoeringsregeling Msw volgt dat na intrekking van de derogatievergunning voor een bepaald kalenderjaar de landbouwer voor het daaropvolgende kalenderjaar is uitgesloten van het doen van een aanvraag om een derogatievergunning.
      
    
    
      7.2
      In dit geding moet het College eerst de vraag beantwoorden of [naam 1] zich heeft gehouden aan de voorwaarde voor derogatie dat hij dierlijke mest emissiearm uitrijdt. Uit 5.1 volgt dat het College die vraag ontkennend beantwoordt. De minister was op grond van artikel 25b, derde lid, van de Uitvoeringsregeling Msw daarom in beginsel bevoegd om de derogatievergunning van [naam 1] voor 2021 in te trekken. 
      
    
    
      7.3
      Het betoog van [naam 1] dat de beleidsregels van de minister over de handhaving van derogatievoorwaarden in bijlage 1 bij het Boetebesluit Msw RVO (bijlage 1) onverbindend zijn en buiten toepassing moeten blijven, omdat daaruit volgt dat bij overtreding van het Besluit gebruik meststoffen een derogatievergunning altijd wordt ingetrokken, ongeacht de aard van de overtreding en de omstandigheden van het geval, berust op een onjuiste lezing van dat beleid. Het staat de minister vrij om de naleving van aan de derogatievergunning verbonden voorwaarden strikt te handhaven. Het College acht het intrekken van die vergunning als reactie op het niet naleven van die voorwaarden geschikt en noodzakelijk om het met die voorwaarden beoogde doel, zoals het met het emissiearm uitrijden van mest zoveel mogelijk beperken van de ammoniakuitstoot in de lucht, te bereiken. Het Boetebeleid Meststoffenwet RVO bepaalt in punt 5.1.2.5. dat de minister van die strikte handhaving afwijkt in bijzondere situaties, waarin sprake is van een minimale niet naleving en waarin geen sprake is van schade aan het milieu. Die situatie doet zich hier niet voor. De minister heeft de derogatievergunning overeenkomstig zijn beleid ingetrokken. 
      
    
    
      7.4
      Het College toetst de uitoefening van deze discretionaire bevoegdheid aan artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarin staat dat de voor een belanghebbende nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Artikel 3:4, eerste lid, van de Awb bepaalt daarom dat er een belangenafweging moet plaatsvinden. Vergelijk de uitspraak van het College van 30 april 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:304). 
      
    
    
      7.5
      Uit het bestreden besluit blijkt niet van een belangenafweging en de minister heeft ter zitting erkend dat hij die niet heeft gemaakt.  Het is de minister niet bekend of aan [naam 1] als gevolg van de intrekking van de derogatievergunning voor het jaar 2021 nog een bestuurlijke of strafrechtelijke boete zal worden opgelegd en hij heeft verder geen rekening gehouden met de financiële gevolgen voor [naam 1] . 
      
    
    
      7.6
      Het beroep tegen het bestreden besluit van 21 februari 2023 is daarom gegrond. Het College zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 3:4, eerste lid, van de Awb. Het College beschikt over onvoldoende gegevens om zelf in de zaak te voorzien. De minister zal daarom opnieuw op het bezwaar en het verzoek om vergoeding van bezwaar kosten van [naam 1] moeten beslissen, met inachtneming van deze uitspraak. 
      
    
    
      7.7
      Het College merkt hierbij nog op dat in het nader te nemen besluit de ruimte ontbreekt om [naam 1] uit te sluiten van deelname aan derogatie op grond van artikel 25b, derde lid, van de Uitvoeringsregeling Msw, nu de minister op de zitting heeft verklaard dat hij [naam 1] voor 2023 toch een derogatievergunning heeft verleend die hij niet zal terugdraaien. Wat [naam 1] over de uitsluiting van derogatie voor 2023 heeft aangevoerd, behoeft daarom hier geen bespreking. 
      
      
        8	Het College zal de minister veroordelen in de proceskosten van [naam 1] , te weten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht tot een bedrag van € 1.814,- voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het bijwonen van de zitting met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor 1).
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
      
        verklaart het beroep in de zaak 22/1025 ongegrond;
      
      
        verklaart het beroep in de zaak 23/938 gegrond en vernietigt het bestreden besluit van 21 februari 2023;
      
      
        draagt de minister op binnen vier weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar tegen het besluit van 26 augustus 2022;
      
      
        veroordeelt de minister in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van € 1.814;
      
      
        draagt de minister op het in de zaak 23/938 betaalde griffierecht van € 184 aan [naam 1] te vergoeden.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 april 2025.
    
    
    
      R.C. Stam 	w.g. J.W.E. Pinckaers
      de voorzitter is verhinderd 
      de uitspraak te ondertekenen