ECLI:NL:RVS:2022:420, Raad van State, 09-02-2022, 202006204/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-02-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 mei 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hardenberg [appellant A] onder oplegging van een dwangsom gelast om binnen zes maanden na de verzending van dat besluit diverse bouwwerken te verwijderen van het perceel [locatie 1]/[locatie 2] te Dedemsvaart. Na een controle op 7 november 2018 op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] te Dedemsvaart heeft het college bij brief van 16 april 2019 laten weten dat het heeft geconstateerd dat zich op die percelen diverse bouwwerken bevinden die zonder omgevingsvergunning zijn gebouwd. Daarop heeft het college [appellant A] en [appellant B] bij afzonderlijke besluiten gelast een aantal van die bouwwerken te verwijderen van deze percelen en verwijderd te houden. In het besluit op bezwaar heeft het college de eerder aan [appellant A] en [appellant B] opgelegde lasten onder dwangsom ingetrokken.

202006204/1/R3.
    Datum uitspraak: 9 februari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Dedemsvaart, gemeente Hardenberg,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 20 oktober 2020 in zaak nr. 19/2480 in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Hardenberg.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 mei 2019 heeft het college [appellant A] onder oplegging van een dwangsom gelast om binnen zes maanden na de verzending van dat besluit diverse bouwwerken te verwijderen van het perceel [locatie 1]/[locatie 2] te Dedemsvaart.
    Bij besluit van 2 mei 2019 heeft het college [appellant B] onder oplegging van een dwangsom gelast om binnen zes maanden na de verzending van dat besluit diverse bouwwerken te verwijderen van het perceel [locatie 1]/[locatie 2] te Dedemsvaart.
    Bij besluit van 13 november 2019 heeft het college de door [appellant A] en [appellant B] tegen bovengenoemde besluiten van 2 mei 2019 gemaakte bezwaren gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard en deze besluiten ingetrokken. Het college heeft [appellant A] en [appellant B] in het besluit van 13 november 2019 gelast de units die zijn gerealiseerd tegen het woongedeelte op het perceel [locatie 2] te Dedemsvaart te verwijderen binnen twee maanden na de datum van verzending van het besluit van 13 november 2019 en verwijderd te houden. Het college heeft aan deze lastgeving een dwangsom van € 500,00 per maand verbonden voor ieder deel van de maand dat de overtreding plaatsvindt tot een maximum van € 5.000,00.
    Bij uitspraak van 20 oktober 2020 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 6 januari 2021 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van volgens hem door [appellant A] en [appellant B] verbeurde dwangsommen van in totaal € 4.500,00.
    Het college heeft de tegen het besluit van 6 januari 2021 door [appellant A] en [appellant B] ingediende bezwaren met toepassing van artikel 5:39 en 6:15 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) aan de Afdeling doorgezonden.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant A] en [appellant B] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 september 2021, waar [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door mr. dr. D.G.J. Sanderink, advocaat te Enschede, en het college van burgemeester en wethouders van Hardenberg, vertegenwoordigd door J.W.G. Waaijer, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [partij A] en [partij B], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Na een controle op 7 november 2018 op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] te Dedemsvaart heeft het college bij brief van 16 april 2019 laten weten dat het heeft geconstateerd dat zich op die percelen diverse bouwwerken bevinden die zonder omgevingsvergunning zijn gebouwd. Daarop heeft het college [appellant A] en [appellant B] bij afzonderlijke besluiten gelast een aantal van die bouwwerken te verwijderen van deze percelen en verwijderd te houden. In het besluit op bezwaar heeft het college de eerder aan [appellant A] en [appellant B] opgelegde lasten onder dwangsom ingetrokken. Het college heeft vervolgens [appellant A] en [appellant B] alleen gelast om de units die zijn gerealiseerd tegen het woongedeelte op het perceel [locatie 2] te Dedemsvaart te verwijderen en verwijderd te houden.
    De uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft het beroep van [appellant A] en [appellant B] ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat zij niet de suggestie volgt van eisers dat mogelijk sprake is van een nieuw primair besluit in plaats van een beslissing op bezwaar. Dat het college de units niet langer als bijgebouw aanmerkt, maar ziet als een uitbreiding van het hoofdgebouw en daar na heroverweging op ingaat is het directe gevolg van de door eisers ingebrachte bezwaren. Voor zover is gesteld dat het bestreden besluit een andere grondslag kent dan in de primaire besluiten nu niet langer van een bijgebouw wordt uitgegaan, maar van een uitbreiding van de woning, is de rechtbank van oordeel dat eisers daardoor niet in hun belangen zijn geschaad. Zij zijn in voldoende mate in de gelegenheid geweest om daarop te reageren, waarbij de rechtbank nog overweegt dat het niet ongeoorloofd is om in een besluit op bezwaar een nieuwe onderbouwing of een aanvullende onderbouwing aan het besluit ten grondslag te leggen. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het college terecht tot uitgangspunt heeft genomen dat op de [locatie 1]/[locatie 2] in planologisch opzicht sprake is van één woning. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat de units ondanks dat deze verplaatsbaar zijn, zijn aan te merken als vergunningplichtige bouwwerken, omdat deze zijn bedoeld om lange tijd op één plaats aanwezig te zijn. Ook was het college volgens de rechtbank bevoegd handhavend op te treden omdat de inhoud van de woning volgens het college in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Omdat er geen aanvraag om omgevingsvergunning is ingediend, heeft de rechtbank overwogen dat het college zich op het standpunt kon stellen dat legalisering niet tot de mogelijkheden behoort. Met betrekking tot het beroep van [appellant A] en [appellant B] op het gelijkheidsbeginsel vanwege een zonder vergunning gerealiseerde schuur op het perceel [locatie 1] te Dedemsvaart, heeft de rechtbank overwogen dat niet kan worden gesproken van gelijke gevallen, omdat de bouw van deze schuur mogelijk kan worden gelegaliseerd.
    Over de aanwezige huurders in de woning op het perceel [locatie 2] te Dedemsvaart heeft de rechtbank overwogen dat zij op de hoogte waren van het voornemen van het college om handhavend op te treden en dat het college het belang van de huurders van minder belang kon achten dan het algemene belang om handhavend op te treden. De rechtbank heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt stelt dat handhavend optreden niet onevenredig is in verhouding tot de belangen van [appellant A] en [appellant B].               
    [appellant A] en [appellant B] zijn het niet eens met de uitspraak van de rechtbank.
    Last onder dwangsom
    3.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte ervan is uitgegaan dat ter plaatse slechts één woning is toegestaan. Vervolgens is de rechtbank ten onrechte van oordeel dat de maximale inhoud van de woning wordt overschreden. Maar ook als maar één woning zou zijn toegestaan, is geen sprake van overschrijding van de maximaal toegestane inhoud. Ook heeft de rechtbank niet onderkend dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat voor de plaatsing van de units een omgevingsvergunning is vereist. Daarbij wijzen [appellant A] en [appellant B] erop dat ten onrechte niet wordt aangegeven op grond van welk voorschrift een omgevingsvergunning nodig is. Volgens [appellant A] en [appellant B] is voor het bouwen van de units geen omgevingsvergunning vereist, zowel niet in de situatie dat van één als in de situatie dat van twee toegestane woningen moet worden uitgegaan. In de last onder dwangsom, zoals opgenomen in het besluit van 13 november 2019, wordt het bouwen zonder vergunning ook niet vermeld. In de last is niet opgenomen welke voorschriften zijn overtreden. Dit is in strijd met art. 5:9, aanhef en onder a, van de Awb, aldus [appellant A] en [appellant B].
    3.1.    Artikel 5:9 van de Awb luidt:
    "De beschikking tot oplegging van een bestuurlijke sanctie vermeldt:
    a. de overtreding alsmede het overtreden voorschrift;
    b. zo nodig een aanduiding van de plaats waar en het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd."
    Op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied Hardenberg" rust op het perceel [locatie 2] te Dedemsvaart de enkelbestemming "Wonen - Open veenontginningslandschap".
    Ingevolge artikel 44.1 van de planregels zijn de voor "Wonen - Open veenontginningslandschap" aangewezen gronden bestemd voor:
    "a. wonen, met inbegrip van aan-huis-gebonden beroepen;
    b. tuinen en erven;
    […]"
    Artikel 44.2.1 luidt:
    "Op en in de gronden als bedoeld in artikel 44.1 mogen uitsluitend worden gebouwd:
    a. woningen;
    b. gebouwen behorend bij de onder artikel 44.1 toegestane functies;
    c. bijbehorende bouwwerken;
    d. andere bouwwerken."
    Artikel 44.2.2 luidt:
    "Voor het bouwen van bouwwerken als bedoeld in artikel 44.2.1 gelden de volgende bepalingen:
    a. de woningen mogen vrijstaand, dubbel of aaneengesloten worden gebouwd, overeenkomstig de bestaande vorm;
    b. het aantal woningen per bouwperceel bedraagt niet meer dan het bestaande aantal, tenzij op de verbeelding anders is aangegeven;
    c. bij herbouw, verbouw en uitbreiding van een woning mogen de gevels niet gesitueerd worden op een afstand van minder dan 200 meter van een agrarisch bouwvlak; indien de huidige gevels al zijn gelegen op een kortere afstand, dan mogen de gevels niet dichterbij een agrarisch bouwvlak gesitueerd worden dan de huidige gevels;
    d. bij herbouw, verbouw en uitbreiding van een woning mogen de gevels niet gesitueerd worden op een afstand van minder dan 50 meter van de bestemming recreatie; indien de huidige gevels al zijn gelegen op een kortere afstand, dan mogen de gevels niet dichterbij de bestemming recreatie gesitueerd worden dan de huidige gevels;
    e. de inhoud van een woning mag niet meer bedragen dan 750 m3 of niet meer dan de bestaande inhoud indien deze meer dan 750 m3 bedraagt;
    f. de gezamenlijke oppervlakte van de bij de woning behorende bijgebouwen en overkappingen mag niet meer bedragen dan:
    1. 100 m2 als de oppervlakte van de bij de woning behorende en aansluitend gelegen gronden minder dan 1 hectare bedraagt;
    2. 150 m2 als de oppervlakte van de bij de woning behorende en aansluitend gelegen gronden meer dan 1 hectare bedraagt;
    3. de bestaande oppervlakte indien deze meer bedraagt dan het onder 1 en 2 bepaalde;
    g. bijgebouwen en overkappingen mogen uitsluitend worden gebouwd op ten minste 1 m achter het verlengde van de voorgevel van de betreffende woning;"
    […]
    i. een bouwwerk dat afwijkt van het bepaalde onder e en f en op het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerp van het bestemmingsplan aanwezig is of gebouwd kan worden krachtens een vergunning voor bouwen, is toegestaan en mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot, geheel of gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
    […]"  
    Ingevolge artikel 1.26 wordt onder "bestaande aantal" begrepen:
    "aantal, […], zoals dat of die rechtens bestaat op het tijdstip van terinzagelegging van het ontwerp van het plan, dan wel nadien krachtens een omgevingsvergun[n]ing, waarvoor de aanvraag is ingediend voor dat tijdstip, kan worden gerealiseerd;"
    Ingevolge artikel 1.119 wordt onder "woning" begrepen:
    "een complex van ruimten volgens aard en indeling geschikt en bestemd voor de huisvesting van een afzonderlijk huishouden;"
    Artikel 2.1 van de Wabo luidt:
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]
    2. […]
    3. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt."
    3.2.    De Afdeling stelt vast dat in de besluiten van 2 mei 2019 en in het besluit van 13 november 2019 niet staat welke voorschriften zijn overtreden. Dit is in strijd met artikel 5:9, aanhef en onder a, van de Awb. Uit de overgelegde stukken en het verhandelde op de zitting bij de Afdeling maakt de Afdeling op dat daardoor in ieder geval voor [appellant A] en [appellant B] niet duidelijk was welke voorschriften volgens het college zijn overtreden. [appellant A] en [appellant B] zijn daarom geschaad in hun belang om zich te kunnen verdedigen. De rechtbank heeft dat in dit geval ten onrechte niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    4.       Omdat het hoger beroep, gelet op wat onder overweging 3.2 staat, gegrond is en het daarin geconstateerde gebrek uiteindelijk moet leiden tot vernietiging van het besluit van 13 november 2019, komt de Afdeling niet toe aan wat verder in hoger beroep is aangevoerd door [appellant A] en [appellant B]. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het door [appellant A] en [appellant B] ingestelde beroep tegen het besluit van 13 november 2019 alsnog gegrond verklaren en dit besluit wegens strijd met artikel 5:9, aanhef en onder a, van de Awb, vernietigen, voor zover het college daarbij een nieuwe last heeft opgelegd. Dit betekent dat de nieuwe last in het besluit van 13 november 2019 niet in stand blijft. Verder betekent dit dat de intrekkingen van de besluiten van 2 mei 2019 wel in stand blijven.
    Invorderingsbesluit
    5.       Omdat [appellant A] en [appellant B] volgens het college niet hebben voldaan aan de opgelegde last om de units te verwijderen, heeft het college besloten de volgens hem verbeurde dwangsommen in te vorderen bij besluit van
    6 januari 2021. Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het hoger beroep mede betrekking op dit invorderingsbesluit. Doordat de Afdeling het besluit van 13 november 2019 zal vernietigen voor zover het college daarbij een nieuwe last heeft opgelegd, komt de grondslag te ontvallen aan het invorderingsbesluit van 6 januari 2021. Om die reden zal de Afdeling het beroep van rechtswege van [appellant A] en [appellant B] tegen dat besluit gegrond verklaren en dat besluit vernietigen.
    Proceskosten
    6.       Omdat het hoger beroep van [appellant A] en [appellant B] gegrond is en de Afdeling het ingestelde beroep tegen het besluit van 13 november 2019 alsnog gegrond zal verklaren, bestaat op grond van artikel 8:75 van de Awb recht op vergoeding van de in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten. Op grond van het forfaitaire vergoedingenstelsel van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: Bpb) komen [appellant A] en [appellant B] in aanmerking voor een vergoeding van € 3.795,00 aan advocaatkosten.
    7.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat uit het arrest van 22 april 2021 van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) in de zaak Zustovíc t. Kroatië, nr. 27903/15, volgt dat het forfaitaire vergoedingenstelsel, zoals neergelegd in artikel 8:75, eerste lid, van de Awb, in samenhang bezien met het Bpb, in strijd is met artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Daarom moeten die bepalingen volgens [appellant A] en [appellant B] op grond van artikel 94 van de Grondwet buiten toepassing blijven.
    [appellant A] en [appellant B] wijzen er daarbij op dat uit het arrest Zustovíc t. Kroatië van het EHRM volgt dat als een besluit van de overheid wegens onrechtmatigheid wordt vernietigd, de overheid de gemaakte proceskosten integraal moet vergoeden indien die kosten redelijk zijn. Volgens [appellant A] en [appellant B] vormen wettelijke bepalingen die voorzien in een beperking van het recht van de burger op vergoeding van de integrale proceskosten, indien het besluit van de overheid vernietigd wordt, een aantasting van het door artikel 6 van het EVRM beschermde recht op toegang tot de rechter die louter het financiële belang van de overheid dient en daarom geen gerechtvaardigd doel dient.
    Volgens [appellant A] en [appellant B] zijn de proceskostenvergoedingen op grond van artikel 8:75, eerste lid, van het Awb, in samenhang bezien met het Bpb zo laag dat ze maar een fractie van de daadwerkelijk gemaakte proceskosten vergoeden. [appellant A] en [appellant B] menen dat dit vrijwel gelijk staat aan het niet vergoeden van proceskosten. Net als in het arrest Zustovíc t. Kroatië is volgens [appellant A] en [appellant B] de reden van die lage proceskostenvergoedingen in Nederland de bescherming van het financiële belang van de overheid. Daarbij wijzen [appellant A] en
    [appellant B] op de Nota van Toelichting bij het Besluit proceskosten bestuursrecht. [appellant A] en [appellant B] menen dat uit het arrest Zustovíc t. Kroatië volgt dat dat geen rechtvaardig doel dient.
    Gelet op het bovenstaande betoog moet het college volgens [appellant A] en [appellant B] worden veroordeeld tot een proceskostenveroordeling van € 12.931,83 voor de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand in verband met het hoger beroep. Voor de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand in verband met het bezwaar en het beroep bij de rechtbank is dit bedrag volgens hen € 5.500,00.
    [appellant A] en [appellant B] onderbouwen dit met facturen.
    7.1.    Artikel 8:75, eerste lid, van de Awb luidt:
    "De bestuursrechter is bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de bestuursrechter, en van het bezwaar of van het administratief beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De artikelen 7:15, tweede tot en met vierde lid, en 7:28, tweede, vierde en vijfde lid, zijn van toepassing. Een natuurlijke persoon kan slechts in de kosten worden veroordeeld in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de kosten waarop een veroordeling als bedoeld in de eerste volzin uitsluitend betrekking kan hebben en over de wijze waarop bij de uitspraak het bedrag van de kosten wordt vastgesteld."
    7.2.    In het Bpb is geregeld welke proceskosten voor vergoeding in aanmerking komen en hoe die kosten moeten worden vastgesteld. De voor vergoeding in aanmerking komende kosten voor rechtsbijstand worden forfaitair vastgesteld. Het bedrag van deze kosten wordt vastgesteld door aan de verrichte proceshandelingen punten toe te kennen overeenkomstig de bijlage bij het Bpb. Per punt wordt vervolgens een bedrag toegekend. Op 1 januari 2022 is dit bedrag verhoogd. Vanaf die datum wordt per punt een bedrag van € 759,00 (beroep en hoger beroep), dan wel € 541,00 (bezwaar en administratief beroep) toegekend. Afhankelijk van het gewicht van de zaak kan nog een wegingsfactor worden toegepast, die varieert van 0,25 (zeer licht) tot 2 (zeer zwaar). Artikel 2, derde lid, van het Bpb, biedt daarnaast de mogelijkheid om in geval van bijzondere omstandigheden af te wijken van het forfaitaire stelsel.
    7.3.    In de Nota van Toelichting bij het Bpb (Stb. 1993/763, p. 5-6) staat onder meer:
    "Bij gebreke van een regeling inzake de proceskostenveroordeling in bestuursrechtelijke zaken vindt thans op basis van vaste jurisprudentie van de burgerlijke rechter integrale vergoeding plaats van redelijke kosten van in redelijkheid aangewende rechtsbijstand in gevallen waarin een besluit van de overheid door de administratieve rechter is vernietigd. Invoering van de onderhavige regeling van een beperkte proceskostenvergoeding berust, behalve op overwegingen van billijkheid en van harmonisatie met het privaatrecht, op de overweging dat het niet invoeren van een regeling, gelet op bovengenoemde jurisprudentie, een te groot en onzeker budgettair beslag zou leggen op de overheidsuitgaven (zoals ook in de parlementaire stukken betreffende artikel 8:75 Awb uitvoerig is besproken). Het onderhavige besluit leidt tot besparingen op de overheidsuitgaven ten opzichte van het ongewijzigd laten voortbestaan van de huidige situatie. De normvergoedingen die de in de kosten veroordeelde bestuursorganen onder het besluit zullen zijn verschuldigd, liggen immers gemiddeld lager dan de op basis van bedoelde jurisprudentie verschuldigde bedragen."
    7.4.    In het arrest Zustovíc t. Kroatië staat onder meer:
    "102. The applicant in the present case had the possibility of bringing legal proceedings. She availed herself of that possibility by bringing an action for judicial review against the Croatian Pension Fund with a view to quashing its decision denying her a disability pension (see paragraph 9 above). The proceedings in question thus concerned a dispute against the State originating from the acts in the exercise of its public authority (see paragraphs 99-100 above). However, even though it ruled in her favour and quashed the contested decision, the Rijeka Administrative Court’s nevertheless refused to award her the costs of the judicial review proceedings (see paragraph 19 above).
    103. The Court notes that the Rijeka Administrative Court's refusal to award the applicant the costs of the judicial review proceedings stemmed from section 79 of the Administrative Disputes Act, as amended by the 2012 Amendments, which at the relevant time provided that each party to judicial review proceedings had to bear its own costs (see paragraphs 19 and 42-43 above).
    104. In the decision of 27 September 2016 the Croatian Constitutional Court invalidated that provision as contrary to the Croatian Constitution (see paragraphs 29 and 48 above). In deciding this, it qualified the rule contained in the impugned provision as a limitation of the right of access to court and established that it had not had a legitimate aim (see paragraph 48 above). Specifically, it held that judicial review proceedings, which are caused by an unlawful decision or action of the State or public authorities, could not be fair unless the State as the losing party paid the costs of the proceedings to the plaintiffs (ibid.).
    105. Having regard to its own case-law on the matter (see paragraphs 96-101 above), the Court sees no reason to question the Constitutional Court's finding that the said provision constituted a restriction of the right of access to court.
    106. As regards legitimate aim, the Court reiterates that the present case concerns a dispute against the State originating from the acts in the exercise of its public authority (see paragraphs 99-100 and 102 above). In such disputes, for the State to shift the expense of remedying its own errors on the individuals concerned with a view to protecting its own financial interests, is contrary to the well-established principle that the risk of any mistake made by the State authority must be borne by the State itself (see paragraph 100 above). Thus, the Court sees no reason to disagree with the Constitutional Court's finding that the provision in question had not pursued a legitimate aim and that in the event of losing the case in such a situation it is precisely for the State to bear the costs of the proceedings (see paragraphs 48 and 104 above).
    (...)
    111. In view of the foregoing (see paragraphs 96-110 above), the Court finds that there has been a violation of Article 6 § 1 of the Convention in the present case."
    7.5.    De in overweging 6 vermelde hoogte van de vergoeding van advocaatkosten betekent dat [appellant A] en [appellant B] een deel van de advocaatkosten die zij vergoed willen krijgen, zelf moeten betalen. Dit is een beperking van het door artikel 6 van het EVRM beschermde recht op toegang tot de rechter (vergelijk het arrest Zustović t. Kroatië, par. 99). Volgens vaste rechtspraak van het EHRM (zie onder meer het arrest van 18 februari 2020, Černius and Rinkevičius t. Litouwen, ECLI:CE:ECHR:2020:0218JUD007357917, par. 66), is een beperking van het recht op toegang tot de rechter niet in strijd met artikel 6 van het EVRM, indien deze beperking dat recht niet in essentie schaadt, een gerechtvaardigd doel dient en proportioneel is.
    7.6.    Het forfaitaire vergoedingenstelsel heeft tot doel de overheidsuitgaven te beperken (Stb. 1993/763, p. 5-6). Dit is een gerechtvaardigd doel. Vergelijk het hiervoor vermelde arrest Černius and Rinkevičius t. Litouwen, par. 69. Het stelsel heeft ook tot doel de toepassing van de regels over proceskostenveroordeling eenvoudig te houden en daarmee om de bestuursrechter te ontlasten (Kamerstukken II 1991/92, 22 495, nr. 3, blz. 153). Ook dit is een legitiem doel (vergelijk het arrest van het EHRM van 18 oktober 2016, Miessen t. België, 31517/12, par. 71). Dergelijke wettelijke forfaitaire vergoedingenstelsel zijn ook aanwezig in bijvoorbeeld Duitsland, België en Oostenrijk, en in Frankrijk geldt een forfaitair vergoedingensysteem in het bestuursrecht op basis van vaste rechtspraak.
    7.7.    Het door [appellant A] en [appellant B] ingeroepen arrest Zustović t. Kroatië leidt niet tot een ander oordeel. In die zaak had het Kroatische Constitutionele Hof geoordeeld dat artikel 79 van de Kroatische Administrative Disputes Act, op grond waarvan een in het gelijk gestelde rechtzoekende in een administratieve procedure geen recht had op een proceskostenvergoeding, ongrondwettig was. Het Constitutionele Hof stelde daartoe vast dat dat artikel tot doel had de financiële belangen van de Staat te beschermen en oordeelde dat dit geen legitiem doel was. Het EHRM overwoog vervolgens geen reden te zien om in het nadeel van de klager van dat oordeel af te wijken, omdat dat oordeel in lijn is met "the well-established principle that the risk of any mistake made by the State authority must be borne by the State itself" waarnaar het in eerdere rechtspraak heeft verwezen, waaronder in het arrest Černius and Rinkevičius t. Litouwen. Het arrest Zustović t. Kroatië dient derhalve naar het oordeel van de Afdeling te worden gezien in de context van het oordeel van het Kroatische Constitutionele Hof en daarom niet te worden begrepen als een koerswijziging ten opzichte van het arrest Černius and Rinkevičius t. Litouwen.                                                   
    Het Bpb voldoet in algemene zin aan het proportionaliteitsvereiste. Hiervoor is allereerst relevant dat burgers in dit stelsel in de praktijk geen of nauwelijks risico lopen om in de proceskosten te worden veroordeeld en voorts dat de hoogte van het griffierecht in bestuursrechtelijke zaken beperkt is en daarvan bij onvermogen vrijstelling kan worden verleend. Verder is relevant dat het Bpb, anders dan het geval was in de door appellanten aangehaalde zaak Zustović t. Kroatië, wél voorziet in een vergoeding. De forfaitaire vergoeding waarin het Bpb voorziet, is in de regel voldoende om burgers die procederen met een toevoeging en die dus voor de toegang tot de rechter op steun van overheidswege zijn aangewezen indien zij zich door een advocaat laten bijstaan, in belangrijke mate te compenseren voor de door hen betaalde eigen bijdrage. In gevallen waarin rechtzoekenden zonder een toevoeging procederen en zij dus geacht kunnen worden over voldoende middelen te beschikken om zich van rechtsbijstand te voorzien, mag er in beginsel van worden uitgegaan dat de forfaitaire vergoeding geen disproportionele beperking van het recht op toegang tot de rechter vormt. Bij het vaststellen van de forfaitaire vergoeding moet de rechter rekening houden met het aantal proceshandelingen, met de complexiteit van de zaak en met het gewicht van de belangen die in het geding zijn (Stb. 1993/763, p. 8). Indien zich bijzondere omstandigheden voordoen waarin de forfaitaire vergoeding wél een disproportionele beperking van het recht op toegang tot de rechter vormt, biedt artikel 2, derde lid, van het Bpb de mogelijkheid om een hoger bedrag toe te kennen.                    
    Het betoog dat het Bpb in strijd is met artikel 6 van het EVRM, slaagt niet. Dit betekent dat het college de proceskosten zoals bepaald aan de hand van de regeling in het Bpb moet vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 20 oktober 2020 in zaak nr. 19/2480;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Hardenberg van 13 november 2019, kenmerk 2463095/2514872, voor zover het college daarbij een nieuwe last heeft opgelegd;
    V.      verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Hardenberg van 6 januari 2021, kenmerk 123903, gegrond;
    VI.     vernietigt het onder V. vermelde besluit;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Hardenberg tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.795,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Hardenberg aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 439,00 vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen       
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 9 februari 2022
    288-866