ECLI:NL:CRVB:2012:BV0790, Centrale Raad van Beroep, 05-01-2012, 10-3121 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2012-01-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Omzetting van een suppletie-uitkering in een garantie-uitkering. Onder de omstandigheden van dit geval kon aan het bestuur niet de bevoegdheid worden ontzegd om de suppletie-uitkering om te zetten in een garantie-uitkering. Het samenstel van bepalingen, bezien in het licht van de kennelijke strekking van de Overeenkomst, kan redelijkerwijs niet anders worden uitgelegd dan dat met "een baan bij een andere werkgever" is bedoeld dat moet worden gestreefd naar een volwaardige functie, die naar aard en omvang voor betrokkene als passend of geschikt is aan te merken. De nieuwe werkkringen van betrokkene waren daarvan zo ver verwijderd dat verweerder zich redelijkerwijs op het standpunt kon stellen dat hier geen sprake is van een te overbruggen inkomensverschil. Het is niet onredelijk dat van de bevoegdheid met terugwerkende kracht gebruik is gemaakt. Aan het rechtszekerheidsbeginsel is voldoende recht gedaan. Onderbreking uitkering. Niet ten onrechte heeft het bestuur zich op het standpunt gesteld dat de reden om met de verhuizing in te stemmen is komen te vervallen en dat van betrokkene kon worden verlangd zich - op straffe van verlies van zijn aanspraak op uitkering - opnieuw vanuit Nederland voor de Nederlandse arbeidsmarkt beschikbaar te stellen. Betrokkene is door het bestuur een voldoende ruime overgangstermijn gegund. Vernietiging aangevallen uitspraak wegens ontbreken toereikend mandaad.

10/3121 AW
      10/3122 AW
      10/3228 AW
      11/3861 AW
    
    
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    
    Meervoudige kamer
    
    
    U I T S P R A A K
    
    
    op de hoger beroepen van:
    
    
      1. [betrokkene], wonende te [woonplaats], (betrokkene),
      2. het algemeen bestuur van de Kamer van Koophandel Brabant (bestuur),
    
    
    tegen de uitspraken van de rechtbank ’s-Hertogenbosch van 14 april 2010, 09/333 (aangevallen uitspraak 1) en 20 mei 2011, 10/1513 (aangevallen uitspraak 2),
    
    in de gedingen tussen:
    
    betrokkene
    
    en
    
    het bestuur
    
    
    Datum uitspraak: 5 januari 2012
    
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Ieder van partijen heeft hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak 1.
    
    Betrokkene heeft hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak 2.
    
    Partijen hebben verweerschriften ingediend.
    
    Het bestuur heeft op 27 mei 2010 een nieuw besluit genomen.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 november 2011. Betrokkene is verschenen, met bijstand van mr. J.W. Wijers. Het bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.P.F. van Duren, advocaat, en door drs. A.H.M. Staal.
    
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    1.1. Betrokkene was sedert 1992 werkzaam bij de Kamer van Koophandel Brabant (destijds de Kamer van Koophandel en Fabrieken voor Oost-Brabant), laatstelijk als hoofd van de sector Voorlichting en advies. Op 29 november 2004 hebben partijen een zogenoemde vaststellingsovereenkomst gesloten (Overeenkomst). Ter uitvoering van de Overeenkomst heeft het bestuur bij besluit van 5 september 2005 aan betrokkene per 1 augustus 2005 eervol ontslag verleend. Tevens is hem onder meer een maandelijkse toelage (suppletie-uitkering) toegekend ter grootte van het verschil tussen zijn oude salaris bij de Kamer van Koophandel en het salaris ad € 400,   per maand bij zijn nieuwe werkgever IQ Zert in Duitsland. 
    
    1.2. Bij besluit van 4 september 2008 heeft het bestuur de suppletie-uitkering met terugwerkende kracht tot 1 september 2005 ingetrokken en aan betrokkene per diezelfde datum een garantie-uitkering ter zake van werkloosheid toegekend op grond van artikel 6 van de Overeenkomst. Daarbij is bepaald dat het verschil niet zal worden teruggevorderd. Op de garantie-uitkering zijn de bepalingen van de Werkloosheidswet (WW) en de Regeling Bovenwettelijke Uitkeringen Werkloosheid Kamers van Koophandel (RBUWK) van overeenkomstige toepassing verklaard, waarbij het bestuur als uitvoeringsorgaan heeft te gelden. Het bestuur heeft zich bereid verklaard de garantie-uitkering voort te zetten gedurende de wachttijd voor de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA), met een maximum van twee jaar. In dat kader is aan betrokkene de verplichting opgelegd om zich ziek te melden bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv), te voldoen aan de re integratieverplichtingen op grond van de WIA en volledige medewerking te verlenen aan onderzoeken door of in opdracht van de bedrijfsarts van de Kamer van Koophandel. Bovendien is aan betrokkene de verplichting opgelegd zich te voorzien van adequate outplacement-begeleiding, aantoonbaar minimaal drie sollicitaties per week te verrichten, zijn sollicitatie-inspanningen uit te breiden van de Duitse naar de Nederlandse arbeidsmarkt en regelmatig volledige inlichtingen te verstrekken over zijn inkomsten.
    
    1.3. Bij besluit van 15 december 2008 (bestreden besluit 1) heeft het bestuur het hiertegen gerichte bezwaar van betrokkene ongegrond verklaard.
    
    1.4. Bij besluit van 5 januari 2010 heeft het bestuur de garantie-uitkering met ingang van 1 maart 2010 beëindigd op de grond dat betrokkene buiten Nederland woont.
    
    1.5. Bij besluit van 12 april 2010 (bestreden besluit 2) heeft het bestuur het hiertegen gerichte bezwaar van betrokkene ongegrond verklaard.
    
    2. Bij de aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep van betrokkene gegrond verklaard, bestreden besluit 1 vernietigd en het bestuur opgedragen een nieuw besluit te nemen. Tevens heeft de rechtbank bepalingen gegeven omtrent proceskosten en griffierecht.
    
    3. Bij het in rubriek I genoemde nieuwe besluit van 27 mei 2010 heeft het bestuur - ter uitvoering van de aangevallen uitspraak 1 - het besluit van 4 september 2008 ingetrokken (lees: herroepen) wat betreft de omzetting van de suppletie-uitkering in een garantie-uitkering. De verplichting om zich bij het Uwv ziek te melden is ingetrokken. In plaats daarvan is bepaald dat betrokkene de bij de Kamer van Koophandel geldende regels voor ziekteverzuim in acht moet nemen. Voorts is aan betrokkene een vergoeding van de kosten van het bezwaar toegekend.
    
    4. Bij de aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard.
    
    5. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd, overweegt de Raad als volgt.
    
    6. Ten aanzien van bestreden besluit 1 (10/3121 en 10/3122 AW)
    
    
      6.1. Ingevolge artikel 3 van de Overeenkomst is betrokkene verplicht om zich gedurende de in artikel 2 bedoelde periode van 1 augustus 2004 tot 1 september 2005 (dit is de periode van buitengewoon verlof tot aan de destijds beoogde ontslagdatum) tot het uiterste in te spannen om een passende of geschikte functie te aanvaarden. Hij maakt daarvoor gebruik van een outplacementtraject bij een erkend outplacementbureau. De gebruikelijke kosten daarvan komen voor rekening van de Kamer van Koophandel.
      In artikel 5 van de Overeenkomst is bepaald dat, indien betrokkene vóór 1 september 2006 een baan bij een andere werkgever aanvaardt waarvan het salaris lager is dan zijn (laatstgenoten) salaris bij de Kamer van Koophandel, hem een toelage wordt toegekend ter grootte van het maandelijkse verschil tussen beide salarissen, voor de periode van maximaal vier jaar. In artikel 6 van de Overeenkomst is bepaald dat, indien betrokkene een baan bij een andere werkgever aanvaardt en niet-verwijtbaar werkloos wordt dan wel binnen de in artikel 2 bedoelde periode geen baan vindt, het bestuur hem een werkloosheidsuitkering garandeert gedurende de periode van 1 september 2005 tot uiterlijk 1 september 2021, met inachtneming van de bepalingen van de WW en de RBUWK. De hoogte van deze uitkering bedraagt voor nader omschreven perioden een nader genoemd percentage van het (laatstgenoten) bruto-salaris bij de Kamer van Koophandel.
    
    
    6.2. Vast staat dat betrokkene per 1 augustus 2005 een betrekking heeft aanvaard bij IQ-Zert, in deeltijd uit te oefenen tegen een salaris van € 400,   per maand. Later is betrokkene op gelijke voorwaarden in dienst getreden bij een ander Duits bedrijf. Bij het onder 1.1 genoemde ontslagbesluit van 5 september 2005 is hem op grond van artikel 5 van de Overeenkomst een suppletie-uitkering toegekend ter grootte van het verschil tussen deze € 400,   en het laatstgenoten salaris bij de Kamer van Koophandel. Daarbij is de verwachting uitgesproken dat het salaris van betrokkene binnenkort op een hoger niveau zou komen te liggen. Deze verwachting is echter niet uitgekomen. Om die reden heeft het bestuur de suppletie-uitkering met terugwerkende kracht vervangen door een garantie-uitkering op grond van artikel 6 van de Overeenkomst. In het bestreden besluit 1 heeft het bestuur overwogen dat uit de artikelen 5 en 6 van de Overeenkomst geen andere conclusie kan worden getrokken dan dat de suppletie-uitkering uitsluitend is bedoeld voor een situatie waarin sprake is van voltijdse werkzaamheden in passende arbeid.
    
    6.3. Het hoger beroep van het bestuur is in de eerste plaats gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat uit de Overeenkomst en de overgelegde stukken niet kan worden opgemaakt dat sprake moet zijn van voltijdse passende arbeid. Dat het nieuwe salaris van € 400, -  niet in verhouding staat tot het laatstgenoten salaris van € 6.368, - , doet volgens de rechtbank niet af aan het feit dat betrokkene in augustus 2005 een baan bij een andere werkgever heeft aanvaard.
    
    
      6.4. De Raad stelt voorop dat de Overeenkomst de neerslag vormt van afspraken die tussen partijen zijn gemaakt over de beëindiging van het ambtelijk dienstverband. Aan deze ontslagregeling zijn partijen gebonden op grond van het beginsel van de rechtszekerheid. Dit beginsel brengt voor het bestuursorgaan mee dat het   behoudens hier niet ter zake doende uitzonderingen   bij zijn besluitvorming de gemaakte afspraken in acht dient te nemen (CRvB 4 november 2004, LJN AR6107 en TAR 2005, 8). 
      Bij de uitleg van een overeenkomst zoals hier aan de orde komt het niet uitsluitend aan op de bewoordingen van hetgeen in de overeenkomst is bepaald, maar ook op de zin die partijen in de gegeven omstandigheden over en weer redelijkerwijs aan die bepalingen mochten toekennen en op hetgeen zij te dien aanzien redelijkerwijs van elkaar mochten verwachten (CRvB 22 mei 2008, LJN BD2813).
    
    
    
      6.5. Naar het oordeel van de Raad kan het onder 6.1 omschreven samenstel van bepalingen, bezien in het licht van de kennelijke strekking van de Overeenkomst, redelijkerwijs niet anders worden uitgelegd dan dat met "een baan bij een andere werkgever" is bedoeld dat moet worden gestreefd naar een volwaardige functie, die naar aard en omvang voor betrokkene als passend of geschikt is aan te merken. De nieuwe werkkringen van betrokkene waren daarvan zo ver verwijderd dat verweerder zich redelijkerwijs op het standpunt kon stellen dat hier geen sprake is van een te overbruggen inkomensverschil waarop artikel 5 van de Overeenkomst ziet. Naast de verhoudingsgewijs zeer geringe beloning van € 400,   per maand, neemt de Raad daarbij in aanmerking dat betrokkene zelf te kennen heeft gegeven dat het ging om een werkervaringsplaats, waarvoor in Duitsland de 400 euro constructie gebruikelijk is. 
      De situatie van betrokkene was dan ook, voor de toepassing van de Overeenkomst, aan te merken als het niet beschikken over een baan bij een andere werkgever. Voor het voor deze situatie naast elkaar toepassen van de artikelen 5 en 6, zoals door betrokkene bepleit, ziet de Raad geen aanknopingspunten in de Overeenkomst.
    
    
    6.6. Onder deze omstandigheden kon aan het bestuur niet de bevoegdheid worden ontzegd om de suppletie-uitkering om te zetten in een garantie-uitkering. Evenmin is onredelijk dat van die bevoegdheid met terugwerkende kracht gebruik is gemaakt. Weliswaar heeft het bestuur aanvankelijk de nieuwe werkkringen van betrokkene aanvaard, maar de stukken maken duidelijk dat het bestuur verwachtte dat deze dienstbetrekkingen   in overeenstemming met de aard en het doel van een werkervaringplaats   zouden dienen als opstap naar een volwaardige nieuwe functie. Het bestuur heeft dit eerst drie jaar lang aangezien, hetgeen in het belang van betrokkene was. Verder heeft het bestuur bij de omzetting uitdrukkelijk verklaard dat het verschil tussen een suppletie  en een garantie-uitkering over die periode niet zal worden teruggevorderd. Daarmee is naar het oordeel van de Raad aan het rechtszekerheidsbeginsel voldoende recht gedaan.
    
    6.7. Ook de stelling van betrokkene dat het onherroepelijk geworden besluit van het bestuur van 21 juni 2006 aan de omzetting in de weg stond, kan niet als juist worden aanvaard. Het door betrokkene bedoelde besluit betreft slechts een korting op de suppletie-uitkering wegens het niet voldoen aan de daaraan voor hem verbonden verplichtingen.
    
    6.8. Het hoger beroep van het bestuur treft in zoverre doel.
    
    6.9. De hoger beroepen hebben verder betrekking op de voorwaarden die aan de garantie-uitkering zijn verbonden. 
    
    6.10. Betrokkene keert zich tegen de overweging van de rechtbank dat voor hem uit de Overeenkomst niet slechts morele verplichtingen voortvloeien, maar rechtens afdwingbare verplichtingen als bedoeld in de WW en de RBUWK. Het staat het bestuur volgens betrokkene niet vrij om een uitkering die hem op grond van de Overeenkomst toekomt eenzijdig in te trekken of te wijzigen.
    
    6.11. Deze beroepsgronden falen. Anders dan betrokkene, leest de Raad in de overwegingen van de rechtbank niet dat het gaat om verplichtingen die rechtstreeks op de WW of de RBUWK zijn gebaseerd. De rechtbank heeft kennelijk willen zeggen dat de garantie-uitkering is gebaseerd op de Overeenkomst en dat de WW en de RBUWK op die uitkering van overeenkomstige toepassing zijn verklaard, ook voor zover zij aan de uitkeringsgerechtigde verplichtingen opleggen. De Raad onderschrijft deze zienswijze. Wat betreft het verzekeren van de nakoming van de bedoelde verplichtingen treedt het bestuur   als ontslagverlenend bevoegd gezag   in de plaats van de in de WW en de RBUWK voorziene uitvoeringsinstanties. Als zodanig beschikt het in beginsel ook over alle in dat kader aan die instanties toekomende bevoegdheden. Het garantie-karakter van de uitkering staat daaraan niet in de weg.
    
    6.12. Ter zitting is gebleken dat het hoger beroep van betrokkene in concreto alleen nog betrekking heeft op de hem opgelegde verplichting om zich (opnieuw) te voorzien van adequate outplacement-begeleiding. Hij aanvaardt dat die begeleiding hem in het kader van zijn sollicitatieplicht kan worden opgelegd, maar wil niet zelf de kosten ervan dragen. De Raad onderschrijft het standpunt van betrokkene dat de Overeenkomst geen basis biedt om hem te verplichten de kosten van outplacement voor eigen rekening te nemen. Dit is echter   zo heeft de Raad vastgesteld   ook niet de bedoeling van het bestreden besluit. Het bestuur verlangt van betrokkene dat hij het eerder gevolgde traject bij het bureau Van Ede & Partners voortzet, maar uitsluitend voor zover daarop nog aanspraak bestaat uit hoofde van de in het verleden door de Kamer van Koophandel aan dit bureau gedane betalingen.
    
    6.13. Het hoger beroep van het bestuur is gericht tegen de overweging van de rechtbank dat betrokkene noch het bestuur de Overeenkomst eenzijdig kan wijzigen, en dat uit de Overeenkomst voortvloeit dat betrokkene zich   in voorkomend geval   dient ziek te melden bij het bestuur en niet bij het Uwv. Het bestuur heeft in dit verband gewezen op de toepasselijkheid van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA) en op het belang van nauwkeurige naleving van de in die wet neergelegde bepalingen inzake verzuimbegeleiding en re-integratie. Ter zitting is naar voren gekomen dat hieromtrent tussen partijen geen verschil van mening (meer) bestaat. Het stond het bestuur vrij om, ter concretisering van de voor betrokkene uit de Overeenkomst voortvloeiende verplichtingen, het Uwv aan te wijzen als de instantie die betrokkene bij ziekte en arbeidsongeschiktheid begeleidt.
    
    6.14. Ook in zoverre slaagt het hoger beroep van het bestuur. Het hoger beroep van betrokkene is ongegrond. De aangevallen uitspraak 1 zal worden vernietigd en het beroep tegen bestreden besluit 1 zal ongegrond worden verklaard.
    
    7. Ten aanzien van het nieuwe besluit (10/3228 AW)
    
    7.1. Het nieuwe besluit van 27 mei 2010 is genomen ter uitvoering van de aangevallen uitspraak 1 en onder voorbehoud van het daartegen ingestelde hoger beroep. Dit besluit wordt met toepassing van de artikelen 6:18 en 6:19 in samenhang met artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij het geding in hoger beroep betrokken. 
    
    7.2. Nu het hoger beroep van het bestuur slaagt, ontvalt de grondslag aan het besluit en komt dit voor vernietiging in aanmerking.
    
    8. Ten aanzien van bestreden besluit 2 (11/3861 AW)
    
    8.1. Het bestreden besluit 2 is namens het bestuur genomen door de directeur van de Kamer van Koophandel. Vast staat dat de directeur daarvoor destijds niet over een toereikend mandaat beschikte. Het bestreden besluit 2 komt om die reden voor (ambtshalve) vernietiging in aanmerking, evenals de aangevallen uitspraak 2 waarbij het in stand is gelaten. Inmiddels heeft het bestuur evenwel het besluit bekrachtigd en volledig voor zijn rekening genomen. De Raad vindt daarin aanleiding om te bezien of de rechtsgevolgen van het besluit in stand kunnen worden gelaten.
    
    8.2. In deze zaak gaat het om de beëindiging van de garantie-uitkering met ingang van 1 maart 2010 op de grond dat betrokkene buiten Nederland woont. Daarbij heeft het bestuur overeenkomstige toepassing gegeven aan artikel 19, aanhef en onder e, van de WW. Hierin is bepaald dat geen recht op uitkering heeft de werknemer die buiten Nederland woont of verblijf houdt anders dan wegens vakantie. 
    
    8.3. De Raad stelt voorop dat, naar hem ter zitting is gebleken, met beëindiging van de garantie-uitkering niet is bedoeld dat daaraan definitief een einde is gemaakt, maar alleen dat deze uitkering wordt onderbroken indien en zolang betrokkene in het buitenland woont of verblijft. Niet (langer) is in geschil dat het bestuur de bevoegdheid daartoe kon ontlenen aan de Overeenkomst in samenhang met artikel 19, aanhef en onder e, van de WW. De Raad verwijst voor zoveel nodig nog naar hetgeen onder 6.11 is overwogen. 
    
    8.4. Met betrokkene moet de Raad vaststellen dat het bestuur ten tijde van het ontslag (zeer) positief heeft gereageerd op zijn plannen om naar Duitsland te verhuizen. Daarbij stond voor het bestuur echter op de voorgrond dat betrokkene, mede gezien zijn persoonlijke situatie, in Duitsland goede kansen zou hebben op het vinden van een volwaardige nieuwe betrekking, wellicht zelfs betere dan op de Nederlandse arbeidsmarkt. Inmiddels is gebleken dat de verhuizing naar Duitsland in dit opzicht geen resultaat heeft opgeleverd. Niet ten onrechte heeft het bestuur zich op het standpunt gesteld dat daarmee de reden om met de verhuizing in te stemmen is komen te vervallen en dat van betrokkene kon worden verlangd zich -  op straffe van verlies van zijn aanspraak op uitkering - opnieuw vanuit Nederland voor de Nederlandse arbeidsmarkt beschikbaar te stellen. Hetgeen naar voren is gekomen over de persoonlijke omstandigheden van betrokkene maakt duidelijk dat voor hem aan terugverhuizen naar Nederland aanmerkelijke bezwaren zouden zijn verbonden, maar niet dat deze dusdanig zwaarwegend zijn dat de aanspraak op uitkering niet meer van zijn terugkeer afhankelijk zou mogen worden gesteld. Dat ten tijde van het ontslag feitelijk geen sprake was van een garantie  maar van een suppletie-uitkering maakt dit alles niet anders, zodat de Raad aan de daarover tussen partijen gevoerde discussie voorbij zal gaan.
    
    8.5. Wel lag het onder de gegeven omstandigheden op de weg van het bestuur om betrokkene een ruime overgangstermijn te gunnen. Het bestuur heeft dit ook gedaan. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is reeds in het besluit van 4 september 2008 vermeld dat de aanvankelijk op de Duitse arbeidsmarkt aanwezig geachte perspectieven geenszins zijn gerealiseerd en dat van betrokkene mocht worden verwacht om terug naar Nederland te verhuizen in het belang van het vinden van een andere betrekking. Betrokkene heeft dus ruim anderhalf jaar de gelegenheid gehad om zich op de nieuwe situatie in te stellen. De Raad acht hem daarmee niet tekort gedaan.
    
    8.6. De beroepsgronden van betrokkene falen dan ook. De Raad zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
    
    9. De Raad acht in zaak 11/3861 AW termen aanwezig om het bestuur met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in beroep en hoger beroep, tot een bedrag van in totaal € 1.748,   wegens beroepsmatig verleende rechtsbijstand. In de overige zaken bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
    
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraken;
      Verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 15 december 2008 ongegrond;
      Vernietigt het besluit van 27 mei 2010;
      Verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 12 april 2010 gegrond, vernietigt dit besluit en bepaalt dat de rechtsgevolgen ervan in stand blijven;
      Veroordeelt het bestuur in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 1.748,  ;
      Bepaalt dat het bestuur aan betrokkene in zaak 11/3861 AW het door hem in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 153,-- vergoedt.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door J.G. Treffers als voorzitter en R. Kooper en H.G. Lubberdink als leden, in tegenwoordigheid van S. Werensteijn als griffier. 
      De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 5 januari 2012.
    
    
    
    (get.) J.G. Treffers.
    
    
    
      S. Werensteijn.
      De griffier is buiten staat te tekenen.
    
    
    RB