ECLI:NL:CBB:2016:372, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 17-11-2016, 15/770
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2016-11-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: boete, Msw, derogatie, terugval, lex certa

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      Zaaknummer: 15/770
      16005
    
    
    
      
        uitspraak van de meervoudige kamer van 17 november 2016 op het hoger beroep van:
        
      
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken, te Den Haag, appellant
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 20 augustus 2015, kenmerk LEE 15/919, in het geding tussen
    
    V.O.F. [naam 1] & [naam 2] , verweerster, te [plaats]
    (gemachtigde: mr. P. Sipma)
    
    
      en
    
    
    
      appellant
    
    
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellant heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 20 augustus 2015, ECLI:NL:RBNNE:2015:4010 (de aangevallen uitspraak).
    
    
    
      Verweerster heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 september 2016. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens verweerster is tevens verschenen [naam 1] .
    
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      Verweerster exploiteert een agrarisch bedrijf met melkvee te [plaats] .
      
      
        Appellant heeft een controle uitgevoerd naar de naleving van de Meststoffenwet (Msw) door verweerster in 2013. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een afdoeningsrapport van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit met het nummer 77409. Bij besluit van 21 augustus 2014 (het primaire besluit) heeft appellant verweerster een bestuurlijke boete opgelegd van € 52.227,- wegens de overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw in 2013. Bij de vaststelling van de boete is uitgegaan van een overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 5.465 kg stikstof en een overschrijding van de stikstofgebruiksnorm met 3.992 kg stikstof. Bij de vaststelling heeft appellant de reguliere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen van 170 kg stikstof per hectare toegepast.
      
      
      
        Tegen het primaire besluit heeft verweerster bezwaar gemaakt. In bezwaar heeft verweerster onder meer aangevoerd dat appellant bij de berekening ten onrechte niet de verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen van 250 kg stikstof per hectare heeft toegepast (derogatie).
      
      
    
    
      1.3
      Bij besluit van 15 januari 2015 (het bestreden besluit) heeft appellant de bezwaren van verweerster ongegrond verklaard. Appellant heeft er in het bestreden besluit op gewezen dat de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (de Uitvoeringsregeling Msw) per 1 januari 2013 is gewijzigd. In artikel 25, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling Msw is de voorwaarde opgenomen dat de landbouwer moet voldoen aan alle gebruiksnormen om voor derogatie in aanmerking te komen. Per 24 juli 2013 is, ter verduidelijking, artikel 27c ingevoegd in de Uitvoeringsregeling Msw. Deze verduidelijking neemt niet weg dat de wet- en regelgeving op zichzelf reeds voor die tijd duidelijk was. Voorts kan de overtreding verweerster worden verweten en is er geen aanleiding voor matiging. 
      
      
        Tegen dit besluit heeft verweerster beroep ingesteld.
      
      
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2		De rechtbank heeft het beroep van verweerster gegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank het volgende overwogen:
    
    
    
      “7.3. De rechtbank overweegt dat in artikel 25, vierde lid, van de uitvoeringsregeling, niet uitdrukkelijk is bepaald dat het niet voldoen aan alle gebruiksnormen van artikel van de Msw leidt tot het vervallen van de derogatienorm als gebruiksnorm dierlijke meststoffen. Dit gevolg was daarmee per 1 januari 2013 niet duidelijk, voorzienbaar en kenbaar in een wettelijk voorschrift opgenomen. Dit is wel alsnog gebeurd in artikel 27c van de uitvoeringsregeling, maar omdat deze bepaling pas per 24 juli 2013 van kracht is geworden, kan dat geen gevolgen hebben voor de normen voor het jaar 2013.
      De rechtbank oordeelt daarom dat verweerder ten onrechte de reguliere gebruiksnorm dierlijke meststoffen heeft toegepast in plaats van de derogatienorm.
      (…)
    
    
      9.3.
      Eiseres heeft in het beroepschrift aangevoerd dat zich bijzondere omstandigheden voordoen, te weten dat eiseres al 40 jaar agrarisch ondernemer is en altijd de geldende mestregelgeving heeft nageleefd, dat de overschrijding een incident is, dat de beoogde bedrijfsopvolger in 2013 meedeelde het bedrijf niet te willen voortzetten waarna het bedrijf verkocht diende te worden, dat er een wisseling van de vaste medewerker was waardoor er geen overzicht meer was van de verstrooiing van kunstmest, dat er een wisseling was van adviseur en dat per abuis een foutieve berekening werd gemaakt. Ter zitting heeft eiseres de feitelijke situatie toegelicht.
    
    
      9.4.
      De genoemde factoren in samenhang beziend, komt de rechtbank tot het oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden. De rechtbank hecht vooral belang aan de omstandigheden dat de controle genoemd in 1.2. heeft plaatsgevonden na een melding van de zijde van eiseres zelf en dat het bedrijf inmiddels was gestaakt, zodat het preventieve element van de boete in dit individuele geval ontbreekt. De rechtbank ziet aanleiding de boete te matigen tot 75%.
    
    
      10.1.
      Het beroep is gegrond wegens strijd met artikel 24, eerste lid van de uitvoeringsregeling en met artikel 5:46, derde lid, van de Awb. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. 
    
    
      10.2.
      
        De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien door de boete als volgt vast te stellen. Hantering van de derogatienorm voor dierlijke mest leidt in dit geval tot een gebruiksnorm van 14.843 kg (59,37 ha x 250 kg). De overschrijding komt daarmee op 715 kg (15.558 – 14.843). Niet in geschil is dat de overschrijding van de gebruiksnorm voor stikstof 3.992 kg bedraagt. Het gedeelte van de overschrijding van de stikstofgebruiksnorm dat aan dierlijke mest toegerekend kan worden (715 kg) heeft een wettelijk tarief van 
        € 3,50, het andere gedeelte (3.277 kg) heeft een wettelijk tarief van € 7 (zie artikel 57, eerste lid, aanhef en onder b en artikel 57, tweede lid, van de Msw).
      
      
      
        Overschrijding van 		stikstof (kg) 	boetebedrag per kg 	totaal
        Gebruiksnorm dierlijke mest 	715 		7 			5.005
        Stikstofgebruiksnorm (57,1b) 	3.277 		7 			22.589
        Stikstofgebruiksnorm (57,2) 	715 		3,5 			2.502,50
        Totaal 									30.096,50
      
      
      
        Matiging tot 75% leidt tot vaststelling van de boete op € 22.572,38.”
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
      3.1
      De Msw luidde ten tijde en voor zover van belang: 
      
      
        “Artikel 7
        Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
      
      
      
        Artikel 8
        Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
      
      
         a.  de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
         b.  de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
      
         c.  de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
      
      
        Artikel 9
      
      1. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, is 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
      2 Bij ministeriële regeling kan een hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen worden vastgesteld, die van toepassing is in de gevallen en onder de voorwaarden en beperkingen, bepaald bij de regeling.
      (…).”
      
    
    
      3.2
      De Uitvoeringsregeling Msw luidde per 1 januari 2013:
      
      
        “Artikel 24
        1  De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, van de wet, is 250 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond die voor het op of in de bodem brengen van dierlijke meststoffen beschikbaar is.
        (…)
        3  De in het eerste en tweede lid bedoelde gebruiksnormen zijn uitsluitend van toepassing:
        a.  op dierlijke meststoffen afkomstig van graasdieren; en
        b.  indien wordt voldaan aan elk van de voorwaarden, bedoeld in de artikelen 25, 27 en 27a. 
      
      
      
        Artikel 25
        (…)
      
      4 	4   De landbouwer voldoet aan de gebruiksnormen, bedoeld in artikel 8 van de wet. 
      (…).”
      
    
    
      3.3
      De Uitvoeringsregeling Msw is per 24 juli 2013 aangevuld met de volgende bepaling:
      
      
        “Artikel 27c
        1    Indien niet wordt voldaan aan elk van de voorwaarden, bedoeld in de artikelen 25, 27 en 27a, is de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de wet van toepassing.
        (…).”
      
      
      4 Appellant heeft in hoger beroep aangevoerd dat met de wijziging van artikel 25, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling Msw per 1 januari 2013 duidelijk voorzienbaar en kenbaar in een wettelijk voorschrift is opgenomen dat de verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen (derogatie) niet langer van toepassing is indien één van de gebruiksnormen is overschreden (terugval). Dat de Uitvoeringsregeling Msw op dit punt per 24 juli 2013 is verduidelijkt door het invoegen van artikel 27c, doet daaraan niet af. De rechtbank heeft dit miskend door te oordelen dat terugval pas per 24 juli 2013 in een wettelijk voorschrift is opgenomen en daarmee geen gevolgen kan hebben voor het kalenderjaar 2013. In de uitspraak van het College van 5 februari 2014, ECLI:NL:CBB:2014:65, ging het weliswaar om een andere derogatievoorwaarde (volledig bemestingsplan), maar aan het niet naleven daarvan werd wel de consequentie van terugval verbonden. Er is aldus ten onrechte derogatie toegepast door de rechtbank. De matiging van 25% wegens bijzondere omstandigheden onderschrijft appellant wel. 
      
      5. Verweerster heeft in reactie op het hoger beroep aangevoerd dat, anders dan door appellant wordt betoogd, per 1 januari 2013 niet reeds in een ander voorschrift was vastgelegd dat terugval zal plaatsvinden indien niet alle gebruiksnormen zijn nageleefd. Artikel 24, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Msw bevat slechts een bepaling over de hoogte van de gebruiksnorm, te weten 250 kg stikstof per hectare. Daarin is op geen enkele wijze opgenomen dat de sanctie bij overschrijding daarvan het verval van de derogatienorm betekent. Uit bestendige jurisprudentie van het College blijkt ook dat het niet naleven van de gebruiksnorm geen terugval naar de reguliere gebruiksnorm inhoudt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 25 februari 2014, ECLI:NL:CBB:2014:70). 
      
      6. Het College stelt vast dat tussen partijen op zichzelf niet in geschil is dat verweerster in 2013 de stikstofgebruiksnorm en de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen heeft overschreden en daarmee artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw heeft overtreden. Aan de orde is de mate van overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen. Partijen zijn verdeeld over de vraag of uit de artikelen 24 en 25 van de Uitvoeringsregeling Msw voldoende duidelijk volgt dat per 1 januari 2013 terugval naar de reguliere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen plaatsvindt indien niet aan de voorwaarde in artikel 25, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling van de Msw is voldaan. Het College begrijpt hieruit dat partijen in wezen wensen te vernemen of artikel 25, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling Msw, voldoet aan het lex certa-beginsel. Daartoe overweegt het College als volgt.
      
    
    
      6.1
      Zoals het College reeds eerder heeft overwogen verlangt het lex certa-beginsel, dat onder meer besloten ligt in artikel 7 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, van de wetgever dat hij met het oog op de rechtszekerheid op een zo duidelijk mogelijke wijze de verboden gedragingen omschrijft (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 22 februari 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BV6713).
      
    
    
      6.2
      Per 1 januari 2013 is artikel 25, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling Msw in werking getreden. In de Toelichting bij de Regeling van de Staatssecretaris van Economische Zaken van 19 december 2012, nr. WJZ / 12380071, tot wijziging van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet in verband met enkele aanpassingen waaronder het mogelijk maken van transport via transportbanden (in de Nota van Toelichting aangeduid als ‘artikel I, lid 2’) staat met betrekking tot deze bepaling onder meer het volgende (Stcrt. 2012, 26 556, p. 7):
      
      
        “Artikel 25, derde lid, Urm bepaalt dat de landbouwer bij de melding verklaart dat hij onder andere artikel 10 in samenhang met de artikelen 7 en 8 van de wet naleeft en ten aanzien van zijn bedrijf doet naleven. Deze bepaling is een implementatie van artikel 4, tweede lid, van de derogatiebeschikking waarin ook een dergelijke verklaring bij de melding wordt vereist. Zoals door de rechtbank Zwolle in de genoemde uitspraak is opgemerkt, impliceert deze verklaring dat men zich aan de voorwaarden zal houden ook dat deze voorwaarden gelden: ‘De systematiek van de regeling is naar het oordeel van de rechtbank zo dat het voor de landbouwer die zich aanmeldt voor derogatie niet alleen op voorhand duidelijk is aan welke voorwaarden hij moet voldoen om gebruik te kunnen maken van een grotere gebruiksruimte, maar ook dat hij vooraf ondubbelzinnig verklaart zich aan deze voorwaarden te zullen houden. De verhoogde gebruiksnorm geldt alleen als aan alle voorwaarden wordt voldaan. Houdt de landbouwer zich daar niet aan, dan kan hij er geen gebruik van maken.’ Geconstateerd is dat de Urm aan duidelijkheid kan winnen door deze redenering te expliciteren. Dit is met artikel I, lid 2, van deze regeling beoogd.”
      
      
      
        Vanwege aanhoudende onduidelijkheid binnen de sector met betrekking tot de consequenties van het niet voldoen aan de voorwaarden voor derogatie, heeft de wetgever de Uitvoeringsregeling Msw per 24 juli 2013 aangevuld met artikel 27c. De Toelichting bij de Regeling van de Staatssecretaris van Economische Zaken van 15 juli 2013, nr. WJZ / 13115244, tot wijziging van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet in verband met enkele aanpassingen waaronder de voorwaarden voor derogatie vermeldt hierover (Stcrt. 2013, 20 753, p. 2):
      
      
      
        “Hoewel de Urm per 1 januari 2013 verduidelijkt is ten aanzien van de voorwaarde dat de landbouwer moet voldoen aan de gebruiksnormen voor derogatie, blijkt in de sector nog steeds onduidelijkheid te bestaan over de consequenties die het niet voldoen aan de voorwaarden met zich kan brengen. Deze regeling beoogt deze eventuele onduidelijkheid weg te nemen door één van deze consequenties expliciet op te nemen in de Urm.”
      
      
      
        En (pp. 2-3): 
      
      
      
        “Het overtreden van één van de voorwaarden leidt ertoe dat de landbouwer de derogatienorm niet mag toepassen en terugvalt op de norm van 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Dit stond eerder niet expliciet in de Urm aangegeven omdat dit van rechtswege reeds het geval is. Om misverstanden te voorkomen is deze consequentie alsnog ter verduidelijking opgenomen in het nieuwe artikel 27c Urm. De consequentie dat dientengevolge de boete berekend moet worden aan de hand van deze lagere gebruiksnorm vloeit hieruit rechtstreeks voort.”
      
      
    
    
      6.3
      Het College is van oordeel dat uit bovenstaande regelgeving in samenhang met de toelichting voldoende duidelijk volgt dat verweerster alle gebruiksnormen moest naleven om te voldoen aan de voorwaarde bedoeld in artikel 25, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling Msw en dat het niet voldoen daaraan tot gevolg heeft dat terugval naar de norm in artikel 9 van de Msw plaatsvindt. Het College volgt derhalve niet de stelling van verweerster dat de consequentie van het niet voldaan aan de voorwaarden voor derogatie – terugval – zich pas heeft geopenbaard met de inwerkingtreding van artikel 27c van de Uitvoeringsregeling Msw. Uit artikel 24, derde lid, onder b, van de Uitvoeringsregeling Msw volgt dat de verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als bedoeld in het eerste lid van die bepaling alleen dan van toepassing is, indien aan de voorwaarden wordt voldaan in, onder meer, artikel 25 van de Uitvoeringsregeling Msw. Voor zover er al onzekerheid had kunnen bestaan over de tekst van artikel 25, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling Msw, bieden de systematiek van de regelgeving en de toelichting bij deze bepaling voldoende duidelijkheid over de bedoeling van deze voorwaarde en de gevolgen van het niet naleven daarvan. Het College ziet artikel 27c van de Uitvoeringsregeling Msw dan ook als een technische verduidelijking van hetgeen al eerder in artikel 25, vierde lid, van deze regeling is opgenomen. Van een professionele landbouwer, zoals verweerster, mag bovendien worden verlangd dat deze zich, indien twijfel rijst over de reikwijdte van een verbod, terdege informeert (bijvoorbeeld bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland) over de beperkingen waaraan haar gedragingen zijn onderworpen, zodat zij haar gedrag van meet af aan kan afstemmen op de reikwijdte van dat verbod. Dat verweerster dit heeft nagelaten komt voor haar eigen risico. Van strijd met het lex certa-beginsel is gelet op het voorgaande geen sprake. 
      
    
    
      6.4
      Nu verder onbestreden is dat verweerster de gebruiksnormen heeft overschreden, heeft appellant zich terecht op standpunt gesteld dat niet aan alle voorwaarden als bedoeld in de artikelen 25 tot en met 27 van de Uitvoeringsregeling Msw werd voldaan, zodat op grond van artikel 24, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Msw de daarin opgenomen gebruiksnorm van 250 kilogram stikstof per hectare niet van toepassing was. Het hoger beroep slaagt.
      
      7. De rechtbank heeft ten onrechte de verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen toegepast bij het vaststellen van de boete. Het College zal zelf in de zaak voorzien, de aangevallen uitspraak op dit punt vernietigen en de boete, met inachtneming van de door de rechtbank toegekende en door appellant niet aangevallen matiging tot 75% wegens strijd met artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, vaststellen op € 39.170,25 (€ 52.227,- x 0,75). Deze boete is passend en geboden. Het College zal tevens bepalen dat deze uitspraak treedt in plaats van het bestreden besluit. 
      
      8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
    
      
        vernietigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit, bepaalt dat de boete € 39.170,25 bedraagt en bepaalt dat deze uitspraak treedt in de plaats van het bestreden besluit.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. H. Bolt en mr. G.A.J. van den Hurk, in aanwezigheid van mr. X.M. Born, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 november 2016.
    
    
    
    
      w.g. R.R. Winter						w.g. X.M. Born