ECLI:NL:RVS:2024:41, Raad van State, 10-01-2024, 202100831/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-01-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 december 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas aan [appellante sub 1] een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een gedeelte van een pand tot een bed &amp; breakfast en de verplaatsing van de boerengolfbaan aan de [locatie 1] in Kessel.[appellante sub 1] ligt aan de [locatie 1] in Kessel. Daar staat een boerderij met een woonhuis, een berging en een varkens- en rundveestal. In 2014 is [appellante sub 1] gestart met een boerderijterras en een boerengolfbaan. Met de door het college verleende omgevingsvergunning kan de boerderij worden verbouwd tot een bed &amp; breakfast met vier kamers en kan de boerengolfbaan gedeeltelijk worden verplaatst. Door deze verplaatsing komt de boerengolfbaan te liggen op gronden waar het bestemmingsplan geen boerengolf toestaat. Met de verleende omgevingsvergunning wordt boerengolf op die gronden in afwijking van het bestemmingsplan toegestaan. [appellant sub 2] woont aan de [locatie 2] in Kessel, het aangrenzende perceel. Hij is tegen het besluit van het college om de omgevingsvergunning te verlenen in beroep gekomen.

202100831/1/R2.
    Datum uitspraak: 10 januari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellante sub 1], gevestigd te Kessel, gemeente Peel en Maas,
    2.       [appellant sub 2], wonend te Kessel, gemeente Peel en Maas,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 23 december 2020 in zaak nr. 20/308 in het geding tussen:
    [appellant sub 2]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 december 2019 heeft het college aan [appellante sub 1] een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een gedeelte van een pand tot een bed & breakfast en de verplaatsing van de boerengolfbaan aan de [locatie 1] in Kessel.
    Bij uitspraak van 23 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit vernietigd en bepaald dat het nieuwe besluit niet hoeft te worden voorbereid overeenkomstig afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante sub 1] hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 6 mei 2022 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw een omgevingsvergunning verleend.
    [appellant sub 2] heeft daartegen beroep ingesteld.
    [appellante sub 1] heeft een nader stuk ingediend.
    [appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    [appellante sub 1] heeft een zienswijze ingediend.
    [appellant sub 2] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 februari 2023 waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigden] en mr. W.P.N. Remie, advocaat te Tilburg, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. F.K. van den Akker, advocaat te Eindhoven, zijn verschenen. Ook het college, vertegenwoordigd door mr. H. de Haas, is verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellante sub 1] ligt aan de [locatie 1] in Kessel. Daar staat een boerderij met een woonhuis, een berging en een varkens- en rundveestal. Op dit perceel geldt het bestemmingsplan "Buitengebied Peel en Maas". In 2014 is [appellante sub 1] gestart met een boerderijterras en een boerengolfbaan. Met de door het college verleende omgevingsvergunning kan de boerderij worden verbouwd tot een bed & breakfast met vier kamers en kan de boerengolfbaan gedeeltelijk worden verplaatst. Door deze verplaatsing komt de boerengolfbaan te liggen op gronden waar het bestemmingsplan geen boerengolf toestaat. Met de verleende omgevingsvergunning wordt boerengolf op die gronden in afwijking van het bestemmingsplan toegestaan op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. [appellant sub 2] woont aan de [locatie 2] in Kessel, het aangrenzende perceel. Hij is tegen het besluit van het college om de omgevingsvergunning te verlenen in beroep gekomen. De rechtbank heeft geoordeeld dat dit besluit onvoldoende is gemotiveerd en dat bij een nieuw te nemen besluit onder meer concreet moet worden ingegaan op de bezoekersaantallen en de gebruikstijden van de boerengolfbaan. Ook moet het college duidelijk maken waar exact op het terrein wel en niet boerengolf mag worden gespeeld.
    Toetsingskader
    3.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoering Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 18 juli 2014. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    4.       Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of de verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
    Het hoger beroep van [appellante sub 1]
    5.       [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de boerengolfbaan een ondergeschikte nevenactiviteit is bij het agrarisch bedrijf. Of al dan niet sprake is van een ondergeschikte nevenactiviteit is volgens [appellante sub 1] niet relevant, omdat het college is uitgegaan van gebruik dat in strijd is met het bestemmingsplan. Daarom moet niet worden beoordeeld of de door het college verleende omgevingsvergunning in strijd is met artikel 6.1 van de planregels, maar of sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. Dat heeft de rechtbank volgens [appellante sub 1] niet onderkend.
    5.1.    [appellante sub 1] gaat er terecht van uit dat indien sprake is van een omgevingsvergunning die is verleend voor activiteiten die in strijd zijn met een bestemmingsplan, die activiteiten op onderdelen waarop deze afwijken van het bestemmingsplan niet moeten worden getoetst aan regels uit dat bestemmingsplan. In die gevallen moet er worden beoordeeld of de vergunde activiteiten in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. Maar, anders dan [appellante sub 1] betoogt, heeft de rechtbank dat in dit geval onderkend. De rechtbank heeft namelijk terecht overwogen dat op grond van de in het bestemmingsplan opgenomen aanduiding "specifieke vorm van recreatie - 12" op een deel van het perceel de boerengolfbaan ter plaatse van die aanduiding nog altijd ondergeschikt kan worden gerealiseerd. De door het college verleende omgevingsvergunning op grond waarvan de boerengolfbaan ook op andere gronden mag komen in afwijking van het bestemmingsplan, heft die aanduiding niet op. In het licht daarvan heeft de rechtbank terecht overwogen dat voor de beoordeling van de door [appellant sub 2] opgeworpen vraag of met een boerengolfbaan zoals voorzien in de omgevingsvergunning nog sprake is van een ondergeschikte nevenactiviteit, ook de gronden met genoemde aanduiding, relevant zijn. Het bestemmingsplan staat namelijk rechtstreeks een boerengolfbaan toe tegenover het perceel van [appellant sub 2], aan de overkant van de weg, op gronden met de bestemming "Agrarisch - Intensieve veehouderij". Gelet op de mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt in combinatie met de omgevingsvergunning, kan een boerengolfbaan ontstaan die de woning van [appellant sub 2] aan drie kanten omringt.
    Het betoog van [appellante sub 1] slaagt niet.
    6.       [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat met het voorschrift dat de holes op minimaal 35 m afstand van het perceel van [appellant sub 2] worden geplaatst (hierna: de vijfendertigmeterzone), geluidsoverlast in voldoende mate wordt beperkt. Volgens [appellante sub 1] heeft de rechtbank hiermee niet onderkend dat dit voorschrift een aanvullende tegemoetkoming is aan [appellant sub 2] en geen voorgeschreven of noodzakelijk voorschrift is om te voldoen aan de afstandseisen en -richtlijnen om mogelijke geluidsoverlast voldoende te beperken.
    6.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de vijfendertigmeterzone onderdeel uitmaakt van het gebied waarvoor de omgevingsvergunning is verleend en mag worden gebruikt in afwijking van het bij het bestemmingsplan toegestane gebruik. Ook heeft zij terecht overwogen dat geen sprake is van een fysieke afscheiding of een verbod voor spelers om zich in de vijfendertigmeterzone te bevinden, waardoor het niet onaannemelijk is dat zich daar geregeld spelers zullen bevinden. De (mogelijke) door deze spelers veroorzaakte geluidsoverlast wordt door het voorschrift niet beperkt.
    Het betoog van [appellante sub 1] slaagt niet.
    Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2]
    7.       [appellant sub 2] betoogt dat indien de rechtbank heeft overwogen dat de boerengolfbaan niet ondergeschikt moet zijn aan het agrarische bedrijfsmatige gebruik, zij dit ten onrechte heeft overwogen. Hoewel de rechtbank volgens [appellant sub 2] terecht heeft overwogen dat de ondergeschiktheid van de boerengolfbaan als zodanig niet is voorgeschreven in de omgevingsvergunning, volgt hieruit wel dat de boerengolfbaan alleen mag worden verplaatst en uitgebreid als de activiteit boerengolf onderschikt blijft aan het agrarisch bedrijf.
    7.1.    De rechtbank heeft geconstateerd dat ondergeschiktheid van de boerengolfbaan niet is voorgeschreven in de omgevingsvergunning, maar dat in de motivering van de aanvraag en van de vergunning in de ruimtelijke onderbouwing er wel van wordt uitgegaan dat de boerengolfbaan een (extensief) recreatief medegebruik is als nevenactiviteit van het agrarische bedrijf, dat als hoofdactiviteit wordt beschouwd. Vervolgens oordeelt zij dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd en gewaarborgd dat sprake zal zijn van een extensief medegebruik van de betreffende gronden, terwijl een dergelijk gebruik kennelijk wel is beoogd. De Afdeling leidt hieruit af dat de rechtbank heeft geoordeeld dat de motivering onvoldoende is. Dat zij vervolgens opmerkt dat het college kennelijk heeft beoogd het gebruik als extensief medegebruik te kwalificeren, betekent niet dat de rechtbank heeft vastgesteld dat hiervan sprake is. Of daarvan sprake is of van ondergeschikt gebruik, moet het college volgens de rechtbank beter motiveren.
    Het betoog van [appellant sub 2] slaagt niet.
    Conclusie over de hoger beroepen
    8.       Het hoger beroep van [appellante sub 1] is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is ook ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. Dit betekent dat de rechtbank terecht het besluit van 18 december 2019 heeft vernietigd en het college heeft opgedragen een nieuw besluit te nemen.
    Het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 6 mei 2022
    9.       De Afdeling beoordeelt nu de gronden van beroep tegen het besluit van 6 mei 2022 (artikel 6:19, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van de Awb). In dit besluit heeft het college opnieuw de omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een gedeelte van de boerderij tot een bed & breakfast en de verplaatsing van de boerengolfactiviteiten aan de [locatie 1] in Kessel. Aan deze omgevingsvergunning heeft het college de volgende voorschriften verbonden:
    "Inrichting terrein
    De gronden mogen in afwijking van het bestemmingsplan gebruikt worden met dien verstande dat de holes voor het voetgolf gesitueerd worden overeenkomst de tekening met nr. 12014 blad-S3_2017_06_23.
    Landschappelijke inpassing
    Gelet op het bepaalde in het bestemmingsplan Buitengebied Peel en Maas vastgesteld op 5 februari 2013 moet de verplaatsing van de boerengolfactiviteiten landschappelijk worden ingepast. Hiertoe is een anterieure overeenkomst gesloten waarin een fondsbijdrage is opgenomen. Het gebruiken en het (doen) laten gebruiken van de nieuw te bouwen het verbouwen van een gedeelte van het pand tot een Bed & Breakfast en de verplaatsing van de boerengolfactiviteiten is slechts toegestaan als aan de verplichting tot landschappelijke inpassing is voldaan.
    Groepsgrootte
    Maximaal 100 personen mogen gelijktijdig op de boerengolfbaan aanwezig zijn, in 10 groepen van 10 personen per hole.
    Openingstijden
    Het spelen van boerengolf op de boerengolfbaan mag alleen plaatsvinden tussen 09.00 uur en 20.00 uur.
    Afrastering
    Er dient een afrastering met een minimale hoogte van 1 m geplaatst te worden op een afstand van 35 m van de zuidelijke en westelijke kadastrale grens tussen perceelnummers 455 en 454. De westelijke afrastering zal daarbij in één rechte lijn doorlopen naar de perceelsgrens met perceelnummer 472. Dit zoals aangegeven in de bijgevoegde bijlage 6 van de ruimtelijke onderbouwing: Tekening S3 Situatie Boerengolfparcours ontvangst d.d. 16 december 2021 (1894/2022/2560269). Hiermee dient gegarandeerd te worden dat de strook tussen de afrastering en de buren niet gebruikt gaat worden als boerengolfbaan.
    Muziekgeluidniveau
    Het toegestane muziekgeluidniveau in de zalen is 80 dB(A)."
    10.     [appellant sub 2] betoogt dat het college niet heeft gemotiveerd waarom de toegevoegde voorschriften waarborgen dat sprake is van (extensief) recreatief medegebruik. Volgens [appellant sub 2] zijn verder de extra voorschriften nog altijd niet duidelijk genoeg. In het voorschrift ‘Inrichting terrein’ wordt ten onrechte gesproken over voet- in plaats van boerengolf. In dat voorschrift wordt bovendien ten onrechte verwezen naar een tekening van 23 juni 2017, terwijl de laatste versie dateert van 16 december 2021. Verder staat in het voorschrift ‘Openingstijden’ het begrip ‘spelen’, waarmee niet is uitgesloten dat groepen buiten de voorgeschreven tijden zich nog kunnen bevinden op het terrein en geluidsoverlast kunnen veroorzaken. Ook het voorschrift ‘Afrastering’ zal niet het beoogde effect hebben, want een draadafrastering houdt een bal niet tegen en ook niet de spelers die achter de bal aangaan. Bovendien blijkt daaruit niet dat het verboden is om in de vijfendertigmeterzone boerengolf te spelen. In het nader stuk heeft [appellant sub 2] een contraexpertise overgelegd van Amitec waaruit volgens [appellant sub 2] volgt dat het maximale geluidsniveau wordt overschreden.
    10.1.  De Afdeling oordeelt dat het college met het voorschrift ‘Groepsgrootte’ voldoende duidelijk heeft gemaakt hoeveel mensen op de boerengolfbaan mogen zijn, waarmee beter gehandhaafd kan worden dan voorheen. Ook wordt met het voorschrift ‘Muziekgeluidniveau’ voldoende gewaarborgd dat bij geluidsoverlast kan worden gehandhaafd. Daarbij is ook relevant dat het college aan de ruimtelijke onderbouwing heeft toegevoegd dat de feitelijke afstand tot de woning van [appellant sub 2] groter moet zijn dan 10 m en dat de daadwerkelijke afstand aanmerkelijk groter is, namelijk 35 m. Bovendien wordt op 35 m van de eigendomsgrens nog een fysieke afscheiding aangebracht waarmee wordt voorkomen dat zich daar spelers zullen en mogen bevinden.
    Deze betogen van [appellant sub 2] slagen niet.
    10.2.  De Afdeling oordeelt vervolgens dat het voorschrift ‘Inrichting terrein’ moet worden verbeterd wegens de verschrijvingen. Er is immers sprake van boerengolf en de laatste versie van de tekening is inderdaad van 16 december 2021. Hoewel met het voorschrift ‘Openingstijden’ het college voldoende duidelijk heeft gemaakt binnen welke tijden boerengolf mag worden gespeeld, is met het woord ‘spelen’ onvoldoende duidelijk dat het niet de bedoeling is dat groepen spelers buiten de voorgeschreven tijden zich bevinden op het terrein. Ook oordeelt de Afdeling dat het voorschrift ‘Afrastering’ onvoldoende duidelijk maakt dat het verboden is om binnen de vijfendertigmeterzone boerengolf te spelen. Op de zitting hebben partijen ermee ingestemd dat omwille van finale geschilbeslechting de Afdeling zelf in de zaak zal voorzien.
    Deze betogen van [appellant sub 2] slagen.
    Conclusie over het beroep
    11.     Het beroep is gegrond. Het besluit van 6 mei 2022 wordt vernietigd, voor zover het de voorschriften ‘Inrichting terrein’, ‘Openingstijden’ en ‘Afrastering’ betreft. Omdat niet aannemelijk is dat derdebelanghebbenden in hun belangen zouden worden geschaad, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door de hieronder weergegeven voorschriften aan de vergunning te verbinden en te bepalen dat de uitspraak op deze onderdelen in de plaats treedt van het besluit van het college van 6 mei 2022, voor zover dat wordt vernietigd.
    -         Inrichting terrein
    De gronden mogen in afwijking van het bestemmingsplan worden gebruikt met dien verstande dat de holes voor het boerengolf gesitueerd worden overeenkomstig de tekening van 16 december 2021.
    -         Openingstijden
    Het spelen van boerengolf op de boerengolfbaan mag alleen plaatsvinden tussen 9.00 en 20.00 uur. Buiten deze tijden mogen zich geen groepen personen op de boerengolfbaan bevinden.
    -         Afrastering
    Er dient een afrastering met een minimale hoogte van 1 m geplaatst te worden op een afstand van 35 m van de zuidelijke en westelijke kadastrale grens tussen perceelnummers 455 en 454. De westelijke afrastering zal daarbij in één rechte lijn doorlopen naar de perceelsgrens met perceelnummer 472. Dit zoals aangegeven in de bijgevoegde bijlage 6 van de ruimtelijke onderbouwing: Tekening S3 Situatie Boerengolfparcours ontvangst d.d. 16 december 2021 (1894/2022/2560269). Het is verboden op de strook tussen de afrastering en de buren boerengolf te spelen.
    12.     Het college moet de proceskosten van [appellant sub 2] vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van 6 mei 2022 gegrond;
    III.      vernietigt het besluit van 6 mei 2022, voor zover het de voorschriften ‘Inrichting terrein’, ‘Openingstijden’ en ‘Afrastering’ betreft;
    IV.      bepaalt dat worden toegevoegd de voorschriften:
    ‘Inrichting terrein De gronden mogen in afwijking van het bestemmingsplan worden gebruikt met dien verstande dat de holes voor het boerengolf gesitueerd worden overeenkomstig de tekening van 16 december 2021.’,
    ‘Openingstijden Het spelen van boerengolf op de boerengolfbaan mag alleen plaatsvinden tussen 9.00 en 20.00 uur. Buiten deze tijden mogen zich geen groepen personen op de boerengolfbaan bevinden.’ en
    ‘Afrastering Er dient een afrastering met een minimale hoogte van 1 m geplaatst te worden op een afstand van 35 m van de zuidelijke en westelijke kadastrale grens tussen perceelnummers 455 en 454. De westelijke afrastering zal daarbij in één rechte lijn doorlopen naar de perceelsgrens met perceelnummer 472. Dit zoals aangegeven in de bijgevoegde bijlage 6 van de ruimtelijke onderbouwing: Tekening S3 Situatie Boerengolfparcours ontvangst d.d. 16 december 2021 (1894/2022/2560269). Het is verboden op de strook tussen de afrastering en de buren boerengolf te spelen.’;
    V.       bepaalt dat deze uitspraak, wat onderdeel IV betreft, in de plaats treedt van het onder III bedoelde besluit, voor zover dit is vernietigd;
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.806,00, waarvan € 1.750,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N. Tibold, griffier.
    w.g. Verburg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Tibold
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 januari 2024
    853
     
    BIJLAGE
     
    Relevante planregels uit het bestemmingsplan "Buitengebied Peel en Maas"
    Artikel 6 Agrarisch - Intensieve veehouderij
    De voor ‘Agrarisch - intensieve veehouderij’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    […]
    met daaraan ondergeschikt:
    […]
    j.        solexverhuur, boerengolf en -spellen, verhuur van vergaderruimte, ondergeschikte horeca van categorie 1 en 2 van maximaal 432 m², uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van recreatie - 12';
    […]
    Artikel 2.1
    1.       Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    c.       het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]
    Relevante artikelen uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.12
    1.       Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a.       Indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    […]
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    [...]