ECLI:NL:RBDHA:2025:5109, Rechtbank Den Haag, 17-03-2025, SGR 24/5340
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-03-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom i.v.m. een geplaatste zeecontainer & fundering. De zeecontainer en fundering zijn aan te merken als bouwwerk. Strijd met de planregels. Het college stelt zich terecht op het standpunt dat sprake is van een overtreding. De dwangsom is niet te hoog, en eisers heeft niet aannemelijk gemaakt dat de begunstigingstermijn te kort is om de overtreding te kunnen beëindigen. Het verslag van de hoorzitting in bezwaar ontbreekt, maar de rechtbank passeert dat gebrek met toepassing van 6:22 van de Awb. In verband met het gebrek krijgt eiser wel het griffierecht terug en moet het college zijn proceskosten vergoeden. Het beroep is ongegrond.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 24/5340 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 maart 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Pijnacker-Nootdorp, het college 
    (gemachtigde: mr. S. Boot).
    
    
      Als derde-partijen nemen aan de zaken deel: 
      
        
          [derde partij 1]
         uit [woonplaats] , 
      
        
          [derde partij 2 en 3]
         uit [woonplaats] en 
      
        
          [derde partij 4 en 5]
         uit [woonplaats] (gezamenlijk: derde-partijen)
      (gemachtigde: mr. F. van der Heijden).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit van het college om eiser een last onder dwangsom op te leggen. De last houdt in dat hij binnen zes weken de zeecontainer en de onderheide fundering van zijn perceel aan de [adres] (het perceel) dient te verwijderen, onder straffe van een dwangsom voor ieder van de twee overtredingen van € 5.000,- per week met een maximum van € 50.000,-.
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 7 mei 2024 op het bezwaar van eiser is het college bij dat besluit gebleven. Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Derde-partijen hebben ook schriftelijk gereageerd. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 11 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, namens het college [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] en de gemachtigde, namens derde-partijen [naam 4] , [naam 5] , [naam 6] en de gemachtigde. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Op 15 november 2022 heeft het college eiser een last onder dwangsom opgelegd om onder meer een zeecontainer en een onderheide fundering van zijn perceel te verwijderen. Bij het besluit op bezwaar van eiser van 16 juni 2023 heeft het college dit besluit in stand gelaten, onder aanvulling van de motivering en wijziging van de dwangsom naar een bedrag van € 5.000,- ineens per overtreding. Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
    
    
      2.1.
      Op 20 juli 2023 heeft het college besloten de verbeurde dwangsommen in te vorderen.
    
    
      2.2.
      Op 24 juli 2023 heeft een toezichthouder van het college ter plaatse vastgesteld dat de overtredingen waar de last onder dwangsom van 15 november 2022 op ziet, niet zijn beëindigd.
    
    
      2.3.
      Op 20 oktober 2023 heeft het college eiser opnieuw een last onder dwangsom opgelegd (het primaire besluit). De last houdt in dat eiser binnen zes weken de zeecontainer en de onderheide fundering van zijn perceel dient te verwijderen, onder straffe van een dwangsom voor ieder van de twee overtredingen van € 5.000,- per week met een maximum van € 50.000,-. Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
    
    
      2.4.
      Op 30 november 2023 heeft eiser verzocht om verlenging van de begunstigingstermijn tot zes weken na de beslissing op zijn bezwaar tegen de last onder dwangsom.
    
    
      2.5.
      Op 30 november 2023 heeft het college het verzoek van eiser tot verlenging van de begunstigingstermijn afgewezen. Eiser heeft ook tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
      
    
    
      2.6.
      Met het bestreden besluit van 7 mei 2024 heeft het college de bezwaren van eiser ongegrond verklaard. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    4. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is en dat het bestreden besluit in stand kan blijven. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    5. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    6. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat de last onder dwangsom is opgelegd vóór 1 januari 2024, is op de bestreden besluiten de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing.
    
    
    
    
      
        Zeecontainer
        
      
    
    7. Het college heeft eiser gelast de op zijn perceel geplaatste zeecontainer te verwijderen, omdat het zonder omgevingsvergunning plaatsen daarvan een overtreding is van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo. De zeecontainer is namelijk aan te merken als bouwwerk en artikel 13.2.2, onder i, en artikel 22.1 van de regels van het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ” (bestemmingsplan) staan het bouwen van dit bouwwerk ter plaatse niet toe.
    
      7.1.
      Eiser betoogt dat de zeecontainer geen bouwwerk is, omdat hij niet bedoeld is om ter plaatse te functioneren. De zeecontainer wordt gebruikt als opslag voor bouwmaterialen. Na de bouwwerkzaamheden wordt de zeecontainer verwijderd. Omdat de zeecontainer niet is aan te merken als bouwwerk, is het plaatsen daarvan niet vergunningplichtig en is de aanwezigheid daarvan niet in strijd met het bestemmingsplan. Als de zeecontainer wel als bouwwerk is aan te merken, dan is het plaatsen daarvan niet vergunningplichtig, omdat de zeecontainer in het achtererfgebied stond. Eiser wijst daarbij op de gevellijn op de verbeelding van het bestemmingsplan.
    
    
      7.2.
      De rechtbank heeft in haar uitspraak van heden op het beroep van eiser tegen de last onder dwangsom van 15 november 2022 (zaaknummer 23/4921) geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt stelt dat de zeecontainer is aan te merken als bouwwerk. De rechtbank verwijst ter motivering naar de overwegingen 6.2 tot en met 6.7 van die uitspraak.
    
    
      7.3.
      De zeecontainer was ten tijde van het bestreden besluit geplaatst op gronden met de bestemming “Wonen”. Op grond van artikel 13.2.2, onder i, van de planregels mogen bijbehorende bouwwerken hier uitsluitend worden gebouwd op een afstand van niet minder dan 3 meter achter het verlengde van de voorgevel van de woning. Op grond van artikel 1 van de planregels wordt onder voorgevel verstaan de naar de weg gekeerde of aan de voorzijde van een gebouw gelegen gevel. 
    
    
      7.4.
      Naar het oordeel van de rechtbank speelt bij de uitleg van het begrip voorgevel de aanduiding ‘gevellijn’ op de verbeelding geen rol. In de in artikel 1 van de planregels genoemde definitie van voorgevel wordt daar immers niet naar verwezen. De aanduiding ‘gevellijn’ speelt blijkens de planregels (zie bijvoorbeeld artikel 13.2.2 onder b) slechts een rol bij het bouwen van de woning, die op of kort achter de voorgevelrooilijn van de oude (gesloopte) woning moet worden gebouwd. De aangeduide gevellijn is dus de voorgevelrooilijn van de oude woning. Het begrip voorgevel moet worden uitgelegd aan de hand van de huidige feitelijke situatie: het gaat om de voorgevel van de nieuwe woning. De naar de weg gekeerde gevel van de woning van eiser bevindt zich enkele meters achter de op de verbeelding aangegeven gevellijn. De zeecontainer is geplaatst vóór het verlengde van de voorgevel van de woning. Het college stelt zich daarom terecht op het standpunt dat de plaatsing van de zeecontainer in strijd is met artikel 13.2.2, onder i, van de planregels.
    
    
      7.5.
      Dat, zoals het college stelt, het zonder omgevingsvergunning plaatsen van de zeecontainer ook in strijd is met artikel 22.1 van de planregels, is (behoudens de status van bouwwerk) door eiser niet bestreden.
    
    
      7.6.
      Het zonder omgevingsvergunning plaatsen van de zeecontainer is dus een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo, waartegen het college bevoegd was handhavend op te treden.
    
    
      7.7.
      
        Deze beroepsgrond slaagt niet.Onderheide fundering 
        8. Het college heeft eiser gelast de aan de voorzijde van het perceel aangebrachte onderheide fundering te verwijderen, omdat deze is aan te merken als bouwwerk en het zonder omgevingsvergunning bouwen van een bouwwerk ter plaatse in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo.
      
    
    
      8.1.
      Eiser betoogt dat geen sprake is van een fundering, maar van een onderheide erfverharding, die niet is aan te merken als bouwwerk. Eiser wijst in dit kader op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 7 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1487, waaruit volgt dat een heipalenfundering voor een erfverharding geen bouwwerk is.
    
    
      8.2.
      De rechtbank heeft in haar uitspraak van heden op het beroep van eiser tegen de last onder dwangsom van 15 november 2022 (zaaknummer 23/4921) geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt stelt dat de onderheide fundering is aan te merken als bouwwerk. De rechtbank verwijst ter motivering naar de overwegingen 8.2 en 8.3 van die uitspraak.
    
    
      8.3.
      
        Deze beroepsgrond slaagt niet.
        
          Hoogte dwangsommen
        
      
      
      
        9. Eiser betoogt dat de hoogte van de dwangsommen niet in verhouding staat tot de zwaarte van de geschonden belangen en de beoogde werking van de dwangsommen. Tegen de voor dezelfde overtredingen eerder opgelegde dwangsom van € 5.000,- per overtreding loopt nog een beroepsprocedure. Een hogere dwangsom is dus niet nodig om te kunnen spreken van een voldoende financiële prikkel. De dwangsommen zijn bovendien zeer fors verhoogd, tot een maximum van € 50.000,-.
      
    
    
      9.1.
      Op grond van artikel 5:32b, derde lid, van de Awb moet de dwangsom in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Een bestuursorgaan komt daarom bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom en het maximum van het te verbeuren bedrag een ruime mate van beleidsruimte toe. Het opleggen van een last onder dwangsom heeft ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde dwangsom wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    
    
      9.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank zijn de dwangsommen in dit geval niet zo hoog dat die niet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van de geschonden belangen en tot de beoogde werking van de dwangsommen. Daarbij betrekt de rechtbank dat eiser de overtredingen na het opleggen van de eerdere last onder dwangsom (€ 5.000,- per overtreding) niet heeft beëindigd. De rechtbank heeft in de uitspraak van heden in de zaak SGR 23/4921 geoordeeld dat die dwangsommen niet te hoog zijn vastgesteld. Die dwangsommen vormden voor eiser kennelijk onvoldoende financiële prikkel om de overtredingen te beëindigen. Het college heeft er daarom in redelijkheid voor kunnen kiezen om hogere dwangsommen vast te stellen, in de vorm van een hoger maximum, om te bewerkstelligen dat daarvan een zodanige prikkel zou uitgaan, dat de opgelegde lasten worden uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. In de enkele stelling van eiser dat de dwangsommen onevenredig hoog zijn, ziet de rechtbank geen aanleiding om te komen tot een ander oordeel.
    
    
      9.3.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.Begunstigingstermijn
      
      
        10. Eiser betoogt dat het college ten onrechte heeft geweigerd om de begunstigingstermijn voor het verwijderen van de fundering te verlengen. Tijdens de hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie heeft eiser toegelicht dat tijdige verwijdering van de fundering onmogelijk is. Het college gaat daar volledig aan voorbij. 
      
    
    
      10.1.
      Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling geldt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Een begunstigingstermijn mag ook niet wezenlijk korter worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. 
    
    
      10.2.
      De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog. De rechtbank merkt op dat als de overtreder zich erop beroept dat een verleende begunstigingstermijn te kort is, het aan hem is om dat aannemelijk te maken. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat het onmogelijk was de fundering binnen de geboden termijn te verwijderen. De door eiser tijdens de hoorzitting ingenomen stelling dat de heipalen het onmogelijk maken om dit tijdig te doen, heeft hij niet onderbouwd, bijvoorbeeld met een verklaring van een ter zake deskundige. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de door het college gegeven begunstigingstermijn te kort was om de overtreding te beëindigen en dat het college de termijn om die reden had moeten verlengen.
      
    
    
      10.3.
      
        Deze beroepsgrond slaagt niet.Verslag hoorzitting
        11. Eiser betoogt dat verweerder in strijd heeft gehandeld met artikel 7:7 van de Awb, omdat van de hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie geen verslag is gemaakt.
      
    
    
      11.1.
      Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 7:7 van de Awb blijkt dat met een verslag een schriftelijk verslag wordt bedoeld. De plicht tot schriftelijke verslaglegging kan op verschillende wijzen worden vormgegeven. Zo kan ook uit de beslissing op bezwaar blijken wat op de hoorzitting is verhandeld. Het verslag hoeft geen letterlijke weergave van het horen te bevatten. Het verslag kan ook een zakelijke weergave inhouden van wat partijen tijdens de hoorzitting naar voren hebben gebracht.
    
    
      11.2.
      Van de hoorzitting is voorafgaand aan het bestreden besluit geen schriftelijk verslag gemaakt. Van de hoorzitting is wel een geluidsopname gemaakt. In het advies van de bezwaarschriftencommissie is vermeld dat de commissie zich bij het opstellen van het advies mede baseert op het verhandelde tijdens de hoorzitting. In het advies of het bestreden besluit is echter niet zakelijk weergegeven wat namens partijen tijdens de hoorzitting naar voren is gebracht. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit het bestreden besluit dus niet wat er tijdens de hoorzitting is verhandeld, zodat niet is voldaan aan artikel 7:7 van de Awb. 
    
    
      11.3.
      De rechtbank passeert dit gebrek echter met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht, omdat niet aannemelijk is dat eiser of enige andere belanghebbende hierdoor is benadeeld. De rechtbank acht hierbij van belang dat van de hoorzitting een geluidsopname is gemaakt, die op verzoek beschikbaar is. De voorzitter van de bezwaarschriftencommissie heeft dit tijdens de hoorzitting medegedeeld en het is ook in het advies vermeld. Verder is ter zitting namens het college verklaard dat het college de geluidsopname heeft teruggeluisterd ter voorbereiding van het bestreden besluit.
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      12. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. De last onder dwangsom blijft in stand. 
    
    
      12.1.
      Omdat aan het bestreden besluit wel een gebrek kleeft, moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding voor zijn proceskosten. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,-, omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,- aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiser. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van der Ven, rechter, in aanwezigheid van mr. J.P. Brand, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Invoeringswet Omgevingswet
      
    
    
    
      Artikel 4.23
    
    1. Als voor de inwerkingtreding van afdeling 18.1 van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, een overtreding is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en voor de inwerkingtreding van die afdeling een bestuurlijke sanctie is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft het oude recht op die bestuurlijke sanctie van toepassing tot het tijdstip waarop:
    
      a. de beschikking onherroepelijk is geworden en volledig is uitgevoerd of ten uitvoer is gelegd,
      b.  de beschikking is ingetrokken of is komen te vervallen, of
      c. als de beschikking gaat om de oplegging van een last onder dwangsom:
      1°. de last volledig is uitgevoerd,
      2°. de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of
      3°. de last is opgeheven. 
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 5:32b
    
    3 De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
    
    
      Artikel 6:22
      Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
    
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
    
    
    
      Artikel 2.1
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
      
        het bouwen van een bouwwerk,
      
      
        …
      
      
        het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
      
    
    
    
      
        Bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ”
      
    
    
    
      Artikel 1
      voorgevel: de naar de weg gekeerde of aan de voorzijde van een gebouw gelegen gevel.
    
    
    
      Artikel 13 Wonen
    
    
      13.2
      Bouwregels
      
        13.2.2
        
          Bouwen
          Woningen
        
        b. Woningen mogen uitsluitend op de bestaande plaats of met de voorgevel in de bestaande rooilijn worden gebouwd, met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding 'gevellijn' de voorgevel van een woning in de aangegeven gevellijn dan wel op maximaal 5 m evenwijdig daarachter mag worden gebouwd. In het geval dat er geen woning aanwezig is en geen gevellijn is aangeduid, dan is de positionering van de woning vrij.
        
        
          Bijbehorende bouwwerken bij woningen
        
        i. Bijbehorende bouwwerken mogen uitsluitend worden gebouwd op een afstand van niet minder dan 3 m achter het verlengde van de voorgevel van de woning.
        
        
          Artikel 22 Algemene aanduidingsregels
        
      
    
    
      22.1
      
        Beschermingszone waterkering
        Ter plaatse van de aanduiding ‘beschermingszone waterkering’ zijn de gronden primair bestemd voor de waterkering en waterhuishouding. Bouwen ter plaatse van de aanduiding is niet toegestaan, tenzij door het bevoegd gezag een omgevingsvergunning is verleend en advies hiervoor is gevraagd aan het Hoogheemraadschap.
      
      
    
  
  
     Op dit beroep met zaaknummer 23/4921 is ook heden uitspraak gedaan.
  
  
     Het beroep met zaaknummer 23/4921 heeft van rechtswege mede betrekking op de invorderingsbeschikking. Dit beroep van rechtswege heeft zaaknummer 23/6133 toegekend gekregen. Bij eerder genoemde uitspraak van heden heeft de rechtbank ook op dit beroep beslist.
  
  
     Zie artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet.
  
  
     Zie o.m. de uitspraak van de Afdeling van 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:638.
  
  
     Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 151.
  
  
     Zie o.m. de uitspraak van de Afdeling van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2490.
  
  
     Vgl. o.m. de uitspraak van de Afdeling van 23 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:868, r.o. 6-6.3.