ECLI:NL:RVS:2023:179, Raad van State, 18-01-2023, 202103271/2/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-01-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij tussenuitspraak van 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1085, heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen 12 weken na verzending van de tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek in het besluit 23 september 2019 te herstellen. In de tussenuitspraak is de Afdeling tot de conclusie gekomen dat zij onvoldoende informatie heeft om te kunnen beoordelen of het gebruik door [bedrijf] van het zanddepot onder het overgangsrecht valt. Voor die beoordeling is het volgens de Afdeling nodig om vast te stellen vanaf welk moment een vergunningplicht begon te gelden voor zandopslag, wat op dat moment de geldende keur was, welke overgangsbepalingen die keur kende, op welke wijze de opslag destijds geschiedde en of het gebruik sindsdien is gewijzigd. Het besluit van 23 september 2019 bevat die toelichting niet. Daarom heeft de Afdeling het college opgedragen om het gebrek in het besluit van 23 september 2019 te herstellen. Het college heeft in de aanvullende motivering gesteld dat bij nader onderzoek is gebleken dat de activiteiten die [bedrijf] ter plaatse ontplooit al in 2017 zijn vergund.

202103271/2/R1.
    Datum uitspraak: 18 januari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    en
    het college van dijkgraaf en heemraden van Waterschap Rivierenland.
    Procesverloop
    Bij tussenuitspraak van 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1085 (hierna: de tussenuitspraak), heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen 12 weken na verzending van de tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek in het besluit 23 september 2019 te herstellen. Ook heeft de Afdeling het college opgedragen om de Afdeling en [appellant] de uitkomst mede te delen en een gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. De tussenuitspraak is aangehecht.
    Bij brief van 22 juni 2022 heeft het college ter uitvoering van de tussenuitspraak een aanvullende motivering gegeven.
    Bij brief van 22 juli 2022 heeft [appellant] zijn zienswijze ingediend op de aanvullende motivering van het college.
    De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft.
    Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    1.       In de tussenuitspraak is de Afdeling tot de conclusie gekomen dat zij onvoldoende informatie heeft om te kunnen beoordelen of het gebruik door [bedrijf] van het zanddepot onder het overgangsrecht valt. Voor die beoordeling is het volgens de Afdeling nodig om vast te stellen vanaf welk moment een vergunningplicht begon te gelden voor zandopslag, wat op dat moment de geldende keur was, welke overgangsbepalingen die keur kende, op welke wijze de opslag destijds geschiedde en of het gebruik sindsdien is gewijzigd. Het besluit van 23 september 2019 bevat die toelichting niet. Daarom heeft de Afdeling het college opgedragen om het gebrek in het besluit van 23 september 2019 te herstellen.
    2.       Het college heeft in de aanvullende motivering gesteld dat bij nader onderzoek is gebleken dat de activiteiten die [bedrijf] ter plaatse ontplooit al in 2017 zijn vergund. De minister van Infrastructuur en Milieu (hierna: de minister) heeft bij besluit van 20 april 2017 aan [bedrijf] een watervergunning verleend op grond van hoofdstuk 6 van de Waterwet. Het verzoek om handhaving van 20 juli 2018 heeft volgens het college betrekking op wat door de minister is vergund. [appellant] heeft tegen de vergunning bezwaar gemaakt waarbij hij onder meer heeft aangevoerd dat de activiteiten van [bedrijf] plaatsvinden binnen de beschermingszone van de waterkering (Maasdijk). Omdat het college belast is met het beheer van de beschermingszone, heeft de minister aan het college advies gevraagd. Volgens de adviesaanvraag gaat het om legalisatie van een bestaande situatie. Op 1 augustus 2017 heeft het college positief geadviseerd. Vervolgens heeft de minister het bezwaar van [appellant] met een aanvullende motivering ongegrond verklaard. Hiertegen heeft [appellant] geen beroep ingesteld. Volgens het college zijn de activiteiten van [bedrijf] al gelegaliseerd.
    2.1.    Het college voert, voor het geval dat de activiteiten van [bedrijf] niet als gelegaliseerd mogen worden aangemerkt, het volgende aan. Er is onderzoek gedaan in het regionaal archief en keuren en reglementen zijn geraadpleegd tot 1880. Daaruit komt, voor zover het college heeft kunnen nagaan, naar voren dat voor het eerst in 1997 een verbod is gaan gelden voor de opslag van zand in de beschermingszone van de waterkering. Het ging om de Keur van het Polderdistrict Groot Maas en Waal van 26 mei 1997. Het overgangsrecht was opgenomen in artikel 19. Het tweede lid van artikel 19 luidde als volgt: "Voor al hetgeen ten tijde van de inwerkingtreding van deze keur rechtmatig tot stand is gebracht, wordt geacht ontheffing ingevolge deze keur te zijn verleend". Volgens het college wordt daarom sinds 26 mei 1997 [bedrijf] geacht een ontheffing op grond van deze keur te hebben. In latere keuren worden dergelijke ontheffingen geëerbiedigd. Het college licht verder toe dat er al in 1934 een verbod gold voor de opslag van materialen, maar dit verbod was alleen beperkt tot de kruin en glooiing van de dijk. In dit geval ligt het zand niet op de kruin of glooiing (talud) maar op het vlakke deel van het perceel (vanaf snijpunt talud/vlakke deel), dus in de beschermingszone. Dit verbod is volgens het college dan ook niet van toepassing. Het college voert verder aan dat de activiteiten op deze plaats al sinds 1904 plaatsvinden en dat deze activiteiten, in ieder geval vanaf 1996 niet veranderd zijn. In 1963 zijn er twee trechters geplaatst die in 2008 zijn verwijderd. Gelet op het voorgaande kan [bedrijf] een beroep doen op het overgangsrecht van de Keur Waterschap Rivierenland 2014.
    3.       [appellant] heeft in zijn zienswijze gesteld dat het klopt dat op 20 april 2017 een watervergunning is verleend aan [bedrijf] en dat er in de bezwaarprocedure afstemming is geweest met het waterschap. Het waterschap geeft in haar advies echter aan dat de werken geacht zijn onder een vergunning aanwezig te zijn. Dit is volgens [appellant] een niet onderbouwde veronderstelling. Als echter uitgegaan moet worden van de stelling dat de activiteiten van [bedrijf] gelegaliseerd zijn, moet worden getoetst in hoeverre de feitelijk aanwezige activiteiten in overeenstemming zijn met de vergunde situatie. Dat is volgens [appellant] niet zo. In dit verband is volgens [appellant] van belang dat er, anders dan het college stelt, wel opslag op de glooiing (talud) van de dijk plaatsvindt. Zijn verzoek om handhaving ziet juist op de zandopslag op de glooiing van de dijk. Daarom valt de feitelijke situatie niet onder de vergunde situatie. Het subsidiaire betoog van het college dat het verbod uit 1934 in dit geval niet geldt, faalt volgens [appellant] ook om dezelfde reden. De stelling van het college dat het gebruik in ieder geval sinds 1996 niet is gewijzigd is volgens [appellant] ook onjuist, omdat de zandtrechters vervangen zijn door een open opslag. [appellant] betoogt tot slot dat uit luchtfoto's uit 2018 en 2020 blijkt dat de opslag niet slechts plaats vindt op het vlakke deel van het terrein en daarom ook niet in overeenstemming is met de in 2017 verleende vergunning.
    4.       De Afdeling stelt vast dat de minister op 20 april 2017 aan [bedrijf] een watervergunning heeft verleend. In het besluit van 20 april 2017 staat het volgende: "De gevraagde vergunning als bedoeld in artikel 6.5, onder c van de Waterwet aan [bedrijf] Bouwgrondstoffen te Nederhemert te verlenen voor het gebruikmaken van het rijkswaterstaatswerk de Afgedamde Maas of de daartoe behorende beschermingszone door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder werkzaamheden te verrichten, werk te maken of te behouden, dan wel vaste substanties of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen, te weten het behouden van werken, gelegen aan de rechterzijde van de Afgedamde Maas tussen km 230 en km 231". Het staat vast dat [appellant] geen beroep heeft ingesteld tegen de ongegrondverklaring van zijn bezwaar op 15 augustus 2017, zodat van de rechtmatigheid van het besluit van 20 april 2017 moet worden uitgegaan. [appellant] heeft niet gesteld dat het verzoek om handhaving van 20 juli 2018 betrekking heeft op andere activiteiten dan die door de minister zijn vergund. Zoals [appellant] ook aangeeft, moet wel worden beoordeeld of de feitelijk aanwezige activiteiten in overeenstemming zijn met de vergunde situatie. Hierover overweegt de Afdeling het volgende. [appellant] stelt dat de huidige situatie sterk afwijkt van de in 2017 vergunde situatie. Volgens [appellant] blijkt dit uit de omstandigheid dat de opslag gedeeltelijk op het talud plaatsvindt. Het college heeft deze stelling echter gemotiveerd bestreden. Het college stelt zich op het standpunt dat het zand ligt op het vlakke deel, vanaf het snijpunt van het talud en dat vlakke deel. [appellant] heeft in zijn verzoek om handhaving gesteld dat het zanddepot tegen het talud ligt. Op de door [appellant] overgelegde (lucht)foto’s uit 2018 en 2020 is te zien dat de opslag op het vlakke deel plaatsvindt. Een dunne laag zand lijkt, bijvoorbeeld door kleine verschuivingen, tegen de onderkant van het talud terecht te zijn gekomen over een oppervlakte een paar vierkante meter. Hieruit kan niet worden afgeleid dat de opslag van het zand afwijkt van de wijze waarop deze volgens de verleende vergunning mag plaatsvinden.
    4.1.    Het betoog van [appellant] slaagt niet. Het subsidiaire standpunt van het college en wat [appellant] daartegen heeft aangevoerd, hoeven niet te worden besproken.
    5.       De conclusie is dat het college het gebrek in het besluit van 23 september 2019 heeft hersteld. Gelet op wat in de tussenuitspraak onder 7.1 is overwogen is het hoger beroep gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het besluit van 23 september 2019 gegrond verklaren. Dat besluit moet wegens strijd met artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb worden vernietigd.
    Omdat het college de motivering van het besluit van 23 september 2019 bij brief van 22 juni 2022 heeft aangevuld en het geconstateerde gebrek daarmee is hersteld, zal de Afdeling bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 23 september 2019 in stand blijven.
    6.       Het college moet de proceskosten van [appellant] vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 april 2021, in zaak nr. 19/6173;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van dijkgraaf en heemraden van Waterschap Rivierenland van 23 september 2019, kenmerk 2019110208/2019110211;
    V.       bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
    VI.      veroordeelt het college van dijkgraaf en heemraden van Waterschap Rivierenland tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat van het college van dijkgraaf en heemraden van Waterschap Rivierenland  aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 444,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. Schueler, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Yildiz, griffier.
    w.g. Schueler
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Yildiz
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 januari 2023
    594