ECLI:NL:RVS:2024:1147, Raad van State, 20-03-2024, 202303465/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-03-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 februari 2022 heeft het college van gedeputeerde staten van Flevoland de aanvraag van Zuiderzee voor een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming voor de wijziging van een varkenshouderij afgewezen. Het college heeft vastgesteld dat de aangevraagde bedrijfssituatie niet leidt tot een toename van stikstofdepositie op relevante Natura 2000-gebieden ten opzichte van de referentiesituatie. Het college heeft de referentiesituatie ontleend aan de vergunning die op grond van de Wet milieubeheer op 16 juni 2008 voor de varkenshouderij is verleend. Op grond van artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb in samenhang met het voorgaande heeft het college bepaald dat voor de aangevraagde activiteit geen natuurvergunning nodig is. Het college heeft de aanvraag daarom afgewezen. Deze afwijzing wordt een positieve weigering genoemd. De rechtbank heeft het besluit vernietigd. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat de milieuvergunning geen aanknopingspunten biedt voor het oordeel dat bij de verlening daarvan artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn in acht is genomen.

202303465/1/R2.
    Datum uitspraak: 20 maart 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       het college van gedeputeerde staten van Flevoland,
    2.       Zuiderzee B.V., gevestigd te Lierop, gemeente Someren,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 14 april 2023 in zaak nr. 22/1453 in het geding tussen:
    Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., gevestigd te Nijmegen, (hierna: MOB)
    en
    het college van gedeputeerde staten van Flevoland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 februari 2022 heeft het college de aanvraag van Zuiderzee voor een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) voor de wijziging van een varkenshouderij (hierna: de natuurvergunning) afgewezen.
    Bij uitspraak van 14 april 2023 heeft de rechtbank het door MOB daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 4 februari 2022 vernietigd.
    Tegen deze uitspraak hebben het college en Zuiderzee hoger beroep ingesteld.
    MOB heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    MOB heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 18 december 2023, waar het college, vertegenwoordigd door mr. S.J. van Winzum, advocaat in Den Haag, Zuiderzee B.V., vertegenwoordigd door mr. P.P.A. Bodden, advocaat in Nijmegen, en MOB, vertegenwoordigd door mr. D. Delibes, advocaat in Den Haag, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
    De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 16 augustus 2016. Dat betekent dat in dit geval de Wet natuurbescherming, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Zuiderzee heeft een natuurvergunning aangevraagd voor de wijziging van een varkenshouderij aan het [locatie] in Creil (hierna: de varkenshouderij). Het college heeft vastgesteld dat de aangevraagde bedrijfssituatie niet leidt tot een toename van stikstofdepositie op relevante Natura 2000-gebieden ten opzichte van de referentiesituatie. Het college heeft de referentiesituatie ontleend aan de vergunning die op grond van de Wet milieubeheer op 16 juni 2008 voor de varkenshouderij (hierna: de milieuvergunning) is verleend. Volgens het college is deze voorzien van een beoordeling met inachtneming van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn, zoals is bedoeld in artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb. Op grond van artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb in samenhang met het voorgaande heeft het college bepaald dat voor de aangevraagde activiteit geen natuurvergunning nodig is. Het college heeft de aanvraag daarom afgewezen. Deze afwijzing wordt een positieve weigering genoemd.
    De uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft het besluit vernietigd. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat de milieuvergunning geen aanknopingspunten biedt voor het oordeel dat bij de verlening daarvan artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn in acht is genomen. Dit betekent volgens de rechtbank dat de milieuvergunning niet kan worden aangemerkt als besluit in de zin van artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb. Het gevolg hiervan is dat de milieuvergunning niet kan worden gebruikt voor intern salderen, zo oordeelt de rechtbank.
    Toetsingskader
    4.       Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb luidt:
    "Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied."
    Artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb luidt:
    "Artikel 2.7, tweede lid, is niet van toepassing op projecten en andere handelingen ten aanzien waarvan, voor 1 februari 2009, op grond van een andere wettelijke grondslag dan artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 en met inachtneming van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn, een besluit is genomen waarbij dat project of die handeling is toegestaan, dan wel een aanvraag voor het nemen van dat besluit is gedaan en dat besluit na die datum onherroepelijk is geworden."
    Hoger beroep
    5.       Het college en Zuiderzee kunnen zich niet met de uitspraak van de rechtbank verenigen.
    Zij betogen dat artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn bij de verlening van de milieuvergunning wel in acht is genomen. Dat blijkt volgens het college en Zuiderzee uit wat in de milieuvergunning onder het kopje "Toetsing en beoordeling" staat. In dit verband wijzen zij erop dat de daar verrichte ecologische beoordeling weliswaar kort en algemeen van aard is, maar dat deze in dit kader voldoet. Volgens Zuiderzee was een uitgebreidere beoordeling namelijk niet nodig, omdat het IJsselmeer niet of minder stikstofgevoelig is, en omdat zich in de nabijheid van de projectlocatie geen andere Habitatrichtlijngebieden bevonden. Daarbij komt dat deze beoordeling toen toereikend was, zo brengen het college en Zuiderzee naar voren. Omdat de milieuvergunning onherroepelijk is, is gelet op het rechtszekerheidsbeginsel niet relevant of de daarin uitgevoerde habitattoets in de huidige tijdsgeest zou volstaan. Op de zitting heeft het college er in dit kader ook nog op gewezen dat in artikel 2.4, vijfde lid, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet, is verduidelijkt dat de natuurvergunningplicht niet van toepassing is op besluiten als bedoeld in artikel 9.4, achtste of negende lid, van de Wet natuurbescherming die onherroepelijk zijn. Verder acht de rechtbank ten onrechte van belang of ook is gekeken naar Habitatrichtlijngebieden, zo betogen het college en Zuiderzee. Volgens hen heeft de toets aan artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn ook betrekking op Vogelrichtlijngebieden. Overigens is volgens hen het IJsselmeer zowel Habitat- als Vogelrichtlijngebied.
    Verder betogen het college en Zuiderzee dat ook een niet correcte of volledige toetsing aan artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn onder artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb valt. De rechtbank is ten onrechte niet toegekomen aan de vraag of dat zo is.
    6.       De Afdeling stelt vast dat in de toelichting bij de milieuvergunning (hierna: de toelichting) onder paragraaf 3.3 (Natuurbeschermingsregelgeving) een kopje "Natuurbeschermingswet 1998 (Nb-wet)" is opgenomen. Hieronder staat onder andere: "Met de Natuurbeschermingswet 1998 is beoogd de gebiedsbeschermingsbepalingen uit de Habitat- en Vogelrichtlijn te implementeren in de Nederlandse wetgeving. Binnen de provincie Flevoland zijn door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, het IJsselmeer, het Markermeer, de Oostvaardersplassen, de Lepelaarplassen en de randmeren aangewezen als 'Speciale beschermingszone' ter uitvoering van de Vogelrichtlijn. Daarmee dient de vraag of voorgenomen activiteiten in deze gebieden of in de nabijheid van deze gebieden, in overeenstemming zijn met de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn, overeen met de vraag of een vergunning ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 is vereist en zo ja, of die vergunning kan worden verleend en onder welke voorwaarden. Er bestaat geen ruimte voor beoordeling van de verenigbaarheid met de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn in het kader van de onderhavige milieuvergunning".    Vervolgens is er in diezelfde paragraaf een kopje "Flora- en faunawet" (hierna: Ffw) en daarna een kopje "Toetsing en beoordeling" opgenomen. Onder dat laatste kopje staat:
    "De inrichting is gelegen in de nabijheid van het IJsselmeer. Aangezien het hier om een bestaand bedrijf gaat dat slechts licht uitbreidt wat betreft ammoniak en geur is de natuurwaarde van het IJsselmeer niet in het geding. In het IJsselmeer bevindt zich kalkrijk water dat de hoeveelheid ammoniak makkelijk kan neutraliseren.
    De uitbreiding van Zuiderzee BV heeft nauwelijks effect op de omgeving. Een vergunning op grond van de FF-wet [lees: "Ffw"] is dan ook niet nodig."
    7.       Nog daargelaten of een besluit waarbij een project als bedoeld in artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb is toegestaan, kan worden gebruikt als referentiesituatie bij de beoordeling of de aangevraagde wijziging van de varkenshouderij zal leiden tot een toename van stikstofdepositie op relevante Natura 2000-gebieden, oordeelt de Afdeling ten aanzien van de milieuvergunning het volgende. Deze milieuvergunning biedt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat bij de verlening daarvan een toets aan artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn heeft plaatsgevonden. Daarbij betrekt de Afdeling dat in de toelichting onder het kopje "Natuurbeschermingswet 1998 (Nb-wet)" staat dat in het kader van deze milieuvergunning geen ruimte bestaat voor de beoordeling van de verenigbaarheid met de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Verder wordt in de toelichting onder het kopje "Toetsing en beoordeling" geconcludeerd dat een vergunning op grond van de Ffw niet nodig is. Anders dan het college en Zuiderzee betogen, kan uit wat onder dat kopje is beschreven dus niet worden afgeleid dat het project aan de vereisten van artikel 6 van de Habitatrichtlijn is getoetst.
    Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat de milieuvergunning niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van 9.4, achtste lid, van de Wnb. De Afdeling komt daarom ook niet toe aan de vraag of een niet correcte of volledige toetsing aan artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn in het kader van 9.4, achtste lid, van de Wnb volstaat.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie, proceskosten en griffierecht
    8.       De hoger beroepen zijn ongegrond.
    9.       Het college moet de proceskosten van MOB vergoeden.
    10.     Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt van het college griffierecht geheven.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Flevoland tot vergoeding van bij Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1312,50 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.      bepaalt dat van het college van gedeputeerde staten van Flevoland een griffierecht van € 559 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.E.H.J. Vollaers, griffier.
    w.g. Gundelach
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Vollaers
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 maart 2024
    880