ECLI:NL:RVS:2025:1150, Raad van State, 19-03-2025, 202403170/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-03-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 juni 2022 heeft de minister van Buitenlandse Zaken een verzoek van appellanten om op enige wijze hun overkomst naar Nederland te faciliteren, afgewezen. Appellanten hebben de Afghaanse nationaliteit en verblijven in Afghanistan. Zij bestaan uit [appellant] en zijn echtgenote, hun drie kinderen en hun schoondochter. Op 4 september 2021 heeft [appellant] de minister gevraagd om hem en zijn gezin vanuit Afghanistan naar Nederland over te brengen. [appellant] stelt dat hij van 2007 tot 2016 als timmerman heeft gewerkt voor de European Union Police Mission in Afghanistan. De minister heeft de aanvraag afgewezen, omdat [appellant] niet valt onder de bij de brief van 11 oktober 2021 getroffen speciale voorziening (de Kamerbrief). Partijen zijn het erover eens dat [appellant] niet onder de eerste groep valt en dat hij geen oproep heeft gekregen. Partijen verschillen van mening over de vraag of [appellant] valt onder de tweede groep. Volgens de minister heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat hij ten minste een jaar structureel substantiële werkzaamheden heeft verricht voor een Nederlandse functionaris van EUPOL in een voor het publiek zichtbare functie.

202403170/1/V6.
    Datum uitspraak: 19 maart 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant] en anderen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 27 maart 2024 in zaak nr. 23/3779 in het geding tussen:
    appellanten
    en
    de minister van Buitenlandse Zaken (hierna: de minister).
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 juni 2022 heeft de minister een verzoek van appellanten om op enige wijze hun overkomst naar Nederland te faciliteren, afgewezen.
    Bij besluit van 12 mei 2023 heeft de minister het door appellanten daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 27 maart 2024 heeft de rechtbank het door appellanten daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben appellanten hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Appellanten hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 februari 2025, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. F.W. Verbaas, advocaat in Alkmaar, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat in Den Haag, en mr. F. Hashi, zijn verschenen. Als tolk was aanwezig H.C. Khanna.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Appellanten hebben de Afghaanse nationaliteit en verblijven in Afghanistan. Zij bestaan uit [appellant] en zijn echtgenote, hun drie kinderen en hun schoondochter. Op 4 september 2021 heeft [appellant] de minister gevraagd om hem en zijn gezin vanuit Afghanistan naar Nederland over te brengen. [appellant] stelt dat hij van 2007 tot 2016 als timmerman heeft gewerkt voor de European Union Police Mission in Afghanistan (hierna: EUPOL).
    2.       De minister heeft de aanvraag afgewezen, omdat [appellant] niet valt onder de bij de brief van 11 oktober 2021 getroffen speciale voorziening (Kamerstukken II 2021/22, 27 925, nr. 860; hierna: de Kamerbrief). Volgens de minister valt [appellant] namelijk niet onder de groep medewerkers, en hun kerngezinsleden, van een ten laste van de begroting van de minister van Buitenlandse Zaken of de begroting van de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (nu: Buitenlandse Handel en Ontwikkelingshulp) gefinancierd project op het gebied van sociale vooruitgang, vrede en veiligheid of duurzame ontwikkeling (hierna: de eerste groep). Volgens de minister valt [appellant] ook niet onder de groep personen, en hun kerngezinsleden, die in de afgelopen twintig jaar heeft gewerkt voor Defensie en/of voor een Nederlandse functionaris van EUPOL (hierna: de tweede groep). Daarnaast heeft [appellant] in de evacuatiefase geen oproep gekregen om naar het vliegveld van Kabul te komen voor evacuatie, zodat ook daarom geen reden bestaat zijn overkomst naar Nederland te faciliteren, aldus de minister.
    2.1.    Partijen zijn het erover eens dat [appellant] niet onder de eerste groep valt en dat hij geen oproep heeft gekregen. Partijen verschillen van mening over de vraag of [appellant] valt onder de tweede groep. Volgens de minister heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat hij ten minste een jaar structureel substantiële werkzaamheden heeft verricht voor een Nederlandse functionaris van EUPOL in een voor het publiek zichtbare functie.
    Heeft [appellant] structureel substantiële werkzaamheden verricht voor een Nederlandse functionaris van EUPOL?
    3.       Appellanten betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij ten minste een jaar structureel substantiële werkzaamheden heeft verricht voor een Nederlandse functionaris van EUPOL. Als timmerman heeft hij in de periode van 2007 tot 2016 op zowel het hoofdkwartier van EUPOL als het Police Staff College werkzaamheden verricht voor verschillende Nederlanders die in dienst waren van EUPOL. Appellanten betogen ook dat de Afdeling, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 21 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3408, onder 5.1, heeft miskend dat het woord ‘specifiek’ niet voorkomt in de Kamerbrief. Volgens appellanten leidt deze beperking ertoe dat geen enkele Afghaanse medewerker van EUPOL in aanmerking komt voor overbrenging, omdat sprake was van een gemeenschappelijke missie en zij niet constant voor dezelfde functionaris hebben gewerkt.
    3.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 21 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3408, onder 5.1, begrijpt zij de omschrijving van de tweede groep zo, dat de Afghaanse medewerker voor specifiek een Nederlandse functionaris moet hebben gewerkt. Wat appellanten aanvoeren, biedt geen reden om hierover in dit geval anders te oordelen. Het gaat namelijk om buitenwettelijk en begunstigend beleid, waarbij de minister veel beleidsruimte heeft. De minister mag deze afbakening dan ook maken.
    3.2.    Appellanten betwisten niet dat [appellant] niet voor specifiek een Nederlandse functionaris van EUPOL heeft gewerkt. Zij voeren aan dat [appellant] voor alle EUPOL-medewerkers en daarmee voor vermoedelijk tientallen Nederlandse functionarissen heeft gewerkt. Uit de uitspraak van de Afdeling van 21 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3411, onder 5.1, volgt echter dat het niet voldoende is dat de werkzaamheden mede ten goede zijn gekomen aan Nederlandse functionarissen van EUPOL. Omdat [appellant] niet voor specifiek een Nederlandse functionaris heeft gewerkt, heeft de minister zich alleen al daarom terecht op het standpunt gesteld dat [appellant] niet valt onder de speciale voorziening.
    Appellanten betogen ook dat de rechtbank niet heeft onderkend dat bij [appellant] sprake is van een voor het publiek zichtbare functie. Daarnaast betogen appellanten dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het beleid van de minister over het vereiste van publieke zichtbaarheid in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank heeft volgens appellanten miskend dat de minister had moeten onderzoeken of dit vereiste geschikt, noodzakelijk en evenwichtig is. Deze betogen behoeven echter geen bespreking, omdat de vereisten voor de tweede groep cumulatief zijn. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat [appellant] niet onder deze groep valt.
    3.3.    Het betoog slaagt niet.
    Bijzondere omstandigheden
    4.       Uit de uitspraak van de Afdeling van 22 februari 2023,
    ECLI:NL:RVS:2023:718, onder 4.2 en 4.3, volgt dat het in de Kamerbrief neergelegde beleid als zodanig niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Wel kunnen zich bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan de minister niet strikt mag vasthouden aan dat beleid.
    4.1.    Appellanten voeren in dit verband aan dat uit het rapport ‘Reconstructie en analyse van de evacuatie uit Kaboel in augustus 2021’ van de Commissie van Onderzoek Evacuatieoperatie Kaboel van 6 oktober 2023 volgt dat de voorbereiding van de evacuatie traag is verlopen en dat het soms ook van toevalsfactoren afhankelijk was of iemand werd geëvacueerd. Ook voeren appellanten aan dat zij gevaar lopen, dat sprake is van een werknemersverhouding en dat belangen van derden ontbreken. Dit zijn echter geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan de minister van het beleid had moeten afwijken. Dat uit het rapport volgt dat de acute evacuatie soms van toevalsfactoren afhankelijk was, maakt naar het oordeel van de Afdeling niet dat het beleid dat daarna in de Kamerbrief is opgenomen onredelijk is. Zoals besproken onder 3.1, gaat het om buitenwettelijk en begunstigend beleid, waarbij de minister veel beleidsruimte heeft. Aan personen die buiten dit beleid vallen, wordt niets onthouden waar zij anders wel recht op zouden hebben. Daarbij hebben appellanten op 4 september 2021, nadat de evacuatiefase reeds was beëindigd, hun verzoek ingediend. Dat appellanten in Afghanistan gevaar lopen, is ook geen bijzondere omstandigheid. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, levert de vrees voor onmenselijke of vernederende behandeling geen bijzondere omstandigheid op. De minister schendt - ook als de Taliban dat mogelijk wel doen - niet de fundamentele rechten van personen die buiten het beleid vallen als hij hun overkomst naar Nederland niet faciliteert. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 22 februari 2023, onder 4.2. Appellanten voeren verder tevergeefs aan dat [appellant] een werknemersverhouding had met EUPOL, omdat dit niet wegneemt dat hij niet voor specifiek een bepaalde Nederlandse functionaris van EUPOL werkzaamheden heeft verricht (zie onder 3.1 en 3.2). Dat tegengestelde belangen van derden ontbreken, is ten slotte ook geen bijzondere omstandigheid. Appellanten onderscheiden zich in dat opzicht namelijk niet van andere Afghanen die ook een verzoek om overbrenging hebben ingediend. De Afdeling wijst op haar uitspraak van 10 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1501, onder 7.4.
    4.2.    Het betoog slaagt niet.
    Heeft de minister de hoorplicht geschonden?
    5.       Appellanten betogen ten slotte dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister de hoorplicht in bezwaar niet heeft geschonden.
    5.1.    De minister heeft zich in het besluit van 29 juni 2022 op het standpunt gesteld dat [appellant] niet valt onder de speciale voorziening, omdat hij niet heeft kunnen vaststellen dat hij behoort tot de groep van EUPOL-medewerkers die nauw hebben samengewerkt met Nederlandse functionarissen van EUPOL in een voor het publiek zichtbare functie. Gelet op wat appellanten aan hun bezwaar ten grondslag hebben gelegd, mede bezien in het licht van wat is overwogen onder 3.1 en 3.2, was er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk dat de bezwaren niet konden leiden tot een andersluidend besluit in de zin van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de minister appellanten niet heeft hoeven horen in bezwaar.
    5.2.    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.E. de Ruijter, griffier.
    w.g. Wissels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. De Ruijter
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 maart 2025
    887-1061