ECLI:NL:RVS:2017:751, Raad van State, 22-03-2017, 201604015/5/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-03-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 april 2016 heeft de minister aan Keppel en Pallandt krachtens artikel 2, vijfde lid, van de Belemmeringenwet Privaatrecht (hierna: BP) een plicht opgelegd tot het gedogen van de aanleg en instandhouding van een 150 kV en 380 kV-hoogspanningsverbinding met bijkomende werken tussen Doetinchem en Voorst in de gemeenten Doetinchem, Oude IJsselstreek en Montferland.

201604015/5/R1.
    Datum uitspraak: 22 maart 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    Landgoed Kasteel Keppel B.V. (hierna: Keppel) en de stichting Pallandt van Keppel (hierna: Pallandt), beide gevestigd te Laag-Keppel, gemeente Bronckhorst,
    appellanten,
    
    en
    
    de minister van Infrastructuur en Milieu,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 april 2016 heeft de minister aan Keppel en Pallandt krachtens artikel 2, vijfde lid, van de Belemmeringenwet Privaatrecht (hierna: BP) een plicht opgelegd tot het gedogen van de aanleg en instandhouding van een 150 kV en 380 kV-hoogspanningsverbinding met bijkomende werken tussen Doetinchem en Voorst in de gemeenten Doetinchem, Oude IJsselstreek en Montferland.
    
    Tegen dit besluit hebben Keppel en Pallandt beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    TenneT TSO B.V. en de minister hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 januari 2017, waar - voor zover thans van belang - Keppel en Pallandt, vertegenwoordigd door mr. D.M.H.M. van Dijk, advocaat te Arnhem, bijgestaan door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. M. Vink en mr. J.H. van Dijk-Berends, zijn verschenen. Voorts is daar TenneT, vertegenwoordigd door mr. N.H. van den Biggelaar, advocaat te Amsterdam, bijgestaan door [gemachtigden], als partij gehoord.
    
    De Afdeling heeft de behandeling van het beroep van Keppel en Pallandt afgesplitst van zaak nr. 201604015/1/R1. De behandeling van de andere beroepen die tegen het besluit van 29 april 2016 zijn ingesteld zal onder laatstgenoemd nummer worden voortgezet. Overwegingen
    
    Bijlage
    
    1.    De wettelijke bepalingen die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    Inleiding
    
    2.    De gedoogplicht houdt verband met de aanleg en instandhouding van de nieuwe 150/380 kV hoogspanningsverbinding tussen Doetinchem en Voorst. Deze lijn is ongeveer 22 km lang en wordt bovengronds aangelegd. Het is een onderdeel van de internationale verbinding tussen Doetinchem en Wesel. Met deze internationale verbinding wordt de zogenoemde interconnectiecapaciteit vergroot. Dit is uit een oogpunt van leveringszekerheid gewenst. Hiermee worden voor Nederland en Duitsland de mogelijkheden vergroot om elkaar te kunnen bijstaan in geval van problemen bij het opwekken of transporteren van elektriciteit.
    
        De planologische basis voor de hoogspanningsverbinding is het rijksinpassingsplan "Inpassingsplan DW380 Doetinchem-Voorst" dat bij besluit van 7 april 2015 door de ministers van Economische Zaken en Infrastructuur en Milieu is vastgesteld (hierna: het rijksinpassingsplan).
    
    Bij uitspraak van 24 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:465, heeft de Afdeling de beroepen tegen het rijksinpassingsplan gedeeltelijk niet-ontvankelijk en voor het overige ongegrond verklaard. Het tracé van de hoogspanningsverbinding staat hiermee in rechte vast.
    
        TenneT is verantwoordelijk voor de aanleg en instandhouding van de hoogspanningsverbinding.
    
    3.    De gedoogplicht ziet onder meer op de percelen kadastraal bekend,  gemeente Ambt-Doetinchem, sectie A, nummers 1992, 2887, 2888 en 9381 (hierna: perceel A9381). Pallandt is eigenaar van deze percelen. Het betreft onbebouwde gronden, die worden gebruikt als grasland en voor de teelt van maïs. Op perceel A9381 is mast nummer 3 gesitueerd. Dit deel heeft een oppervlakte van ongeveer 426 m². Daarnaast ziet de gedoogplicht op het perceel kadastraal bekend gemeente Ambt-Doetinchem, sectie A, nummer 9218 (hierna: perceel A9218). Keppel is eigenaar van dit perceel. Het betreft onbebouwde gronden, die worden gebruikt als grasland en voor de teelt van maïs. Aan de westelijke rand van dit perceel is een tijdelijke toegangsweg gepland, ten behoeve van de bouw van mast 3 op het perceel A9381.
    
    4.    Keppel en Pallandt kunnen zich niet met de gedoogplicht verenigen. Zij voeren aan dat TenneT onvoldoende heeft getracht om met hen langs minnelijke weg tot overeenstemming te komen. Verder voert Keppel aan dat als gevolg van de voorziene tijdelijke toegangsweg aan de westelijke rand van perceel A9218 meer belemmering in het gebruik van dit perceel wordt gebracht dan redelijkerwijs nodig is.
    
    Minnelijk overleg
    
    5.     Keppel en Pallandt betogen dat TenneT geen serieuze en redelijke poging heeft gedaan om met hen langs minnelijke weg tot overeenstemming te komen. Daarbij voeren zij aan dat TenneT ten onrechte niet wenst te voorzien in een recht van opstal voor een beperkte duur. Keppel en Pallandt wijzen daarbij erop dat zij in het kader van de onderhandelingen aan TenneT hebben voorgesteld de duur van het recht van opstal te beperken tot in beginsel 50 jaar, aangezien de economische afschrijvingstermijn voor de masten dan is verstreken. Voorts voeren Keppel en Pallandt aan dat TenneT ten onrechte weigert te voorzien in betaling van een periodieke retributie.
    
    Ter nadere onderbouwing van hun betoog wijzen Keppel en Pallandt erop dat TenneT in een ander geval - dat zag op gronden in Delft - met de desbetreffende rechthebbende, Staatsbosbeheer, wel een beperkte duur van het recht van opstal en betaling van een periodieke retributie is overeengekomen. Verder voert Keppel aan dat TenneT een huurovereenkomst had moeten aanbieden voor de gronden die benodigd zijn voor de tijdelijke toegangsweg.
    
    5.1.    Uit artikel 2, vijfde lid, van de BP volgt dat de minister de gedoogplicht pas kan opleggen, indien langs minnelijke weg redelijkerwijs niet in de gewenste vorm overeenstemming kan worden bereikt.
    
    5.2.    De Afdeling overweegt, met verwijzing naar de uitspraak van 30 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW6968, dat de minister zich op grond van artikel 2, vijfde lid, van de BP ervan dient te vergewissen dat een serieuze en redelijke poging is ondernomen om langs minnelijke weg tot overeenstemming te komen. In dit kader dient de minister te onderzoeken of de voorstellen tot schadevergoeding niet op voorhand als onwerkelijk en onredelijk moeten worden aangemerkt. Doet die situatie zich voor, dan is immers geen sprake van een serieuze en redelijke poging en is niet aan de uit artikel 2, vijfde lid, voortvloeiende overlegverplichting voldaan.
    
    5.3.    Zoals de minister heeft toegelicht, hebben voorafgaand aan het opleggen van de gedoogplicht onderhandelingen plaatsgevonden tussen TenneT en Keppel onderscheidenlijk Pallandt. Bij onderscheiden brieven van 30 april 2015 heeft TenneT, conform het door haar gevoerde schadebeleid, zoals neergelegd in de gids "Schade & vergoedingengids Bovengrondse 380 kV-hoogspanningsverbindingen", aan Keppel en Pallandt een aanbod gedaan tot vestiging van een recht van opstal (ook wel: ZRO). Hierbij heeft TenneT aan Keppel een "Afsluitvergoeding ZRO" van € 1.000,00 aangeboden. Verder heeft Tennet hierbij aan Pallandt een "Afsluitvergoeding ZRO" van € 18.248,22 en een "Vergoeding voor voorzienbare hinder en schade aan de belaste strook" van € 5.007,56 aangeboden. De minister heeft erop gewezen dat TenneT niet akkoord is gegaan met de door Keppel en Pallandt voorgestelde beperking van de duur van het recht van opstal tot in beginsel 50 jaar, omdat de economische afschrijvingstermijn van de hoogspanningsverbinding geen uitsluitsel geeft over de feitelijke gebruiksduur, de technische levensduur, van een hoogspanningsverbinding.
    
    Gelet op het uitgangspunt een zakelijk recht voor onbepaalde tijd te verkrijgen, wordt een beperking tot de economische afschrijvingstermijn ongewenst geacht. Voorts heeft de minister toegelicht dat TenneT niet bereid is om een periodieke retributie te betalen, omdat daartoe geen juridische verplichting bestaat. Daarnaast heeft de minister erop gewezen dat het door Keppel en Pallandt genoemde geval in Delft een bijzondere situatie betreft, waarbij een opstijgpunt voor een hoogspanningsverbinding aan de orde was. De minister stelt zich op het standpunt dat het enkele feit dat TenneT in een ander geval, waar sprake was van bijzondere omstandigheden die hier niet aan de orde zijn, bereid bleek een afwijkende overeenkomst te sluiten, niet betekent dat het aanbod op voorhand als onwerkelijk of onredelijk moet worden beschouwd.
    
    De Afdeling stelt vast dat de minister zich, gelet op de hiervoor weergegeven toelichting, ervan heeft vergewist dat TenneT een serieuze en redelijke poging heeft ondernomen om langs minnelijke weg met Keppel en Pallandt tot overeenstemming te komen. Dat TenneT daarbij niet akkoord is gegaan met het voorstel van Keppel en Pallandt om de duur van het recht van opstal tot in beginsel 50 jaar te beperken, betekent niet dat de minister het aanbod van TenneT had moeten aanmerken als onwerkelijk of onredelijk. Daarbij is van belang dat het vanwege het uitgangspunt een zakelijk recht voor onbepaalde tijd te verkrijgen mogelijk moet blijven dat de hoogspanningsverbinding in gebruik blijft na afloop van die termijn, eventueel met vernieuwde masten op dezelfde locaties. Voorts stelt de Afdeling vast dat bij het opleggen van een gedoogplicht krachtens de BP geen verplichting bestaat tot het betalen van een retributie. In het licht hiervan bestaat geen aanleiding om Keppel en Pallandt te volgen in hun stelling dat TenneT, door in de onderhandelingsfase voorafgaand aan het verzoek om een gedoogplicht op te leggen niet in een periodieke retributie te willen voorzien, geen serieuze en redelijke poging heeft ondernomen om met hen langs minnelijke weg tot overeenstemming te komen. Verder komt aan de omstandigheid dat TenneT in het genoemde geval in Delft wel bereid is geweest om het recht van opstal in duur te beperken en een periodieke retributie te betalen niet de betekenis toe die Keppel en Pallandt daaraan toegekend wensen te zien. Van een vergelijkbaar geval is immers geen sprake, nu in het door Keppel en Pallandt genoemde geval - anders dan in het onderhavige geval - een opstijgpunt voor een hoogspanningsverbinding aan de orde was.
    
    De Afdeling overweegt voorts dat het gegeven dat TenneT gestandaardiseerde bedragen en overige voorwaarden en bedingen heeft gehanteerd, waarvan zij niet wenst af te wijken, niet betekent dat haar voorstel op voorhand als onwerkelijk en onredelijk moet worden aangemerkt.
    
    Voorts heeft TenneT toegelicht dat zij voor de gronden die benodigd zijn voor de tijdelijke toegangsweg geen huurovereenkomst heeft aangeboden, omdat met een huurovereenkomst - nu die geen zakelijke werking heeft - onvoldoende is verzekerd dat het beheer en onderhoud van de hoogspanningsverbinding te allen tijde kan worden uitgevoerd. Gelet op deze toelichting bestaat naar het oordeel van de Afdeling ook in dit opzicht geen aanleiding voor het oordeel dat de minister het aanbod van TenneT had moeten aanmerken als onwerkelijk of onredelijk.
    
        Het betoog faalt.
    
    Meer belemmering dan redelijkerwijs nodig is?
    
    6.    Keppel voert aan dat de door TenneT geplande tijdelijke toegangsweg aan de westelijke rand van perceel A9218 meer belemmering in het gebruik van dit perceel oplevert dan redelijkerwijs nodig is. Keppel wijst op een alternatief voor de ligging van de tijdelijke toegangsweg, namelijk de oostelijke rand van perceel A9218. Verder voert Keppel aan dat de minister de periode dat de tijdelijke toegangsweg aanwezig mag zijn onvoldoende heeft begrensd.
    
    6.1.    Uit artikel 1 van de BP volgt dat de gedoogplicht slechts kan worden opgelegd indien in het gebruik van de zaken niet meer belemmering wordt gebracht, dan redelijkerwijs voor de aanleg en de instandhouding van het werk nodig is.
    
    6.2.    De minister heeft zich in navolging van TenneT op het standpunt gesteld dat aan het door Keppel aangevoerde alternatief nadelen kleven.
    
    Ter zitting is onbetwist gesteld dat aan de oostelijke rand van perceel A9218 een smalle weg ligt en dat een aanpassing en/of verbreding van die weg noodzakelijk zou zijn wanneer daar de tijdelijke toegangsweg zou worden gerealiseerd. Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling in hetgeen Keppel heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat als gevolg van de uiteindelijke keuze voor een tijdelijke toegangsweg aan de westelijke rand van het perceel A9218 in het gebruik van dit perceel meer belemmering wordt gebracht dan redelijkerwijs nodig is.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.3.    Ten aanzien van het betoog van Keppel dat de periode dat de tijdelijke toegangsweg aanwezig mag zijn onvoldoende is begrensd, geldt dat de minister aan TenneT bij de aanleg en instandhouding van de hoogspanningsverbinding enige flexibiliteit heeft wensen te bieden. Dit acht de Afdeling in dit geval niet onredelijk, gelet op de omvang van het werk en het openbaar belang dat met de aanleg en instandhouding daarvan is gemoeid. Het vorenstaande laat echter onverlet dat - zoals volgt uit de uitspraak van 30 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:4037 - de minister, gelet op het proportionaliteitsvereiste in artikel 1 van de BP, bij zijn besluitvorming ook de belangen van de rechthebbende bij zo min mogelijk belemmering in het gebruik van de gronden en het belang van de rechthebbende bij meer rechtszekerheid dient te betrekken.
    
    De Afdeling overweegt dat hetgeen Keppel heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat de wijze waarop de minister de belangen van Keppel bij zijn besluitvorming heeft betrokken, in het licht van het proportionaliteitsvereiste in artikel 1 van de BP, niet toereikend is te achten. Hierbij is van belang dat de minister heeft toegelicht dat de tijdelijke toegangsweg op het perceel van Keppel naar gepland maximaal 14 maanden aanwezig zal zijn en dat, nadat de tijdelijke werkzaamheden zijn voltooid en de hoogspanningsverbinding in gebruik is genomen, deze toegangsweg zal worden verwijderd. Ook is van belang dat in het dictum van het besluit onder III. is opgenomen dat TenneT in overleg dient te treden met Keppel in geval van wijziging van de planning vanwege onvoorziene omstandigheden, waarbij de Afdeling in ogenschouw neemt dat niet alleen Keppel, maar ook TenneT belang heeft bij een snelle uitvoering van de werkzaamheden. Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    7.    Gelet op het vorenstaande is het beroep ongegrond.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
    
    w.g. Van Diepenbeek    w.g. Van Loo
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2017
    
    418.  BIJLAGE
    
    •    Bij de rechtsoverwegingen 5 en verder en 6 en verder
    
    Belemmeringenwet privaatrecht
    
    Artikel 1
    
    Wanneer ten behoeve van openbare werken:
    
    die door het Rijk, door eene provincie of ingevolge het reglement voor de instelling door een waterschap, veenschap of veenpolder worden of zijn ondernomen, die door Ons, Onze Minister die het aangaat of door provinciale staten onderscheidenlijk gedeputeerde staten krachtens de wet zijn bevolen, die door een waterschap, veenschap of veenpolder anders dan ingevolge het reglement voor de instelling of door eene gemeente worden of zijn ondernomen of zijn bevolen terwijl het openbaar belang door Ons of van Onzentwege is erkend, die ingevolge eene door het openbaar gezag verleende concessie worden of zijn tot stand gebracht, terwijl het openbaar belang door Ons of van Onzentwege is erkend, of van welke het algemeen nut uitdrukkelijk bij de wet is erkend, een werk noodig is, waarvoor duurzaam of tijdelijk gebruik moet worden gemaakt van onroerende zaken, kan ieder, die eenig recht heeft ten aanzien van die zaken, behoudens recht op schadevergoeding, worden verplicht te gedoogen, dat zoodanig werk wordt aangelegd en in stand gehouden, indien naar het oordeel van Onzen Minister van Waterstaat de belangen van de rechthebbenden redelijkerwijs onteigening niet vorderen en in het gebruik van de zaken niet meer belemmering wordt gebracht, dan redelijkerwijs voor den aanleg en de instandhouding van het werk noodig is.
    
    Artikel 2
    
    […]
    
    5. Is geen overeenstemming verkregen, dan kan eene verplichting, als bij artikel 1 bedoeld, bij met redenen omkleede beslissing van Onzen Minister van Waterstaat, zoo noodig onder voorwaarden te stellen aan den verzoeker, worden opgelegd. […].