ECLI:NL:HR:1981:AW9646, Hoge Raad, 17-06-1981, 19.919
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 1981-06-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Toeristenbelasting; art. 276, lid 1, Gemeentewet (oud); Verordening toeristenbelasting met regeling voor verblijf in een tweede woning  die erop neerkomt dat het bedrag van de belasting onafhankelijk is van de duur van het verblijf en het aantal personen dat verblijf houdt, is onverbindend

17 juni 1981.
  Nr. 19.919
  DG.
  
  
  
  
  
    
      De Hoge Raad der Nederlanden,
  
  
  
  
    Gezien het beroepschrift in cassatie van Burgemeester en Wethouders van de gemeente [Q] tegen de uitspraak van het Gerechtshof te Leeuwarden van 26 oktober 1979 betreffende na te melden aan [X] te [Z] opgelegde aanslag in de toeristenbelasting van de gemeente [Q] voor het jaar 1978; 
    Gezien de conclusie van de Advocaat-Generaal Mok, strekkende tot vernietiging van de bestreden uitspraak en tot bevestiging van de uitspraak van Burgemeester en Wethouders van [Q]; 
    Gezien de stukken;
    Overwegende dat aan belanghebbende wegens het houden van verblijf in een tweede woning, plaatselijk bekend als nummer [001] in het bungalowpark ‘’[A]’’ te [Q] voor het jaar 1978 een aanslag in de toeristenbelasting van de gemeente [Q] is opgelegd ten bedrag van f 209,--, welke aanslag, na daartegen door belanghebbende gemaakt bezwaar, door Burgemeester en Wethouders is gehandhaafd, waarna belanghebbende van de uitspraak van Burgemeester en Wethouders in beroep is gekomen bij het Hof; 
    Overwegende dat in de gemeente [Q] geldt een ‘’Verordening toeristenbelasting'', waarvan de voor dit geschil van belang zijnde bepalingen luiden als volgt: 
    ‘’Artikel 1. 
  
  1. Voor het houden van verblijf in zomerhuizen, tweede woningen en weekendwoningen binnen de gemeente door personen, die niet in het bevolkingsregister der gemeente zijn opgenomen, wordt onder de naam ‘’toeristenbelasting'' een directe belasting geheven. 
  2. Enzovoorts.
  
  
    Artikel 2
  
  1. Belastingplichtig is:
  a. de zakelijk gerechtigde op het zomerhuis, de tweede woning en/of de weekendwoning genoemd in artikel 1, 1e lid;
  b. enzovoorts.
  
  
    Artikel 3. 
    Het belastingjaar is gelijk aan het kalenderjaar.
  
  
  
    Artikel 5. 
  
  1. De belasting bedraagt
  a. enzovoort.
  b. 
  
    
      
      
      
        
          
            voor een zomerhuis
          
          
            f 113,40 per jaar;
          
        
        
          
            voor een weekendwoning
          
          
            f 113,40 per jaar;
          
        
        
          
            voor een tweede woning
          
          
            f 209,-- per jaar
          
        
      
    
  
  c. enzovoort.
  3. Onder een tweede woning, als bedoeld in lid 1, wordt verstaan een gebouw dat gelegen is in de gemeente [Q], dat geschikt is voor bewoning en waarin de eigenaar/eigenares al of niet met zijn/haar gezin verblijf houdt, hetwelk voor hem/haar/hen geen hoofdverblijf vormt. 
  4. Enzovoorts.’’;
  
  
    Overwegende dat het Hof de vaststaande feiten en de standpunten van partijen heeft omschreven als volgt:
    ‘’dat belanghebbende erfpachter is en ook in 1978 was van het perceel, kadastraal bekend gemeente [Q], sectie […], groot 803 m2, waarop de tweede woning is gebouwd; 
    dat hij in het onderhavige jaar periodiek in de tweede woning, die geschikt is voor bewoning, verblijf hield, terwijl hij hoofdverblijf hield te [Z] en aldaar in het bevolkingsregister van die gemeente stond ingeschreven; 
    dat belanghebbende in het beroepschrift op de aldaar aangegeven gronden en mondeling ter zitting heeft geconcludeerd tot vernietiging van de uitspraak van Burgemeester en Wethouders en tot vernietiging van de aanslag; 
    dat door en namens Burgemeester en Wethouders in het vertoogschrift op de aldaar aangegeven gronden en mondeling ter zitting is geconcludeerd tot bevestiging van de bestreden uitspraak;''; 
    Overwegende dat het Hof omtrent het geschil heeft overwogen:
    ‘’dat uit de weergegeven artikelen 1, lid 1, 2 lid 1, aanhef en onder a en 5, leden 1, aanhef en onder b, en 3 van de Verordening, in hun onderlinge samenhang bezien, blijkt dat de heffing van toeristenbelasting in de gemeente [Q] geschiedt onafhankelijk van de mate van verblijf in - voor zover van belang - tweede woningen, doch in feite wordt gebaseerd op de zakelijke gerechtigdheid tot een dergelijke woning; 
    dat naar 's Hofs oordeel de Verordening onder deze omstandigheden leidt tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing, die niet is gebaseerd op artikel 276 van de gemeentewet of enige andere wettelijke bepaling en derhalve in zoverre onverbindend is; 
    dat het Hof nog opmerkt dat de Verordening met name ook niet geacht kan worden te zijn gebaseerd op artikel 275 van de gemeentewet daar deze bepaling, anders dan de Verordening, voorziet in de mogelijkheid van belastingheffing wegens - voor zover van belang - het gedurende meer dan negentig dagen per jaar voor zich zelf of zijn gezin beschikbaar houden van een gemeubileerde woning;''; 
    Overwegende dat het Hof op die gronden de uitspraak van Burgemeester en Wethouders en de aanslag heeft vernietigd;
    Overwegende dat Burgemeester en Wethouders 's Hofs uitspraak bestrijden met het volgende middel van cassatie, toegelicht als daarachter vermeld: 
    ‘’Schending van het Nederlandse recht, in het bijzonder van artikelen 269, 270, 271, 272, 275 en 276 van de gemeentewet, 1, 2 en 5 van de Verordening toeristenbelasting der gemeente [Q] in de tekst gelijk deze voor het belastingjaar 1978 gold, en 17 van de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken, en/of verzuim van vormen waarvan de niet-inachtneming met nietigheid is bedreigd, door te overwegen gelijk het Hof in de bestreden uitspraak heeft gedaan, te oordelen dat de Verordening toeristenbelasting leidt tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing, die niet is gebaseerd op artikel 276 van de gemeentewet of enige andere wettelijke bepaling en derhalve in zoverre onverbindend is en door op die gronden de uitspraak van Burgemeester en Wethouders en de aanslag te vernietigen, zulks ten onrechte: 
  
  ( a) Omdat belanghebbende en uiteraard ook Burgemeester en Wethouders zich blijkens de gedingstukken niet hebben beroepen op onverbindendheid van de Verordening - belanghebbende heeft als enige reden voor zijn beroep aangevoerd dat hij de betreffende tweede woning speciaal gebruikt als een plaats om tot rust te komen in verband met zijn ‘’’’invaliditeit 100% (buiten Gem. pensioen en Stichting 40-45''’’-) en het Hof ten onrechte ambtshalve, zonder dat blijkt van enig onderzoek naar de vraag of de in 's Hofs uitspraak aangehaalde verordeningsteksten in het licht van de plaatselijke gewoonten, gebruiken en praktijken ter zake van het toerisme in het algemeen en van het gebruik van zomerhuizen, tweede woningen en/of weekendwoningen in het bijzonder en van eisen van hanteerbaarheid en uitvoerbaarheid van een toeristenbelasting op dat gebruik, heeft geoordeeld dat reeds de letter van de Verordening leidt tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing die niet is gebaseerd op artikel 276 van de gemeentewet cum annexis. 
  ( b) Omdat uit de door het Hof weergegeven bepalingen van de Verordening niet, althans onvoldoende blijkt van omstandigheden die 's Hofs oordeel zouden kunnen rechtvaardigen dat de Verordening leidt tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing die geen steun kan vinden in artikel 276 van de gemeentewet cum annexis. 
  ( c) Omdat 's Hofs oordeel dat uit de door het Hof weergegeven bepalingen van de Verordening blijkt dat de heffing van toeristenbelasting in de gemeente [Q] geschiedt onafhankelijk van de mate van verblijf in …. tweede woningen, doch in feite wordt gebaseerd op de zakelijke gerechtigdheid tot een dergelijke woning berust op een onjuiste lezing van die bepalingen, althans dat oordeel wegens onverstaanbaarheid en/of innerlijke tegenstrijdigheid niet naar de eisen der wet met redenen is omkleed, nu immers het door artikel 5, lid 3, van de Verordening, zoals dit lid door het Hof is aangehaald, onder meer uitdrukkelijk bepaalt dat een gebouw slechts dan als een tweede woning in de zin van de Verordening wordt aangemerkt wanneer het geschikt is voor bewoning en de eigenaar in dat gebouw verblijf (maar niet zijn hoofdverblijf) houdt; 
  
    voor zover het Hof heeft bedoeld de nadruk erop te leggen dat ter zake van tweede woningen de Verordening voor wat de tariefstelling betreft niet onderscheidt naar de mate van het verblijf, berust 's Hofs arrest op een verkeerde lezing van artikel 276 van de gemeentewet, welke bepaling op dat punt differentiëring niet voorschrijft, althans niet wanneer met het oog op eisen van hanteerbaarheid en bruikbaarheid van de Verordening, waarin de toeristenbelasting wordt geregeld, een forfaitair tarief aangewezen, althans wenselijk is; 
    voor zover het al op de weg zou liggen van de belastingrechter omtrent dat laatste een oordeel uit te spreken, heeft het Hof dat niet gedaan; anderzijds blijkt uit 's Hofs uitspraak dat de Verordening toeristenbelasting in de voor het belastingjaar 1978 geldende tekst was goedgekeurd door de Kroon; bovendien houdt de Verordening door te onderscheiden tussen tweede woningen enerzijds en zomerhuizen en weekendwoningen anderzijds wel degelijk rekening met de wijze en mate van verblijf. 
    Toelichting:
    Uit 's Hofs uitspraak blijkt dat het Hof een toeristenbelasting die wordt geheven van de zakelijke gerechtigde tot een tweede woning 
  
  ( i) in strijd acht met de wet, indien de Verordening niet bepaalt dat belasting slechts dan is verschuldigd wanneer die zakelijk gerechtigde op meer dan negentig dagen van het belastingjaar die woning gemeubileerd voor zich of voor zijn gezin beschikbaar houdt (zie de laatste rechtsoverweging); 
  
    (ii) vindt leiden tot willekeurige en onredelijke belastingheffing wanneer als belastingplichtige wordt aangewezen de zakelijk gerechtigde tot de woning (zie de eerste rechtsoverweging). 
    Ad (i): 
    Burgemeester en Wethouders stellen zich in het middel op het standpunt dat het feit dat artikel 275 van de gemeentewet de mogelijkheid opent belasting te heffen van natuurlijke personen die zonder in de gemeente hoofdverblijf te hebben, er op meer dan negentig dagen van het belastingjaar voor zich of hun gezin een gemeubileerde woning beschikbaar houden, niet in de weg staat aan heffing van toeristenbelasting van de zakelijk gerechtigden tot tweede woningen waarin zij verblijf houden, maar niet hun hoofdverblijf. 
    De ruime tekst van artikel 276 van de gemeentewet stelt geen beperking als die welke het Hof blijkbaar voor ogen stond. Reeds tijdens de totstandkoming van de Wet van 24 december 1970, Stb. 608, had men de mogelijkheid van cumulatie van forensenbelasting en toeristenbelasting duidelijk voor ogen. 
    Weliswaar werd die cumulatie onwenselijk geacht maar zij is niet uitgesloten. Zie ook Hof 's-Gravenhage 1 oktober 1975, B.N.B. 1976/83, Vakstudie art. 275-33 (aantekening 19) artikel 276-6 (aantekening 4). 
    Wat daarvan zij, uit 's Hofs uitspraak blijkt niet dat in de gemeente [Q] ook een forensenbelasting zou bestaan en het cumulatieprobleem kan derhalve 's Hofs mening niet hebben beïnvloed. De gemeente overweegt ook niet een forensenbelasting in te voeren. 
    Ad (ii): 
    Voor de beoordeling van 's Hofs uitspraak en van het middel is van belang dat de Modelverordening op de toeristenbelasting (VNG) in artikel 5a uitdrukkelijk voorziet in een forfaitaire tariefstelling ten aanzien van .... vakantiehuisjes of soortgelijke ruimten, die zijn bestemd voor of worden gebezigd als verblijf van één of meer personen tezamen voor vakantie- of andere recreatieve doeleinden. De toelichting (Vakstudie artikel 276-41) geeft aan dat het bij dergelijke huisjes vaak moeilijk zal zijn het aantal malen dat personen van buiten erin verblijven te registreren en dat daarom het tarief is gerelateerd aan het object. 
    Vakstudie aantekening 12 (artikel 276-21) geeft wat cijfers waaruit blijkt dat onder meer voor zomerhuisjes, zomerbungalows en vakantiehuisjes in vele gemeenten in Nederland forfaitaire bedragen worden geheven. 
    Het Hof lijkt zich te hebben verkeken op het onderscheid tussen het voorwerp van de toeristenbelasting, het verblijf van niet-ingezetenen binnen de gemeente, en de grondslag waarop het tarief is toegepast, zijnde de tweede woning in de beperkte zin van de Verordening. 
    Met verzoek op grond van het middel of van één of meer onderdelen daarvan, dan wel op zodanige grond als de Hoge Raad juist zal oordelen, de uitspraak van het Hof te vernietigen met zodanige verdere beslissing als de Hoge Raad zal vermenen te behoren.''; 
    Overwegende omtrent het middel:
    dat ingevolge artikel 276, lid 1, van de gemeentewet ter zake van het houden van verblijf binnen de gemeente door personen die niet in het bevolkingsregister der gemeente zijn opgenomen een toeristenbelasting kan worden geheven; 
    dat naar de aard van een zodanige verblijfsbelasting aan de regeling daarvan in een gemeentelijke verordening als eis moet worden gesteld dat zij het bedrag van de belasting afhankelijk stelt van feiten en omstandigheden welke verband houden met de duur van het verblijf en het aantal personen dat verblijf houdt, waarbij overigens aan de gemeentelijke wetgever de bevoegdheid niet kan worden ontzegd te dier zake een forfaitaire regeling vast te stellen; 
    dat wat betreft het verblijf in woningen het stellen van evenbedoelde eis ook strookt met het stelsel van de gemeentewet, welke in artikel 275 een afzonderlijke regeling geeft voor de heffing van belasting ter zake van het beschikbaar houden van een gemeubileerde woning onafhankelijk van de duur van het verblijf of het aantal personen dat verblijf houdt; 
    dat artikel 2, lid 1, in verbinding met artikel 5, leden 1 en 3, van de onderhavige verordening voor het verblijf in een tweede woning een regeling behelst welke erop neerkomt dat het bedrag van de belasting onafhankelijk is van de duur van het verblijf en het aantal personen dat verblijf houdt; 
    dat deze regeling strijdig is met artikel 276, lid 1, van de gemeentewet en het Hof mitsdien terecht - wat er zij van de daarvoor aangevoerde gronden - die regeling onverbindend heeft geoordeeld; 
    dat derhalve het middel niet tot vernietiging van 's Hofs uitspraak kan leiden;
    Verwerpt het beroep.
    Gedaan bij de Heren Van Dijk, Vice-President, Reynders, Van der Vorm, Stoffer en Bloembergen, Raden, en door de Vice-President voornoemd uitgesproken ter Raadkamer van de zeventiende juni 1900 een en tachtig, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier Mees.