ECLI:NL:RBOVE:2025:1707, Rechtbank Overijssel, 26-03-2025, ak_24_3334
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2025-03-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep n.a.v. besluit tot invordering van verbeurde dwangsom i.v.m. illegale woningsplitsing; beroep ongegrond. Omdat eisers tegen de last onder dwangsom geen rechtsmiddelen hebben aangewend is deze onherroepelijk geworden. Uit controles is gebleken dat het pand nog steeds geschikt is voor dubbele bewoning. Niet onderbouwd is dat eisers de dwangsom niet kunnen betalen.

RECHTBANK OVERIJSSEL
  
  
    Zittingsplaats Zwolle
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ZWO 24/3334 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 februari 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser 1] en [eiser 2] uit [woonplaats] , eisers
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Zwolle, het college 
    (gemachtigde: mr. H.C.S. van Dop).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het besluit van het college van 24 april 2024 om tot invordering van de verbeurde dwangsom over te gaan. 
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 3 juli 2024 op het bezwaar van eisers is het college bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 11 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers en de gemachtigde van het college. 
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Waar gaat de zaak over?
      
    
    
    
      2. Eisers zijn gehuwd en hebben gezamenlijk een pand in eigendom aan de [adres] (hierna: het pand). Dit pand werd door eisers verhuurd. Het college heeft vanuit het project ‘aanpak illegale woningsplitsing’ op 14 juni 2023 een controlebezoek gebracht aan het pand, omdat het zou zijn gesplitst in twee woningen zonder dat daarvoor een vergunning is verleend. Het college heeft tijdens het controlebezoek vastgesteld dat het pand bestaat uit twee zelfstandige wooneenheden en wordt bewoond door twee eenpersoonshuishoudens. 
    
    
      2.1.
      De splitsing van het pand en de dubbele bewoning is volgens het college een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, sub a en sub c, en artikel 2.3a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Op 13 oktober 2023 heeft het college daarom een last onder dwangsom opgelegd. Het pand wordt in strijd met het bestemmingsplan ‘ [locatie] ’ gebruikt en de relevante woonvoorzieningen zijn zonder vergunning gerealiseerd en in stand gehouden. De overtredingen moeten voor het einde van de begunstigingstermijn, namelijk op 11 februari 2024, zijn opgeheven. Als de overtredingen dan niet zijn opgeheven, wordt een dwangsom van € 2500 per maand verbeurd, met een maximum van € 25.000. Tegen deze last onder dwangsom van 13 oktober 2023 zijn geen rechtsmiddelen aangewend. Daarmee is deze last onder dwangsom in rechte vast komen te staan. 
    
    
      2.2.
      Op 6 en 14 maart 2024 heeft een toezichthouder van het college een controle gehouden bij het pand, waaruit is gebleken dat niet binnen de begunstigingstermijn aan de last is voldaan. De overtredingen zijn niet voor 11 februari 2024 opgeheven. Daarom heeft het college op 24 april 2024 vastgesteld dat de dwangsom voor de periode 11 februari 2024 tot 11 maart 2024 van rechtswege is verbeurd en heeft hij besloten de verbeurde dwangsom in te vorderen. Op 24 april 2024 hebben eisers daar bezwaar tegen gemaakt en op 3 juli 2024 heeft het college een beslissing op bezwaar genomen, waarbij het bezwaar ongegrond is verklaard.
      
      
        
          Wat vinden eisers in beroep?
        
      
      
      3. Eisers zijn het niet eens met de invordering van de dwangsom van € 2500. Eisers stellen dat het pand door de gemeente is gesplitst in twee huisnummers, [huisnummer 1] en [huisnummer 2] . Ze onderbouwen dit met een besluit van het college van 14 juni 2012 waarbij op grond van het Besluit basisregistratie adressen en gebouwen (BAG) is overgegaan tot het toekennen van een extra huisnummer voor het pand. Eisers ontvangen ook een aanslag gemeente- en/of waterschapsbelastingen, waarop de rioolheffing is gesplitst en zij ontvangen een WOZ-beschikking enerzijds voor huisnummer [huisnummer 1] en anderzijds voor huisnummer [huisnummer 2] . Ook geven eisers aan dat ze zich nooit bewust zijn geweest van het feit dat zij op illegale wijze hun pand verhuren. In de dertig jaar dat het pand verhuurd wordt, heeft de gemeente hen daar nooit op gewezen. Eisers hebben een door het college verleende bouwvergunning van 26 september 1995 overgelegd waarbij vergunning is verleend voor het plaatsen van een dakkapel. Bouwtekeningen maken deel uit van deze vergunning en op deze bouwtekeningen zijn op beide woonlagen een badkamer en keuken ingetekend. De gemeente weet dan ook dat de situatie is zoals die is. Eisers vinden het, zoals zij dat noemen, beboeten onterecht. Eisers voeren ook aan de dwangsom niet te willen en te kunnen betalen.
      
      
        
          Wat is het oordeel van de rechtbank?
        
      
      
      4. De rechtbank beoordeelt het besluit tot invordering van de verbeurde dwangsom voor de periode van 11 februari 2024 tot 11 maart 2024. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
      
      5. De rechtbank is van oordeel dat het college de dwangsom van € 2500 voor de periode van 11 februari 2024 tot 11 maart 2024 in redelijkheid heeft kunnen invorderen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
        
          Toepasselijk wettelijk kader
        
      
      
      6. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. De overtreding heeft plaatsgevonden in 2023, de last onder dwangsom is opgelegd op 13 oktober 2023. Het recht zoals het gold voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet, de Wabo, blijft daarom van toepassing. 
      
      
        
          Invordering van de verbeurde dwangsom
        
      
      
      7. De rechtbank stelt voorop, dat in deze procedure alleen het besluit van 24 april 2024 tot invordering van de verbeurde dwangsom over de periode 11 februari 2024 tot 11 maart 2024 ter beoordeling voorligt. Aan dat invorderingsbesluit is het besluit van 13 oktober 2023 voorafgegaan, waarin het college heeft vastgesteld dat het pand dubbel bewoond wordt en dat dat in strijd is met het geldende bestemmingsplan. Om die reden heeft het college een last onder dwangsom aan eisers opgelegd met het doel om de strijd met het bestemmingsplan beëindigd te krijgen. Omdat eisers tegen die last onder dwangsom geen rechtsmiddelen hebben aangewend, is dat besluit onherroepelijk geworden en staat vast dat het pand niet dubbel mag worden bewoond. Dat betekent dat in principe niet meer kan worden geprocedeerd over de vraag of dubbele bewoning is toegestaan en eisers daardoor niet in overtreding zijn. Alleen in uitzonderlijke gevallen kan van dat principe worden afgeweken, zo heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de afdeling) bepaald. Van een uitzonderlijk geval is sprake als evident is dat geen overtreding is gepleegd. De vraag die in deze zaak in beginsel dus alleen moet worden beantwoord is of in de periode tussen 11 februari 2024 en 11 maart 2024 het pand nog steeds geschikt was voor dubbele bewoning, waarmee eisers nog in overtreding van de Wabo zouden zijn.
      
    
    
      7.1.
      Ter beantwoording van die vraag is van belang dat op 6 en 14 maart 2024 controles zijn uitgevoerd waaruit het college heeft geconcludeerd dat het pand nog steeds geschikt was voor dubbele bewoning. Op grond daarvan heeft het college geconcludeerd dat de overtreding van de Wabo niet is beëindigd, dat daarom van rechtswege de dwangsom is verbeurd en hij terecht de verbeurde dwangsom heeft ingevorderd.
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank is met het college van oordeel dat uit de rapportages van de genoemde controles blijkt dat het pand nog steeds geschikt is voor dubbele bewoning. Het college heeft op basis van die rapportages kunnen concluderen dat de overtreding niet voor 11 februari 2024 is beëindigd.
      
      
        
          De gronden van beroep 
        
      
      
      
        
          De toekenning van het extra huisnummer in het besluit van 14 juni 2012 
          
        
      
      8. Eisers hebben erop gewezen dat het college op eigen initiatief een extra huisnummer heeft toegekend aan het pand. De rechtbank is van oordeel dat deze grond niet leidt tot de conclusie dat eisers de overtreding voor 11 februari 2024 hebben beëindigd. De rechtbank zal dat uitleggen.
      9. De door eisers aangevoerde toekenning van een extra huisnummer van 14 juni 2012 geschiedt op basis van het BAG. Een wijziging in deze basisregistratie kan niet enkel op verzoek van eigenaren, maar dient te blijken uit een brondocument of een proces-verbaal van een ambtenaar, zo volgt uit de Wet basisregistratie adressen en gebouwen. Het college heeft ter zitting naar voren gebracht dat het toekennen van extra huisnummers een ander toetsingskader betreft, dan het planologisch toetsingskader voor splitsing van woningen dat de basis is voor de opgelegde last onder dwangsom. Het toekennen van een extra huisnummer heeft daarom nog niet tot gevolg dat de splitsing van het pand ook planologisch is toegestaan. Het college heeft geconstateerd dat er geen aanvraag tot het toekennen van het extra huisnummer is ingediend. Het is voor het college niet te achterhalen wat in 2012 wel de reden is geweest voor de toekenning. 
      10. De rechtbank stelt vast dat op 14 juni 2012 een extra huisnummer is toegekend aan het pand. Hieruit blijkt dat de extra huisnummer-toekenning al heeft plaatsgevonden voordat het besluit tot invordering van de verbeurde dwangsom is genomen. Daarom kan niet worden gezegd dat eisers na het besluit waarbij de last onder dwangsom aan hen is opgelegd met de extra huisnummertoekenning de overtreding hebben beëindigd. Zij hadden dit argument destijds wel in kunnen brengen tegen de last onder dwangsom. Dat hebben zij niet gedaan. Dat kan nu niet alsnog.
      11. Voor zover eisers hebben willen stellen dat er evident geen sprake is van een overtreding omdat met deze extra huisnummertoekenning de dubbele bewoning is gelegaliseerd overweegt de rechtbank het volgende. 
      12. De rechtbank is van oordeel dat met de beslissing om een extra huisnummer toe te kennen aan het pand nog geen sprake is van een vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo. Zo’n vergunning is namelijk vereist om te zorgen dat de woonsituatie in overeenstemming is met het geldende bestemmingsplan en de wooneenheden voldoen aan de geldende bouwvoorschriften. De Wet basisregistratie adressen en gebouwen en het bijbehorende Besluit zijn opgesteld met het doel om de in de gemeente aanwezige adressen te voorzien van een eigen objectnummer en deze op te nemen in een voor ieder inzichtelijke registratie. Dat is van belang voor de vindbaarheid van alle zelfstandige objecten voor bijvoorbeeld de overheid, hulpdiensten en inspectiediensten. Met de toekenning van het extra huisnummer is dan ook slechts de feitelijke woonsituatie in beeld gebracht in de registratie en geen oordeel gegeven over het al dan niet voldoen aan de bepalingen uit de Wabo en het bestemmingsplan ‘ [locatie] ’. Omdat het gaat om twee verschillende wettelijke toetsingskaders kan niet worden geoordeeld dat de toekenning van een tweede huisnummer aan het pand maakt dat de splitsing naar dubbele bewoning is gelegaliseerd en daarmee de Wabo evident niet is overtreden.  
      
      
        
          De verleende bouwvergunning van 26 september 1995
          
        
      
      13. De door eisers naar voren gebrachte vergunning van 26 september 1995 betreft een bouwvergunning voor de uitbreiding van het pand aan de [adres] met een dakkapel. Bij de verleende vergunning behoren bouwtekeningen en daarop zijn op beide verdiepingen een keuken en douche/badruimte ingetekend. Het college heeft naar voren gebracht dat vergunning is verleend voor dat wat is aangevraagd. In dit geval is vergunning gevraagd voor de bouw van een dakkapel en niet voor de splitsing van het pand voor dubbele bewoning. Er is naar het oordeel van het college dan ook geen sprake van een vergunning voor de splitsing, ook niet nu de bouwtekeningen de weergave van een extra badkamer en keuken bevatten. 
      
      
        14. De rechtbank is van oordeel dat, voor zover eisers met de overlegging van de bouwvergunning hebben willen aantonen dat zij de onherroepelijke overtreding hebben beëindigd, zij daarin niet zijn geslaagd. De bouwvergunning dateert van ver voor het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom. Niet is gebleken dat aan eisers na het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom vergunning is verleend tot de splitsing van het pand voor dubbele bewoning. Met de overgelegde bouwvergunning is de overtreding dus niet beëindigd.
        14. Voor zover eisers met de overlegging van de bouwvergunning hebben willen aantonen dat er evident geen sprake is van een overtreding, overweegt de rechtbank het volgende. 
        14. Met de verleende vergunning voor de dakkapel is naar het oordeel van de rechtbank niet ook sprake van een toestemming of instemming danwel een impliciete afwijking voor de splitsing van het pand. Daarvan is sprake als het college door een vergunning te verlenen het bijbehorend gebruik accepteert. Op grond van jurisprudentie van de Afdeling is sprake van een impliciete afwijking als uit de aanvraag om een bouwvergunning zonder meer kan worden afgeleid dat het bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan zal worden gebruikt en het bevoegde bestuursorgaan, zich bewust van dat voorgenomen gebruik, de vergunning in weerwil van de planvoorschriften heeft verleend. Deze situatie doet zich hier niet voor. De aanvraag voor de realisatie van een dakkapel stond op zichzelf namelijk los van de inrichting zoals die op de tekening was vermeld. Dat blijkt al uit de aanvraag aangezien daarin niet is vermeld dat de dakkapel wordt gebouwd om het pand te splitsen in twee zelfstandige wooneenheden. Het college heeft de aanvraag ook niet zo opgevat, want hij heeft de bouwvergunning alleen verleend voor het vergroten van het pand door middel van het plaatsen van een dakkapel. Met de op 26 september 1995 verleende bouwvergunning heeft het college dan ook niet impliciet vergunning verleend voor de splitsing van het pand. Daarmee was er toen het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom werd genomen nog steeds sprake van strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Er kan daarom niet worden geoordeeld dat evident geen sprake was van een overtreding. 
      
      
      
        
          Hoogte van de dwangsom
        
      
      
      17. Voor zover eisers van mening zijn dat de dwangsom te hoog is vastgesteld wijst de rechtbank hen erop dat zij ook dit aspect in het kader van de beoordeling van de last onder dwangsom aan de orde hadden moeten stellen. Nu zij tegen dat besluit geen rechtsmiddelen hebben aangewend staat de hoogte van de dwangsom nu niet meer ter discussie.
      
      
        
          Invordering dwangsom onterecht
        
      
      
      18. Voor zover eisers van mening zijn dat er geen sprake is van een dwangsom maar van een boete volgt de rechtbank eisers daarin niet. De rechtbank is van oordeel dat de dwangsom niet het karakter heeft van een boete. De last onder dwangsom is bedoeld om eisers de gelegenheid te bieden de geconstateerde overtreding te herstellen. De dwangsom is bedoeld om eisers daartoe te bewegen. Herstellen zij de overtreding dan zullen er geen dwangsommen worden verbeurd. Indien de dwangsom het karakter zou hebben van een boete dan had de enkele constatering van de overtreding al geleid tot de verplichting tot betaling van het bedrag. Daarvan is in dit geval geen sprake. Dat eisers de oplegging van de dwangsom en de invordering van de verbeurde dwangsom ervaren als een boeteoplegging maakt dat niet anders.
      
      19. Eisers menen dat de dwangsom niet kan zijn verbeurd omdat zij niet hebben geweten waarom er (nog) sprake was van een overtreding. Het college heeft ter zitting naar voren gebracht dat aan eisers duidelijk is gemaakt waarom er sprake was van een overtreding en op welke wijze zij die overtreding zouden kunnen beëindigen. Dit heeft het college zowel in de last onder dwangsom als ook in latere contacten met hen gedaan. Er is een ruime begunstigingstermijn gegeven en er zijn concretiserende afspraken gemaakt per e-mail. De last en deze afspraken zijn keer op keer niet nageleefd, de consequenties daarvan zijn voor eisers. 
      
      20. De rechtbank is van oordeel dat uit de last onder dwangsom van 13 oktober 2023 duidelijk wordt wat de overtreding is en op welke wijze deze kon worden beëindigd. Dat moet ook voor eisers duidelijk zijn geweest. Voor hen moet dan ook duidelijk zijn geweest dat ze in overtreding zijn en dat ze deze overtreding binnen de begunstigingstermijn moeten opheffen, om verbeuring van een dwangsom te voorkomen. Eisers zijn niet opgekomen tegen de last onder dwangsom, waarmee de geconstateerde overtreding, de begunstigingstermijn en de hoogte van de dwangsom in rechte zijn komen vast te staan. Het feit dat de dwangsom is verbeurd is het gevolg van het niet voldoen aan de last onder dwangsom en komt dan ook voor rekening en risico van eisers. 
      
      
        
          Niet willen en kunnen betalen
        
      
      
      
        21. Eisers stellen in hun beroepschrift dat ze de dwangsom niet willen en kunnen betalen. Zij hebben dit niet onderbouwd met financiële gegevens. Het college heeft geconstateerd dat de onderhavige dwangsom door eisers is betaald. 
        21. De rechtbank stelt vast dat niet is onderbouwd dat eisers de dwangsom niet kunnen betalen. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat bij een besluit over de invordering van een verbeurde dwangsom, aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht moet worden toegekend. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Het bestuursorgaan hoeft bij de invordering van de verbeurde dwangsom in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. Daarvoor geldt alleen een uitzondering als evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. De overtreder moet dat aannemelijk maken. Eisers hebben geen informatie verstrekt waarmee inzicht wordt gegeven in hun financiële situatie. Er is daardoor ook niet duidelijk welke gevolgen het betalen van de verbeurde dwangsom daarvoor zou hebben. Er is dus niet gebleken dat zij gezien hun financiële draagkracht niet in staat zijn de verbeurde dwangsom te betalen. Het college heeft dan ook tot invordering van de dwangsom kunnen overgaan.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      23. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft en de verbeurde dwangsom op terechte gronden ingevorderd is. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Brandwacht - Kampman, rechter, in aanwezigheid van mr. B.A.G. Bulte, griffier.
    
    
    
      Uitgesproken in het openbaar op dinsdag 25 maart 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    
      ECLI:NL:RVS:2019:466
    
  
  
      ECLI:NL:RVS:2004:AQ9919
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:333