ECLI:NL:RVS:2017:1830, Raad van State, 07-07-2017, 201702833/2/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 maart 2017, kenmerk 877699/877875, heeft de raad het bestemmingsplan "Horeca Plein 1969 te Heeswijk-Dinther" vastgesteld.

201702833/2/R2.
    Datum uitspraak: 7 juli 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen onder meer:
    
    [verzoeker A] en [verzoeker B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [verzoeker]), wonend te Heeswijk-Dinther, gemeente Bernheze,
    verzoekers,
    
    en
    
       de raad van de gemeente Bernheze en
       het college van burgemeester en wethouders van Bernheze,
       verweerders.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 maart 2017, kenmerk 877699/877875, heeft de raad het bestemmingsplan "Horeca Plein 1969 te Heeswijk-Dinther" vastgesteld.
    
    Bij besluit van 13 maart 2017, kenmerk 844976/895030, heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een horecagelegenheid op het Plein 1969 te Heeswijk-Dinther.
    
    Tegen deze besluiten heeft onder meer [verzoeker] beroep ingesteld.
    Bij dezelfde brief als waarmee beroep is ingesteld heeft [verzoeker] de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 3 juli 2017, waar [verzoeker], vertegenwoordigd door mr. C.R. Jansen, rechtsbijstandverlener te Tilburg, en de raad en het college, beide vertegenwoordigd door E. van Dijk en R.E.S. van Moorselaar, wethouder, zijn verschenen. Voorts is ter zitting South-Side B.V., belanghebbende, vertegenwoordigd door [vergunninghouder], gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1.    Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    
    2.    De besluiten zijn gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt met toepassing van artikel 3.30 van de Wet ruimtelijke ordening.
    
    2.1.    Met het plan is voorzien in de realisering van een Grand Café, bestaande uit een ijssalon, een snackbar en een overdekt terras, aan de oostkant van Plein 1969 in Heeswijk-Dinther.
    
    2.2.    [verzoeker] heeft een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening ingediend, omdat volgens hem onomkeerbare gevolgen ontstaan als gebruik wordt gemaakt van de verleende omgevingsvergunning voor de bouw van het Grand Café.
    
    3.    [verzoeker], die woont aan de [locatie], kan zich niet met het plan verenigen en betoogt onder meer dat aan het plan geen deugdelijke ruimtelijke onderbouwing en belangenafweging ten grondslag is gelegd. Hij voert in dit verband aan dat het plan niet voldoet aan de motivering die in de Verordening ruimte 2014 van de provincie Noord-Brabant (hierna: Verordening 2014) wordt vereist bij bestemmingsplannen die voorzien in nieuwe leisurevoorzieningen in bestaand stedelijk gebied. Het voorziene Grand Café valt volgens hem, gezien de omvang van het gebouw en de mogelijkheid van onderkeldering van het hele pand, onder de daarbij bedoelde grootschalige voorzieningen. Volgens [verzoeker] had bovendien ingevolge artikel 3.1, eerste lid, van de Verordening 2014 in de plantoelichting een verantwoording moeten worden opgenomen dat het plan bijdraagt aan het behoud en de bevordering van de ruimtelijke kwaliteit van het gebied en de omgeving, waaronder een goede landschappelijke inpasbaarheid, en voorts dat toepassing is gegeven aan het principe van zorgvuldig ruimtegebruik.
    
    4.    Ingevolge artikel 6, lid 6.1, van de planregels zijn ondergrondse bouwwerken toegestaan binnen de contouren van de bovengrondse bebouwing, waarbij de maximale bouwdiepte, inclusief de fundering, 3 m onder peil mag bedragen. Het begrip "ondergrondse bouwwerken" is in de planregels niet nader omschreven, maar omvat volgens de raad mede onderkeldering. In de omgevingsvergunning van 13 maart 2017 is volledige onderkeldering van het horecapand volgens de raad eveneens mogelijk gemaakt.
    
    4.1.    De raad heeft uiteengezet dat genoemde planregel standaard wordt opgenomen in bestemmingsplannen, waarbij het aan de initiatiefnemer wordt gelaten of daarvoor al dan niet concreet een omgevingsvergunning wordt gevraagd. Na vaststelling van het plan is gebleken dat [vergunninghouder] bereid is om af te zien van onderkeldering van het pand. Inmiddels is in het kader van een mogelijke nieuwe aanvraag om een omgevingsvergunning voor bouwen een gewijzigde tekening ingekomen, die op dit punt tegemoet komt aan de wensen van [verzoeker].
    
        De voorzieningenrechter overweegt dat, nu de raad en het college zich nader op het standpunt hebben gesteld dat alsnog tegemoet kan worden gekomen aan de belangen van [verzoeker] en de raad en het college zich in zoverre op een ander standpunt stellen dan zij in de bestreden besluiten hebben gedaan, niet uitgesloten moet worden geacht dat de Afdeling zal oordelen dat die besluiten niet met de vereiste zorgvuldigheid zijn voorbereid. Gelet op het vorenstaande ziet de voorzieningenrechter aanleiding het plan en de omgevingsvergunning te schorsen, voor zover daarbij de onderkeldering van het pand is toegestaan.
    
    4.2.    De voorzieningenrechter ziet zich voorts gesteld voor de vraag of en in hoeverre het plan en de omgevingsvergunning, voor zover die zouden zijn aangepast in de door de raad en het college gewenste zin, anderszins aan de eisen van een goede ruimtelijke ordening en het recht voldoen.
    
    Het bestemmingsplan
    
    4.3.    Artikel 4.9 van de Verordening 2014 bevat regels voor bestemmingsplannen die in bestaand stedelijk gebied voorzien in leisurevoorzieningen. Ingevolge artikel 1.50 van de Verordening 2014 wordt onder  leisurevoorziening begrepen: veelal grootschalige en publieksaantrekkende stedelijke voorziening ten behoeve van entertainment, cultuur, recreatie of sport. Volgens de toelichting op dit artikel omvat de term "leisure" vrijwel alle vormen van (stedelijke) vrijetijdsbesteding. Voorbeelden van leisurevoorzieningen zijn volgens de toelichting: een megabioscoop, een grote speelhal en een grote binnensportvoorziening (bijvoorbeeld een ijsbaan, zwembad).
    
    De voorzieningenrechter is voorshands van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de onderhavige ontwikkeling, reeds gelet op de omvang daarvan, niet onder artikel 4.9 van de Verordening 2014 valt.
    
    4.4.    Over het betoog van [verzoeker] en anderen dat het plan in strijd is met artikel 3.1, eerste lid, van de Verordening 2014 overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
    
    Artikel 3.1, eerste lid, luidt: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat voorziet in een ruimtelijke ontwikkeling bevat een verantwoording dat:
    
    a. het plan bijdraagt aan de zorg voor het behoud en de bevordering van de ruimtelijke kwaliteit van het daarbij betrokken gebied en de naaste omgeving, waaronder in ieder geval een goede landschappelijke inpasbaarheid;
    
    b. toepassing is gegeven aan het principe van zorgvuldig ruimtegebruik."
    
    4.5.    De raad heeft toegelicht dat het plein thans hoofdzakelijk gebruikt wordt als markt- en manifestatieplein, dat het ter plaatse ontbreekt aan ruimtelijke kwaliteit en dat het plein door de omvang en zeer sobere inrichting daarvan voorts nauwelijks verblijfswaarde bezit. Het plangebied is aan drie zijden ingekapseld door stedelijke voorzieningen. Stedenbouwkundig is hier een vierde wand nodig om het plein beslotener en overzichtelijker te maken. De raad acht de ontwikkeling daarmee passend in de omgeving en een aanvulling wat betreft de beleving van het centrum van Heeswijk-Dinther. Door de horecagelegenheid hier te voorzien is sprake van inbreiding en is het ruimtebeslag niet op een uitbreidingslocatie benodigd, waarmee wordt voldaan aan het principe van zorgvuldig ruimtegebruik, aldus de raad.
    
        Gelet op bovenstaande motivering ziet de voorzieningenrechter vooralsnog geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet terecht op het standpunt heeft gesteld dat hij heeft voldaan aan de verantwoordingsverplichting in artikel 3.1. van de Verordening 2014.
    
    5.    [verzoeker] heeft voorts aangevoerd dat hij ernstige geluidoverlast vreest van het café, van personeel en bezoekers die buiten roken, van luidruchtig vertrekkende bezoekers en dichtslaande autodeuren, alsook van de afzuiginstallatie en airconditioning op het pand. Hij heeft daarbij betoogd dat het plan in strijd is met de afstandseisen van de brochure "Bedrijven en Milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure). Hiertoe heeft hij aangevoerd dat in het plan kennelijk geen rekening is gehouden met bestaande aanbouw bij zijn woning, die op minder dan 10 m afstand van de horecagelegenheid is gelegen.
    
    5.1.    In de VNG-brochure wordt voor een café met betrekking tot geluid een afstand van 10 meter tot geluidgevoelige objecten aanbevolen. Ter zitting is gebleken dat de afstand tussen de aanbouw aan de woning van [verzoeker] en de grens van het plangebied rond de 8 à 9 meter bedraagt. De raad heeft naar voren gebracht dat, voor zover niet aan de richtafstand wordt voldaan, aan deze afwijking een akoestisch onderzoek ten grondslag is gelegd waarin met de aanbouw rekening is gehouden.
    
        De voorzieningenrechter overweegt dat uit akoestisch onderzoek van NIPA milieutechniek B.V. van 11 januari 2017 blijkt dat ter plaatse van de dichtstbijzijnde woningen, waaronder de woning van [verzoeker] inclusief de aanbouw, voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau en het maximale geluidniveau aan de geluidnormen van het Activiteitenbesluit milieubeheer wordt voldaan. In het onderzoek is mede rekening gehouden met stemgeluid van mensen op het terras en geluid van de afzuiginstallatie en de airconditioningsunits op het dak van het pand.
    
        De voorzieningenrechter ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat bij de woning van [verzoeker] geen sprake zal zijn van een uit oogpunt van geluidoverlast aanvaardbaar woon- en leefklimaat, zodat de raad aanleiding had moeten zien om in dit geval een grotere afstand aan te houden.
    
        Daarbij wordt mede in aanmerking genomen dat voor onevenredige overlast van bevoorrading van het café en de afvoer van afvalstoffen naar voorlopig oordeel niet behoeft te worden gevreesd, nu dit volgens het akoestisch onderzoek ten hoogste eenmaal per etmaal en overdag zal plaatsvinden. Voor onevenredige overlast van geluid van dichtslaande autodeuren vanaf de parkeerplaatsen van het café hoeft, gezien het beperkte aantal parkeerplaatsen en de aard van de omgeving, naar voorlopig oordeel evenmin te worden gevreesd.
    
        Ten aanzien van het betoog van [verzoeker] dat de openbare ruimten rond het café zullen worden gebruikt als rokersplek, overweegt de voorzieningenrechter dat een dergelijk gebruik van de openbare ruimte geen regeling vindt in het bestemmingsplan. Voor zover [verzoeker] overlast vreest, betreft dat een kwestie van handhaving van de openbare orde, hetgeen in deze procedure niet ter beoordeling staat.    
    
    6.    [verzoeker] heeft voorts betoogd dat de voorziene bebouwing zal leiden tot aantasting van zijn woon- en leefklimaat wat betreft uitzicht, lichttoetreding en privacy. Hij is voorts bevreesd voor lichthinder van koplampen van parkerende auto’s.
    
    6.1.    Het plan voorziet in bebouwing met een hoogte van 5,5 m op een afstand van ongeveer 10 m van de woning van [verzoeker]. Hiermee zal de openheid ten westen van de woning van [verzoeker] ten opzichte van de bestaande situatie verminderen. Er bestaat evenwel geen recht op een blijvend vrij uitzicht. Voorts heeft [verzoeker], gelet op de uitkomsten van het schaduwonderzoek, niet aannemelijk gemaakt dat het plan leidt tot een significante vermindering van de lichttoetreding.
    
        Gelet op het vorenstaande, en nu de woning van [verzoeker] in een stedelijk gebied ligt, is de voorzieningenrechter voorts van oordeel dat de raad de vermindering van privacy niet onevenredig heeft hoeven achten. Hetzelfde geldt voor mogelijke lichthinder van het schijnsel van koplampen. Overigens is ter zitting door de wethouder bevestigd dat te zijner tijd in het inrichtingsplan tussen de parkeerplaatsen en het perceel van [verzoeker] een haag zal worden opgenomen om hinder van lichtinval te voorkomen.
    
    7.    [verzoeker] heeft ten slotte nog betoogd dat in de omgeving meerdere panden leegstaan die ook voor deze plannen kunnen worden aangewend. Voorts is volgens hem niet, althans onvoldoende onderbouwd dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte. Hij is van mening dat alternatieve locaties hadden moeten worden onderzocht die minder ingrijpen in zijn woonomgeving.
    
    7.1.    Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) luidt als volgt:
    
    "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende voorwaarden:
    
    a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
    
    b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
    
    c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld."
    
        Artikel 1.1.1, eerste lid, luidt:
    
    "In dit besluit en de hierop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
    h. bestaand stedelijk gebied: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur;
    
    i. stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen."
    
    7.2.    Mede gelet op de aard van de voorziening en het feit dat de ontwikkeling wordt voorzien op gronden waarop deze ingevolge het vorige planologische regime niet was toegestaan, acht de voorzieningenrechter het niet uitgesloten dat in de bodemprocedure zal worden geoordeeld dat het plan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
    
        In aanmerking nemende de geringe omvang van de ontwikkeling en de omstandigheid dat het hier deels verplaatsing van een bestaande voorziening vanuit de directe omgeving naar een nieuwe locatie betreft, ziet de voorzieningenrechter vooralsnog echter onvoldoende grond voor de verwachting dat de Afdeling tot het oordeel zal komen dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro aan de voorziene ontwikkeling in de weg zal staan.
    
    7.3.    Het voorgaande neemt niet weg dat bij de toets of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening aan de orde kan komen of de ontwikkeling voorziet in een behoefte.
    
        Vooralsnog wordt geen grond gezien voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid van een bestaande behoefte aan de horecavoorziening heeft mogen uitgaan. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat het hier verplaatsing van een bestaande horecavoorziening betreft en dat bij een grote groep omwonenden, onder meer verenigd in de Stichting Actief Burgerschap, al geruime tijd de wens bestaat dat het plein wordt heringericht en ter plaatse een café met terras wordt gerealiseerd.
    
        Voorts heeft de raad ter zitting onweersproken gesteld dat ter plaatse slechts sprake is van twee leegstaande panden, zijnde het pand waarin de bestaande horecavoorziening gevestigd was en een groot perceel, waarop voorheen een supermarkt heeft gezeten. De raad heeft toegelicht dat deze panden niet geschikt zijn voor de voorgenomen ontwikkeling. Gelet hierop ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat niet in de behoefte kan worden voorzien door gebruikmaking van leegstaande panden.
    
    8.    Uit de plantoelichting en de overige stukken blijkt dat de raad de bij het bestemmingsplan betrokken belangen heeft afgewogen. Mede gelet op hetgeen hiervoor is overwogen ziet de voorzieningenrechter ook overigens geen grond voor het oordeel dat de onderbouwing van het plan zodanig tekortschiet, dat daarin grond zou zijn gelegen voor het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    9.    In hetgeen [verzoeker] overigens heeft aangevoerd, ziet de voorzieningenrechter geen aanknopingspunten voor de verwachting dat het bestreden besluit tot vaststelling van het plan in de bodemprocedure, voor zover hier nog aan de orde, geen stand zal kunnen houden.
    
    De omgevingsvergunning
    
    10.    [verzoeker] heeft aan het beroep tegen de omgevingsvergunning geen specifieke gronden ten grondslag gelegd die hiervoor nog niet zijn behandeld. Nu de hiervoor behandelde beroepsgronden naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter zullen falen, zal naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter ook het beroep tegen de omgevingsvergunning, voor zover hier nog aan de orde, falen.
    
    Conclusie en proceskosten
    
    11.    Zoals hiervoor in 4.1 is overwogen ziet de voorzieningenrechter aanleiding het plan en de omgevingsvergunning te schorsen, voor zover daarbij de onderkeldering van het pand is toegestaan, een en ander zoals hieronder is vermeld.
    
    12.    De raad en het college dienen op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    schorst bij wijze van voorlopige voorziening:
    
    a. het besluit van de raad van de gemeente Bernheze van 9 maart 2017, kenmerk 877699/877875, waarbij het bestemmingsplan "Horeca Plein 1969 te Heeswijk-Dinther" is vastgesteld, voor zover daarbij een onderkeldering van de horecagelegenheid mogelijk is gemaakt;
    
    b. het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bernheze van 13 maart 2017, kenmerk 844976/895030, waarbij een omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van een horecagelegenheid op het perceel Plein 1969 te Heeswijk-Dinther, voor zover daarbij een onderkeldering van de horecagelegenheid mogelijk is gemaakt;
    
    II.    veroordeelt de raad van de gemeente Bernheze en het college van burgemeester en wethouders van Bernheze tot vergoeding van bij [verzoeker A] en [verzoeker B] in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de bestuursorganen aan hun betalingsverplichting hebben voldaan;
    
    III.    gelast dat de raad van de gemeente Bernheze en het college van burgemeester en wethouders van Bernheze aan [verzoeker A] en [verzoeker B] het door hen voor de behandeling van de verzoeken betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de bestuursorganen aan hun betalingsverplichting hebben voldaan.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. N.T. Zijlstra, griffier.
    
    w.g. Hagen    w.g. Zijlstra
    voorzieningenrechter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 juli 2017
    
    240.