ECLI:NL:CRVB:2008:BC6906, Centrale Raad van Beroep, 12-03-2008, 06-4355 WVG + 06-6493 WVG
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2008-03-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Beëindiging financiële tegemoetkomingen. Bevoegdheid. Gedragslijn. Beleid.

06/4355 WVG
      06/6493 WVG
    
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op de hoger beroepen van:
    
    het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Emmen  (hierna: appellant)
    
    tegen de uitspraken van de rechtbank Assen van 6 juni 2006, 05/1194, en 10 oktober 2006, 05/1069 (hierna: aangevallen uitspraken)
    
    in de gedingen tussen
    
    
      [betrokkene1] (hierna: betrokkene 1) en
      [betrokkene 2] (hierna: betrokkene 2), beiden wonende te [adres],
    
    
    en
    
    appellant
    
    Datum uitspraak: 12 maart 2008
     
    I. PROCESVERLOOP
    
    Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
    
    Namens betrokkene 1 heeft drs. J. Janssen, werkzaam bij Janssen Gehandicapten Advisering, een verweerschrift ingediend.
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met het onderzoek in het geding met nr. 06/4375, plaatsgevonden op 30 januari 2008. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door R.H. Aukes, werkzaam bij de gemeente Emmen. 
      Voor betrokkenen is verschenen drs. Janssen. Na de sluiting van het onderzoek ter zitting is besloten om in het geding met nr. 06/4375 afzonderlijk uitspraak te doen.
    
    
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1.1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
      1.2. Appellant heeft ter invulling van zijn bevoegdheid om in het kader van de Wet voorzieningen gehandicapten (hierna: Wvg) voorzieningen te verstrekken bij besluit van 19 september 2000 de beleidsregel vastgesteld dat aan gehandicapten, die als gevolg van hun beperkingen in aanmerking komen voor een vervoersvoorziening in de vorm van collectief vervoer en een aanvullende vervoersvoorziening in natura, de mogelijkheid wordt geboden om in plaats van de voorziening in natura te kiezen voor een kwart van de individuele vervoersvergoeding voor gebruik van de eigen auto of de auto van derden. 
      Dit besluit is bekend gemaakt en neergelegd in het Verstrekkingenboek Wvg (hierna: Verstrekkingenboek).
    
    
    1.3. Bij besluit van 12 juni 2001 heeft appellant betrokkene 1 meegedeeld dat zij in het kader van de Wvg in aanmerking is gebracht voor een vervoersvoorziening in natura in de vorm van een scootmobiel. Omdat betrokkene 1 heeft aangegeven dat zij in plaats van de voorziening in natura een bedrag wil ontvangen ten behoeve van het gebruik van de eigen auto is haar, in plaats van de voorziening in natura, een bedrag van f 118,50 per kwartaal toegekend.
    
    1.4. Bij besluit van 18 september 2003 heeft appellant betrokkene 2 meegedeeld dat hij in het kader van de Wvg in aanmerking is gebracht voor een vervoersvoorziening in de vorm van deelname aan het collectief vervoer en voor een vervoersvoorziening in natura in de vorm van een scootmobiel. Omdat betrokkene 2 heeft aangegeven dat hij in plaats van de voorziening in natura een bedrag wil ontvangen ten behoeve van het gebruik van de eigen auto is hem, in plaats van de voorziening in natura, een bedrag van € 58,16 per kwartaal toegekend.
    
    
      1.5. De raad van de gemeente Emmen heeft in het kader van bezuinigingen op de uitgaven voor de Wvg bij besluit van 27 januari 2005 ingestemd met het voorstel van appellant om geen individuele vervoersvergoeding meer te verstrekken aan mensen die niet kiezen voor een vervoersvoorziening in natura naast het collectief vervoer. 
      Dit besluit is op 29 maart 2005 bekendgemaakt.
    
    
    1.6. Bij afzonderlijke besluiten van 7 maart 2005 heeft appellant betrokkenen meegedeeld dat de financiële tegemoetkoming, die in plaats van de aanvullende vervoersvoorziening in natura is toegekend, als gevolg van bezuinigingen per 1 april 2005 wordt beëindigd. Voorts is betrokkenen meegedeeld dat zij, indien zij dat wensen, in aanmerking kunnen komen voor een aanvullende vervoersvoorziening in natura.
    
    1.7. Bij besluit van 2 september 2005 heeft appellant het bezwaar van betrokkene 2 tegen het aan hem gerichte besluit van 7 maart 2005 ongegrond verklaard.
    
    1.8. Bij besluit van 6 oktober 2005 heeft appellant het bezwaar van betrokkene 1 tegen het aan haar gerichte besluit van 7 maart 2005 ongegrond verklaard.
    
    
      2. Bij de aangevallen uitspraken heeft de rechtbank - met bepalingen over proceskosten en griffierecht - de ingestelde beroepen tegen de besluiten van 2 september 2005 en 
      6 oktober 2005 gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd en bepaald dat appellant nieuwe besluiten op bezwaar dient te nemen met inachtneming van de uitspraken. De rechtbank heeft hiertoe onder meer overwogen dat het college van burgemeester en wethouders ingevolge artikel 3 van de Wvg bevoegd is tot uitvoering van de Wvg. Nu niet appellant, maar de raad van de gemeente Emmen heeft besloten tot wijziging van het verstrekkingenbeleid per 1 april 2005, is het besluit niet door het bevoegde orgaan genomen. Niet is gebleken dat appellant het besluit van de gemeenteraad heeft bekrachtigd. Voorts is de tekst van het Verstrekkingenboek niet aangepast. Als gevolg hiervan is het Verstrekkingenboek naar het oordeel van de rechtbank niet per 1 april 2005 gewijzigd, zodat appellant ten onrechte het gewijzigde beleid aan de besluiten van 
      2 september 2005 en 6 oktober 2005 ten grondslag heeft gelegd.
    
    
    3. Appellant heeft zich in hoger beroep gemotiveerd tegen deze uitspraken gekeerd.
    
    4.1. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
    
    4.1.1. Artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaalt dat onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
    
    
      4.1.2. Ingevolge artikel 4:84 van de Awb handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. 
      Blijkens de parlementaire geschiedenis van deze bepaling hebben beleidsregels voor het bestuursorgaan alleen maar zin als het zich tegenover de burger in beginsel op deze regels kan beroepen, ook als de burger zich daardoor benadeeld voelt. Omgekeerd eisen de rechtszekerheid en de rechtsgelijkheid dat de burger zich tegenover het bestuursorgaan in beginsel op de beleidsregel kan beroepen, ook al acht het bestuursorgaan dat bezwaarlijk. Indien het bestuursorgaan de beleidsregel niet overeenkomstig artikel 3:42 van de Awb bekend maakt, of de beleidsregel het resultaat is van onzorgvuldige voorbereiding of onzorgvuldige belangenafweging, dan wel in strijd is met een wettelijk voorschrift, het gelijkheidsbeginsel of het rechtszekerheidsbeginsel, kan het bestuursorgaan zich niet op de beleidsregel beroepen (TK 1993 - 1994, 23 700, nr. 3, blz. 122 en 124).
    
    
    4.2. De Raad is met de rechtbank van oordeel dat uitsluitend appellant bevoegd is om ter zake van de uitvoering van de Wvg door middel van beschikkingen als bedoeld in artikel 1:3, tweede lid, van de Awb beleidsregels vast te stellen, in te trekken en te wijzigen. Dit betekent dat het besluit van 27 januari 2005 van de raad van de gemeente Emmen - tot intrekking van de in het Verstrekkingenboek vervatte beleidsregel inzake de keuzemogelijkheid tussen een aanvullende vervoersvoorziening in natura naast het collectieve vervoer en een financiële tegemoetkoming in het gebruik van de eigen auto of de auto van derden -, onbevoegd is genomen.
    
    4.3. De Raad stelt vast dat het raadsbesluit van 27 januari 2005 is genomen aan de hand van een daartoe strekkend voorstel van appellant van 21 december 2004. Gelet op deze voordracht ziet de Raad aanleiding dit voorstel te beschouwen als de verwoording van een vaste gedragslijn van appellant. Deze gedragslijn is niet neergelegd in een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb, aangezien geen sprake is van een daartoe door appellant genomen en bekendgemaakt besluit. Anders dan appellant heeft aangevoerd kan het besluit van de raad van de gemeente Emmen van 27 januari 2005 niet als zodanig worden aangemerkt. Evenmin heeft appellant deze gedragslijn in het Verstrekkingenboek opgenomen.
    
    4.4. Appellant is gehouden op grond van artikel 4:84, eerste volzin, van de Awb te handelen overeenkomstig zijn in het Verstrekkingenboek neergelegde beleidsregels, waaronder de onder 1.2. genoemd beleidsregel. Dit betekent dat ook na 1 april 2005 voor gehandicapten, die als gevolg van hun beperkingen in aanmerking komen voor een vervoersvoorziening in de vorm van collectief vervoer en een aanvullende vervoersvoorziening in natura, de mogelijkheid bestaat om in plaats van de voorziening in natura te kiezen voor een kwart van de individuele vervoersvergoeding voor gebruik van de eigen auto of de auto van derden.
    
    4.5. Uit het onder punt 4.3. en 4.4. overwogene vloeit voort dat, nu appellant in strijd met artikel 4:84, eerste volzin, van de Awb niet overeenkomstig zijn beleidsregel heeft gehandeld, de rechtbank de besluiten van 2 september 2005 en 6 oktober 2005 terecht heeft vernietigd zodat de aangevallen uitspraken voor bevestiging in aanmerking komen.
    
    4.6. De Raad ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb de -primaire- besluiten van 7 maart 2005 te herroepen, nu deze berusten op dezelfde onhoudbare grondslag als de besluiten van 2 september 2005 en 6 oktober 2005.
    
    
      5. De Raad acht termen aanwezig om appellant te veroordelen in de proceskosten van betrokkenen. Deze kosten worden voor betrokkene 1 en voor betrokkene 2, gelet op artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de ter zitting gevoegde behandeling met nr. 06/4375, in hoger beroep begroot op € 429,33 respectievelijk 
      € 107,33 voor verleende rechtsbijstand.
    
    
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Bevestigt de aangevallen uitspraken behoudens de opdracht aan appellant om nieuwe besluiten op bezwaar te nemen;
      Herroept de besluiten van 7 maart 2005;
      Veroordeelt appellant in de proceskosten van betrokkenen tot een bedrag van € 536,66, te betalen door de gemeente Emmen;
      Bepaalt dat van de gemeente Emmen een griffierecht van in totaal € 844,-- wordt geheven.
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en G.M.T. Berkel-Kikkert en H.C.P. Venema als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van R.L. Rijnen als griffier, uitgesproken in het openbaar op 12 maart 2008.
    
    
    
    (get.) R.M. van Male.
    
    
    
      (get.) R.L. Rijnen.
      RB2902