ECLI:NL:RVS:2023:3706, Raad van State, 04-10-2023, 202106136/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-10-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 maart 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag de verzoeken van [appellant] om handhavend op te treden tegen het gebruik van een houtkachel door de bewoners van de [locatie 1] en hun een gedragsaanwijzing op te leggen afgewezen. In 2016, 2018 en 2019 heeft het gemeentebestuur meldingen van [appellant] ontvangen over door hem ervaren rook- en geuroverlast als gevolg van houtstook door de bewoners van de [locatie 1] te Den Haag. [appellant] heeft verzocht om handhavend op te treden wegens strijd met artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 en daarnaast om een gedragsaanwijzing op te leggen als bedoeld in artikel 2:40 van de Algemene plaatselijke verordening voor de gemeente Den Haag. Bij besluit van 14 maart 2019 heeft de burgemeester het verzoek om handhaving afgewezen. De burgemeester heeft aan de afwijzing ten grondslag gelegd dat geen sprake is van een overtreding van het Bouwbesluit 2012. De burgemeester heeft dit gedaan onder verwijzing naar een rapport van een op 6 februari 2019 door een inspecteur van de dienst Stedelijke Ontwikkeling, afdeling Haagse pandbrigade, uitgevoerde inspectie in en rondom het pand aan de [locatie 1].

202106136/1/R3.
    Datum uitspraak: 4 oktober 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Den Haag,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 30 juli 2021 in zaak nr. 19/8103 in het geding tussen:
    [appellant],
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 maart 2019 heeft de burgemeester de verzoeken van [appellant] om handhavend op te treden tegen het gebruik van een houtkachel door de bewoners van de [locatie 1] en hun een gedragsaanwijzing op te leggen afgewezen.
    Bij besluit van 21 november 2019 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 juli 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 21 november 2019 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college van burgmeester en wethouders heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 28 augustus 2023, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. G. Tjon-Man-Tsoi, zijn verschenen.
    Overwegingen
    INLEIDING
    1.       In 2016, 2018 en 2019 heeft het gemeentebestuur meldingen van [appellant] ontvangen over door hem ervaren rook- en geuroverlast als gevolg van houtstook door de bewoners van de [locatie 1] te Den Haag. [appellant] heeft verzocht om handhavend op te treden wegens strijd met artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 en daarnaast om een gedragsaanwijzing op te leggen als bedoeld in artikel 2:40 van de Algemene plaatselijke verordening voor de gemeente Den Haag (hierna: de Apv).
    2.       Bij besluit van 14 maart 2019 heeft de burgemeester het verzoek om handhaving afgewezen. De burgemeester heeft aan de afwijzing ten grondslag gelegd dat geen sprake is van een overtreding van het Bouwbesluit 2012. De burgemeester heeft dit gedaan onder verwijzing naar een rapport van een op 6 februari 2019 door een inspecteur van de dienst Stedelijke Ontwikkeling, afdeling Haagse pandbrigade, uitgevoerde inspectie in en rondom het pand aan de [locatie 1]. In dat rapport is onder meer vermeld dat de afstand tussen de uitmonding van de afvoer van het pand aan de [locatie 1] tot de woning van [appellant] aan de [locatie 2] 53 m bedraagt. Ook is vermeld dat de eisen voor voorzieningen bij woningen voor de afvoer van rookgas afkomstig van verbrandingstoestellen, zoals neergelegd in afdeling 3.8 van het Bouwbesluit 2012, alleen ter bescherming dienen van de bewoners van de woning waarin het verbrandingstoestel zich bevindt. De burgemeester heeft overwogen dat de houkachel in de woning aan de [locatie 1] is aangesloten op de schoorsteen en dat de uitmonding van het rookgaskanaal bovendaks is geplaatst. Aangezien de uitmonding van de rookgasafvoer bovendaks is geplaatst, is er geen sprake van strijdigheid met de in artikel 3.51 van het Bouwbesluit 2012 gestelde eisen voor de verdunningsfactor, aldus het besluit van 14 maart 2018.
    In hetzelfde besluit van 14 maart 2018 heeft de burgemeester het verzoek van [appellant] om een gedragsaanwijzing op te leggen  afgewezen. De burgemeester heeft daaraan ten grondslag gelegd dat hij alleen een gedragsaanwijzing geeft als er geen andere geschikte wijze is om een einde te maken aan ernstige hinder (woonoverlast). Onder ‘andere geschikte wijze’ verstaat de burgemeester onder meer toepassing van andere handhavingsbevoegdheden, een bestuurlijke waarschuwing, mediation, bemiddeling, coaching, hulpverlening of een civielrechtelijke actie. Omdat [appellant] niet is ingegaan op het aanbod om gebruik te maken van bemiddeling/mediation, staat er volgens de burgemeester nog een andere, minder belastende mogelijkheid dan een aanwijzing open om de door [appellant] ervaren hinder te beëindigen. Daarnaast heeft de burgemeester zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van herhaaldelijke hinder en dat [appellant] niet in de directe nabijheid woont van [locatie 1]. Volgens de burgemeester wordt daarom niet voldaan aan de voorwaarden van artikel 2:40 van de Apv.
    3.       In het besluit op bezwaar heeft de burgemeester het besluit van 14 maart 2019 gehandhaafd onder verwijzing naar het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften. De burgemeester heeft de afwijzing van het verzoek om handhaving nader gemotiveerd door te overwegen dat redelijkerwijs niet gesproken kan worden van rook- en geuroverlast gelet op de afstand van 53 m tussen de rookgasafvoer en de woning van [appellant], de overheersende windrichting en de hoogte van de rookgasafvoer.
    4.       De rechtbank heeft het door [appellant] tegen het besluit op bezwaar ingestelde beroep gegrond verklaard.
    5.       De rechtbank heeft in haar uitspraak van 30 juli 2021 geoordeeld dat het besluit op bezwaar niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid, omdat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan om te kunnen beoordelen of door het gebruik van de houtkachel op een hinderlijke en of schadelijke wijze rook, roet, walm of stof wordt verspreid dan wel of sprake is van ernstige en herhaaldelijke geurhinder. De rechtbank heeft daarom het beroep van [appellant] gegrond verklaard en het besluit van 22 november 2019 vernietigd.
    6.       [appellant] beoogt met zijn hoger beroep een verdergaande vernietiging van het besluit van 22 november 2019.
    BEOORDELING VAN HET HOGER BEROEP
    Gedragsaanwijzing
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college (lees: de burgemeester) zijn verzoek om een gedragsaanwijzing op te leggen terecht heeft afgewezen, omdat hij niet akkoord is gegaan met een door het college (lees: de burgemeester) aangeboden vorm van mediation. Volgens [appellant] heeft de rechtbank miskend dat mediation niet mogelijk was.
    7.1.    Artikel 2:40 van de Apv luidt: "1. Degene die een woning of een bij die woning behorend erf gebruikt of tegen betaling in gebruik geeft aan een persoon die niet als ingezetene met een adres in de gemeente in de Basisregistratie Personen is ingeschreven, is verplicht er zorg voor te dragen dat door gedragingen in of vanuit die woning of dat erf of in de onmiddellijke nabijheid van die woning of dat erf geen ernstige en herhaaldelijke hinder voor omwonenden wordt veroorzaakt;
    2. De burgemeester is bevoegd om de naleving van de in lid 1. opgenomen bepaling af te dwingen door middel van het opleggen van een gedragsaanwijzing, maar slechts indien de ernstige en herhaaldelijke hinder niet op een andere geschikte wijze kan worden tegengegaan."
    7.2.    De Afdeling overweegt dat de besluiten van 14 maart 2019 en 21 november 2019, voor zover die gaan over het niet opleggen van een gedragsaanwijzing, zijn genomen door de burgemeester. Waar de rechtbank het in overweging 7 van de uitspraak heeft over het college, gaat de Afdeling er vanuit dat de burgemeester is bedoeld.
    7.3.    De rechtbank heeft overwogen dat het opleggen van een gedragsaanwijzing als bedoeld in artikel 2:40 van de Apv een ultimum remedium is, wat blijkt uit het Uitvoeringsbeleid artikel 2:40 van de Apv (Wet aanpak woonoverlast). De rechtbank heeft vastgesteld dat [appellant] niet akkoord is gegaan met een minder verstrekkend middel, namelijk de aangeboden mediation. Gelet hierop heeft de rechtbank geoordeeld dat het college (lees: de burgemeester) het verzoek van [appellant] om een gedragsaanwijzing op te leggen terecht heeft afgewezen. Uitsluitend het standpunt van [appellant] dat mediation naar zijn overtuiging geen mogelijkheid biedt, kan er - gelet op de aard van de bevoegdheid - volgens de rechtbank niet toe leiden dat het college (lees: de burgemeester) gehouden is een gedragsaanwijzing op te leggen.
    7.4.    Het oordeel van de rechtbank en de daaraan ten grondslag gelegde overwegingen dat het verzoek van [appellant] om een gedragsaanwijzing op te leggen terecht is afgewezen, worden door de Afdeling geheel onderschreven. Evenals de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat uitsluitend het standpunt van [appellant] dat mediation naar zijn overtuiging geen mogelijkheid biedt om tot een oplossing te komen, niet leidt tot de verplichting om een gedragsaanwijzing op te leggen.
    Het betoog slaagt niet.
    Handhaving wegens strijd met het Bouwbesluit 2012
    8.       De Afdeling overweegt ambtshalve het volgende. Zowel het besluit van 14 maart 2019 als het besluit van 21 november 2019, voor zover betrekking hebbend op het handhavingsverzoek, zijn genomen door de burgemeester. De burgemeester was echter niet bevoegd om te besluiten op het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen het gebruik van de houtkachel wegens strijd met artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012. Het besluit van 14 maart 2019 op het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden wegens overtreding van het Bouwbesluit 2012 had moeten worden genomen door het college. De beslissing op het tegen dit besluit door [appellant] gemaakte bezwaar had eveneens door het college moeten worden genomen. Dit is niet gebeurd, zodat het bevoegdheidsgebrek niet is hersteld met het besluit op bezwaar. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    9.       Aangezien het besluit van 21 november 2019 onbevoegd is genomen en het college dit niet alsnog door bekrachtiging voor zijn rekening heeft genomen, had de rechtbank alleen al om deze reden het besluit van 21 november 2019 moeten vernietigen en af moeten zien van een inhoudelijke beoordeling. De Afdeling komt om deze reden niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van de hoger beroepsgronden over het Bouwbesluit 2012.
    10.     Nu de rechtbank terecht - zij het op onjuiste gronden - het beroep van [appellant] gegrond heeft verklaard en het besluit van 21 november 2019 heeft vernietigd, leidt dit niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    11.     Ter zitting heeft het college verklaard dat de nieuw te nemen beslissing op bezwaar binnenkort zal worden genomen, ditmaal door het college als bevoegd orgaan.
    12.     Volledigheidshalve overweegt de Afdeling dat het college in de nieuw te nemen beslissing op bezwaar niet hoeft uit te gaan van de juistheid van de oordelen in de uitspraak van de rechtbank, voor zover die oordelen gaan over het gedeelte van het besluit van 21 november 2019 dat ziet op het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden wegens strijd met artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012.
    13.     [appellant] heeft ter zitting verklaard dat hij ook wil dat handhavend wordt opgetreden tegen het stoken van een houtkachel door de bewoners van de [locatie 1] vanwege strijd met de Wet natuurbescherming. De Afdeling overweegt ter voorlichting aan [appellant], zoals ook op de zitting is besproken, dat het college geen bevoegd gezag is in het kader van de Wet natuurbescherming en dat hij zich in zoverre kan richten tot het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland als bevoegd orgaan.
    CONCLUSIE
    14.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    PROCESKOSTEN
    15.     In het voorgaande ziet de Afdeling verder aanleiding om het college te veroordelen tot een vergoeding van het betaalde griffierecht. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden, omdat niet is gebleken dat [appellant] proceskosten heeft gemaakt.  
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 270,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Priem, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2023
    646