ECLI:NL:CRVB:2023:493, Centrale Raad van Beroep, 16-03-2023, 21/947 ZVW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2023-03-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Een boete op grond van de Zvw mag alleen worden opgelegd als de betrokkene binnen drie maanden na de verzending van een terecht verzonden aanmaning geen zorgverzekering heeft gesloten. Omdat de aanmaning in dit geval ten onrechte is verzonden, mocht het CAK aan betrokkene geen boete opleggen.

21/947 ZVW
  
  
    Datum uitspraak: 16 maart 2023 
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 8 februari 2021, 19/7903 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    CAK (CAK)
  
  
    
      [betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
  
  
    
      PROCESVERLOOP
    
  
  
    Bij besluit van 29 mei 2019 heeft het CAK aan betrokkene een boete van € 402,24 opgelegd. Bij het bestreden besluit van 22 oktober 2019 heeft het CAK deze boete gehandhaafd. 
  
  
    De rechtbank heeft het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit gegrond verklaard en het besluit van 29 mei 2019 herroepen.
  
  
    Het CAK heeft hoger beroep ingesteld en nadere vragen van de Raad beantwoord.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 februari 2023. Namens betrokkene heeft haar echtgenoot [gemachtigde] , als haar gemachtigde, telefonisch aan de zitting deelgenomen. Het CAK heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.M. Nijman en mr. M. Knoester.
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      
        Samenvatting
      
    
    
    
      Deze uitspraak gaat over de vraag of het CAK terecht aan betrokkene een boete heeft opgelegd omdat betrokkene geen zorgverzekering heeft afgesloten. Een vreemdeling zonder verblijfsrecht in Nederland is niet verplicht een zorgverzekering af te sluiten. Het CAK heeft betrokkene een aanmaning verstuurd terwijl een besluit van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) van kracht was waarbij werd vastgesteld dat betrokkene geen verblijfsrecht had. Pas later is haar verblijfsrecht vastgesteld en is geoordeeld dat dit al jaren eerder is ontstaan. Achteraf beschouwd bestond het verblijfsrecht dus al op het moment van de aanmaning. De Raad oordeelt dat de aanmaning ten onrechte is verzonden. Er mag dan ook geen boete worden opgelegd. Een redelijke uitleg van de regels voor aanmaning en boete in de Zorgverzekeringswet (Zvw) brengt met zich dat een rechtstreeks uit het Unierecht voortvloeiend (declaratoir) verblijfsrecht, dat achteraf is erkend, niet met terugwerkende kracht, in zijn of haar nadeel, aan de vreemdeling mag worden tegengeworpen.
    
    
    
      
        Wat aan de besluiten van het CAK voorafging
      
    
    
    
      1.1.
      Betrokkene heeft de Marokkaanse nationaliteit en is gehuwd met een Nederlander. Zij hebben enige tijd in België gewoond alvorens zij naar Nederland zijn verhuisd. Betrokkene is ingeschreven in de Basisregistratie personen (brp) in mei 2017. In mei 2017 heeft betrokkene bij de IND een aanvraag ingediend tot afgifte van een document waaruit rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan blijkt. Deze aanvraag is door de IND afgewezen bij besluit van 14 maart 2018. Het bezwaar daartegen is bij besluit van 19 juni 2018 ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 22 januari 2019 heeft de rechtbank Den Haag het daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard omdat de IND betrokkene niet had gehoord. De rechtbank heeft de IND opdracht gegeven tot het nemen van een nieuw besluit. De IND heeft vervolgens bij besluit van 24 april 2019 besloten tot afgifte van het gevraagde document. Dit document is op 19 juli 2019 daadwerkelijk afgegeven.
      
    
    
      1.2.
      Op verzoek van betrokkene heeft de Sociale verzekeringsbank (Svb) de verzekeringspositie van betrokkene onderzocht. Bij besluit van 5 juli 2019 heeft de Svb een zogenoemde Wlz-verklaring afgegeven. Hierin is vermeld dat betrokkene vanaf 18 mei 2017 verzekerd is voor de Wlz, omdat zij naar de omstandigheden beoordeeld in Nederland woont.
      
      
        
          De besluiten van het CAK 
        
      
      
    
    
      1.3.
      Door een automatische bestandsvergelijking van de Basisadministratie Volksverzekeringen (het bestand waarin door de Svb verzekerden voor de Wlz zijn geregistreerd) en het Referentiebestand Verzekerden Zorgverzekeringswet (het bestand van zorgverzekeraars waarin hun verzekerden zijn opgenomen) is het CAK in februari 2019 gebleken dat betrokkene geen zorgverzekering heeft afgesloten.
      
    
    
      1.4.
      Het CAK heeft betrokkene op 22 februari 2019 schriftelijk aangemaand om een zorgverzekering op grond van de Zvw af te sluiten. Daarbij heeft CAK gewezen op de gevolgen als zij niet binnen de in die brief genoemde termijn van drie maanden uitvoering zou geven aan deze aanmaning. Eén van die gevolgen was dat haar een boete zou worden opgelegd. 
      
    
    
      1.5.
      Toen betrokkene na drie maanden nog geen zorgverzekering had afgesloten, heeft het CAK haar bij besluit van 29 mei 2019 een boete van € 402,24 opgelegd. Hiertegen heeft betrokkene bezwaar gemaakt. In dit bezwaarschrift heeft betrokkene te kennen gegeven dat zorgverzekeraars haar niet willen verzekeren, omdat zij geen document heeft waaruit rechtmatig verblijf blijkt.
      
    
    
      1.6.
      Bij het bestreden besluit heeft het CAK het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 29 mei 2019 ongegrond verklaard. 
      
      
        
          De uitspraak van de rechtbank
        
      
      
    
    
      2.1.
      De rechtbank heeft het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, het besluit van 29 mei 2019 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. Volgens de rechtbank volgt uit de wettelijke bepalingen dat een aanmaning mag worden gedaan op het moment dat er een verzekeringsplicht bestaat om een zorgverzekering af te sluiten en deze verzekering nog niet is afgesloten. Dit geldt ook voor het opleggen van de boete. Volgens de rechtbank was betrokkene ten tijde van de verzending van de aanmaning op 22 februari 2019 niet verzekerd voor de Wlz.
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank heeft daartoe het volgende overwogen. In de vreemdelingrechtelijke procedure heeft de rechtbank bij uitspraak van 22 januari 2019 het besluit van de IND van 19 juni 2018 vernietigd. Hierdoor heeft het besluit van de IND van 14 maart 2018, waarin is besloten dat betrokkene geen rechtmatig verblijf in Nederland heeft, tot aan de beslissing op bezwaar van 24 april 2019 zijn gelding behouden. De rechtbank stelt op grond hiervan vast dat betrokkene op 22 februari 2019, het moment dat het CAK de aanmaning verzond, geen rechtmatig verblijf in Nederland had. Dat betrokkene achteraf bezien, na het besluit van de IND van 24 april 2019, met terugwerkende kracht wel op 22 februari 2019 verzekeringsplichtig was, doet hier volgens de rechtbank niet aan af. Ook het besluit van de Svb van 5 juli 2019, waarin is vermeld dat betrokkene vanaf 18 mei 2017 is verzekerd voor de Wlz, maakt niet dat betrokkene ten tijde van de verzending van de aanmaning verzekeringsplichtig was, omdat dit besluit is genomen nadat de IND op 24 april 2019 het verblijfsrecht van betrokkene heeft erkend.
      
      
        
          Het standpunt van partijen in hoger beroep
        
      
      
    
    
      3.1.
      Het CAK blijft van mening dat de boete terecht is opgelegd. Op het moment van de aanmaning had betrokkene een rechtstreeks aan het Unierecht ontleend verblijfsrecht. Een document waaruit rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan blijkt, heeft slechts declaratoire (rechtsvaststellende) werking. Dat het verblijfsrecht van betrokkene pas achteraf is erkend, doet niet af aan de verzekeringsplicht voor de Wlz. Als een betrokkene na de aanmaning van mening is niet Wlz-verzekerd te zijn, en dus ook niet verzekeringsplichtig voor de Zvw, moet contact worden opgenomen met het CAK. Dit heeft betrokkene pas op 21 mei 2019 gedaan. Het CAK heeft toen geadviseerd om de Svb te verzoeken om een onderzoek naar de verzekeringsplicht te doen. Dit verzoek heeft betrokkene pas op 26 mei 2019 gedaan. De Svb heeft vervolgens de verzekeringsplicht vastgesteld. Het CAK moet uitgaan van de verzekeringsplicht zoals die door de Svb op 5 juli 2019 is vastgesteld. Bovendien stond betrokkene op het moment van de aanmaning al in het Wlz-verzekerdenbestand van de Svb. Het CAK mocht ervan uitgaan dat betrokkene toen verzekeringsplichtig was en moest daarom een boete opleggen wegens het niet afsluiten van een zorgverzekering. 
      
    
    
      3.2.
      Betrokkene heeft in hoger beroep herhaald dat het voor haar onmogelijk was een zorgverzekering af te sluiten voordat zij het document van de IND van 19 juli 2019 had ontvangen, waaruit blijkt dat zij rechtmatig verblijf heeft als gemeenschapsonderdaan. 
      
      
        
          Het oordeel van de Raad
        
      
      
      
        4. De Raad oordeelt als volgt.
      
      
    
    
      4.1.
      Voor een overzicht van de toepasselijke bepalingen wordt verwezen naar de bijlage. Die maakt deel uit van deze uitspraak.
      
      
        4.2.1.
        Een verplichting om een zorgverzekering af te sluiten, bestaat alleen voor de persoon die verzekeringsplichtig is op grond van de Wlz. Verzekeringsplichtig op grond van de Wlz is – voor zover hier van belang – de ingezetene van Nederland. Een vreemdeling kan alleen verzekeringsplichtig zijn als hij rechtmatig verblijf heeft in Nederland als bedoeld in artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vw 2000. Voor rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan gaat het dan om artikel 8, onder e, van de Vw 2000.
        
      
      
        4.2.2.
        Op grond van de artikelen 9a en 9b van de Zvw zendt het CAK de verzekeringsplichtige die nog geen zorgverzekering in de zin van de Zvw heeft afgesloten een schriftelijke aanmaning om dit binnen drie maanden te doen. Als de verzekeringsplichtige binnen die drie maanden geen zorgverzekering heeft afgesloten, legt het CAK een boete op.
        
      
      
        4.3.1.
        Het geschil tussen partijen spitst zich toe op de vraag of het CAK betrokkene op 22 februari 2019 op goede gronden heeft aangemaand een zorgverzekering te sluiten. Als dit niet het geval is, is niet voldaan aan de voorwaarden om een boete op te leggen.
      
      
        4.3.2.
        Naar het oordeel van de Raad was er op 22 februari 2019 geen grond voor het CAK om aan betrokkene een aanmaning te sturen. Op dat moment was het besluit van de IND van 14 maart 2018 nog van kracht. In dit besluit werd vastgesteld dat betrokkene geen rechtmatig verblijf in Nederland had. Zij moest Nederland zelfs verlaten. Deze vaststelling was op dat moment leidend voor betrokkene, en ook voor de Svb en het CAK. Als de Svb op 22 februari 2019 gevraagd was om de verzekeringspositie van betrokkene te bepalen, dan had de Svb naar de stand van zaken toen geen verzekeringsplicht kunnen vaststellen. Dat betrokkene wel in het Wlz-verzekerdenbestand van de Svb was opgenomen, moet berusten op een onjuiste registratie. 
        
      
      
        4.3.3.
        De verklaring van de Svb van 5 juli 2019 waarin, achteraf, is vastgesteld dat betrokkene vanaf 18 mei 2017 verzekeringsplichtig is voor de Wlz, maakt deze conclusie niet anders. Een redelijke uitleg van de regels voor aanmaning en boete in de Zvw brengt met zich dat een rechtstreeks uit het Unierecht voortvloeiend (declaratoir) verblijfsrecht, dat achteraf is erkend, niet met terugwerkende kracht, in zijn of haar nadeel, aan de vreemdeling mag worden tegengeworpen.
        
      
      
        4.3.4.
        Een boete op grond van de Zvw mag alleen worden opgelegd als de betrokkene binnen drie maanden na de verzending van een terecht verzonden aanmaning geen zorgverzekering heeft gesloten. Omdat de aanmaning in dit geval ten onrechte verzonden, mocht het CAK aan betrokkene geen boete opleggen.
        
        
          
            Conclusie en gevolgen
          
        
        
      
    
    
      4.4.
      De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. Betrokkene hoeft de boete niet te betalen.
      
      
        5. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep
    
    
    
      
         bevestigt de aangevallen uitspraak;
      
      
         bepaalt dat van het CAK een griffierecht van € 541,- wordt geheven.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en A. van Gijzen en K.H. Sanders als leden, in tegenwoordigheid van S.N. de Groot als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2023.
    
    
    
    
    
      						(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum
    
    
    
    
    
      						(getekend) S.N. de Groot
    
    
  
  
    Bijlage
    
  
  
    Wlz
    
    
      
        Artikel 2.1.1
      
    
    1. Verzekerd overeenkomstig de bepalingen van deze wet is degene die:
    a. ingezetene is;
    b. geen ingezetene is, doch ter zake van in Nederland of op het continentaal plat in dienstbetrekking verrichte arbeid aan de loonbelasting is onderworpen.
    2. In afwijking van het eerste lid zijn vreemdelingen die niet rechtmatig in Nederland verblijf genieten als bedoeld in artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000, niet verzekerd.
    (…)
    
    
      
        Artikel 2.1.3
      
      De Sociale verzekeringsbank stelt ambtshalve en, desgevraagd, op aanvraag vast of een natuurlijke persoon voldoet aan de bij of krachtens de artikelen 2.1.1 of 2.1.2 vastgestelde voorwaarden voor het verzekerd zijn ingevolge deze wet.
    
    
  
  
    Zvw
    
    
      
        Artikel 2
      
    
    1. Degene die ingevolge de Wet langdurige zorg en de daarop gebaseerde regelgeving van rechtswege verzekerd is, is verplicht zich krachtens een zorgverzekering te verzekeren of te laten verzekeren tegen het in artikel 10 bedoelde risico.
    (…)
    
    
      
        Artikel 9a
      
    
    1. Het CAK gaat op basis van vergelijking van bij ministeriële regeling aan te wijzen bestanden na welke verzekeringsplichtigen in weerwil van hun verzekeringsplicht niet krachtens een zorgverzekering verzekerd zijn.
    2. Het CAK zendt een verzekeringsplichtige als bedoeld in het eerste lid een schriftelijke aanmaning om zich binnen een termijn van drie maanden, te rekenen vanaf de datum van verzending van de aanmaning, alsnog op grond van zo'n verzekering te verzekeren of te laten verzekeren.
    (…)
    
    
      
        Artikel 9b
      
    
    1. Indien een verzekeringsplichtige aan wie een aanmaning als bedoeld in artikel 9a is verzonden, niet binnen drie maanden na verzending daarvan verzekerd is, legt het CAK hem dan wel, indien de verzekeringsplichtige minderjarig is, degene die het gezag over hem uitoefent, een bestuurlijke boete op.
    (…)
    
  
  
    Awb
    Artikel 5:1
    1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
    
    
      
        Artikel 5:2
      
    
    1. In deze wet wort verstaan onder:
    c. bestraffende sanctie: een bestuurlijke sanctie voor zover deze beoogt de overtreder leed toe te voegen.
    
    
      
        Artikel 5:40
      
    
    1. Onder bestuurlijke boete wordt verstaan: de bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom.
    
  
  
     Document als bedoeld in artikel 9 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000). 
  
  
     Behalve militairen in werkelijke dienst en gemoedsbezwaarden.