ECLI:NL:RBGEL:2025:2373, Rechtbank Gelderland, 27-03-2025, AWB 25_157
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-03-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek om voorlopige voorziening. De burgemeester is bevoegd om een bedrijfspand voor onbepaalde tijd te sluiten omdat er bedrijfsactiviteiten worden verricht waarvoor een vergunning vereist is. Ook is de sluiting evenredig. Weliswaar is inmiddels een vergunning aangevraagd maar dit betekent niet dat er concreet zicht op legalisatie is.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 25/157
  
  
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van
    
    
      in de zaak tussen
      
        
        
          [verzoeker 1] , [verzoeker 2] en [verzoeker 3], uit [plaats] , verzoekers
      (gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van Apeldoorn 
    (gemachtigde: [naam gemachtigde] ).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekers tegen het sluiten van een bedrijfspand voor onbepaalde tijd. De burgemeester heeft dit besluit genomen op 9 januari 2025. Verzoekers hebben hiertegen bezwaar gemaakt en verzocht om een voorlopige voorziening. 
    
    
    
      1.1.
      De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend. 
      
    
    
      1.2.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 13 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben namens verzoekers deelgenomen: de heer [persoon A] namens [verzoeker 1] , [verzoeker 2] en de gemachtigde van verzoekers. Namens de burgemeester hebben deelgenomen de gemachtigde van de burgemeester, [persoon B] en [persoon C] . 
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      2. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Omdat sprake is van bedrijfsactiviteiten waarvoor een vergunning vereist was, is de burgemeester bevoegd om tot sluiting over te gaan. Deze sluiting is evenredig. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
    
    
    
      2.1.
      De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of hij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Om dit te beoordelen beantwoordt hij aan de hand van de gronden van verzoekers, of de burgemeester bevoegd was om tot sluiting over te gaan en of deze sluiting evenredig is. 
      
      
        
          Totstandkoming van het besluit 
        
        3. Op 20 juli 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders aanwijzingsbesluiten genomen over het bedrijfspand en de bedrijfswoning op het perceel [locatie] te [plaats] . Het is verboden om in de panden zonder vergunning van de burgemeester goederen en diensten aan te bieden, te verkopen en te leveren. Op 24 mei 2024 heeft de meervoudige kamer van deze rechtbank geoordeeld dat het college deze aanwijzingsbesluiten heeft mogen nemen. Hiertegen is hoger beroep ingesteld. 
      
      
    
    
      3.1.
      Omdat er in strijd met de aanwijzingsbesluiten bedrijfsmatige activiteiten zijn uitgevoerd vanuit het bedrijfspand, heeft de burgemeester op 9 januari 2025 een besluit tot sluiting van het bedrijfspand voor onbepaalde tijd genomen. Het pand zou in eerste instantie gesloten worden op 15 januari 2025. In verband met een verzoek om voorlopige voorziening bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en het verzoek om voorlopige voorziening bij de rechtbank is het besluit gewijzigd. Het bedrijfspand wordt voor onbepaalde tijd gesloten nadat er een uitspraak is gedaan door de voorzieningenrechter. 
      
    
    
      3.2.
      Naar aanleiding van het besluit van 9 januari 2025 hebben verzoekers bij de Afdeling verzocht om een voorlopige voorziening. Dit verzoek strekt ertoe om bij wijze van voorlopige voorziening te bepalen dat de vergunningplicht voor de panden wordt opgeheven totdat de Afdeling uitspraak heeft gedaan in de bodemprocedure. De voorzieningenrechter van de Afdeling heeft uitspraak gedaan op 27 februari 2025 en geoordeeld dat hij op voorhand geen aanwijzingen ziet voor het oordeel dat de uitspraak van de rechtbank en de aanwijzingsbesluiten niet in stand zouden kunnen blijven. Hij heeft daarom het verzoek afgewezen. 
      
      
        
          Is het verzoek van [verzoeker 2] ontvankelijk? 
        
        4. De burgemeester heeft het besluit gericht aan [verzoeker 1] en de heer [verzoeker 3] . [verzoeker 1] is eigenaar van het perceel met het bedrijfspand. De heer [verzoeker 2] is ingeschreven als directeur van dit bedrijf. Het bedrijf [bedrijf 1] staat in de Kamer van Koophandel geregistreerd als gevestigd in het bedrijfspand gelegen op de [locatie] te [plaats] . Dit bedrijf wordt bestuurd door [bedrijf 2] . De heer [verzoeker 3] staat ingeschreven als directeur van dit bedrijf. 
      
      
    
    
      4.1.
      Het verzoek om voorlopige voorziening is gedaan namens [verzoeker 1] en de heer [verzoeker 3] . Ook is namens de heer [verzoeker 2] verzocht om een voorlopige voorziening. Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Awb kan een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening slechts worden gedaan hangende een bezwaar- of beroepsprocedure. De heer [verzoeker 2] heeft geen bezwaar gemaakt tegen het besluit van 9 januari 2025 en voldoet daardoor niet aan het connexiteitsvereiste. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het verzoek om voorlopige voorziening gedaan  namens de heer [verzoeker 2] om die reden niet-ontvankelijk is. 
      
      
        
          Is de burgemeester bevoegd om tot sluiting over te gaan? 
        
        5. Op grond van artikel 2.81, derde lid, van de Algemeen plaatselijke verordening 2014 (Apv) is het verboden om zonder vergunning van de burgemeester een door hem aangewezen bedrijfsmatige activiteit uit te oefenen in een door hem aangewezen gebouw, op een bij dat gebouw behorend erf of in een bij besluit aangewezen gebied. Op grond van artikel 2.81, tiende lid, van de Apv in samenhang met artikel 125 van de Gemeentewet en de artikelen 5:21 en 5:28 van de Awb kan de burgemeester besluiten tot sluiting van het gebouw waar de bedrijfsmatige activiteit zonder de daartoe verplichte vergunning wordt uitgeoefend. 
      
      
    
    
      5.1.
      
        In de aanwijzingsbesluiten is onder conclusie het volgende opgenomen:
        ‘’Deze vergunningplicht ziet op de volgende bedrijfsmatige activiteiten: het aanbieden, verkopen en leveren van goederen en diensten. Voor deze activiteiten dient, na het inwerking treden van dit aanwijzingsbesluit, een vergunning te worden aangevraagd. Dit heeft tot gevolg dat een huidige huurder en/of toekomstige huurder die in dit pand een onderneming start/voortzet over een vergunning als bedoeld in artikel 2.65c, eerste lid, APV dient te beschikken. Indien in het pand toch een bedrijf wordt geëxploiteerd zonder voornoemde vergunning, dan zal de burgemeester dat bedrijf sluiten.’’
      
      
    
    
      5.2.
      Verzoekers voeren aan dat er weliswaar bedrijfsmatige activiteiten verricht worden maar dat zij niet in strijd handelen met de aanwijzingsbesluiten van 20 juli 2024. Daarin is namelijk vermeld dat slechts huurders of toekomstige huurder(s) van de bedrijfshal een vergunning voor bedrijfsactiviteiten nodig zouden hebben. Verzoekers hebben, als eigenaren en geen huurder van het bedrijfspand, deze vergunning dus niet nodig. 
      
    
    
      5.3.
      Volgens de burgemeester is het aannemelijk dat er ten minste vanaf begin november 2024 bedrijfsmatige activiteiten worden uitgevoerd door het bedrijf van [bedrijf 1] vanuit het bedrijfspand [locatie] te [plaats] bestaande uit het aanbieden en/of verkopen van goederen. 
      
      
        5.3.1.
        De burgemeester stelt dat de vergunningsplicht ziet op het uitoefenen van bedrijfsmatige activiteiten in de bedrijfshal, ongeacht of het pand gehuurd wordt door een exploitant die de bedrijfsmatige activiteiten uitoefent of door de eigenaren van het pand zelf, dan wel door één van hun ondernemingen. De vergunningplicht rust op grond van artikel 2.81, derde lid en verder, van de Apv en het aanwijzingsbesluit op de exploitant die bedrijfsmatige activiteiten uitoefent in een door de burgemeester aangewezen gebouw en op een bij dat gebouw behorend erf. 
        
      
    
    
      5.4.
      Het betoog van verzoekers slaagt niet. De voorzieningenrechter is namelijk van oordeel dat verzoekers met het verrichten van bedrijfsmatige activiteiten wel in strijd handelen met de aanwijzingsbesluiten. In de aanwijzingsbesluiten wordt weliswaar vermeld dat het besluit tot gevolg heeft dat huurders en/of toekomstige huurders die in dit pand een onderneming starten of voortzetten dienen te beschikken over een vergunning, dit betekent echter niet dat de vergunningsplicht zich beperkt tot huurders. De aanwijzingsbesluiten zijn genomen op grond van artikel 2.65b van de Apv. Op grond van artikel 2.65b van de Apv kon het college een gebouw aanwijzen waar(op) het verbod uit het eerste lid van artikel 2.65c van toepassing was. Het bedrijfspand is aangewezen als vergunningplichtig voor de bedrijfsmatige activiteiten: het aanbieden, verkopen en leveren van goederen en diensten. Artikel 2.65b en artikel 2.65c van de Apv gaven niet de mogelijkheid hier verdere voorwaarden aan te verbinden. Ook volgt dit verder niet uit het aanwijzingsbesluit. Zo staat in de tweede alinea onder het wettelijk kader dat het aanwijzen van een gebouw tot gevolg heeft dat er een vergunningplicht geldt op grond van de Apv en dat dit meer concreet betekent dat de huidige en/of toekomstige exploitant een vergunning van de burgemeester nodig heeft om in en vanuit dat gebouw een bedrijf uit te oefenen. De burgemeester heeft tijdens de zitting uitgelegd dat met de zin over huurders uitleg is geprobeerd te geven over wat op dat moment de gevolgen waren van de aanwijzingsbesluiten. De voorzieningenrechter volgt dit. Dit betekent dat op grond van de aanwijzingsbesluiten ook verzoekers een vergunning moeten hebben voor het verrichten van bedrijfsactiviteiten. Omdat verzoekers zonder vergunning bedrijfsactiviteiten verrichten, is er sprake van een overtreding en is de burgemeester bevoegd om tot sluiting over te gaan. 
      
      
        
          Is de sluiting onevenredig?
        
        6. Als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. De beginselplicht tot handhaving geldt voor bevoegdheden om een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom op te leggen, de herstelsancties uit de Awb. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 5 maart 2025 de verhouding verduidelijkt tussen haar rechtspraak over de beginselplicht tot handhaving en die over de toepassing van het evenredigheidsbeginsel. Hiermee wordt geen afstand genomen van de rechtspraak waaruit volgt dat bestuursorganen in de regel gebruik moeten maken van hun bevoegdheid om handhavend op te treden.
      
      
    
    
      6.1.
      Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak. Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
      
      
        6.1.1.
        Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie.
        
      
    
    
      6.2.
      Eiser voert aan dat inmiddels een vergunningaanvraag is ingediend. Dit betekent dat er zicht bestaat op legalisatie en dat om die reden de last onder bestuurdwang onevenredig is. Verder voert eiser aan dat de sluiting onevenredig is omdat verzoekers schade zullen lijden.
      
    
    
      6.3.
      Dit betoog van verzoekers slaagt niet. Er is namelijk naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen concreet zicht op legalisatie. De burgemeester stelt terecht dat de ingediende aanvraag niet compleet is. Het Bibob-formulier is voor een groot deel niet ingevuld. Dit betekent dat er geen aanwijzingen zijn dat de burgemeester op afzienbare termijn tot legalisatie over zal gaan. Op basis van deze incomplete aanvraag hoeft de burgemeester dan ook niet af te zien van zijn besluit het pand voor onbepaalde tijd te sluiten.  
      
      
        6.3.1.
        De aanwijzingsbesluiten zijn genomen omdat de leefbaarheid en openbare orde rondom het pand onder druk staat. Met het aanwijzen van het bedrijfspand als vergunningplichtige locatie, kunnen bedrijfsactiviteiten alleen worden uitgevoerd als is vastgesteld dat de bedrijfsvoering geen vernieuwd en herhaald risico op het onder druk komen staan van de leefbaarheid en de openbare orde en veiligheid oplevert. Door het aanvragen van een vergunning kan de burgemeester dit beoordelen en waar nodig (gemotiveerd) aanvullende voorschriften stellen. Op deze manier kan voorkomen worden dat een malafide onderneming wordt geëxploiteerd vanuit de aangewezen locatie. Doordat er bedrijfsactiviteiten zijn uitgevoerd zonder de vereiste vergunning, heeft deze beoordeling niet plaats kunnen vinden. 
        
      
      
        6.3.2.
        Verzoekers houden zich hiermee niet aan de geldende regels. Er zijn bedrijfsmatige activiteiten uitgevoerd die in dezelfde branche als het bedrijf gevestigd op het moment van het aanwijzingsbesluit. Het is volgens de burgemeester een feit van algemene bekendheid dat autobedrijven vatbaar zijn voor betrokkenheid bij criminele en/of ondermijnende activiteiten. De autobranche is ook in het beleid van de gemeente Apeldoorn in de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Bibob) aangewezen als risicobranche. De burgemeester stelt niet ten onrechte dat de sluiting een effectief en noodzakelijk middel is om een einde te maken aan het gebruik in strijd met het aanwijzingsbesluit. De schade die verzoekers lijden niet maakt dat de last onder bestuursdwang onevenwichtig is. De burgemeester stelt verder terecht dat verzoekers op de hoogte zijn van de aanwijsplicht en desondanks zijn gestart met het beoefenen van bedrijfsmatige activiteiten en deze hebben doorgezet. Het is verzoekers aan te rekenen dat zij geen vergunningaanvraag hebben ingediend en dat zij een bedrijf zijn exploiteren zonder deze vergunning. Dat komt voor rekening en risico van verzoekers. Het voorgaande maakt dat het handhavend optreden evenredig is. 
        
        
          
            Overige aanvullingen
          
          7. De gemachtigde van verzoekers is op zitting in de gelegenheid gesteld om aanvullende opmerkingen te maken. Deze aanvullingen zagen voor een groot deel op andere besluiten dan de last onder bestuursdwang waar het in deze uitspraak over gaat. De voorzieningenrechter laat daarom deze overige aanvullingen in deze uitspraak buiten beschouwing. 
        
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
        Beslissing
      
    
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. W.P.C.G. Derksen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van R. Visscher, griffier. Uitgesproken in het openbaar op:
    
    
    
    
      
        De voorzieningenrechter is verhinderd 
      
      
        					de uitspraak te ondertekenen. 
      
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
  
     ECLI:NL:RBGEL:2024:3053.
  
  
     Deze artikelen zijn vervallen en vervangen door een nieuw artikel 2.81 van de Apv.  
  
  
     ECLI:NL:RVS:2025:678
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:285