ECLI:NL:RBROT:2022:3186, Rechtbank Rotterdam, 28-04-2022, ROT 20/6592
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-04-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: 3 boetes opgelegd door NVWA aan slachterij voor lekkende silo met cat. 2 materiaal, condens en schimmel en gebruik vuil mes.  De lekkende silo kan niet worden vastgesteld, er blijkt alleen dat materiaal onder de silo op grond lag. De andere 2 overtreden staan wel voldoende vast

Rechtbank Rotterdam		
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 20/6592
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 april 2022 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres] , te [plaats] , eiseres,
    gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen,
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
    gemachtigde: mr. L.C.M. Harteveld.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 28 juni 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 10.000,- voor overtredingen van de Wet dieren. 
    
    
    
      Bij besluit van 3 november 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 maart 2022. Dit beroep is tegelijk behandeld met de beroepen 20/6591, ROT 20/6593, ROT 20/6597, ROT 20/6658, ROT 20/6702, ROT 21/29 en ROT 21/102. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam] , bedrijfsdierenarts van eiseres en [naam] , bestuurder van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] , toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.	Verweerder heeft aan eiseres een boete opgelegd van in totaal € 10.000,- voor drie  beboetbare feiten. 
    
    
    
      1.1.
      
        Beboetbaar feit 1: De exploitant zag er niet op toe dat dierlijke bijproducten voldeden aan de eisen inzake verzameling. Tijdens de opslag van dierlijke bijproducten (Categorie 2 materiaal) werd geen gebruik gemaakt van een lekvrij recipiënt. 
        Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 3.3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 17, eerste lid en Bijlage VIII, Hoofdstuk I, Afdeling 1, onder punt 1, van Verordening (EU) nr. 142/2011 van de Commissie van 25 februari 2011 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 1069/2009 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten en afgeleide producten en tot uitvoering van Richtlijn 97/78/EG van de Raad wat betreft bepaalde monsters en producten die vrijgesteld zijn van veterinaire controles aan de grens krachtens die richtlijn (Verordening 142/2011). Het boetebedrag voor deze overtreding is € 2.500,-. 
      
      
    
    
      1.2.
      
        Beboetbaar feit 2: De ophoping van vuil, de vorming van condens en ongewenste schimmel op oppervlakken werd niet voorkomen.
        Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b, van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004). Het boetebedrag voor deze overtreding is € 2.500,-.
      
      
    
    
      1.3.
      
        Beboetbaar feit 3: Het uitslachten gebeurde niet op zodanige wijze dat verontreiniging van het vlees werd voorkomen.
        Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 3, eerste lid, en Bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 7, van Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening 853/2004).
        Het standaard boetebedrag voor deze overtreding is verhoogd tot € 5.000,- omdat eiseres al eerder voor eenzelfde overtreding een boete is opgelegd (boetebesluit van 6 maart 2015).  
      
      
      2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 12 november 2018 is opgemaakt door twee toezichthouders van de NVWA. De toezichthouders schrijven in het rapport onder meer het volgende.
      
        “Datum en tijdstip van de bevinding: 15 oktober 2018 van 04:30 uur tot 14:30 uur.
        
          In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: de heer [naam] , functie: bedrijfsleider.
        
        
          Tijdens onze inspectie bevonden wij ons in heel het bedrijf en hebben daar de volgende omissies geconstateerd:
        
        
          Overtreding 1
        
        
          Gedurende mijn inspectie bevond ik mij op het buitenterrein van het bedrijf. Ik zag hier een lekkende categorie 2 silo, wat wordt aangemerkt als een recipiënt. Ik zag dat er categorie 2 materiaal op de grond lekte (zie foto 1). Categorie 2 materiaal dient te worden opgeslagen in een lekvrije recipiënt. Het niet lekvrij opslaan van categorie materiaal kan ongedierte aantrekken en het categorie 2 materiaal kan in het milieu terecht komen.
        
        
          Ik zag dat tijdens het verzamelen en de opslag geen gebruik werd gemaakt van lekvrije recipiënten voor het verzamelen en de opslag van dierlijke bijproducten of afgeleide producten, ter voorkoming van risico's voor de volksgezondheid en de diergezondheid.
        
        
          Hieruit bleek mij dat gehandeld werd in strijd met het bepaalde in artikel 17, eerste lid, en bijlage VIII, hoofdstuk I, afdeling I, onder punt 1 van Vo. (EU) nr. 142/2011, hetgeen een overtreding is van het bepaalde in artikel 3.3, eerste lid, onder b, van de Regeling dierlijke producten, in samenhang met het bepaalde in artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren.
        
        
          Overtreding 2
        
        
          Gedurende mijn inspectie zag ik dat de ophoping van vuil, de vorming van condens en ongewenste schimmel op oppervlakken niet werd voorkomen. Op de organensplitsafdeling zag ik op het metalen plafond een grote hoeveelheid opgehoopte oude vervuiling (zie foto 6).
        
        
          Schimmel en/of algengroei werd op de volgende afdelingen geconstateerd:
        
      
      
        • Uitsnijderij: beschimmelde kitnaden in de muur (zie foto 7).
        • Opknapcel: schimmel- en algengroei boven de deuren (zie foto 2).
        • Gang naar de snelkoeling: schimmel- en algengroei op de muur.
        • Schimmelgroei op diverse delen van het betonnen plafond in de schone slachthal (zie foto 4 en 5).
        • Schimmel- en algengroei op het plafond op diverse plaatsen van de darmwasserij.
      
      
        Condens werd op de volgende afdelingen vastgesteld:
      
      
        • In de karkaskoeling waar op dat moment karkassen hingen (zie foto 3)
        • In de darmwasserij hingen blauwe zeilen met veel condensvocht.
        • In de opknapcel waar de karkassen werden uitgeraild was er condens op het baanwerk aanwezig boven de karkassen en gedurende de productiewerkzaamheden.
        • In de schone slachthal aan het plafond, boven de karkassen en gedurende de productiewerkzaamheden (zie foto 4).
      
      
        
          Ik zag dat ophoping van vuil, de vorming van condens en ongewenste schimmel op oppervlakken niet werd voorkomen.
        
        
          Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in bijlage II, hoofdstuk I, onder punt 2b van Verordening (EG) nr. 852/2004 juncto artikel 4 lid 2 van deze verordening, hetgeen een overtreding is van het bepaalde in artikel 2.4 lid 1 onder C van de Regeling dierlijke producten juncto artikel 6.2 lid 1 van de Wet dieren.
        
      
      
      
        
          Overtreding 3
        
        
          In de schone slachthal zag ik dat er op een karkas fecale bezoedeling aanwezig was. Ik zag dat de bezoedeling door het personeel werd weggesneden, maar dat het personeel geen gebruik maakte van de aanwezige sterilisator. Ik zag dat er op het mes zichtbare fecale bezoedeling aanwezig was. Ik zag dat door het personeel met het vuile mes, waarmee daarvoor de fecale bezoedeling was weggesneden, verdere slachtwerkzaamheden werden verrichten bij een ander karkas. Hiermee werd verontreiniging van het vlees niet voorkomen.
        
        
          Ik zag dat verontreiniging van het vlees niet werd voorkomen.
        
        
          Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, onder punt 7 van Verordening (EG) nr. 853/2004 juncto artikel 3 lid 1 van deze verordening, hetgeen een overtreding is van het bepaalde in artikel 2.4 lid 1 onder d van de Regeling dierlijke producten juncto artikel 6.2 lid 1 van de Wet dieren. 
        
        […]
        
          Ik bracht de heer [naam] , als bedrijfsleider van [eiseres] , van mijn bevindingen op de hoogte en zegde ter zake een rapport van bevindingen aan.”
      
      
      3. Eiseres voert aan dat naar aanleiding van de inspectie op 15 oktober 2019 een schriftelijke waarschuwing naar eiseres is gestuurd op 29 mei 2019. Zij mocht erop vertrouwen dat er daarna geen sancties meer zouden volgen voor de constateringen op die dag. In de waarschuwing is medegedeeld welke verordeningen zijn overtreden (dezelfde als genoemd in het boetebesluit) en er wordt geen voorbehoud gemaakt voor andere overtredingen. De inspectie van 15 oktober 2018 is afgerond met een uitgebreide waarschuwing en verweerder mocht daarna geen boete meer opleggen. Daarnaast is geen proces-verbaal opgemaakt van het contact tussen de toezichthouder en [de bedrijfsleider] ; daardoor is niet duidelijk wat er is gezegd en wat de reactie is geweest van deze bedrijfsleider van eiseres. De bedrijfsleider had in staat moeten worden gesteld om de bevindingen te zien en daarop te reageren. Het voornemen is echter pas acht maanden later naar eiseres verzonden en daardoor kon zij niet meer deugdelijk verweer voeren. Bovendien is de termijn van 13 weken in artikel 5:51 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) overschreden, aldus eiseres. 
      
    
    
      3.1.
      Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), onder meer herhaald in ECLI:NL:CBB:2022:168, mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. De rechtbank vindt vastlegging in een ambtsedig proces-verbaal niet nodig. Als een rapport van bevindingen niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt komt aan de daarin vermelde feiten en omstandigheden weliswaar minder bewijskracht toe dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal, maar dat betekent niet dat verweerder zijn besluit niet (uitsluitend) op dat rapport mag baseren. De rechtbank verwijst daarbij naar de uitspraak ECLI:NL:CBB:2021:1030 waarin het CBb bij zijn oordeel betrekt dat het rapport is opgesteld door een opgeleide toezichthouder, van wie niet is gebleken dat deze een belang heeft bij het onjuist vermelden van hetgeen hij heeft waargenomen. Daarvan is de rechtbank in dit geval ook niet gebleken. Bovendien is in deze zaak het rapport van bevindingen wel op ambtsbelofte opgemaakt. 
      
    
    
      3.2.
      De rechtbank ziet in beginsel geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van het rapport van bevindingen. In het rapport schrijven de toezichthouders wat zij hebben waargenomen en dat zij de bedrijfsleider van eiseres van de bevindingen op de hoogte hebben gebracht en een rapport van bevindingen hebben aangezegd. Een letterlijke weergave van wat de toezichthouder heeft gezegd vindt de rechtbank niet nodig. Daarnaast blijkt uit het rapport niet dat de bedrijfsleider of een andere medewerker van eiseres een verklaring heeft afgelegd tegenover de toezichthouders. Eiseres heeft in dit verband ook enkel gesteld dat de reactie van de bedrijfsleider niet is vastgelegd. Zij heeft niet concreet gemaakt wat er dan door deze persoon zou zijn verklaard en wat dus volgens haar in het rapport ontbreekt. Overigens lijkt eiseres anderzijds juist te stellen dat de bedrijfsleider geen gelegenheid heeft gekregen om een reactie te geven. Wat daar ook van zij, de toezichthouders waren in dit geval ook niet gehouden om ter plekke een reactie van eiseres op hun bevindingen te vragen. De toezichthouder hebben overtredingen geconstateerd en eiseres hiervan op de hoogte opgesteld; er is een rapport van bevindingen opgesteld en vervolgens had eiseres de mogelijkheid om zich daartegen te verweren door het indienen van een zienswijze en nadien door het instellen van bezwaar en beroep. Wel stelt eiseres terecht dat verweerder pas laat het rapport van bevindingen naar eiseres heeft toegezonden en pas laat het boetebesluit heeft genomen, maar de rechtbank ziet geen aanleiding om daaraan gevolgen te verbinden. Verweerder heeft weliswaar de termijn van artikel 5:51 van de Awb overschreden door niet binnen 13 weken na het rapport van bevindingen het boetebesluit te nemen, maar dit betreft een termijn van orde (TK 2003-2004, 29701, nr. 3, p.150) en overschrijding ervan leidt als zodanig niet tot het vervallen van de bevoegdheid om een boete op te leggen. Daarnaast is de rechtbank ook niet gebleken dat eiseres op dit punt in haar belangen of bewijspositie is geschaad. Eiseres stelt wel dat zij door het tijdsverloop geen deugdelijk verweer meer kon voeren maar heeft dit niet nader geconcretiseerd of onderbouwd. Daarbij merkt de rechtbank op dat volgens het rapport van bevindingen de bedrijfsleider van eiseres al wel ter plekke op de hoogte was gesteld van de bevindingen door de toezichthouders. 
      
    
    
      3.3.
      Naar aanleiding van deze inspectie heeft verweerder eiseres ook op 29 mei 2019 een schriftelijke waarschuwing gestuurd. De rechtbank kan zich wel voorstellen dat eiseres na ontvangst van de schriftelijke waarschuwing dacht dat de zaak daarmee was afgedaan. Eiseres heeft daaraan echter niet het gerechtvaardigd vertrouwen kunnen en mogen ontlenen dat verweerder van zijn boetebevoegdheid geen gebruik meer zou maken. De schriftelijke waarschuwing ziet namelijk op andere overtredingen dan waar het boetebesluit op ziet. In de schriftelijke waarschuwing zijn negen overtredingen genoemd met daarbij een beschrijving van de constatering en de overtreden voorschriften. Weliswaar gaat het in de waarschuwing ook om overtredingen van Verordening 852/2004, Verordening 853/2004 en Verordening 142/2011, maar die zien niet op dezelfde voorschriften als die die volgens het onderhavige boetebesluit zijn overtreden. Daarnaast is in de schriftelijke waarschuwing vrij concreet beschreven wat de toezichthouders hebben geconstateerd en die waarnemingen en bevindingen komen niet terug in het onderhavige rapport van bevindingen. Zo staan in de waarschuwing verschillende constateringen over niet schone / niet goed onderhouden onderdelen in het bedrijf, maar de schimmel, algengroei en condens waarop beboetbaar feit 2 is gebaseerd worden in de waarschuwing niet benoemd. De schriftelijke waarschuwing beschrijft ook alleen de negen overtredingen die daarin worden genoemd en bevat geen verwijzing naar andere constateringen bij dezelfde inspectie. Een concrete toezegging dat voor andere bij dezelfde inspectie geconstateerde overtredingen geen boete zou worden opgelegd, kan in de schriftelijke waarschuwing niet worden gelezen. 
      
      
        4.	Eiseres voert over beboetbaar feit 1 aan dat niet is onderbouwd dat sprake was van een lekkage en ook niet dat het om dierlijke bijproducten ging. In de betreffende silo zaten geen producten die vallen binnen Verordening 852/2004. Er kan hoogstens sprake geweest zijn van water. Een lekkage van de silo is uitgesloten want het is een lekvrij opvangsysteem. Bij het lossen kan wel vocht vrijkomen en daarvoor is er een vloeistofdichte vloer met lekgoot waarin dit wordt opgevangen, aldus eiseres.
      
      
    
    
      4.1.
      
        In het rapport van bevindingen staat dat de toezichthouder bij de silo zag dat categorie 2 materiaal op de grond lekte en daaruit concludeert de toezichthouder dat de silo lekte en dus geen lekvrije recipiënt was. Bij het rapport is een foto gevoegd waarop te zien is dat er vocht met een rode kleur op de grond ligt. Dat het alleen om water zou gaan is niet aannemelijk. Maar of het vocht is veroorzaakt doordat de silo erboven lekte kan niet uit de foto worden afgeleid. Ook het rapport van bevindingen bevat geen nadere omschrijvingen waarin wordt gemotiveerd dat de silo zelf lekte. Eiseres heeft er ter zitting op gewezen dat bij het lossen de silo opengaat en er dan vocht kan worden gemorst, daarvoor is ook de lekgoot in de vloer aangebracht. De toezichthouder op zitting heeft erkend dat bij het lossen van de silo vloeistof kan lekken. Bij de rechtbank rijst dan ook twijfel of het vocht op de grond daadwerkelijk is veroorzaakt doordat de silo lekte. Gelet op die twijfel kan niet worden vastgesteld dat de silo geen lekvrije recipiënt was en dat eiseres dus niet zou hebben voldaan aan Bijlage VIII, Hoofdstuk I, Afdeling 1, onder punt 1, van Verordening 142/2011. Er kan dus niet worden vastgesteld dat eiseres beboetbaar feit 1 heeft begaan, zodat verweerder niet bevoegd was eiseres daarvoor een boete op te leggen. 
        5.	Eiseres voert over beboetbaar feit 2 aan dat de enkele aanwezigheid van condens niet voldoende is om de overtreding vast te stellen. De norm is namelijk dat de condens moet worden voorkomen door de indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van de ruimtes, maar het besluit geeft geen inzicht in het verwijt dat daar iets mis mee zou zijn. Bovendien wordt, als het gaat om plafonds en voorzieningen aan plafonds, de verkeerde norm toegepast. Verordening 852/2004 kent daarvoor namelijk een specifiek voorschrift in Bijlage II, Hoofdstuk II, onder 1, aanhef en onder c. Overigens blijkt uit de weekrapportage dat er geen opmerkingen waren die week over de aanwezigheid van condens. Dat rijmt niet met de bevindingen van de toezichthouder, aldus eiseres.
      
      
    
    
      5.1.
      
        Naar het oordeel van de rechtbank staat voldoende vast dat eiseres de vorming van condens en schimmel op oppervlakken niet heeft voorkomen. In het rapport van bevindingen is uitgebreid beschreven op welke plekken de toezichthouders schimmel en condens hebben geconstateerd. De door eiseres overgelegde weekrapportage doet hieraan ook niet twijfelen. Daarin wordt op de betreffende inspectiedag weliswaar geen melding gemaakt van constateringen over hygiëne maar daarin wordt juist verwezen naar de gegevens van de systeeminspectie zoals die ook in het rapport van bevindingen zijn beschreven. Voor het overige beslaat de weekrapportage de dagen na de systeeminspectie en is dus niet relevant welke constateringen er toen zijn gedaan. Verweerder heeft terecht vastgesteld dat eiseres daarmee een overtreding heeft begaan van Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b, van Verordening 852/2004. Daarin staat:
        “2. De indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van ruimtes voor levensmiddelen moeten zodanig zijn dat: 
        b) de ophoping van vuil, het contact met toxische materialen, het terechtkomen van deeltjes in levensmiddelen en de vorming van condens of ongewenste schimmel op oppervlakken worden voorkomen.”
        De mate van condens- en schimmelvorming - zoals die blijkt uit de beschrijvingen in het rapport en de daarbij gevoegde foto’s - doet veronderstellen dat daaraan gebreken in de constructie ten grondslag lagen. Zoals het CBb heeft overwogen in de uitspraak van 29 maart 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:145) hoeft verweerder voor een vaststelling van de overtreding niet te onderzoeken welke gebreken in de indeling, het ontwerp, de constructie, ligging en afmetingen van de ruimte tot de condens- en schimmelvorming hebben geleid. Bovendien (zoals is overwogen in ECLI:NL:CBB:2020:809) gaat het hier om een resultaatsverplichting waaraan eiseres moet voldoen. 
      
      
    
    
      5.2.
      
        Verweerder heeft in deze en andere zaken van eiseres die op dezelfde zitting zijn behandeld, toegelicht dat sinds 2020 de werkwijze is gewijzigd bij constateringen van condens en schimmel aan plafonds in ruimtes waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt. In dat geval wordt namelijk sindsdien het specifiekere voorschrift van Bijlage II, hoofdstuk II, punt 1 aanhef en onder c, van Verordening 852/2004 als grondslag voor de boeteoplegging genomen. Daarin staat (voor zover van belang): 
        “c)  plafonds (of waar plafonds ontbreken, de binnenkant van het dak) en voorzieningen aan het plafond moeten zo zijn ontworpen en uitgevoerd dat zich geen vuil kan ophopen en dat condens, ongewenste schimmelvorming en het loskomen van deeltjes worden beperkt.” 
        Eiseres heeft ook een beroep gedaan op deze (minder strenge) norm. De rechtbank acht dit voorschrift echter in deze zaak niet van belang omdat in het rapport van bevindingen niet alleen condens en schimmel op plafonds is waargenomen maar ook op andere oppervlakken (zoals muren) en daar ziet het voorschrift van Bijlage II, Hoofdstuk II, punt 1, aanhef en onder c, van Verordening 852/2004 niet op (zie ook de hiervoor genoemde uitspraak van het CBb van 29 maart 2022.
        6.	Eiseres voert over beboetbaar feit 3 aan dat het onvoldoende geconcretiseerd is zodat het voor eiseres nagenoeg onmogelijk is te reageren. Er zijn kennelijk uiteindelijk geen karkassen met bezoedeling gezien. Ook is niet duidelijk op welke positie de betreffende medewerker stond en om welke karkassen het ging. Bovendien is de aanname dat er op geen enkel moment bezoedeling zichtbaar mag zijn niet juist; volgens het handhavingsbeleid van de NVWA heeft eiseres tot op het laatste moment de gelegenheid om een bezoedeling weg te snijden (zie ECLI:NL:CBB:2017:426). Mocht er al een bezoedeling geweest zijn dan heeft eiseres er zelf voor gezorgd dat dit verwijderd is; er is immers niet geconstateerd dat er uiteindelijk een bezoedeld karkas is afgeleverd, aldus eiseres.
      
      
    
    
      6.1.
      Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het rapport van bevindingen en het boetebesluit voldoende duidelijk wat eiseres wordt verweten. De toezichthouders hebben blijkens het rapport gezien dat met een mes met zichtbare fecale bezoedeling slachtwerkzaamheden werden verricht bij een ander karkas; waar dit precies is gezien en bij welk karkas is niet van belang. Anders dan eiseres lijkt te stellen gaat het hier ook niet om het aantreffen van fecale bezoedeling op een karkas maar om het gebruik van een vervuild mes bij een ander karkas waardoor verontreiniging van het vlees niet werd voorkomen. In die zin treft de verwijzing van eiseres naar een uitspraak van het CBb over het handhavingsbeleid bij steekproefcontroles op fecale bezoedeling op karkassen geen doel. Voor de rechtbank staat voldoende vast dat eiseres deze overtreding heeft begaan. Eiseres heeft ter zitting erop gewezen dat er ruim om een bezoedeling wordt weggesneden, maar dat doet niet af aan de duidelijke constatering van de toezichthouder dat er zichtbare fecale bezoedeling op het mes zat. Daarnaast heeft eiseres ter zitting nog gesteld dat volgens haar goedgekeurde protocol de messen niet bij ieder karkas maar om de tien keer moeten worden gesteriliseerd, maar zij heeft dit verder niet onderbouwd door overlegging van die werkinstructie. Verweerder heeft ook betwist dat uit een goedgekeurd protocol zou volgen dat in dit geval het mes met fecale bezoedeling niet gesteriliseerd had hoeven worden. Door het gebruik van het vervuilde mes op een volgend karkas is verontreiniging van het vlees niet voorkomen. Dat eiseres nadien nog opknapmogelijkheden heeft doet aan die vastgestelde overtreding niet af. Bovendien is niet iedere verontreiniging zichtbaar en is dus denkbaar dat de verontreiniging aan een karkas verderop in het slachtproces niet meer wordt opgemerkt en dus ook niet wordt weggesneden. 
      
      
        7.	Eiseres voert aan dat de boetes niet evenredig zijn. De volksgezondheid en het dierenwelzijn zijn niet in gevaar geweest. Bovendien had verweerder op grond van zijn interventiebeleid voor beboetbaar feit 3 eerst een waarschuwing moeten gegeven. Daarnaast gebruikt verweerder steeds dezelfde besluiten om de daaropvolgende boetes te verhogen vanwege recidive. Dat zou slechts één keer moeten kunnen. De verhoging wordt herhaald gebruikt waardoor uiteindelijk disproportionele boetes ontstaan, aldus eiseres.
      
      
    
    
      7.1.
      Uit het voorgaande volgt dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres beboetbaar feit 2 en 3 heeft begaan. Op grond van het Specifiek Interventiebeleid Vlees, gelezen in samenhang met het Algemeen Interventiebeleid, wordt na constatering van de  overtreding van beboetbaar feit 2 (als sprake is van permanent toezicht zoals hier aan de orde) eerst twee maal gewaarschuwd en bij een volgende herhaalde overtreding een boete opgelegd. Verweerder heeft in deze en andere zaken van eiseres die op dezelfde zitting zijn behandeld twee eerdere waarschuwingen overgelegd die aan eiseres zijn opgelegd omdat condens op oppervlakken niet werd voorkomen en eiseres daarmee een overtreding had begaan van artikel 4, tweede lid, en bijlage II, hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b, van Verordening 852/2004. Op grond van deze waarschuwingen voor soortgelijke overtredingen was verweerder bevoegd eiseres voor de onderhavige overtreding van beboetbaar feit 2 een boete op te leggen. Voor beboetbaar feit 3 zijn eerdere waarschuwingen niet meer van belang. Verweerder heeft namelijk een eerder boetebesluit van 6 maart 2015 overgelegd waarin aan eiseres voor een soortgelijke overtreding als beboetbaar feit 3 een boete is opgelegd. Op grond van die eerdere boete heeft verweerder de boete voor beboetbaar feit 3 in deze zaak verhoogd. Deze verhoging is conform artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. De wetgever heeft er nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval. In de regeling wordt de verhoging van de boete ook niet beperkt tot eenmalig zoals eiseres voorstelt. Dit zou ook afdoen aan het doel van de verhoging. De rechtbank vindt de boetes voor beboetbaar feit 2 en 3 in dit geval niet onevenredig. Het met Verordening 852/2004 en Verordening 853/2004 gediende doel, bescherming van de volksgezondheid, staat voorop. Door beide overtredingen is een niet gering risico of gevaar voor de volksgezondheid ontstaan. Verder heeft eiseres geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan verweerder de boetes had moeten matigen en ook de rechtbank is daarvan niet gebleken.
      
    
    
      7.2.
      Uit al het voorgaande volgt dus dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres beboetbaar feit 2 en 3 heeft begaan maar dat verweerder ten onrechte eiseres ook beboetbaar feit 1 verwijt. Dit leidt ertoe dat het totale boetebedrag in elk geval moet worden verlaagd naar € 7.500,-. 
      
      
        8.	Eiseres heeft ter zitting aangevoerd dat de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is geschonden.
      
      
    
    
      8.1.
      Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-.
      
    
    
      8.2.
      
        In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 4 juni 2019. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met bijna 11 maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de rechtmatig beoordeelde boete van € 7.500,- te matigen met 10 % tot een bedrag van € 6.750,-.
      
      
      9. Gelet op het voorgaande was verweerder niet bevoegd eiseres een boete van € 10.000,- op te leggen. Het beroep is dus gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd. Voorts zal de rechtbank gelet op artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak voorzien en de boete vaststellen op € 6.750,-.
      
      10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. 
      
      11. Daarnaast ziet de rechtbank in de gegrondverklaring van het beroep aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.600,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, met een waarde per punt van € 541,-; 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,-; alles met wegingsfactor 1). 
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      
      
        stelt de boete vast op € 6.750,-.;
      
      
        bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 354,- vergoedt;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.600,-
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 
      28 april 2022.
    
    
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.