ECLI:NL:RBNHO:2025:3541, Rechtbank Noord-Holland, 31-03-2025, HAA 23/6292
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2025-03-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning zonnepanelen zijdakvlak. Artikel 2.10 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Nota uiterlijk van bouwwerken Waterland 2018. Welstand. Beeldbepalend pand. Storend zichtbaar vanuit openbaar gebied. Reversibel boven op dakbedekking. Gelijk of vergelijkbaar materiaalgebruik met het bestaande. Belangenafweging.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 23/6292 
    
      
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 maart 2025 in de zaak tussen
    
    
      
      
        [eiser]
      , uit [plaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. D. Pool),
  
  
    en
  
  
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Waterland, het college 
    (gemachtigden: R. Saad, E.P. Everaardt en L.A.E. van Vliet).
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser over de afwijzing van de aanvraag van eiser om een omgevingsvergunning om zonnepanelen op het linkerzijdakvlak te plaatsen op het adres [adres] te [plaats] .
      
    
    
      1.2
      Het college heeft de aanvraag van 18 september 2022 met het besluit van 19 december 2022 afgewezen. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
      
    
    
      1.3
      Eiser heeft op 3 oktober 2023 een beroep ingediend wegens het uitblijven van een besluit op zijn bezwaarschrift van 27 januari 2023.
      
    
    
      1.4
      Ingevolge artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit mede betrekking op het alsnog genomen besluit, tenzij dit geheel aan het beroep tegemoetkomt. 
      
    
    
      1.5
      De rechtbank stelt vast dat het college inmiddels alsnog een besluit heeft genomen op het bezwaar van eiser. Met het bestreden besluit van 6 november 2023 op het bezwaar van eiser is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
      
    
    
      1.6
      Omdat het besluit op bezwaar niet tegemoetkomt aan het beroep, heeft het beroep ook daarop betrekking. Op 29 december 2023 heeft eiser de gronden van zijn beroep tegen het besluit op bezwaar ingediend.
      
    
    
      1.7
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.8
      De rechtbank heeft het beroep op 7 januari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van het college.
      
    
  
  
    Beroep tegen niet tijdig beslissen
    
    
      2.1
      Eiser heeft bij brief van 30 juni 2023 het college in gebreke gesteld omdat het nog geen besluit had genomen op het bezwaar van eiser. Ter zitting heeft het college een e-mail overhandigd van 11 juli 2023 waarin het reageert op de ingebrekestelling. Volgens de e-mail heeft de behandeling bij de bezwaarschriftencommissie om verschillende redenen langer geduurd dan gebruikelijk, gaat het om een complexe zaak en vergt een zorgvuldige behandeling nu eenmaal enige tijd.
      
    
    
      2.2
      Voor zover het college bedoeld heeft te stellen dat sprake was van overmacht in de zin van artikel 4:15 van de Awb is de rechtbank van oordeel dat het college dit onvoldoende concreet heeft onderbouwd. Behalve verdaging voor zes weken op grond van artikel 7:10, derde lid, van de Awb heeft het college geen beroep gedaan op een andere opschortingsgrond. Op grond van artikel 7:10 van de Awb moest het college binnen achttien weken na afloop van de bezwaartermijn een besluit nemen. Omdat het college dat niet heeft gedaan, is de rechtbank van oordeel dat het beroep tegen niet tijdig beslissen gegrond is. De rechtbank vernietigt daarom het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar. Op grond van artikel 8:55c van de Awb stelt de rechtbank, zoals verzocht door eiser, de maximale dwangsom vast. Uit de eerste drie leden van artikel 4:17 van de Awb volgt dat het bestuursorgaan indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven aan de aanvrager een dwangsom verbeurt voor elke dag dat het in gebreke is, te rekenen vanaf twee weken na de dag van ontvangst van de ingebrekestelling. De dwangsom heeft een looptijd van ten hoogste 42 dagen en bedraagt in dit geval dus het maximum van € 1.442,-.
      
    
    
      2.3
      Gelet op artikel 6:20 van de Awb schuift het griffierecht door naar het beroep tegen het alsnog genomen besluit. Of het griffierecht moet worden vergoed, is daarom afhankelijk van de uitkomst van dat beroep. Omdat het beroep tegen niet tijdig beslissen gegrond is, moet het college wel de proceskosten voor dat beroep aan eiser vergoeden.
      
    
  
  
    Beroep tegen het bestreden besluit
    
    
      
        Totstandkoming van het bestreden besluit
      
    
    
    
      3.1
      Eiser heeft op 18 september 2022 een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning om zonnepanelen op het adres [adres] in [plaats] aan te leggen. Het betreft een aanvraag voor het plaatsen van veertien rijen zonnepanelen op het linkerzijdakvlak van een beeldbepalend pand binnen het beschermd dorps- of stadsgezicht. De aanvraag heeft betrekking op de activiteit bouwen.
      
    
    
      3.2
      Het college heeft gelet op het bepaalde in artikel 2.10 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) het bouwplan van eiser voorgelegd aan de welstandscommissie voor een welstandelijke toets. De Monumenten- en Welstandscommissie Waterland heeft een negatief advies uitgebracht ten aanzien van het door eiser ingediende bouwplan. 
      
    
    
      3.3
      Het college heeft zich op het advies van de welstandscommissie gebaseerd en zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand als bedoeld in artikel 12a van de Woningwet. Ook is het bouwplan niet in overeenstemming met de Nota uiterlijk van bouwwerken Waterland 2018 (de Nota). 
      
    
    
      3.4
      Overeenkomstig artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo heeft het college de omgevingsvergunning geweigerd.
      
    
    
      3.5
      Op 18 april 2023 heeft een openbare hoorzitting plaatsgevonden bij de Adviescommissie voor de bezwaarschriften Waterland. Het college heeft contrair het advies van de bezwarencommissie besloten en de afwijzing onder aanvullende motivering in stand gelaten.
      
      
        
          Beoordeling door de rechtbank
        
      
      
      
        
          Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
        
      
      4. De rechtbank moet bij de toetsing van het bestreden besluit uitgaan van de feiten en omstandigheden ten tijde van het bestreden besluit. Voorts gaat de rechtbank daarbij uit van de wet- en regelgeving en het beleid zoals die ten tijde van het bestreden besluiten golden. Dit betekent allereerst dat de rechtbank geen rekening kan houden met feiten en omstandigheden die zich na het bestreden besluit hebben voorgedaan. Verder waren ten tijde van het bestreden besluit de Wabo en de daarop gebaseerde regelgeving nog van toepassing en hanteerde het college nog het beleid zoals bepaald in de oorspronkelijke versie van de Nota. Dit betekent dat de rechtbank bij de beoordeling uitgaat van de Wabo en de oorspronkelijke versie van de Nota, ook al is thans de Omgevingswet in werking getreden en is de Nota inmiddels gewijzigd.
      
      
        
          Juridisch kader
        
      
      5. Niet in geschil is dat de woning van eiser een beeldbepalend pand is. Paragraaf 4.2 van de Nota behandelt de specifieke welstandsregels voor het plaatsen van zonnepanelen op beeldbepalende panden. Het plan voldoet volgens het bestreden besluit niet aan de volgende vereisten:
      - niet storend zichtbaar vanuit het openbaar gebied; 
      - reversibel boven op de dakbedekking geplaatst; en
      - materiaalgebruik gelijk aan of vergelijkbaar met het bestaande.
      
      
        
          Afwijking van adviezen
        
      
    
    
      6.1
      Eiser voert aan dat de commissie bezwaarschriften en de welstandscommissie niet aan paragraaf 4.2 van de Nota hebben getoetst. Het lag niet op de weg van het college om dat alsnog te doen.
      
    
    
      6.2
      De rechtbank volgt eiser hierin niet. Volgens artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo moet de omgevingsvergunning geweigerd worden indien het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft in strijd is met redelijke eisen van welstand, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend. Welstandscommissies hebben een adviserende en signalerende taak. Hoewel aan het advies van de welstandscommissie in rechte groot gewicht toekomt, berust de wettelijke beslissingsbevoegdheid ten aanzien van het verlenen van een omgevingsvergunning geheel bij het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag moet zich steeds ook een eigen oordeel over de welstandsaspecten van een bouwplan vormen. Het college was dus bevoegd om het bouwplan te toetsen aan paragraaf 4.2 van de Nota. Op grond van artikel 7:13, zevende lid, van de Awb was het college bevoegd om gemotiveerd af te wijken van het advies van de bezwaarschriftencommissie. Aangezien de bezwaarschriftencommissie niet aan paragraaf 4.2 van de Nota heeft getoetst, is begrijpelijk dat het college van haar advies is afgeweken. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Is er sprake van strijd met de redelijke eisen van welstand?
        
        
          Niet storend zichtbaar vanuit het openbaar gebied
        
      
    
    
      7.1
      Eiser voert aan dat de terracottakleurige zonnepanelen wel (kunnen) vallen onder de criteria van paragraaf 4.2 van de Nota. Het is onduidelijk wat bedoeld wordt met ‘niet storend zichtbaar vanuit het openbaar gebied’. Te begrijpen is dat zwarte zonnepanelen op een oranje dak in verhouding met omliggende oranje daken als ‘storend’ beschouwd kunnen worden. Dit blijkt ook uit het advies van de welstandscommissie. Het college heeft onvoldoende onderbouwd waarom de terracottakleurige zonnepanelen storend zichtbaar zijn. Van een afstand lijken deze zonnepanelen op een gewoon oranje dak.
      
    
    
      7.2
      Het college stelt dat door het vervangen van de bestaande dakpannen door (voornamelijk) glazen oranje leibedekking het kenmerkende (dak)landschap verdwijnt, dat hoofdzakelijk bestaat uit rode dakpannen. Uit paragraaf 2.3 van de Nota blijkt dat de overwegend rode pannen specifiek benoemd zijn als historisch kenmerk van Marken . Deze aanpassing zorgt ervoor dat het bestaande patroon van klassiek rode dakpannen dermate wordt verstoord dat sprake is van aantasting van de ruimtelijke kwaliteit van het beschermde dorpsgezicht. In het verweerschrift stelt het college dat de welstandscommissie tijdens het bezoek aan de locatie vanuit verschillende nabijgelegen locaties heeft beoordeeld of het desbetreffende vlak zichtbaar is vanuit verschillende invalshoeken. Daarnaast is op locatie en in de nabije omgeving beoordeeld of het voorgestelde bouwplan als niet storend beoordeeld kan worden. In de begrippenlijst van de Nota staat de term ‘Storend zichtbaar’ omschreven als ‘afbreuk doen aan de ter plaatse aanwezige ruimtelijke kwaliteit’. De leibedekking lijkt niet op de dakbedekking van de traditionele keramische pannen. 
      
    
    
      7.3
      Gelet op wat hierna onder 9.3 wordt overwogen over de vergelijkbaarheid van de zonnepanelen met de bestaande situatie, stelt de rechtbank vast dat de zonnepanelen in belangrijke mate afwijken van de traditionele dakpannen. Het college mocht zich daarom op het standpunt stellen dat de zonnepanelen een wezenlijk ander beeld opleveren dan de huidige situatie en dat, gezien de mate van afwijking, daaraan geen afbreuk wordt gedaan door de afstand met de openbare plekken vanaf waar het dakvlak zichtbaar is. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich dan ook op het standpunt mogen stellen dat de dakpannen storend zichtbaar zijn vanuit het openbaar gebied. 
      
      
        
          Reversibel boven op de dakbedekking geplaatst
        
      
    
    
      8.1
      Eiser voert aan dat onduidelijk is waarom het plaatsen van de zonnepanelen in plaats van dakpannen niet reversibel is. De zonnepanelen worden (uiteraard) wind- en weerbestendig gemonteerd op de dakplaten, maar de daklatten blijven aanwezig zodat, indien de zonnepanelen gedemonteerd worden, de dakpannen weer teruggeplaatst kunnen worden. Uit de Nota blijkt niet dat het gaat om ‘boven op de bestaande dakbedekking’. Het college hanteert dit criterium niet juist.
      
    
    
      8.2
      Het college stelt dat de Nota de term reversibel definieert als ‘omkeerbaar naar oorspronkelijke hoedanigheid zonder onherstelbare schade’. De terracottakleurige leibedekking zou als vervanging van de bestaande dakpannen worden geplaatst. Het criterium uit paragraaf 4.2 in het kader van reversibiliteit luidt als volgt: ‘reversibel boven op de dakbedekking geplaatst’. De leibedekking zal de bestaande dakpannen vervangen (demontabel) in plaats van geplaatst te worden boven op de dakbedekking. Er wordt dus niet voldaan aan het criterium.
      
    
    
      8.3
      De rechtbank stelt vast dat niet ter discussie staat dat de zonnepanelen reversibel zijn. Als voorwaarde uit de Nota volgt echter dat de zonnepanelen boven op de dakbedekking moeten worden geplaatst. Een logische uitleg van de Nota leidt tot het oordeel dat de voorwaarde is dat de zonnepanelen boven op de bestaande dakbedekking dienen te worden geplaatst. Het gaat immers om de vraag in hoeverre er verandering mag worden aangebracht ten opzichte van de bestaande situatie. De rechtbank is dus van oordeel dat niet is voldaan aan deze voorwaarde.
      
      
        
          Materiaalgebruik gelijk aan of vergelijkbaar met het bestaande 
        
      
    
    
      9.1
      Eiser voert aan dat de zonnepanelen en dakpannen weliswaar niet gelijk zijn, maar dat ze wat betreft de kleur wel vergelijkbaar zijn. Dat het om glazen zonnepanelen in plaats van dakpannen gaat, is alleen van heel dichtbij te zien. De Nota biedt ruimte voor materiaal dat niet gelijk is aan het bestaande materiaal, aangezien het gebruik van houtgelijkende kunststof bij beeldbepalende panden als toelaatbaar materiaalgebruik wordt vermeld.
      
    
    
      9.2
      Het college stelt dat uit paragraaf 4.2 van de Nota blijkt dat het criterium ziet op materiaaleigenschappen en kleur. De zonnepanelen in leibedekking komen in materiaaleigenschap niet overeen met de bestaande dakbedekking en in kleur onvoldoende overeen. De panelen hebben een totaal andere afmeting en uitstraling dan de Hollandse keramische pan. 
      
    
    
      9.3
      De rechtbank is van oordeel dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat de zonnepanelen en traditionele dakpannen niet gelijk of vergelijkbaar zijn. De zonnepanelen zijn veel groter dan een traditionele dakpan (85 bij 55 cm in plaats van 30 bij 20 cm), zijn niet golvend, worden door middel van leibedekking aangebracht, en zijn in tegenstelling tot de traditionele dakpan van reflecterend materiaal. Aan de voorwaarde van gelijk of vergelijkbaar materiaalgebruik voldoet het bouwplan dus ook niet. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Belangenafweging
        
      
    
    
      10.1
      Eiser voert tot slot aan dat het college een belangenafweging dient te maken. Nergens uit de Nota blijkt dat rekening is gehouden met zonnepanelen die een andere kleur en vorm hebben dan de bekende zwarte en rechthoekige zonnepanelen. Het college zou dergelijke initiatieven tot verduurzaming juist moeten bevorderen en gebruik moeten maken van de inherente afwijkingsbevoegdheid van artikel 4:84 van de Awb. Eiser heeft zijn best gedaan om bij te kunnen dragen aan verduurzaming.
      
    
    
      10.2
      Het college stelt dat de afwijking van dit initiatief ten opzichte van de Nota dusdanig significant is dat het dit als ongewenst beschouwt. Er bestaan uiteraard geen bezwaren tegen duurzame maatregelen, mits deze initiatieven niet in strijd zijn met de Nota en ander relevant beleid en wetgeving die is opgesteld om de ruimtelijke kwaliteit van het gebied te behouden.
      
    
    
      10.3
      De rechtbank overweegt dat weigeren het uitgangspunt is als niet is voldaan aan de voorwaarden uit de Nota. Een bouwplan dat niet voldoet aan de Nota, is immers in strijd met de door het college gehanteerde welstandseisen en zulke strijd geeft op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo aanleiding tot weigering van een omgevingsvergunning. De Nota biedt ruimte voor zonnepanelen, maar er moet dan wel voldaan zijn aan bepaalde voorwaarden. Die voorwaarden zijn, gezien de in de Nota beschreven karakteristieken van Marken , niet onredelijk en betreffen niet alleen de kleur. Het is dan ook niet onredelijk dat het college niet op grond van artikel 4:84 van de Awb wil afwijken van de welstandsnota. Evenmin onredelijk is dat het college niet op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo de vergunningaanvraag ondanks het welstandsgebrek wil toewijzen. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
      
        11.	Het beroep tegen het bestreden besluit is ongegrond. Dat betekent dat de weigering van een omgevingsvergunning in stand blijft. Eiser krijgt het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten voor het beroep.
      
      
    
  
  
    Slotsom
    
    
      12.1.
      De rechtbank verklaart het beroep wegens niet tijdig beslissen gegrond en het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond. Het college moet in het beroep wegens niet tijdig beslissen de maximale dwangsom aan eiser betalen en de proceskosten aan eiser vergoeden.
      
    
    
      12.2.
      De proceskostenvergoeding wordt op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op één punt voor het indienen van een beroepschrift tegen niet tijdig beslissen door een beroepsmatige rechtsbijstandverlener en één punt voor zijn aanwezigheid ter zitting, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor van 0,5 wegens het lichte gewicht van de zaak wegens niet tijdig beslissen. De vergoeding bedraagt dus in totaal € 907,-.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep wegens niet tijdig beslissen gegrond;
      
      
        vernietigt het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar;
      
      
        stelt de door het college verbeurde dwangsom wegens het niet tijdig beslissen vast op € 1.442,-;
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van eiser in het beroep wegens niet tijdig beslissen tot een bedrag van € 907,-;
      
      
        verklaart het beroep tegen het besluit op bezwaar ongegrond.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J. de Vries, rechter, in aanwezigheid van mr. A.M. Wammes, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
      
        Informatie over hoger beroep
      
      Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 3 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2148.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1253.