ECLI:NL:RBROT:2024:6560, Rechtbank Rotterdam, 15-07-2024, ROT 23/8778, ROT 23/8780 en ROT 23/8781
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-07-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroepen niet-tijdig beslissen over de Wet hersteloperatie toeslagen (Wht).
        Anders dan voorheen bepaalt de rechtbank de nadere termijn in zaken waarin de Dienst Toeslagen een besluit op bezwaar moet nemen voortaan op 40 weken na het indienen van het verweerschrift. In zaken waarin voor de tweede keer beroep wordt ingesteld tegen het uitblijven van een besluit op bezwaar moet de Dienst Toeslagen binnen 20 weken na de datum waarop een afschrift van de uitspraak aan partijen is verzonden, alsnog een beslissing op bezwaar nemen.
        Deze termijnen acht de rechtbank, gelet op ingrijpend gewijzigde omstandigheden bij beroepen over het niet tijdig beslissen op bezwaar, niet onnodig lang, maar ook niet onrealistisch kort. 
        Daarnaast verlaagt de rechtbank in Wht-zaken de dwangsom per dag dat de nadere beslistermijn wordt overschreden tot € 50, met een maximum van € 15.000,-.

Rechtbank Rotterdam
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ROT 23/8778, ROT 23/8780 en ROT 23/8781
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 15 juli 2024 in de zaken tussen
    
    
      [naam eiseres] , uit [plaats] , eiseres,
    gemachtigde: mr. K. Hoesenie,
    
    
      en
    
    
    Dienst Toeslagen, 
    gemachtigden: mr. G. Schaap en D. van der Wal .
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Met de uitspraak van 7 juli 2023 (ROT 22/5769, ROT 22/5770 en ROT 22/5771) heeft de rechtbank de Dienst Toeslagen opgedragen een besluit te nemen op de bezwaren van eiseres tegen de beschikkingen van 25 mei 2022 met kenmerken [kenmerk 1] , [kenmerk 2] en [kenmerk 3] .
    
    
    
      Eiseres heeft opnieuw beroepen ingesteld wegens het niet tijdig nemen van een besluit.
    
    
    
      De Dienst Toeslagen heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft de zaken op 6 juni 2024 op zitting behandeld. Namens eiseres is haar gemachtigde verschenen. De Dienst Toeslagen is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1.
      Deze zaak gaat over herhaalde beroepen niet-tijdig beslissen in het kader van de Wet hersteloperatie toeslagen (Wht). De rechtbank schetst hierna eerst de context waarin deze beroepen worden beoordeeld.
      
    
    
      1.2.
      Het doel van de hersteloperatie is het toegebrachte leed als gevolg van de problemen met de kinderopvangtoeslag te erkennen, herstel te bieden en gedupeerden en hun kinderen te helpen een nieuwe start te maken. Gelet op de ernst en de breedte van de problematiek is beoogd een zo breed en samenhangend mogelijk herstel aan gedupeerden te bieden. Dit omvat excuses en erkenning, financieel herstel en een schuldenaanpak, brede ondersteuning van gemeenten op verschillende leefgebieden en toegankelijke ondersteuning door maatschappelijke organisaties. Met de hersteloperatie hoopte het kabinet ook bij te dragen aan herstel van vertrouwen in de overheid; in het bijzonder het vertrouwen van gedupeerden, maar ook het vertrouwen van de samenleving als geheel.
      
    
    
      1.3.
      Kenmerkend voor de hersteloperatie is dat de praktijk steeds omvangrijker, diverser en ingewikkelder is gebleken dan vooraf gedacht. Het aantal herstel- en compensatieregelingen is in de loop van de tijd aanzienlijk uitgebreid, met onder meer regelingen voor ex-partners van gedupeerde aanvragers van kinderopvangtoeslag, kinderen van gedupeerde aanvragers en van ex-partners, nabestaanden van overleden gedupeerde aanvragers en nabestaanden van overleden kinderen van gedupeerde aanvragers. Ook de groep potentieel gedupeerde aanvragers is fors gegroeid, van 9.200 aanvragers eind 2020 naar 68.376 potentieel gedupeerde aanvragers eind 2023. Dit is een veel hoger aantal dan op voorhand werd ingeschat. De uitvoering van de hersteloperatie staat dan ook steeds onder grote druk.
      
    
    
      1.4.
      De Wht bevat regels over het herstel voor gedupeerde toeslagenouders en hun kinderen. Er zijn verschillende financiële herstelregelingen in de Wht opgenomen, waaronder de gewone compensatie, de tegemoetkoming opzet/grove schuld (O/GS), de kindregeling en de overname van private schulden. De besluitvorming over compensatie bestaat uit drie fasen: de lichte toets (ook bekend als de Catshuisregeling), de integrale beoordeling en de eventuele aanvullende compensatie via de Commissie Werkelijke Schade. De Dienst Toeslagen neemt hierover steeds afzonderlijke besluiten, vaak ook nog afzonderlijk voor ieder toeslagjaar. Een aanvrager ontvangt dus eerst een besluit over de lichte toets, dan één of meer besluiten over de gewone compensatie en/of de tegemoetkoming O/GS en, voor zover van toepassing, weer afzonderlijke besluiten over de kindregeling en de overname van private schulden dan wel de weigering daarvan. Vervolgens kunnen via de Commissie Werkelijke Schade besluiten worden genomen over een aanvullende compensatie of aanvullende tegemoetkoming O/GS. Tegen ieder besluit kan bezwaar worden gemaakt en tegen ieder besluit op bezwaar kan beroep worden ingesteld.
      
    
    
      1.5.
      De Wht bevat ook regels over beslistermijnen. De Dienst Toeslagen moet uiterlijk binnen een jaar beslissen op een aanvraag om compensatie. Als tegen een besluit daarover door de aanvrager bezwaar wordt gemaakt, moet er binnen twaalf weken worden beslist op het bezwaarschrift, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken. De Dienst Toeslagen overschrijdt deze beslistermijnen structureel. De wetgever heeft bewust een regeling met feitelijk onhaalbare beslistermijnen aanvaard.De feitelijke wachttijd voor een eerste besluit over de compensatie en tegemoetkoming O/GS bedraagt één tot drie jaar. De gemiddelde feitelijke doorlooptijd van de bezwaarprocedure bedraagt 567 dagen (81 weken). De realiteit wijkt dus in zeer aanzienlijke mate af van de in de Wht opgenomen beslistermijnen.
      
    
    
      1.6.
      Steeds als de Dienst Toeslagen een toepasselijke beslistermijn niet haalt, kan de aanvrager een beroep niet-tijdig beslissen bij de bestuursrechter instellen. Het beroep is gegrond als de beslistermijn is verstreken en de Dienst Toeslagen door de aanvrager op de juiste wijze schriftelijk in gebreke is gesteld. Bij een gegrond beroep bepaalt de bestuursrechter binnen welke termijn de Dienst Toeslagen alsnog een besluit moet nemen. De bestuursrechter verbindt ook een dwangsom aan zijn uitspraak voor iedere dag dat de Dienst Toeslagen in gebreke blijft de uitspraak na te leven.
      
    
    
      1.7.
      In beroepen niet-tijdig beslissen in het kader van de Wht sluit de rechtbank tot nu toe aan bij de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 23 augustus 2023 en het landelijk dwangsombeleid van de rechtbanken. Dat betekent dat de nadere beslistermijn wordt gesteld op twaalf weken na de indiening van het verweerschrift door de Dienst Toeslagen en ten minste zes weken na de uitspraak. De hoogte van de dwangsom is € 100,- per dag met een maximum van € 15.000,-. Dat betekent dat, als er na 150 dagen nog steeds geen beslissing is, de dwangsom volledig is ‘volgelopen’. De Dienst Toeslagen moet dan een dwangsom van € 15.000 aan de aanvrager betalen.
      
    
    
      1.8.
      Om inzichtelijk te maken waartoe dit leidt, volgt hierna een denkbeeldig en enigszins versimpeld – maar niet onrealistisch – voorbeeld. Een aanvrager heeft een besluit ontvangen over de lichte toets en daartegen bezwaar gemaakt. De beslistermijn voor het nemen van een beslissing op bezwaar is verstreken. Ook de beslistermijn voor het (primaire) besluit over de gewone compensatie is verstreken. De aanvrager stelt daarom twee beroepen niet-tijdig beslissen in en de Dienst Toeslagen krijgt twee dwangsommen van ieder maximaal € 15.000,- opgelegd. Dan ontvangt de aanvrager een besluit over de gewone compensatie en ook hiertegen maakt zij bezwaar. Nadat de beslistermijn voor dit bezwaar is verstreken, stelt de aanvrager een derde beroep niet-tijdig beslissen in en de Dienst Toeslagen krijgt opnieuw een dwangsom van maximaal € 15.000,- opgelegd. Deze dwangsom is na ongeveer 150 dagen volledig verbeurd. Omdat dan nog steeds niet op het bezwaar is beslist, stelt de aanvrager een herhaald beroep niet-tijdig beslissen in, waarna de Dienst Toeslagen voor de vierde keer ten aanzien van dezelfde aanvrager een dwangsom van maximaal € 15.000,- krijgt opgelegd. Dit herhaalt zich ongeveer iedere 150 dagen totdat de Dienst Toeslagen op het bezwaar heeft beslist, nog afgezien van beroepen wegens niet-tijdig beslissen ten aanzien van andere herstelregelingen.
      
    
    
      1.9.
      Bij deze rechtbank worden grote aantallen beroepen niet-tijdig beslissen ingediend: ongeveer 250 per maand. Hoewel in deze zaken doorgaans uitspraak wordt gedaan zonder dat een zitting is gehouden, legt deze zaakstroom een aanzienlijk beslag op de capaciteit van de rechtbank. De rechtbank moet in beginsel binnen acht weken uitspraak doen. Deze termijn wordt door de grote instroom van zaken meestal niet gehaald. Dat wringt, omdat deze zaken juist gaan over het niet tijdig nemen van een beslissing. In 2023 heeft de rechtbank 2.253 beroepen niet-tijdig beslissen over de Wht behandeld. Naar verwachting zal de rechtbank in 2024 2.400 van deze zaken behandelen.
      
      
        
          Oplossing van de structurele problemen en de verhouding tussen de staatsmachten
        
      
      
      
        2. 
      
    
    
      2.1.
      In de uitspraak van 23 augustus 2023 heeft de Afdeling overwogen dat de wetgever bewust onrealistische beslistermijnen in de Wht heeft opgenomen en dat het niet de taak van de bestuursrechter is een structurele, collectieve oplossing te bieden voor dat probleem. De bestuursrechter moet volgens de Afdeling burgers rechtsbescherming bieden op basis van de geldende wetgeving; het is aan de wetgever om desgewenst alsnog te voorzien in een wettelijke regeling of een andere voorziening of oplossing.
      
    
    
      2.2.
      Mede naar aanleiding van deze uitspraak van de Afdeling heeft het kabinet het wetsvoorstel aanpassing termijnen en nabestaandenregeling hersteloperatie toeslagen opgesteld. De Afdeling advisering van de Raad van State heeft hierover een advies uitgebracht. Uit dat advies volgt dat het kabinet voornemens was de beslistermijn voor een besluit op bezwaar te verlengen tot maximaal 30 maanden. De Afdeling advisering heeft onder meer kanttekeningen geplaatst bij deze verlengde termijn in het licht van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
      
    
    
      2.3.
      Het kabinet heeft inmiddels een gewijzigd wetsvoorstel naar de Tweede Kamer gestuurd. In het gewijzigde voorstel is, mede naar aanleiding van de kanttekeningen van de Afdeling advisering, de verlenging van de beslistermijn voor een besluit op bezwaar komen te vervallen. In het wetsvoorstel wordt alleen de aanvraagtermijn voor aanvullende compensatie via de Commissie Werkelijke Schade verlengd. Dit zou betekenen dat aan de feitelijke gang van zaken zoals hiervoor onder 1.8 geïllustreerd, nagenoeg niets verandert. In de toelichting bij het wetsvoorstel wordt verder vermeld dat er wordt ingezet op verschillende versnellingsmaatregelen die de overschrijdingen van de wettelijke beslistermijnen zullen dempen, maar dat die er helaas niet toe zullen leiden dat de termijnen daadwerkelijk worden gehaald.
      
    
    
      2.4.
      De rechtbank ziet het als een bijzonder onwenselijke situatie dat de Dienst Toeslagen de wettelijke beslistermijnen structureel niet haalt en bovendien rechterlijke uitspraken op grote schaal niet nakomt en dwangsommen verbeurt. Dat ondermijnt de geloofwaardigheid van de rechtsstaat: de mate waarin de bestuursrechter effectief rechtsbescherming kan bieden, hangt immers mede af van de naleving van rechterlijke uitspraken door de overheid. Het is wrang dat dit speelt bij een hersteloperatie die juist is gericht op het herstel van het vertrouwen in de overheid. Ouders weten niet waarop zij kunnen rekenen, nu de beslistermijnen in de praktijk – ondanks de genomen versnellingsmaatregelen – niet haalbaar zijn, en deze onzekerheid wordt versterkt doordat de behandelvolgorde van aanvragen sterk beïnvloed kan worden door het al dan niet instellen van een beroep niet-tijdig beslissen. Degenen die zo’n beroep instellen gaan vóór op personen die al (veel) eerder een aanvraag hebben ingediend. Deze dynamiek leidt ertoe dat het recht van de één om binnen redelijke termijn een beslissing te krijgen, direct ten koste gaat van het recht van de ander om binnen redelijke termijn een beslissing te krijgen. Daar komt bij dat de verbeurde dwangsommen tot hoge bedragen kunnen oplopen en worden betaald met publieke middelen. Als dat disproportionele vormen aanneemt, is dat evenmin bevorderlijk voor het vertrouwen van de samenleving in de overheid.
      
    
    
      2.5.
      De rechtbank onderschrijft het oordeel van de Afdeling dat het niet de taak van de bestuursrechter is een structurele, collectieve oplossing te bieden voor deze problemen. Maar de rechtbank heeft wel een taak bij de juridische uitleg en toepassing van de wettelijke voorschriften over de nadere beslistermijn en de hoogte van de dwangsom, in het licht van alle relevante omstandigheden. Daarover wordt het volgende overwogen. 
      
      
        
          Nadere beslistermijn
        
      
      
      
        3. 
      
    
    
      3.1.
      Bij een gegrond beroep niet-tijdig beslissen moet de rechtbank, zoals gezegd, bepalen binnen welke termijn de Dienst Toeslagen alsnog een besluit bekend moet maken. Het wettelijke uitgangspunt is een termijn van twee weken. In bijzondere gevallen kan de rechtbank een andere termijn bepalen of een andere voorziening treffen. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat die andere termijn niet onnodig lang, maar ook niet onrealistisch kort moet zijn.
      
    
    
      3.2.
      Gelet op de zeer grote omvang van de hersteloperatie is sprake van een bijzonder geval en is er reden om af te wijken van het wettelijke uitgangspunt van een nadere beslistermijn van twee weken. In de uitspraak van 23 augustus 2023 heeft de Afdeling geoordeeld dat in Wht-zaken een nadere beslistermijn van twaalf weken na het verweerschrift en ten minste zes weken na de uitspraak niet onnodig lang en ook niet onrealistisch kort is, dan wel zou moeten zijn.
      
    
    
      3.3.
      Naar het oordeel van de rechtbank is sprake van een onrealistisch korte nadere beslistermijn als het bestuursorgaan binnen die termijn niet in staat is een beslissing te nemen met de vereiste mate van zorgvuldigheid. Van een onnodig lange nadere beslistermijn is sprake als het bestuursorgaan door maatregelen te nemen ook binnen een kortere termijn een zorgvuldige beslissing zou kunnen nemen.
      
    
    
      3.4.
      In de uitspraak van deze rechtbank van 26 april 2023, die (mede) heeft geleid tot de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling, is een nadere beslistermijn bepaald van twaalf weken na het verweerschrift. Daarbij was van belang dat de Dienst Toeslagen destijds in de meerderheid van de gevallen binnen die termijn alsnog een besluit nam en dat vrijwel geen opvolgende beroepen niet-tijdig beslissen over hetzelfde uitblijvende besluit werden ingesteld.
      
    
    
      3.5.
      Deze omstandigheden zijn voor wat betreft uitblijvende besluiten op bezwaar inmiddels ingrijpend veranderd. Uit de zeventiende voortgangsrapportage hersteloperatie toeslagen blijkt dat bij uitblijvende besluiten op bezwaar de nadere beslistermijn in de meerderheid van de gevallen niet wordt gehaald. Op de zitting heeft de Dienst Toeslagen verklaard dat in bijna al die gevallen ook de volledige rechterlijke dwangsom, die een looptijd heeft van 150 dagen, wordt verbeurd. Opvolgende (tweede) beroepen niet-tijdig beslissen over hetzelfde uitblijvende besluit op bezwaar zijn inmiddels aan de orde van de dag; volgens de Dienst Toeslagen is inmiddels zelfs sprake van derde en vierde opvolgende beroepen niet-tijdig beslissen over hetzelfde uitblijvende besluit. Ten aanzien van de (primaire) besluiten over de compensatie geldt nog wel dat de Dienst Toeslagen in de meerderheid van de gevallen alsnog een besluit neemt binnen de opgelegde nadere beslistermijn. 
      
    
    
      3.6.
      Gelet op deze ingrijpend gewijzigde omstandigheden voldoet een nadere beslistermijn van twaalf weken na het verweerschrift naar het oordeel van de rechtbank niet langer aan het criterium ‘niet onnodig lang, maar ook niet onrealistisch kort’. Dit geldt alleen voor beroepen niet-tijdig beslissen gericht tegen het uitblijven van een beslissing op bezwaar.  
      
    
    
      3.7.
      De rechtbank moet een nadere beslistermijn bepalen die wel aan het genoemde criterium voldoet. Daarbij houdt de rechtbank, behalve met het hiervoor onder 3.5 genoemde, rekening met de volgende omstandigheden. Een gemiddelde feitelijke behandelduur van een bezwaar van 81 weken betekent dat de wettelijke beslistermijn van achttien weken met gemiddeld 63 weken wordt overschreden. De Dienst Toeslagen zet op dit moment vrijwel de volledige bezwaarcapaciteit in om te (proberen te) voldoen aan rechterlijke beslistermijnen. Door de krapte op de arbeidsmarkt is het lastig voor de Dienst Toeslagen snel veel meer bezwaarjuristen aan te nemen, maar er wordt gewerkt aan het inhuren van externe deskundigen. Er worden ook andere maatregelen genomen om het bezwaarproces te versnellen.
      
    
    
      3.8.
      De rechtbank komt gelet op het voorgaande tot de volgende nadere beslistermijnen.
      
      
        3.8.1.
        In geval van een eerste beroep niet-tijdig beslissen over een uitblijvend besluit op bezwaar acht de rechtbank een nadere beslistermijn van veertig weken na het verweerschrift niet onnodig lang, maar ook niet onrealistisch kort. De rechtbank sluit aan bij het tijdstip van de indiening van het verweerschrift, omdat de Dienst Toeslagen ook de tijd tussen de indiening van het verweerschrift en de uitspraak van de rechtbank kan benutten voor het besluitvormingsproces. 
        
      
      
        3.8.2.
        In geval van een tweede beroep niet-tijdig beslissen over hetzelfde uitblijvende besluit op bezwaar houdt de rechtbank bij het bepalen van de nadere beslistermijn rekening met de periode die reeds is verstreken sinds het eerste beroep niet-tijdig beslissen. Dit is evenwel geen rekenkundige exercitie, omdat de rechtbank een nadere beslistermijn moet bepalen op grond van de huidige, hiervoor onder 3.5 genoemde, omstandigheden. Alles afwegende acht de rechtbank in deze gevallen een nadere beslistermijn van twintig weken na de datum waarop een afschrift van de uitspraak aan partijen is verzonden niet onnodig lang, maar ook niet onrealistisch kort.
        
      
    
    
      3.9.
      De rechtbank benadrukt dat zij met het oordeel over de nadere beslistermijn in het kader van beroepen niet-tijdig beslissen niet vooruitloopt op een oordeel over een verzoek tot schadevergoeding wegens schending van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM en/of artikel 17, eerste lid, van de Grondwet. Het is aan de bestuursrechter in een eventuele beroepsprocedure om, naar aanleiding van een daartoe strekkend verzoek, te oordelen over de duur van de redelijke termijn en te bepalen hoe lang de bezwaarfase redelijkerwijs had mogen duren. Het oordeel dat de redelijke termijn is overschreden leidt, naar de huidige stand van de jurisprudentie, in beginsel tot de verschuldigdheid van een immateriële schadevergoeding ter hoogte van een forfaitair bedrag van € 500,- per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden.
      
      
        
          Rechterlijke dwangsom
        
      
      
      
        4. 
      
    
    
      4.1.
      Bij een gegrond beroep niet-tijdig beslissen moet de rechtbank een dwangsom aan de uitspraak verbinden voor iedere dag dat de Dienst Toeslagen in gebreke blijft de uitspraak na te leven. Hierover hebben de rechtbanken landelijk beleid vastgesteld. In de regel wordt de dwangsom bepaald op € 100,- per dag, met een maximum van € 15.000,-. Indien een sterke prikkel nodig is (hetzij vanwege gebleken weigerachtigheid van het bestuursorgaan, hetzij vanwege het grote belang), wordt de dwangsom bepaald op € 250,- per dag, met een maximum van € 37.500,-. In het landelijke beleid van de rechtbank is bepaald dat in concrete gevallen aanleiding kan bestaan van het beleid af te wijken.
      
    
    
      4.2.
      Voorop staat dat het doel van de dwangsom is het bestuursorgaan onder druk te zetten teneinde verdere vertraging te voorkomen. De dwangsom is geen vorm van genoegdoening, of een compensatie voor lang wachten op een beslissing. Het staat de rechter vrij om de hoogte van de dwangsom te bepalen, zolang hij daarbij redelijke grenzen in acht neemt. De wetgever heeft de rechter deze ruimte geboden, zodat de rechter de hoogte van de dwangsom op de omstandigheden van het geval kan afstemmen en daarbij het bestuursorgaan een effectieve prikkel oplegt om het besluit alsnog binnen de nadere termijn bekend te maken.
      
    
    
      4.3.
      Op de zitting heeft de Dienst Toeslagen toegelicht dat het opleggen van een dwangsom ertoe leidt dat de desbetreffende zaak met voorrang wordt behandeld. Daarbij geeft de Dienst Toeslagen de meeste voorrang aan de zaken met de hoogste dwangsom. Inmiddels zijn echter in zo veel zaken dwangsommen opgelegd dat de Dienst Toeslagen de volledige besliscapaciteit aan dergelijke zaken besteedt. De zaken van aanvragers die geen beroep niet-tijdig beslissen hebben ingediend, zijn als laatste aan de beurt.
      
    
    
      4.4.
      De rechtbank stelt vast dat in individuele zaken een prikkel uitgaat van het opleggen van een dwangsom, omdat de Dienst Toeslagen die zaak met voorrang behandelt. Hoewel kan worden getwijfeld aan de wenselijkheid van deze prikkelwerking – daarmee wordt immers bereikt dat aanvragers een beroep niet-tijdig beslissen moeten instellen om te voorkomen dat hun zaak verdere vertraging oploopt – is het naar het oordeel van de rechtbank aan de wetgever om hier desgewenst verandering in te brengen. De wetgever kan immers bepalen dat de dwangsomregeling in deze zaken buiten toepassing blijft. Nu de wetgever dat niet heeft gedaan, is het niet aan de rechtbank dat alsnog te doen, ook gelet op de taakopvatting van de bestuursrechter zoals omschreven door de Afdeling in de uitspraak van 23 augustus 2023.
      
    
    
      4.5.
      De rechtbank rekent het wel tot haar taak om bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom rekening te houden met alle relevante omstandigheden. Hiervoor onder 1.8 heeft de rechtbank geïllustreerd dat de Dienst Toeslagen ten aanzien van dezelfde aanvrager meerdere dwangsommen kan verbeuren. Hoewel het zeer onwenselijk is dat aanvragers lang moeten wachten op beslissingen, acht de rechtbank het disproportioneel dat de Dienst Toeslagen meermaals € 15.000,- aan dwangsommen ten aanzien van dezelfde aanvrager kan verbeuren. Dit is in de gegeven omstandigheden niet meer in overeenstemming met het hiervoor geschetste karakter van de dwangsom. De rechtbank ziet, alles afwegende, aanleiding de hoogte van de dwangsom in alle beroepen niet-tijdig beslissen over besluiten op grond van de Wht te bepalen op € 50,- per dag met een maximum van € 15.000,-. Dat van een dwangsom van € 50,- onvoldoende prikkelwerking uitgaat, acht de rechtbank niet aannemelijk, gelet op de grote inspanningen die de Dienst Toeslagen verricht om de processen te versnellen en de hersteloperatie spoedig af te ronden. Het bepalen van de dwangsom op € 50,- per dag heeft ook tot gevolg dat het maximum niet al na 150 dagen maar pas na 300 dagen wordt bereikt, waarmee de noodzaak tot het instellen van een herhaald beroep niet-tijdig beslissen over hetzelfde uitblijvende besluit wordt verminderd.
      
      
        
          Inhoudelijke samenhang
        
      
      
      
        5. 
      
    
    
      5.1.
      Deze uitspraak gaat over meerdere zaken van dezelfde aanvrager. De Dienst Toeslagen stelt zich op het standpunt dat in deze zaken slechts eenmaal een dwangsom verschuldigd is. De rechtbank stelt voorop dat in beginsel per niet tijdig genomen besluit een dwangsom verschuldigd is, maar dat die hoofdregel niet geldt als besluiten inhoudelijk zodanig met elkaar samenhangen dat een redelijke toepassing van de artikelen 4:17, eerste lid, en 8:55d, tweede lid, van de Awb met zich brengt dat de Dienst Toeslagen slechts één dwangsom heeft verbeurd of kan verbeuren.
      
    
    
      5.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank hangen beschikkingen over dezelfde aanvrager die zijn gegeven op grond van dezelfde bepaling van de Wht, zodanig inhoudelijk samen, dat de Dienst Toeslagen slechts één dwangsom verbeurt als hij niet tijdig beslist op de bezwaren tegen die beschikkingen. Bij die beschikkingen is immers sprake van dezelfde herstelregeling, hetzelfde toetsingskader en (grotendeels) hetzelfde feitencomplex. Als dergelijke beschikkingen betrekking hebben op verschillende toeslagjaren, is dat op zichzelf onvoldoende om de inhoudelijke samenhang te doorbreken. Dat de Dienst Toeslagen afzonderlijke dwangsombeschikkingen heeft afgegeven op grond van afdeling 4.1.3 van de Awb, leidt niet tot een ander oordeel, omdat de rechtbank de inhoudelijke samenhang zelf beoordeelt.
      
    
    
      5.3.
      Artikel 8.6 van de Wht bepaalt dat beschikkingen die zijn gegeven op grond van eerdere herstelregelingen, worden aangemerkt als gegeven krachtens de desbetreffende herstelregeling in de Wht. De compensatieregeling is vastgelegd in artikel 2.1, eerste lid, van de Wht. Een beschikking op grond van de compensatieregeling opgenomen in artikel 49b (oud) van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) wordt daarom aangemerkt als gegeven krachtens artikel 2.1, eerste lid, van de Wht. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat de hardheidsregeling opgenomen in de artikelen 49 en 49bis (oud) van de Awir is komen te vervallen, omdat de compensatieregeling is verbreed naar gedupeerden van hardheid. Een beschikking op grond van de hardheidsregeling wordt daarom ook aangemerkt als gegeven krachtens artikel 2.1, eerste lid, van de Wht. Hoewel beschikkingen over de compensatieregeling of de hardheidsregeling op grond van de Awir (oud) zijn vastgelegd in afzonderlijke geschriften, is toch sprake van samenhangende besluiten, omdat met de invoering van de Wht deze beschikkingen worden aangemerkt als gegeven krachtens dezelfde bepaling, namelijk artikel 2.1, eerste lid, van de Wht.
      
      
        
          Concrete toepassing in deze zaken
        
      
      
      6. Hiervoor heeft de rechtbank uitgangspunten vastgesteld voor de beoordeling van beroepen niet-tijdig beslissen in Wht-zaken. Hierna past de rechtbank deze uitgangspunten toe in deze zaken.
      
      7. In deze zaken is sprake van drie samenhangende tweede beroepen gericht tegen het uitblijven van besluiten op bezwaar. Omdat de rechtbank de Dienst Toeslagen eerder heeft opgedragen een besluit te nemen, hoefde eiseres verweerder niet opnieuw in gebreke te stellen. Het maximum van de eerder door de rechtbank opgelegde dwangsom is bereikt. De Dienst Toeslagen heeft nog steeds geen besluiten genomen. De beroep zijn daarom gegrond.
      8. De beschikkingen met de kenmerken [kenmerk 1] , [kenmerk 2] en [kenmerk 3] betreffen alle de compensatie als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van de Wht. Gelet op wat hiervoor onder 5.2 en 5.3 is overwogen, volgt dat in deze zaken de Dienst Toeslagen slechts eenmaal een dwangsom verbeurt, omdat de beschikkingen zijn gegeven op grond van dezelfde bepaling van de Wht. 
      
      9. Gelet op wat hiervoor onder 3.8.2 is overwogen, moet de Dienst Toeslagen binnen twintig weken na de datum waarop een afschrift van de uitspraak aan partijen is verstuurd alsnog een besluit bekendmaken op de bezwaren van eiseres. Er bestaat geen aanleiding om in dit individuele geval een andere nadere beslistermijn te bepalen. 
      10. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb dat de Dienst Toeslagen een dwangsom verbeurt als hij de gestelde termijn overschrijdt. 
      Gelet op wat hiervoor onder 4.5 is overwogen, stelt de rechtbank de hoogte van deze dwangsom vast op € 50,- per dag dat de termijn wordt overschreden, met een maximum van € 15.000,-.
    
    
      11.1.
      Omdat de beroepen gegrond zijn, moet de Dienst Toeslagen het door eiseres betaalde griffierecht in zaak ROT 23/8778 vergoeden. In de overige zaken is geen griffierecht geheven. 
      
    
    
      11.2.
      De rechtbank veroordeelt de Dienst Toeslagen verder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 875,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 0,5). De rechtbank beschouwt deze zaken als één zaak op grond van artikel 3 van het Bpb, omdat in iedere zaak door dezelfde gemachtigde een nagenoeg identiek beroepschrift is ingediend.
      
    
    
      11.3.
      
        Verweerder stelt zich op het standpunt dat bij de proceskostenveroordeling een wegingsfactor van 0,25 moet worden toegepast, omdat de zaak van zeer licht gewicht is. 
        De rechtbank oordeelt anders. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling zijn zaken over niet-tijdig beslissen van licht gewicht, zodat een wegingsfactor van 0,5 moet worden toegepast. De rechtbank ziet in dit geval geen aanleiding daarvan af te wijken.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart de beroepen gegrond;
    - vernietigt het met besluiten gelijk te stellen niet tijdig nemen van besluiten;
    - draagt de Dienst Toeslagen op binnen twintig weken na verzending van het afschrift van deze uitspraak alsnog een besluit bekend te maken op de bezwaren van eiseres tegen de besluiten met kenmerken [kenmerk 1] , [kenmerk 2] en [kenmerk 3] ;
    - bepaalt dat verweerder aan eiseres een dwangsom van € 50,- moet betalen voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, met een maximum van € 15.000,-;
    - bepaalt dat verweerder in de zaak ROT 23/8778 het betaalde griffierecht van € 50,- aan eiseres vergoedt;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 875,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, voorzitter, en mrs. A.J. van Spengen en R.J.P Ferwerda, in aanwezigheid van mr. M. Noordegraaf, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    
      Kamerstukken II 2021/22, 36151, nr. 3, p. 3 en 5.
  
  
    
      Kamerstukken II 2023/24, 36577, nr. 4, p. 4.
  
  
    
      Kamerstukken II 2022/23, 36352, nr. 4.
  
  
     De rechtbank heeft eerder de gevolgen van deze versnipperde besluitvorming besproken. Zie de uitspraak van 16 april 2024, ECLI:NL:RBROT:2024:3342, r.o. 12.
  
  
     De rechtbank duidt een persoon die een aanvraag op grond van de Wht heeft gedaan in deze uitspraak aan als ‘aanvrager’.
  
  
     Zie artikel 6.2, eerste lid, van de Wht en artikel 7:10, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
    Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 23 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3209, r.o. 19 en 21.
  
  
     ‘Planning herstel’, https://herstel.toeslagen.nl/planning-herstel/#h-planning-integrale-beoordeling.
  
  
     Bezwaarschriftenadviescommissie Hersteloperatie toeslagen, Jaarverslag 2023, p. 26.
  
  
     Zie afdeling 8.2.4a van de Awb.
  
  
     Zie artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:3209.
  
  
     Zie https://www.rechtspraak.nl/Onderwerpen/Overheidsorganisatie-beslist-niet-op-tijd/Paginas/extra-dwangsom.aspx.
  
  
     Voor uitblijvende besluiten die zijn gebaseerd op dezelfde herstelregeling kent de rechtbank één dwangsom toe, gelet op de inhoudelijke samenhang tussen die besluiten. Zie ook overweging 5.2 hierna.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:3209.
  
  
    
      Kamerstukken II 2023/24, 36577, nr. 4.
  
  
    
      Kamerstukken II 2023/24, 36577, nr. 2.
  
  
     De situatie lijkt zich dus voor te doen die volgens de Afdeling advisering voorkomen dient te worden: “…dat in de verhouding tussen wetgever, uitvoering en rechter een situatie ontstaat waarin datgene wat de uitvoering feitelijk aankan, juridisch risicovol is, terwijl wat juridisch toegestaan is, niet uitvoerbaar is” (Kamerstukken II 2023/24, 36577, nr. 4, p. 10).
  
  
    
      Kamerstukken II 2023/24, 36577, nr. 3, p. 4.
  
  
    
      Kamerstukken II 2023/24, 36577, nr. 3, p. 3.
  
  
     Artikel 8:55d, derde lid, van de Awb.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 20 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2346.
  
  
     Vgl. de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 31 juli 2018, ECLI:NL:CBB:2018:505 en de uitspraak van de Afdeling van 3 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2643.
  
  
     ECLI:NL:RBROT:2023:3474.
  
  
    
      Kamerstukken II 2023/24, 31066, nr. 1390, p. 14.
  
  
     Zie ook het hiervoor onder 1.8 beschreven voorbeeld.
  
  
     Bezwaarschriftenadviescommissie Hersteloperatie toeslagen, Jaarverslag 2023, p. 26.
  
  
    
      Kamerstukken II 2023/24, 31066, nr. 1390, p. 14.
  
  
    
      Kamerstukken II 2023/24, 31066, nr. 1390, p. 13 en 33.
  
  
    
      Kamerstukken II 2023/24, 31066, nr. 1390, p. 12 en 13. Zie ook Kamerstukken II 2023/24, 36577, nr. 3, p. 7.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1560.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:3209, r.o. 21.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 3 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1746.
  
  
    
      Kamerstukken II 2021/22, 36151, nr. 3, p. 9
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 8 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:673.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:591, de uitspraak van 22 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4784, en de uitspraak van 16 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:657.