ECLI:NL:RBMNE:2025:407, Rechtbank Midden-Nederland, 12-02-2025, C/16/565092 / HA ZA 23-680
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-02-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Vordering kosten voor het verwijderen van leidingen. De aanwijzing die het college van burgemeester en wethouders aan het waterleidingbedrijf heeft gegeven is geen bestuursrechtelijk besluit, omdat er geen publiekrechtelijke grondslag is. Het waterleidingbedrijf kan daarom met haar vordering bij de civiele rechter terecht. De werkafspraken die de gemeente en het waterleidingbedrijf met elkaar zijn overeengekomen zijn van toepassing op deze situatie. Op grond van die werkafspraken moet de gemeente de kosten van het verwijderen van de leidingen betalen. Dat is ook niet onredelijk.

RECHTBANK Midden-Nederland
    
    
      Civiel recht 
    
    
    
      Zittingsplaats Utrecht
    
    
    
      Zaaknummer: C/16/565092 / HA ZA 23-680
    
    
    
      
        Vonnis van 12 februari 2025
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
    
      
        VITENS N.V., 
      gevestigd in Zwolle,
      eisende partij,
      hierna: Vitens,
      advocaten: mr. H. Zeilmaker en mr. L.G.H. Wichern,
    
    
    
      tegen
    
    
    
      
        GEMEENTE AMERSFOORT, 
      zetelend in Amersfoort,
      gedaagde partij,
      hierna: de gemeente,
      advocaten: mr. R. van der Hulle en mr. R.G. Bloemberg.
    
    
    
  
  
    
      1De procedure
    
    
      1.1.
      De rechtbank beschikt over de volgende stukken:
      - de dagvaarding- de conclusie van antwoord- de brief waarin een mondelinge behandeling is bepaald
      - het nadere stuk van 8 november 2024 van de gemeente- het bericht van 14 november 2024 met productie van Vitens.
    
    
      1.2.
      Op 20 november 2024 heeft een zitting plaatsgevonden. Vanwege inhoudelijke overlap zijn op die zitting naast deze civiele zaak ook vier bestuursrechtelijke beroepszaken tussen Vitens en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente behandeld: UTR 23/3156, 23/3166, 23/3169 en 23/3182. Bij de zitting zijn verschenen namens Vitens: [A] , [B] , mr. H. Zeilmaker en mr. L.G.H. Wichern. Namens de gemeente zijn verschenen: mr. [C] , mr. [D] , mr. R. van der Hulle en mr. R.G. Bloemberg. De griffier heeft aantekeningen gemaakt van wat er is besproken. 
      
    
    
      1.3.
      Aan het eind van de zitting is bepaald dat vandaag een vonnis wordt uitgesproken in deze zaak. In de bestuursrechtelijke beroepszaken wordt vandaag ook uitspraak gedaan.
      
      
    
  
  
    
      2De kern van de zaak
    
    
      2.1.
      Vitens is een waterleidingbedrijf dat drinkwater levert in onder meer de gemeente Amersfoort. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente heeft Vitens in brieven van 5 mei 2021 en 20 juli 2021 een aanwijzing gegeven om een aantal van haar leidingen te verleggen om de ontwikkeling van de bouwprojecten Parkweelde 3 en Operaplein mogelijk te maken. Dat heeft Vitens gedaan. Vitens vordert nu van de gemeente betaling van de kosten (€ 91.590,04) die zij heeft gemaakt voor het verwijderen van de oude leidingen. De rechtbank wijst die vordering toe. De rechtbank legt dit hierna uit. 
      
    
  
  
    
      3De beoordeling
    
    
      
        Vitens kan met haar vordering bij de civiele rechter terecht
      
    
    
    
      3.1.
      De gemeente heeft aan de orde gesteld of de civiele vordering van Vitens ontvankelijk is. Volgens de gemeente zijn de brieven van 5 mei 2021 en 20 juli 2021 namelijk besluiten zoals bedoeld in artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht. Als dat zo is, dan had Vitens de bestuursrechtelijke weg moeten volgen en bezwaar moeten instellen. In dat geval kan Vitens met haar vordering niet bij de civiele rechter terecht. De rechtbank gaat hier niet in mee, omdat de brieven geen besluiten zijn.
      
    
    
      3.2.
      De rechtbank stelt voorop dat zij bevoegd is om dit te beoordelen. De gemeente vindt dat het aan de bestuursrechter is om te beoordelen of sprake is van een besluit, niet aan de civiele rechter. Het klopt dat die beoordeling meestal door de bestuursrechter wordt gedaan. Maar het is de taak van de civiele rechter om te beoordelen of vorderingen die bij hem zijn ingesteld, ontvankelijk zijn. Als het daarvoor nodig is om te beoordelen of sprake is van een bestuursrechtelijk besluit of niet, dan valt dat binnen de bevoegdheid van de civiele rechter. 
      
      
        
          Er is geen publiekrechtelijke grondslag
        
      
      
    
    
      3.3.
      
        In artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht is bepaald wat een besluit is:
        een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is publiekrechtelijk als die is gebaseerd op een publiekrechtelijke grondslag. In de regel is daarvoor nodig dat het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het uitvoeren van die handeling ontleent aan een specifiek wettelijk voorschrift.
      
      
    
    
      3.4.
      In dit geval is er geen sprake van een publiekrechtelijke grondslag. De Verlegregeling Kabels en Leidingen 2012 van de gemeente Amersfoort (hierna: de Verlegregeling), waar in de brieven naar wordt verwezen, kan niet als wettelijke grondslag dienen. Dat is namelijk een beleidsregel. Dat blijkt uit het feit dat de regeling niet door de gemeenteraad is vastgesteld, maar door het college en uit de verwijzing naar artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht, een artikel dat gaat over beleidsregels, in de inleidende overwegingen. Beleidsregels kunnen zelf geen bevoegdheid creëren, die worden door een bestuursorgaan opgesteld als invulling van een bevoegdheid die dat bestuursorgaan al heeft. De Verordening fysieke leefomgeving Amersfoort en de voorganger daarvan bieden ook geen grondslag. In die verordening is een vergunningenstelsel opgenomen voor het graven of spitten in een weg. Die regelgeving is bedoeld voor het geval iemand van plan is om werkzaamheden, zoals het verleggen van leidingen, uit te voeren. Hieruit kan geen bevoegdheid voor het college worden afgeleid om iemand (in dit geval Vitens) te verplichten een kabel of leiding te verleggen. Deze zaak verschilt in dat opzicht van de zaken die de gemeente heeft aangehaald. In die zaken was de bevoegdheid om een aanwijzing te geven wel vastgelegd in een verordening.
      
    
    
      3.5.
      De gemeente heeft nog als mogelijke grondslag genoemd dat het geven van een aanwijzing (impliciet) neerkomt op het intrekken van een aanlegvergunning. Uit de Verordening fysieke leefomgeving Amersfoort volgt echter niet dat na de aanleg ook het in de grond houden van leidingen vergunningplichtig is. Onder welke omstandigheden een vergunning mag worden ingetrokken en verleend, wordt bovendien geregeld in de artikelen die zijn opgenomen onder de algemene bepalingen en daarin is geen enkele verwijzing naar een aanwijzing of de Verlegregeling te vinden. 
      
      
        
          Er is ook geen reden voor een uitzondering
        
      
      
    
    
      3.6.
      
        Op de hoofdregel dat het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het uitvoeren van een 
        publiekrechtelijke rechtshandeling alleen kan ontlenen aan een specifiek wettelijk voorschrift, bestaan uitzonderingen. In zeer bijzondere gevallen kan een beslissing van een bestuursorgaan, die wordt genomen in het kader van een aan dat bestuursorgaan toegekende publieke taak maar die niet berust op een specifieke publiekrechtelijke grondslag, toch als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht worden aangemerkt.
      
      
    
    
      3.7.
      Van een zeer bijzonder geval is hier geen sprake. Er is namelijk geen sprake van een onvoorziene of bijzondere situatie. De gemeenteraad had, net zoals in andere gemeentes is gedaan, een verordening kunnen vaststellen waarin de bevoegdheid tot het geven van een aanwijzing aan het college van burgemeester en wethouders wordt gegeven of waarin een vergunning voor het in de grond aanwezig hebben van leidingen verplicht wordt gesteld. De gemeenteraad heeft daar blijkbaar niet voor gekozen.
      
    
    
      3.8.
      Dat betekent dat de brieven van 5 mei 2021 en 20 juli 2021 geen besluiten zoals bedoeld in artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht zijn. De bestuursrechtelijke weg stond dus niet open. Vitens kan daarom met haar vordering bij de civiele rechter terecht.
      
      
        
          De gemeente moet de kosten voor verwijdering van de oude leidingen betalen
        
      
      
    
    
      3.9.
      Vitens vordert in deze procedure de kosten voor verwijdering van de oude leidingen, in totaal € 91.590,04. Als grondslag daarvoor noemt Vitens de Werkafspraken die zijn gemaakt tussen de gemeente en Vitens, met daarbij de Nota Vervreemden en Bezwaren. 
      
      
        
          De Werkafspraken zijn van toepassing
        
      
      
    
    
      3.10.
      Vitens en de gemeente verschillen met elkaar van mening over de vraag of de Werkafspraken van toepassing zijn op deze situatie. Om die vraag te kunnen beantwoorden moet de rechtbank de Werkafspraken uitleggen. Daarbij gebruikt de rechtbank de zogenoemde ‘Haviltex-maatstaf’. Die maatstaf houdt in dat bij de uitleg van een overeenkomst niet alleen naar de letterlijke tekst van de overeenkomst moet worden gekeken, maar ook naar de betekenis die partijen aan die tekst mochten toekennen. Daarbij speelt een rol onder welke omstandigheden de overeenkomst is gesloten, wat de bedoeling van partijen was en wat zij over en weer van elkaar mochten verwachten. Bij de uitleg van de Werkafspraken kijkt de rechtbank daarom niet alleen naar de Werkafspraken zelf, maar ook naar wat vanuit de Verlegregeling en de Nota Vervreemden en Bezwaren bij de Werkafspraken blijkt over de bedoeling van partijen. De rechtbank komt tot de conclusie dat de Werkafspraken van toepassing zijn.
      
    
    
      3.11.
      De Werkafspraken zijn door Vitens en de gemeente overeengekomen na de inwerkingtreding van de Verlegregeling. In de Verlegregeling zijn bepalingen opgenomen over de nadeelcompensatie die de gemeente uitkeert aan een netbeheerder als door besluiten van of werkzaamheden door de gemeente een technische noodzaak ontstaat om leidingen te verleggen. In de Werkafspraken hebben Vitens en de gemeente een aantal projectafspraken gemaakt over het verleggen van leidingen, om de voorbereiding en uitvoering van verleggingen te stroomlijnen. Bij de Werkafspraken hoort ook de Nota Vervreemden en Bezwaren, die specifiek gaat over verkoop van openbare grond door de gemeente. 
      
    
    
      3.12.
      Volgens Vitens zijn de Werkafspraken juist bedoeld voor een situatie als deze, waarbij de gemeente openbare grond verkoopt aan een projectontwikkelaar. Een strikte toepassing van de Verlegregeling zou dan volgens Vitens onredelijk uitvallen, omdat in de Verlegregeling geen afzonderlijke regeling is gemaakt voor die categorie zaken terwijl dat wel voor de hand ligt. In de toelichting op de Verlegregeling staat dat het onevenredig kan zijn als de schade vanwege verleggingen niet of onvoldoende wordt vergoed. Onder verwijzing naar die toelichting heeft Vitens het voorbeeld genoemd van de oprichting van een megastore, waarbij de vraag wordt gesteld of het redelijk is dat de noodzakelijke kosten van verlegging bij de netbeheerder neer moeten worden gelegd of dat deze kosten al dan niet volledig in de grondprijs moeten worden verdisconteerd. Tegen die achtergrond is volgens Vitens de Nota Vervreemden en Bezwaren opgesteld. Bovenaan die nota staat dat het gaat om afspraken ter waarborging van de belangen van Vitens bij het vervreemden en bezwaren van openbare grond. In de Werkafspraken staat onder meer dat het aan de gemeente is om de kosten die zij moet betalen al dan niet bij de verkrijgende partij in rekening te brengen.
      
    
    
      3.13.
      Volgens de gemeente waren de Werkafspraken niet bedoeld voor deze situatie, maar voor een andere categorie gevallen. Namelijk voor situaties waarbij het niet van tevoren al duidelijk is dat er een technische noodzaak is om leidingen te verleggen en die daarom buiten de Verlegregeling zouden vallen. De gemeente wijst erop dat in de inleiding van de Werkafspraken staat dat in overleg met Vitens is vastgesteld dat het wenselijk is om over een aantal onderwerpen, die buiten het bereik van de Verlegregeling vallen, werkafspraken te maken. In de Nota Vervreemden en Bezwaren is afgesproken dat de gemeente Vitens informeert als er plannen zijn om grond te verkopen en dat Vitens dan bepaalt of de leiding moet worden omgelegd of dat er een opstalrecht op de grond wordt gevestigd.
      
    
    
      3.14.
      Zowel de uitleg van de gemeente als de uitleg van Vitens is redelijkerwijs mogelijk. De rechtbank vindt de uitleg van Vitens gezien de context meer voor de hand liggen. Gelet op de toelichting bij de Verlegregeling, is er bij het opstellen van de Verlegregeling al rekening mee gehouden dat er categorieën gevallen zijn waarbij bepalingen over de vergoeding van de kosten uit de Verlegregeling een onredelijke uitwerking zouden hebben. In dat licht is het logisch om de Nota Vervreemden en Bezwaren te beschouwen als een uitwerking van zo’n categorie gevallen, namelijk gevallen waarbij de verlegging wordt veroorzaakt door verkoop van openbare grond door de gemeente aan een projectontwikkelaar. Met ‘onderwerpen die buiten het bereik van de Verlegregeling vallen’ wordt dus gedoeld op situaties waar de Verlegregeling niet afzonderlijk iets voor geregeld heeft. De rechtbank volgt daarom de uitleg van Vitens. 
      
      
        
          De gemeente moet op grond van de Werkafspraken de kosten vergoeden
        
      
      
    
    
      3.15.
      De Werkafspraken zijn dus van toepassing en de gemeente moet die afspraken nakomen. Dat de gemeente zelf heeft beslist dat de omlegging noodzakelijk is en die keuze niet aan Vitens heeft overgelaten, komt doordat de gemeente zelf de afgesproken procedure niet heeft gevolgd. Dat kan niet tot gevolg hebben dat Vitens dan geen aanspraak meer kan maken op de overige afspraken uit de Nota Vervreemden en Bezwaren. 
      
    
    
      3.16.
      Uit de Nota Vervreemden en Bezwaren volgt dat als de gemeente openbare grond verkoopt waar leidingen in liggen en die leidingen daarom worden omgelegd, de kosten van de omlegging voor rekening van de gemeente komen. De gemeente moet de kosten die Vitens heeft gemaakt voor de verwijdering dus vergoeden.
      
      
        
          Dat de gemeente de kosten moet vergoeden is niet onredelijk
        
      
      
    
    
      3.17.
      Het verweer van de gemeente dat het onredelijk is als zij de kosten aan Vitens moet vergoeden, gaat niet op. De gemeente stelt dat zij de kosten niet kan verhalen op de projectontwikkelaar en dat de kosten dus uiteindelijk bij de inwoners van de gemeente terechtkomen. Dat heeft de gemeente echter zelf veroorzaakt. De gemeente had de kosten van de verwijdering van de leidingen kunnen doorberekenen aan de projectontwikkelaar, maar heeft ervoor gekozen om met de projectontwikkelaar af te spreken dat de grond zonder vergoeding bouwrijp wordt opgeleverd. In de Nota Vervreemden en Bezwaren is daar al rekening mee gehouden. Daar staat namelijk in: ‘In geval van omlegging van de leiding komen de kosten van de omlegging voor rekening van de gemeente. Het is aan de gemeente deze kosten al dan niet bij de verkrijgende partij in rekening te brengen.’ Dat de gemeente nu de kosten van de verwijdering zelf moet dragen komt dus voor haar risico.
      
    
    
      3.18.
      De rechtbank wijst de vordering van Vitens tot betaling van € 91.590,04 toe. De rechtbank hoeft het beroep van Vitens op onverschuldigde betaling niet meer te beoordelen. 
      
      
      
      
      
      
        
          Wettelijke handelsrente, proceskosten en uitvoerbaarheid bij voorraad
        
      
      
      
        
          Wettelijke handelsrente
        
      
      
    
    
      3.19.
      De rechtbank wijst de vordering tot betaling van de wettelijke handelsrente zoals bedoeld in artikel 6:119b van het Burgerlijk Wetboek over de hoofdsom van € 91.590,04 ook toe. In tegenstelling tot wat de gemeente stelt, is sprake van een handelsovereenkomst. De gemeente heeft Vitens opdracht gegeven om de leidingen te verwijderen. Dat heeft voor de gemeente ook waarde, want daardoor was de gemeente in staat de grond bouwrijp op te leveren. 
      
    
    
      3.20.
      Vitens heeft rente gevorderd vanaf 3 maart 2022, de dag na afloop van de betaaltermijn op de facturen. Omdat in dit geval niet te traceren is wanneer de gemeente de facturen precies heeft ontvangen, kan niet automatisch van die datum worden uitgegaan. Op grond van artikel 6:119b van het Burgerlijk Wetboek geldt dan een termijn van 30 dagen vanaf de dag nadat de prestatie waar de betaling over gaat, is ontvangen. In dit geval zijn de leidingen tussen oktober en december 2020 verwijderd. De gevorderde startdatum, 3 maart 2022, is meer dan 30 dagen later. De rechtbank komt dus tot dezelfde datum, maar dan via een andere weg. De rechtbank wijst de rente toe vanaf 3 maart 2022.
      
      
        
          Proceskosten
        
      
      
    
    
      3.21.
      De gemeente is in het ongelijk gesteld en moet daarom de proceskosten (inclusief nakosten) betalen. De proceskosten van Vitens worden begroot op:
      
        
          
          
          
          
          
            
              
                - kosten van de dagvaarding
              
              
                €
              
              
                106,73
              
              
                
              
            
            
              
                - griffierecht
              
              
                €
              
              
                2.837,00
              
              
                
              
            
            
              
                - salaris advocaat
              
              
                €
              
              
                2.428,00
              
              
                (2 punten × € 1.214,00)
              
            
            
              
                - nakosten
              
              
                €
              
              
                178,00
              
              
                (plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)
              
            
            
              
                Totaal
              
              
                €
              
              
                5.549,73
              
              
                
              
            
          
        
      
      
    
    
      3.22.
      De gevorderde wettelijke rente over de proceskosten wordt toegewezen zoals vermeld in de beslissing.
      
      
        
          Uitvoerbaarheid bij voorraad
        
      
      
    
    
      3.23.
      Vitens heeft gevorderd dat het vonnis uitvoerbaar bij voorraad wordt verklaard. Dat betekent dat het vonnis ten uitvoer kan worden gelegd, ook als er hoger beroep tegen wordt ingesteld. De rechtbank wijst dit toe. Uitvoerbaar bij voorraadverklaring is het uitgangspunt. Er moet een goede reden zijn om dat af te wijzen. De gemeente heeft gesteld dat er een restitutierisico is. Dat heeft zij niet onderbouwd, terwijl dat gezien de betwisting door Vitens wel voor de hand had gelegen. De rechtbank ziet geen aanleiding om ervan uit te gaan dat Vitens niet in staat zou zijn om terug te betalen, als dit vonnis in hoger beroep vernietigd zou worden.
      
      
    
  
  
    
      4De beslissing
    
    
      De rechtbank
    
    
    
      4.1.
      veroordeelt de gemeente om aan Vitens te betalen een bedrag van € 91.590,04, 
      
    
    
      4.2.
      veroordeelt de gemeente om aan Vitens te betalen de wettelijke handelsrente als bedoeld in artikel 6:119b van het Burgerlijk Wetboek over het onder 4.1 toegewezen bedrag, met ingang van 3 maart 2022, tot de dag van volledige betaling,
      
    
    
      4.3.
      veroordeelt de gemeente in de proceskosten van € 5.549,73, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, te vermeerderen met € 92,00 plus de kosten van betekening als de gemeente niet tijdig aan de veroordelingen voldoet en het vonnis daarna wordt betekend,
      
    
    
      4.4.
      veroordeelt de gemeente tot betaling van de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 van het Burgerlijk Wetboek over de proceskosten als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn betaald,
      
    
    
      4.5.
      verklaart dit vonnis uitvoerbaar bij voorraad.
      
      
        Dit vonnis is gewezen door mr. J.G. Nicholson, mr. E.M. van der Linde en mr. M. van der Knijff en in het openbaar uitgesproken op 12 februari 2025.
      
    
  
  
     Zie het arrest van de Hoge Raad van 25 november 1977, ECLI:NL:PHR:1977:AC6111.
  
  
    Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2222.
  
  
     De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 6 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2014:2943, en de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 18 juli 2023, ECLI:NL:RBOVE:2023:2800.
  
  
     Zie overweging 7.1 van uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2222. 
  
  
     Zoals vastgelegd door de Hoge Raad in het arrest van 13 maart 1981, ECLI:NL:HR:1981:AG4158.