ECLI:NL:RVS:2024:116, Raad van State, 17-01-2024, 202200990/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-01-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 29 september 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Heerlen de aanvraag van [wederpartij] om een omgevingsvergunning voor een coffeeshop buiten behandeling gelaten. Op 17 juli 2018 deed [wederpartij] een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een coffeeshop aan de [locatie] in Heerlen. Het college heeft de aanvraag buiten behandeling gelaten omdat [wederpartij] geen belang heeft bij de gevraagde omgevingsvergunning. Het hiertegen door [wederpartij] gemaakte bezwaar heeft het college niet-ontvankelijk verklaard, omdat de gronden van het bezwaar niet tijdig waren ingediend. De rechtbank concludeerde dat het college daarbij onzorgvuldig heeft gehandeld. Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het bezwaar van [wederpartij] niet-ontvankelijk mocht verklaren. Daarvoor voert het college aan dat het te laat indienen van de gronden van bezwaar toegerekend moet worden aan [wederpartij].

202200990/1/R1.
    Datum uitspraak: 17 januari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Heerlen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 14 januari 2022 in zaak nr. 21/311 in het geding tussen:
    [wederpartij]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij brief van 29 september 2020 heeft het college de aanvraag van [wederpartij] om een omgevingsvergunning voor een coffeeshop buiten behandeling gelaten.
    Bij besluit van 15 december 2020 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 22 maart 2021 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep kennelijk ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 januari 2022 heeft de rechtbank het door [wederpartij] gedane verzet en het door hem ingestelde beroep gegrond verklaard en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 8 maart 2022 heeft het college ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank opnieuw op het bezwaar van [wederpartij] beslist en het door [wederpartij] gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en gronden ingediend tegen het besluit van 8 maart 2022.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 december 2023, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M.A.M.A. Huppertz, en [wederpartij], bijgestaan door mr. J.M. Mckernan, advocaat te Sittard, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 17 juli 2018 deed [wederpartij] een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een coffeeshop aan de [locatie] in Heerlen. Het college heeft de aanvraag buiten behandeling gelaten omdat [wederpartij] geen belang heeft bij de gevraagde omgevingsvergunning. Het hiertegen door [wederpartij] gemaakte bezwaar heeft het college niet-ontvankelijk verklaard, omdat de gronden van het bezwaar niet tijdig waren ingediend. De rechtbank concludeerde dat het college daarbij onzorgvuldig heeft gehandeld.
    2.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 17 juli 2018. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Het hoger beroep
    3.       Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het bezwaar van [wederpartij] niet-ontvankelijk mocht verklaren. Daarvoor voert het college aan dat het te laat indienen van de gronden van bezwaar toegerekend moet worden aan [wederpartij].
    3.1.    De Afdeling komt niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep. Dat zit als volgt. Op grond van artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is een aanvraag een verzoek van een belanghebbende om een besluit te nemen. Aan de brief van 29 september 2020, waarbij de aanvraag van [wederpartij] buiten behandeling is gelaten, heeft het college ten grondslag gelegd dat [wederpartij] de activiteit waarvoor hij de omgevingsvergunning heeft aangevraagd niet kan verwezenlijken, omdat de gemeente eigenaar is van de grond en geen toestemming verleent.
    3.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2173, geldt bij de beoordeling van de belanghebbendheid de hoofdregel dat degene die een verzoek om vergunning indient in beginsel wordt verondersteld belanghebbende te zijn bij een beslissing op het verzoek. Dit kan anders zijn als het verzoek om het verlenen van een vergunning betrekking heeft op gronden die bij een ander in eigendom zijn of waarop een ander zakelijke rechten heeft. Als aannemelijk is gemaakt dat de voorgenomen activiteit niet kan worden verwezenlijkt omdat de rechthebbende daarvoor geen toestemming wil geven en er geen mogelijkheid bestaat om de activiteit te verwezenlijken tegen de wens van de rechthebbende in (bijvoorbeeld via onteigening of het opleggen van een gedoogplicht), dan is de verzoeker geen belanghebbende. In dat geval is het verzoek om vergunning geen aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Deze rechtspraak is ook van toepassing op een verzoek om een omgevingsvergunning voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, zoals hier het geval is.
    3.3.    Vaststaat dat niet [wederpartij] maar de gemeente eigenaar is van de grond waarop hij de coffeeshop wil exploiteren. De Afdeling constateert aan de hand van de inhoud van de brief van 29 september 2020 ook dat het college niet bereid is om toestemming aan [wederpartij] te verlenen voor het gebruik van die grond. Op 27 juni 2017 hebben [wederpartij] en de gemeente een intentieovereenkomst gesloten. Hierin hebben zij zich tot doel gesteld om te onderzoeken of sprake kan zijn van een haalbaar en uitvoerbaar plan en of onderhandelingen kunnen worden gestart om te bezien of het aangaan van een overeenkomst tot de mogelijkheden behoort. Het college stelt dat de gemeente de intentieovereenkomst heeft opgezegd in de brief van 14 mei 2020 waarin het college laat weten de onderhandelingen met [wederpartij] niet te zullen starten. De Afdeling overweegt dat de vraag of de gemeente mocht besluiten om de onderhandelingen niet te starten in deze procedure niet aan de orde kan komen. Het is namelijk aan de burgerlijke rechter om te beoordelen of de gemeente verplicht was een positief vervolg te geven aan de intentieovereenkomst en toestemming aan [wederpartij] te verlenen. Omdat het college uitdrukkelijk heeft laten weten geen toestemming te verlenen voor het gebruik van de grond, moet het er voor worden gehouden dat er geen afspraak tussen partijen geldt op grond waarvan [wederpartij] aanspraak kan maken op de grond waarop hij zijn project wil uitvoeren. De Afdeling concludeert dat zich een privaatrechtelijke belemmering voordoet in verband waarmee het project van [wederpartij] niet kan worden uitgevoerd. Dat [wederpartij], zoals hij stelt, de enige serieuze gegadigde is voor het perceel maakt dit niet anders. De gemeente is immers niet bereid een overeenkomst met [wederpartij] te sluiten.
    3.4.    Uit het voorgaande volgt dat het college zich in de brief van 29 september 2020 terecht op het standpunt heeft gesteld dat de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de coffeeshop niet kan worden aangemerkt als een verzoek van een belanghebbende en daarom niet als een aanvraag om een besluit te nemen in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Het college heeft het verzoek dus terecht niet als een aanvraag om een omgevingsvergunning in behandeling genomen en de brief van 29 september 2020 is daarom geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De Afdeling concludeert dat het college het bezwaar tegen de brief van 29 september 2020 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie over het hoger beroep
    4.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep gegrond heeft verklaard en het besluit van 15 december 2020 heeft vernietigd. Voorts heeft de rechtbank het college ten onrechte veroordeeld in de proceskosten in verband met de behandeling van het beroep en bepaald dat het college het griffierecht aan [wederpartij] vergoedt. Dat betekent dat het enige wat van die uitspraak overblijft het deel is dat gaat over de proceskosten voor het verzet. Daarover gaat het hoger beroep namelijk niet. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 15 december 2020 alsnog ongegrond verklaren.
    Het besluit van 8 maart 2023
    5.       Bij het besluit van 8 maart 2022 heeft het college ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank opnieuw op het bezwaar beslist en het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 samen met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Omdat dit besluit is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, is door de vernietiging van die uitspraak de grondslag aan dat besluit komen te ontvallen. Om die reden zal dat besluit worden vernietigd.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 14 januari 2022 in zaak nr. 21/311, voor zover de rechtbank het beroep gegrond heeft verklaard, het besluit van 15 december 2020 heeft vernietigd, het college heeft veroordeeld in de proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00 en heeft bepaald dat het college het griffierecht van € 181,00 vergoedt;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heerlen van 8 maart 2022.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
    w.g. Verburg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Wijgerde
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 januari 2024
    672-1093