ECLI:NL:RBAMS:2025:213, Rechtbank Amsterdam, 14-01-2025, AMS 24/1798
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-01-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Woo. De stellingen van eiser zijn onvoldoende om aan te nemen dat de zoekslag onvolledig is geweest. De bepaling in artikel 4.2, tweede lid, van de Woo roept pas een verplichting voor het bestuursorgaan in het leven op het moment dat een verzoek betrekking heeft op documenten die op grond van enig wettelijk voorschrift bij het bestuursorgaan hadden behoren te berusten. De door eiser genoemde communicatie en verslagen behoren niet op basis van een wettelijk voorschrift bij het college te berusten. Voor zover deze documenten al extern zouden bestaan, had het college dus niet de plicht om deze op grond van artikel 4.2, tweede lid, van de Woo te vorderen. Beroep ongegrond.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 24/1798 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 januari 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit Amsterdam, eiser
    (gemachtigde: mr. C.N. van der Sluis),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder, hierna: het college 
      (gemachtigden: mr. N.N. bontje en [gemachtigde] ).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. Eiser heeft op 29 mei 2022 een verzoek om informatie ingediend op grond van de Wet open overheid (Woo).
    
    
    
      1.1
      Met het besluit van 28 oktober 2022 (het primaire besluit) heeft het college 65 documenten (gedeeltelijk) openbaar gemaakt.
      
    
    
      1.2
      Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Met het besluit van 9 februari 2024 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard. Het college heeft hieraan het advies van de bezwaaradviescommissie van 19 januari 2024 ten grondslag gelegd.
      
    
    
      1.3
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4
      De rechtbank heeft het beroep op 19 december 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en zijn gemachtigde en de gemachtigden van het college.
      
    
    
      1.5
      Eiser heeft de rechtbank verzocht om kennis te nemen van de ongelakte documenten. Het college heeft op 27 december 2024 de ongelakte documenten met een beroep op artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht aan de rechtbank verstrekt. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    2. Eiser heeft met een e-mail van 29 mei 2022, aangevuld met een e-mail van 
    
      1 juni 2022, verzocht om openbaarmaking van informatie die (kort gezegd) verband houdt met het beleid omtrent de vaststelling van de 'Canonherziening einde tijdvak' bij erfpacht.
      Het verzoek van eiser luidt als volgt: 
    
    
    
      “Met een beroep op de Wet Open Overheid verzoek ik het college B&W mij een kopie van alle documenten te doen toekomen:
      A. die zijn verstrekt aan, verstuurd aan of ontvangen van Makelaarsvereniging Amsterdam (MVA), de erfpachtkamer van MVA, individuele leden van MVA die betrekking hebben op bijgevoegde werkinstructies (20091110, 20100129, 20120625, bijlage 2 in 20130222 en 20131217) en daarin beschreven methoden van grondwaarde- en canonbepaling bij canonherziening einde tijdvak uit de periode 1 januari 2009 tot 
      31 december 2015. [..]
      B. die betrekking hebben op besluitvorming over bijgevoegde werkinstructies (20091110, 20100129, 20120625, bijlage 2 in 20130222 en 20131217) in het management team Erfpacht & Uitgifte, directieteam Grond & Ontwikkeling (voorheen OGA) en de verantwoordelijk wethouder uit de periode 1 maart 2009 tot 1 april 2014;
      C. die betrekking hebben op de beantwoording van vragen van de Rekenkamer in verband met haar onderzoek Rechtmatigheid, waaronder Memo 209, de totstandkoming van Memo 209 en de verdere afhandeling van de bevindingen van Memo 209 uit de periode 1 januari 2013 tot 1 juli 2013.
      D. die betrekking hebben op de 'bijlage' van RTR als omschreven in 20121206 (derde bullet point), waaronder de bijlage zelf;
      E. die betrekking hebben op het niet meer aanwijzen van een bepaalde deskundige ‘([gelakt] wordt niet apart meegedeeld dat OGA hem voorlopig niet als deskundige zal aanwijzen)' als genoemd in 20121206, waaronder documenten ten aanzien van de besluitvorming hierover.
    
    
    
      2.1
      Met het primaire besluit heeft het college 65 documenten openbaar gemaakt. Vijf documenten zijn geheel openbaar gemaakt en negen documenten waren al openbaar. 51 documenten zijn gedeeltelijk openbaar gemaakt. De daarin genoemde persoonsgegevens zijn, op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo, niet verstrekt omdat openbaarmaking daarvan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Het college heeft de documenten opgenomen in een inventarislijst.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt of het college het verzoek op de juiste wijze heeft behandeld en of voldoende informatie openbaar is gemaakt. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    
      
        Is de zoekslag van het college volledig en voldoende inzichtelijk?
      
    
    4. Eiser stelt dat de zoekslag van het college onvoldoende is geweest. Volgens eiser zouden er meer documenten moeten zijn dan het college tot nu toe heeft verstrekt. Eiser vindt het bijvoorbeeld niet aannemelijk dat er maar één document is over het niet meer aanwijzen van een bepaalde deskundige en mist daarnaast concepten en agendaformulieren. Eiser vindt dat de zoekslag van het college onvoldoende inzichtelijk is waardoor niet te controleren is of er op de juiste wijze is gezocht. Eiser wil graag een overzicht van de afdelingen waar wel en niet is gezocht met daarbij een toelichting per afdeling waarom daar niet is gezocht. Ook is volgens eiser niet duidelijk welke zoektermen zijn gebruikt. Eiser draagt diverse zoektermen aan waarop het college alsnog zou moeten zoeken. 
    
    
      4.1
      Het college stelt dat er niet meer documenten zijn die onder het verzoek vallen. De concepten en agendaformulieren die eiser noemt, zijn er niet. Ook zijn er geen andere documenten over het niet meer aanwijzen van een bepaalde deskundige. In het verweerschrift en ter zitting heeft het college toegelicht hoe de zoekslag heeft plaatsgevonden. Het college heeft per onderdeel van het verzoek uiteengezet welke medewerkers, aangeduid met hun functie en rol bij het onderwerp, zijn bevraagd. Deze medewerkers zijn inhoudelijk betrokken (geweest) bij het onderwerp en hebben op basis van het verzoek gekeken waar en met welke zoektermen zij relevante documenten zouden kunnen vinden. Op die manier is er gezocht in het documentmanagementsysteem Docwerker, in mailboxen van betrokken medewerkers en op de netwerkschijven. 
      
    
    
      4.2
      De rechtbank neemt als uitgangspunt dat als een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat documenten niet (of niet meer) onder haar berusten en zo’n mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het dan in beginsel aan degene is die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat documenten toch onder het bestuursorgaan berusten. Dit volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). Bij de beoordeling of een stelling van een bestuursorgaan de rechtbank niet ongeloofwaardig voorkomt, zal worden betrokken op welke wijze het onderzoek is verricht en of de gevonden documenten aanwijzingen bevatten dat de zoekslag onzorgvuldig is geweest.
      
    
    
      4.3
      Met de door het college gegeven toelichting over de zoekslag is de rechtbank van oordeel dat het college voldoende inzichtelijk heeft gemaakt hoe naar documenten is gezocht. Er is toegelicht welke medewerkers zijn bevraagd en in welke systemen er is gezocht. Het college is niet verplicht om, zoals eiser verzoekt, een overzicht te geven van alle afdelingen met een toelichting per afdeling waarom daar niet is gezocht. Ten aanzien van de zoektermen heeft het college toegelicht dat deze zijn ontleend aan de tekst van het verzoek. Het verzoek van eiser is specifiek geformuleerd. De rechtbank acht het daarom aannemelijk dat de betrokken medewerkers op basis van hun inhoudelijke kennis van het onderwerp specifiek hebben kunnen zoeken en goed hebben kunnen inschatten met welke zoektermen zij de documenten konden vinden die onder het verzoek vallen. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat de inhoudelijk medewerkers niet de juiste of onvoldoende zoektermen hebben gebruikt. 
      
    
    
      4.4
      De stelling van het college dat er niet meer documenten zijn die onder het verzoek vallen dan die reeds openbaar zijn gemaakt, acht de rechtbank op basis van bovenstaande dan ook niet ongeloofwaardig. De rechtbank ziet geen aanwijzingen dat de zoekslag onzorgvuldig is geweest of dat een nieuwe zoekslag meer zal opleveren. De stellingen van eiser dat er meer zou moeten zijn, dat het onaannemelijk is dat er maar één besluit van het college zou zijn ten aanzien van het niet meer aanwijzen van een bepaalde deskundige en dat er concepten en agendaformulieren zouden moeten zijn, heeft eiser niet concreet gemaakt. De enkele stellingen daartoe zijn onvoldoende om aan te nemen dat de zoekslag onvolledig is geweest. 
      
      
        
          Had gezocht moeten worden naar documenten in de back-up van mailboxen van 
        
        
          oud-medewerkers?
        
        5. Eiser stelt dat het college ten onrechte niet heeft gezocht in de back-ups van mailboxen van oud-medewerkers. Eiser noemt daarbij specifiek drie personen die volgens eiser inhoudelijk betrokken waren bij het onderwerp van zijn verzoek en die inmiddels niet meer in dienst zijn. Hun mailboxen zijn dus niet meer actief waardoor deze niet zijn meegenomen in de zoekslag, terwijl er gelet op de betrokkenheid van deze personen bij het onderwerp wel onder het verzoek vallende e-mails in die mailboxen kunnen zitten. Zij kunnen bijvoorbeeld onderling hebben gemaild. De drie personen betreffen een wethouder, een afdelingshoofd van het bureau erfpacht en een grondprijsadviseur. Dat deze personen inhoudelijk betrokken waren, blijkt volgens eiser uit twee openbaar gemaakte documenten. Uit document 30, een nota voor het college, zou blijken dat de grondprijsadviseur ambtelijk opdrachtgever is geweest en in document 43 staat dat de wethouder een gesprek heeft gehad met de MVA. 
      
      
    
    
      5.1
      Het college stelt dat de door eiser genoemde personen niet inhoudelijk betrokken waren bij het onderwerp. Deze personen zijn alleen betrokken geweest door middel van instemming of kennisgeving. Het college heeft voorafgaand aan de zitting bij de bestuursadviseur en de beleidsadviseur nog specifiek navraag gedaan naar de betrokkenheid van deze personen. Daarnaast was er een coördinator op het betreffende onderwerp die in principe in alle mailwisselingen hierover werd betrokken. Deze persoon is nog in dienst en zijn mailbox is doorzocht. Volgens het college is het daardoor niet aannemelijk dat er onder het verzoek vallende documenten in de mailboxen van oud-medewerkers zitten die nog niet naar voren zijn gekomen. 
      
    
    
      5.2
      De rechtbank is van oordeel dat voor het afdelingshoofd en de wethouder de stelling van het college dat deze personen enkel ter kennisgeving en instemming zijn betrokken niet ongeloofwaardig is. De aard van deze functies is dat ze zich niet inhoudelijk bemoeien met het opstellen van stukken, ze hebben immers een management- of politieke functie. Document 43 waar eiser naar verwijst maakt dat niet anders. In dit document staat dat de wethouder een gesprek heeft gehad met de MVA. Dat een dergelijk gesprek vanuit een politieke functie heeft plaatsgevonden, betekent nog niet dat er ook inhoudelijke betrokkenheid was en geeft in ieder geval onvoldoende aanknopingspunten dat de wethouder zelf hierover heeft gemaild buiten de inhoudelijk betrokken medewerkers om. De e-mail in document 43 is ook niet door de wethouder opgesteld, maar door zijn ambtelijke ondersteuning. 
      
    
    
      5.3
      Ten aanzien van de functie grondprijsadviseur acht de rechtbank het mogelijk dat dit een inhoudelijk betrokken functie is. De vraag is dan vervolgens of het ook aannemelijk is dat er in de mailbox van deze oud-medewerker documenten zitten die in de zoekslag van het college nog niet naar boven zijn gekomen. Een mailwisseling onderling met de wethouder of het afdelingshoofd is niet waarschijnlijk gelet op het ontbreken van hun inhoudelijke betrokkenheid. Mailwisselingen met andere inhoudelijk betrokken medewerkers en de coördinator zouden reeds via hun actieve mailboxen naar voren moeten zijn gekomen. De rechtbank is daarom van oordeel dat de stelling van het college, dat het niet aannemelijk is dat er in de oude mailbox van de grondprijsadviseur e-mails zouden zitten die onder het verzoek vallen en die nu nog niet gevonden zijn, niet ongeloofwaardig is. Eiser heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat dat anders is en welke documenten dan in de mailboxen zouden moeten zitten. 
      
      
        
          Had gezocht moeten worden in het systeem Andreas?
        
        6. Eiser stelt dat het college had moeten zoeken in het systeem Andreas. Dit systeem wordt gebruikt voor de agendering van stukken voor de agenda’s van de gemeenteraad en het college. In dit systeem is niet gezocht waardoor er volgens eiser vergaderdocumenten zoals begeleidende memo’s en presentaties ontbreken. 
      
      
    
    
      6.1
      Het college stelt dat Andreas een systeem is waarmee vergaderingen worden voorbereid. Daarin worden geen documenten aangemaakt of opgeslagen. Documenten die in Andreas staan, worden geïmporteerd uit Docwerker zodat deze beschikbaar zijn voor de raads- en collegeleden. Andreas is dus alleen een doorgeefsysteem en geen zelfstandig documentmanagementsysteem. Hierdoor staan er geen documenten in Andreas die niet in Docwerker staan. 
      
    
    
      6.2
      De rechtbank is van oordeel dat de stelling van het college, dat er geen documenten in Andreas staan die niet reeds in Docwerker zijn gevonden, niet ongeloofwaardig is. Eiser stelt in algemene zin dat er meer vergaderdocumenten zouden moeten zijn, zoals memo’s en bijlagen. Eiser maakt echter niet concreet waaruit dit blijkt en welke bijlagen er dan precies ontbreken. Bijvoorbeeld door te verwijzen naar documenten waarin de ontbrekende bijlagen worden genoemd.
      
      
        
          Hadden documenten opgevraagd moeten worden bij externen?
        
        7. Eiser stelt dat het college documenten over het contact met de MVA over de uitvoering van de werkinstructies op grond van artikel 4.2 van de Woo extern had moeten opvragen. Eiser stelt concrete aanwijzingen te hebben dat er is gecommuniceerd met de MVA en dat daar verslagen van zouden moeten zijn. Deze stukken ontbreken en hadden, gelet op de zorgplicht in artikel 2.4, eerste lid van de Woo, bij het college behoren te berusten. 
      
      
    
    
      7.1
      Het college stelt dat de bepaling in artikel 4.2, tweede lid, van de Woo pas een verplichting voor het college in het leven roept op het moment dat een verzoek betrekking heeft op documenten die op grond van enig wettelijk voorschrift bij het bestuursorgaan hadden behoren te berusten. De door eiser genoemde communicatie en verslagen behoren niet op basis van een wettelijk voorschrift bij het college te berusten.  
      
    
    
      7.2
      Artikel 4.2, tweede lid, van de Woo bevat de verplichting voor bestuursorganen om documenten die op basis van enig wettelijk voorschrift bij het college behoren te berusten maar dat niet meer zijn, extern op te vragen. Blijkens de totstandkomingsgeschiedenis van de Woo wordt met een wettelijk voorschrift zoals genoemd in artikel 4.2, tweede lid, van de Woo bedoeld, de archiefregelgeving of nog niet nageleefde verplichtingen om bepaalde informatie aan de overheid te verstrekken in het kader van een toezichtrelatie of de verantwoording van een bekostiging. De door eiser genoemde zorgplicht en de communicatie met de MVA valt hier niet onder en betreft dus geen documenten die op basis van enig wettelijk voorschrift onder het college hadden moeten berusten. Voor zover deze documenten al extern zouden bestaan, had het college dus niet de plicht om deze op grond van artikel 4.2, tweede lid, van de Woo te vorderen. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H. van Haeften, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. M.A.H. Gonera, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
      14 januari 2025.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 4 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3571.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 20 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4776.
  
  
    
      Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 77.