ECLI:NL:CBB:2025:277, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 08-04-2025, 25/240
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-04-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek om voorlopige voorziening afgewezen. Verzoeker mag geen plantenpaspoorten afgeven voor planten die afkomstig zijn van percelen die hij in 2024 niet bij Naktuinbouw heeft aangemeld en die dus niet zijn gekeurd. Geen voorlopig rechtmatigheidsoordeel. Wel een belangenafweging die in het nadeel van verzoeker uitvalt.

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 25/240
    
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 8 april 2025 in de zaak tussen
    
    
      [naam] B.V. te [woonplaats]  ( [naam] )
    (gemachtigde: [naam] )
    
    
      en
    
    
    de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigde: mr. P.M.M. van Bennekom).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Met een besluit van 17 maart 2025 (besluit) heeft de minister [naam] een last onder dwangsom opgelegd omdat hij artikel 25 van de Plantgezondheidswet heeft overtreden, met als doel om herhaling van die overtreding te voorkomen. 
    
    
    
      
        [naam] heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt en heeft een verzoek om voorlopige voorziening ingediend.
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      
        [naam] heeft nadere reacties ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 2 april 2025. Daar is de gemachtigde van verweerder verschenen, bijgestaan door P.J de Vries, J.S. Stellingwerf en R. Broenink. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.1
      
        [naam] heeft een boomkwekerij en verhandelt bomen en plantaardige producten waarvoor hij plantenpaspoorten afgeeft.
      
    
    
      1.2
      Op 7 november 2024 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), tevens keurmeester van Naktuinbouw, het bedrijf van [naam] gecontroleerd. Daarvan heeft hij een rapport van bevindingen opgemaakt. Daarin is vermeld dat hem uit administratief onderzoek is gebleken dat [naam] in 2024 ongeveer honderd percelen in gebruik had voor de teelt van boomkwekerijgewassen voor de handel. Daarvan heeft [naam] er in 2024 vier aangemeld bij Naktuinbouw, die op die percelen veldkeuringen heeft gedaan. Op de overige percelen heeft Naktuinbouw geen veldkeuringen gedaan. De toezichthouder heeft op 7 november 2024 gezien dat [naam] op vijf niet aangemelde percelen planten had gerooid en voor die producten plantenpaspoorten had afgegeven. 
      
      2 Volgens de minister heeft [naam] aldus een overtreding begaan bij het afgeven van plantenpaspoorten. Op de percelen die hij in 2024 niet bij Naktuinbouw heeft aangemeld, heeft niet het vereiste onderzoek plaatsgevonden als bedoeld in artikel 87, eerste lid van Verordening 2016/2031. Daarom mag [naam] volgens artikel 87, tweede lid, voor plantaardige producten die afkomstig zijn van niet aangemelde percelen geen plantenpaspoort afgeven. Dat [naam] dat op 7 november 2024 wel heeft gedaan is een overtreding van artikel 87, eerste lid, in samenhang met artikel 87, tweede lid, onder b en artikel 84, tweede lid, van Verordening 2016/2031, en een overtreding volgens artikel 42, eerste lid, van de Regeling plantgezondheid en van artikel 25, van de Plantgezondheidswet, volgens de minister (overtreding). 
      
      3. De minister heeft met het besluit aan [naam] op grond van artikel 28 van de Plantgezondheidswet en artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een last onder dwangsom opgelegd. De last houdt kort gezegd in dat [naam] de overtreding niet nogmaals begaat, op straffe van verbeurte van een dwangsom per nieuwe overtreding van € 1000,- tot een maximum van € 12.000,-. De last onder dwangsom geldt een jaar na dagtekening van het besluit en is ook uitgewerkt als het maximale dwangsombedrag is verbeurd.
      
    
    
      4.1
      
        [naam] heeft de voorzieningenrechter verzocht het besluit met de last onder dwangsom per direct te schorsen tot op het bezwaar is beslist, en de minister te gelasten daarmee te wachten tot het College op zijn beroep van 31 december 2022 heeft beslist. Behalve als er per direct een voorlopige voorziening wordt genomen, zijn de opgelegde maatregelen de doodsteek voor het bedrijf.
      
    
    
      4.2
      Volgens [naam] is zijn plantenpaspoortautorisatie voor de derde maal ten onrechte ingetrokken. Daardoor kan hij zijn planten niet verkopen. Juist nu in het drukke voorjaarsseizoen 25% van de omzet moet worden behaald. De weigering van Naktuinbouw danwel de NVWA om exportkeuringen uit te voeren gaat al ten koste van 10% van de omzet. [naam] betwist dat hij verplicht is de percelen die hij in gebruik heeft voor de teelt van plantaardige producten jaarlijks aan te melden, omdat de daarvan afkomstige producten geen teeltmateriaal zijn waarvoor die verplichting geldt. Bovendien is bij Naktuinbouw bekend welke percelen hij heeft. Met de volgens Naktuinbouw verplichte jaarlijkse perceelaangifte, die hij betwist, wordt de boomkwekerijsector volgens hem jaarlijks voor miljoenen onrechtmatig belast.
      
    
  
  
    Beoordeling   
    
    
      5.1
      Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij de voorzieningenrechter voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
      
    
    
      5.2
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat [naam] een spoedeisend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening omdat als gevolg van het besluit in 2025 het grootste deel van de door hem gekweekte plantaardige producten beperkt verhandelbaar is. Volgens de minister kan de keuze van [naam] om in 2024 niet al zijn percelen aan te melden bij Naktuinbouw voor dat jaar niet meer worden hersteld. De niet aangemelde percelen en de daarvan afkomstige plantaardige producten kunnen niet alsnog fytosanitair gekeurd worden en voor die plantaardige producten mag [naam] volgens de minister geen plantenpaspoorten afgeven. Daardoor is volgens de minister het grootste deel van de productie beperkt verhandelbaar.
      
    
    
      5.3
      Omdat voormeld standpunt van de minister aan het besluit ten grondslag is gelegd en [naam] dat betwist, is er spoedeisend belang bij een voorlopige voorziening. 
      
      
        
          Voorlopig rechtmatigheidsoordeel
        
      
      
    
    
      5.4
      De voorzieningenrechter moet beoordelen of het besluit naar zijn voorlopig oordeel in rechte stand kan houden. Met dat besluit is, anders dan [naam] meent, niet zijn machtiging ingetrokken om plantenpaspoorten af te geven. Met dat besluit is bepaald dat [naam] geen plantenpaspoorten mag afgeven voor planten of plantaardige producten die afkomstig zijn van percelen die hij in 2024 niet bij Naktuinbouw heeft aangemeld en die dus niet zijn gekeurd.
      
    
    
      5.5
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat deze spoedprocedure zich niet leent voor een diepgaande en gedetailleerde bespreking van de standpunten van [naam] en de minister als hiervoor onder 4.2 en 5.2 kort weergegeven. De te beantwoorden rechtsvragen over (de interpretatie) van de van toepassing zijnde (Europese) regelgeving vergt nader onderzoek en overdenking. De voorzieningen-rechter onthoudt zich daarom van een voorlopig rechtmatigheidsoordeel en volstaat aan de hand van een belangenafweging met te bepalen of er aanleiding is om, in afwachting van de beslissing op bezwaar, een voorlopige voorziening te treffen.
      
      
        
          Belangenafweging
        
      
      
    
    
      5.6
      Het belang dat de minister vertegenwoordigt is het algemeen belang dat Verordening 2016/2031 wordt nageleefd, om plantgezondheidsrisico’s in de Europese Unie te verminderen en uitbraken van schadelijke ziekten en plagen te voorkomen. Het belang van [naam] is om in (het voorjaar van) 2025 zijn plantaardige producten te mogen voorzien van plantenpaspoorten om deze producten te mogen verhandelen. 
      
    
    
      5.7
      
        De voorzieningenrechter is van oordeel dat het belang dat de minister vertegenwoordigt zwaarder moet wegen dan het belang van [naam] . De voorzieningenrechter merkt in dit verband op dat het besluit voor [naam] alleen nadelig uitpakt voor zover hij voor het verhandelen van producten planten-paspoorten nodig heeft. [naam] stelt dat op de niet aangemelde percelen enkel plantaardige producten staan die geen teeltmateriaal zijn. Uitzonderingen daargelaten zijn voor de handel van niet teeltmateriaal geen plantpaspoorten vereist. Daaruit volgt dat voor het merendeel van de door hem verhandelde producten geen plantenpaspoort nodig lijkt te zijn. Voor zover dat juist is wordt [naam] door het besluit nagenoeg niet in zijn belangen geschaad. Voor zover [naam]  financiële gevolgen ondervindt door het besluit berust dit op een ondernemerskeuze. Daar komt bij dat er geen aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat, zoals [naam] stelt, het besluit het einde van zijn bedrijf betekent. Dat heeft hij niet met objectieve en verifieerbare gegevens aannemelijk gemaakt. Dit betekent dat de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening zal afwijzen.
        
          Slotsom
        
      
      
      6 De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.  
      
      7 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 april 2025.
    
    
    
    
      R.W.L. Koopmans 				J.W.E. Pinckaers		
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Bijlage wettelijk kader
    
    
      Verordening (EU) 2016/2031 van het Europees Parlement en de Raad van 26 oktober 2016 betreffende beschermende maatregelen tegen plaagorganismen bij planten
    
    
    
      Artikel 78  
      Een plantenpaspoort is een officieel etiket voor het verkeer van planten, plantaardige producten en andere materialen binnen het grondgebied van de Unie en, waar van toepassing, naar en binnen beschermde gebieden, dat bevestigt dat aan alle voorschriften van artikel 85 en, voor het verkeer naar en binnen beschermde gebieden, artikel 86 wordt voldaan en dat het de inhoud en vorm heeft als beschreven in artikel 83.
    
    
    
      Artikel 84
    
    1. Plantenpaspoorten worden afgegeven door erkende marktdeelnemers, onder toezicht van de bevoegde autoriteiten.
    De erkende marktdeelnemers geven uitsluitend plantenpaspoorten af voor de planten, plantaardige producten of andere materialen waarvoor zij verantwoordelijk zijn.
    2. In afwijking van lid 1 kunnen ook bevoegde autoriteiten plantenpaspoorten afgeven.
    [..]
    
    
      Artikel 85 
      Een plantenpaspoort voor het verkeer binnen het grondgebied van de Unie wordt afgegeven voor planten, plantaardige producten of andere materialen die aan de volgende voorschriften voldoen:
    
    a. a) zij zijn vrij van EU-quarantaineorganismen, of van plaagorganismen waarvoor krachtens artikel 30, lid 1, vastgestelde maatregelen gelden;
    [..] [etc.]
    
    
      Artikel 86 
    
    1. Een plantenpaspoort voor het binnenbrengen in en het verkeer binnen een beschermd gebied wordt afgegeven voor planten, plantaardige producten en andere materialen die voldoen aan alle voorschriften van artikel 85, en bovendien aan de volgende voorschriften:
    [..]
    
    
      Artikel 87 
    
    1. Een plantenpaspoort mag uitsluitend worden afgegeven voor planten, plantaardige producten en andere materialen waarvoor een grondig onderzoek overeenkomstig de leden 2, 3 en 4 heeft aangetoond dat zij voldoen aan de voorschriften van artikel 85 en, waar van toepassing, van artikel 86.
    Planten, plantaardige producten en andere materialen mogen hetzij afzonderlijk hetzij aan de hand van representatieve monsters worden onderzocht. Het onderzoek heeft ook betrekking op het verpakkingsmateriaal van de betrokken planten, plantaardige producten of andere materialen.
    2. Het onderzoek wordt uitgevoerd door de erkende marktdeelnemer. In de volgende gevallen wordt het onderzoek evenwel door de bevoegde autoriteit uitgevoerd:
    a. a) bij toepassing van lid 3, eerste alinea, onder c), van dit artikel, met betrekking tot inspecties, het nemen van monsters van en het uitvoeren van tests;
    b) bij toepassing van artikel 84, lid 2; of
    [..]
    3. Het onderzoek voldoet aan alle volgende voorwaarden: [..] Indien de desbetreffende voorschriften of maatregelen vereisen dat het onderzoek wordt uitgevoerd door de bevoegde autoriteit, wordt het niet uitgevoerd door de in lid 2 van dit artikel bedoelde erkende marktdeelnemer.
    4. De Commissie is bevoegd overeenkomstig artikel 105 gedelegeerde handelingen vast te stellen die deze verordening aanvullen door het vaststellen van gedetailleerde maatregelen betreffende visuele onderzoeken, het nemen van monsters en het uitvoeren van tests, alsmede de frequentie en de tijdstippen van de in de leden 1, 2 en 3 van dit artikel, bedoelde onderzoeken met betrekking tot specifieke planten, plantaardige producten en andere materialen op basis van de specifieke risico's van plaagorganisme die zij kunnen opleveren. [..] Bij de vaststelling van deze gedelegeerde handelingen houdt de Commissie rekening met de ontwikkeling van de wetenschappelijke en technische kennis en met internationale normen.
    
    
      Plantgezondheidswet
    
    
    
      Artikel 25
      Het is verboden te handelen in strijd met bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van verordening 2016/2031, [..]
    
    
    
      Artikel 28
      Onze Minister is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens deze wet en van het bepaalde bij of krachtens verordening 2016/2031, [..] 
    
    
    
      Algemene wet bestuursrecht
    
    
    
      Artikel 5:32
    
    1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.[..]
    
    
      Regeling Plantgezondheid
    
    
    
      Artikel 42
    
    1. Gedragingen in strijd met de voorschriften vastgesteld bij of krachtens de artikelen [..] 84, eerste lid, [..] 87, eerste lid, van verordening 2016/2031 [..] zijn overtredingen.