ECLI:NL:RVS:2024:3418, Raad van State, 21-08-2024, 202305621/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-08-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 oktober 2022 heeft het college met toepassing van artikel 5.24, eerste lid, van de Waterwet een gedoogplicht opgelegd in verband met de uitvoering van het projectplan "Waterwet dijkversterking Gorinchem-Waardenburg". [appellant] is eigenaar van de percelen, kadastraal bekend gemeente Herwijnen, sectie U, nummers 892, 1116, 1118, 1119, 1120 en 1542 (hierna: de percelen) in de Herwijnense Bovenwaard. De percelen liggen in het gebied van het op 27 november 2020 vastgestelde projectplan. Dit projectplan is vastgesteld met het oog op de versterking van de rivierdijk aan de noordzijde van de Waal tussen Gorinchem en Waardenburg. Het projectplan voorziet in maatregelen ten behoeve van de dijkversterking en in een herinrichting van de uiterwaarden langs het dijktracé. Ter uitvoering van het projectplan is een aantal uitvoeringsbesluiten genomen. Het projectplan is bij uitspraak van de Afdeling van 1 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1561, in rechte onaantastbaar geworden. [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter zich ten onrechte heeft beperkt tot de vraag of het college een voldoende aantal pogingen heeft ondernomen om tot minnelijke overeenstemming te komen.

202305621/1/R1.
    Datum uitspraak: 21 augustus 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland van 10 augustus 2023 in zaken nrs. 23/3559 en 23/3545 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van dijkgraaf en heemraden van het Waterschap Rivierenland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 31 oktober 2022 heeft het college met toepassing van artikel 5.24, eerste lid, van de Waterwet een gedoogplicht opgelegd in verband met de uitvoering van het projectplan "Waterwet dijkversterking Gorinchem-Waardenburg" (hierna: projectplan).
    Bij besluit van 24 mei 2023 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 10 augustus 2023 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (hierna: voorzieningenrechter) het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juli 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. N.M.C.H. Crooijmans, advocaat te Helmond, en vergezeld door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.J.W. van Ingen, drs. C. Egmond, ing. A.V. Dodkin RT en H.B. Jumelet, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet voor een besluit tot oplegging van een gedoogplicht als bedoeld in artikel 5.24, eerste lid, van de Waterwet toepassing is gegeven aan artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) of een dergelijk besluit bekendgemaakt is, dan blijft op grond van artikel 4.5, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt.
    Het besluit van het college tot oplegging van de gedoogplicht is op 31 oktober 2022 bekendgemaakt. Dit betekent dat in dit geval de Waterwet, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] is eigenaar van de percelen, kadastraal bekend gemeente Herwijnen, sectie U, nummers 892, 1116, 1118, 1119, 1120 en 1542 (hierna: de percelen) in de Herwijnense Bovenwaard. De percelen liggen in het gebied van het op 27 november 2020 vastgestelde projectplan. Dit projectplan is vastgesteld met het oog op de versterking van de rivierdijk aan de noordzijde van de Waal tussen Gorinchem en Waardenburg. Het projectplan voorziet in maatregelen ten behoeve van de dijkversterking en in een herinrichting van de uiterwaarden langs het dijktracé. Ter uitvoering van het projectplan is een aantal uitvoeringsbesluiten genomen. Het projectplan is bij uitspraak van de Afdeling van 1 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1561, in rechte onaantastbaar geworden.
    Bij besluit van 31 oktober 2022 heeft het college op grond van artikel 5.24, eerste lid, van de Waterwet aan [appellant] de verplichting opgelegd om op (gedeelten van) genoemde percelen de aanleg, het wijzigen en het in stand houden van een waterstaatswerk en de daarmee verband houdende werkzaamheden te gedogen voor de vermelde werken en werkzaamheden en voor de vermelde duur. De permanente werken en werkzaamheden bestaan onder meer uit het aanleggen van een nevengeul. [appellant] dient daarnaast een aantal tijdelijke werkzaamheden te gedogen, waaronder graaf-, opslag- en transportwerkzaamheden.
    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college voldoende pogingen ondernomen om toestemming te verkrijgen voor het gebruik van de gronden van [appellant] en heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat de percelen niet onteigend hoeven te worden. [appellant] kan zich niet verenigen met de uitspraak van de voorzieningenrechter en heeft hiertegen hoger beroep ingesteld.
    Goede procesorde
    3.       [appellant] heeft op 18 juni 2024 een nader stuk met bijlagen ingediend. Het gaat onder meer om een verklaring van zijn [adviseur] over het verloop van het minnelijk overleg. Het college heeft zich op de zitting op het standpunt gesteld dat deze verklaring in strijd met de goede procesorde is ingediend, omdat het college onvoldoende gelegenheid heeft gehad om hierop te reageren.
    Ook na afloop van de beroepstermijn en, als die termijn is gegeven, na afloop van de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Awb, kunnen, gelet op artikel 8:58 van de Awb, stukken, ter motivering van een eerdere beroepsgrond, worden ingediend, tenzij dat in strijd is met een goede procesorde. Dat is het geval als die stukken verwijtbaar zo laat worden ingediend dat de andere partijen worden belemmerd om daarop voldoende te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor op andere wijze wordt belemmerd.
    De Afdeling ziet geen aanleiding het stuk als zodanig buiten beschouwing te laten. Het stuk is vóór aanvang van de in artikel 8:54, eerste lid, van de Awb genoemde termijn van tien dagen ingediend en het college heeft op de zitting voldoende gelegenheid gehad om op het stuk te reageren, wat het ook heeft gedaan. De Afdeling neemt hierbij ook in aanmerking dat het stuk niet zodanig nieuwe informatie bevat dat het aanleiding geeft voor het oordeel dat de voortgang van de procedure op andere wijze wordt belemmerd.
    Minnelijk overleg
    4.       [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter zich ten onrechte heeft beperkt tot de vraag of het college een voldoende aantal pogingen heeft ondernomen om tot minnelijke overeenstemming te komen. De voorzieningenrechter heeft volgens [appellant] miskend dat de door het college ondernomen pogingen niet serieus waren. Volgens [appellant] kan geen sprake zijn van voldoende serieuze en redelijke pogingen tot minnelijke verwerving wanneer tweemaal een niet reëel en ook gelijkluidend, aanbod is gedaan. In de aangeboden schadeloosstelling is geen rekening gehouden met de door [appellant] aangelegde zomerkade, die, anders dan het college aanneemt, een waterstaatkundige functie heeft. De zomerkade dient ter bescherming van het landbouwkundig gebruik van de gronden en maakt kleiwinning mogelijk. Het doorbreken van de zomerkade leidt tot wateroverlast en schade en belemmert de aanwas van klei. De voorzieningenrechter heeft miskend dat het college de waarde van de aanwezige klei ten onrechte niet bij het aanbod heeft betrokken. Ook is niet beoordeeld of sprake is van een waardevermindering van de landbouwgronden. Het college is volgens [appellant] uitgegaan van onjuiste uitgangspunten ten aanzien van de nevengeul. Volgens [appellant] zou het bij de aanleg van de nevengeul gaan om het herstel van een oude strang die opnieuw werd uitgegraven. Deze oude strang liep volgens [appellant] niet over zijn gronden en daarom is het een nieuwe watergang in plaats van het herstel van een in onbruik geraakte nevengeul. Hierdoor heeft het college de gebruiksmogelijkheden van de gronden onjuist en te gering ingeschat wat gevolgen heeft voor de vraag of voldoende minnelijk overleg heeft plaatsgevonden. De voorzieningenrechter heeft miskend dat het college met een bedrag van € 9.312,00 geen volledige schadeloosstelling heeft aangeboden, aldus [appellant].
    4.1.    Op de zitting heeft het college zich op het standpunt gesteld dat [appellant] in het nader stuk van 18 juni 2024 gronden heeft aangevoerd die hij niet eerder heeft aangevoerd, namelijk dat het doorsteken van de zomerkade de kleiaanwas belemmert en dat college twee keer een gelijkluidend aanbod heeft gedaan. Ook heeft [appellant] volgens het college voor het eerst in het hoger beroep aangevoerd dat de feiten ten aanzien van de nevengeul door het college onjuist zijn weergegeven.
    [appellant] heeft in het hoger beroepschrift betoogd dat het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de door hem aangelegde zomerkade en dat de winning van klei zal worden bemoeilijkt als gevolg van het plan. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] daarmee binnen de termijn voor het instellen van hoger beroep reeds betoogd dat als gevolg van het doorsteken van de zomerkade, kleiwinning zal worden bemoeilijkt. [appellant] heeft in zijn hoger beroepschrift verder aangevoerd dat het college slechts tweemaal een onredelijk bod heeft gedaan en dat de door het college ondernomen pogingen niet serieus te nemen zijn. Dat [appellant] in het nader stuk naar voren heeft gebracht dat het om een gelijkluidend aanbod gaat, moet naar het oordeel van de Afdeling niet als een nieuwe beroepsgrond, maar als een argument ter onderbouwing van een eerder ingediende beroepsgrond worden aangemerkt. Overigens is niet in geschil dat het tweede aanbod identiek was aan het eerste. De stelling van [appellant] dat het college de feiten ten aanzien van de nevengeul onjuist heeft weergegeven is weliswaar niet als zodanig in het hoger beroep vermeld, maar houdt voldoende verband met de beroepsgrond dat er onvoldoende minnelijk overleg heeft plaatsgevonden. [appellant] heeft in zijn hogerberoepschrift naar voren gebracht dat hij geen tegenbod kon doen omdat door het college onvoldoende duidelijkheid kon worden verstrekt over de uitgangspunten.
    In hoger beroep mogen ter onderbouwing van een eerder aangevoerde beroepsgrond in beginsel nieuwe argumenten worden aangevoerd. In dit verband verwijst de Afdeling naar haar overzichtsuitspraak van 17 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2853, onder 10.3. Er bestaat in het licht hiervan geen aanleiding om deze argumenten buiten beschouwing te laten. Overigens heeft het college op de zitting ook zijn inhoudelijke standpunt over deze argumenten naar voren gebracht.
    4.2.    Artikel 5.24, eerste lid, van de Waterwet luidt:
    "De beheerder kan, voor zover dat voor de vervulling van zijn taken redelijkerwijs nodig is, rechthebbenden ten aanzien van onroerende zaken de verplichting opleggen om de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk en de daarmee verband houdende werkzaamheden te gedogen, wanneer naar zijn oordeel de belangen van die rechthebbenden onteigening niet vorderen."
    4.3.    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5.24, eerste lid, van de Waterwet (Kamerstukken II 2006-2007, 30 818, nr. 3, blz. 112) volgt dat de gedoogplicht alleen dan wordt opgelegd, indien de rechthebbende geen toestemming verleent voor de aanleg of wijziging van het waterstaatswerk.
    Tussen het college en [appellant] is geen overeenstemming bereikt over de verwerving van gronden. Een vereiste voor het opleggen van een gedoogplicht is het bereiken van overeenstemming niet. Immers, artikel 5.24 van de Waterwet biedt juist de mogelijkheid voor de beheerder om een gedoogplicht op te leggen in het geval dat met rechthebbenden geen overeenstemming wordt bereikt en door rechthebbenden geen toestemming wordt verleend voor het uitvoeren van de betreffende werkzaamheden.
    Het college stelt dat het voldoende pogingen heeft ondernomen om toestemming van [appellant] te krijgen voor het gebruik van de gronden. Uit de stukken komt naar voren dat het college sinds maart 2021 in gesprek is met [appellant] over het vestigen van een zakelijk recht op gedeelten van zijn percelen en over het tijdelijk gebruik hiervan. Op 22 september 2021 is een eerste aanbod gedaan, gevolgd door een herhaald aanbod op 14 januari 2022. In het aanbod is per perceel inzichtelijk gemaakt welke schade wordt vergoed en hoe het bedrag van de aangeboden schadevergoeding is opgebouwd. In de tussentijd en ook daarna hebben er meerdere gesprekken plaatsgevonden en heeft er telefonisch en per e-mail contact plaatsgevonden. Het laatste overleg vond plaats op 15 juli 2022. Na juli 2022 heeft het college niets meer van [appellant] vernomen.
    De voorzieningenrechter heeft terecht geoordeeld dat onder de hiervoor weergegeven omstandigheden geen grond bestaat voor het oordeel dat het college onvoldoende pogingen heeft ondernomen om toestemming te verkrijgen voor de uitvoering van het projectplan en de daarmee verband houdende werkzaamheden op de percelen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de verklaring van [adviseur] over het verloop van het minnelijk overleg niet in betekenende mate afwijkt van beschrijving van dat overleg van de kant van het college.
    Anders dan [appellant] kennelijk veronderstelt, heeft de voorzieningenrechter blijkens de overwegingen van de aangevallen uitspraak niet alleen acht geslagen op het aantal door het waterschap ondernomen pogingen, maar tot op zekere hoogte ook op de inhoud van de gedane aanbiedingen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de voorzieningenrechter zich wat dat laatste betreft terecht beperkt tot een terughoudende toetsing. De Afdeling is in het licht daarvan met de voorzieningenrechter van oordeel dat de gedane schadevergoedingsaanbieding niet op voorhand als onwerkelijk en onredelijk kunnen worden aangemerkt. De enkele omstandigheid dat [appellant] vindt dat het college terzake geen reëel bod heeft gedaan, maakt dit niet anders. Ook het feit dat het college tweemaal eenzelfde aanbod heeft gedaan leidt niet tot het oordeel dat dat de aangeboden schadevergoeding als onwerkelijk en onredelijk moet worden aangemerkt. Hierbij neemt de Afdeling ook in aanmerking dat [appellant] geen tegenbod heeft gedaan. De stelling van [appellant] dat er nog te veel onduidelijkheid was om te kunnen onderhandelen volgt de Afdeling hierbij niet. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij met de informatie die voorhanden was niet op een adequate wijze kon onderhandelen over een reële schadevergoeding en geen tegenbod kon doen en waaruit dan zou blijken welk bedrag volgens [appellant] een volledige schadeloosstelling betrof. De Afdeling acht het daarbij verder van belang dat, naar [appellant] op de zitting heeft erkend, al geruime tijd geen sprake meer is van kleiwinning op zijn percelen en dat hij geen concrete plannen kenbaar heeft gemaakt om met een dergelijke winning te beginnen. Het college heeft alleen daarom al in het kader van het minnelijk overleg geen rekening hoeven te houden met de waarde van klei.
    De ligging van de nevengeul kan in deze procedure niet meer aan de orde komen. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 1 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1561, waarmee het projectbesluit in rechte onaantastbaar is geworden. In die uitspraak heeft de Afdeling onder 119 ten aanzien van de nevengeul als volgt overwogen: "In het projectplan is voorzien in het herstellen van de oorspronkelijke nevengeul, de zogenoemde strang, in het westelijk deel van de Herwijnense Bovenwaard. Deze strang is een nog zichtbare, maar verzande voormalige nevengeul. Met de aanleg van een verdiepte strang die de twee plassen in de uiterwaard met elkaar en met de rivier verbindt, ontstaat een lange meestromende geul van 1,8 km. Voor de realisatie van de geul zijn gronden van [appellant] nodig. Ter zitting heeft [appellant] toegelicht dat hij de percelen die worden geraakt door de aanleg van de geul verpacht en dat deze momenteel worden gebruikt voor de verbouw van mais."
    Anders dan [appellant] lijkt te betogen, volgt uit artikel 5.24, eerste lid, van de Waterwet niet dat het vergoeden van schade in algemene zin een voorwaarde is voor het kunnen opleggen van een gedoogplicht. De mogelijkheid om een verzoek tot schadevergoeding in te dienen is opgenomen in artikel 7.14 van de Waterwet. Op de zitting heeft het college bevestigd dat ook op grond van artikel 7.14 van de Waterwet een volledige schadeloosstelling aan [appellant] zal worden uitgekeerd.
    Het betoog slaagt niet.
    Vordert het belang van [appellant] onteigening?
    5.       [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter geen rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat de werken waarvoor de gedoogplicht is opgelegd, zijn voorzien op een strook grond die perceel 1118 van [appellant] doormidden snijdt. De percelen van [appellant] worden hierdoor van elkaar gescheiden en de tussenliggende strook kan niet meer worden gebruikt. De gebruiksmogelijkheden van de percelen van [appellant] worden door het doorsnijden van de percelen blijvend aangetast, zo betoogt hij. Op de zitting heeft [appellant] nader toegelicht dat perceel 1118 los komt te liggen en daardoor onbereikbaar zal worden. Op de zitting heeft [appellant] zijn stelling die ziet op de vraag of voor de beoordeling of de belangen van een rechthebbende redelijkerwijs onteigening vorderen, betekenis toekomt aan de verhouding tussen de benodigde oppervlakte en het totale aaneengesloten grondoppervlak, ingetrokken. De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant] aldus dat de hier genoemde omstandigheden volgens hem maken dat zijn belangen onteigening vorderen.
    5.1.    Artikel 5.24 van de Waterwet bepaalt dat de gedoogplicht slechts mag worden opgelegd wanneer de belangen van rechthebbenden onteigening niet vorderen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 19 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA3668, is voor het antwoord op de vraag of de belangen van een rechthebbende onteigening vorderen, de voor de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk benodigde grondoppervlakte in verhouding tot het totale grondoppervlak van de rechthebbende van belang. Voorts is van belang of zich bijzondere omstandigheden voordoen, zoals de omstandigheid dat de bruikbaarheid van de rest van een perceel vermindert als gevolg van de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk op een gedeelte van dat perceel.
    5.2.    Niet in geschil is dat het totale grondoppervlak van de percelen die [appellant] in eigendom heeft, 166.571 m² bedraagt. In het besluit van 24 mei 2023 staat dat [appellant] moet gedogen dat een gedeelte met een oppervlakte van 1.779 m² tijdelijk is benodigd voor een werkstrook. Een gedeelte met een oppervlakte van 4.209 m² is permanent benodigd. Dit betekent dat het ruimtebeslag in totaal nog geen 3,6% bedraagt.
    De voorzieningenrechter heeft terecht overwogen dat dit oppervlak als relatief gering kan worden beschouwd, zodat het college zich in zoverre redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat belangen van [appellant] geen onteigening vorderen. Evenmin is gebleken dat de bruikbaarheid van de delen van de percelen waarop de werkzaamheden worden verricht, na deze werkzaamheden in betekenende mate zal afnemen. Het college heeft op de zitting toegelicht dat er bruggen worden aangelegd waardoor de bereikbaarheid van perceel 1118 niet in gedrang komt. In zoverre bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college ten onrechte is overgegaan tot het opleggen van een gedoogplicht. De voorzieningenrechter heeft terecht overwogen dat het college zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat de percelen niet onteigend hoeven te worden, omdat de gebruiksmogelijkheden daarvan niet blijvend worden aangetast.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    w.g. Hoekstra
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2024
    195-1093