ECLI:NL:CBB:2025:123, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 04-03-2025, 22/586
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-03-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boete opgelegd omdat levensmiddelen niet in alle stadia van de productie, verwerking en distributie beschermd werden waardoor het vlees ingeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd. Naakt vlees is in contact gekomen met de buitenkant van een dolav.
        Naar het oordeel van het College is een overtreding in dit geval niet bewezen. Het hoger beroep is gegrond.
        Schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/586
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 maart 2025 op het hoger beroep:
    
      [naam 1] B.V., te [plaats 1] ( [naam 1] )
    
      (gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen),
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 18 februari 2022, kenmerk 20/6245, in het geding tussen
    
    
    
      [naam 1]
    
    en
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselkwaliteit en Natuur, 
    (gemachtigden: mr. M.M.J. Hunting en J.J.A. Theeuwes)
    
    
      en 
    
    
    de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (Staat).
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      
        [naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 18 februari 2024 (ECLI:NL:RBROT:2022:1662) (aangevallen uitspraak) met kenmerk 20/6245.
    
    
    
      De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 januari 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigden van partijen. Namens [naam 1] waren verder aanwezig [naam 2] en [naam 3] .
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Op 15 oktober 2019 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie uitgevoerd in het kader van regulier toezicht bij het slachthuis [naam 1] . 
      
    
    
      1.2
      In het rapport van bevindingen van deze inspectie dat is opgemaakt op 12 november 2019 beschrijft de toezichthouder dat hij in de koelcel enkele haken met vlees eraan zag, waarvan het vlees direct in contact kwam met een paar grijze dolavs. Een “dolav” is een kunststof bak waarin vlees wordt vervoerd. De toezichthouder constateerde op grond daarvan dat verontreiniging van het vlees niet werd voorkomen, omdat naakt vlees in contact kwam met een niet schoon oppervlak. De toezichthouder heeft vervolgens zijn bevinding gemeld bij de bedrijfsleider ( [naam 4] ) en hem hierover een rapport van bevindingen aangezegd. Hierop zijn de onderdelen van het vlees die contact hadden met de dolavs opgeknapt (bijgesneden). De toezichthouder heeft bij het rapport van bevindingen een foto gevoegd.
      
    
    
      1.3
      Naar aanleiding van de bevindingen in dit rapport heeft de minister aan [naam 1] bij besluit van 5 juni 2020 (boetebesluit) een boete van € 2.500,- opgelegd voor het volgende beboetbare feit: 
      
      
        “Levensmiddelen werden niet in alle stadia van de productie, verwerking en distributie beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd.”
      
      
      
        Volgens de minister heeft [naam 1] daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, gelet op artikel 4, tweede lid en Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van de Verordening (EG) 852/2004.
      
      
    
    
      1.4
      Met het besluit van 16 oktober 2020 (beslissing op bezwaar), heeft de minister de bezwaren van [naam 1] tegen het boetebesluit ongegrond verklaard.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.1
      De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] ongegrond verklaard.
      
    
    
      2.2
      
        [naam 1] heeft in beroep bij de rechtbank aangevoerd dat er geen sprake was van verontreiniging, omdat de betreffende dolavs schoon en ontsmet waren. Ter onderbouwing van haar stelling heeft [naam 1] bij de rechtbank een validatieverslag van 2 maart 2021 in het geding gebracht. De rechtbank overweegt in de aangevallen uitspraak: 
      
      
        “3.3. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres met dit validatieverslag geen concrete aanknopingspunten aangedragen voor twijfel aan de juistheid en volledigheid van de bevindingen van de toezichthouder zoals weergegeven in het rapport van bevindingen. In het validatieverslag is immers vermeld dat de onderzijde van de dolavs die zijn onderzocht niet geheel vrij zijn van bacteriën. Daarom kan niet worden gesteld dat de dolavs normalerwijze brandschoon zijn. Uit het validatieverslag blijkt dat er monsters zijn genomen aan de zijkant en onderkant van de dolavs, maar niet is vermeld of de monsters op gladde oppervlakken zijn genomen of niet. De dolavs hebben immers ook uitsparingen aan de onderzijde. Uit de toelichting van eiseres ter zitting blijkt dat de onderkant van de dolavs net als een krat open is en zoals verweerder ter zitting heeft toegelicht is een open onderzijde bevattelijker voor verontreiniging dan wanneer de onderkant geheel glad zou zijn. Ter zitting heeft eiseres er ook op gewezen dat de dolavs pootjes hebben waardoor de onderkant van de dolavs de grond niet raakt, maar ook deze toelichting kan haar niet baten. Door het hanteren van de dolavs, bijvoorbeeld bij het verplaatsen van de dolavs met een vorkheftruck waarbij de onderkant van de dolavs door de vorkheftruck wordt geraakt, is er een aanzienlijke kans dat de onderkant van de dolavs daardoor verontreinigd raakt. Volgens eiseres worden de dolavs door een extern bedrijf gereinigd en gedesinfecteerd en vervolgens schoon in een gekoelde vrachtwagen naar haar bedrijf teruggebracht. Echter, gesteld noch gebleken is dat de gereinigde en gedesinfecteerde dolavs in een steriele verpakking worden vervoerd, zodat niet is uitgesloten dat (de onderkant van) de dolavs tijdens het transport verontreinigd raken. Voorts heeft eiseres ter zitting naar voren gebracht dat in de gebruikelijke situatie het vlees los hangt van de dolavs, maar dat er ten tijde van de inspectie veel kratten stonden. Deze opmerking leidt niet tot een ander oordeel, nu in het rapport van bevindingen duidelijk is beschreven dat het betreffende vlees in aanraking kwam met de onderkant van de dolavs, terwijl de onderkant niet bestemd is om rechtstreeks met vlees in contact te komen. Dit betekent dat eiseres het vlees niet heeft beschermd tegen elke verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie.
      
    
    
      3.4.
      Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiseres het voorschrift van bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3 van Verordening (EG) nr. 852/2004 niet heeft nageleefd. Verweerder was daarom bevoegd eiseres daarvoor een bestuurlijke boete op te leggen.”
      
    
    
      2.3
      Dat [naam 1] in haar verdediging is geschaad omdat er geen proces-verbaal is opgemaakt van het contact tussen de toezichthouder en de vertegenwoordiger van [naam 1] , volgt de rechtbank niet. In de overschrijding van de termijn in artikel 5:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ziet de rechtbank geen reden om de boete te matigen.
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      
        Beoordeling van de overtreding
      
    
    
    
      3.1
      De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
      
    
    
      3.2
      
        
          [naam 1] voert aan dat geen sprake is van verontreiniging van het vlees door aanraking met de dolavs. Zij stelt dat het vlees niet in aanraking is gekomen met de onderkant, maar met de gladde zijkant van de dolavs, wat duidelijk te zien is op de foto bij het rapport van bevindingen. De rechtbank heeft daar ten onrechte geen overwegingen aan gewijd, terwijl de rechtbank wel een onderscheid maakt tussen de gladde zijkanten en de uitsparingen aan de onderzijde van de dolavs. Dat onderscheid is hier echter van wezenlijk belang volgens [naam 1] , gelet op de overweging van de rechtbank dat een open onderzijde bevattelijker is voor verontreiniging. De gladde zijkanten waren volgens [naam 1] schoon en ontsmet. De levensmiddelen werden daarom wel degelijk beschermd tegen elke vorm van verontreiniging. Zij heeft haar stelling – dat de buitenzijde van de dolavs geen enkel risico voor verontreiniging vormen – gemotiveerd met het validatieverslag. 
        
          [naam 1] bestrijdt in hoger beroep dan ook het oordeel van de rechtbank dat met het validatieverslag geen concrete aanknopingspunten zijn aangedragen voor twijfel aan de juistheid en volledigheid van de bevindingen van de toezichthouder. 
      
      
    
    
      3.3
      
        De minister stelt zich op het standpunt dat op zichzelf niet van belang is of het vlees tegen de zijkant of onderkant van de dolav is aangekomen en of het een gladde of open kant betreft. Van belang is of [naam 1] de levensmiddelen heeft beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor levensmiddelen ongeschikt kunnen worden. De buitenkant van een dolav is volgens de minister niet bestemd om rechtstreeks met naakt vlees in contact te komen. Als dat toch gebeurt, dan levert dat een mogelijke verontreiniging van het vlees op. Het gaat er de minister om dat het naakte vlees in dit geval de niet-steriele buitenkant van de dolav heeft geraakt. De buitenkant van de dolav wordt door bijvoorbeeld heftrucks, maar ook door medewerkers aangeraakt. Dat de buitenkant van dolavs niet steriel is, wordt door het eerder genoemde validatieverslag onderschreven. De minister wijst er op dat uit artikel 2, eerste lid, onder f, van Verordening (EG) 852/2004 volgt dat er sprake is van verontreiniging bij de aanwezigheid of de introductie van een gevaar. Dat is hier het geval volgens de minister. 
        Verder blijkt volgens de minister uit de bij het rapport van bevindingen gevoegde foto dat het vlees in dit geval tegen de onderkant — namelijk de poot — van de dolav aangekomen is. Deze poot komt in ieder geval in aanraking met de omgeving, dan wel de bodem, van niet steriele oppervlakken. Als het vlees hiermee in aanraking komt, kan het hierdoor dus ook verontreinigd raken, volgens de minister
      
      
      
        3.4.1
        Het College stelt voorop dat in een geval als dit, waarin een boete is opgelegd, de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, rust op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. De minister moet daarom het bewijs leveren dat [naam 1] artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, gelet op artikel 4, tweede lid en Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van de Verordening (EG) 852/2004 heeft overtreden. Voor dit bewijs steunt de minister in dit geval op het rapport van bevindingen.
        
      
      
        3.4.2
        Volgens het rapport van bevindingen heeft de toezichthouder gezien dat naakt vlees in contact kwam met de onderkant van een dolav. De bij het rapport van bevindingen gevoegde foto toont een stuk hangend vlees dat de zijkant van een omgekeerde dolav raakt. Daarbij zijn de poten van de dolav zichtbaar. Het College maakt hieruit op dat het naakte vlees in ieder geval de zijkant van de dolav heeft geraakt. Op grond van de foto kan echter niet worden vastgesteld dat het vlees daadwerkelijk ook de onderkant van de dolav heeft geraakt. Gelet op het standpunt van de minister maakt het voor de vaststelling dat hier sprake is van een overtreding echter niet uit of het vlees de zijkant of onderkant van de dolav heeft geraakt. Weliswaar is de onderkant vanwege de ruwe structuur vatbaarder voor verontreiniging dan de gladde zijkant, maar de minister staat op het standpunt dat zowel de onderkant als de zijkant moeten worden aangemerkt als verontreinigd. Het College gaat dan ook uit van dat standpunt. Dat betekent dat het geschil zich toespitst op de kwalificatie van de door de toezichthouder vastgelegde bevindingen als overtreding.
        
      
      
        3.4.3
        
          Om te kunnen spreken van een overtreding van de norm die is vervat in Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van de Verordening (EG) 852/2004 moet sprake zijn van een verontreiniging in de zin van artikel 2, eerste lid, onder f, van Verordening (EG) 852/2004, waardoor het vlees i) ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, ii) schadelijk wordt voor de gezondheid, of iii) op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd.
          In de regel kan er op voorhand van worden uitgegaan dat als “naakt” vlees in contact komt met een voorwerp dat niet schoon of ontsmet is, dat een verontreiniging in de zin van artikel 2, eerste lid, onder f, is (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 10 november 2020, ECLI:NL:CBB:2020:809). In dit geval is het naakte vlees echter in aanraking gekomen met dolavs die, zo is op zitting komen vast te staan, bedoeld zijn en ook geschikt zijn voor het vervoer van naakt vlees. Daartoe hebben de dolavs bij een gespecialiseerd bedrijf een steriliserende reiniging ondergaan waarna zij met een daarvoor ingericht koeltransport teruggebracht zijn naar het slachterijbedrijf. Daar worden ze aan handgrepen vastgepakt en naar de koelruimte gebracht. De dolavs in kwestie zijn dus niet met een vorkheftruck verplaatst zoals de minister heeft gesuggereerd. Op de zitting is van de kant van de minister bevestigd dat het naakte vlees rechtstreeks in de dolavs mag worden vervoerd. Het komt wel voor dat het vlees in plastic wordt verpakt, maar dat is niet vereist. Het naakte vlees mag dus wel in aanraking komen met de gladde binnenkant van de dolavs. De minister heeft niet weten te motiveren waarom geen sprake is van een overtreding als het naakte vlees de binnenkant van de dolav raakt, maar wel als het naakte vlees de buitenkant raakt van een dolav die is gereinigd en ontsmet en vervolgens steeds gekoeld is gebleven, eerst bij transport terug naar het bedrijf en daarna in de koelruimte. Naar het oordeel van het College is een overtreding dan ook niet bewezen. De minister was dan ook niet bevoegd een boete op te leggen.
        
        
      
    
    
      3.5
      Wat [naam 1] verder in hoger beroep heeft aangevoerd behoeft gelet hierop geen bespreking meer.
      
      
        
          Overschrijding redelijke termijn
        
      
      
    
    
      4.1
      Het College beoordeelt – onder verwijzing naar zijn uitspraak van 14 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:7) onder 6.1 –  in boetezaken ambtshalve of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden. 
      
    
    
      4.2
      In een zaak als deze geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt. Als uitgangspunt geldt in dit geval vergoeding van immateriële schade met een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
      
    
    
      4.3
      In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 12 mei 2020. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met bijna tien maanden overschreden. Deze overschrijding is volledig toe te rekenen aan de rechterlijke fase. Het College heeft de Staat in verband hiermee aangemerkt als partij. Het College zal op grond van artikel 8:88 van de Awb de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.000,-.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      5.1
      Het hoger beroep is gegrond. Het College zal gelet hierop de aangevallen uitspraak vernietigen. Hij zal het bij de rechtbank ingesteld beroep tegen de beslissing op bezwaar gegrond verklaren, dat besluit vernietigen, het boetebesluit herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde beslissing op bezwaar. 
      
    
    
      5.2
      Het College zal aan [naam 1] een vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn toewijzen van € 1.000,-. Het College zal de Staat veroordelen in de kosten daarvan.
      
      
        
          Proceskosten
        
      
      
      
        6	Het College zal de minister veroordelen in de door [naam 1] in bezwaar, beroep en hoger beroep gemaakte proceskosten. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 4.922,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting met een waarde per punt van € 647,-, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij de rechtbank, 1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1).
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak; 
    - verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [naam 1] tegen de beslissing op bezwaar gegrond en vernietigt dit besluit;
    
      
        herroept het boetebesluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde beslissing op bezwaar;
      
      
        veroordeelt de Staat tot betaling aan [naam 1] van een immateriële schadevergoeding van € 1.000,-;
      
      
        draagt de minister op het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 902,- (€ 354,-  + € 548,-) aan [naam 1] te vergoeden;
      
      
        veroordeelt de minister in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van € 4.922,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 maart 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. J.L. Verbeek						w.g. Y.R. Boonstra-van Herwijnen
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Verordening (EG) Nr.  852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne
      
      Artikel 2 Definities
    
    1. Voor de uitvoering van deze verordening gelden de volgende 
    
      definities:
      […]
    
    f) “verontreiniging”: de aanwezigheid of de introductie van een gevaar;
    […]
    
    
      Artikel 4 Algemene en specifieke hygiënevoorschriften
      […]
    
    2. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met enigerlei stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen dat volgt op de stadia waarop lid 1 van toepassing is, houden zich aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage II, alsmede aan alle specifieke voorschriften van Verordening (EG) nr. 853/2004.
    […]
    
    
      Bijlage II Algemene hygiënevoorschriften voor alle exploitanten van levensmiddelenbedrijven (tenzij Bijlage I van toepassing is)
      […]
      Hoofstuk IX Bepalingen van toepassing op levensmiddelen
      […]
    
    3. In alle stadia van de productie, verwerking en distributie moeten levensmiddelen worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.
    […]”
    
    
      
        Wet dieren
      
      Artikel 6.2. Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen en EU-besluiten
    
    1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen en EU-besluiten betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
    […]
    
    
    
      
        Regeling dierlijke producten
      
      Artikel 2.4
    
    1. Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:
    […]
    c. de artikelen 3 en 4, eerste, tweede en derde lid, 5, eerste lid, tweede lid, laatste alinea, en vierde lid, 6, tweede lid, laatste alinea, en derde lid, van verordening (EG) nr. 852/2004;
    […]