ECLI:NL:RVS:2025:860, Raad van State, 05-03-2025, 202204349/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-03-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 april 2020 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland het verzoek van [wederpartij] om handhavend op te treden tegen luchthaven Teuge buiten behandeling gesteld. Luchthaven Teuge is een burgerluchthaven van regionale betekenis. Op grond van artikel 8.1a, derde lid, van de Wet luchtvaart is het verboden een burgerluchthaven van regionale betekenis in bedrijf te hebben indien voor de luchthaven geen luchthavenbesluit of luchthavenregeling geldt. Niet in geschil is dat voor de luchthaven Teuge een luchthavenbesluit vereist is en dat zo’n luchthavenbesluit er ten tijde van het besluit van 13 oktober 2020 nog niet was. Voor de luchthaven Teuge had uiterlijk op 1 november 2014 een luchthavenbesluit moeten worden vastgesteld. Dit volgt uit artikel XIII, eerste lid, van de Wijzigingswet. [wederpartij] heeft bij brief van 6 februari 2020, aangevuld bij brief van 17 februari 2020, een verzoek om handhaving ingediend. Hij heeft, voor zover hier van belang, verzocht om handhavend op te treden tegen luchthaven Teuge omdat de luchthaven zonder luchthavenbesluit in bedrijf is.

202204349/1/R1.
    Datum uitspraak: 5 maart 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 29 juni 2022 in zaak nr. 20/6126 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend te [woonplaats],
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 april 2020 heeft het college het verzoek van [wederpartij] om handhavend op te treden tegen luchthaven Teuge buiten behandeling gesteld.
    Bij besluit van 13 oktober 2020 heeft het college dat besluit naar aanleiding van het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar herroepen en het verzoek om handhaving afgewezen.
    Bij uitspraak van 29 juni 2022 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 oktober 2020 vernietigd, voor zover daarbij is beslist op het verzoek om handhaving wegens het ontbreken van een luchthavenbesluit, en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college en [wederpartij] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 december 2024, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M. Vlam, en [wederpartij] zijn verschenen. Verder is op de zitting N.V. Luchthaven Teuge, vertegenwoordigd door [partij], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Luchthaven Teuge is een burgerluchthaven van regionale betekenis. Op grond van artikel 8.1a, derde lid, van de Wet luchtvaart is het verboden een burgerluchthaven van regionale betekenis in bedrijf te hebben indien voor de luchthaven geen luchthavenbesluit of luchthavenregeling geldt. Niet in geschil is dat voor de luchthaven Teuge een luchthavenbesluit vereist is en dat zo’n luchthavenbesluit er ten tijde van het besluit van 13 oktober 2020 nog niet was.
    2.       Bij de Wijzigingswet Wet luchtvaart (Regelgeving burgerluchthavens en militaire luchthavens, hierna: de ‘Wijzigingswet’) zijn bevoegdheden uit de luchtvaartwetgeving overgegaan naar de provincies (Stb. 2008, 561). Op 15 december 2010 heeft de toenmalige staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu een omzettingsregeling voor luchthaven Teuge vastgesteld als bedoeld in artikel X van de Wijzigingswet. Deze is daarna twee keer gewijzigd (hierna: de Omzettingsregeling). De bepalingen die voor luchthaven Teuge in de Omzettingsregeling zijn opgenomen, vervallen op het tijdstip van inwerkingtreding van het eerste luchthavenbesluit voor de luchthaven. Dit volgt uit artikel X, achtste lid, van de Wijzigingswet.
    Voor de luchthaven Teuge had uiterlijk op 1 november 2014 een luchthavenbesluit moeten worden vastgesteld. Dit volgt uit artikel XIII, eerste lid, van de Wijzigingswet.
    3.       [wederpartij] heeft bij brief van 6 februari 2020, aangevuld bij brief van 17 februari 2020, een verzoek om handhaving ingediend. Hij heeft, voor zover hier van belang, verzocht om handhavend op te treden tegen luchthaven Teuge omdat de luchthaven zonder luchthavenbesluit in bedrijf is.
    4.       Bij het besluit op bezwaar van 13 oktober 2020 heeft het college het verzoek om handhaving afgewezen, omdat voor luchthaven Teuge nog steeds de Omzettingsregeling geldt en het ontbreken van een actueel luchthavenbesluit niet aan haar kan worden toegerekend. Het college stelt dat er geen grondslag is om handhavend op te treden.
    5.       De rechtbank heeft overwogen dat luchthaven Teuge het verbod bedoeld in artikel 8.1a, derde lid, van de Wet luchtvaart vanaf 1 november 2014 heeft overtreden. Het college heeft daarom volgens de rechtbank het verzoek om handhaving wegens het ontbreken van een luchthavenbesluit ten onrechte afgewezen.
    6.       De relevante wetgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    Overtreding
    7.       Het college bestrijdt dat luchthaven Teuge het verbod van artikel 8.1a, derde lid, van de Wet luchtvaart heeft overtreden. Totdat een luchthavenbesluit in werking is getreden geldt voor de luchthaven de Omzettingsregeling. De rechtbank heeft volgens het college uit artikel XIII, eerste lid, van de Wijzigingswet niet kunnen afleiden dat het verstrijken van de termijn voor het vaststellen van een luchthavenbesluit tot gevolg heeft dat de luchthaven sindsdien in strijd met artikel 8.1a, derde lid, van de Wet luchtvaart in bedrijf is.
    7.1.    Een eerste vraag die zich in dit kader voor doet, is de vraag of het verbod van artikel 8.1a, derde lid van de Wet luchtvaart wordt overtreden als een omzettingsregeling geldt. Daarover overweegt de Afdeling als volgt. Artikel X van de Wijzigingswet bevat een overgangsregeling voor luchthavens met een aanwijzing op grond van artikel 18 van de Luchtvaartwet. Op grond van X, vierde en vijfde lid, moeten de in een omzettingsregeling opgenomen bepalingen en voorschriften en de daarin vastgelegde zones worden aangemerkt als de bepalingen omtrent het luchthavenluchtverkeer als bedoeld in artikel 8.43, tweede lid, onder a, van de Wet luchtvaart en als het beperkingengebied bedoeld in artikel 8.47, eerste lid, van die wet. Deze bepalingen gelden op grond van artikel X, achtste lid, totdat het eerste luchthavenbesluit voor de luchthaven in werking is getreden. Hoewel in de Wijzigingswet niet expliciet is bepaald dat de omzettingsregeling moet worden aangemerkt als luchthavenbesluit maar alleen dat in de omzettingsregeling opgenomen bepalingen en voorschriften worden aangemerkt als onderdelen van een luchthavenbesluit, brengt een redelijke uitleg van artikel X van de Wijzigingswet mee dat het verbod van artikel 8.1a, derde lid, van de Wet luchtvaart niet van toepassing is op de betrokken luchthaven in de periode dat een omzettingsregeling geldt. Een andere opvatting, die erop neer zou komen dat een omzettingsregeling niet gelijk gesteld kan worden met een luchthavenbesluit of -regeling als bedoeld in artikel 8.1a, derde lid, van de Wet luchtvaart, zou namelijk betekenen dat een omzettingsregeling als bedoeld in artikel X geen doel dient. Dan zou de luchthaven immers in de periode dat een omzettingsregeling geldt niet in bedrijf mogen zijn. Daaruit leidt de Afdeling af dat zolang een omzettingsregeling geldt, het verbod van artikel 8.1a, derde lid, Wet luchtvaart niet wordt overtreden.
    7.2.    Een vervolgvraag betreft de vraag of, als de termijn voor het vaststellen van het eerste luchthavenbesluit is verstreken maar dit besluit niet is vastgesteld, de omzettingsregeling niet meer geldt. Zou dat het geval zijn, dan zou na die termijn het verbod van artikel 8.1a, derde lid, Wet luchtvaart immers wél gelden. In artikel XIII is niet bepaald dat een omzettingsregeling vervalt als de daarin gestelde termijn verstrijkt maar er nog geen luchthavenbesluit is vastgesteld. Artikel XIII, eerste lid, van de Wijzigingswet verbindt dat gevolg niet aan het verstrijken van de daarin gestelde termijn. Dat betekent dat de omzettingsregeling geldt zolang er nog geen luchthavenbesluit geldt, ook al is de termijn van artikel XIII, eerste lid, verstreken. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is het verbod van artikel 8.1a, derde lid, van de Wet luchtvaart dan ook niet vanaf 1 november 2014 voor luchthaven Teuge gaan gelden.
    7.3.    Het betoog slaagt.
    8.       Het voorgaande betekent dat geen sprake is van overtreding van artikel 8.1a, derde lid, van de Wet luchtvaart, zodat daarin geen grondslag voor handhavend optreden bestaat. De rechtbank heeft het besluit van 13 oktober 2020 daarom ten onrechte in zoverre vernietigd.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 13 oktober 2020 alsnog ongegrond verklaren.
    10.     Wat [wederpartij] op de zitting heeft aangevoerd, valt buiten de omvang van het geding in hoger beroep en bespreekt de Afdeling daarom niet. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak uitdrukkelijk en zonder voorbehoud geoordeeld over de door hem aangevoerde beroepsgronden en [wederpartij] heeft daartegen geen hoger beroep of incidenteel hoger beroep ingesteld.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 29 juni 2022 in zaak nr. 20/6126;
    III.      verklaart het door [wederpartij] bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
    w.g. Minderhoud
    voorzitter
    w.g. Visser
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2025
    148
     
    BIJLAGE
     
    Wet luchtvaart
    Artikel 8.1
    1. Luchthavens zijn te onderscheiden in:
    a. de luchthaven Schiphol,
    b. overige burgerluchthavens, en
    c. militaire luchthavens.
    2. Overige burgerluchthavens zijn van regionale betekenis of van nationale betekenis. […].
    […].
    Artikel 8.1a
    […].
    3. Het is verboden een overige burgerluchthaven in bedrijf te hebben indien voor deze luchthaven geen luchthavenbesluit of luchthavenregeling geldt. […].
    Artikel 8.43
    1. Provinciale staten stellen bij verordening voor de luchthaven een luchthavenbesluit vast. […].
    2. Een luchthavenbesluit bevat bepalingen omtrent:
    a. het luchthavenluchtverkeer, en
    b. de ruimtelijke indeling van het gebied van en rond de luchthaven.
    […].
    Artikel 8.47
    1. In het luchthavenbesluit worden ten behoeve van de ruimtelijke indeling van het gebied van en rond de luchthaven, het luchthavengebied en het beperkingengebied vastgesteld.
    […].
    Wijzigingswet Wet luchtvaart (Regelgeving burgerluchthavens en militaire luchthavens) (Stb. 2008, 561)
    Artikel X
    1. Bij regeling van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat wordt, in overeenstemming met Onze Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, voor ieder burgerluchtvaartterrein dat is aangewezen op grond van artikel 18 van de Luchtvaartwet, aan beide zijden in het verlengde van de middellijn van de start- en landingsbaan op 100 meter van het einde van de baan een punt vastgesteld waar de geluidbelasting een bepaalde waarde niet te boven mag gaan.
    2. In de ministeriële regeling, bedoeld in het eerste lid, wordt op elke locatie waar woonbebouwing met een aaneengesloten karakter gelegen is op of in de nabijheid van de geluidszone die is gebaseerd op de 35 Kosteneenheden, vastgesteld op grond van artikel 25a van de Luchtvaartwet, ten minste één punt vastgesteld waar de geluidbelasting een bepaalde waarde niet te boven mag gaan.
    3. In de ministeriële regeling, bedoeld in het eerste lid, worden opgenomen de geldende bepalingen en voorschriften uit de aanwijzing van het luchtvaartterrein die betrekking hebben op de geografische aanduiding, de ligging en de lengte van de start- en landingsbaan, het codenummer en de codeletter bedoeld voor het aanduiden van de op de luchthaven aanwezige faciliteiten voor het veilig opstijgen en landen van luchtvaartuigen, de gebruiksmogelijkheden en de openstellingstijden. Tevens worden in deze regeling de geldende ontheffingen verstrekt op grond van de artikelen 33, tweede lid, of 34, tweede lid, Luchtvaartwet opgenomen en wordt het gebruiksjaar van de luchthaven vastgesteld.
    4. De bepalingen en voorschriften, bedoeld in het eerste tot en met derde lid, worden aangemerkt als de bepalingen omtrent het luchthavenluchtverkeer, bedoeld in artikel 8.43, tweede lid, onderdeel a, van de Wet luchtvaart.
    5. Het gebied dat is gelegen binnen de geluidszone die is gebaseerd op de 35 Kosteneenheden, vastgesteld op grond van artikel 25a van de Luchtvaartwet, of binnen de geluidszone die is gebaseerd op de 47 geluidsbelastingeenheden kleine luchtvaart, vastgesteld op grond van artikel 25a van de Luchtvaartwet, wordt aangemerkt als het beperkingengebied, bedoeld in artikel 8.47, eerste lid, van de Wet luchtvaart. In afwijking van artikel 8.47, derde lid, van de Wet luchtvaart zijn op deze gebieden van toepassing de bepalingen van het Besluit geluidsbelasting grote luchtvaart onderscheidenlijk het Besluit geluidsbelasting kleine luchtvaart zoals deze luidden op de dag voor inwerkingtreding van artikel I, onderdeel K, van deze wet.
    6. Bij de vaststelling van de waarde van de punten, bedoeld in het eerste en tweede lid, wordt uitgegaan van de geluidbelasting die ten hoogste is toegestaan op grond van de geluidszone of de geluidszones van het luchtvaartterrein op grond van artikel 25a van de Luchtvaartwet. De Lden wordt gebruikt als indicator voor de geluidbelasting.
    7. Gedeputeerde staten kunnen binnen zes maanden na publicatie van deze wet in het Staatsblad aan Onze Minister van Verkeer en Waterstaat een voorstel doen voor de ligging van de punten, bedoeld in het tweede lid.
    8. De bepalingen die voor een luchthaven zijn opgenomen in de ministeriële regeling, bedoeld in het eerste lid, vervallen op het tijdstip van inwerkingtreding voor die luchthaven van het eerste luchthavenbesluit, bedoeld in artikel 8.43, eerste lid, van de Wet luchtvaart, of de eerste luchthavenregeling, bedoeld in artikel 8.64, eerste lid, van die wet.
    Artikel XIII
    1. Binnen vijf jaar na inwerkingtreding van artikel I, onderdeel K, van deze wet wordt een luchthavenbesluit als bedoeld in artikel 8.43, eerste lid, van de Wet luchtvaart, vastgesteld voor burgerluchthavens die op grond van artikel 8.1, tweede lid, van die wet burgerluchthavens van regionale betekenis zijn en waarvoor op grond van artikel 8.1a, derde lid, van die wet vaststelling van een luchthavenbesluit is vereist.
    […].