ECLI:NL:GHARL:2025:1751, Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 25-03-2025, 23/1152
Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2025-03-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Afvalstoffenheffing. Tarief.

GERECHTSHOF ARNHEM - LEEUWARDEN
    locatie Leeuwarden
    nummer BK-ARN 23/1152
    uitspraakdatum: 25 maart 2025
    
    
      
        Uitspraak van de eerste meervoudige belastingkamer
      
    
    
    
      op het hoger beroep van
    
    
    
      
        
          [belanghebbende] te [woonplaats] (hierna: belanghebbende)
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 24 februari 2023, nummer LEE 21/1955, ECLI:NL:RBNNE:2023:605, in het geding tussen belanghebbende en
    
    
    
      de heffingsambtenaar van het Noordelijk Belastingkantoor (hierna: de heffingsambtenaar)
    
    
    
  
  
    
      1Ontstaan en loop van het geding
    
    
      1.1.
      De heffingsambtenaar heeft aan belanghebbende voor het jaar 2021 een aanslag in de afvalstoffenheffing opgelegd van € 304,08.
      
    
    
      1.2.
      Op het bezwaarschrift van belanghebbende heeft de heffingsambtenaar bij uitspraak op bezwaar de aanslag gehandhaafd.  
      
    
    
      1.3.
      Belanghebbende is tegen die uitspraak in beroep gekomen bij de rechtbank Noord-Nederland (hierna: de Rechtbank). De Rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.4.
      Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld. De heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.5.
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 juli 2024. Daarbij zijn verschenen en gehoord belanghebbende en mr. A.A. Westers als de gemachtigde van belanghebbende, alsmede [naam1] als de gemachtigde van de heffingsambtenaar, bijgestaan door [naam2] . Het Hof heeft het onderzoek ter zitting geschorst om belanghebbende in de gelegenheid te stellen op de ter zitting door de heffingsambtenaar overgelegde stukken te reageren. Van de zitting is een proces-verbaal opgemaakt, dat in Mijn Rechtspraak is geplaatst.
      
    
    
      1.6.
      Het onderzoek ter nadere zitting, in gewijzigde samenstelling van de zetel, heeft plaatsgevonden op 17 december 2024. Daarbij zijn verschenen en gehoord belanghebbende en mr. A.A. Westers, als de gemachtigde van belanghebbende, bijgestaan door [naam3] , alsmede [naam1] als de gemachtigde van de heffingsambtenaar, bijgestaan door [naam2] en [naam4] . Van de zitting is een proces-verbaal opgemaakt, dat bij deze uitspraak is gevoegd.
      
      
    
  
  
    
      2Vaststaande feiten
    
    
      2.1.
      De voormalige gemeenten Haren, Ten Boer en Groningen zijn als gevolg van een bestuurlijke herindeling per 1 januari 2019 samengevoegd in een nieuwe gemeente Groningen.
      
    
    
      2.2.
      Vóór de totstandkoming van de samenvoeging hebben de gemeenteraden van de voormalige gemeenten Groningen en Ten Boer een bestuursovereenkomst “Herindeling Groningen-Ten Boer-Haren” (hierna: de bestuursovereenkomst) vastgesteld. In de bestuursovereenkomst is – voor zover hier van belang – het volgende opgenomen:
      
      
        “BESTUURSOVEREENKOMST HERINDELING GRONINGEN-TEN BOER-HAREN
      
      
      
        
          Inleiding
        
      
      
      
        
          De bestuursovereenkomst is de uitkomst van gesprekken in het Gemeentelijk Bestuurlijk Overleg, tussen Groningen en Ten Boer en [naam5] , de door de provincie Groningen aangezochte verbindingspersoon Haren.
        
      
      
      
        
          De overeenkomst is uitvloeisel van het voornemen om nadere invulling te geven aan de door de gemeenten gezamenlijk gedefinieerde onderwerpen uit het Herindelingsontwerp omdat voor enkele thema’s geldt dat ze nadere invulling behoeven en zorgen oproepen bij de inwoners van Haren en Ten Boer.
        
      
      
      
        
          Doel bestuursovereenkomst
        
      
      
      
        
          De bestuursovereenkomst beschrijft inhoudelijke én procesmatige uitgangspunten voor de verdere voorbereiding van de samenvoeging van de gemeenten per 1 januari 2019. Het bevat concrete maatregelen in reactie op door inwoners geuite zorgen over bestuurlijke nabijheid, de dienst- en zorgverlening, de voorzieningen en de ruimtelijke ontwikkeling.
        
      
      
      
        
          Het doel van de bestuursovereenkomst is daarmee het scheppen van kaders waarbinnen de voorgenomen herindeling uitgewerkt wordt en de nieuwe gemeente vorm krijgt. (…)
      
      
      
        
          Bij de uitspraken in deze bestuursovereenkomst over het in stand houden van bestaande voorzieningen in de nieuwe gemeente moet worden aangetekend, dat bij het maken van keuzes uitgegaan is van de beschikbare actuele kennis, doorzicht en inzicht, en – indien aan de orde, kennis van (financiële) aanpassingen – in de periode tot aan de herindeling. De instandhouding van voorzieningen, nu en in de toekomst, zal daarnaast natuurlijk altijd in verhouding moeten staan tot de kosten die hiermee gemoeid zijn en de lasten voor de inwoners ten opzichte van de maatschappelijke relevantie van die voorziening. (…)
      
      
      
        
          In november 2018 vindt de gemeenteraadsverkiezing plaats voor de bij deze herindeling betrokken gemeenten. De nieuwe gemeenteraad wordt door de bestuursovereenkomst in staat gesteld bij toekomstige besluitvorming zich mede te baseren op de afspraken zoals in de overeenkomst zijn opgenomen. Indien door omstandigheden en ontwikkelingen in de tijd aanpassingen nodig zijn, zijn de afspraken, uitgangspunten en intenties zoals opgenomen in de bestuursovereenkomst leidend bij de afweging, keuzes en besluitvorming.
        
      
      
      
        (…)
      
      
    
  
  
    
      5De gemeentelijke dienstverlening en fysieke en digitale nabijheid
    
    
      
        De nieuwe gemeente ontwikkelt een dienstverleningsconcept waarbij uitvoering wordt gegeven aan de gedachte: “Decentraal wat kan, centraal wat moet”. Oftewel: grootschalig regisseren en organiseren, maar kleinschalig uitvoeren, met oog voor plaatselijk maatwerk. Hiervoor worden organisatievormen ontwikkeld waarmee ambtelijke aanspreekpunten voor inwoners kunnen worden gerealiseerd. De aanpak is gebiedsgericht met gebiedsteams, laagdrempelig, dichtbij, multidisciplinair, met korte lijnen en gebruikmakend van lokale contacten en door inzet van gebiedsbudgetten. Dit in de vorm van ambtelijke contactfunctionarissen die ter plekke aanwezig zijn. Deze hebben een ruim mandaat/doorzettingsmacht.
      
    
    
    
      
        Samenvattend:
        (…)• behoudt de nieuwe gemeente Diftar in Haren. [Noot 2: Over de gevolgen voor eenheid van woonlasten/tarieven en beleidsharmonisatie wordt in de periode tot aan de herindelingsdatum onderzoek gedaan op grond waarvan kan worden besloten over al dan niet invoeren van diftar in de gehele nieuwe gemeente.] 
    
    
    
      (…)
    
    
  
  
    
      8Procesaanpak gemeentelijke lasten en heffingen
    
    
      
        Voor de inwoners van de bij een herindeling betrokken gemeenten is de ontwikkeling van de lokale lasten in de toekomst een punt van aandacht. Het vaststellen van de belastingtarieven in de heringedeelde gemeenten is de bevoegdheid van de nieuw te kiezen gemeenteraad. Het is gebruikelijk de tarieven van de verschillende gemeenten vanaf de herindelingsdatum te harmoniseren.
      
    
    
    
      
        Over de effecten van de herindeling op het gebied van beleidsharmonisatie, tarieven, heffingen leges en retributies alsmede overige financiële consequenties zal in de periode tot aan de herindeling onderzoek, rapportage en zo nodig besluitvorming worden georganiseerd. Onderzoek naar de manier waarop de belastingen het best geharmoniseerd kunnen worden maakt daar onderdeel van uit. Na de herindelingsdatum volgt definitieve besluitvorming door de nieuwe raad.
      
    
    
    
      
        Over de gevolgen van de herindeling voor de belastingdruk van verschillende categorieën zal tijdig en voorafgaand aan de herindelingsdatum met inwoners worden gecommuniceerd. Daarbij wordt specifiek aandacht besteed aan de mogelijkheid tot kwijtschelding, en de effecten voor (agrarische- en horeca-) ondernemers alsmede overige ondernemers in het buitengebied.
      
    
    
    
      
        Samenvattend: 
        
        • maakt de nieuwe gemeente procesafspraken over de harmonisering van tarieven, heffingen en belastingen;
      
      
        • hanteert de nieuwe gemeente waar wettelijk mogelijk een overgangsfase om eventuele lastenverzwaring geleidelijk te laten verlopen.
      
    
    
    
      (…)”
    
    
    
      In het raadsvoorstel ten behoeve van de bespreking in de raden van de voormalige gemeenten Groningen en Ten Boer is over de vast te stellen bestuursovereenkomst onder meer nog het volgende vermeld: 
    
    
    
      
        “
        Financiële consequenties
      
      (…)
      
        Over de effecten van de herindeling op het gebied van beleidsharmonisatie, tarieven, heffingen leges en retributies alsmede overige financiële consequenties zal in de periode tot aan de herindeling onderzoek, rapportage en zo nodig besluitvorming worden georganiseerd. Onderzoek naar de manier waarop de belastingen het best geharmoniseerd kunnen worden maakt daar onderdeel van uit. Na de herindelingsdatum volgt definitieve besluitvorming door de nieuwe raad.”
    
    
    
      2.3.
      Belanghebbende was, als eigenaar en gebruiker van het perceel [adres] te [woonplaats] , inwoner van de voormalige gemeente Haren en is vanaf 1 januari 2019, als gevolg van de – onder 2.1. – genoemde samenvoeging inwoner van de (nieuwe) gemeente Groningen.
      
    
    
      2.4.
      In de voormalige gemeente Haren werd afvalstoffenheffing geheven naar een systeem van een gedeeltelijk gedifferentieerd tarief (Diftar). Dit Diftar-systeem hield in dat de afvalstoffenheffing geheven werd met een vast tarief en een variabel tarief dat op basis van het gewicht van het door een belastingplichtige aangeboden rest- en GFT-afval werd berekend. Voor de inzameling van het rest- en GFT-afval werden minicontainers gebruikt, die bij lediging werden gewogen. Voor de overige (herbruikbare) afvalstromen, waaronder glas, papier, textiel en PMD, waren inzamelpunten ingericht waar deze afvalsoorten gescheiden gratis konden worden ingeleverd.
      
    
    
      2.5.
      In de voormalige gemeenten Groningen en Ten Boer werd voor de afvalstoffenheffing een systeem van een vast tarief gehanteerd, met dien verstande dat de afvalstoffenheffing in de voormalige gemeente Groningen werd gedifferentieerd naar de omvang van het huishouden en in de voormalige gemeente Ten Boer naar de grootte van de minicontainer.
      
    
    
      2.6.
      De nieuwe gemeente Groningen heeft gedurende een (wettelijke) overgangsperiode van twee jaar, tot 31 december 2020, afvalstoffenheffing geheven op dezelfde wijze als dat gebeurde in de voormalige gemeenten Groningen, Ten Boer en Haren. Dit betekent dus dat voor de jaren 2019 en 2020 van belastingplichtigen die in de voormalige gemeente Haren wonen afvalstoffenheffing werd geheven naar het onder 2.4. beschreven Diftar-systeem.
      
    
    
      2.7.
      Na afloop van de overgangsperiode op 1 januari 2021 moest de gemeente Groningen voorzien in een nieuw afvalbeleid.
      
    
    
      2.8.
      Tot de stukken van het geding behoort een document getiteld “Verkenning Minder afval en meer afvalscheiding in de gemeente Groningen, Opties voor harmonisatie van het afvalbeleid” uit december 2019. Dit document bevat onder meer een overzicht van de op dat moment nog steeds geldende regels voor het afvalbeleid in de voormalige gemeenten Groningen, Ten Boer en Haren en een overzicht van drie varianten voor één geharmoniseerd nieuw systeem van afvalstoffenheffing in de gehele nieuwe gemeente. Dit betreft onder andere de variant van een afvalstoffenheffing naar een vaste heffingsmaatstaf onafhankelijk van het aangeboden afval en een variant van een afvalstoffenheffing naar een deels gedifferentieerde heffingsmaatstaf die afhankelijk is van het aantal malen dat afval wordt aangeboden. Als bijlage bij dit document is gevoegd een door de afdeling Onderzoek, Informatie en Statistiek van de gemeente Groningen opgesteld rapport naar aanleiding van een onder de inwoners van de gemeente Groningen uitgevoerd onderzoek naar het afvalbeleid van de gemeente Groningen van oktober 2019.
      
    
    
      2.9.
      Tot de stukken van het geding behoort ook een door de gemeente Groningen in juni 2020 opgestelde keuzenota met als titel “Minder afval, meer grondstoffen – op weg naar een circulair Groningen”. In deze nota wordt een overzicht gegeven van mogelijke keuzes voor een nieuw afvalbeleid in de gemeente Groningen. De nota bevat onder andere een overzicht van de gevolgen en de voor- en nadelen van de invoering van een afvalstoffenheffing op basis van een Diftar-systeem en een systeem van afvalstoffenheffing naar een vast tarief. De nota bevat tevens een overzicht van de indicatieve tarieven voor de afvalstoffenheffing in de gemeente Groningen, waarbij onderscheid wordt gemaakt naar een afvalstoffenheffing op basis van een Diftar-systeem en een afvalstoffenheffing naar een vast tarief.
      
    
    
      2.10.
      Tot de stukken van het geding behoren verder twee juridische adviezen, van 6 oktober 2019 en 8 september 2020, die door de advocaat van de gemeente Groningen zijn opgesteld in opdracht van de gemeente. Deze adviezen, die ter zitting van het Hof van 17 juli 2024 – ongeschoond – zijn overgelegd, hebben betrekking op de juridische aspecten van de harmonisatie van afvalstoffenheffing in de gemeente Groningen.
      
    
    
      2.11.
      Tot de stukken van het geding behoort ook nog een raadsvoorstel van de gemeente Groningen van september 2020 met als onderwerp “Herijking afval- en grondstoffenbeleid”. In dit raadsvoorstel wordt onder meer ingegaan op de bij 2.9. genoemde keuzenota en worden twee varianten voor de heffing van afvalstoffenheffing uiteengezet. Het betreft een variant van een Diftar-systeem waarbij een afvalstoffenheffing wordt geheven naar een vast tarief en een gedifferentieerd tarief dat afhankelijk is van het aantal keren dat een belastingplichtige rest- of GFT-afval aanbiedt en een variant waarbij de afvalstoffenheffing wordt geheven naar alleen een vast tarief. In de keuzenota wordt wat betreft beide varianten onder meer aandacht besteed aan de financiële gevolgen waaronder de verwachte afvalkosten en de verwachte tarieven van de afvalstoffenheffing. Tevens wordt aandacht besteed aan de juridische aspecten van de bestuursovereenkomst, aan het advies van de advocaat van de gemeente dat een systeem waarbij binnen de voormalige gemeente Haren een ander systeem van afvalstoffenheffing wordt gehanteerd dan in de rest van de gemeente Groningen vanuit het gelijkheidsbeginsel juridisch zeer kwetsbaar is en aan de omstandigheid dat de bewoners van de voormalige gemeente Haren bij een systeem van heffing naar een vast tarief geen mogelijkheid meer zouden hebben om invloed uit te oefenen op de hoogte van hun individuele afvalstoffenheffing. Over het maatschappelijke draagvlak is vermeld dat uit de in augustus en september 2019 gehouden inwonersenquête blijkt dat van de respondenten uit de voormalige gemeente Haren 82% kiest voor een scenario waarbij een variabel tarief wordt gehanteerd en dat van de respondenten uit de voormalige gemeenten Groningen en Ten Boer 84% kiest voor een scenario waarbij een vast tarief gehanteerd wordt.
      
    
    
      2.12.
      
         De raad van de gemeente Groningen heeft op de raadsvergadering van 9 september 2020 besloten dat de afvalstoffenheffing voor het jaar 2021 zal worden geheven naar een systeem van heffing naar een vast tarief naar huishoudengrootte. Tijdens deze raadsvergadering is ook de motie “Van frequentie naar gewicht?”, ingediend door een viertal partijen, aangenomen (stemming: 22 voor, 21 tegen), die onder meer als volgt luidt:
        “Verzoekt het college:
      
      
        
          De mogelijkheden voor gemeente brede invoering van diftar op gewicht voor gebieden waar	minicontainers worden gebruikt te onderzoeken;
        
        
          daarbij in beeld te brengen wat de extra investeringskosten, kapitaallasten en exploitatiekosten
        
      
      zijn evenals de gevolgen voor de bedrijfsvoering en dit te vertalen in de gevolgen voor de hoogte van de afvalstoffenheffing;
      3. in beeld te brengen wat de verwachte effecten zijn op de hoeveelheid restafval en te hergebruiken
      	materiaal, in vergelijking met vasthouden aan diftar op basis van frequentie”
      
    
    
      2.13.
      De gemeenteraad van de gemeente Groningen heeft op 11 november 2020 de Verordening afvalstoffenheffing 2021 (hierna: de Verordening) vastgesteld. In de Verordening is de maatstaf van heffing bepaald op een vast tarief dat afhankelijk is van het aantal inwoners van een perceel.
      
    
    
      2.14.
      De heffingsambtenaar heeft overeenkomstig de Verordening met dagtekening 27 februari 2021 aan belanghebbende voor het jaar 2021 een aanslag in de afvalstoffenheffing opgelegd van € 304,08. De aanslag is vastgesteld naar een maatstaf en tarief voor een perceel dat wordt bewoond door twee personen.
      
    
    
      2.15.
      Tot de stukken van het geding behoort de rapportage van het naar aanleiding van de – onder 2.12. genoemde – motie uitgevoerde onderzoek, getiteld “Rapportage Onderzoeksresultaten effecten afval n.a.v. motie “Van frequentie naar gewicht”, waarin de voor- en nadelen van een aantal varianten van het Diftar-systeem zijn uitgewerkt. Geconcludeerd is – onder meer – dat de onderzochte varianten juridisch houdbaar en technisch realiseerbaar zijn en dat de invoeringstijd 1,5 tot 2 jaar na een besluit van de raad is. De rapportage is door het college van burgemeester en wethouders van Groningen bij brief van 28 april 2021 aangeboden aan de raad van de gemeente Groningen.
      
      
    
  
  
    
      3Geschil
    
    
      In geschil is of de aanslag in de afvalstoffenheffing voor het jaar 2021 terecht aan belanghebbende is opgelegd. Naar het Hof begrijpt, bepleit belanghebbende onder aanvoering van verschillende gronden vernietiging van de aanslag.
    
    
    
  
  
    
      4Beoordeling van het geschil
    
    
      4.1.
      Tussen partijen is niet in geschil dat de aanslag overeenkomstig de Verordening is opgelegd. Het geschil betreft enkel de vraag of de Verordening op de door belanghebbende aangevoerde gronden onverbindend dient te worden verklaard dan wel buiten toepassing dient te worden gelaten.
      
      
        
          Wet milieubeheer en Kaderrichtlijn
        
      
    
    
      4.2.
      Belanghebbende stelt allereerst dat het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ van de Wet milieubeheer en de Kaderrichtlijn afvalstoffen meebrengt dat het Diftar-systeem moet worden ingevoerd. Voor de inwoners van de voormalige gemeente Haren betekende dit systeem dat zij zelf de hoogte van de individuele afvalstoffenheffing konden beïnvloeden en een bijdrage aan het milieu leverden door zuinig en zorgvuldig met het afval om te gaan. Voor de gemeente betekende het hogere scheidingspercentages en minder huishoudelijk afval. Nu de Verordening daar niet van uitgaat, dient deze onverbindend te worden verklaard.
      
    
    
      4.3.
      Naar het oordeel van het Hof faalt dit beroep op het beginsel ‘de vervuiler betaalt’. Noch de Wet milieubeheer noch de Kaderrichtlijn afvalstoffen schrijft een tariefdifferentiatie voor op basis van het gewicht van het door een belastingplichtige aangeboden huishoudelijk afval. Ook een vast tarief naar huishoudengrootte is voldoende gedifferentieerd.
      
      
        
          Vertrouwensbeginsel
        
      
    
    
      4.4.
      Belanghebbende stelt voorts dat de Verordening onverbindend is omdat sprake is van schending van het vertrouwensbeginsel als beginsel van behoorlijke (lagere) wetgeving, zo heeft belanghebbende ter nadere zitting van het Hof zijn stelling gepreciseerd. Belanghebbende voert daartoe aan dat hij, als inwoner van de voormalige gemeente Haren, erop mocht vertrouwen dat bij de heffing van de afvalstoffenheffing in het jaar 2021 het Diftar-systeem zou worden gehanteerd. In de – onder 2.2 genoemde – bestuursovereenkomst is onder punt 5 namelijk opgenomen: “behoudt de nieuwe gemeente Diftar in Haren”. Belanghebbende heeft evenwel eveneens ter nadere zitting van het Hof desgevraagd verklaard dat hij weliswaar initieel heeft bepleit dat in de voormalige gemeente Haren bij de heffing van de afvalstoffenheffing in het jaar 2021 het Diftar-systeem zou moeten blijven, maar dat hij inmiddels stelt dat het Diftar-systeem in de gehele gemeente moet worden ingevoerd.
      
    
    
      4.5.
      Het Hof stelt voorop dat de genoemde bestuursovereenkomst geen overeenkomst is in civielrechtelijke zin en daarmee niet, en ook anderszins niet, in rechte afdwingbaar is door belanghebbenden. Bovendien bestaan de partijen bij de bestuursovereenkomst niet meer, nu zij zijn opgegaan in de (nieuwe) gemeente Groningen. Het Hof begrijpt de stelling van belanghebbende zo dat hij van mening is dat de oude gemeentelijke wetgever met de geciteerde bepaling in de bestuursovereenkomst uitlatingen heeft gedaan waaraan de burger de nieuwe gemeentelijke wetgever kan houden. Daargelaten dat de gemeenteraad van de voormalige gemeente Haren de bestuursovereenkomst niet heeft vastgesteld, kan reeds, gelet op het in de bestuursovereenkomst bepaalde, redelijkerwijs geen vertrouwen worden ontleend aan de genoemde bepaling. In de noot bij deze bepaling is immers opgenomen: “Over de gevolgen voor eenheid van woonlasten/tarieven en beleidsharmonisatie wordt in de periode tot aan de herindelingsdatum onderzoek gedaan op grond waarvan kan worden besloten over al dan niet invoeren van diftar in de gehele nieuwe gemeente”. Hieruit volgt, naar het oordeel van het Hof, dat de (nieuwe) gemeente Groningen de ruimte heeft om in het kader van beleidsharmonisatie nader onderzoek te doen. Daarmee heeft ook de bestuursovereenkomst als uitgangspunt dat het aan de nieuwe raad (na de herindeling) is op basis van nader onderzoek een (politieke) keuze te maken. Punt 8 van de bestuursovereenkomst sluit daarop aan door te bepalen dat na de herindelingsdatum definitieve besluitvorming door de nieuwe raad volgt. De uitlating van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties tijdens de behandeling van de samenvoegingswet dat het bestuursakkoord de basis moet zijn voor de samenwerking, doet daaraan evenmin af, nu immers de bestuursovereenkomst de nieuwe raad de ruimte biedt om tot nadere besluitvorming te komen. Het Hof verwerpt dan ook het beroep op het vertrouwensbeginsel.
      
      
        
          Zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel
        
      
    
    
      4.6.
      Belanghebbende stelt verder dat de Verordening onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd, zodat deze buiten toepassing dient te blijven. Belanghebbende voert daartoe aan dat vóór de herindeling, anders dan in de bestuursovereenkomst is afgesproken, geen onderzoek is verricht naar de mogelijkheden van invoering van het Diftar-systeem in de gehele nieuwe gemeente Groningen. Pas naar aanleiding van de – onder 2.12. – genoemde motie is het beloofde onderzoek gedaan en uit dit onderzoek volgt dat Diftar met differentiatie in de tariefberekening zonder meer mogelijk is en juist een positief effect zal hebben op de hoeveelheid afvalstoffen en het milieu. De met Diftar gemoeide kosten van afvalverwijdering en de gemiddelde afvalstoffenheffing zijn lager dan die van een stelsel op basis van een vast tarief. Daardoor is ook sprake van strijd met het motiveringsbeginsel, aldus belanghebbende. De heffingsambtenaar heeft de stellingen van belanghebbende gemotiveerd betwist.
      
    
    
      4.7.
      Het Hof stelt vast dat de gemeente Groningen vóór de vaststelling van de Verordening onderzoek heeft laten verrichten naar de verschillende heffingssystemen voor de inzameling van huishoudelijk afval, waaronder het Diftar-systeem en een systeem naar een vast tarief, en in diverse nota’s de voor- en nadelen van de verschillende varianten heeft belicht. Daarbij is nadrukkelijk ook aandacht besteed aan de gevolgen voor eenheid van woonlasten/tarieven en beleidsharmonisatie. De rapportage daarvan en de opgestelde nota’s behoren tot de gedingstukken, zie onder 2.8., 2.9. en 2.11. Tevens heeft de gemeente meerdere malen advies gevraagd aan haar advocaat over onder meer de rechtmatigheid van de verschillende varianten van afvalstoffenheffing. Deze adviezen behoren eveneens tot de gedingstukken, zie onder 2.10. In het advies over een systeem waarbij in een deel van de gemeente Diftar mogelijk is, bijvoorbeeld in het grondgebied van de voormalige gemeente Haren, is geschreven dat dit systeem vanuit (onder meer) het perspectief van het gelijkheidsbeginsel juridisch zeer kwetsbaar is. De gemeenteraad heeft op de raadsvergadering van 9 september 2020, waarbij al het voorgaande is betrokken bij de beraadslaging, besloten dat de afvalstoffenheffing voor het jaar 2021 zal worden geheven naar een systeem van heffing naar een vast tarief naar huishoudengrootte.
      
    
    
      4.8.
      Het Hof begrijpt de stelling van belanghebbende zo dat als het – onder 2.15. genoemde – onderzoek dat in 2021 is verricht naar de mogelijkheden voor een gemeente brede invoering van een Diftar-systeem op gewicht eerder was uitgevoerd, de gemeenteraad voor het jaar 2021 zou hebben besloten tot invoering van dit Diftar-systeem voor de gehele gemeente. Het Hof acht dit niet aannemelijk. Uit de stukken van het geding en het verhandelde ter nadere zitting van het Hof leidt het Hof af dat voor het invoeren van het door belanghebbende gewenste systeem in de gehele gemeente zowel voor als na dit onderzoek onvoldoende politiek en maatschappelijk draagvlak bestond en bestaat. Ter zitting is duidelijk geworden dat het Diftar-systeem een politiek gevoelig onderwerp is en tot veel verdeeldheid binnen het college en de raad heeft geleid. Nog steeds is een dergelijk systeem niet ingevoerd. Een motie met een voorstel voor een Diftar-systeem voor de gehele gemeente Groningen is in januari 2024 in de gemeenteraad besproken en met 70% tegenstemmen verworpen. Bovendien volgt uit onderzoek dat 90% van de inwoners van de gemeente Groningen geen Diftar wil. De advocaat van de gemeente heeft, zoals hiervoor al is overwogen, in zijn hiervoor genoemde advies – kort gezegd – geschreven dat een Diftar-systeem waarbij dit alleen geldt voor de inwoners in het grondgebied van de voormalige gemeente Haren juridisch zeer kwetsbaar is. Deze optie is ook in de ogen van belanghebbende niet (meer) haalbaar. Zoals hiervoor – onder 4.4. – is overwogen, bepleit belanghebbende inmiddels dat het Diftar-systeem in de gehele gemeente moet worden ingevoerd.
      
    
    
      4.9.
      In het licht van het voorgaande, kan niet worden gezegd dat de gemeenteraad zich niet heeft gehouden aan het bepaalde in de bestuursovereenkomst. De gemeenteraad heeft op basis van voldoende onderzoek en ingewonnen advies, en ook overigens voldoende zorgvuldig, besloten tot een systeem van heffing naar een vast tarief naar huishoudengrootte. Dat uit het nadere onderzoek in 2021 volgt dat de daarin onderzochte varianten van Diftar juridisch houdbaar en technisch realiseerbaar zijn en op bepaalde aspecten positieve gevolgen hebben ten opzichte van het vastgestelde systeem, doet daaraan niet af. De stelling van belanghebbende dat uit het onderzoek volgt dat de met Diftar gemoeide kosten van afvalverwijdering en de gemiddelde afvalstoffenheffing lager zijn dan die van een stelsel op basis van een vast tarief, kan belanghebbende evenmin baten. Daargelaten dat het Hof in de rapportage van het onderzoek leest dat het verschil in totale kosten bij het vaste tarief en de Diftar varianten juist heel beperkt is en de totale kosten bij Diftar, als gevolg van de te plegen investeringen, in het begin juist hoger uitvallen, blijft sprake van een op basis van politiek-bestuurlijke afwegingen te maken keuze die is voorbehouden aan de gemeenteraad. Nu ook overigens niet is gebleken van feiten en omstandigheden die tot een dergelijke conclusie leiden, verwerpt het Hof, gelet op het voorgaande, belanghebbendes beroep op het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel.
      
      
        
          Evenredigheidsbeginsel  
        
      
    
    
      4.10.
      Belanghebbende stelt tot slot dat het evenredigheidsbeginsel als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur is geschonden, omdat de onderhavige aanslag van € 304,08, als gevolg van het afschaffen van het Diftar-systeem, waardoor hij geen invloed meer heeft op de hoogte van zijn individuele afvalstoffenheffing, veel hoger is dan de aanslag over het voorgaande jaar (€ 105,90). De heffingsambtenaar stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van schending van het evenredigheidsbeginsel. Volgens de heffingsambtenaar had belanghebbende ook bij behoud van het Diftar-systeem in 2021 een substantieel hoger tarief aan afvalstoffenheffing moeten betalen, zelfs hoger dan bij het systeem op basis van een vast tarief, omdat na de samenvoeging de kosten van de afvalstoffenheffing op gelijke voet moeten worden verdeeld over alle inwoners van de nieuwe gemeente Groningen en in de voormalige gemeente Haren niet alle kosten voor het beheer van de huishoudelijke afvalstoffen werden doorbelast aan de inwoners.
      
    
    
      4.11.
      Het Hof stelt voorop dat niet elke lastenverzwaring leidt tot schending van het evenredigheidsbeginsel. Uit de stukken van het geding, in het bijzonder de rapporten en de nota’s, volgt dat als het Diftar-systeem zou zijn geïntroduceerd in de gehele gemeente Groningen de van de inwoners geheven afvalstoffenheffing in het jaar 2021 niet lager zou zijn dan het thans opgelegde bedrag. Dat het in het geval van belanghebbende anders zou zijn, heeft belanghebbende niet aannemelijk gemaakt. De enkele stelling van belanghebbende dat hij nu geen invloed meer heeft op de hoogte van zijn individuele afvalstoffenheffing, is niet voldoende voor een schending. Het Hof acht, met de Rechtbank, aannemelijk dat de stijging van de aanslag niet zozeer is gelegen in het niet-invoeren van het Diftar-systeem, maar vooral in de samenvoeging van de voormalige gemeenten Groningen, Ten Boer en Haren. Reeds om deze reden faalt het beroep van belanghebbende op het evenredigheidsbeginsel. Ten overvloede overweegt het Hof dat de Rechtbank in dit verband nog terecht heeft overwogen dat, zo belanghebbende al financieel nadelige gevolgen heeft ondervonden van de door de gemeentelijke wetgever gemaakte keuze, zonder nadere motivering, die ontbreekt, niet valt in te zien dat de door belanghebbende gestelde financieel nadelige gevolgen – in absolute zin – onevenredig zijn.  
      
      
        
          Slotsom
          Op grond van het vorenstaande is het hoger beroep ongegrond. 
      
      
      
    
  
  
    
      5Griffierecht en proceskosten
    
    
      Het Hof ziet geen aanleiding voor vergoeding van het griffierecht of een veroordeling in de proceskosten.
    
    
    
  
  
    
      6Beslissing
    
    
      Het Hof bevestigt de uitspraak van de Rechtbank.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G.B.A. Brummer, voorzitter, mr. J.W. Keuning en mr. P. van der Wal, in tegenwoordigheid van mr. A. Vellema als griffier.
    
    
    
    
      De beslissing is op 25 maart 2025 in het openbaar uitgesproken.
    
    
    
    
    
      De griffier,	De voorzitter,
    
    
    
    
    
    
    
    ( A. Vellema)	(G.B.A. Brummer)
    
    
      Deze uitspraak is in Mijn Rechtspraak geplaatst. Indien u niet digitaal procedeert wordt een afschrift aangetekend per post verzonden. 
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden via het webportaal van de Hoge Raad www.hogeraad.nl.
    
    
    
      Bepaalde personen die niet worden vertegenwoordigd door een gemachtigde die beroepsmatig rechtsbijstand verleent, mogen per post beroep in cassatie instellen. Dit zijn natuurlijke personen en verenigingen waarvan de statuten niet zijn opgenomen in een notariële akte. Als zij geen gebruik willen maken van digitaal procederen kunnen deze personen het beroepschrift in cassatie sturen aan de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), postbus 20303, 2500 EH Den Haag. Alle andere personen en gemachtigden die beroepsmatig rechtsbijstand verlenen, zijn in beginsel verplicht digitaal te procederen (zie www.hogeraad.nl).
    
    
    
      Bij het instellen van beroep in cassatie moet het volgende in acht worden genomen:
    
    1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak gevoegd;
    2 - ( alleen bij procederen op papier) het beroepschrift moet ondertekend zijn;
    3 - het beroepschrift moet ten minste het volgende vermelden:
    
      	a. de naam en het adres van de indiener;
      	b. de dagtekening;
      	c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
       	d. de gronden van het beroep in cassatie.
      Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.