ECLI:NL:RVS:2023:481, Raad van State, 08-02-2023, 202107370/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-02-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Op 30 november 2020 heeft Wiboul een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht voor de bouw en het gebruik van een gebouw aan de Rigakade 10 te Amsterdam. In het e-mailbericht en de brief van 11 januari 2021 aan het college heeft Wiboul erop gewezen dat geen aanvraag voor een kantoorgebouw is ingediend, maar een aanvraag voor een bedrijfsgebouw voor creatieve functies overeenkomstig de Lijst van creatieve functies behorende bij het bestemmingsplan Stadhaven Minerva (hierna: lijst van creatieve functies). Omdat het zogenoemde OLO-formulier de aanduiding "creatieve functies" niet bevatte, is gekozen om "kantoren" aan te vinken. Volgens Wiboul ziet de aanvraag daar echter niet op. De aanvraag past volgens Wiboul in het bestemmingsplan, zodat niet de uitgebreide procedure maar de reguliere procedure van toepassing is. Bij brief van 4 februari 2021 van Wiboul aan het college stelt Wiboul dat het college niet tijdig op haar aanvraag heeft beslist, zodat de gevraagde omgevingsvergunning van rechtswege is verleend.

202107370/1/R1.
    Datum uitspraak: 8 februari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    B.V. Exploitatie Maatschappij "Wiboul" (hierna: Wiboul), gevestigd te Amsterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 12 oktober 2021 in zaak nr. 21/2075 in het geding tussen:
    Wiboul
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Op 30 november 2020 heeft Wiboul een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), voor de bouw en het gebruik van een gebouw aan de Rigakade 10 te Amsterdam.
    Bij brief van 7 april 2021 heeft Wiboul beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekendmaken van een omgevingsvergunning van rechtswege.
    Bij uitspraak van 12 oktober 2021 heeft de rechtbank het door Wiboul ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Wiboul hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Wiboul heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 december 2022, waar Wiboul, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.R. van Angeren, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. T. Brouwer, bijgestaan door mr. T.V. Janssens, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Wiboul heeft op 30 november 2020 een aanvraag ingediend voor het realiseren van een gebouw op het perceel Rigakade 10 in Amsterdam ter vervanging van het thans op dat perceel aanwezige gebouw.
    Bij brief van 6 januari 2021 heeft het college de ontvangst van de aanvraag bevestigd en Wiboul meegedeeld dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is.
    Bij e-mailbericht van 6 januari 2021 van Wiboul aan het college heeft Wiboul gesteld dat er geen strijd is met het bestemmingsplan en dat de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is.
    Bij e-mailbericht van 7 januari 2021 heeft het college aan Wiboul toegelicht dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is vanwege strijd van het bouwplan met het bestemmingsplan "Stadhaven Minerva". Kantoren zijn ter plaatse op grond van artikel 3 van de planregels niet toegestaan. Tevens is er strijd met artikel 11, aanhef en onder b, van de planregels, omdat binnen de bestemmingen "Bedrijf-1" en "Bedrijf-2" gezamenlijk maximaal 382.500 m2 bruto vloeroppervlakte (bvo) voor gebouwen gerealiseerd mag worden. Inmiddels is dit maximum overschreden, aldus het college.
    In het e-mailbericht en de brief van 11 januari 2021 aan het college heeft Wiboul erop gewezen dat geen aanvraag voor een kantoorgebouw is ingediend, maar een aanvraag voor een bedrijfsgebouw voor creatieve functies overeenkomstig de Lijst van creatieve functies behorende bij het bestemmingsplan Stadhaven Minerva (hierna: lijst van creatieve functies). Omdat het zogenoemde OLO-formulier de aanduiding "creatieve functies" niet bevatte, is gekozen om "kantoren" aan te vinken. Volgens Wiboul ziet de aanvraag daar echter niet op. De aanvraag past volgens Wiboul in het bestemmingsplan, zodat niet de uitgebreide procedure maar de reguliere procedure van toepassing is.
    Bij brief van 4 februari 2021 van Wiboul aan het college stelt Wiboul dat het college niet tijdig op haar aanvraag heeft beslist, zodat de gevraagde omgevingsvergunning van rechtswege is verleend. Wiboul verzoekt het college om de verlening van de omgevingsvergunning uiterlijk 8 februari 2021 bekend te maken.
    Bij brief van 3 maart 2021 heeft het college aan Wiboul bericht dat het bij het standpunt blijft dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure op de aanvraag van toepassing is, omdat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Verder stelt het college dat het binnen 26 weken op de aanvraag moet beslissen en dat die termijn nog niet is verstreken.
    Bij brief van 5 maart 2021 heeft Wiboul het college in gebreke gesteld.
    Bij brief van 7 april 2021 heeft Wiboul beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekendmaken van een omgevingsvergunning van rechtswege.
    De aangevallen uitspraak
    2.       Bij uitspraak van 12 oktober 2021 heeft de rechtbank het beroep tegen het niet tijdig bekendmaken van een omgevingsvergunning van rechtswege niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat de inhoud van de brief van 11 januari 2021 niet kan worden aangemerkt als een nadere toelichting op de aanvraag van 30 november 2020 dan wel als een wijziging van ondergeschikte aard, omdat de uiterlijke verschijningsvorm en de ruimtelijke uitstraling van een kantoor niet te vergelijken zijn met die van een bedrijfsgebouw met creatieve functies. Dit leidt volgens de rechtbank tot de conclusie dat de aanvulling bij brief van 11 januari 2021 geen invloed heeft op de aanvraag voor een kantoor. De rechtbank gaat daarom bij de beoordeling van de toepasselijke procedure uit van de aanvraag zoals Wiboul die op 30 november 2020 heeft ingediend. In de aanvraag en op de bijbehorende tekeningen wordt niet aangegeven dat minder dan 100% van de bvo voor kantoorruimte wordt gebruikt, zodat de rechtbank ervan uit gaat dat Wiboul de bouw en het gebruik van een kantoor heeft beoogd. Een kantoor valt niet onder de bestemmingsomschrijving van de bestemming "Bedrijf-1" en is daarom in strijd met artikel 3.1 van de planregels.
    Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college er daarom op goede gronden voor gekozen om op de aanvraag de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing te verklaren. Dat betekent dat het college, gelet op het bepaalde in artikel 3:18 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), binnen 26 weken, dus uiterlijk op 30 april 2021, op de aanvraag had dienen te beslissen. Op het moment dat Wiboul het college in gebreke heeft gesteld, dat was op 5 maart 2021, maar ook op 7 april 2021 toen door Wiboul beroep bij de rechtbank is ingesteld, was die termijn nog niet verlopen. Daarom is het beroep volgens de rechtbank prematuur.
    Beoordeling van het hoger beroep
    3.       Wiboul betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de gevraagde omgevingsvergunning van rechtswege is verleend, omdat de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is op de aanvraag van 30 november 2020. Zij voert aan dat het bouwplan in overeenstemming is met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat met de aanvraag van 30 november 2020 de bouw en het gebruik van een kantoor is beoogd. De aanvraag ziet niet op een kantoor, maar op een bedrijfsverzamelgebouw voor creatieve functies. Op het aanvraagformulier kan geen optie "bedrijfsgebouw voor creatieve functies overeenkomstig de lijst van creatieve functies behorend bij het bestemmingsplan" worden aangevinkt. Daarom is op het aanvraagformulier de functie "kantoor" aangevinkt. Verder stelt Wiboul dat uit het architectonisch ontwerp duidelijk is af te leiden dat het hier niet om een standaard kantoorgebouw gaat. Bovendien volgt uit artikel 3.4 van de planregels dat indien de op "Bedrijf-1" bestemde gronden worden gebruikt voor een functie zoals vermeld op de bij de planregels behorende lijst van creatieve functies, 70% van het gebouw uit kantoorruimte ten behoeve van de functie mag bestaan.
    Ook heeft de rechtbank de verduidelijking van de aanvraag in de brief van 11 januari 2021 ten onrechte niet aangemerkt als een wijziging van ondergeschikte aard. Daarbij heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de uiterlijke verschijningsvorm en de ruimtelijke uitstraling van een kantoor niet te vergelijken zijn met die van een bedrijfsgebouw met creatieve functies. Eigenlijk is de brief van 11 januari 2021 geen wijziging, maar een verduidelijking van de aangevraagde functie. Er is namelijk geen sprake van een functiewijziging en ook niet van een bouwkundige aanpassing, aldus Wiboul.
    3.1.    Of al dan niet van rechtswege omgevingsvergunning is verleend, hangt af van het antwoord op de vraag welke voorbereidingsprocedure ingevolge de Wabo van toepassing is op de aanvraag van Wiboul. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, in onder meer de uitspraak van 28 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3863, bepaalt de Wabo exclusief welke procedure op een aanvraag om omgevingsvergunning van toepassing is en daarmee of de omgevingsvergunning van rechtswege kan ontstaan. Als de Wabo bepaalt dat de procedure van afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is, kan de omgevingsvergunning niet van rechtswege ontstaan. In artikel 3:10, vierde lid, van de Awb is namelijk bepaald dat paragraaf 4.1.3.3 van die wet, waarin de beschikking van rechtswege is geregeld, niet van toepassing is als afdeling 3.4 van toepassing is.
    Voor het antwoord op de vraag welke voorbereidingsprocedure ingevolge de Wabo van toepassing is op de aanvraag van Wiboul, is van belang of het bouwplan in overeenstemming is met de regels van het bestemmingsplan. Ingevolge artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is afdeling 3.4 van de Awb van toepassing, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3o, van die wet.
    3.2.    Op het perceel Rigakade 10 rust op grond van het bestemmingsplan Stadhaven Minerva de bestemming "Bedrijf-1". Niet in geschil is dat een kantoor in strijd is met het bestemmingsplan.
    Artikel 3.1 (Bestemmingsomschrijving) van de planregels luidt:
    "De op de plankaart voor Bedrijf-1 aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. bedrijven, die vallen in categorie 1, 2 en 3.1 van de van deze regels deel uitmakende Staat van Inrichtingen;
    b. creatieve functies die vallen onder de van deze regels deel uitmakende Lijst van creatieve functies;
    c. bedrijfswoningen;
    d. horeca 4;
    […]."
    3.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat uit de aanvraag van 30 november 2020 en de bijbehorende tekeningen blijkt dat een omgevingsvergunning is aangevraagd voor een kantoor. En dat uit de overige stukken niet blijkt dat Wiboul beoogde iets anders aan te vragen dan een omgevingsvergunning voor de bouw en het gebruik van een kantoor. De Afdeling zal hierna uitleggen waarom zij tot dit oordeel is gekomen.
    Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 12 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5878, is de aanvraag, met de daarbij horende bouwtekening, bij het beoordelen van het bouwplan leidend. Verder heeft de Afdeling in onder meer de uitspraak van 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1006, overwogen dat bij de beoordeling van de aanvraag ervan moet worden uitgegaan dat het bouwwerk zal worden gebruikt op de wijze zoals omschreven in de aanvraag, tenzij redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede voor andere doeleinden zal worden gebruikt. Ook heeft de Afdeling in onder meer de uitspraak van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2779, overwogen dat bij toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan niet slechts dient te worden bezien of het bouwwerk overeenkomstig de bestemming kan worden gebruikt, maar mede dient te worden beoordeeld of het bouwwerk ook met het oog op zodanig gebruik wordt gebouwd. Dit houdt in dat een bouwwerk in strijd met een bestemming moet worden geoordeeld indien redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet.
    Op basis van de in de aanvraag gegeven omschrijving van het bouwwerk en de bijbehorende tekening moet er in dit geval van worden uitgegaan dat het bouwwerk is aangevraagd en zal worden gebruikt als kantoor. In de aanvraag staat op pagina 1 als aanvraagnaam vermeld "Kantoorgebouw Rigakade 10 Amsterdam". Als projectomschrijving staat op dezelfde pagina "Nieuwbouw kantoorgebouw met parkeren op maaiveld aan de Rigakade 10 in Amsterdam. (parkeren op maaiveld is deels onder de eerste verdieping)". De Afdeling acht niet aannemelijk dat Wiboul was genoodzaakt hier "kantoorgebouw" in te vullen en volgt de stelling van het college dat Wiboul had kunnen vermelden dat de aanvraag ziet op een bedrijfsverzamelgebouw voor creatieve functies of had kunnen verwijzen naar een toelichting waarin dit uitgewerkt is. Verder is op pagina 8 van de aanvraag onder gebruik aangegeven dat het nieuw te bouwen bouwwerk een kantoorgebouw wordt met parkeren op maaiveld. Verder is onder gebruiksfuncties vermeld dat verreweg de meeste personen, gebruiksoppervlakte en verblijfoppervlakte de gebruiksfunctie "kantoor" hebben. Bij "overige gebruiksfuncties" is niets ingevuld. Wiboul heeft hierover gesteld dat zij daartoe genoodzaakt was om aan te geven dat wordt voldaan aan het Bouwbesluit 2012 wat betreft eisen voor brandveiligheid, constructie en ventilatie. Wat daar ook van zij, de Afdeling is van oordeel dat nu het onderscheid tussen kantoor en bedrijfsverzamelgebouw voor creatieve functies evident van cruciaal is voor de vraag of het bouwplan in overeenstemming is met het bestemmingsplan, Wiboul dit op meerdere plekken in de aanvraag had kunnen en moeten aangeven. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat Wiboul veel ervaring heeft in vastgoedontwikkeling, zoals ook ter zitting is bevestigd. Daarbij komt dat op meerdere tekeningen in de aanvraag de verschillende ruimtes als "kantoor" zijn aangeduid. Verder is in het als bijlage bij de aanvraag behorende verkennend bodemonderzoek aangegeven dat het toekomstig gebruik "kantoorpanden" is. Ook is in het rapport uitgangspuntendocument brandbeveiliging aangegeven dat Wiboul voornemens is een nieuw kantoorpand te realiseren. Daarnaast staat er dat op de begane grond een parkeergelegenheid en bedrijfsrestaurant wordt voorzien en dat de 1e t/m 4e verdieping kantoorgedeelten worden. Ook in de omschrijving van het project in het stuk over technische berekeningen is vermeld dat het pand voornamelijk als kantoorfunctie zal worden ingevuld en in de daglichtberekening is vermeld dat het om een kantoorgebouw gaat. Voorts volgt dit uit de bouwkundige/architectuur omschrijving in het veiligheids- en gezondheidsplan dat door de architect is opgesteld.
    De ter zitting gegeven verwijzing van Wiboul naar het bij het aanvraagformulier geüploade "boekwerk" bevat onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat het college hieruit had moeten opmaken dat de aanvraag geen kantoor maar een bedrijfsverzamelgebouw met creatieve functies betrof. Het "boekwerk" bevat een schets met de vermelding "idee: een licht, puur en elegant verzamelgebouw voor creatieve bedrijven". Uit deze enkele vermelding valt niet af te leiden dat iets anders is bedoeld dan de aanvraag van een kantoorgebouw. Dat geldt ook voor de brief van 11 januari 2021. Die brief bevat  - ook volgens de door Wiboul ter zitting gegeven toelichting - geen wijziging van het bouwplan, ook geen ondergeschikte wijziging. Voor zover Wiboul de bedoeling had een beroep te doen op de 70%-norm van artikel 3.4 van de planregels, moet worden geoordeeld dat dit niet blijkt uit de aanvraag met bijbehorende stukken en evenmin uit de hiervoor genoemde schets met de daarbij opgenomen vermelding.
    Nu uit de aanvraag en de daarbij behorende stukken volgt dat een omgevingsvergunning voor een kantoor is aangevraagd, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de brief van 11 januari 2021 niet kan worden aangemerkt als een nadere toelichting op de aanvraag dan wel een wijziging van ondergeschikte aard.
    De conclusie is daarom dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat uit de aanvraag en uit de bij de aanvraag behorende stukken volgt dat het bouwplan ziet op een kantoorgebouw, zodat het bouwplan alleen al daarom in strijd is met het bestemmingsplan. Dit betekent dat het college terecht de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing heeft verklaard. Omdat de termijn waarbinnen op de aanvraag moest worden beslist ten tijde van de ingebrekestelling van 5 maart 2021 nog niet verstreken was, is deze ingebrekestelling prematuur ingediend. Het beroep tegen het niet tijdig bekendmaken van een omgevingsvergunning van rechtswege is door de rechtbank terecht niet-ontvankelijk verklaard. Gelet hierop is er geen aanleiding voor bespreking van de door de Wiboul overigens naar voren gebrachte hogerberoepsgronden.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    4.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    5.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en dr. G.O. van Veldhuizen en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. N. Janse, griffier.
    w.g. Van Ettekoven
    voorzitter
    w.g. Janse
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2023
    855