ECLI:NL:RVS:2024:3490, Raad van State, 28-08-2024, 202304461/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-08-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 mei 2023 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de minister van Infrastructuur en Waterstaat een verzoek van de gemeente om vergoeding van hogere kosten, als bedoeld in artikel 6.8 van de Wet ruimtelijke ordening, afgewezen. Op 12 juni 2018 heeft de minister het Tracébesluit A1 Apeldoorn-Azelo (hierna: het Tracébesluit) vastgesteld. Het Tracébesluit voorziet in een wegtracé van de rijksweg A1 dat gedeeltelijk over het bedrijvenpark A1 in Deventer loopt. In verband hiermee heeft de gemeenteraad van Deventer op 23 december 2020 een bestemmingsplan vastgesteld, waarin de westelijke grens van het bedrijvenpark zodanig is opgeschoven, dat het wegtracé het plangebied niet langer doorkruist. Op dezelfde dag heeft de gemeenteraad een herziening van het exploitatieplan vastgesteld, waarin de westelijke grens van het exploitatiegebied zodanig is opgeschoven, dat het wegtracé niet langer onderdeel uitmaakt van het exploitatiegebied. In verband met de wettelijke verplichting van artikel 13, tiende lid, van de Tracéwet heeft de gemeenteraad op 17 februari 2021 de relevante bepalingen van het Tracébesluit opgenomen in een afzonderlijk bestemmingsplan.

202304461/1/A2.
    Datum uitspraak: 28 augustus 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    de gemeente Deventer,
    appellante,
    en
    de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de minister van Infrastructuur en Waterstaat (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: de minister),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 31 mei 2023 heeft de minister een verzoek van de gemeente om vergoeding van hogere kosten, als bedoeld in artikel 6.8 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), afgewezen.
    Tegen dit besluit heeft de gemeente beroep ingesteld.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 4 juni 2024, waar de gemeente, vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat in Nijmegen, J.B. Kloosterman, L. van Berkum en ing. J.G. ter Veer, is verschenen.
    Overwegingen
    1.       In deze zaak is in geschil of de minister het verzoek van de gemeente om vergoeding van hogere kosten terecht heeft afgewezen.
    2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Achtergrond van het geschil
    3.       Op 12 juni 2018 heeft de minister het Tracébesluit A1 Apeldoorn-Azelo (hierna: het Tracébesluit) vastgesteld. Het Tracébesluit voorziet in een wegtracé van de rijksweg A1 dat gedeeltelijk over het bedrijvenpark A1 in Deventer (hierna: het bedrijvenpark) loopt. In verband hiermee heeft de gemeenteraad van Deventer op 23 december 2020 een bestemmingsplan vastgesteld, waarin de westelijke grens van het bedrijvenpark zodanig is opgeschoven, dat het wegtracé het plangebied niet langer doorkruist. Op dezelfde dag heeft de gemeenteraad een herziening van het exploitatieplan vastgesteld, waarin de westelijke grens van het exploitatiegebied zodanig is opgeschoven, dat het wegtracé niet langer onderdeel uitmaakt van het exploitatiegebied. In verband met de wettelijke verplichting van artikel 13, tiende lid, van de Tracéwet heeft de gemeenteraad op 17 februari 2021 de relevante bepalingen van het Tracébesluit opgenomen in een afzonderlijk bestemmingsplan.
    Verzoek om vergoeding van hogere kosten
    4.       Bij brief van 23 januari 2023 heeft de gemeente een verzoek om vergoeding van hogere kosten op grond van artikel 6.8 van de Wro ingediend. Aan dit verzoek heeft de gemeente ten grondslag gelegd dat het bedrijvenpark als gevolg van de aanleg van het wegtracé is verkleind en dat zij daardoor schade in de vorm van een lager bedrag van exploitatiebijdragen lijdt of heeft geleden.
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    5.       Op 1 januari 2024 is de Wro ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.113 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van hogere kosten. Volgens die bepaling blijft het oude recht van toepassing tot het tijdstip waarop het besluit op het verzoek om vergoeding van die kosten, het besluit tot oplegging van een verplichting tot vergoeding van die kosten of het besluit tot invordering van die kosten onherroepelijk wordt, of de verschuldigde kosten volledig zijn betaald. Dit betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Besluit van 31 mei 2023
    6.       Aan de afwijzing van het verzoek van de gemeente heeft de minister ten grondslag gelegd dat artikel 6.8 van de Wro niet is bedoeld voor vergoeding van schade, maar voor vergoeding van zogenoemde hogere kosten, zodat de gestelde exploitatieschade niet onder het bereik van deze bepaling valt. Hierbij is van belang dat artikel 6.8 van de Wro niet is opgenomen in afdeling 6.1, die over tegemoetkoming in schade gaat, maar in afdeling 6.2, die over vergoeding van hogere kosten van de gemeente gaat. Verder volgt uit de memorie van toelichting bij artikel 6.8 van de Wro dat artikel 6.8 van de Wro is opgesteld naar aanleiding van de vraag op welke wijze een gemeente compensatie krijgt voor de kosten voor schadeclaims ten gevolge van bestemmingsplanbepalingen als een gemeente krachtens een wettelijk voorschrift of op verzoek van een andere overheid tot een bestemmingsplanwijziging overgaat. Het verzoek van de gemeente ziet echter niet op compensatie van kosten voor schadeclaims ten gevolge van de naar aanleiding van het Tracébesluit vastgestelde bestemmingsplanwijziging. Verder ziet de in de memorie van toelichting bedoelde economische schade uitsluitend op kosten die een gemeente maakt doordat zij schadevergoedingsplichtig jegens derden wordt wegens het opnemen van bepalingen in een bestemmingsplan ter behartiging van de belangen van een ander openbaar lichaam, aldus de minister.
    Oordeel van de Afdeling over het beroep
    7.       De gemeente betoogt dat de minister heeft miskend dat de exploitatieschade wel degelijk op grond van artikel 6.8 van de Wro voor vergoeding in aanmerking komt. Die bepaling gaat over de vergoeding van hogere kosten die een gemeente heeft gemaakt vanwege - in dit geval - bepalingen in een bestemmingsplan dat is vastgesteld op verzoek en ten behoeve van belangen van een ander openbaar lichaam. Uit de memorie van toelichting bij artikel 6.8 van de Wro volgt dat economische schade die de gemeente lijdt voor vergoeding in aanmerking kan komen. Volgens de gemeente sluiten de tekst en de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling niet uit dat een derving van exploitatiebijdragen of derving van opbrengsten uit gronduitgifte op deze grondslag voor vergoeding in aanmerking kan komen.
    7.1.    De Afdeling zal hierna onderscheid maken tussen de tekst van artikel 6.8 van de Wro en de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling.
    tekst van artikel 6.8 van de Wro
    7.2.    Volgens de tekst van artikel 6.8 van de Wro, voor zover hier van belang, voorziet deze bepaling in vergoeding van hogere kosten voor een gemeente ten gevolge van - samengevat weergegeven - planregels of afwijkingsvergunningen die ten behoeve van de belangen van een ander openbaar lichaam zijn vastgesteld of verleend. In geschil is of de door de gemeente gestelde mindere opbrengsten kosten als bedoeld in deze bepaling zijn.
    7.3.    In de Wro is niet gedefinieerd wat onder kosten wordt verstaan. In het algemeen spraakgebruik wordt daaronder verstaan: de prijs die men voor iets moet betalen of uitgaven die men moet doen. Daarvan uitgaande, zijn verminderde opbrengsten (een derving van exploitatiebijdragen of derving van opbrengsten uit gronduitgifte) geen kosten, omdat het geen uitgaven zijn. Het gaat niet om aan een derde te betalen bedragen, bijvoorbeeld voor een zaak die in de handel is, voor een dienst of op grond van een rechtsplicht jegens deze derde. Daarom is het niet aannemelijk dat met kosten in artikel 6.8 van de Wro gedoeld wordt op economische schade (in ruime zin) of op gederfde inkomsten. Naar het oordeel van de Afdeling biedt de tekst van deze bepaling daarom geen grond voor het oordeel dat deze bepaling de gemeente een aanspraak biedt op vergoeding van gederfde inkomsten.
    7.4.    Verder verzet ook de systematiek van de wet zich tegen het betoog van de gemeente. Afdeling 6.1 van de Wro heeft betrekking op tegemoetkoming in schade. Artikel 6.8 Wro maakt echter deel uit van afdeling 6.2 van de Wro. Deze afdeling ziet, anders dan afdeling 6.1 van de Wro, niet op tegemoetkoming in schade, maar op vergoeding van hogere kosten aan een gemeente.
    geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.8 van de Wro
    7.5.    Paragraaf 5.2 van de memorie van toelichting bij de Wro (Kamerstukken II, vergaderjaar 2002-2003, 28 916, nr. 3) gaat over de financiële bepalingen. In deze paragraaf is onderscheid gemaakt tussen tegemoetkoming in planschade (5.2.1) en kosten ten gevolge van bestemmingsplannen (5.2.2). Bij dat tweede onderdeel is door middel van tussenkopjes onder meer onderscheid gemaakt tussen een algemeen deel en verzoeken van bestuursorganen van openbare lichamen.
    7.6.    In het algemeen deel van 5.2.2 is onder meer het volgende vermeld:
    Naast de bestuurlijke en ambtelijke kosten die moeten worden gemaakt voor de wijziging van een bestemmingsplan kunnen de schadeclaims ten gevolge van bepalingen van een bestemmingsplan een belangrijke kostenpost vormen. De regering heeft zich beraden over de vraag op welke wijze deze kosten zou moeten worden gecompenseerd indien een gemeente krachtens een wettelijk voorschrift, krachtens een aanwijzing of op verzoek van een andere overheid of een derde tot een bestemmingsplanwijziging overgaat.
    (…).
    Het wetsvoorstel beperkt de kostencompensatie bij aanwijzingen en bij wijzigingen op verzoek tot het begrip «hogere kosten». Dit begrip wordt ook thans in de WRO gehanteerd. De vergoedingsaanspraak is beperkt tot die kosten die voortvloeien uit de «bepalingen van een bestemmingsplan».
    In het eerste citaat is verduidelijkt dat met artikel 6.8 Wro is beoogd een regeling te geven voor compensatie van kosten van schadeclaims ten gevolge van bepalingen van een bestemmingsplan. In het tweede citaat is benadrukt dat de aard van het voor compensatie in aanmerking komende nadeel beperkt is. Het gaat slechts om compensatie van (hogere) kosten bij aanwijzingen en bij wijzigingen op verzoek. Daarvan uitgaande, ligt het niet voor de hand om uit de memorie van toelichting af te leiden dat de in artikel 6.8 van de Wro bedoelde vergoedingsaanspraak niet slechts betrekking heeft op de bedoelde kosten van schadeclaims van derden, maar ook op economische schade ten gevolge van bepalingen van een bestemmingsplan die een gemeente zelf lijdt.
    7.7.    In de toelichting over verzoeken van bestuursorganen van openbare lichamen is onder 5.2.2 onder meer het volgende vermeld:
    Tot de hogere kosten worden gerekend de kosten die de gemeente draagt ten gevolge van de toe te kennen tegemoetkomingen in planschade, alsmede de procedure- en advieskosten voor de behandeling van verzoeken tot dergelijke tegemoetkomingen waarmee gemeenten worden geconfronteerd. Denkbaar is ook dat een gemeente zelf economische schade lijdt ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan dat zij op verzoek van een ander overheidslichaam, of ter uitvoering van een aanwijzing, vaststelt of wijzigt. Denkbaar is bijvoorbeeld dat een gemeente door medewerking aan een verzoek van een waterschap minder bedrijventerreinen kan uitgeven of dat een gemeente zich reeds anderszins privaatrechtelijk had gebonden, waardoor zij schadevergoedingsplichtig wordt.
    In dit citaat lijkt de regering een onderscheid te hebben gemaakt tussen de grondslag van schadeclaims van derden op de gemeenten, te weten a. schadeclaims die zijn gebaseerd op de regeling voor tegemoetkoming in planschade wegens vaststelling of wijziging van een bestemmingsplan, en b. schadeclaims die zijn gebaseerd op tekortschieten in de nakoming van een privaatrechtelijke verplichting jegens derden door vaststelling of wijziging van een bestemmingsplan.
    Vaststaat dat de onder a. bedoelde kostensoort in deze procedure niet aan de orde is. Voor de onder b. bedoelde kostensoort is van belang dat de laatste twee volzinnen van het citaat, waarop de gemeente een beroep doet, niet eenduidig zijn. In de laatste volzin is een poging gedaan om de strekking van de voorlaatste volzin te verduidelijken. Uit het gegeven voorbeeld zou kunnen worden afgeleid dat de regering daarmee het oog heeft gehad op gevallen waarin een gemeente niet schadevergoedingsplichtig is jegens een derde op grond van de regeling voor tegemoetkoming in planschade, maar schadevergoedingsplichtig wordt jegens een derde wegens tekortschieten in de nakoming van een privaatrechtelijke verplichting jegens die derde en daarom kosten moet maken voor vergoeding van de daardoor veroorzaakte schade. Die uitleg past bij de tekst van art. 6.8 Wro. Dat geval doet zich hier echter niet voor. Het gaat immers niet om kosten die de gemeente moet maken om aan een schadevergoedingsplicht jegens een derde te voldoen.
    Uit de laatste volzin van het citaat leidt de gemeente af dat de regeling van artikel 6.8 van de Wro niet alleen ziet op kosten van schadeclaims van derden als gevolg van een bestemmingsplan, maar ook op schade die een gemeente zelf lijdt als gevolg van een bestemmingsplan, dat op verzoek van een ander openbaar lichaam is vastgesteld. Uit het beroepschrift van de gemeente volgt dat dit standpunt is gebaseerd op de veronderstelling dat het laatste zinsdeel van de laatste volzin (over het gevolg dat een gemeente schadevergoedingsplichtig wordt) geen betrekking heeft op het in die volzin gegeven eerste voorbeeld (dat een gemeente, door medewerking te verlenen aan een verzoek van een waterschap, minder bedrijventerreinen kan uitgeven). Daarvan uitgaande, stelt de gemeente zich op het standpunt dat uit de toelichting valt af te leiden dat de regeling van artikel 6.8 van de Wro (ook) ziet op vergoeding van economische schade die het gevolg is van het verlenen van medewerking aan een verzoek van een ander openbaar lichaam om een plan vast te stellen of te wijzigen, waardoor een gemeente minder bedrijventerreinen kan uitgeven.
    De betekenis van de toelichting, waarin slechts een voorbeeld is gegeven, wat daar verder van zij, is voor discussie vatbaar. De uitleg van de gemeente is niet te rijmen met de tekst van de regeling, de plaats van de regeling in de wet en de algemene toelichting op de regeling, waarin expliciet is vermeld dat de daarin opgenomen aanspraak op compensatie is beperkt tot hogere kosten in verband met kosten van schadeclaims van derden als gevolg van, kort gezegd, een bestemmingsplanwijziging. Naar het oordeel van de Afdeling is de uitleg van de gemeente niet dusdanig dwingend, dat op grond daarvan zou moeten worden aangenomen dat de regeling (ook) een aanspraak biedt op vergoeding van economische schade die de gemeente zelf lijdt.
    Overigens staat strikt genomen in dit onderdeel van de memorie van toelichting slechts dat denkbaar is dat een gemeente economische schade lijdt als zij gevolg geeft aan een verzoek van een ander overheidslichaam tot vaststelling of wijziging van een bestemmingsplan. Er staat niet expliciet dat economische schade onder het in de wettekst gehanteerde begrip hogere kosten valt en dat de regeling voor vergoeding van hogere kosten een grondslag behelst voor vergoeding van dit soort schade.
    7.8.    Uit het voorgaande volgt dat ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.8 van de Wro de gemeente geen aanspraak biedt op vergoeding van gederfde inkomsten.
    7.9.    Het betoog slaagt niet.
    8.       Op de zitting van de Afdeling heeft de gemeente een vergelijking gemaakt met privaatrechtelijk kostenverhaal. In dat geval zou zich de situatie kunnen voordoen dat de gemeente jegens partijen met wie zij een anterieure overeenkomst heeft gesloten haar contractuele afspraken niet meer volledig kan nakomen en dat zij onder omstandigheden schadeplichtig zou kunnen zijn jegens deze partijen. Volgens de gemeente zou zij in die situatie de schadevergoedingen als kosten in de zin van artikel 6.8 van de Wro op de minister kunnen verhalen. Op de zitting van de Afdeling heeft de gemeente de vraag opgeworpen waarom dit anders zou zijn als de publiekrechtelijke weg van kostenverhaal wordt gevolgd.
    8.1.    Als de gemeente, op basis van bijvoorbeeld onrechtmatig handelen, een schadeclaim van een derde zou krijgen en vervolgens de publiekrechtelijke weg van kostenverhaal wordt gevolgd, zou de situatie niet anders zijn. Ook dan gaat het immers om een schadeclaim die voor de gemeente leidt tot kosten, die op de voet van artikel 6.8 van de Wro op de minister verhaalbaar zijn, indien deze in voldoende causaal verband staan met het Tracébesluit. In zoverre zou er geen verschil zijn met dezelfde situatie onder privaatrechtelijk kostenverhaal. Voor zover deze tegenwerping van de gemeente betrekking heeft op de situatie dat de gemeente zelf schade lijdt, is van belang dat dat een wezenlijk andere situatie is dan die waarmee de gemeente de vergelijking tracht te maken, namelijk die waarbij de gemeente van een derde een schadeclaim krijgt en zij deze als kosten wenst te verhalen. In zoverre is geen sprake van gelijke gevallen en dus ook niet van een onverklaarbaar verschil in uitkomst naar gelang sprake is van privaatrechtelijk kostenverhaal dan wel publiekrechtelijk kostenverhaal.
    Slotsom
    9.       Het beroep is ongegrond.
    Proceskosten
    10.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Willems
    voorzitter
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2024
    452-921
     
    BIJLAGE: WETTELIJK KADER
     
    Wet ruimtelijke ordening
    Artikel 6.1
    1. Burgemeester en wethouders kennen degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
    2. […].
    Artikel 6.8
    1. Indien ten behoeve van belangen, uitsluitend of mede behartigd door een ander openbaar lichaam dan de gemeente, op schriftelijk verzoek van dat openbare lichaam, dan wel krachtens wettelijk voorschrift bepalingen in een bestemmingsplan of inpassingsplan, een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan wordt afgeweken, zijn opgenomen die hogere kosten voor de gemeente ten gevolge kunnen hebben en over de verdeling van deze kosten geen overeenstemming is bereikt, kunnen gedeputeerde staten op schriftelijk verzoek van burgemeester en wethouders dat openbare lichaam verplichten om aan de gemeente een vergoeding toe te kennen, voor zover:
    a. de kosten redelijkerwijs niet voor rekening van de gemeente behoren te blijven,
    b. de vergoeding niet voldoende anderszins is verzekerd en de vergoeding niet krachtens wettelijk voorschrift is uitgesloten.
    2. Het besluit op het verzoek van burgemeester en wethouders wordt genomen nadat het bestemmingsplan, inpassingsplan of de omgevingsvergunning, bedoeld in het eerste lid, in werking is getreden.
    3. In afwijking van het eerste lid wordt het besluit op het verzoek genomen door Onze Minister dan wel door Onze Minister en Onze Minister wie het mede aangaat, indien het andere openbare lichaam het Rijk is.
    Invoeringswet Omgevingswet
    Artikel 4.113
    Als voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet kosten zijn gemaakt als bedoeld in artikel 6.8 of 6.9 van de Wet ruimtelijke ordening, blijft het oude recht van toepassing tot het tijdstip waarop:
    a. het besluit op het verzoek om vergoeding van die kosten, het besluit tot oplegging van een verplichting tot vergoeding van die kosten of het besluit tot invordering van die kosten onherroepelijk wordt, of
    b. de verschuldigde kosten volledig zijn betaald.
    Tracéwet
    Artikel 13
    […].
    4. Voor zover het tracébesluit en het bestemmingsplan of de beheersverordening niet met elkaar in overeenstemming zijn, geldt het tracébesluit als omgevingsvergunning waarbij ten behoeve van een project van nationaal belang met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken. Bij de toepassing van artikel 2.10 van die wet wordt onder het bestemmingsplan of beheersverordening mede het tracébesluit begrepen.
    […].
    10. De gemeenteraad stelt binnen een jaar nadat het tracébesluit onherroepelijk is geworden een bestemmingsplan of een beheersverordening als bedoeld in de Wet ruimtelijke ordening overeenkomstig het tracébesluit vast. Voor zover een ontwerp van een bestemmingsplan zijn grondslag vindt in het tracébesluit kunnen zienswijzen geen betrekking hebben op dat deel van het ontwerpplan.
    […].