ECLI:NL:RVS:2024:820, Raad van State, 28-02-2024, 202200223/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-02-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 juni 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwkundig splitsen van de woning aan de [locatie] in Den Haag. Op 5 mei 2019 heeft [appellant] een verzoek ingediend voor een omgevingsvergunning voor de activiteit "bouwen". In de aanvraag is vermeld dat [appellant] het souterrain als woning wil verhuren aan expats die tijdelijk werkzaam zijn in de gemeente Den Haag. Daarom heeft [appellant] een keuken, toilet en douche in het souterrain geplaatst. Het college heeft de aanvraag op grond van artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo mede aangemerkt als een aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit "handelen in strijd met het bestemmingsplan". [appellant] is eigenaar van de woning op het perceel [locatie] in Den Haag. Ten tijde van de aanvraag van 5 mei 2019 gold ter plaatse het bestemmingsplan "Belgisch park" (hierna: het bestemmingsplan) vastgesteld door de raad van de gemeente Den Haag op 26 november 2015. Het college heeft geweigerd de omgevingsvergunning te verlenen.

202200223/1/R3.
    Datum uitspraak: 28 februari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Den Haag,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 19 november 2021 in zaak nr. 19/7754 in het geding tussen:
    [appellant],
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 juni 2019 heeft het college geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwkundig splitsen van de woning aan de [locatie] in Den Haag.
    Bij besluit van 31 oktober 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 19 november 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 24 januari 2024, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. S.J.C. Hocks, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 5 mei 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] is eigenaar van de woning op het perceel [locatie] in Den Haag (hierna: de woning). Ten tijde van de aanvraag van 5 mei 2019 gold ter plaatse het bestemmingsplan "Belgisch park" (hierna: het bestemmingsplan) vastgesteld door de raad van de gemeente Den Haag op 26 november 2015.
    3.       Op 5 mei 2019 heeft [appellant] een verzoek ingediend voor een omgevingsvergunning voor de activiteit "bouwen". In de aanvraag is vermeld dat [appellant] het souterrain als woning wil verhuren aan expats die tijdelijk werkzaam zijn in de gemeente Den Haag. Daarom heeft [appellant] een keuken, toilet en douche in het souterrain geplaatst. Het college heeft de aanvraag op grond van artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo mede aangemerkt als een aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit "handelen in strijd met het bestemmingsplan".
    4.       Het college heeft geweigerd de omgevingsvergunning te verlenen. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat het bouwplan in strijd is met de bouwregels van het bestemmingsplan. Op grond van het bestemmingsplan is het namelijk verboden een bestaande woning te splitsen tot twee of meer zelfstandige woningen. Volgens het college voldoet het bouwplan ook niet aan voorwaarden van de in het bestemmingsplan opgenomen afwijkingsmogelijkheid. Daarnaast heeft het college aangegeven niet bereid te zijn om medewerking te verlenen aan het bouwplan door toepassing te geven aan de buitenplanse afwijkingsmogelijkheid zoals opgenomen in de zogenaamde kruimelregeling van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo.
    5.       De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de aanvraag niet in overeenstemming is met de regels van het bestemmingsplan en dat het college redelijkerwijs kon besluiten om niet met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo af te wijken van het bestemmingsplan.
    6.       [appellant] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en heeft hoger beroep ingesteld.
    Toetsingskader
    7.       Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    Het hoger beroep
    Splitsing woning
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij zijn woning wil splitsen in twee zelfstandige woningen. [appellant] voert aan dat hij voldoende faciliteiten voor twee (slaap)kamers in het souterrain wil realiseren, zodat hij deze kamers kan verhuren. De kamers zijn daarbij onderdeel van de woning en kunnen worden betreden via de reguliere slaapkamerdeuren in de woning, zoals dat sinds 1914 het geval is geweest. Het is alleen de bedoeling om de kamers te verhuren, aldus [appellant].
    8.1.    De Afdeling stelt vast dat in het aanvraagformulier van 5 mei 2019 als aanvraagnaam is vermeld: "Aanvraag zelfstandige woning in souterrain". In de projectomschrijving is ook vermeld dat er een keuken, toilet en douche zijn geplaatst, zodat het souterrain als woning kan worden verhuurd. Hieruit blijkt dat de aanvraag is ingediend om de bestaande woning te splitsen in twee zelfstandige woningen, waarvan er een bestaat uit het souterrain. Verder neemt de Afdeling in aanmerking dat [appellant] zowel in bezwaar, als in beroep niet kenbaar heeft gemaakt dat het college ten onrechte uit is gegaan van een aanvraag voor het splitsen van de woning. In het bezwaarschrift brengt [appellant] daarnaast naar voren dat "er geen reden is om geen splitsing toe te staan". De Afdeling is dan ook van oordeel dat de rechtbank terecht uit is gegaan van een aanvraag voor het splitsen van de woning in twee zelfstandige woningen.
    Het betoog slaagt niet.
    De binnenplanse afwijkingsmogelijkheid
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college geen toepassing heeft kunnen geven aan de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. Hij voert aan dat de door de rechtbank toegepaste vaste jurisprudentie dat een planregel uit het oogpunt van de rechtszekerheid letterlijk uitgelegd moet worden, zorgt voor een onredelijke uitkomst omdat het de bedoeling is dat bouwlagen kunnen worden gesplitst. Volgens [appellant] moet er niet naar de letterlijke betekenis gekeken worden, maar naar de bedoeling van de planwetgever. Hij stelt dat bij het opstellen van het bestemmingsplan is getracht onderscheid te maken tussen bouwlagen waar voldoende kwaliteit van wonen mogelijk is, zoals bovengrondse bouwlagen, en bouwlagen die eigenlijk zijn gebouwd als bijvoorbeeld kelder of opslag, waar sprake is van beperkte lichtinval, lage plafonds of onvoldoende isolatie zodat de kwaliteit van wonen laag is. Volgens hem is het onduidelijk waarom de bouwlaag van zijn woning, die al 100 jaar ten behoeve van zelfstandig wonen gebruikt wordt, niet als volwaardig wordt aangemerkt.
    Voor zover de planregels wel letterlijk uitgelegd moeten worden betoogt [appellant] dat wel aan de planregels wordt voldaan, omdat het souterrain aan de achterzijde boven het maaiveld ligt.
    9.1.    Artikel 22.2.1 van de planregels luidt:
    "Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende regels:
    a. […];
    b. […];
    c. Het is verboden een bestaande woning te splitsen tot twee of meer zelfstandige woningen;
    […]."
    Artikel 22.3 van de planregels luidt:
    "Met een omgevingsvergunning kan afgeweken worden van:
    a. het bepaalde in lid 22.2.1 sub c onder de voorwaarden dat:
    1. de zelfstandige woningen die als gevolg van de splitsing ontstaan, elk tenminste een volledige bouwlaag beslaan;
    2. geen onevenredige aantasting plaatsvindt van het woon- en leefmilieu, de parkeersituatie en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden.
    b. […]."
    Artikel 1.33 van de planregels luidt:
    "bouwlaag: een doorlopend gedeelte van een gebouw, dat door op gelijke of nagenoeg gelijke hoogte liggende vloeren of balklagen is begrensd, zulks met uitsluiting van een onderbouw, kap of kapverdieping."
    Artikel 1.85 van de planregels luidt:
    "onderbouw: een gedeelte van een gebouw, dat wordt afgedekt door een vloer, waarvan de bovenkant minder dan 1,20 meter boven peil is gelegen."
    Artikel 1.95 van de planregels luidt:
    "a. voor gebouwen, waarvan de hoofdtoegang onmiddellijk aan een weg grenst: de hoogte van de kruin van die weg;
    b. in de overige gevallen: de gemiddelde hoogte van het aansluitende afgewerkte maaiveld;
    c. in de gevallen waarin de hoogte wordt uitgedrukt in meters NAP: 0 m NAP."
    9.2.    Niet in geschil is dat de aanvraag om een omgevingsvergunning van 5 mei 2019 in strijd is met het bestemmingsplan. Voor zover [appellant] aanvoert dat niet naar de letterlijke betekenis moet worden gekeken, maar naar de bedoeling van de planwetgever, verwijst de Afdeling naar overweging 2.2 van haar uitspraak van 25 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:857. Uit deze uitspraak volgt dat planregels omwille van de rechtszekerheid letterlijk dienen te worden uitgelegd. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de definities van ‘bouwlaag’ en ‘onderbouw’ in de begripsbepalingen van de planregels voldoende duidelijk zijn, zodat moet worden uitgegaan van de letterlijke tekst van deze planregels. In wat [appellant] aanvoert, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de planregels in dit geval aan de hand van de door [appellant] gestelde bedoeling van de planwetgever moeten worden uitgelegd. 
    Zoals de rechtbank heeft overwogen, volgt uit artikel 22.2.1, onder c, van de planregels dat het verboden is om een bestaande woning te splitsen tot twee of meer zelfstandige woningen. Daar kan op basis van artikel 22.3 van de planregels van worden afgeweken onder de voorwaarde dat de zelfstandige woningen die als gevolg van splitsing ontstaan, elk tenminste een volledige bouwlaag beslaan. De Afdeling stelt op basis van de bouwtekeningen van de aanvraag vast dat het souterrain geheel onder peil ligt, waardoor het souterrain valt onder het begrip ‘onderbouw’ van artikel 1.85 van de planregels. Met betrekking tot de stelling van [appellant] dat het souterrain niet onder het peil ligt, omdat het maaiveld van zijn achtertuin lager ligt dan het souterrain, overweegt de Afdeling dat uit artikel 1.95 van de planregels volgt dat voor gebouwen waarvan de hoofdtoegang onmiddellijk aan een weg ligt, het peil wordt bepaald door de hoogte van de kruin van die weg. Nu de voordeur van de woning is gelegen aan de Bosschestraat, wordt het peil bepaald door de hoogte van de kruin van die weg. Dit betekent dat het souterrain beneden peil is gelegen en onder het begrip ‘onderbouw’ van artikel 1.85 van de planregels valt.
    Aangezien een onderbouw op grond van artikel 1.33 van de planregels niet als bouwlaag wordt gezien, is de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht tot de conclusie gekomen dat niet wordt voldaan aan de voorwaarde van artikel 22.3 van de planregels dat de zelfstandige woningen die als gevolg van splitsing ontstaan, elk tenminste een volledige bouwlaag beslaan.
    Het betoog slaagt niet.
    De buitenplanse afwijkingsbevoegdheid
    10.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college redelijkerwijs heeft kunnen weigeren om medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan. Hij voert aan dat het college zijn belangen, en daarmee die van zijn gezin, onvoldoende heeft meegewogen. Volgens [appellant] brengt het wonen in de woning namelijk hoge kosten met zich mee, waardoor tijdelijke verhuur noodzakelijk is om daar te kunnen blijven wonen.
    [appellant] voert verder aan dat met een voorschrift kan worden voorkomen dat de woning wordt doorverkocht. Ook de vrees voor precedentwerking is volgens hem geen goede reden om de omgevingsvergunning te weigeren, omdat de kans dat sprake is van een vergelijkbaar geval nihil is. Bovendien kan er geheimhouding worden afgesproken, aldus [appellant].
    10.1.  Door het college is toegelicht dat het bouwplan van [appellant] in strijd is met het restrictieve beleid inzake splitsing, dat is opgenomen in de "Woonvisie 2017-2030" en de "Woonagenda 2019-2023". Op grond van dit beleid is het bouwkundig splitsen van woningen in het overgrote deel van Den Haag, waaronder het gebied waar de woning van [appellant] is gelegen, niet meer toegestaan. De gemeente wil zuinig zijn op woningen voor grote huishoudens, omdat zij gezinnen wil binden aan de stad en grote woningen voor gezinnen schaars zijn. De gemeente gaat daarom het bouwkundig splitsen van grote gezinswoningen, zoals die van [appellant], tegen. Het college heeft toegelicht daarom niet bereid te zijn om mee te werken aan een afwijking van het bestemmingsplan.
    10.2.  Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college redelijkerwijs heeft kunnen weigeren om mee te werken aan een afwijking van het bestemmingsplan. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de woningen als gevolg van de splitsing afzonderlijk kunnen worden verkocht. Het is niet ondenkbaar dat een grote gezinswoning daarmee aan de woningvoorraad zal worden onttrokken, terwijl de gemeente dit juist tegen wil gaan. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de gemeente het belang bij de naleving van het huidige restrictieve beleid inzake splitsing onder deze omstandigheden zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het financiële belang van [appellant] bij splitsing ten behoeve van verhuur.
    De Afdeling is verder met de rechtbank van oordeel dat een voorschrift inhoudende dat de bouwkundige splitsing bij de verkoop van de woning komt te vervallen dan wel dat het doorverkopen van de woning binnen een bepaalde periode niet is toegestaan, niet leidt tot een ander oordeel. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:704, kan het college op basis van artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo, alleen voorschriften aan een omgevingsvergunning verbinden indien die ruimtelijk relevant zijn. Bij het door [appellant] voorgestelde voorschrift is daarvan geen sprake, omdat het niet te maken heeft met de goede ruimtelijke ordening, maar een afspraak betreft die afhankelijk kan worden gesteld van de verkoop van de woning.
    Het betoog dat het voorschrift precedentwerking kan voorkomen, volgt de Afdeling evenmin. Het is niet onredelijk dat het college wijst op het risico van precedentwerking bij het toestaan van de woningsplitsing (met of zonder voorschrift), aangezien het bouwplan om van één zelfstandige woning twee zelfstandige woningen te maken niet uniek is.
    Het betoog slaagt niet.
    Gelijkheidsbeginsel
    11.     [appellant] betoogt dat andere burgers hun woning wel mogen splitsen, waardoor het gelijkheidsbeginsel is geschonden.
    11.1.  De Afdeling stelt vast dat [appellant] een beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft gedaan maar niet heeft verwezen naar gelijke gevallen. In het hogerberoepschrift is door [appellant] betoogd dat andere burgers hun woning wel mogen splitsen zonder dit nader te concretiseren. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om [appellant] te volgen in zijn standpunt dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel.
    Het betoog slaagt niet.
    Vertrouwensbeginsel
    12.     [appellant] betoogt de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake is van schending van het vertrouwensbeginsel. Hij stelt dat de heer Poels van de gemeente Den Haag mondeling heeft toegezegd dat de omgevingsvergunning met een kleine aanpassing kon worden verkregen. Als deze toezegging niet was gedaan, dan had hij de omgevingsvergunning nooit aangevraagd.
    12.1.  Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Vereist is dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend. Van toerekening van een onbevoegde uitlating is sprake als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
    12.2.  Op de zitting is door [appellant] toegelicht dat hem mondeling is toegezegd dat hij een aantal aanpassingen in het kader van de brandveiligheid moest uitvoeren, en dat daarna een omgevingsvergunning kon worden verkregen. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat Poels heeft toegezegd dat de omgevingsvergunning zal worden verleend na een paar kleine aanpassingen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de inhoud van deze verklaring door de raad is weersproken, zodat de inhoud van de verklaring niet vast is komen te staan. De enkele stelling dat de toezegging mondeling zou zijn gedaan is onvoldoende om een dergelijke toezegging aan te nemen, nu [appellant] dat niet met stukken heeft onderbouwd.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    13.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    14.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.
    w.g. Venema
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van der Heijden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2024
    884-1037