ECLI:NL:RBDHA:2024:23574, Rechtbank Den Haag, 24-09-2024, SGR 22/2956 en SGR 22/2950
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2024-09-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Varia. Weigering van een omgevingsvergunning en van een onttrekkings- en woningvormingsvergunning. Verweerder heeft geconcludeerd dat ernstig gevaar bestaat dat de aangevraagde vergunningen mede zullen worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten.  Volgens verweerder hebben eisers fiscale regels overtreden. Verweerder heeft het advies van het LBB niet ten grondslag gelegd aan zijn besluitvorming, omdat het geen invloed heeft gehad op de inhoud van die besluiten. De beroepen zijn gegrond verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank bevat de besluitvorming van verweerder een ernstig motiveringsgebrek en is deze bovendien in strijd met artikel 7:11 van de Awb nu verweerder geen volledige heroverweging heeft verricht.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: SGR 22/2956 en SGR 22/2950
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 24 september 2024 in de zaken tussen
    
      [eiser 1] B.V., gevestigd in [vestigingsplaats 1]
    
      [eiser 2] B.V., gevestigd in [vestigingsplaats 2] , 
    
      
        en [eiser 3], uit [woonplaats] , 
      (samen: eisers)
      (gemachtigden: mr. H.C. Lagrouw en mr. A.R.M. van der Pluijm),
    
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Leiden 
    (gemachtigden: mr. J.G.C.B. van Ginneken en mr. M.E. Atkins).
    
    
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen de weigering van een omgevingsvergunning voor het pand aan de [adres 1] te [plaats] (het bestreden besluit I) en van een onttrekkings- en woningvormingsvergunning voor het pand aan de [adres 2] te [plaats] (het bestreden besluit II).  
    
    
    
      1.1.
      Verweerder heeft met de primaire besluiten van 26 november 2020 de aanvragen voor de vergunningen afgewezen. Met de bestreden besluiten van 1 april 2022 op de bezwaren van eisers is verweerder bij de afwijzing van die aanvragen gebleven, met een gewijzigde motivering. 
      
    
    
      1.2.
      Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. 
    
    
      1.3.
      Bij beslissing van 14 december 2023 heeft een andere rechter van deze rechtbank bepaald dat de door verweerder op grond van artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verzochte beperking van kennisneming van het advies van het LBB gerechtvaardigd is. De verzochte beperking van de externe adviezen is niet gerechtvaardigd geacht. Deze stukken zijn geretourneerd aan verweerder. Eisers hebben de rechtbank toestemming verleend om mede op grond van het advies van het LBB uitspraak te doen.
      
    
    
      1.4.
      Verweerder heeft tijdens de beroepsprocedure nieuwe besluiten van 7 juni 2024 op de bezwaren van eisers genomen. Hierbij is de afwijzing van de aanvragen in stand gelaten met een gewijzigde motivering. 
    
    
      1.5.
      Op grond van artikel 6:19 van de Awb worden de beroepen van rechtswege geacht mede te zijn gericht tegen deze wijzigingsbesluiten. 
    
    
      1.6.
      Eisers hebben nadere stukken ingediend. 
      
    
    
      1.7.
      De rechtbank heeft de beroepen op de zitting van 18 juni 2024 behandeld. Hierbij waren aanwezig: [eiser 3] , zijn gemachtigden, vergezeld door [naam] en de gemachtigden van verweerder. 
      
      
    
    Beoordeling door de rechtbank
    
      
      Waar gaan deze zaken over? 
    
    
    2. [eiser 1] B.V ( [eiser 1] ) is eigenaar van het pand gelegen aan de [adres 2] in [plaats] . Op 12 maart 2020 heeft [eiser 3] een aanvraag voor een onttrekkings- en een woningvormingsvergunning voor dit pand ingediend. Daarnaast heeft [eiser 1] op 11 juni 2020 een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het splitsen van de bovenwoning in twee appartementen van het pand gelegen aan de [adres 1] te Leiden. Verweerder heeft deze vergunningen geweigerd op grond van de Wet Bibob, omdat eisers bij het gebruik van deze vergunningen het fiscaal voordeel dat zij hebben verkregen (of behouden) door de belastingregels te overtreden, kunnen gebruiken. 
    Wat heeft verweerder besloten? 
    3. Verweerder heeft in het kader van de beoordeling van deze aanvragen het LBB om advies gevraagd. De conclusie van het LBB is dat geen gevaar bestaat dat de gevraagde vergunningen kunnen worden misbruikt om strafbare feiten met de vergunningen te faciliteren en/of plegen, alsook dat de vergunningen mede zullen worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, en om strafbare feiten te plegen. 
    
    
      3.1.
      Bij de primaire besluiten heeft verweerder geweigerd de onttrekkings- en de woningvormingsvergunning voor de [adres 2] en de omgevingsvergunning voor de [adres 1] te verlenen. Verweerder heeft geconcludeerd dat ernstig gevaar bestaat dat de aangevraagde vergunningen mede zullen worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten. Volgens verweerder hebben eisers fiscale regels overtreden. Verweerder heeft het advies van het LBB niet ten grondslag gelegd aan zijn besluitvorming, omdat het geen invloed heeft gehad op de inhoud van die besluiten. 
      
    
    
      3.2.
      Op 15 december 2020 heeft [eiser 1] het pand aan de [adres 2] verkocht. Nu [eiser 1] geen eigenaar meer is, heeft verweerder bij besluit van 19 mei 2021 besloten de nog openstaande aanvraag voor de vergunningen buiten behandeling te laten (het wijzigingsbesluit).
      
    
    
      3.3.
      Op 9 oktober 2021 heeft de Regionale Commissie Bezwaarschriften (de adviescommissie) verweerder geadviseerd om de primaire besluiten te herroepen en de aanvraag voor de vergunning voor de [adres 1] alsnog in behandeling te nemen. De adviescommissie adviseert het wijzigingsbesluit in stand te laten. 
    
    
      3.4.
      Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de primaire besluiten heroverwogen, de motivering van beide besluiten gewijzigd en de primaire besluiten in stand gelaten. Ook heeft verweerder het wijzigingsbesluit heroverwogen en vervolgens in stand gelaten. 
      
    
    
      3.5.
      Bij vervangende besluiten van 7 juni 2024 heeft verweerder opnieuw op de bezwaren tegen de primaire besluiten beslist. Verweerder is bij de afwijzing van de aanvragen gebleven, met wederom een gewijzigde motivering.   
      
      
        
          Wat vinden eisers in beroep
        
        
          4.	Eisers voeren, onder meer, aan dat geen gevaar bestaat dat de vergunningen zullen worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten. Zij hebben de belastingregels niet overtreden. Dit volgt ook uit het advies van het LBB en uit het feit dat de inspecteur van de Belastingdienst geen boete aan eisers heeft opgelegd of een onderzoek naar eisers heeft ingesteld. Volgens verweerder is het evenwel hoogst waarschijnlijk dat eisers de belastingregels hebben overtreden. Hierbij baseert verweerder zich op zijn eigen bevindingen. Verweerder heeft hiermee niet voldaan aan zijn verzwaarde bewijslast.
      
      
    
    
      4.1.
      Eisers voeren verder aan dat zij ten onrechte niet in de gelegenheid zijn gesteld hun zienswijze over de voorgenomen weigeringen te geven. Ook is het advies van het LBB ten onrechte niet aan hen verstrekt. Dit gebrek kan niet worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, zoals verweerder stelt.
    
    
      4.2.
      De bestreden besluiten zijn in strijd met het motiverings-, het zorgvuldigheids- en het evenredigheidsbeginsel.
      
    
  
  
    Wat is het oordeel van de rechtbank? 5.De rechtbank beoordeelt de weigering van verweerder de gevraagde vergunningen te verlenen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    
      5.1.
      De rechtbank is van oordeel dat beide beroepen gegrond zijn en vernietigt daarom de bestreden besluiten. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen.
      
      
        
          Procesbelang
        
        6.	Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat ook procesbelang bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep kan bestaan als de betrokkene stelt dat zij schade heeft geleden ten gevolge van bestuurlijke besluitvorming. Daarvoor is wel vereist dat tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt dat deze schade is geleden als gevolg van het bestreden besluit. 
      
    
    
      6.1.
      Verweerder stelt dat eisers geen procesbelang meer hebben bij een beoordeling van het beroep tegen de besluiten inzake het pand aan de [adres 2] , omdat het pand niet meer in hun eigendom is. 
      
    
    
      6.2.
      Eisers stellen dat zij nog wel procesbelang hebben. Door de weigering van de gevraagde vergunningen hebben zij schade geleden. Procesbelang is erin gelegen dat zij kunnen overgaan tot het verhaal van deze schade. Ook is procesbelang gelegen in de aantasting van hun eer en goede naam door de bestuurlijke besluitvorming. 
      
    
    
      6.3.
      Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat zij als gevolg van de besluitvorming mogelijk vermogensschade hebben geleden die zij eventueel kunnen verhalen op verweerder en daarnaast in hun eer en goede naam zijn aangetast. De rechtbank ziet daarom aanleiding procesbelang aan te nemen en zal beide beroepen inhoudelijk beoordelen. 
      
      
        
          Het beroep inzake de [adres 2] (bestreden besluit II)
        
        7.	 Een bestuursorgaan is in de bezwaarfase gehouden tot een volledige heroverweging van het primaire besluit, waarbij alle feiten en omstandigheden zoals die zich voordoen op het moment van de heroverweging moeten worden betrokken. Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit. In beginsel hoeft een gewijzigd besluit in bezwaar niet te worden herroepen als het rechtsgevolg ten opzichte van het primaire besluit niet verandert. Dit is anders als vast komt te staan dat het feitencomplex dan wel de grondslag waarop het primaire besluit berust, geheel of grotendeels onjuist en daarmee onrechtmatig is. Het feit dat het bestuursorgaan in bezwaar een besluit kan nemen met hetzelfde rechtsgevolg op grond van een ander (juist) feitencomplex of een andere (juiste) juridische grondslag, doet daar in dat geval niet aan af. 
      
      
    
    
      7.1.
      De rechtbank constateert dat verweerder de motivering van de weigering van de vergunningen voor het pand aan de [adres 2] herhaaldelijk heeft gewijzigd, waarbij verweerder ook zijn standpunt heeft gewijzigd inzake het strafbare feit waarvan eisers worden verdacht. Zo is de vergunning in eerste instantie geweigerd op grond van de Wet Bibob. Bij het bestreden besluit zijn de vergunningen opnieuw geweigerd op grond van de Wet Bibob, maar zijn de daaraan ten grondslag gelegde feiten en verwijten anders. Bij de laatste wijziging van het bestreden besluit is de motivering opnieuw veranderd. Volgens verweerder was er ten tijde van belang geen vergunningplicht voor dit pand, omdat de toen geldende Huisvestingsverordening 2020 blijkens latere jurisprudentie buiten toepassing moet worden gelaten. Verweerder heeft zich daarbij niet uitgelaten over de vraag of hierin aanleiding bestaat het primaire besluit te herroepen wegens een aan hem te wijten onrechtmatigheid.
      
    
    
      7.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank bevat de besluitvorming van verweerder daarmee een ernstig motiveringsgebrek en is deze bovendien in strijd met artikel 7:11 van de Awb nu verweerder geen volledige heroverweging heeft verricht. Voor zover verweerder ter zitting het standpunt heeft ingenomen dat geen aanleiding bestond voor herroeping van het primaire besluit overweegt de rechtbank als volgt. Indien verweerder ten tijde van het primaire besluit al tot de terechte conclusie zou zijn gekomen dat er geen vergunningplicht bestond, dan is aannemelijk dat de vergunningaanvraag buiten behandeling was gesteld en niet was geweigerd zoals is gebeurd. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een verschil in rechtsgevolg tussen het primaire besluit en het besluit op bezwaar. Hierom al komt het primaire besluit voor herroeping in aanmerking. Echter zelfs als dit anders zou zijn en verweerder ook had mogen weigeren op de genoemde grond, geldt dat herroeping van het primaire besluit aan de orde is. Dit nu door de opeenvolgende wijzigingen van het feitencomplex en de grondslag in de verschillende besluiten op bezwaar vast is komen te staan dat het primaire besluit op een onjuiste grondslag berust. Deze onrechtmatigheid is aan verweerder te wijten.   
      
      8. Het beroep tegen het gewijzigde bestreden besluit II is daarom gegrond en de rechtbank vernietigt dit besluit wegens strijd met de artikelen 7:11 en 7:12, eerste lid, van de Awb voor zover daarbij niet is vastgesteld dat het primaire besluit onrechtmatig is en dient te worden herroepen. Gelet op het voorgaande en omdat geen andere uitkomst mogelijk is, ziet de rechtbank aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, het bezwaar gegrond te verklaren en het primaire besluit te herroepen. 
      
        
        Het beroep inzake de [adres 1] (bestreden besluit I)
      
      9. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen ziet het in artikel 3 van de Wet Bibob genoemde begrip "vermoeden" op het in relatie staan tot strafbare feiten en geldt ten aanzien van die strafbare feiten dat aannemelijk moet zijn dat deze zijn gepleegd, willen die feiten betrokken worden in de beoordeling. Niet is vereist dat die strafbare feiten op grond van een onherroepelijke veroordeling van de dader in rechte zijn vastgesteld. Dit betekent echter wel dat zozeer waarschijnlijk moet zijn dat die feiten hebben plaatsgevonden, dat ze daarom als vaststaand moeten worden aangenomen.
      
    
    
      9.1.
      De rechtbank volgt eisers in hun betoog dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd en onderbouwd dat het aannemelijk is dat eisers een strafbaar feit hebben begaan dan wel belastingregels hebben overtreden. Hierbij is allereerst van belang dat de bevoegde instanties noch het LBB een overtreding dan wel een gevaar als bedoeld in de Wet Bibob heeft vastgesteld. Verweerder heeft de vaststelling van het strafbare feit gebaseerd op basis van zijn eigen bevindingen naar aanleiding van de door eisers in het kader van de aanvraag en het Bibob-onderzoek overgelegde financiële gegevens en op grond van informatie van een externe deskundige. Verweerder heeft evenwel geweigerd het advies van deze deskundige aan eisers te verstrekken. Evenmin heeft hij deze op een andere wijze in het geding gebracht. Nu de rechtbank niet beschikt over de onderliggende stukken en evenmin kennis heeft van het aan verweerder verstrekte deskundigenadvies en de persoon van de deskundige, kan zij niet vaststellen of de vermoedens van verweerder op goede gronden berusten. Hierom al heeft verweerder niet voldaan aan de op hem rustende bewijslast. 
      
    
    
      9.2
      Verweerder heeft in dit verband nog gesteld dat de (financiële) gegevens die ten grondslag liggen aan de gegeven analyse niet in geschil zijn, dat financieel deskundigen vaak niet hun naam aan dergelijke belastende adviezen willen verbinden en dat het logisch is dat de inspecteur van de Belastingdienst geen overtreding heeft vastgesteld, nu de constructie die eisers toepassen juist maakt dat bij een reguliere controle van de gedane belastingaangifte(s) niks opvalt. De rechtbank overweegt dat deze omstandigheden het oordeel van de rechtbank niet anders maken. Zelfs als verweerder gevolgd wordt in de stelling dat de onderliggende financiële gegevens niet in geschil zijn, dan blijft staan dat dit niet geldt voor de interpretatie, weging en kwalificatie van die gegevens. Eisers hebben – met inschakeling van een eigen deskundige – gemotiveerd betwist dat sprake is van een constructie die een overtreding van de geldende fiscale regels oplevert. Evenmin bestaat een eenduidig beeld over de vraag – indien al sprake is van een overtreding of een vergrijp – en of en in hoeverre dit aan eisers kan worden toegerekend en hoeveel voordeel zij daarvan genoten hebben. Onder deze omstandigheden is – nog daargelaten dat deze het noodzakelijk maken dat de deskundigheid en de persoon van de deskundige zijdens verweerder kenbaar is – niet zonder meer aannemelijk dat een strafbaar feit is gepleegd en evenmin dat een reëel vermoeden bestaat dat eisers daartoe in relatie staan of dat een gevaar als bedoeld in de Wet Bibob bestaat, zoals ook de adviescommissie in bezwaar heeft geconcludeerd.
      
    
    
      9.3
      De rechtbank heeft begrip voor het standpunt van verweerder dat het moeilijk is om bij een in dit kader ontstane verdenking van het gebruik van onrechtmatige fiscale constructies daar gedegen onderzoek naar te laten doen, nu het LBB dit niet eigenstandig doet en op de in het kader van deze procedure verkregen gegevens geen aangifte bij de bevoegde instantie mag worden gebaseerd. Dit is evenwel een uitvloeisel van het wettelijk systeem en kan er niet toe leiden dat een lichtere maatstaf voor de vaststelling van een strafbaar feit wordt gehanteerd, mede gelet op de gevolgen die aan een dergelijke vaststelling kleven.    
      10. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit I wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. De overige beroepsgronden behoeven daarom geen bespreking.  
      
      11. De rechtbank ziet geen mogelijkheid de rechtsgevolgen van het bestreden besluit I in stand te laten of om zelf in de zaak te voorzien, omdat het primair aan verweerder is de beoordeling uit te voeren. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding voor het toepassen van een bestuurlijke lus, omdat, gelet op de aard van de gebreken, de wijze waarop deze moeten worden hersteld en de aard en vorm van een eventuele vervolgprocedure bij voor eisers ongunstige besluiten, niet valt in te zien dat eisers op die manier eerder uitsluitsel krijgen in hun zaak dan als verweerder de opdracht wordt gegeven nieuwe beslissingen op de bezwaren te nemen met inachtneming van de wettelijke beslistermijn. De rechtbank zal verweerder dan ook opdragen, met inachtneming van deze uitspraak, een nieuw besluit te nemen op de bezwaren van eisers.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    12. Verweerder moet het door eisers in beide zaken betaalde griffierecht vergoeden, omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart. 
    13. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten in bezwaar en beroep. Daarbij gaat de rechtbank ervan uit dat sprake is van twee samenhangende zaken, omdat de beroepsgronden in beide zaken hetzelfde zijn en beide beroepen tegelijkertijd op zitting zijn behandeld. De rechtbank kent daarom voor de proceskosten in beroep een wegingsfactor 1,5 toe. De kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.873,-. Dit bedrag is opgebouwd uit de proceskosten in bezwaar inzake de [adres 2] van € 1.248,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen bij de hoorzitting met een waarde per punt van € 624,- en een wegingsfactor 1) en de proceskosten in beroep van € 2.625,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1,5).
    
    
  
  
    Beslissing
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart beide beroepen gegrond;- vernietigt beide bestreden besluiten;- verklaart het bezwaar gegrond en herroept het primaire besluit voor wat betreft het pand aan de [adres 2] ;
    - bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit over [adres 2] ;
    - draagt verweerder op, met inachtneming van deze uitspraak, een nieuw besluit op het bezwaar van eisers te nemen dat ziet op het pand aan de [adres 1] ;
    - bepaalt dat verweerder aan eisers het betaalde griffierecht van in totaal € 730,- vergoedt;- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 3.873,-  
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Biever, voorzitter, en mr. D.C. Laagland en mr. P.T. Heblij, leden, in aanwezigheid van aanwezigheid van mr.J.R. van Veen, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 september 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter 
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Op grond van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob).
  
  
     Landelijk Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (LBB).
  
  
     Als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb. 
  
  
     Op grond van artikel 3, eerste lid, aanhef, onder a, van de Wet Bibob.
  
  
      Uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 20 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR2279.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 3 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:455.
  
  
     Artikel 7:11, eerste en tweede lid, van de Awb.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 24 maart 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:875 (ontslag) en de uitspraak van de Afdeling van 1 juni 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT6588 (last onder dwangsom).
  
  
     Met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb. 
  
  
     Uitspraak van de Afdeling 20 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR2279.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 17 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2399
  
  
     Artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb),