ECLI:NL:RVS:2025:1036, Raad van State, 12-03-2025, 202300268/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-03-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 december 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Twenterand [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om de illegale bewoning door buitenlandse werknemers op het perceel gelegen aan de [locatie] te Vriezenveen te staken en gestaakt te houden. [appellant] is eigenaar van de woning aan het [locatie 1] in Vriezenveen. Hij heeft deze woning verhuurd aan [persoon A] &amp; [persoon B] Naar aanleiding van klachten van omwonenden heeft het college controles uitgevoerd op het perceel van [appellant] en vastgesteld dat er in strijd met het bestemmingsplan arbeidsmigranten wonen in de woning. Het college heeft bij besluit van 8 december 2020 aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. [appellant] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en heeft, nadat zijn bezwaar door het college ongegrond was verklaard bij besluit van 12 oktober 2021, beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft het door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college terecht geconstateerd dat de bewoning door arbeidsmigranten niet valt onder de begripsomschrijving van "wonen" van het facetplan.

202300268/1/R3.
    Datum uitspraak: 12 maart 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Vriezenveen, gemeente Twenterand
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 22 december 2022 in zaak nr. 21/1937 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Twenterand.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 december 2020 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om de illegale bewoning door buitenlandse werknemers op het perceel gelegen aan de [locatie 1] te Vriezenveen te staken en gestaakt te houden.
    Bij besluit van 12 oktober 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 december 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 16 januari 2025, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. A.J. Pronk, zijn verschenen.
    Na de zitting heeft [appellant] verzocht om wraking van het lid van de enkelvoudige kamer.
    Het verzoek om wraking is door een kamer, bestaande uit drie andere leden van de Afdeling, bij uitspraak van 29 januari 2025 afgewezen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.         
    Bij besluit van 8 december 2020 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] is eigenaar van de woning aan het [locatie 1] in Vriezenveen. Hij heeft deze woning verhuurd aan [persoon A] & [persoon B] Naar aanleiding van klachten van omwonenden heeft het college controles uitgevoerd op het perceel van [appellant] en vastgesteld dat er in strijd met het bestemmingsplan arbeidsmigranten wonen in de woning. Het college heeft bij besluit van 8 december 2020 aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. [appellant] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en heeft, nadat zijn bezwaar door het college ongegrond was verklaard bij besluit van 12 oktober 2021, beroep ingesteld bij de rechtbank.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft het door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college terecht geconstateerd dat de bewoning door arbeidsmigranten niet valt onder de begripsomschrijving van "wonen" van het facetplan, zodat deze bewoning in strijd is met het bestemmingsplan. Daarnaast kan [appellant] volgens de rechtbank geen geslaagd beroep doen op het gebruiksovergangsrecht en is niet gebleken dat het handhavend optreden zodanig onevenredig is dat het college daarvan had moeten afzien. Verder is er volgens de rechtbank geen sprake van concreet zicht op legalisatie en is er geen sprake van strijd met verdragsbepalingen of algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
    Opzet uitspraak
    4.       De Afdeling heeft tijdens de voorbereiding van de zaak geconstateerd dat het hogerberoepschrift van [appellant] erg omvangrijk is en dat niet altijd duidelijk is wat de hogerberoepsgronden zijn. Het was voor de Afdeling daarom niet eenvoudig om het hogerberoepschrift te lezen en daaruit hogerberoepsgronden af te leiden. De Afdeling heeft dit op de zitting met [appellant] besproken en heeft aan [appellant] voorgehouden welke hogerberoepsgronden zij heeft gedestilleerd uit het hogerberoepschrift. Daarbij heeft de Afdeling [appellant] ook in de gelegenheid gesteld om het te melden als er hogerberoepsgronden zijn die door de Afdeling niet of onvoldoende aan de orde zijn gesteld. Daarvan heeft [appellant] geen gebruik gemaakt.
    5.       De Afdeling behandelt in deze uitspraak daarom de volgende hogerberoepsgronden:
    - geen strijd met het facetplan;
    - het beroep op het overgangsrecht;
    - het beroep op de evenredigheid, waarbij de Afdeling ook zal ingaan op de Motie vreemd, gemeentelijk beleid huisvesting arbeidsmigranten Twenterand van 2 november 2021 (hierna: de motie), de ambtelijke hetze tegen [appellant], de door het college onjuist gebruikte bevoegdheid en het beroep op het gelijkheidsbeginsel;
    - het woonrecht van de arbeidsmigranten;
    - het beroep op een indringendere toets;
    - het beroep op de Wet goed verhuurderschap.
    Hoger beroepsgronden      
    Geen strijd met het facetplan
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de woning op grond van de planregels niet bewoond mag worden door arbeidsmigranten. Volgens [appellant] mogen er altijd twee personen samenwonen ongeacht hun identiteit, herkomst en onderlinge relatie. Een handhaver heeft gezegd dat iedereen het recht heeft om een medebewoner in zijn of haar woning te hebben, ongeacht of zij wel of geen relatie hebben. Daarbij zijn er volgens [appellant] in Twenterand heel veel mensen die samenwonen en geen relatie hebben. Ook heeft de rechtbank in haar oordeel ten onrechte niet meegenomen dat de gemeente bij de invoering van het facetplan "Inwoning en harmonisatie woonbegrippen" heeft bekendgemaakt dat het inwonen van woningen gemakkelijker zal gaan worden.
    6.1.    De Afdeling stelt vast dat de woning aan het [locatie 1] op grond van het bestemmingsplan "Vriezenveen lintbebouwing en centrumgebied" de bestemming "Wonen - Karakteristiek" heeft.
    Artikel 20.1 van de planregels van het bestemmingsplan "Vriezenveen lintbebouwing en centrumgebied" luidt:
    "De voor ‘wonen - karakteristiek’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. wonen, waaronder aan huis verbonden beroepen tot 30% van de oppervlakte van het hoofdgebouw begrepen;
    […]." 
    De begripsomschrijving van "huishouden" in artikel 1.5 van het facetplan "Inwoning en harmonisatie woonbegrippen" luidt:
    "Een persoon, of groep personen die een (duurzame) gemeenschappelijke huishouding voert, waarbij sprake is van onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling ervan. Kenmerken van continuïteit in de samenstelling en een onderlinge verbondenheid zijn:
    * voor onbepaalde tijd samenleven;
    * een ieder neemt deel aan het gezinsleven, bijvoorbeeld samen eten en verdeling huishoudelijke taken;
    * eigen kamer, maar gemeenschappelijk sanitair, keuken en woonkamer;
    * personen worden niet door instelling geplaatst, er vindt geen behandelingstraject plaats.
    Bedrijfsmatige kamerverhuur en bijzondere woonvormen vallen niet onder het begrip ‘huishouden’."
    De begripsomschrijving van "wonen" in artikel 1.7 luidt:
    "Het gehuisvest zijn in een woning."       
    De begripsomschrijving van "woning" in artikel 1.8 luidt:
    "een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden."   
    6.2.    De Afdeling overweegt dat op grond van de planregels uit het bestemmingsplan en facetplan de woning aan het [locatie 1] uitsluitend bedoeld is voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden. Een huishouden is in artikel 1.5 van de planregels van het facetplan gedefinieerd als een persoon, of groep personen die een (duurzame) gemeenschappelijke huishouding voert, waarbij sprake is van onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling ervan. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat bewoning door arbeidsmigranten niet kan worden aangemerkt als de huisvesting van een huishouden, omdat er geen sprake is van continuïteit in de samenstelling en van onderlinge verbondenheid. Daarbij overweegt de Afdeling dat er in de begripsomschrijving kenmerken worden genoemd, zoals gezinsleven en een eigen kamer, waar in dit geval niet aan wordt voldaan. De Afdeling is daarom met de rechtbank van oordeel dat het college terecht heeft geconstateerd dat de bewoning door arbeidsmigranten niet valt onder de begripsomschrijving van "wonen" van het facetplan en dat deze bewoning daarom in strijd is met het bestemmingsplan.
    Het betoog slaagt niet.      
    Overgangsrecht
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het voor het van toepassing zijn van het overgangsrecht niet uitmaakt hoeveel arbeidsmigranten er in de woning wonen.
    7.1.    Voor zover [appellant] betoogt dat hij een beroep kan doen op het overgangsrecht, overweegt de Afdeling dat degene die een beroep doet op het overgangsrecht, in dit geval [appellant], aan de hand van concrete en objectieve gegevens aannemelijk dient te maken dat het overgangsrecht inderdaad van toepassing is. Zie de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4439, r.o. 3.2.         
    Dit betekent dat [appellant] in dit geval aannemelijk moet maken dat de huisvesting van zes arbeidsmigranten bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het facetplan. Dat is op 4 mei 2019. Daarnaast moet [appellant] aannemelijk maken dat dit gebruik sinds deze peildatum niet is geïntensiveerd en dat dit gebruik niet langer dan een jaar is onderbroken. Om aannemelijk te kunnen maken dat het strijdige gebruik niet is geïntensiveerd, is het, anders dan [appellant] betoogt, van belang hoeveel arbeidsmigranten er ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan in de woning woonden. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat er op en sinds 4 mei 2019 onafgebroken zes arbeidsmigranten in het pand hebben gewoond. Uit het door [appellant] overgelegde overzicht van het watergebruik blijkt weliswaar dat er sprake is van een hoog waterverbruik sinds 2017, maar niet dat er zes arbeidsmigranten waren gehuisvest. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank dan ook terecht geoordeeld dat [appellant] geen geslaagd beroep kan doen op het overgangsrecht.
    Het betoog slaagt niet.
    Evenredigheid
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat handhaving in dit geval onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, zodat het college van handhaving had moeten afzien.
    [appellant] voert daartoe aan dat de rechtbank heeft miskend dat het college de motie had moeten betrekken bij het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom. Op grond van deze motie mogen arbeidsmigranten juist wel kleinschalig wonen in de woningen waar ze nu ook al wonen. Het is volgens [appellant] daarom onevenredig dat het college de handhaving na de aangenomen motie heeft voortgezet.
    Daarnaast is de rechtbank er volgens [appellant] aan voorbij gegaan dat er sprake is van een hetze tegen hem. Volgens [appellant] is de hetze tegen hem de reden dat het college gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden. Het college heeft de handhavingsbevoegdheid volgens [appellant] dan ook onjuist gebruikt.       
    8.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.      
    Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.  Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
    8.2.    De Afdeling overweegt, onder verwijzing naar de uitspraak van 20 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:504, dat een motie niet leidt tot een juridische verplichting die het college bij het nemen van een besluit tot handhaving in acht dient te nemen. De Afdeling is daarom met de rechtbank van oordeel dat het college de motie niet heeft hoeven betrekken bij het besluit tot handhaving.
    Over de hetze die [appellant] omschrijft en de daarmee samenhangende onjuist gebruikte handhavingsbevoegdheid, overweegt de Afdeling dat zij in de stukken die [appellant] heeft overgelegd en in wat hij op de zitting heeft toegelicht geen aanleiding ziet om aan te nemen dat er sprake is van een ambtelijke hetze. [appellant] heeft in zijn hogerberoepschrift meerdere keren genoemd dat daar wel sprake van is, maar anders dan dat het [appellant]’s woord is, heeft hij dit niet onderbouwd met stukken. De Afdeling ziet in het verlengde daarvan dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college zijn handhavingsbevoegdheid onjuist heeft gebruikt.        
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat niet is gebleken dat het handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, zodat het college van handhaving had moeten afzien.         
    Het betoog slaagt niet.      
    Gelijkheidsbeginsel
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. Hij stelt dat vluchtelingen uit Oekraïne van de gemeente wel in chalets mogen wonen op het Oosteinde. Ook mocht [persoon C] zijn bedrijfspand aan het [locatie 2] illegaal bewonen. Daarnaast heeft de gemeente na de uitspraak van de rechtbank een stuk landbouwgrond gekocht direct achter de woningen aan de Garvesingel voor het huisvesten van flexwoondoelgroepen, waaronder arbeidsmigranten. Als achter de bestaande woningen aan de Garvesingel wel arbeidsmigranten mogen wonen, mogen ze volgens [appellant] ook aan het [locatie 1] blijven wonen.
    9.1.    De Afdeling overweegt net als de rechtbank dat de opvang van Oekraïense oorlogsvluchtelingen niet vergelijkbaar is met de huisvesting van arbeidsmigranten. Daarnaast heeft het college al in het verweerschrift bij de rechtbank toegelicht dat er tegen het bewonen van het bedrijfspand aan het [locatie 2] ook een handhavingstraject is gestart en dat die overtreding inmiddels is beëindigd. Verder is uit de stukken en uit wat [appellant] op de zitting heeft toegelicht niet gebleken dat het huisvesten van arbeidsmigranten op het perceel aan de Garvesingel in strijd met het daar geldende bestemmingsplan wordt toegestaan, zodat ook hier geen sprake is van een gelijk geval.         
    Het betoog slaagt niet.                
    Woonrecht arbeidsmigranten
    10.     [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat arbeidsmigranten op grond van de bepalingen uit het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest) en de Grondwet een woonrecht hebben. Zij hebben daarom volgens [appellant] het recht om in de woning aan het [locatie 1] in Twenterand te wonen.
    10.1.  De Afdeling ziet met de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat er sprake is van strijd met de woonrechten die worden ontleend aan het Handvest en de Grondwet. De Afdeling verwijst kortheidshalve naar de uitspraak van de rechtbank onder 28. De Afdeling ziet in wat [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding daar anders over te oordelen. Daarbij heeft [appellant] in zijn hogerberoepschrift en op de zitting niet gemotiveerd waarom het oordeel van de rechtbank onjuist zou zijn.
    Het betoog slaagt niet.      
    Indringender toetsen
    11.     [appellant] betoogt dat de rechtbank het college te veel ruimte geeft. De rechtbank had indringender moeten toetsen. Het college houdt volgens [appellant] apartheidspolitiek in stand met betrekking tot de arbeidsmigranten. De rechtbank had moeten ingrijpen.
    11.1.  De Afdeling overweegt dat de rechtbank in haar uitspraak heeft beoordeeld of het college gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om de last onder dwangsom op te leggen. De rechtbank heeft dit gedaan aan de hand van de beroepsgronden van [appellant]. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank hiermee de juiste toets gehanteerd. Daarbij heeft de rechtbank in haar uitspraak geoordeeld dat geen sprake is van een ongelijke behandeling van de arbeidsmigranten. De Afdeling is, onder verwijzing naar overweging 9.1 van deze uitspraak, ook van oordeel dat er geen sprake is van ongelijke behandeling van de arbeidsmigranten. Naar het oordeel van de Afdeling had de rechtbank op dat punt dan ook niet tot een ander oordeel hoeven komen.         
    Het betoog slaagt niet.      
    Wet goed verhuurderschap
    12.     [appellant] betoogt dat er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat de Wet goed verhuurderschap in werking is getreden. Volgens [appellant] is deze wet van belang voor de positie van arbeidsmigranten.
    12.1.  De Afdeling overweegt dat de Wet goed verhuurderschap in werking is getreden op 1 juli 2023. Deze wet is dus in werking getreden nadat het college de beslissing op bezwaar heeft genomen. Het college heeft deze wet daarom niet hoeven te betrekken bij het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom. Daarbij overweegt de Afdeling dat de Wet goed verhuurderschap betrekking heeft op de rechten en plichten van verhuurders en huurders. De wet regelt niet dat er niet handhavend mag worden opgetreden tegen het huisvesten van arbeidsmigranten in strijd met het bestemmingsplan, zodat de wet geen betekenis heeft voor deze zaak.
    Het betoog slaagt niet.      
    Conclusie
    13.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    14.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.
    w.g. Ten Veen
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van der Heijden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 maart 2025