ECLI:NL:RVS:2024:4989, Raad van State, 04-12-2024, 202203617/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-12-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 april 2019 heeft de burgemeester van Den Haag het verzoek van de stichting om handhavend op te treden tegen de Stichting as-Soennah moskee, afgewezen. De stichting heeft de burgemeester verzocht om handhavend op te treden tegen de moskee, bijvoorbeeld door het sluiten van de moskee, het opleggen van een gebiedsverbod aan een nader genoemde gast imam dan wel het stilleggen van de website van de moskee. Volgens de stichting zouden predikers van de moskee geweld tegen en onderdrukking van vrouwen en ongelovigen aanmoedigen. De burgemeester geeft in zijn reactie op het verzoek te kennen dat hij onderschrijft dat dit zorgelijk is, maar dat geen beginselplicht tot handhaving bestaat, omdat de moskee geen concrete wettelijke norm heeft overtreden. Daarom kan de stichting het inzetten van de bevoegdheden die zijn neergelegd in de artikelen 172 en 174 van de Gemeentewet niet afdwingen. Ook kunnen deze wetsartikelen niet worden gebruikt om een gebedshuis te sluiten omdat dat in strijd is met artikel 6 van de Grondwet.

202203617/1/A3.
    Datum uitspraak: 4 december 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Stichting Femmes For Freedom, gevestigd in Den Haag,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 6 mei 2022 in zaak nr. 20/3706 in het geding tussen:
    de stichting
    en
    de burgemeester van Den Haag.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 april 2019 heeft de burgemeester het verzoek van de stichting om handhavend op te treden tegen de Stichting as-Soennah moskee (hierna: de moskee), afgewezen.
    Bij besluit van 22 april 2020 heeft de burgemeester het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 6 mei 2022 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 18 september 2024, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], directeur van de stichting, en [gemachtigde B], secretaris van de stichting, bijgestaan door mr. J.E. Hamann, advocaat in Den Haag, is verschenen. Ook is de burgemeester, vertegenwoordigd door T.P. Ober en N. Duisterhoff, verschenen. Verder is op de zitting de moskee, vertegenwoordigd door mr. N. Idrissi en L.P.R. Gelissen, beiden advocaat in Rotterdam, gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De stichting heeft de burgemeester verzocht om handhavend op te treden tegen de moskee, bijvoorbeeld door het sluiten van de moskee, het opleggen van een gebiedsverbod aan een nader genoemde gast imam dan wel het stilleggen van de website van de moskee. Volgens de stichting zouden predikers van de moskee geweld tegen en onderdrukking van vrouwen en ongelovigen aanmoedigen. De burgemeester geeft in zijn reactie op het verzoek te kennen dat hij onderschrijft dat dit zorgelijk is, maar dat geen beginselplicht tot handhaving bestaat, omdat de moskee geen concrete wettelijke norm heeft overtreden. Daarom kan de stichting het inzetten van de bevoegdheden die zijn neergelegd in de artikelen 172 en 174 van de Gemeentewet niet afdwingen. Ook kunnen deze wetsartikelen niet worden gebruikt om een gebedshuis te sluiten omdat dat in strijd is met artikel 6 van de Grondwet. De burgemeester heeft het verzoek van de stichting daarom afgewezen.
    Uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft beoordeeld of de bevoegdheden die de artikelen 172 en 174 van de Gemeentewet bieden, zo ver strekken dat de burgemeester op grond daarvan een moskee kan sluiten.
    De rechtbank heeft hierover eerst overwogen dat uit de wetsgeschiedenis van de Wet openbare manifestaties afgeleid kan worden dat onder meer kerken, en in het verlengde hiervan ook moskeeën, niet als openbare plaats kunnen worden aangemerkt zoals bedoeld in artikel 174 van de Gemeentewet. Daarom strekt artikel 174 van de Gemeentewet niet zo ver dat de burgemeester op grond hiervan een moskee kan sluiten.
    Daarna heeft de rechtbank overwogen dat ook artikel 172 van de Gemeentewet niet zo ver strekt dat de burgemeester op grond hiervan een moskee kan sluiten. De burgemeester heeft in dit verband volgens de rechtbank terecht gewezen op Kamerstukken II 2020/21, 35 817, nr. 4. In deze stukken staat beschreven dat het belijden van een godsdienst of levensovertuiging in gebouwen als een kerk of een moskee grondwettelijk wordt beschermd. Dit sluit evenwel niet uit dat daaraan beperkingen kunnen worden gesteld vanwege de noodzaak om het ernstige risico van een pandemie tegen te gaan. Dit kan alleen met een voldoende specifieke daarop gerichte wet in formele zin als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de Grondwet. De bevoegdheid die in artikel 172 van de Gemeentewet is neergelegd is niet een dergelijke bepaling.
    Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat de burgemeester niet alle mogelijke wettelijke grondslagen om handhavend optreden hoefde toe te lichten in zijn besluit van 22 april 2020. De burgemeester heeft gemotiveerd waarom de door de stichting genoemde bevoegdheden in dit geval geen soelaas bieden. De rechtbank heeft daarom geconcludeerd dat de burgemeester het besluit op juiste gronden heeft genomen en voldoende heeft gemotiveerd.
    Wettelijk kader
    3.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
    Hoger beroep
    4.       De stichting is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. Volgens de stichting heeft de rechtbank niet onderkend dat de burgemeester in strijd met het motiveringsbeginsel en zorgvuldigheidsbeginsel heeft gehandeld. De stichting wil dat de burgemeester zijn besluit beter motiveert en actiever onderzoekt of hij op grond van andere wettelijke grondslagen tot handhaving kan overgaan. Volgens de stichting had de burgemeester handhavend kunnen en moeten optreden op grond van de artikelen 172 en 174 van de Gemeentewet en anders op grond van een andere wetsbepaling.
    De stichting voert ter onderbouwing van haar betoog aan dat de moskee als openbare plek zoals bedoeld in artikel 174 van de Gemeentewet kan worden aangemerkt. Dit blijkt volgens haar uit de uitspraak van de Afdeling van 21 november 1996, ECLI:NL:RVS:1996:AN5243, waarin de Afdeling heeft overwogen dat het feitelijk toelatingsbeleid doorslaggevend is bij het vaststellen of een gebouw voor het publiek toegankelijk is. Volgens de stichting kan eenieder de moskee bezoeken.
    Verder voert de stichting aan dat uit de praktijk blijkt dat de artikelen 172 en 174 van de Gemeentewet ook in strijd met artikel 6 van de Grondwet kunnen worden ingezet, bijvoorbeeld als de artikelen 3, 8 en 14 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden zijn geschonden. In dit verband verwijst de stichting onder andere naar de uitspraak van de Afdeling van 1 november 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AZ1290, waarin een burgemeester met gebruikmaking van zijn in artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet neergelegde bevoegdheid burgers dwong om hun huis te verlaten in verband met brandgevaar. Ook verwijst zij naar de uitspraak van de Afdeling van 28 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:644. In de zaak die ten grondslag ligt aan deze uitspraak werd een gevaarlijke hond in beslag genomen. De Afdeling heeft in deze uitspraak geoordeeld dat het risico op bijtincidenten niet beperkt is tot de woning of het erf van appellant, maar dat ten minste de ernstige vrees bestaat dat de openbare orde wordt verstoord in de zin van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet. Hiervoor was van belang dat eerdere incidenten het gevolg zijn geweest van een ontsnapping van de hond uit de woning of van het erf. Gelet op deze uitspraken heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de burgemeester niet kan overgaan tot de sluiting van een moskee op grond van artikel 172 van de Gemeentewet. De rechtbank heeft niet onderkend dat de activiteiten die in de moskee plaatsvinden een zodanige inbreuk op de openbare orde en rust opleveren dat dit niet meer aanvaardbaar is, aldus de stichting.
    Beoordeling van het hoger beroep
    5.       Het gaat in deze zaak niet om een geval waarin de beginselplicht tot handhaving geldt. De artikelen 172 en artikel 174 van de Gemeentewet geven de burgemeester een bevoegdheid om handhavend op te treden. De vraag die voorligt is of de burgemeester in dit geval gebruik had moeten maken van deze bevoegdheid.
    5.1.    Artikel 174 van de Gemeentewet biedt in dit geval geen grondslag om handhavend op te treden. Een moskee is namelijk geen "voor het publiek openstaande gebouw" zoals bedoeld in genoemd artikel. Alleen al daarom kon de burgemeester geen gebruik maken van de in dit artikel neergelegde bevoegdheid. De Afdeling verwijst voor de onderbouwing hiervan naar overweging 8 van de uitspraak van de rechtbank. Zij voegt daar aan toe dat hoewel moskeeën en andere gebedshuizen doorgaans voor het publiek toegankelijk zijn, het de beheerders van de gebedshuizen zijn die bepalen aan wie zij toegang verschaffen.
    5.2.    Het is vervolgens de vraag of artikel 172 van de Gemeentewet een grondslag biedt om in dit geval handhavend op te treden. Op de zitting van de Afdeling heeft de stichting nader toegelicht dat het haar gaat om de bevoegdheid gegeven in artikel 172, derde lid van de Gemeentewet. Ook deze bepaling biedt geen grondslag voor handhavend optreden. Daarover overweegt de Afdeling het volgende.
    5.2.1. In artikel 6 van de Grondwet is neergelegd dat eenieder het recht heeft zijn godsdienst of levensovertuiging, individueel of in gemeenschap met anderen, vrij te belijden, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. ‘Volgens de wet’ wil zeggen dat er een formeelrechtelijke grondslag moet zijn voor deze beperking. Die formeelrechtelijke grondslag moet bovendien voldoende specifiek zijn.
    5.2.2. Artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet is te ruim geformuleerd om artikel 6 van de Grondwet te beperken. De in deze bepaling opgenomen bevoegdheid van de burgemeester is niet specifiek in het leven geroepen om het recht op het belijden van een godsdienst of levensovertuiging te beperken in gevallen als hier aan de orde. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet blijkt bovendien uitdrukkelijk dat deze bevoegdheid is bedoeld als een ‘lichte’ bevelsbevoegdheid. Bij de toepassing van deze bevoegdheid moet de burgemeester binnen het kader van de overigens geldende wetgeving blijven. Dat betekent dat hij geen in de Grondwet verankerde grondrechten mag beperken en evenmin mag afwijken van wetten in formele zin. Deze bevelsbevoegdheid is met name bedoeld voor het handhaven van orde en rust in geval van samenscholingen, oploopjes of acties op openbare plaatsen (Kamerstukken I 1990/91, 19 403, nr. 64b, blz. 16-17). Dit heeft de Afdeling eerder geoordeeld in haar uitspraak van 9 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2912. Het voorgaande leidt tot het oordeel dat artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet, gelet op het grondwettelijk gegarandeerde recht op het belijden van een godsdienst of levensovertuiging, geen grondslag biedt voor de burgemeester om handhavend op te treden tegen de moskee. Alleen al daarom heeft de burgemeester terecht geen gebruik gemaakt van deze lichte bevelsbevoegdheid. De rechtbank is in overweging 8 van haar uitspraak terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
    5.3.    Op de zitting bij de Afdeling heeft de stichting desgevraagd te kennen gegeven dat haar verzoek om handhaving ook betrekking heeft op een tot de moskee gericht bevel van de burgemeester om uitlatingen die geweld en onderdrukking van vrouwen en ongelovigen aanmoedigen tegen te gaan door online informatie te plaatsen of deze juist te verwijderen. Maar uit het voorgaande volgt dat de lichte bevelsbevoegdheid in artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet ook daarvoor geen grondslag biedt. Ook dan zou de burgemeester door gebruik te maken van deze bevoegdheid namelijk inbreuk maken op in de Grondwet verankerde grondrechten, waaronder het in artikel 7, eerste lid van de Grondwet verankerde recht op vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van godsdienst in artikel 6 van de Grondwet. Overigens heeft de moskee op de zitting bij de Afdeling te kennen gegeven dat zij van de gewraakte uitlatingen nadrukkelijk afstand heeft gedaan en zal blijven doen.
    5.4.    De Afdeling is, gelet op al het voorgaande, van oordeel dat de rechtbank op juiste gronden heeft geconcludeerd dat de burgemeester de artikelen 172 en 174 van de Gemeentewet niet kan gebruiken om onder de omstandigheden van dit geval handhavend op te treden tegen de moskee. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de burgemeester zijn besluit voldoende heeft gemotiveerd en niet in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel heeft gehandeld. Daarbij is van belang dat de stichting de burgemeester specifiek heeft verzocht om te handhaven op grond van de artikelen 172 en 174 van de Gemeentewet. Voor zover de stichting met deze procedure wenste te bereiken dat de burgemeester op andere wettelijke gronden handhavend optreedt tegen de moskee, lag het op haar weg om dat te verduidelijken. Dit heeft zij niet gedaan. De burgemeester heeft in het verzoek van de stichting geen aanleiding hoeven zien om te onderzoeken of hij op grond van andere wettelijke grondslagen zou kunnen handhaven.
    De Afdeling merkt ten overvloede nog op dat voor zover aan de moskee toe te rekenen onrechtmatige uitlatingen zijn gedaan, de stichting zich kan wenden tot de burgerlijke rechter.
    6.       Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    8.       De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Dijkshoorn
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2024
    735-990
     
    BIJLAGE 
     
    WETTELIJK KADER
    Grondwet
    Artikel 6
    1. Ieder heeft het recht zijn godsdienst of levensovertuiging, individueel of in gemeenschap met anderen, vrij te belijden, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.
    […]
    Artikel 7
    1. Niemand heeft voorafgaand verlof nodig om door de drukpers gedachten of gevoelens te openbaren, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.
    […]
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:2
    Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    Artikel 3:46
    Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
    Gemeentewet
    Artikel 172
    1. De burgemeester is belast met de handhaving van de openbare orde.
    2. De burgemeester is bevoegd overtredingen van wettelijke voorschriften die betrekking hebben op de openbare orde, te beletten of te beëindigen. Hij bedient zich daarbij van de onder zijn gezag staande politie.
    3. De burgemeester is bevoegd bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van de openbare orde.
    […]
    Artikel 174
    1. De burgemeester is belast met het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven.
    2. De burgemeester is bevoegd bij de uitoefening van het toezicht, bedoeld in het eerste lid, de bevelen te geven die met het oog op de bescherming van veiligheid en gezondheid nodig zijn.
    […]