ECLI:NL:RVS:2025:2200, Raad van State, 14-05-2025, 202401495/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-05-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 mei 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam aan [vergunninghouder] een vergunning verleend voor kamerbewoning voor maximaal vijf personen op het adres [locatie 1] in Rotterdam. [vergunninghouder] is eigenaar van de woning en heeft op 29 januari 2021 een vergunning aangevraagd voor kamerbewoning voor maximaal vijf personen. Het ging hierbij om legalisatie van een bestaande situatie. Het college heeft deze vergunning verleend. [appellant sub 2] woont op het adres [locatie 2] in Rotterdam en heeft in bezwaar onder meer aangevoerd dat de kamerbewoning geen positieve invloed heeft op de buurt. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het Voorbereidingsbesluit buiten het wettelijk kader van de hier aan de orde zijnde vergunning voor kamerbewoning valt. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het alleen afgaan op een clausule in het huurcontract over het verrichten van vrijwilligerswerk, zoals het college heeft gedaan, onvoldoende is om aan te nemen dat de kamerbewoning een positieve invloed heeft op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt.

202401495/1/A2.
    Datum uitspraak: 14 mei 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    I.        het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (hierna: het college),
    II.       [appellant sub 2], wonend in Rotterdam,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 30 januari 2024 in zaak nr. 21/5367 in het geding tussen:
    [appellant sub 2]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 mei 2021 heeft het college aan [vergunninghouder] een vergunning verleend voor kamerbewoning voor maximaal vijf personen op het adres [locatie 1] in Rotterdam (hierna: de woning).
    Bij besluit van 8 september 2021 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 januari 2024 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 8 september 2021 vernietigd, het besluit van 3 mei 2021 herroepen, de vergunningaanvraag van 29 januari 2021 afgewezen en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 januari 2025, waar [appellant sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. A.J.J. van der Vlist, mr. E. van Lunteren, R. Keereweer en V.C.M. Feber-van den Berg, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [vergunninghouder] is eigenaar van de woning en heeft op 29 januari 2021 een vergunning aangevraagd voor kamerbewoning voor maximaal vijf personen. Het ging hierbij om legalisatie van een bestaande situatie. Het college heeft deze vergunning verleend. [appellant sub 2] woont op het adres [locatie 2] in Rotterdam en heeft in bezwaar onder meer aangevoerd dat de kamerbewoning geen positieve invloed heeft op de buurt.
    Besluitvorming
    2.       Het college heeft in het besluit van 8 september 2021 het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie (hierna: de commissie) van 13 augustus 2021 overgenomen. In dit advies heeft de commissie overwogen dat wordt voldaan aan de vereisten voor vergunningverlening als neergelegd in artikel 3.2.5 van de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2019 (hierna: de Verordening). Het betreft namelijk kamerbewoning door studenten, de kamerbewoning heeft een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt en in de woonruimte is ten minste 18 m2 gebruiksoppervlak gemiddeld per persoon aanwezig. In het advies is wat betreft het ‘positieve invloed’-criterium in aanmerking genomen dat uit de huurovereenkomst volgt dat voorwaarden worden gesteld aan een goede huurder en de huurders vrijwilligerswerk moeten verrichten. De huurders moeten per maand vier uur vrijwilligerswerk verrichten, op straffe van een boete van € 10,- per niet uitgevoerd uur vrijwilligerswerk. Verder is in aanmerking genomen dat een bestaande situatie wordt gelegaliseerd en dat er geen recente geregistreerde overlastmeldingen bekend zijn op het adres.
    3.       De commissie heeft verder overwogen dat het Voorbereidingsbesluit Middelland, Het Nieuwe Westen, Kralingen West en Kralingen Oost (hierna: het Voorbereidingsbesluit) geen rol speelt in de onderhavige procedure. De vergunning vindt namelijk haar grondslag in de Huisvestingswet 2014 en het voorbereidingsbesluit ziet op een eventuele aanpassing van het bestemmingsplan en is gebaseerd op de Wet ruimtelijke ordening. Tot slot heeft de commissie overwogen dat, gelet op het overgangsrecht en de datum van de aanvraag, de vergunningsaanvraag niet getoetst kan worden aan de met ingang van 1 februari 2021 gewijzigde Verordening.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het Voorbereidingsbesluit buiten het wettelijk kader van de hier aan de orde zijnde vergunning voor kamerbewoning valt.
    Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het alleen afgaan op een clausule in het huurcontract over het verrichten van vrijwilligerswerk, zoals het college heeft gedaan, onvoldoende is om aan te nemen dat de kamerbewoning een positieve invloed heeft op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt als bedoeld in artikel 3.2.5, aanhef en onder b, van de Verordening.
    Het hoger beroep van het college
    5.       Het college betoogt dat sprake is van een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt. Het college voert aan dat het vrijwilligerswerk met de clausule in het huurcontract voldoende is geborgd en dat het niet aan het college is om onderzoek te doen naar de vraag of het vrijwilligerswerk daadwerkelijk wordt uitgevoerd. Het college voert verder aan dat de positieve invloed niet alleen is gebaseerd op het vrijwilligerswerk dat de bewoners moeten verrichten. Het college heeft namelijk een bredere belangenafweging gemaakt waarbij verschillende factoren zijn betrokken. Volgens het college is de positieve invloed deugdelijk gemotiveerd. De rechtbank is voorbijgegaan aan de mate van beoordelingsvrijheid die het college toekomt wat betreft de beoordeling van de vraag of de kamerbewoning een positieve invloed heeft, aangezien het criterium van positieve invloed niet nader is gedefinieerd in de regelgeving.
    5.1.    Artikel 3.2.5 van de Verordening luidt:
    "Het college verleent een vergunning voor kamerbewoning, indien wordt voldaan aan de volgende criteria:
    a. het betreft kamerbewoning door studenten zoals gedefinieerd in artikel 1.1 onder t,
    b. de kamerbewoning zal naar het oordeel van het college een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt hebben, en
    c. in de woonruimte is ten minste 18 m2 gebruiksoppervlak gemiddeld per persoon aanwezig."
    5.2.    Niet in geschil is dat aan de criteria onder a en onder c is voldaan. In geschil is of aan het criterium onder b is voldaan, namelijk of de kamerbewoning een positieve invloed zal hebben op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt. In de toelichting op de Verordening is over het criterium onder b vermeld: "Huisvesting van studenten […] kan in bepaalde omstandigheden een impuls geven aan de leefbaarheid in een gebied. Het is aan het college van burgemeester en wethouders om te beoordelen of dit in het specifieke geval van toepassing is. Hier is bijvoorbeeld sprake van in het geval dat de in de woning te huisvesten studenten minimaal één dagdeel per maand vrijwilligerswerk uitvoeren waar de leefbaarheid in de buurt baat bij heeft."
    5.3.    Het college komt beoordelingsruimte toe wat betreft de vraag of de kamerbewoning een positieve invloed heeft op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt. Bij deze afweging moet het college alle relevante omstandigheden betrekken en deugdelijk motiveren waarom volgens hem kamerbewoning al dan niet een positieve invloed heeft.
    5.4.    Het college heeft in het besluit van 8 september 2021 uiteengezet welke omstandigheden zijn meegewogen. Zo is meegewogen dat uit de huurovereenkomst volgt dat voorwaarden worden gesteld aan een goede huurder en dat de huurders verplicht zijn vrijwilligerswerk te verrichten. Ook is meegewogen dat de bestaande situatie wordt gelegaliseerd en dat geen (recente) overlastmeldingen op het adres bekend zijn.
    5.5.    De Afdeling is van oordeel dat het vrijwilligerswerk met het bepaalde in de huurovereenkomst voldoende is geborgd. Het is niet aan het college om in het kader van de vergunningverlening te onderzoeken in hoeverre het vrijwilligerswerk daadwerkelijk wordt verricht. Bovendien is de verwachting dat de kamerbewoning een positieve invloed zal hebben niet enkel gebaseerd op de vaststelling dat de huurovereenkomsten een clausule over het verrichten van vrijwilligerswerk bevatten. Daarbij komt dat de bestaande situatie wordt gelegaliseerd en dat geen (recente) overlastmeldingen op het adres bekend zijn. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    5.6.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college de aanwezigheid van een positieve invloed onvoldoende heeft gemotiveerd. [appellant sub 2] heeft zich op de zitting bij de Afdeling en in haar incidenteel hoger beroepschrift op het standpunt gesteld dat het college is voorbijgegaan aan de omstandigheid dat in de nabije omgeving van de woning al een groot aantal studentenhuizen aanwezig is. Het college heeft hier tegenover gesteld dat de bestaande situatie wordt gelegaliseerd en dat er dus geen nieuwe studentenkamers bij komen. Het college heeft desgevraagd tijdens de zitting bij de Afdeling niet kunnen verduidelijken hoeveel studentenhuizen er in de nabije omgeving van de woning ten tijde van het besluit al aanwezig waren. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college onvoldoende onderzoek gedaan naar de aanwezigheid van andere vergunde studentenhuizen in de nabije omgeving en onvoldoende gemotiveerd hoe zich dit verhoudt tot de andere omstandigheden. Het betoog van het college slaagt daarom niet.
    5.7.    De rechtbank heeft terecht, zij het op andere gronden, aanleiding gezien om het besluit van 8 september 2021 te vernietigen.
    6.       Het college betoogt verder dat de rechtbank geen aanleiding had mogen zien om zelf in de zaak te voorzien en de vergunningaanvraag af te wijzen.
    6.1.    De rechtbank heeft overwogen dat het college de aanvraag had moeten afwijzen omdat het college, naast de clausule in de huurovereenkomst over het verrichten van vrijwilligerswerk, geen andere feiten en omstandigheden heeft genoemd die zijn standpunt dat de kamerbewoning een positieve invloed heeft ondersteunen. Gelet op wat onder 5.5 is overwogen, komt de Afdeling tot de conclusie dat de rechtbank niet zelf in de zaak had mogen voorzien door de gevraagde vergunning voor kamerbewoning te weigeren.
    7.       Dit betekent dat het hoger beroep van het college gegrond is. De uitspraak van de rechtbank dient in zoverre te worden vernietigd.
    Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2]
    8.       [appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van het college gegrond is. Uit het voorgaande volgt dat deze voorwaarde wordt vervuld. De Afdeling zal daarom het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] inhoudelijk bespreken.
    9.       [appellant sub 2] betoogt dat de handelwijze van het college in strijd is met het Voorbereidingsbesluit. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat dit niet het geval is.
    9.1.    De Afdeling onderschrijft het oordeel van de rechtbank inzake het Voorbereidingsbesluit. De gronden in hoger beroep geven geen aanleiding voor een ander oordeel.
    10.     [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank afzonderlijk had moeten toetsen of de kamerbewoning ook een positieve invloed op het woonmilieu heeft. Volgens [appellant sub 2] heeft de rechtbank nu slechts getoetst of de kamerbewoning een positieve invloed heeft op de leefbaarheid in de buurt.
    10.1.  De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte niet afzonderlijk heeft getoetst of de kamerbewoning een positieve invloed op het woonmilieu heeft.
    11.     [appellant sub 2] betoogt dat het college bij de beoordeling van de vraag of de kamerbewoning een positieve invloed heeft verschillende relevante factoren niet heeft meegewogen. Zo is het college niet ingegaan op de omstandigheid dat al een groot aantal studentenhuizen in de nabije omgeving aanwezig is en ook niet op de wijze waarop kamerbewoning in het algemeen door buurtbewoners wordt ervaren.
    11.1.  Zoals onder 5.6 is overwogen is de Afdeling van oordeel dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de aanwezigheid van andere vergunde studentenhuizen in de nabije omgeving en onvoldoende heeft gemotiveerd hoe zich dit verhoudt tot de andere omstandigheden. Het betoog slaagt daarom.
    12.     De overige door [appellant sub 2] aangevoerde gronden richten zich niet tegen de uitspraak van de rechtbank, maar zijn een herhaling van haar standpunt in eerste aanleg en een reactie op de door het college ingediende hogerberoepsgronden. De Afdeling heeft deze gronden betrokken bij de beoordeling van het hoger beroep van het college.
    13.     Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is gegrond.
    Conclusie
    14.     Het hoger beroep van het college is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd voor zover de rechtbank zelf in de zaak heeft voorzien. Voor het overige moet de uitspraak van de rechtbank worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    15.     Dit betekent dat het college een nieuw besluit op bezwaar moet nemen, met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil bepaalt de Afdeling met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    16.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam gegrond;
    II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] gegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 30 januari 2024, in zaak nr. 21/5367, voor zover de rechtbank zelf in de zaak heeft voorzien door de vergunningaanvraag van 29 januari 2021 af te wijzen;
    IV.      bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;
    V.       draagt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam op om binnen 8 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VI.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H. Bangma, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
    w.g. Bangma
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Rijsdijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 mei 2025
    705-1090