ECLI:NL:RBROT:2025:5399, Rechtbank Rotterdam, 06-05-2025, ROT 24/3132
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-05-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Weigering exploitatievergunning. APV. Horecagebiedsplan doorkruist het omgevingsplan niet op onaanvaardbare wijze. Burgemeester hoefde niet van het beleid af te wijken. Aan het bestreden besluit kleven wel meerdere motiveringsgebreken. Beroep gegrond.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 24/3132 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 mei 2025 in de zaak tussen
    
      
        
        
          [eiser 1]
        , uit [plaats] en [eiser 2] en [eiser 3], beide uit [plaats 2] , eisers,
      (gemachtigde: mr. M.J.P. Kamp),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van de gemeente [plaats] , de burgemeester 
    (gemachtigde: mr. S.B.H. Fijneman).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de weigering van de burgemeester om aan [eiser 1] een exploitatievergunning te verlenen. De burgemeester heeft de aanvraag van [eiser 1] met het besluit van 1 maart 2023 (primaire besluit) afgewezen. 
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 15 februari 2024 op het bezwaar van eisers is de burgemeester bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. Eisers hebben hiertegen beroep ingesteld.
      
    
    
      1.2.
      De burgemeester heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 25 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers, [persoon A] en [persoon B] (namens [eiser 2] ), de gemachtigde van verweerder en mr. [persoon C] (namens verweerder).
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. [eiser 2] is eigenaar van het pand aan [adres] in [plaats] (het pand). [eiser 1] is huurder van het pand. Op 30 januari 2023 heeft [eiser 1] een aanvraag ingediend voor een exploitatievergunning categorie 1/2 voor een horeca-inrichting in het pand. De aanvraag ziet op de activiteiten ‘verstrekken en/of afhalen van direct voor consumptie geschikte etenswaren’ en ‘verstrekken niet-alcoholhoudende drank, zoals koffie, thee en frisdranken’.
    
    
    
      2.1.
      Voor het pand is laatstelijk op 9 juni 2020 een exploitatievergunning categorie 2 verleend aan een voormalige exploitant. Deze exploitatievergunning is per 1 juli 2022 vervallen.
      
    
    
      2.2.
      Met het primaire besluit heeft de burgemeester de aanvraag om een exploitatievergunning geweigerd. De burgemeester heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de exploitatie in strijd is met het [horecagebiedsplan] (horecagebiedsplan). Op grond van artikel 2:28, vijfde lid, onder b, van de Algemene plaatselijke verordening [plaats] 2012 (APV) wordt de exploitatievergunning in dat geval geweigerd. Omdat de inrichting minder dan een jaar leegstaat, dan wel niet werd geëxploiteerd, beschouwt de burgemeester de aanvraag om een exploitatievergunning als een ‘overname’. Gelet op de in het horecagebiedsplan vastgestelde ontwikkelrichting ‘verminderen’ is het vestigen van een nieuwe (horeca-)inrichting in het pand in strijd met het horecagebiedsplan. Aangezien de basis voor een verminderingsbeleid ligt in het feit dat de openbare orde en/of het leefklimaat onder druk staat, is het voor een nieuwe ondernemer slechts mogelijk zich op deze locatie met horeca te vestigen – met maximaal een vergunning in categorie 1 – als het perceel waar het pand op staat een exclusieve horecabestemming heeft. Het perceel heeft op grond van het omgevingsplan echter een gemengde bestemming.
      
    
    
      2.3.
      Met het bestreden besluit heeft de burgemeester, met verwijzing naar het advies van 14 september 2023 van de Algemene Bezwaarschriftencommissie, het primaire besluit gehandhaafd.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt of de burgemeester de aanvraag van [eiser 1] om een exploitatievergunning terecht heeft afgewezen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    4. Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    5. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
      
        Moet het horecagebiedsplan buiten toepassing worden gelaten?
      
    
    
    6. Eisers voeren aan dat het gebiedsgenerieke verbod om nieuwe horeca te vestigen zoals neergelegd in het horecagebiedsplan het bestemmingsplan (thans omgevingsplan) op onaanvaardbare wijze doorkruist en dat dit onderdeel van het horecagebiedsplan daarom buiten toepassing moet worden gelaten. Op grond van het geldende omgevingsplan is horeca op het perceel toegelaten. De impact daarvan op het woon- en leefklimaat is reeds meegewogen in de ruimtelijke afweging in het omgevingsplan. Eisers verwijzen in dit verband naar een uitspraak van de rechtbank [plaats 2] .
    
    
      6.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. Naar het oordeel van de rechtbank is er geen reden dit onderdeel van het horecagebiedsplan buiten toepassing te laten. Het horecagebiedsplan doorkruist het omgevingsplan namelijk niet op onaanvaardbare wijze. In artikel 2.28, vijfde lid, aanhef en onder a en b, van de APV zijn imperatieve afwijzingsgronden geformuleerd waaraan de burgemeester moet toetsen. Een exploitatievergunning wordt geweigerd als die in strijd is met het omgevingsplan (onder a) of als die in strijd is met het horecagebiedsplan (onder b). Dit zijn weigeringsgronden die naast elkaar bestaan en die beide een eigen achtergrond kennen. Het omgevingsplan bepaalt waar horeca zich kan vestigen uit het oogpunt van ruimtelijke ordening (thans: een evenwichtige toedeling van functies aan locaties) en het horecagebiedsplan bepaalt of en zo ja, wat voor horeca-inrichtingen zich kunnen vestigen uit het oogpunt van leefbaarheid in de zin van openbare orde en veiligheid, zoals de gemachtigde van de burgemeester ter zitting heeft toegelicht. Daarmee heeft het horecagebiedsplan een ander motief dan het omgevingsplan en is het horecagebiedsplan niet in strijd met het omgevingsplan. Voor zover de motieven van het omgevingsplan en het horecagebiedsplan elkaar gedeeltelijk overlappen, geeft dat geen grond voor een ander oordeel. De verwijzing van eisers naar de uitspraak van de rechtbank Amsterdam geeft dat evenmin. Anders dan in deze zaak, had verweerder in de Amsterdamse zaak niet onderbouwd welk ander motief de daar aan de orde zijnde verordening had ten opzichte van het omgevingsplan. Het betreft dus geen vergelijkbare zaak.
      
      
        
          Had de burgemeester van het beleid moeten afwijken?
        
      
      
      
        7. Volgens eisers had de burgemeester op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht moeten afwijken van het beleid omdat het onduidelijk is. In het horecagebiedsplan wordt niet concreet toegelicht waarom horeca op de beoogde locatie niet gewenst is. De algemene beschrijving dat het woon- en leefklimaat in het gehele horecagebiedsplan aangewezen gebied onder druk staat, is niet toereikend, zeker niet omdat de horecabeperking een of twee huizen naast het pand niet meer aan de orde is. 
      
      
    
    
      7.1.
      De rechtbank volgt eisers niet in hun stelling dat de toelichting in het horecagebiedsplan waarom horeca op de beoogde locatie niet gewenst is, te algemeen van aard is zodat de burgemeester in dit geval van het beleid had moeten afwijken omdat het tot onduidelijkheid leidt. Paragraaf 3 van het horecagebiedsplan begint met een algemene toelichting waaruit blijkt dat horeca enerzijds een belangrijke functie vervult in de economische ontwikkeling van het gebied [gebied] (in welk gebied het pand ligt), maar dat de keerzijde is dat de aanwezigheid van horeca het woon- en leefklimaat in negatieve zin kan beïnvloeden. Meer specifiek kan de aanwezigheid van horeca een onaantrekkelijk straatbeeld creëren en bijdragen aan gevoelens van onveiligheid bij de bewoners in de omgeving. In paragraaf 3.4 van het horecagebiedsplan wordt concreter ingegaan op de wijken [wijk 1] en [wijk 2] (in welke wijk het pand ligt) en wordt toegelicht dat deze wijken ‘focuswijken Veiligheid’ zijn. In de [wijk 2] staat de aanpak van woninginbraak hoog op de agenda. De laatste jaren ervaren bewoners op een aantal locaties in beide wijken en voornamelijk in woonstraten veel overlast van horeca. Om het woon- en leefklimaat van de bewoners te beschermen, is het niet wenselijk dat overlastgevende horeca is gevestigd in een woonstraat. Vervolgens wordt in paragraaf 3.4.5 van het horecagebiedsplan toegelicht dat de [straat] de komende jaren wordt getransformeerd tot een volwaardige woonstraat en daarom geen functie meer zal hebben als winkelstraat. Uit deze passages blijkt naar het oordeel van de rechtbank afdoende dat het toelaten van horeca-inrichtingen in de [straat] ten koste gaat van het woon- en leefklimaat. 
      
      
        
          Heeft de burgemeester het beleid juist toegepast?
        
      
      
      
        8. Eisers voeren aan dat de aangevraagde exploitatie een voorzetting betreft van de voorgaande exploitatie, omdat de inrichting tot aan de datum van de aanvraag minder dan een jaar niet is geëxploiteerd. Dat heeft volgens eisers gevolgen voor de toetsing aan het horecagebiedsplan. De ontwikkelrichting ‘verminderen’ strekt volgens eisers namelijk niet zo ver dat een aanvraag om een exploitatievergunning ook bij een overname/voortzetting van de exploitatie mag worden afgewezen. Het horecagebiedsplan lijkt de categorie horeca die is aangevraagd bij het beleid ‘verminderen’ namelijk wel degelijk toe te staan. Eisers verwijzen naar paragraaf 2.3 van het horecagebiedsplan, waarin staat: “Daar de basis voor een verminderingsbeleid altijd gelegen is in het feit dat de openbare orde en/of het woon- en leefklimaat zwaar onder druk staan, kan bij beëindiging van een exploitatie, een nieuwe ondernemer zich slechts vestigen met horeca van maximaal exploitatievergunning categorie 1.” De aanvraag die [eiser 1] heeft gedaan is minder zwaar dan categorie 1. In het bestreden besluit wordt hier niet op ingegaan. Er zijn geen redenen te veronderstellen dat de exploitatie op deze plek door deze exploitanten zal leiden tot een verslechtering van het woon- en leefklimaat. Het betreft namelijk een goedlopend alcoholvrij ‘pizzaconcept’ met betrouwbare exploitanten, waarbij de openingstijden in de avond beperkt zijn tot 22.00 uur en waarbij geen alcoholische drank wordt verstrekt.
      
      
    
    
      8.1.
      Deze beroepsgrond slaagt. Naar het oordeel van de rechtbank kleven aan het bestreden besluit meerdere motiveringsgebreken. In het bestreden besluit heeft de burgemeester de aangevraagde exploitatie gekwalificeerd als een overname omdat het pand minder dan een jaar heeft leeggestaan. Die kwalificatie wekt de suggestie dat voor de burgemeester een relevant gezichtspunt is of de aangevraagde exploitatie wel of niet als een overname moet worden beschouwd. Desondanks heeft de burgemeester de uitzondering voor hervatte exploitaties (zoals die in paragraaf 2.6 van het horecagebiedsplan is neergelegd) niet op de aanvraag van [eiser 1] toegepast. Die beslissing is niet zonder meer begrijpelijk. Daarnaast hebben eisers een beroep hebben gedaan op de passage in paragraaf 2.3 van het horecagebiedsplan waar staat dat bij beëindiging van een exploitatie een nieuwe ondernemer zich slechts kan vestigen met horeca van maximaal exploitatievergunning categorie 1. Niet ter discussie staat dat de aangevraagde exploitatie categorie 1 niet overstijgt. Het had dan ook op de weg van de burgemeester gelegen om de passage in paragraaf 2.3 van het horecagebiedsplan in de motivering van zijn besluitvorming te betrekken. De burgemeester heeft dat echter niet gedaan.
      
    
    
      8.2.
      Ter zitting is de onduidelijkheid over de vraag of de aangevraagde exploitatie wel of niet als overname moet worden beschouwd en wat daarvan de rechtsgevolgen zijn niet weggenomen. De gemachtigde van de burgemeester heeft zich op het standpunt gesteld dat het feitelijk om een overname gaat, maar dat de burgemeester de aangevraagde exploitatie toch als een nieuwvestiging beschouwt. Hoe zich dat verenigt met de inhoud van het horecagebiedsplan, is niet duidelijk geworden. Wat de burgemeester in zijn verweerschrift heeft aangevoerd met betrekking tot paragraaf 2.3 van het horecagebiedsplan, kan het motiveringsgebrek ook niet dekken. Dat slechts horeca van maximaal categorie 1 wordt toegestaan als het perceel louter de bestemming horeca heeft, zoals in het verweerschrift staat, blijkt namelijk niet uit het horecagebiedsplan. De gemachtigde van de burgemeester heeft dat ter zitting ook bevestigd; volgens hem gaat het om de opvatting van de burgemeester. Artikel 2:28, vijfde lid, van de APV noemt de opvatting van de burgemeester echter niet als weigeringsgrond.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    9. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd omdat dit besluit in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank zal dan ook met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb bepalen dat de burgemeester een nieuwe beslissing op bezwaar moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
    
    10. Omdat het beroep gegrond is moet de burgemeester het griffierecht aan eisers vergoeden en ook een vergoeding van proceskosten. De burgemeester moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen eisers een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 647,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. Eisers hebben in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 3.108,-.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt de burgemeester op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eisers met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        bepaalt dat de burgemeester het griffierecht van € 371,- aan eisers moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt de burgemeester tot betaling van € 3.108,- aan proceskosten aan eisers.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G.B. Plomp, rechter, in aanwezigheid van R.A.I. de Bruijn, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 6 mei 2025.
    
    
    
    
      
        De griffier is verhinderd		   
      
      
        de uitspraak te tekenen
      
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      
        Artikel 7:12, eerste lid
      
      De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. 
    
    
    
      
        Algemene plaatste verordening [plaats] 2012
      
    
    
    
      
        Artikel 2.28, eerste lid en vijfde lid, aanhef en onder a en b
      
    
    1. Het is verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
    5. Onverminderd de artikelen 1:6 en 1:8 weigert de burgemeester de exploitatievergunning of trekt deze in indien:
    a. de vestiging of de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met het omgevingsplan of het Activiteitenbesluit, zoals dat luidde direct voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet; 
    b. de vestiging of de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met een horecagebiedsplan en voor dat gebied of de locatie geen advies aan de adviescommissie, als bedoeld in artikel 2:28b, wordt of is gevraagd.
    
    
      
        Artikel 2.28b, eerste lid
      
      Het college is bevoegd tot het vaststellen van horecagebiedsplannen.
    
    
    
      
        Toelichting bij artikel 2:28b
      
      Om te zorgen dat [plaats] een aantrekkelijke horecastad is en vooral blijft, stelt het college horecagebiedsplannen vast. Door per wijk of buurt een duidelijke visie of ambitie te hebben en daaraan voorwaarden te stellen, wordt het perspectief voor de ontwikkeling van horeca in de stad voor de komende jaren geschetst. Meer concreet wordt in deze plannen de gewenste ontwikkeling van horeca in de gebieden van de gemeente [plaats] beschreven en op hoofdlijnen uitgewerkt. De balans tussen levendigheid en een prettig woon- en leefklimaat staat dan ook in alle plannen centraal. [plaats] kent grofweg woongebieden, gemengde gebieden en uitgaansgebieden. Gebiedsplannen worden voor een aantal jaren door het college vastgesteld. De gebiedsplannen vormen (een van de) toetsingskaders voor de burgemeester bij de vergunningverlening. De praktijk leert echter dat niet alle mogelijke ontwikkelingen ondervangen kunnen worden met een horecagebiedsplan. 
    
    
    
      
        
          [horecagebiedsplan]
        
      
    
    
    
      2.3
    
    
    
      […]
    
    
    
      Verminderen: Bij het wijzigen of beëindigen van een horeca-exploitatie wordt ingezet op het terugdringen van het aantal horeca-inrichtingen, vloeroppervlakte en terras of het terugdringen van specifieke exploitatiecategorieën en activiteiten. Indien is gekozen om een bepaalde exploitatiecategorie te verminderen, dan geldt voor al het overige de ontwikkelrichting consolideren, tenzij expliciet anders bepaald. Daar de basis voor een verminderingsbeleid altijd gelegen is in het feit dat de openbare orde en/of het woon- en leefklimaat zwaar onder druk staan, kan bij beëindiging van een exploitatie, een nieuwe ondernemer zich slechts vestigen met horeca van maximaal exploitatievergunning categorie 1. Ook zal in een dergelijk geval met de pandeigenaar gesproken worden over een alternatieve invulling (anders dan horeca) van het pand.
    
    
    
      […]
    
    
    
      2.6
      Als op het moment van vaststelling van het horecagebiedsplan een pand lange tijd leegstaat of niet wordt geëxploiteerd, geldt de ontwikkelrichting zoals deze voor het gebied en/of de straat waar het pand gelegen is. Als dat consolideren is, dan is geen nieuwe exploitatie meer mogelijk (tenzij de bestemming van het pand exclusief horeca toestaat, dan is maximaal een vergunning in exploitatiecategorie 1 mogelijk). Bepalend hierbij is het feit dat één jaar voor de vaststelling van het horecagebiedsplan de exploitatie is gestopt (uitschrijving KvK en/of inleveren exploitatievergunning) en nadien niet is hervat. Is het minder dan een jaar geleden dan spreken we over het hervatten van de exploitatie. Deze exploitatie kan niet groter of zwaarder (qua activiteiten) zijn dan de vorige exploitatie.
    
    
    
      […]
    
    
    
      3.
    
    
    
      […]
    
    
    
      Horeca vervult een belangrijke rol binnen [gebied] . In sociaal opzicht draagt horeca bij aan de levendigheid en aantrekkelijkheid van de buurt en de leefomgeving. Tevens is horeca ook een belangrijke ontmoetingsplek voor bewoners en bezoekers van [gebied] . In economisch opzicht biedt horeca werkgelegenheid en vervult daarmee een belangrijke functie in de economische ontwikkeling van [gebied] . De keerzijde is dat de aanwezigheid van horeca ook het woon- en leefklimaat in negatieve zin kan beïnvloeden: dichte gevels, gesloten rolluiken, schreeuwerige teksten en uithangborden, luid dreunende muziek vanuit de horeca-inrichtingen, parkeeroverlast, aanloop van klanten, klanten die voor de horeca-inrichtingen hangen etc. Al met al allerlei zaken die een onaantrekkelijk straatbeeld creëren en die bijdragen aan de gevoelens van onveiligheid bij de bewoners in de omgeving. Om een juist evenwicht te vinden in dit spanningsveld is het noodzakelijk de ontwikkeling van horeca in [gebied] middels beleid te sturen.
    
    
    
      3.4.
    
    
    
      […]
    
    
    
      
        [wijk 1] en het [wijk 2] zijn focuswijken Veiligheid. In het [wijk 2] staat
      de aanpak woninginbraak hoog op de agenda.
    
    
    
      […]
      Gezien de focus en de aanpak van beide wijken is het in beginsel niet wenselijk dat horeca zich uitbreidt. Overlastgevende horeca vooral in woonstraten zal zelfs moeten verminderen. De laatste jaren ervaren bewoners op een aantal locaties in de beide wijken en voornamelijk in woonstraten veel overlast van horeca. Om het woon- en leefklimaat van de bewoners te beschermen, is het niet wenselijk dat overlastgevende horeca is gevestigd in een woonstraat.
    
    
    
      […]
    
    
    
      3.4.5 [straat]
      De [straat] wordt de komende jaren vanuit gebiedsontwikkeling getransformeerd tot een volwaardige woonstraat en zal geen functie meer hebben als winkelstraat. In het beleid wordt op deze ontwikkeling geanticipeerd door bestaande horeca-inrichtingen te verminderen en de komst van nieuwe horeca-inrichtingen die vrijgesteld zijn van de vergunningplicht niet toe te staan.
    
    
    
      Ontwikkelrichting 	Bestaande horeca-inrichtingen:
      Verminderen
      Vrijgesteld van de	Niet toegestaan
      vergunningplicht
    
    
  
  
     Uitspraak van 17 oktober 2022, ECLI:NL:RBAMS:2022:6314.
  
  
     Vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 19 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2499, overweging 8.
  
  
     Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 30 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2318, overweging 10.1.
  
  
     Zie pagina 12 van het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie.