ECLI:NL:RBDHA:2024:23393, Rechtbank Den Haag, 29-10-2024, 24/2396
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2024-10-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder bestuursdwang. Exploitatievergunning.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 24/2396 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 oktober 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigden: mr. W.J. Bosma en mr. P. Ligtenberg),
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van de gemeente Westland, verweerder 
    (gemachtigde: mr. J.S.E. Breems).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. Met het besluit van 8 maart 2023 (het primaire besluit) heeft verweerder [eiseres] B.V. aan de [adres] in [plaats] gesloten voor de duur van één maand met ingang van 17 maart 2023 .
    
    
    
      1.1.
      Met het besluit van 12 februari 2024 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. 
      
    
    
      1.2.
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
      
    
    
      1.3.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 3 september 2024 op zitting behandeld. Aan de zijde van eiseres hebben deelgenomen: R. Ahmadi, de uitbater van de horecaonderneming en de gemachtigden van eiseres. Ook was de gemachtigde van verweerder aanwezig.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    
    
      2. Met het besluit van 6 januari 2022 is aan eiseres een exploitatievergunning met beperkte voorwaarden verleend. Naar aanleiding van incidenten op 16 april 2022 heeft verweerder aanleiding gezien om de verleende exploitatievergunning te wijzigen. Met het besluit van 25 mei 2022 is de exploitatievergunning gewijzigd. Deze exploitatievergunning was geldig vanaf 27 mei 2022. 
    
    
    
      2.1.
      Met het primaire besluit heeft verweerder eiseres een last onder bestuursdwang opgelegd. Onder verwijzing naar meldingen gedaan op 12, 23 en 24 februari 2023 stelt verweerder dat eiseres handelt in strijd met de voorschriften 3 en 4 van de exploitatievergunning. Door het gedrag van bezoekers van eiseres wordt volgens verweerder de openbare orde in de nabije omgeving herhaaldelijk verstoord en ontstaat er steeds weer grote overlast voor de omgeving. Ook komt de verkeersveiligheid ernstig in gevaar. Volgens verweerder heeft eiseres als exploitant een verantwoordelijkheid met betrekking tot deze problematiek. Omdat eiseres volgens verweerder handelt in strijd met de voorschriften uit de exploitatievergunning is hij genoodzaakt handhavend op te treden. Er zijn geen bijzondere omstandigheden om af te zien van handhavend optreden. Gelet hierop heeft verweerder met het primaire besluit besloten het zalencentrum van eiseres gelegen aan de [adres] in [plaats] voor een periode van één maand te sluiten, ingaande op vrijdag 17 maart 2023 om 10.00 uur en eindigend op maandag 17 april 2023 om 10.00 uur.
      
    
    
      2.2.
      Met het besluit van 12 januari 2024 heeft verweerder opnieuw een gewijzigde exploitatievergunning van 2 januari 2024 verleend met beperkte voorwaarden.
      
    
    
      2.3.
      Met het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres, in afwijking van het advies van de Commissie bezwaarschriften, ongegrond verklaard.
      
      
        
          Wat vindt eiseres in beroep?
        
      
      
      
        3. Eiseres betoogt dat verweerder niet handhavend mocht optreden op grond van de exploitatievergunning van 27 mei 2022, omdat niet vaststaat dat deze (oude) exploitatievergunning stand zou houden. Bovendien is deze (oude) exploitatievergunning op 2 januari 2024 gewijzigd. Verweerder had ex-nunc beoordelend rekening moeten houden met deze nieuwe exploitatievergunning. In bezwaar dient immers een volledige heroverweging plaats te vinden. Weliswaar geldt dat in beginsel niet voor herstelsancties, maar uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 28 oktober 2020 volgt dat bij een beslissing op bezwaar ook met nieuwe ontwikkelingen rekening moet worden gehouden. In de nieuwe voorschriften is duidelijker omschreven wat van eiseres wordt verwacht. Op basis van de nieuwe voorschriften had verweerder niet handhavend kunnen optreden dan wel was handhavend optreden onevenredig. Bij de meldingen van 12 en 24 februari 2023 gaat het om vermeend racen dan wel driften in de directe omgeving van eiseres. Het gaat dus om gedragingen die niet op haar terrein hebben plaatsgevonden, waar in de nieuwe exploitatievergunning naar wordt verwezen. Daarnaast is in bezwaar uitgebreid gemotiveerd dat handhaving op grond van deze twee meldingen onevenredig is. Met betrekking tot de melding van 23 februari 2023 heeft verweerder tijdens de hoorzitting bevestigd dat eiseres met betrekking tot deze melding geen andere maatregelen had kunnen treffen. 
      
      
    
    
      3.1.
      Verder betoogt eiseres dat de drie meldingen alsmede de overige meldingen waarnaar aanvullend wordt verwezen onvoldoende objectiveerbaar en controleerbaar zijn. Op basis van deze meldingen kan dus niet worden gesteld dat de voorschriften uit de exploitatievergunning zijn overtreden. De bevindingen uit de meldingen worden bovendien betwist. Daarom had verweerder moeten onderzoeken of zodanige twijfel over de bevindingen bestaat dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van een overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Zij verwijst daarbij naar de uitspraak van de Afdeling van 22 december 2022. In het bestreden besluit gaat verweerder niet in op de betwisting van al deze meldingen.
      
    
    
      3.2.
      De motivering van verweerder dat over een langere periode openbare orde en veiligheidsproblemen op het terrein van [eiseres] hebben plaatsgevonden kan, gelet op het voorgaande, ook geen grondslag zijn voor het in stand laten van het primaire besluit. Daarnaast is niet onderbouwd dat een onredelijk groot beslag zou zijn gedaan op de capaciteit van de politie, gemeentelijke toezichthouders en beveiligingsmedewerkers van Royal Flora Holland. Ook heeft eiseres meermaals contact gezocht met de toezichthouders om (verdere) (geluids)overlast voor omwonenden te voorkomen. Verder is zij altijd bereidwillig geweest om met verweerder duidelijke afspraken te maken over het voorkomen van overlast. Dat zij niet zou willen meewerken aan het maken van afspraken, kan dus evenmin ten grondslag worden gelegd aan het bestreden besluit.
      
    
    
      3.3.
      
        Tot slot kan eiseres bij bepaalde meldingen niet worden aangemerkt als overtreder. Eiseres heeft met betrekking tot het vermeende racen rondom/in de directe omgeving van [eiseres] geen enkel gezag om handhavend op te treden buiten het terrein van [eiseres] . Eiseres probeert (geluids)overlast te voorkomen door bij de politie en de gemeente door te geven wanneer er evenementen zijn en de politie en de gemeentelijke toezichthouders zelf te benaderen als zij het vermoeden heeft dat haar bezoekers zich (dreigen te) misdragen in de openbare ruimte. De verantwoordelijkheid van eiseres kan niet verder reiken dan dat. Zij verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2023.
        Het bestreden is daarom tot stand gekomen in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.
      
      
      
        
          Wat is het oordeel van de rechtbank?
        
      
      
      
        
          Procesbelang 
        
        4. De rechtbank stelt vast dat de looptijd van de last onder bestuursdwang is verstreken. De rechtbank ziet zich daarom gesteld voor de vraag of eiseres belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit. De rechtbank is van oordeel dat eiseres daar belang bij heeft, omdat niet kan worden uitgesloten dat het handhavingsverleden een rol kan spelen bij een mogelijke overtreding in de toekomst.  
      
      
      
        
          Mocht verweerder de exploitatievergunning van 27 mei 2022 ten grondslag leggen aan de besluitvorming?
        
      
    
    
      4.1.
      Het betoog van eiseres dat verweerder niet handhavend mocht optreden op grond van de exploitatievergunning van 27 mei 2022, omdat op dat moment niet vast stond dat deze exploitatievergunning stand zou houden bij de rechter, volgt de rechtbank niet. Immers, dit doet niet af aan de bevoegdheid van verweerder om handhavend op te treden indien verweerder van mening is dat de voorschriften uit de exploitatievergunning worden overtreden. Het staat vervolgens eiseres vrij om rechtsmiddelen aan te wenden tegen het handhavingsbesluit, zoals zij dat ook heeft gedaan. Uit de uitspraak van deze rechtbank van 2 november 2023 volgt verder dat het beroep van eiseres, waarin de exploitatievergunning van 27 mei 2022 onderwerp van geschil is geweest, ongegrond is verklaard. 
      
    
    
      4.2.
      Voor zover eiseres heeft gesteld dat de voorschriften uit de exploitatievergunning onvoldoende duidelijk waren en verweerder om die reden niet handhavend mocht optreden, volgt de rechtbank eiseres hierin niet. In de voorschriften 4 en 5 is opgenomen dat eiseres te allen tijde verplicht is ervoor zorg te dragen dat het komen en gaan van bezoekers op een ordelijke wijze plaatsvindt zonder overlast voor de omgeving en verstoring van de openbare orde. Ook dient eiseres ervoor zorg te dragen dat er geen (geluids-) overlast wordt veroorzaakt voor omwonenden van de horeca-inrichting. Niet wordt ingezien dat en waarom deze voorschriften onvoldoende duidelijk zijn. Dat later de exploitatievergunning is gewijzigd en de voorschriften volgens eiseres duidelijker zijn verwoord, maakt dit niet anders. Er is geen rechtsregel die verweerder verplicht in een exploitatievergunning tot in detail op te nemen welke maatregelen eiseres dient te treffen om overtreding van de daarin opgenomen voorschriften te voorkomen. Naar het oordeel van de rechtbank ligt het binnen de verantwoordelijkheidssfeer van eiseres om maatregelen te treffen ter voorkoming van overtreding van de voorschriften uit de exploitatievergunning. 
      
    
    
      4.3.
      Het betoog van eiseres dat verweerder in bezwaar rekening had moeten houden met de gewijzigde exploitatievergunning, omdat daarin duidelijker is omschreven wat van eiseres wordt verwacht, slaagt gelet op het voorgaande niet. Met verweerder is de rechtbank verder van oordeel dat uit rechtsoverweging 6.2.4. van de door eiseres aangehaalde uitspraak volgt dat verweerder bij een sanctiebesluit, zoals hier aan de orde, niet gehouden is rekening te houden met feiten en omstandigheden van na het primaire besluit. Ook overigens volgt de rechtbank eiseres niet in haar betoog dat de nieuwe exploitatievergunning zodanig verschilt van de exploitatievergunning van 27 mei 2022 dat verweerder op basis van de nieuwe exploitatievergunning niet handhavend had kunnen optreden. Uit voorschrift 4 volgt dat eiseres ook maatregelen dient te nemen ter voorkoming van onder andere racen en driften in de omgeving van de horeca-inrichting. 
      
      
        
          Mocht verweerder de meldingen van 12, 23 en 24 februari 2023 ten grondslag leggen aan het primaire besluit?
        
      
    
    
      4.4.
      Aan het bestreden besluit heeft verweerder drie meldingen ten grondslag gelegd. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat verweerder op grond van deze drie meldingen mocht overgaan tot handhaving. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
      
    
    
      4.5.
      De rechtbank ziet allereerst geen aanleiding om eiseres te volgen in haar standpunt dat de meldingen onvoldoende objectiveerbaar en controleerbaar zijn. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat eiseres niet betwist dat is geracet met auto’s en dat vuurwerk is afgestoken. Zo heeft zij op 24 februari 2023 zelf melding gemaakt over hard rijden, driften en een onrustige sfeer rondom het zalencentrum. Ook betwist eiseres niet dat er op de data waarop deze meldingen zijn binnengekomen evenementen hebben plaatsgevonden. De stelling van eiseres dat de meldingen niet controleerbaar en verifieerbaar zijn, mist gelet op het voorgaande dan ook relevantie en behoeft geen verdere bespreking. 
      
    
    
      4.6.
      De eerste melding die verweerder aan het primaire besluit ten grondslag heeft gelegd, betreft de melding van 12 februari 2023. Deze melding ziet op het racen op de Dijkweg door bezoekers van eiseres. De melding van 23 februari 2023 ziet op racen, overlast en het afsteken van vuurwerk door de bezoekers van eiseres. Eiseres heeft verklaard het afsteken van vuurwerk te hebben gestopt. Een andere melding is van 24 februari 2023 en gaat over het hard rijden, driften en een onrustige sfeer rondom het zalencentrum. Eiseres heeft van de situatie op 24 februari 2023 zelf een melding gemaakt. Hoewel eiseres heeft betoogd dat het niet altijd haar bezoekers zijn die voor overlast zorgen, heeft eiseres niet gesteld dat op de deze drie dagen geen evenement bij het zalencentrum plaatsvond. De rechtbank is met verweerder dan ook van oordeel dat het zeer onwaarschijnlijk is dat de meldingen niet zien op gedragingen van de bezoekers van eiseres. Verder is niet in geschil dat er op die dagen sprake is geweest van geluidsoverlast en een onveilige situatie voor andere weggebruikers en omwonenden. Het voorgaande maakt dat verweerder op basis van deze meldingen zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat eiseres de voorschriften uit de exploitatievergunning heeft overtreden en om die reden handhavend mocht optreden. 
      
    
    
      4.7.
      De stelling van eiseres dat zij geen gezag heeft buiten het terrein van het zalencentrum en dus niet kan ingrijpen bij het racen en driften buiten haar terrein, leidt niet tot een ander oordeel. Het ligt namelijk op de weg van eiseres om maatregelen te treffen om het racen met auto’s en de verstoring van de openbare orde te voorkomen. Door iedere verantwoordelijkheid voor het driften en racen met auto’s door haar bezoekers uit de weg te gaan, aanvaardt eiseres willens en wetens het risico dat (opnieuw) de openbare orde in de omgeving van het zalencentrum wordt verstoord. De rechtbank neemt hierbij mede in aanmerking dat uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat de persoonlijke verwijtbaarheid van de ondernemer geen rol speelt bij de vraag of zich een situatie voordoet die tot sluiting van de inrichting noopt. Slechts aan de orde is de vaststelling of sprake is van een ernstige verstoring van de openbare orde die in directe relatie staat met de aanwezigheid dan wel met de exploitatie van de inrichting. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat indien eiseres daar niet zou zijn gevestigd, en met name de georganiseerde bruiloften daar niet zouden plaatsvinden, er minder overlast zou zijn voor de omgeving van het zalencentrum. Verder ziet de rechtbank in dat eiseres op 23 en 24 februari 2023 actie heeft ondernomen door zelf een melding te maken van racerij en het verder afsteken van vuurwerk heeft gestopt. De rechtbank is echter met verweerder van oordeel dat eiseres onvoldoende heeft gedaan om te beletten dat haar bezoekers dergelijk gedrag zouden vertonen. 
      
    
    
      4.8.
      Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
    
    
      4.9.
      Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden. De overlast en openbare orde verstoringen, met name het racen met auto’s en de daarmee gepaarde geluidsoverlast en gevaarzetting, hebben het woon- en leefklimaat in de omgeving van eiseres nadelig beïnvloed. Eiseres is meermaals in de gelegenheid gesteld om de bedrijfsvoering aan te passen, zodat er geen incidenten meer zouden plaatsvinden die het woon- en leefklimaat beïnvloeden. Eiseres heeft echter onvoldoende maatregelen getroffen om verstoringen van de openbare orde te voorkomen. Dat maakt dat het handhavend optreden door verweerder niet zodanig onevenredig was in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat verweerder van handhavend optreden had moeten afzien. Dat eiseres in gesprek was met verweerder dan wel daartoe bereid was en de voorschriften uit de exploitatievergunning nadien zijn aangevuld, maakt het voorgaande niet anders.
      
    
    
      4.10.
      Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van strijd met het motiverings- of zorgvuldigheidsbeginsel dan wel een ander algemeen beginsel van behoorlijk bestuur.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      5. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Garabitian, rechter, in aanwezigheid van mr. E.H. Maas, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 29 oktober 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
     Op grond van artikel 2:28 van de Algemene Plaatselijke Verordening Westland 2019 (de APV).
  
  
     Ten tijde van het primaire besluit was de exploitatievergunning van 27 mei 2022 geldig zoals gewijzigd op 25 mei 2022. De voorschriften 3 en 4 van de oude exploitatievergunning (van 6 januari 2022) komen overeen met de voorschriften 4 en 5 uit de gewijzigde exploitatievergunning van 27 mei 2022. In deze uitspraak zal de rechtbank daarom verwijzen naar de voorschriften 4 en 5 van de exploitatievergunning van 27 mei 2022.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2020:2571.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:3731.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:2067.
  
  
     ECLI:NL:RBDHA:2023:16446.
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ:1133.
  
  
     Zie onder andere de uitspraak van de Afdeling van 26 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2014.