ECLI:NL:CBB:2025:150, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 11-03-2025, 18/1606, 18/1607, 18/1609, 18/1610 en 23/1190
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-03-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Artikel 4.14 Bhd. 
        Verbod om op te treden met rendieren of rendieren te vervoeren ten behoeve van optredens.
        Dienstenrichtlijn. Vrij verkeer van diensten.
        Het College verklaart de beroepen van de rendierhouders ongegrond.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 18/1606, 18/1607, 18/1609, 18/1610 en 23/1190
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 11 maart 2025 in de zaken tussen
    
      1. [naam 1] , te [woonplaats 1] ,
    
      2. [naam 2] , handelend onder de naam [naam 3] , te [woonplaats 2] ,
    
      3. [naam 4] , te [woonplaats 3] en
    
      4. [naam 5] te [woonplaats 4] ,
    
      (de rendierhouders)
      (gemachtigde: mr. E. Philippi-Gho),
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigde: mr. P.J. Kooijman)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      
        Zaaknummers 18/1606, 18/1607, 18/1609 en 18/1610 (verzoeken om ontheffing)
      
    
    
    
      Bij brieven van 24 oktober 2017 hebben de rendierhouders de minister verzocht om een ontheffing aan hen te verlenen van het verbod op het optreden met zoogdieren als bedoeld in artikel 4.14 van het Besluit houders van dieren (Bhd), voor zover het rendieren betreft. 
    
    
    
      Met het besluit van 19 december 2017 is het verzoek om ontheffing afgewezen.
    
    
    
      Hiertegen hebben de rendierhouders bezwaar gemaakt.
    
    
    
      Met de besluiten van 9 augustus 2018 heeft de minister de bezwaren niet-ontvankelijk verklaard. Tegen deze besluiten hebben de rendierhouders beroep ingesteld bij het College. 
    
    
    
      Bij (tussen)uitspraak van 16 november 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:999) heeft het College geoordeeld dat de besluiten van 9 augustus 2018 niet met de vereiste zorgvuldigheid zijn genomen en een deugdelijke motivering missen. De minister is opgedragen het gebrek in de bestreden besluiten te herstellen, dan wel andere besluiten daarvoor in de plaats te nemen.
    
    
    
      Met de besluiten van 4 januari 2022 (bestreden besluiten I) heeft de minister de besluiten van 9 augustus 2018 ingetrokken en nieuwe besluiten op bezwaar genomen. De bezwaren van de rendierhouders zijn daarbij ongegrond verklaard en de besluiten van 19 december 2017 zijn gehandhaafd.
    
    
    
      Tegen bestreden besluiten I hebben de rendierhouders beroep ingesteld bij het College. 
      
        Zaaknummer 23/1190 (verzoek om aanwijzing op lijst Bijlage IV) 
      
    
    
    
      Bij brief van 12 oktober 2017 hebben de rendierhouders de minister verzocht om – voor zover hier van belang - het rendier (Rangifer tarandus) in bijlage IV als bedoeld in artikel 4.14, eerste lid, van het Bhd aan te wijzen als soort van zoogdier waarmee deelname aan en vervoer ten behoeve van een circus of een ander optreden is toegestaan.
    
    
    
      In de brief van 5 juli 2018 heeft de minister de rendierhouders meegedeeld dat hun verzoek een verzoek is tot wijziging van een algemeen verbindend voorschrift, waarop de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet van toepassing is. Ook heeft de minister meegedeeld dat hij geen reden ziet om ambtshalve te overwegen een wijziging van het Bhd in procedure te brengen teneinde bijlage IV van het Bhd in de door de rendierhouders gevraagde zin te wijzigen.
    
    
    
      Het destijds hangende beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit is aangemerkt als mede gericht tegen de brief van 5 juli 2018.
    
    
    
      Bij uitspraak van 8 maart 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:92) heeft het College geoordeeld dat de brief van 5 juli 2018 een weigering inhoudt om een besluit te nemen en dat deze weigering moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, het beroep gegrond verklaard en het besluit van 5 juli 2018 vernietigd. De minister is opgedragen alsnog inhoudelijk op de aanvraag van de rendierhouders te beslissen.
    
    
    
      Bij besluit van 21 november 2022 is de aanvraag afgewezen. Het daartegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 30 maart 2023 (bestreden besluit II) ongegrond verklaard.
    
    
    
      Tegen bestreden besluit II hebben de [naam 1] en [naam 3] beroep ingesteld bij het College.
    
    
    
      De laatste zitting was op 22 juni 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigde van de rendierhouders en van de minister. Verder zijn namens de minister verschenen [naam 6] en [naam 7] .
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleidende opmerking
      
    
    
    
      Artikel 4.14 van het Bhd is met ingang van 1 juli 2024 gewijzigd. Als in deze uitspraak wordt verwezen naar dit artikel wordt verwezen naar (de tekst van) dit artikel zoals dat luidde tot 1 juli 2024.
    
    
    
      
        I Moet het ‘optreed- en vervoersverbod’ van 4.14 Bhd onverbindend worden verklaard?
      
    
    
    
      
        Standpunt rendierhouders
      
    
    
    
      1.1
      De rendierhouders stellen zich in beroep primair op het standpunt dat het verbod van artikel 4.14 van het Bhd onverbindend dient te worden verklaard omdat dit verbod een belemmering vormt van het vrij verkeer van diensten, zoals bedoeld in artikel 56 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en in de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (Dienstenrichtlijn). 
      
      
        
          Standpunt van de minister
        
      
      
    
    
      1.2
      De minister stelt zich op het standpunt dat er geen grond is om de verbodsbepaling van artikel 4.14 Bhd onverbindend te verklaren of buiten toepassing te laten.
      
      
        
          Oordeel van het College
        
      
      
      
        1.3.1
        Het College overweegt allereerst dat indien de Uniewetgever gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om een bepaalde materie volledig te harmoniseren, deze regeling volgens rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) het nieuwe toetsingskader vormt voor de nationale wetgevers en instanties (vergelijk het arrest van 5 oktober 1977, Tedeschi/Denkavit, ECLI:EU:C:1977:144). Nu met de Dienstenrichtlijn de harmonisatie van artikel 56 VWEU is beoogd, heeft deze richtlijn hierna als toetsingskader te gelden.
        
      
      
        1.3.2
        
          Het College stelt voorop dat artikel 4.14 van het Bhd geen verbod bevat om rendieren als zodanig te houden of te vervoeren. Aan de verboden in artikel 4.14 Bhd ligt ten grondslag dat men een einde wil maken aan ‘vertoning’ (artikel 2.16 Wet dieren) en publiek optreden met bepaalde (‘wilde’) dieren, en het daarmee gepaard gaand vervoer (artikel 2.5, tweede lid, Wet dieren) van deze dieren. 
          Artikel 4.14 Bhd behelst evenmin een beperking van de vrijheid van rendierhouders om zich in Nederland te vestigen en vormt daarom geen beperking van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters (hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn). 
          Hoewel bij het vervoer van dieren in het algemeen ook het vrij verkeer van goederen een rol kan spelen, ligt het zwaartepunt van het verbod van artikel 4.14 Bhd op het optreden met dieren en het daartoe vervoeren van die dieren. Daarom moet de verenigbaarheid van het verbod met Unierechtelijke bepalingen beoordeeld worden in het licht van de bepalingen die zien op het vrij verrichten van diensten. 
        
        
      
      
        1.3.3
        De bepalingen over het vrij verrichten van diensten staan in hoofdstuk IV van de Dienstenrichtlijn. Artikel 16, eerste lid, schrijft voor dat de lidstaten het recht van dienstverrichters om diensten te verrichten eerbiedigen en geeft de kaders waaraan beperkingen op de uitoefening van een dienstenactiviteit moeten voldoen. De artikelen 16, eerste lid, en 18, eerste lid, spreken van ‘het recht van de dienstverrichters om diensten te verrichten in een andere lidstaat dan die waar zij gevestigd zijn’ en zien op het geval van ‘een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter’. Artikel 19 heeft het over ‘eisen die het gebruik van een dienst van een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter beperken’. Uit de formulering van deze bepalingen vloeit naar het oordeel van het College voort dat voor een beroep op hoofdstuk IV een zogenaamd ‘grensoverschrijdend aspect’ is vereist. Dit is door het Hof van Justitie bevestigd in het arrest van 30 januari 2018, gevoegde zaken C-360/15 en C-31/16, X, ECLI:EU:C:2018:44 (Visser Vastgoed):
        
        
          “(…) de wetgever van de Unie heeft voor wat betreft de bepalingen van hoofdstuk IV van richtlijn 2006/123, betreffende het vrije verkeer van diensten, op meerdere plaatsten, onder meer in artikel 16, lid 1, en in artikel 18, lid 1, van die richtlijn, de precisering gegeven dat die bepalingen betrekking hebben op het recht van de dienstverrichters „om diensten te verrichten in een andere lidstaat dan die waar zij gevestigd zijn” en het oog hebben op het geval van „een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter”.
        
      
      
        1.3.4
        Uit het voorgaande volgt naar het oordeel van het College dat de bepalingen van hoofdstuk IV niet van toepassing zijn op (in Nederland gevestigde) rendierhouders die rendieren in Nederland (willen) laten optreden en deze daartoe binnen Nederland vervoeren. In die gevallen spelen immers alle relevante aspecten zich binnen Nederland af, waardoor het vereist grensoverschrijdend aspect ontbreekt. Optreden met rendieren in Nederland en de dieren daartoe vervoeren binnen Nederland, vallen dus niet onder het beschermingsbereik van de Dienstenrichtlijn. 
        
      
      
        1.3.5
        Als de - in Nederland gevestigde - rendierhouders hun dieren vanuit Nederland naar een andere lidstaat willen verplaatsen ten behoeve van een optreden in die andere lidstaat, is  het vervoersverbod van artikel 4.14, tweede lid, aanhef onder a, Bhd van toepassing. Voor zover moet worden aangenomen dat in dat geval hoofdstuk IV van de Dienstenrichtlijn op dit vervoer van toepassing is, moet het vervoersverbod voor deze groep ondernemers in overeenstemming zijn met die richtlijn. Daarom zal het College hierna beoordelen of de beperking op het vrij verkeer van diensten die voortvloeit uit artikel 4.14, tweede lid, aanhef en onder a, Bhd, valt binnen de mogelijkheden tot beperking van het vrije verkeer van diensten die artikel 16 van de Dienstenrichtlijn biedt.
        
      
      
        1.3.6
        
          Volgens artikel 16, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn eerbiedigen de lidstaten het recht van dienstverrichters om diensten te verrichten in een andere lidstaat dan die waar zij gevestigd zijn. De lidstaat waar de dienst wordt verricht, zorgt voor vrije toegang tot en vrije uitoefening van een dienstenactiviteit op zijn grondgebied.
          De lidstaten maken de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk van de naleving van eisen die niet aan de volgende beginselen voldoen:
        
        a. a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor rechtspersonen, naar de lidstaat waar zij gevestigd zijn;
        b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om redenen van openbare orde, openbare veiligheid, de volksgezondheid of de bescherming van het milieu;
        c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken en gaan niet verder dan wat nodig is om dat doel te bereiken.
        
      
      
        1.3.7
        Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie moeten regels die de uitoefening van een door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheid kunnen belemmeren of minder aantrekkelijk kunnen maken, met het oog op de naleving van het Unierecht op niet-discriminerende wijze worden toegepast; worden gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang; geschikt zijn om de verwezenlijking van het door hen nagestreefde doel te waarborgen, en niet verder gaan dan nodig is om het nagestreefde doel te bereiken. (Zie het arrest van het Hof van Justitie van 30 november 1995, C-55/94, Reinhard Gebhard/Consiglio dell'Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano, ECLI:EU:C:1995:411, ov. 37.)
        
      
      
        1.3.8
        
          Het College stelt vast dat in artikel 4.14, tweede lid, aanhef en onder a, Bhd, geen discriminerend onderscheid wordt gemaakt naar nationaliteit of lidstaat van herkomst. 
          Voor ondernemers van buiten Nederland geldt op grond van artikel 4.14, tweede lid, aanhef en onder b Bhd, binnen Nederland geen vervoersverbod van dieren ten behoeve van optredens buiten Nederland. 
        
        
      
      
        1.3.9
        Voor wat betreft het noodzakelijkheidsbeginsel overweegt het College dat de wetgever de noodzaak van de verboden van artikel 4.14 Bhd in de Nota van Toelichting (NvT) bij het Besluit van 28 augustus 2015, houdende wijziging van het Besluit houders van dieren in verband met het verbod op deelname met zoogdieren behorende tot wilde diersoorten aan circussen en andere optredens en op vervoer van die dieren ten behoeve daarvan (Staatsblad 2015, 328) als volgt heeft toegelicht:
        
        
          “De openbare orde ligt aan dit besluit ten grondslag. Uit overweging 41 bij de dienstenrichtlijn blijkt dat het begrip openbare orde, zoals uitgelegd door het Hof van Justitie, de bescherming tegen een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging van een fundamenteel belang van de samenleving omvat, en dat dit begrip betrekking kan hebben op bescherming van dierenwelzijn.” (p.14 NvT)
        
        
        
          “Het gebruik van wilde dieren in circussen is het afgelopen decennium onderwerp geweest van een groeiende maatschappelijke discussie. De maatschappelijke opvattingen over de omgang met dieren zijn in de loop der tijd gewijzigd en opgeschoven, waarbij een steeds zwaarder gewicht wordt toegekend aan de belangen van het dier op basis van de erkenning van de intrinsieke waarde van het dier. Voorts staat het welzijn en de gezondheid van dieren in de circuspraktijk onder druk ten gevolge van het rondreizende karakter van het circus. Het gebruik van wilde dieren in circussen wordt hierdoor steeds minder aanvaardbaar geacht. Daarbij speelt een belangrijke rol dat deze dieren worden gebruikt voor vermaak van mensen, hetgeen steeds minder wordt gezien als een gerechtvaardigd doel voor het gebruik van dieren indien het welzijn en de integriteit van het dier daarbij wordt aangetast.” (p. 2 NvT)
        
        
      
      
        1.3.10
        Het College overweegt dat het Hof van Justitie in zijn arrest van 19 juni 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers VZW en Andibel VZW, C-291/07, (ECLI:NL:XX:2008:BF8012) (Andibel-arrest) heeft geoordeeld dat de bescherming van het dierenwelzijn een legitiem doel van algemeen belang is, waarvan het belang met name tot uitdrukking is gekomen in de vaststelling door de lidstaten van het aan het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap gehechte protocol betreffende de bescherming en het welzijn van dieren. 
        
      
      
        1.3.11
        Het College is van oordeel dat het verbod van artikel 4.14, tweede lid, aanhef en onder a, Bhd als noodzakelijk kan worden beschouwd voor een doeltreffende bescherming van het welzijn en de integriteit van bepaalde dieren door aantasting daarvan tijdens en ten gevolge van vervoer te voorkomen. 
        
      
      
        1.3.12
        Voor wat betreft de evenredigheid van het vervoersverbod van artikel 4.14, tweede lid, aanhef en onder a, Bhd, verwijst het College naar eerdergenoemde Nota van Toelichting:
        
        
          “Het kabinet is van mening dat de aantasting van het welzijn en de integriteit van niet-gedomesticeerde zoogdieren in het circus niet kan worden gerechtvaardigd door de belangen van de circussen, trainers en publiek, zijnde traditie, economisch belang en vermaak, nu de aantasting van het welzijn en de integriteit voor deze dieren substantieel zijn en de belangen van de circussen, trainers, verhuurders en publiek beperkt. Het kabinet is van mening dat een verbod voorts recht doet aan de groeiende tendens in de samenleving dat het belang van het dier zwaarder wordt gewogen dan het belang van de mens, indien het belang van de mens vermaak betreft. Het kabinet acht een verbod op wilde dieren in circussen hiermee gerechtvaardigd.” (NvT, p. 11)
        
        
        
          “De verplichte belangenafweging in het kader van de erkenning van de intrinsieke waarde van het dier leidt tot de conclusie dat het belang van wilde dieren om geen inbreuken op de intrinsieke waarde te ondervinden vanwege de ernst van die inbreuk zwaarder weegt dan het belang van de mens om circussen en andere tentoonstellingen met deze dieren te kunnen exploiteren en bezoeken. Daarbij is ook van belang dat diverse gemeenten door afwezigheid van specifieke nationale regelgeving inzake circus dieren, optredens van wilde dieren in circussen proberen te verhinderen. (…) Er is derhalve sprake van een belang dat de inbreuk op het vrij verkeer van diensten rechtvaardigt. Bescherming van de openbare orde wordt bereikt met het verbod op deelname met wilde dieren aan een circus of een ander optreden, in samenhang met het verbod om deze dieren te vervoeren ten behoeve daarvan. (…)” (NvT, p. 14-15)
        
        
      
      
        1.3.13
        Het verbod van artikel 4.14, tweede lid, aanhef en onder a Bhd is naar het oordeel van het College geschikt voor de verwezenlijking van de daarmee beoogde doelen (bescherming van het welzijn en de integriteit van de dieren). Het verbod is ook passend om de doelen te bereiken. In dat verband is van belang dat naar het oordeel van het College het financiële belang van rendierhouders om hun dieren naar het buitenland te kunnen vervoeren voor optredens, minder zwaar moet wegen dan het belang van de dieren tot behoud van welzijn en integriteit. 
      
      
        1.3.14
        Het College is gezien het vorenstaande van oordeel dat, voor zover het verbod om rendieren binnen Nederland te vervoeren ten behoeve van optredens in een derde land, moet worden opgevat als een belemmering van het vrij dienstenverkeer, dit verbod gebaseerd kan worden op redenen van openbare orde, te weten de gezondheid en het leven van dieren. De beperking op het vrij verkeer van diensten die gemaakt wordt in artikel 4.14, tweede lid, aanhef en onder a Bhd valt binnen de mogelijkheden die de Dienstenrichtlijn biedt en voldoet naar het oordeel van het College aan de eisen die artikel 16, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn daartoe stelt.
        
      
      
        1.3.15
        Gelet op het vorenstaande slaagt de primaire beroepsgrond van de rendierhouders niet.
        
      
    
  
  
    II Dient het rendier op de lijst van Bijlage IV geplaatst te worden?
    
    
      
        Standpunt [naam 1] en [naam 3]
      
    
    
    
      2.1
      
        [naam 1] en [naam 3] stellen zich op het standpunt dat de minister ten onrechte heeft geweigerd het rendier in bijlage IV als bedoeld in artikel 4.14 van het Bhd aan te wijzen als soort zoogdier waarmee deelname aan en vervoer ten behoeve van een circus of een ander optreden is toegestaan. Het door de minister gebruikte criterium (domesticatie) op basis waarvan wordt bepaald of een diersoort wordt toegevoegd aan Bijlage IV van het Bhd voldoet volgens hen niet aan de eisen van objectiviteit. In Bijlage IV van het Bhd zijn ook diersoorten ogenomen die, net als het rendier, niet als volledig gedomesticeerd kunnen worden beschouwd. Het besluit voldoet niet aan de criteria die het Hof van Justitie stelt aan het gebruik van een positieflijst.
      
      
        
          Standpunt van de minister 
        
      
      
    
    
      2.2
      De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de aanvraag om het rendier (Rangifer tarandus) als diersoort toe te voegen aan Bijlage IV van het Besluit houders van dieren op goede gronden is afgewezen. De minister heeft daarbij gewezen op onderzoek van het gevaar dat het houden van het rendier inhoudt voor de bescherming of eerbiediging van het dierenwelzijn, de gezondheid en/of het leven van personen en dieren. Op grond van dit onderzoek kan geconcludeerd worden dat het rendier als soort in het algemeen niet als gedomesticeerd worden beschouwd en daarom niet profiteert van de verminderde sensitiviteit en reactiviteit en verhoogde stresstolerantie waarmee gedomesticeerde diersoorten reageren op de uitdagingen van deelname aan en transport ten behoeve van circussen en andere optredens. Aan de voorwaarden waaraan een regeling moet voldoen die aan het houden van zoogdieren de voorwaarde verbindt dat de soorten waartoe zij behoren eerst op een positieve lijst zijn geplaatst, is volgens de minister voldaan.
      
      
        
          Oordeel van het College
        
      
      
      
        2.3.1
        Het College overweegt allereerst dat aan de orde is of de minister terecht heeft geweigerd om het rendier in de lijst in bijlage IV – waarop de zoogdieren staan waarmee mag worden opgetreden – op te nemen. Dat het rendier inmiddels niet meer is opgenomen in de Huis- en hobbydierenlijst (Besluit van 17 april 2024, nr. WJZ/ 52639951, tot aanwijzing van diersoorten die gehouden mogen worden (Besluit huis- en hobbydierenlijst) vormt geen onderdeel van onderhavig geschil. 
        
      
      
        2.3.2
        Het College overweegt dat het Hof van Justitie in het eerdergenoemde Andibel-arrest heeft geoordeeld dat een regeling, die aan het houden van zoogdieren de voorwaarde verbindt dat de soorten waartoe zij behoren, eerst op een positieve lijst zijn geplaatst, en die ook van toepassing is op diersoorten die rechtmatig worden gehouden in andere lidstaten, slechts in overeenstemming is met het gemeenschapsrecht, indien aan diverse voorwaarden is voldaan. In de eerste plaats moeten de opstelling van een dergelijke lijst en de latere wijzigingen daarvan berusten op criteria die objectief en niet discriminerend zijn. Voorts moet die regeling voorzien in een procedure die de belanghebbenden in staat stelt, te verkrijgen dat nieuwe zoogdiersoorten op de nationale lijst van toegestane soorten worden geplaatst. Tot slot kunnen de bevoegde administratieve autoriteiten een verzoek tot plaatsing van een diersoort op die lijst slechts afwijzen op grond van een uitgebreid onderzoek van het gevaar, dat het houden van specimens van de betrokken diersoort inhoudt voor de bescherming of eerbiediging van het dierenwelzijn, de gezondheid en/of het leven van personen en dieren en het milieu, welk onderzoek berust op de meest betrouwbare wetenschappelijke gegevens die beschikbaar zijn en de meest recente resultaten van internationaal onderzoek.
        
      
      
        2.3.3
        
          Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 8 maart 2022, ECLI:NL:CBB:2022:92) kunnen de voorwaarden genoemd in het Andibel-arrest (waarin ging om het vrij verkeer van goederen) van belang zijn bij de beantwoording van de vraag of het fundamentele recht van het vrij verkeer van diensten in de weg staat aan de gebruikmaking van een positieflijst van dieren die gehouden mogen worden. 
          Dit geldt naar het oordeel van het College ook in het geval dat gebruik wordt gemaakt van een positieflijst met dieren waarmee mag worden opgetreden en die daartoe moeten worden vervoerd. 
        
        
      
      
        2.3.4
        
          Uit het bestreden besluit komt naar voren dat de minister heeft beoogd invulling te geven aan de criteria die het Hof heeft gesteld in het Andibel-arrest, in het bijzonder de door hem op basis van wetenschappelijke gegevens uit te voeren beoordeling.
          Het besluit om de aanvraag om het rendier aan te wijzen als zoogdiersoort waarmee deelname
          aan en vervoer ten behoeve van een circus of een ander optreden is toegestaan, af te wijzen,
          berust volgens de minister op het rapport ‘Gedomesticeerd? Begripsomschrijving en beoordelingskader toegepast voor het rendier en de zeboe’ (F. Neijenhuis, en H. Hopster, Wageningen Livestock Research, 2018).
        
        
      
      
        2.3.5
        
          In dit rapport wordt het begrip domesticatie nader gedefinieerd. Uit het rapport volgt dat een zoogdiersoort ten algemene als niet-gedomesticeerd kan worden beschouwd, als de meeste populaties van de diersoort nooit gedomesticeerd zijn geweest en niet voldoen aan de, in het rapport uitgewerkte, criteria van domesticatie. Op grond hiervan kan het rendier volgens de minister als soort niet ten algemene als gedomesticeerd worden beschouwd. Het rendier profiteert daarom als diersoort ook niet van de verminderde sensitiviteit en reactiviteit en verhoogde stresstolerantie waarmee gedomesticeerde diersoorten reageren op de uitdagingen van deelname aan en transport ten behoeve van circussen en andere optredens.
          Verder heeft de minister verwezen naar de rapporten 'Zoogdieren beoordeeld: het biologisch fundament voor de Huis- en Hobbydierenlijst zoogdieren' en 'Beoordeling van de zoogdiersoorten' (Kamerstukken II, 28 286, 2021/22 nr. 1260, bijlagen 1 en 3). Hierin zijn de gevaren voor schade aan welzijn en gezondheid van mens en dier die kunnen ontstaan wanneer diersoorten beperkende omstandigheden ondervinden, beoordeeld. In de beoordelingssystematiek worden risicofactoren onderscheiden die gerelateerd zijn aan de volgende twee categorieën van schade en/of ongerief:
          1) gevaren voor de mens (zoönosen of letselschade), en
          2) gevaren voor het dier (dierenwelzijn/diergezondheid). 
          Over het rendier wordt geconcludeerd dat het houden van een rendier voor de mens het gevaar van zeer ernstig letsel, en voor de gezondheid en welzijn van het rendier risico's met betrekking tot de voedselopname, het ruimtegebruik/de veiligheid, thermoregulatie en het sociale gedrag van deze diersoort, met zich brengt. Omdat rendieren in staat zijn ernstige letselschade te veroorzaken bij de mens en omdat in vier risico categorieën voor gezondheid en welzijn van het rendier één of meerdere risicofactoren zijn vastgesteld, is het rendier ondergebracht in risicoklasse F. In deze klasse bevinden zich de diersoorten waarvan het houden de grootste risico's met zich meebrengt.
        
        
      
      
        2.3.6
        
          Het College overweegt dat uit het besluit naar voren komt dat het niet-plaatsen van het rendier op de positieflijst van Bijlage IV is gebaseerd op het gevaar dat het optreden (en het daartoe vervoeren) van rendieren inhoudt voor de bescherming of eerbiediging van het dierenwelzijn, de gezondheid en daarnaast tevens voor het leven van personen en dieren en dat deze conclusies zijn gebaseerd op de meest betrouwbare wetenschappelijke gegevens en de meest recente resultaten van internationaal onderzoek. 
          Hetgeen [naam 1] en [naam 3] hier tegenin voeren maakt dit niet anders. Wat betreft de objectiviteit van het criterium ‘domesticatie’ verwijst het College tevens op het feit dat uit de Kamerstukken (Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 28 286, nr. 781, p. 1) blijkt dat bij het opstellen van de lijst van Bijlage IV is gekeken naar de lijst (‘productiedieren’) van Bijlage II behorend bij artikel 2.1 van het Bhd:
        
        
        
          “Het kabinet heeft op basis van de in de circussen aanwezige diersoorten of categorieën de gedomesticeerde soorten of categorieën geselecteerd en opgenomen op de lijst met toegestane dieren. Hierbij is gebruik gemaakt van de lijst voor productie te houden dieren. Daaraan zijn nog toegevoegd: hond, kat, lama, alpaca, dromedaris en kameel omdat deze soorten al eeuwen worden gehouden.” 
        
        
      
      
        2.3.7
        Naar het oordeel van het College heeft de minister het belang van de bescherming van het dierenwelzijn en de veiligheid van de mens zwaarder mogen laten wegen dan de (commerciële) belangen van [naam 1] en [naam 3] om het rendier op de positieflijst te plaatsen om met deze dieren te kunnen optreden.
        
        
          
            III Dient voor de rendieren ontheffing te worden verleend van het verbod als bedoeld in artikel 4.14 van het Bhd?
          
        
        
        
          
            Standpunt rendierhouders
          
        
        
      
    
    
      3.2
      De rendierhouders hebben gesteld dat er sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven tot het verlenen van ontheffing, omdat zij beschikken over permanente, passende huisvesting en verzorging, de wijze van houden niet leidt tot een reizend karakter en hun optredens niet worden gekenmerkt door het vertonen van kunstjes en daarmee tot onnatuurlijk gedrag.
      
      
        
          Standpunt van de minister
        
      
      
    
    
      3.3
      De minister stelt zich op het standpunt dat het verzoek om ontheffing op goede gronden is afgewezen nu geen sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven tot het verlenen van ontheffing.
      
      
        
          Oordeel van het College
        
      
      
      
        3.4.1
        In zijn eerdere uitspraak van 16 november 2021 (zaaknummers: 18/1606, 18/1607, 18/1609, 18/1610 en 18/1611) heeft het College het volgende overwogen:
        
        
          “11.1	Voor zover appellanten hebben gesteld dat zij uitdrukkelijk een ontheffing hebben
          aangevraagd die niet per individueel dier dient te worden beoordeeld, maar per diersoort in
          combinatie met de houder, de wijze van houden en de wijze van optreden, gaan zij er naar het
          oordeel van het College aan voorbij dat een ontheffing niet, zoals een vrijstelling, een
          uitzondering is op een verbod die geldt voor iedereen die aan de voorwaarden van de
          vrijstelling voldoet, maar een besluit waarbij in een individueel, concreet geval een
          uitzondering op een wettelijk verbod wordt gemaakt. Anders dan appellanten menen, zal
          verweerder voor elk individueel dier waarvoor een ontheffing wordt gevraagd de concrete
          situatie moeten beoordelen. Dit betekent voorts dat een ontheffing slechts kan gelden voor het
          specifieke rendier waarvoor deze is aangevraagd.”
        
        
      
      
        3.4.2
        
          
            [naam 1] heeft de minister bij e-mailbericht van 23 december 2021
          aanvullende informatie verstrekt ten behoeve van haar twee rendieren [naam 8] en [naam 9] . 
          
            [naam 3] heeft de minister bij e-mailbericht van 23 december 2021
          aanvullende informatie verstrekt ten behoeve van haar twee rendieren [naam 10] en [naam 11] .
          
            [naam 4] en [naam 5] hebben bij e-mailbericht van 24 december 2021 aangegeven dat zij geen rendieren meer hebben en geen interesse meer hebben in een ontheffing. 
        
        
      
      
        3.4.3
        Ingevolge artikel 10.1, eerste lid, van de Wet dieren kan de minister, in voorkomend geval met inachtneming van EU-rechtshandelingen en voor zover het belang van de gezondheid van de mens, dieren of planten, het belang van het welzijn van dieren of het belang van het milieu zich daartegen niet verzetten, van het bepaalde bij of krachtens deze wet vrijstelling of ontheffing verlenen.
        
      
      
        3.4.4
        De bevoegdheid van de minister tot het verlenen van een ontheffing is discretionair van aard, zodat bij de besluitvorming een belangenafweging dient plaats te vinden. 
        
      
      
        3.4.5
        De Memorie van Toelichting bij de Wet dieren (Tweede Kamer 2007–2008, 31 389, nr. 3) geeft bij artikel 10.1 de volgende toelichting:
        
        
          “Artikel 10.1 biedt de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit de mogelijkheid van het bepaalde bij of krachtens dit wetsvoorstel vrijstelling of ontheffing te verlenen. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften of voorwaarden worden verbonden. Een vrijstelling of een ontheffing kan onder beperkingen worden verleend. Alvorens van de bevoegdheid tot het verlenen van een vrijstelling of ontheffing gebruik kan worden gemaakt dient er een strikte afweging plaats te vinden. Daarbij geldt als fundamenteel uitgangspunt dat vrijstelling of ontheffing in ieder geval niet kan worden verleend indien het belang van de gezondheid van de mens, dieren of planten, het belang van het welzijn van dieren of het belang van het milieu zich daartegen verzet. Tevens kan vrijstelling of ontheffing niet worden verleend voor regelgeving die uitvoering geeft aan dwingende 
          communautaire bepalingen. Met inachtneming hiervan kunnen er gevallen zijn waarin het gebruik van de in de voorgestelde bepaling beschreven bevoegdheden vanuit overwegingen van proportionaliteit of evenredigheid gewenst of geboden is. 
          (…)  In kwantitatieve zin zal slechts spaarzaam van de bevoegdheden in het onderhavige artikel gebruik worden gemaakt. Op geen enkele wijze zal daarbij voorbij worden gegaan aan het fundamentele vereiste dat de gezondheid van mens of dier niet in gevaar mag worden gebracht, evenmin als het welzijn van dieren. Hetzelfde geldt ten aanzien van de bescherming van het milieu.” 
        
        
      
      
        3.4.6
        In het licht van het vorenstaande is niet gebleken van specifieke bijzondere omstandigheden in de situatie van de rendierhouders die aanleiding geven om ontheffing te verlenen van het verbod. Dat [naam 1] en [naam 3] met hun rendieren niet optreden in een circus en daarbij vooral educatieve motieven hebben is in het kader van het verbod van artikel 4.14 Bhd niet doorslaggevend, nu ook bij andere optredens dan in circussen de risico’s voor mens en dierenwelzijn aan de orde zijn. In de belangenafweging speelt verder mee dat de rendierhouders voor hun voortbestaan niet afhankelijk zijn van de optredens met de rendieren.
        
      
      
        3.4.7
        De besluiten van de minister om de ontheffing te weigeren, zijn om dezelfde reden niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel als bedoeld in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De nadelige gevolgen voor de rendierhouders zijn niet onevenredig in verhouding tot het doel dat de minister voorstaat met het niet verlenen van de ontheffing van de verbodsbepaling van artikel 4.14, eerste lid, Bhd. 
        
        
          
            Slotsom
          
        
        
        4 De beroepen tegen de bestreden besluiten I en II zijn ongegrond.
        
        
          
            Proceskosten
          
        
        
        5 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
        
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College verklaart de beroepen ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. M. van Duuren en mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. H.G. Egter van Wissekerke, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 maart 2025.
    
    
    
    
    
      w.g. R.W.L. Koopmans		                    w.g. H.G. Egter van Wissekerke
    
    
    
  
  
    Relevante regelgeving 
    
    
      
        Wet dieren 
      
    
    
    
      In artikel 2.16, eerste lid, van de Wet dieren is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld over het houden van keuringen, tentoonstellingen en andere gelegenheden of inrichtingen waar dieren worden gehouden en aan het publiek worden getoond wegens recreatieve, sportieve of opvoedkundige doeleinden.
    
    
    
      In artikel 2.5, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet dieren is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voor het vervoer van dieren regels kunnen worden gesteld voor bij deze maatregel aangewezen diersoorten of diercategorieën die betrekking hebben op een verbod op het vervoeren van bepaalde dieren.
    
    
    
      Ingevolge artikel 10.1, eerste lid, van de Wet dieren kan de minister, in voorkomend geval met inachtneming van EU-rechtshandelingen en voor zover het belang van de gezondheid van de mens, dieren of planten, het belang van het welzijn van dieren of het belang van het milieu zich daartegen niet verzetten, van het bepaalde bij of krachtens deze wet vrijstelling of ontheffing verlenen.
    
    
    
      
        Besluit houders van dieren
      
    
    
    
      Artikel 4.14 van het Bhd luidde (tot 1 juli 2024) als volgt:
    
    1. Het is verboden met andere zoogdieren dan die behoren tot de diersoorten,genoemd in bijlage IV, deel te nemen aan een circus of een ander optreden.
    2. Het is verboden dieren als bedoeld in het eerste lid te vervoeren ten behoeve van:
    a. een in Nederland gevestigd circus of een in Nederland gevestigde natuurlijke persoon, rechtspersoon of vennootschap die met die dieren deelneemt aan een circus of een ander optreden, of
    b. een niet in Nederland gevestigd circus of een niet in Nederland gevestigde natuurlijke persoon, rechtspersoon of vennootschap die met die dieren deelneemt aan een circus of een ander optreden in Nederland.
    3. Het verbod, bedoeld in het eerste en tweede lid, is niet van toepassing op optredens in dierentuinen als bedoeld in artikel 4.1.
    
    
      
        Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)
      
    
    
    
      Artikel 56	
      In het kader van de volgende bepalingen zijn de beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Unie verboden ten aanzien van de onderdanen der lidstaten die in een andere lidstaat zijn gevestigd dan die, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht.
    
    
    
      
        Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (Dienstenrichtlijn)
      
    
    
    
      Hoofdstuk IV Vrij verkeer van diensten
    
    
    
      Artikel 16
    
    1. De lidstaten eerbiedigen het recht van dienstverrichters om diensten te verrichten in een andere lidstaat dan die waar zij gevestigd zijn.
    
      De lidstaat waar de dienst wordt verricht, zorgt voor vrije toegang tot en vrije uitoefening van een dienstenactiviteit op zijn grondgebied.
      De lidstaten maken de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk van de naleving van eisen die niet aan de volgende beginselen voldoen:
    
    
      
        
        
        
          
            
              a)
            
            
               discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor rechtspersonen, naar de lidstaat waar zij gevestigd zijn;
            
          
        
      
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              b)
            
            
               noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om redenen van openbare orde, openbare veiligheid, de volksgezondheid of de bescherming van het milieu;
            
          
        
      
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              c)
            
            
               evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken en gaan niet verder dan wat nodig is om dat doel te bereiken.
            
          
        
      
    
    (…)