ECLI:NL:RBROT:2025:1440, Rechtbank Rotterdam, 28-01-2025, ROT 24/4153
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-01-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Proces-verbaal mondelinge uitspraak. Invoer van Özlex-thee levert weliswaar twee overtredingen van de Warenwet op, maar er zijn geen aanknopingspunten voor het oordeel dat eiser de pleger van die overtredingen is. Eiser kan niet worden aangemerkt als de verantwoordelijke exploitant, ook niet als dat begrip feitelijk wordt ingevuld, zoals de staatssecretaris betoogt.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 24/4153
    
      
      proces-verbaal van de mondelinge uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 januari 2025 in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [naam eiser] , uit Zwolle, eiser
    
    
      en
    
    
    
      
        de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, voorheen de minister voor Medische Zorg, de staatssecretaris 
      (gemachtigden: mr. S. Azdad en mr. L.J.J.G. Verhaag).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank beroep van eiser tegen de officiële inbewaringneming en weigering van de binnenkomst van de zending in de Europese Unie (EU) van een voor eiser bestemde partij Özlex thee, waarbij de staatssecretaris heeft bepaald dat de partij op kosten van eiser zal worden vernietigd. Hiertoe heeft de rechtsvoorganger van de staatssecretaris op 9 november 2023 besloten.
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 13 maart 2024 op het bezwaar van eiser is de rechtsvoorganger van de staatssecretaris bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      De staatssecretaris heeft op beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiser heeft een schriftelijke reactie op het verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft beroep op 28 januari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigden van de staatssecretaris en [persoon A] , werkzaam als toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). 
      
    
    
      1.4.
      Na afloop van zitting heeft de rechtbank onmiddellijk uitspraak gedaan.
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Uit een proces-verbaal van bevinding en overdracht van 5 oktober 2023 blijkt het volgende. Op 4 juli 2023 heeft een verbalisant van de Douane een zending gecontroleerd. De zending bestond uit één pakket met als goederenomschrijving "Green Tea". De zending is vanuit Turkije naar eiser verstuurd. De verbalisant controleerde het pakket met behulp van het aanwezig zijnde X-ray scanapparaat en zag een afwijkend scanbeeld. De zending bestond uit 25 doosjes met in ieder doosje 60 theezakjes. De verbalisant had op basis van kennis en ervaring het vermoeden dat er mogelijk een verboden middel in de thee zat en heeft het pakket voor verdere analyse ingezonden naar het Douane Laboratorium. Op 8 augustus 2023 heeft de verbalisant een ambtsedig rapport van labonderzoek ontvangen, waaruit bleek dat analyse heeft aangetoond dat de thee 11 mg sibutramine per zakje bevat. Dit rapport is als bijlage 1 bij het proces-verbaal van bevinding en overdracht gevoegd. Sibutramine is een farmaceutische stof, die als geneesmiddel voor de behandeling van obesitas op de markt is geweest. Vanwege ernstige bijwerkingen, onder andere met dodelijke afloop, is deze stof van de markt gehaald, aldus de verbalisant. Op 5 oktober 2023 heeft een inspecteur van de NVWA de partij thee overgenomen.
    
    
    
      2.1.
      Met het primaire besluit heeft de staatssecretaris de partij Özlex thee in officiële bewaring genomen, de binnenkomst van de zending in de EU geweigerd en bepaald dat de partij op kosten van eiser zal worden vernietigd. 
      
    
    
      2.2.
      Het bestreden besluit berust - samengevat en voor zover van belang - op de volgende overwegingen. Eiser heeft de thee niet alleen voor zichzelf maar ook voor anderen ingevoerd. De staatssecretaris merkt hem daarom aan als verantwoordelijke exploitant. Op grond van artikel 67 van Verordening (EU) nr. 2017/625 (Vo. 2017/625) is een exploitant verantwoordelijk voor alle kosten die voortvloeien uit de officiële inbewaringneming en vernietiging van de partij. Dat eiser niet wist dat in de thee sibutramine zit en zich dus misleid voelt door de verkoper, leidt niet tot de conclusie dat die kosten niet bij hem in rekening mogen worden gebracht. De inning van de kosten volgt dwingend uit artikel 67 van Vo. 2017/625. De staatssecretaris kan hier op nationaal niveau niet van afwijken.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt de beoordeelt de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    4. Het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      4.1.
      De voor de beoordeling van beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Levert het in de handel brengen van de thee een overtreding op?
        
        5. Tussen partijen staat vast dat de thee een levensmiddel in de zin van artikel 2 van Verordening (EG) nr. 178/2002 (Vo. 178/2002) is en dat deze dus moet voldoen aan de eisen die de EU aan levensmiddelen stelt. Verder staat tussen partijen inmiddels vast dat de Özlex thee de stof sibutramine bevat. Vanwege de stof sibutramine staat tussen partijen ook vast dat de thee een gevaarlijk levensmiddel is.
      
      
    
    
      5.1.
      Bij Verordening (EU) nr. 2015/2283 (Vo. 2015/2283) hoort een lijst van nieuwe voedingsmiddelen die in de EU in de handel mogen worden gebracht (de Unielijst). Uit die Unielijst volgt dat geen vergunning is verleend voor het in de handel brengen van sibutramine. Dat betekent dat levensmiddelenexploitanten de Özlex thee niet in de handel mogen brengen (artikel 6, tweede lid, van Vo. 2015/2283). Dat is namelijk een overtreding van artikel 2, eerste lid, van het Warenwetbesluit nieuwe voedingsmiddelen en genetisch gemodificeerde levensmiddelen.
      
    
    
      5.2.
      Het in de handel brengen van de thee levert ook een overtreding op van artikel 2, vijfde lid, van het Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen, omdat sprake is van een onveilig levensmiddel (artikel 14, eerste lid, van Vo. 178/2002).
      
    
    
      5.3.
      Dat in dit geval sprake is van overtredingen staat daarmee voor de rechtbank dus vast.
      
      
        
          Kan eiser worden aangemerkt als de voor de overtredingen verantwoordelijke exploitant?
        
        6. Eiser voert aan dat de staatssecretaris ten onrechte aanneemt dat hij een exploitant is. Het feit dat hij tijdens de hoorzitting had aangegeven dat zijn nichtjes de thee ook gebruiken, maakt hem geen exploitant. Omdat de thee alleen bij eiser binnenshuis wordt gedronken en tijdens de bezwaarprocedure het begrip exploitant of ondernemerschap verder niet aan bod is geweest, heeft eiser er ook niet bij stilgestaan om dit aan de juridisch medewerker te vertellen. Een exploitant is iemand die een product verspreidt buitenshuis en doorverkoopt of verhandelt. Hier is geen sprake van.
      
      
    
    
      6.1.
      Deze beroepsgrond slaagt.
      
      
        6.1.1.
        De rechtbank stelt vast dat zowel op grond van artikel 6, tweede lid, van Vo. 2015/2283 als artikel 14, eerste lid, van Vo. 178/2002 sprake moet zijn van het in de handel brengen van nieuwe voedingsmiddelen respectievelijk onveilige levensmiddelen. Ter zitting heeft de gemachtigde van de staatssecretaris echter desgevraagd verklaard dat van “in de handel brengen” geen sprake is, omdat de thee eiser nooit heeft bereikt. Eiser heeft de thee dus nooit voorhanden gehad (artikel 3, achtste lid, van Vo. 178/2002). 
        
      
      
        6.1.2.
        Waarom eiser dan toch moet worden aangemerkt als exploitant baseert de staatssecretaris op drie omstandigheden: de grootte van de zending, de omstandigheid dat eiser twee maal zo’n bestelling heeft gedaan en de omstandigheid dat niet alleen eiser de thee heeft gedronken, maar hij deze ook aan zijn echtgenote en twee nichtjes heeft gegeven. De staatssecretaris hanteert daarmee – naar eigen zeggen – een feitelijke invulling van het begrip “exploitant”.
        
      
      
        6.1.3.
        De rechtbank is van oordeel dat deze onderbouwing door de staatssecretaris tekortschiet. De zending van 25 doosjes van elk 60 zakjes thee vindt de rechtbank niet dermate groot dat daarmee sprake is van een hoeveelheid thee die moet zijn bedoeld om in de handel te brengen in plaats van voor eigen gebruik. Eiser heeft ter zitting ook verklaard dat sprake was van een aanbieding: hij kon 25 doosjes krijgen voor de prijs van 20. Ook heeft eiser een verklaring gegeven voor het feit dat hij een tweede bestelling heeft gedaan, namelijk dat de eerste bestelling hem nooit had bereikt. Die bestelling was namelijk tegengehouden door de douane. De rechtbank vindt beide verklaringen aannemelijk en gelooft eiser dus. Tot slot vindt de rechtbank de omstandigheid dat, naast eiser, ook zijn echtgenote en twee nichtjes (waarvan er één bovendien bij eiser en zijn echtgenote inwoonde) de thee ook hebben gedronken, veel te weinig om tot de conclusie te komen dat eiser de thee distribueerde en dus als exploitant moet worden aangemerkt. Anders dan de staatssecretaris ziet de rechtbank dus geen aanknopingspunten voor het oordeel dat eiser de verantwoordelijke exploitant is.
        
      
      
        6.1.4.
        Gelet op het voorgaande kan de conclusie dat eiser heeft gehandeld in strijd met artikel 6, tweede lid, van Vo. 2015/2283 en met artikel 14, eerste lid, van Vo. 178/2002 niet worden getrokken. Eiser kan dus niet worden aangemerkt als de pleger (overtreder) van de overtredingen. De staatssecretaris mocht daarom niet bepalen dat de partij Özlex thee op kosten van eiser zal worden vernietigd. 
        
      
      
        6.1.5.
        Het voorgaande levert een zorgvuldigheids- en een motiveringsgebrek op. Alleen al om die reden is het beroep gegrond. De rechtbank ziet geen aanleiding om nog op de overige standpunten van partijen in te gaan.
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit betekent dat het bestreden besluit onvoldoende draagkrachtig is gemotiveerd. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit, maar alleen voor zover daarin is bepaald dat de partij Özlex thee op kosten van eiser zal worden vernietigd. De officiële inbewaringneming van die partij thee en de weigering om die partij thee in de EU toe te laten zijn wel rechtmatig.
    
    
    
      7.1.
      De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb nu zelf een beslissing en bepaalt dat het primaire besluit wordt herroepen, maar dus alleen voor zover daarin is bepaald dat de partij Özlex thee op kosten van eiser zal worden vernietigd.
      
    
    
      7.2.
      Omdat beroep gegrond is moet de staatssecretaris het griffierecht aan eiser vergoeden. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij proceskosten heeft gemaakt die vergoed kunnen worden.
      
      
        8. Partijen zijn gewezen op de mogelijkheid om tegen de mondelinge uitspraak in hoger beroep te gaan op de hieronder omschreven wijze.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit van 13 maart 2024, voor zover daarin is bepaald dat de partij Özlex thee op kosten van eiser zal worden vernietigd;
    - herroept het primaire besluit van 9 november 2023 in zoverre;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
    - bepaalt dat de staatssecretaris het griffierecht van € 187,- aan eiser moet vergoeden.
    
    
    
      Deze uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 28 januari 2025 door mr. V. van Dorst, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van dit proces-verbaal is verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop dit proces-verbaal is verzonden. 
    
    
      Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
    
    
    
      Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
      
        Artikel 3:2
      
      Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    
    
    
      
        Artikel 7:12, eerste lid
      
      De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. (…)
    
    
    
      
        Warenwetbesluit nieuwe voedingsmiddelen en genetisch gemodificeerde levensmiddelen
      
      
        Artikel 2, eerste lid
      
      Het is verboden te handelen in strijd met artikel 6, tweede lid (…) van verordening (EU) 2015/2283.
    
    
    
      
        Verordening (EU) nr. 2015/2283
      
      
        Artikel 2, eerste lid
      
      Deze verordening is van toepassing op het in de Unie in de handel brengen van nieuwe voedingsmiddelen.
    
    
    
      
        Artikel 3, eerste lid
      
      Voor de toepassing van deze verordening gelden de definities van de artikelen 2 en 3 van Verordening (EG) nr. 178/2002.
    
    
    
      
        Artikel 6
      
    
    1. Overeenkomstig de artikelen 7, 8 en 9 stelt de Commissie een Unielijst op van nieuwe voedingsmiddelen die in de Unie in de handel mogen worden gebracht („de Unielijst”) en werkt die lijst bij. 
    2. Alleen nieuwe voedingsmiddelen die zijn toegelaten en in de Unielijst zijn opgenomen, mogen als zodanig in de Unie in de handel worden gebracht of in of op levensmiddelen worden gebruikt, overeenkomstig de in die lijst gestelde gebruiksvoorwaarden en etiketteringsvoorschriften.
    
    
      
        Verordening (EU) nr. 2017/625
      
      
        Artikel 3
      
      Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder: 
    
    1. levensmiddelenwetgeving: levensmiddelenwetgeving als gedefinieerd in artikel 3, punt 1, van Verordening (EG) nr. 178/2002.
    29. exploitant: elke natuurlijke of rechtspersoon die onderworpen is aan een of meer verplichtingen die zijn vervat in de in artikel 1, lid 2, bedoelde regels.
    
    
      
        Artikel 67
      
      Wanneer officiële controles uitwijzen dat een zending dieren of goederen een risico voor de gezondheid van mensen, dieren of planten, voor het dierenwelzijn, of, wat ggo's en gewasbeschermingsmiddelen betreft, ook voor het milieu vormen, wordt die zending, in afwachting van een verder besluit, in afzondering of quarantaine geplaatst en worden de daarin opgenomen dieren onder passende omstandigheden gehouden, verzorgd of behandeld.
      De bevoegde autoriteiten nemen de betrokken zending in officiële bewaring en gelasten de voor die zending verantwoordelijke exploitant onverwijld:
    
    a. a) de zending te vernietigen, overeenkomstig de in artikel 1, lid 2, bedoelde regels, en alle maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn om de gezondheid van mensen, dieren of planten, het dierenwelzijn of het milieu te beschermen, en wat levende dieren in het bijzonder betreft, de regels om hun vermijdbare pijn, spanning of lijden te besparen, of
    b) de zending overeenkomstig artikel 71, leden 1 en 2, aan een speciale behandeling te onderwerpen.
    
    
      De in dit artikel bedoelde maatregelen worden uitgevoerd op kosten van de voor de zending verantwoordelijke ondernemer.
    
    
    
      
        Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen
      
      
        Artikel 2, vijfde lid
      
      Het is verboden te handelen in strijd met de bij artikel 14, eerste lid (…) van verordening (EG) 178/2002 vastgestelde bepalingen.
    
    
    
      
        Verordening (EG) nr. 178/2002 
      
      
        Artikel 2, eerste lid
      
      In deze verordening wordt verstaan onder „levensmiddel” (of „voedingsmiddel”): alle stoffen en producten, verwerkt, gedeeltelĳk verwerkt of onverwerkt, die bestemd zĳn om door de mens te worden geconsumeerd of waarvan redelĳkerwĳs kan worden verwacht dat zĳ door de mens worden geconsumeerd. (…)
    
    
    
      
        Artikel 3, eerste, tweede, derde en achtste lid
      
      In deze verordening wordt verstaan onder:
    
    1. levensmiddelenwetgeving: de wettelĳke en bestuursrechtelĳke bepalingen met betrekking tot levensmiddelen in het algemeen en de voedselveiligheid in het bĳzonder, zowel
    
      op het niveau van de Gemeenschap als op nationaal niveau; deze term bestrĳkt alle stadia van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen, alsmede van
      diervoeders die voor voedselproducerende dieren worden geproduceerd of daaraan worden vervoederd;
    
    2. levensmiddelenbedrĳf: onderneming, zowel publiek- als privaatrechtelĳk, die al dan niet met winstoogmerk actief is in enig stadium van de productie, verwerking en distributie
    van levensmiddelen;
    3. exploitant van een levensmiddelenbedrĳf: natuurlĳke persoon of rechtspersoon die verantwoordelĳk is voor de naleving van de in de levensmiddelenwetgeving vastgestelde
    voorschriften in het levensmiddelenbedrĳf waarover hĳ de leiding heeft;
    8. in de handel brengen: het voorhanden hebben van levensmiddelen of diervoeders met het oog op de verkoop, met inbegrip van het ten verkoop aanbieden, of enige andere vorm van al dan niet gratis overdracht, alsmede de eigenlĳke verkoop, distributie en andere vormen van overdracht zelf;
    
    
      
        Artikel 14, eerste lid
      
      Levensmiddelen worden niet in de handel gebracht indien zĳ onveilig zĳn.
    
    
    
      
        Artikel 17, eerste lid
      
      De exploitanten van levensmiddelenbedrĳven en diervoederbedrĳven zorgen ervoor dat de levensmiddelen en diervoeders in alle stadia van de productie, verwerking en distributie in
      de bedrĳven onder hun beheer voldoen aan de voorschriften van de levensmiddelenwetgeving die van toepassing zĳn op hun bedrĳvigheid en controleren of deze voorschriften metterdaad worden nageleefd.
    
  
  
     Opgenomen in de Uitvoeringsverordening (EU) nr. 2017/2470 tot vaststelling van de Unielijst van nieuwe voedingsmiddelen overeenkomstig Verordening (EU) 2015/2283 van het Europees Parlement en de Raad betreffende nieuwe voedingsmiddelen (Vo. 2017/2470).