ECLI:NL:RVS:2025:1724, Raad van State, 16-04-2025, 202306208/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 januari 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [belanghebbende] een vergunning verleend voor het omzetten van een zelfstandige woonruimte in drie onzelfstandige woonruimten ten behoeve van kamerverhuur (hierna: de omzettingsvergunning) aan de [locatie] in Amsterdam. [belanghebbende] is eigenaar van de derde en vierde verdieping met [huisnummer] van het pand aan de [locatie] te Amsterdam. [appellant] woont op de tweede verdieping van het pand. Het college heeft zijn bezwaar tegen de omzettingsvergunning ongegrond verklaard. De rechtbank heeft de beroepen tegen de besluiten op bezwaar ongegrond verklaard. [appellant] kan zich hier niet in vinden, omdat volgens hem geen omzetting naar onzelfstandige woonruimten is aangevraagd, maar naar drie zelfstandige woonruimten, in welk geval hem meer bescherming toekomt tegen onder meer geluidhinder.

202306208/1/R1.
    Datum uitspraak: 16 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Amsterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 29 augustus 2023 in zaken nrs. 21/5799 en 21/5800 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 januari 2021 heeft het college aan [belanghebbende] een vergunning verleend voor het omzetten van een zelfstandige woonruimte in drie onzelfstandige woonruimten ten behoeve van kamerverhuur (hierna: de omzettingsvergunning) aan de [locatie] in Amsterdam.
    Bij besluit van 3 maart 2021 heeft het college aan [belanghebbende] een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van de zolderverdieping van het pand aan de [locatie] tot een verblijfsruimte ten behoeve van een woonfunctie.
    Bij besluit van 19 oktober 2021 heeft het college het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 20 januari 2021 over de omzettingsvergunning ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 19 oktober 2021 heeft het college het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 3 maart 2021 over de omgevingsvergunning gegrond verklaard, aan [belanghebbende] alsnog toestemming verleend voor kamerverhuur in afwijking van het bestemmingsplan en het besluit in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 29 augustus 2023 heeft de rechtbank de door [appellant] ingestelde beroepen tegen de besluiten van 19 oktober 2021 ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 februari 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.A. de Boer, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.D. Hosper, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [belanghebbende] is eigenaar van de derde en vierde verdieping met [huisnummer] van het pand aan de [locatie] te Amsterdam. Op 16 oktober 2020 heeft hij een aanvraag ingediend voor het omzetten van een zelfstandige woonruimte op dit adres in drie onzelfstandige woonruimten. Op 22 december 2020 heeft hij een aanvraag ingediend voor het realiseren van inpandige wijzigingen en het verbouwen van de berging op de vierde verdieping tot verblijfsruimtes. Het college heeft beide aanvragen ingewilligd. Het college heeft vergunning verleend als bedoeld in artikel 3.1.1, derde lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020. Volgens het college deden zich geen weigeringsgronden voor. Het college heeft ook omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo verleend.
    [appellant] woont op de tweede verdieping van het pand. Het college heeft zijn bezwaar tegen de omzettingsvergunning ongegrond verklaard. Het college heeft zijn bezwaar tegen de omgevingsvergunning gegrond verklaard, omdat volgens het college het gebruik ten behoeve van kamerverhuur in strijd is met het bestemmingsplan "Oosterparkbuurt" (hierna: het bestemmingsplan). Het college heeft daarvoor alsnog toestemming verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van die wet.
    De rechtbank heeft de beroepen tegen de besluiten op bezwaar ongegrond verklaard. [appellant] kan zich hier niet in vinden, omdat volgens hem geen omzetting naar onzelfstandige woonruimten is aangevraagd, maar naar drie zelfstandige woonruimten, in welk geval hem meer bescherming toekomt tegen onder meer geluidhinder.
    Wettelijk kader
    2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    De omzettingsvergunning
    De Huisvestingsverordening Amsterdam 2020
    3.       Vanaf 1 januari 2020 geldt de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020, die sindsdien diverse malen is gewijzigd. Het besluit op bezwaar is van 19 oktober 2021. Toen was de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 van toepassing, zoals die gold van 28 september 2021 tot en met 31 december 2021. In artikel 5.1, derde lid, van die versie van de verordening is overgangsrecht opgenomen. Daarin staat dat vergunningaanvragen beoordeeld worden op grond van de Huisvestingsverordening zoals deze geldt op het moment van indiening van de aanvraag met uitzondering van artikel 3.1.1 wat betreft het werkingsgebied. De aanvraag om een omzettingsvergunning is van 16 oktober 2020. Toen was de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 van toepassing, zoals die gold vanaf 1 juli 2020 tot en met 31 december 2020 (hierna: de Huisvestingsverordening).
    Gaat het om omzetting in zelfstandige woonruimten?
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de omzettingsvergunning mocht worden verleend. Volgens hem zijn de rechtbank en het college ten onrechte ervan uitgegaan dat het gaat om omzetting van een zelfstandige woonruimte in drie onzelfstandige woonruimten. Volgens hem gaat het om omzetting in zelfstandige woonruimten. De voorziene woonruimten op de derde en vierde verdieping beschikken namelijk allemaal over wezenlijke voorzieningen en zijn bereikbaar via een eigen toegang. Zo hebben alle woonruimten een woonkamer met een eigen keuken en badkamer. Ook kunnen de woonruimten afgesloten worden met een eigen toegangsdeur. De woonruimten voldoen daarmee aan de definitie van zelfstandige woonruimte in de Huisvestingsverordening.   Daarnaast vormen de op de tekening bij de aanvraag als gemeenschappelijke ruimten weergegeven kamers op de vierde verdieping volgens [appellant] ook een zelfstandige woonruimte, zodat het niet gaat om drie, maar om vier zelfstandige woonruimten.
    4.1.    Een omzettingsvergunning is op grond van artikel 3.1.1, derde lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingsverordening vereist voor de omzetting van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte. In onderdeel nn van artikel 1 wordt ‘zelfstandige woonruimte’ gedefinieerd als woonruimte die een eigen toegang heeft en die door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte. In onderdeel v wordt ‘onzelfstandige woonruimte’ gedefinieerd als een woonruimte die geen eigen toegang heeft of die niet door een huishouden zelfstandig kan worden bewoond, zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte, zoals een keuken en sanitaire voorzieningen.
    4.2.    De aanvraag heeft betrekking op het omzetten van een zelfstandige woonruimte in drie onzelfstandige woonruimten.
    Aan de hand van de feitelijke informatie zoals die uit de aanvraag naar voren komt, dient te worden beoordeeld of de aanvraag voorziet in het omzetten van een zelfstandige woonruimte in drie onzelfstandige woonruimten. De drie woonruimten op de derde en vierde verdieping, die op de plattegronden ‘onzelfstandige woonruimte’ worden genoemd, zijn volgens de aanvraag voorzien van een eigen keuken, badkamer en toilet en eigen toegangsdeur. Gelet hierop beschikken de woonruimten naar het oordeel van de Afdeling over alle wezenlijke woonvoorzieningen en een eigen toegang. Dat er op de plattegrond op de vierde verdieping ruimte is weergegeven voor gemeenschappelijk gebruik, doet er niet aan af dat de drie woonruimten over alle wezenlijke voorzieningen beschikken. Dat geldt ook voor de omstandigheid dat op de plattegrond van de derde verdieping een ruimte voor een wasmachine op de overloop is ingetekend en dat er geen eigen internet- en televisieaansluiting en eigen thermostaat van de centrale verwarming aanwezig zijn. Dat, zoals het college op de zitting heeft gesteld, de woonruimten de nutsvoorzieningen delen, maakt evenmin dat het niet gaat om zelfstandige woonruimten als bedoeld in de Huisvestingsverordening. Een huursituatie waarbij de kosten voor gas, water en licht in de huursom zijn verwerkt is immers niet ongebruikelijk. Dat op de plattegrond een oorspronkelijke tussendeur tussen twee woonruimten op de derde verdieping zichtbaar is, is verder ook niet bepalend. Een deur kan immers worden dichtgemaakt.
    Verder hebben de woonruimten volgens het college een eigen, afsluitbare toegangsdeur en zijn blijkens de aanvraag bereikbaar via een gemeenschappelijke verkeersruimte. De woonruimten beschikken hiermee over een eigen toegang. Dat zij een voordeur aan de straat delen, maakt dat niet anders.
    Nu de woonruimten zijn voorzien van wezenlijke voorzieningen en een eigen toegang hebben, gaat het om zelfstandige woonruimten als bedoeld in de Huisvestingsverordening. Het college is er ten onrechte van uitgegaan dat de aanvraag betrekking heeft op het omzetten van een zelfstandige woonruimte in drie onzelfstandige woonruimten. Het besluit op bezwaar is daarom niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en genomen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    De omgevingsvergunning
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    5.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 16 oktober 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Heeft het college de omgevingsvergunning mogen verlenen?
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning voor het gebruik ten behoeve van kamerverhuur van de vierde verdieping heeft mogen verlenen. Omdat het niet gaat om de omzetting in zelfstandige woonruimten, heeft het college ten onrechte toepassing gegeven aan zijn beleid, aldus [appellant].
    6.1.    De Afdeling begrijpt het besluit op bezwaar van 19 oktober 2021 zo dat het college daarbij alsnog omgevingsvergunning heeft verleend voor het gebruik van de vierde verdieping voor bewoning door een afzonderlijk huishouden. Het college heeft het bouwplan getoetst aan de hand van het beleid, neergelegd in de beleidsnota ‘Beleidsregel voor het beslissen op aanvragen omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan op grond van artikel 2.1 lid 1 onder c jo artikel 2.12, lid 1 onder a, onder 2˚, van de Wabo voor het toestaan van kamerverhuur’ (hierna: de Beleidsregel). In artikel 1, aanhef, van de Beleidsregel staat dat de beleidsregel van toepassing is op beslissingen omtrent aanvragen voor omgevingsvergunningen voor het afwijken van het toegestane gebruik voor de vestiging van onzelfstandige woonruimte(n), voor zover voor de omzetting naar onzelfstandige woonruimte(n) ook een vergunningplicht geldt op basis van artikel 3.1.1 van de Huisvestingsverordening. Gelet op de relatie die in de Beleidsregel wordt gelegd met de Huisvestingsverordening moet ervan worden uitgegaan dat onder zelfstandige en onzelfstandige woonruimte(n) in de Beleidsregel hetzelfde wordt begrepen als onder die begrippen in de Huisvestingsverordening. Zoals in o. 4.2 is overwogen, gaat het echter hier niet om omzetting in onzelfstandige woonruimten. De Beleidsregel is daarom niet van toepassing op het bouwplan. Het besluit op bezwaar berust daarom niet op een deugdelijke motivering. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen tegen de besluiten van 19 oktober 2021 alsnog gegrond verklaren en die besluiten vernietigen. Het besluit van 19 oktober 2021 met kenmerk JB.21.003519.001 wordt vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en het besluit van die datum met kenmerk JB.21.020732.001 wegens strijd met artikel 7:12 van die wet. Het college zal opnieuw op de ingediende bezwaren moeten besluiten met inachtneming van wat in deze uitspraak staat.
    Met het oog op efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe besluiten op bezwaar alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    8.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 29 augustus 2023 in zaken nrs. 21/5799 en 21/5800;
    III.      verklaart de beroepen tegen de besluiten op bezwaar van 19 oktober 2021 gegrond
    IV.     vernietigt het besluit op bezwaar van 19 oktober 2021 met kenmerk JB.21.003519.001;
    V.      vernietigt het besluit op bezwaar van 19 oktober 2021 met kenmerk JB.21.020732.001;
    VI.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Heusden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 april 2025
    163-1134
     
    BIJLAGE
     
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2020, geldend van 28 september 2021 tot en met 31 december 2021
    Artikel 5.1
    […];
    3. Aanvragen van vergunningen, urgentieverklaringen en andere besluiten worden beoordeeld op grond van de Huisvestingsverordening zoals deze geldt op het moment van indiening van de aanvraag […];
    […].
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2020, zoals die luidde ten tijde de aanvraag van 16 oktober 2020
    Artikel 1 Definities
    In deze verordening wordt verstaan onder:
    […];
    v. Onzelfstandige woonruimte: woonruimte welke geen eigen toegang heeft of welke niet door een huishouden zelfstandig kan worden bewoond, zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte, zoals een keuken en sanitaire voorzieningen;
    […];
    nn. Zelfstandige woonruimte: woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte;
    […].
    Artikel 3.1.1 Reikwijdte vergunningplicht
    1. Als woonruimte gelegen in de gemeente Amsterdam waarvoor de vergunningplicht geldt als bedoeld in artikel 21, onderdelen a, b, c en d, van de Huisvestingswet wordt aangewezen:
    a. alle zelfstandige woonruimten met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens;
    b. alle zelfstandige woonruimten tot en met 200 huurpunten;
    c. alle zelfstandige woonruimten met meer dan 200 huurpunten; en,
    d. alle onzelfstandige woonruimten tot 750 huurpunten.
    […].
    3. Het is verboden om woonruimte als bedoeld in het eerste lid zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    […];
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte(n) om te zetten of omgezet te houden; of,
    d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden (woningvorming).
    Artikel 3.3.1 Weigeringsgronden
    1. Een vergunning als bedoeld in artikel 3.1.1, derde lid, wordt geweigerd indien:
    a. sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur;
    b. niet wordt voldaan aan de in ingevolgde dit hoofdstuk bij de vergunning gestelde voorwaarden; en/of,
    c. het gaat om een aanvraag tot legalisatie van een bestaande situatie waar een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon en leefmilieu in de omgeving van de woonruimte is opgetreden als bedoeld in artikel 3.3.7, tweede lid, onderdeel e en 3.3.13, tweede lid, onderdeel c.
    Beleidsregel voor het beslissen op aanvragen omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan op grond van artikel 2.1 lid 1 onder c jo artikel 2.12, lid 1 onder a, sub 2 Wabo voor het toestaan van kamerverhuur
    Artikel 1. Deze beleidsregel is van toepassing op beslissingen omtrent aanvragen voor omgevingsvergunningen op grond van artikel 2.1 lid 1 onder c jo artikel 2.12, lid 1 onder a, sub 2 Wabo voor het afwijken van het toegestane gebruik voor de vestiging van onzelfstandige woonruimte(n), voor zover voor de omzetting naar onzelfstandige woonruimte(n) ook een vergunningplicht geldt op basis van artikel 3.1.1 van de Huisvestingsverordening, en bevat de volgende onderdelen:
    a. De omgevingsvergunning wordt uitsluitend verleend indien wordt voldaan aan de regels die gelden voor het omzetten van een zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte(n) zoals vastgelegd in de Huisvestingsverordening;
    b. De omgevingsvergunning moet worden geweigerd indien niet wordt voldaan aan de regels die gelden voor het omzetten van een zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte(n) zoals vastgelegd in de Huisvestingsverordening.