ECLI:NL:RVS:2024:3201, Raad van State, 07-08-2024, 202302348/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-08-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 juli 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag geweigerd om [wederpartij] een omgevingsvergunning te verlenen voor het veranderen van een bedrijfsruimte op het perceel aan de [locatie] tot winkel. [wederpartij] exploiteerde in het pand aan de [locatie] in Den Haag een bakkerij en broodjeszaak. Het bestemmingsplan "Transvaal" kent aan het perceel de bestemming "Wonen" met de functieaanduiding "bedrijf" toe. Volgens [wederpartij] is zijn bakkerij in overeenstemming met de functieaanduiding "bedrijf" die aan het perceel is toegekend. Hier is het college het echter niet mee eens, omdat de bakkerij volgens het college is aan te merken als detailhandel, wat naar zijn oordeel niet is toegestaan op gronden met de functieaanduiding "bedrijf". Het college is naar aanleiding daarvan een handhavingsprocedure gestart. [wederpartij] heeft daarna een omgevingsvergunning aangevraagd voor het afwijken van het bestemmingsplan. Volgens hem had het college deze vergunning echter moeten weigeren op de grond dat er geen omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan nodig is, omdat de bakkerij in overeenstemming met het bestemmingsplan is.

202302348/1/R3.
    Datum uitspraak: 7 augustus 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 februari 2023 in zaak nr. 21/2689 in het geding tussen:
    [wederpartij]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 juli 2020 heeft het college geweigerd om [wederpartij] een omgevingsvergunning te verlenen voor het veranderen van een bedrijfsruimte op het perceel aan de [locatie] tot winkel.
    Bij besluit van 9 maart 2021 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 28 februari 2023 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 9 maart 2021 vernietigd.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [partij] en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 juli 2024, waar het college, vertegenwoordigd door mr. S.J.C. Hocks, is verschenen. Voorts is ter zitting [partij], bijgestaan door mr. N. Çiçek, via een videoverbinding, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 2 juni 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [wederpartij] exploiteerde in het pand aan de [locatie] in Den Haag een bakkerij en broodjeszaak (hierna: de bakkerij). Het bestemmingsplan "Transvaal" kent aan het perceel de bestemming "Wonen" met de functieaanduiding "bedrijf" toe. Volgens [wederpartij] is zijn bakkerij in overeenstemming met de functieaanduiding "bedrijf" die aan het perceel is toegekend. Hier is het college het echter niet mee eens, omdat de bakkerij volgens het college is aan te merken als detailhandel, wat naar zijn oordeel niet is toegestaan op gronden met de functieaanduiding "bedrijf". Het college is naar aanleiding daarvan een handhavingsprocedure gestart. [wederpartij] heeft daarna een omgevingsvergunning aangevraagd voor het afwijken van het bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Volgens hem had het college deze vergunning echter moeten weigeren op de grond dat er geen omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan nodig is, omdat de bakkerij in overeenstemming met het bestemmingsplan is (een zogenoemde positieve weigering). Het college heeft deze omgevingsvergunning echter op een andere grond geweigerd, namelijk omdat het vestigen van een winkel volgens het college wel in strijd is met het bestemmingsplan, en ook met de Detailhandelsnota Den Haag en het provinciale beleid.
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat niet in geschil is dat de bakkerij, waarop de aanvraag betrekking heeft, als detailhandel wordt aangemerkt. Het is de vraag of de bakkerij kan worden aangemerkt als een vorm van de functie "bedrijf". Als dit het geval is, staat artikel 14.4, onder a, van de planregels dit gebruik toe. De rechtbank stelt vast dat het bestemmingsplan geen definitie van het begrip "bedrijf" bevat. De rechtbank heeft overwogen dat onder die omstandigheden aansluiting moet worden gezocht bij de betekenis die daaraan in het algemeen spraakgebruik wordt gegeven. De rechtbank beschrijft wat in het Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal onder bedrijf wordt verstaan. Naar het oordeel van de rechtbank is de bakkerij waarvoor [wederpartij] een omgevingsvergunning heeft aangevraagd, aan te merken als een bedrijf in die zin. De rechtbank overweegt dat de planregels in dit geval duidelijk zijn, waardoor niet kan worden toegekomen aan een bespreking van de bedoeling van de planwetgever. Omdat de bakkerij volgens de rechtbank niet in strijd is met het bestemmingsplan, komt de rechtbank tot het oordeel dat de omgevingsvergunning terecht is geweigerd, zij het op onjuiste gronden. Doordat het bestemmingsplan het gebruik van het pand als bakkerij toestaat, overweegt de rechtbank dat een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘handelen in strijd met de regels van een bestemmingsplan’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, niet vereist is. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit, maar herroept het besluit van 20 juli 2020 niet. Het college heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank.
    Relevante regels uit het bestemmingsplan "Transvaal"
    4.       Voor de beoordeling van het geschil zijn de volgende planregels uit het bestemmingsplan "Transvaal" van belang:
    Artikel 1 Begrippen
    (…)
    1.39 detailhandel:
    "het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder begrepen de uitstalling ten verkoop, het verkopen en/of leveren van goederen aan personen die de goederen kopen voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit; onder detailhandel wordt niet begrepen belwinkels, internetcafés, coffeeshops, paddoshops en het verkopen en/of leveren van goederen voor het gebruik ter plaatse; eveneens is daaronder niet begrepen het verkopen van (consumenten)vuurwerk, inclusief de daarbij behorende opslag van vuurwerk, behoudens voor zover hiervan wordt afgeweken in de regels van dit plan."
    (…)
    Artikel 14 Wonen
    (…)
    14.4 Specifieke gebruiksregels
    "a. ter plaatse van de betreffende aanduiding op de plankaart is het toegestaan de begane grond en de bijbehorende erven te gebruiken ten behoeve van de functie(s) zoals vermeld in de daartoe strekkende aanduiding;"
    Hoger beroep
    5.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de bakkerij waarvoor een omgevingsvergunning is aangevraagd, op grond van het bestemmingsplan is toegestaan. Daartoe voert het college aan dat de rechtbank bij de uitleg van het begrip "bedrijf" ten onrechte aansluiting heeft gezocht bij de betekenis die daaraan in het algemeen spraakgebruik wordt gegeven. De rechtbank heeft bij het bepalen van de definitie van "bedrijf" onvoldoende betekenis toegekend aan de plantoelichting en daarmee aan de bedoeling van de planwetgever. Volgens het college biedt de plantoelichting in samenhang met de plansystematiek voldoende aanknopingspunten voor de uitleg en reikwijdte van het begrip "bedrijf", en volgt daaruit dat de bakkerij niet is toegestaan op het perceel. Het college wijst op jurisprudentie van de Afdeling, waaruit volgens het college volgt dat er een volgorde wordt gehanteerd bij de uitleg van een planregel, te weten: eerst moet worden bekeken wat de planregel in samenhang met de verbeelding zegt, dan welke aanknopingspunten de plansystematiek biedt, daarna welke aanknopingspunten kunnen worden ontleend aan de plantoelichting en zienswijzennota en pas daarna welke aanknopingspunten het algemeen spraakgebruik biedt.
    In dit geval kan uit de letterlijke tekst van het bestemmingsplan volgens het college niet worden afgeleid wat de planwetgever heeft bedoeld met "bedrijf".
    Het college voert vervolgens over de plansystematiek aan dat het bestemmingsplan een separate bestemming "Bedrijf" en een separate bestemming "Detailhandel" kent. Binnen de bestemming "Bedrijf" kent het plan de aanduiding "vm", wat betekent dat daar tevens detailhandel als ondergeschikte nevenactiviteit is toegestaan. Dat duidt er volgens het college op dat onder de bestemming "Bedrijf" geen detailhandel wordt verstaan. Verder stelt het college dat er in het bestemmingsplan op meerdere locaties met de bestemming "Wonen" ook een functieaanduiding: "bedrijf", "horeca" of "detailhandel" is opgenomen. Hieruit blijkt volgens het college dat de planwetgever in het bestemmingsplan onderscheid heeft willen maken tussen deze functieaanduidingen. Bovendien wijst het college erop dat er na de vaststelling van het paraplubestemmingsplan "Parapluherziening Staat van Bedrijfsactiviteiten" in 2018 een vervangende Staat van Bedrijfsactiviteiten geldt, waardoor een "reparatiebedrijf ten behoeve van particulieren" de enige detailhandelsfunctie is die nog binnen de functie "bedrijf" is toegestaan. Het college concludeert op basis van het voorgaande dat de plansystematiek voldoende aanknopingspunten biedt om aan te nemen dat het niet is toegestaan om een vorm van detailhandel, zoals een bakkerij, te vestigen op een perceel met de functieaanduiding "bedrijf" waar het bestemmingsplan "Transvaal" geldt. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    Tot slot voert het college aan dat ook de plantoelichting (paragraaf 6.3) aanknopingspunten biedt voor de uitleg van de functieaanduiding "bedrijf" die het college voorstaat. Ten tijde van de vaststelling van het plan was een stomerij (Stomerij T. Groos & Zoon) gevestigd in het pand. Uit de plantoelichting blijkt volgens het college dat het de bedoeling van de planwetgever is geweest om uitsluitend die bestaande stomerij ter plaatse als bedrijf toe te staan naast de woonfunctie en daarom is de functieaanduiding "bedrijf" aan het perceel toegekend. Dat dat de bedoeling is geweest blijkt volgens het college ook uit de nota van zienswijzen, waarin specifiek op de zienswijze van stomerij Groos is gereageerd. De planwetgever heeft de functies "bedrijf", "detailhandel" en "horeca" als afzonderlijke functieaanduidingen genoemd en het van het wonen afwijkende bestaande gebruik als zodanig bestemd. Ook hieruit blijkt volgens het college dat de planwetgever heeft beoogd om een onderscheid te maken tussen deze functieaanduidingen, waaruit volgens het college voortvloeit dat het niet mogelijk is om een vorm van detailhandel te exploiteren op een perceel met de functieaanduiding "bedrijf".
    5.1.    Voor het antwoord op de vraag of een activiteit in strijd is met het bestemmingsplan zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming(en) en aanduiding(en) en de daarbij behorende regels bepalend. Vanwege de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd. Als die op zichzelf niet duidelijk is, ook niet in samenhang met de andere planregels (systematiek), dan komt betekenis toe aan de niet bindende plantoelichting. Die plantoelichting kan namelijk meer inzicht geven in de bedoeling van de planwetgever.
    5.2.    De Afdeling stelt vast dat niet in geschil is dat de planregels niet voorzien in een omschrijving van het begrip "bedrijf". Zoals hiervoor is overwogen, moet in het geval dat een planregel op zichzelf niet duidelijk is, worden nagegaan of de plansystematiek of, als dit niet het geval is, de plantoelichting aanknopingspunten biedt voor de uitleg van het begrip.
    Naar het oordeel van de Afdeling biedt de plansystematiek voldoende aanknopingspunten voor de uitleg van het begrip "bedrijf". Daartoe overweegt de Afdeling het volgende. Artikel 14.4, onder a, van het bestemmingsplan "Transvaal" bepaalt dat op verschillende percelen met de bestemming "Wonen" het is toegestaan de begane grond en bijbehorende erven te gebruiken ten behoeve van een bepaalde functie, mits het bestemmingsplan deze functie door middel van een aanduiding aan het perceel toewijst. De functieaanduidingen die in het bestemmingsplan aan bepaalde percelen zijn toegekend, zijn "bedrijf", "detailhandel" of "horeca". Hieruit blijkt dat de planwetgever een onderscheid heeft gemaakttussen de functieaanduidingen "bedrijf" en "detailhandel". Naar het oordeel van de Afdeling is dit aanknopingspunt in de plansystematiek al voldoende om aan te nemen dat het bestemmingsplan het niet toestaat om een vorm van detailhandel, zoals de bakkerij van [wederpartij], te vestigen op een perceel waaraan het bestemmingsplan de bestemming wonen en de functieaanduiding "bedrijf" toekent.
    5.3.    Ten overvloede overweegt de Afdeling nog het volgende. Ondanks dat de plansystematiek voldoende aanknopingspunten biedt om de bedoeling van de planwetgever te achterhalen, kan ook de plantoelichting hieraan bijdragen. Naar het oordeel van de Afdeling biedt ook de plantoelichting aanknopingspunten om tot de conclusie te komen dat het bestemmingsplan het niet toestaat om een vorm van detailhandel te vestigen op een perceel met de functieaanduiding "bedrijf". Daarbij is van belang dat de Afdeling in de uitspraak van 7 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3264 heeft overwogen dat ook de nota van zienswijzen aanknopingspunten voor de uitleg van een planregel kan bieden. Dat de nota van zienswijzen geen juridisch bindend onderdeel van het bestemmingsplan is, doet hier niet aan af. Als een planregel onduidelijk is, is de bedoeling van de planwetgever namelijk van belang bij de uitleg van de planregel en die bedoeling kan ook blijken uit de nota van zienswijzen.
    Uit de nota van zienswijzen bij het bestemmingsplan blijkt dat de planwetgever met het toekennen van een gemengde bestemming mogelijk heeft willen maken ‘afwijkende functies middels een gedetailleerde functieaanduiding conform de bestaande situatie te bestemmen’. Daar voegt de planwetgever aan toe dat het niet de bedoeling is dat er nieuwe functies bijkomen.
    Ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan was er op het perceel aan de [locatie] een vorm van de functie "bedrijf", namelijk een stomerij, gevestigd. Naar aanleiding hiervan heeft de planwetgever de functieaanduiding "bedrijf" aan het perceel toegekend. Uit de nota van zienswijzen kan worden opgemaakt dat het niet de bedoeling van de planwetgever is geweest dat er op een later moment op het perceel een vorm van de functie "detailhandel" gevestigd zou worden. Ook hieruit kan worden afgeleid dat het bestemmingsplan het niet toestaat dat er een vorm van detailhandel, zoals de bakkerij van [wederpartij], wordt gevestigd op een perceel met de functieaanduiding "bedrijf".
    Het betoog slaagt.
    Beroep
    6.       Nu het betoog van het college slaagt, moet de uitspraak van de rechtbank in zoverre worden vernietigd. Dat betekent dat in zoverre opnieuw op het beroep van [wederpartij] moet worden beslist. Zoals [wederpartij] kenbaar heeft gemaakt, heeft hij geen belang meer bij de uitkomst van de procedure, nu hij niet langer de huurder van het pand is. Het beroep van [wederpartij] is daarom niet-ontvankelijk wegens het ontbreken van procesbelang.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet, voor zover aangevallen, worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] niet-ontvankelijk verklaren.
    8.       Omdat het hoger beroep van het college gegrond is, wordt van het college geen griffierecht geheven.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 februari 2023 in zaak nr. 21/2689, voor zover aangevallen;
    III.      verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 9 maart 2021 niet-ontvankelijk.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
    w.g. Hoekstra
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Witsen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 augustus 2024
    727-1117