ECLI:NL:RBZWB:2025:2689, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 02-05-2025, 24/4039
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2025-05-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Beroep tegen bestuurlijke boetes vanwege overtredingen van de Alcoholwet.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Middelburg
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 24/4039 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 mei 2025 in de zaak tussen
    
      
      
        [eiser] h.o.d.n. [restaurant 1] , [restaurant 2] en Restaurant [restaurant 3] , uit [plaats 5] , eiser, (gemachtigde: mr. B.J. van de Wijnckel),
    
    
      en
    
    
  
  
    De burgemeester van de gemeente Sluis, (de burgemeester).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van de burgemeester van 26 maart 2024 (bestreden besluit) over het opleggen van bestuurlijke boetes vanwege overtredingen van de Alcoholwet. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 21 maart 2025 op zitting behandeld. Eiser was samen met zijn gemachtigde aanwezig. Namens de burgemeester was [persoon 1] aanwezig. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    1.	Feiten 
    
    
      Eiser exploiteert de volgende horeca-inrichtingen als eenmanszaak: [restaurant 2] aan de [adres 3] en [restaurant 1] aan de [adres 4] . [restaurant 1] is de hoofdvestiging en [restaurant 2] een nevenvestiging daarvan. De horeca-inrichting restaurant [restaurant 3] aan de [adres 5] wordt geëxploiteerd door ‘ [restaurant 3] B.V .’. Eiser is daarvan enig aandeelhouder en bestuurder (alleen/zelfstandig bevoegd). 
    
    
    
      Bij besluiten van 30 juni 2023 en 27 juli 2023 heeft de burgemeester aan de horeca-inrichtingen vergunningen verleend op grond van de Alcoholwet voor het uitoefenen van de horeca-inrichtingen. Eiser staat op die vergunningen als leidinggevende opgenomen. Op de vergunningen voor [restaurant 1] en [restaurant 3] staat daarnaast ook één andere persoon opgenomen als leidinggevende. 
    
    
    
      Op 6 oktober 2023 heeft de burgemeester aan eiser een waarschuwing gegeven vanwege het niet aanwezig zijn van een leidinggevende in de horeca-inrichting [restaurant 2] . 
    
    
    
      Op 2 november 2023 hebben toezichthouders van de gemeente Sluis een controle uitgevoerd bij de horeca-inrichtingen. Zij hebben een verslag van bevindingen opgesteld. Uit dat verslag blijkt dat zij tijdens de controle hebben vastgesteld dat geen leidinggevende aanwezig was in de horeca-inrichtingen. 
    
    
    
      Bij brief van 14 november 2023 heeft de burgemeester aan eiser medegedeeld voornemens te zijn om eiser bestuurlijke boetes op te leggen vanwege overtredingen van de Alcoholwet. Bij brief van 2 december 2023 heeft eiser een zienswijze naar voren gebracht. 
    
    
    
      Bij besluit van 8 december 2023 (primair besluit) heeft de burgemeester aan eiser drie bestuurlijke boetes (drie keer € 1.020,-) opgelegd vanwege het niet aanwezig zijn van een leidinggevende in de drie horeca-inrichtingen. Dit is volgens de burgemeester een overtreding van artikel 24, eerste lid, onder a, van de Alcoholwet. De burgemeester heeft daarnaast een bestuurlijke boete opgelegd vanwege de aanwezigheid van een medewerker jonger dan zestien jaar in de horeca-inrichting [restaurant 3] .
    
    
    
      Op 16 januari 2024 heeft eiser daar bezwaar tegen gemaakt. 
    
    
    
      Bij het bestreden besluit heeft de burgemeester dat bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard voor zover het betrekking had op het opleggen van een bestuurlijke boete vanwege de aanwezigheid van een medewerker van jonger dan zestien jaar. De burgemeester heeft het primaire besluit ook in zoverre herroepen. Het bezwaar is voor het overige ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiser heeft daar op 3 mei 2024 beroep tegen ingesteld. 
    
    
    2.	Wettelijk kader
    
    
      De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    
    3.	Gronden
    
    
      Eiser heeft vooropgesteld dat de burgemeester de bestuurlijke boetes niet op de juiste wijze heeft bekendgemaakt. Daarnaast heeft eiser gesteld dat de burgemeester de bestuurlijke boetes ten onrechte aan hem heeft opgelegd. Ter onderbouwing van dat standpunt heeft eiser aangevoerd dat de burgemeester op 2 november 2023 niet heeft vastgesteld dat geen enkele leidinggevende aanwezig was in de horeca-inrichtingen. Daarnaast leest de rechtbank in de gronden van eiser dat hij ook heeft bedoeld aan te voeren dat de burgemeester de bestuurlijke boetes ten onrechte aan hem heeft opgelegd, omdat hij niet van alle overtredingen de overtreder is. Eiser heeft verder aangevoerd dat het opleggen van de bestuurlijke boetes in strijd is met het handhavingsbeleid van de burgemeester. 
    
    
    4.	Bekendmaking besluiten 
    
    
      4.1
      Eiser heeft vooropgesteld dat de burgemeester de bestuurlijke boetes niet op de juiste wijze heeft bekendgemaakt. De burgemeester heeft het primaire en het bestreden besluit uitsluitend verzonden aan [restaurant 2] . Aan appellant in privé, [restaurant 1] en [restaurant 3] B.V . zijn de besluiten niet bekendgemaakt. Ten aanzien van die (rechts)personen zijn de besluiten daarom niet in werking getreden. 
      
    
    
      4.2
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft de burgemeester de bestuurlijke boete op een juiste wijze bekendgemaakt. Uit de stukken en het verhandelde tijdens zitting leidt de rechtbank af dat de burgemeester heeft bedoeld om de bestuurlijke boetes op te leggen aan eiser als (bestuurder en enig aandeelhouder van de) exploitant van de horeca-inrichtingen. Uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat de bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager. Een besluit treedt niet in werking voordat het is bekendgemaakt. De burgemeester heeft het primaire en bestreden besluit bekendgemaakt aan eiser door deze ter attentie van eiser te verzenden naar het adres van vestiging van één van de horeca-inrichtingen die door eiser wordt geëxploiteerd. Gelet daarop heeft de burgemeester er redelijkerwijs vanuit kunnen gaan, dat de besluiten eiser hebben bereikt en daarom zijn bekendgemaakt en in werking zijn getreden. Dit wordt bevestigd doordat eiser tijdig bezwaar en beroep heeft ingesteld tegen de besluiten. Dat de burgemeester in de adressering uitsluitend één van de horeca-inrichtingen heeft genoemd, maakt dat oordeel niet anders. Uit de adressering en inhoud van de besluiten blijkt namelijk ook duidelijk dat de besluiten zijn gericht aan eiser. 
      
      
        
          5.	Bestuurlijke boetes 
        
      
      
      
        
          Verbodsbepaling
        
      
      
    
    
      5.1
      In artikel 24, eerste lid, onder a, van de Alcoholwet staat dat het verboden is om een horecalokaliteit voor het publiek geopend te houden, indien in de inrichting geen leidinggevende aanwezig is die staat vermeld op het aanhangsel bij de Alcoholwet-vergunning. De burgemeester is op grond van de Alcoholwet bevoegd om een bestuurlijke boete op te leggen, wanneer sprake is van een overtreding van dat verbod. Per overtreding van de Alcoholwet kan een bestuurlijke boete worden opgelegd. De Alcoholwet kent geen samenloopregeling.
      
      
        
          Overtreding 
        
      
      
    
    
      5.2
      Eiser heeft aangevoerd dat de burgemeester niet heeft vastgesteld dat geen enkele leidinggevende aanwezig was in de horeca-inrichtingen op 2 november 2023. De toezichthouders kunnen niet hebben vastgesteld dat eiser tijdens de start van de controle in geen van de drie horecabedrijven aanwezig was, omdat zij niet op twee plaatsen tegelijk kunnen zijn. Het verslag van bevindingen geeft ook geen juiste en volledige weergave van de uitgevoerde controle. Uit een door de arbeidsinspectie opgesteld boeterapport blijkt dat meer dan twee toezichthouders van de gemeente hebben deelgenomen aan de controle. Uit het boeterapport blijkt ook dat eiser direct na aanvang van de controle in één van de ondernemingen binnenkwam. Ter zitting heeft eiser daaraan toegevoegd dat op grond van artikel 24, eerste lid, onder c, van de Alcoholwet geen sprake was van een overtreding, wanneer wel een persoon in de horeca-inrichting aanwezig was die beschikt over kennis van sociale hygiëne. Op 2 november 2023 waren wel personen aanwezig die waren ingeschreven in het Register sociale hygiëne. 
      
    
    
      5.3
      De rechtbank stelt voorop dat het bestreden besluit door de rechtbank ex tunc wordt beoordeeld. Dit betekent dat het recht moet worden toegepast zoals dat op het moment van het bestreden besluit gold. De rechtbank stelt vast dat dat artikel 24, eerste lid, onder c, van de Alcoholwet ten tijde van het bestreden besluit (26 maart 2024) niet gold, omdat die bepaling pas op 1 april 2024 in werking is getreden. Gelet daarop laat de rechtbank die bepaling buiten beschouwing bij de beoordeling van het bestreden besluit. 
      
    
    
      5.4
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft de burgemeester – door te verwijzen naar het verslag van bevindingen – voldoende gemotiveerd dat op 2 november 2023 is vastgesteld dat in de horeca-inrichtingen geen leidinggevende aanwezig was. Uit dat verslag blijkt dat is geconstateerd dat geen van de op de Alcoholwetvergunningen vermelde leidinggevenden in de horeca-inrichtingen aanwezig waren. Op zitting heeft de burgemeester toegelicht dat die controle werd verricht door twee toezichthouders en dat zij werden ondersteund door andere ambtenaren van de gemeente. Het verslag van bevindingen is opgesteld door toezichthouder ‘ [persoon 2] ’, maar bevat de bevindingen van hen tezamen. De drie verschillende horeca-inrichtingen zijn door hen kort na elkaar bezocht. Gelet daarop was geen sprake van een situatie waarin de toezichthouders op twee plaatsen tegelijk moeten zijn geweest, zoals eiser stelt. Dat eiser op de afzonderlijke momenten dat de horeca-inrichtingen werden gecontroleerd niet aanwezig was, wordt ook bevestigd door eiser zelf in het bezwaarschrift. Daarin schrijft hij dat hij op dat moment in een nabijgelegen Jumbo was. Dat de horeca-inrichtingen slechts korte tijd onbemand waren en eiser zich op korte afstand buiten de inrichtingen bevond is niet relevant. Van een horeca-inrichting mag worden verwacht dat de exploitant daarvan de verplichte aanwezigheid van een leidinggevende goed organiseert. Onder die omstandigheden heeft de burgemeester vast kunnen stellen dat artikel 24, eerste lid, onder a, van de Alcoholwet op 2 november 2023 werd overtreden in alle drie de horeca-inrichtingen. 
      
      
        
          Overtreder en normadressaat 
        
      
      
    
    
      5.5
      Daarnaast leest de rechtbank in de gronden van eiser dat hij ook heeft bedoeld aan te voeren dat de burgemeester de bestuurlijke boetes ten onrechte aan hem heeft opgelegd, omdat hij niet van alle overtredingen de overtreder is. 
      
    
    
      5.6
      De rechtbank stelt aan de hand van het primaire besluit, het bestreden besluit en de toelichting van de burgemeester op zitting vast dat de burgemeester de bestuurlijke boetes ten aanzien van de drie horeca-inrichtingen heeft opgelegd aan eiser als overtreder. 
      
    
    
      5.7
      Uit de Awb volgt dat een bestuurlijke boete uitsluitend kan worden opgelegd aan de overtreder. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Uitsluitend degene tot wie een verbod zich richt (de normadressaat), kan dat verbod overtreden. Naar het oordeel van de rechtbank bevat artikel 24, eerste lid, onder a, van de Alcoholwet een specifiek normadressaat. Uit de formulering van deze bepaling blijkt dat het verbod zich niet richt tot eenieder, maar dat het verbod zich richt tot degene die de inrichting geopend houdt. De burgemeester heeft eiser als exploitant ten aanzien van alle drie de horeca-inrichtingen aangemerkt als overtreder van het verbod. Eiser kan naar het oordeel van de rechtbank worden aangemerkt als normadressaat – en als fysiek pleger ook als overtreder – ten aanzien van de overtredingen die zijn geconstateerd in horeca-inrichtingen [restaurant 1] en [restaurant 2] , omdat eiser die exploiteert als eenmanszaak. Gelet daarop is het eiser geweest die de horeca-inrichtingen geopend hield zonder dat daar een leidinggevende aanwezig was. Naar het oordeel van de rechtbank kan eiser niet worden aangemerkt als normadressaat ten aanzien van de overtreding die is geconstateerd in horeca-inrichting [restaurant 3] . Die horeca-inrichting wordt geëxploiteerd door ‘ [restaurant 3] B.V ’. Het was echter wel eiser die de horeca-inrichting geopend hield zonder dat er een leidinggevende aanwezig was. Hij kan daarom toch worden aangemerkt als overtreder, omdat hem verweten kan worden dat hij aan de verboden gedraging leiding heeft gegeven. De burgemeester heeft de bestuurlijke boetes ten aanzien van de overtreding in horeca-inrichting [restaurant 3] dus ook terecht opgelegd aan eiser. 
      
      
        
          Handhavingsbeleid 
        
      
      
    
    
      5.8
      Eiser heeft verder aangevoerd dat het opleggen van een bestuurlijke boete ten aanzien van de horeca-inrichting [restaurant 1] in strijd is met het “Regionaal Preventie- en Handhavingsplan voor de uitvoering van de Drank- en Horecawet. Periode 2014-2018” en het “Integraal handhavingsplan Zeeuws-Vlaanderen 20132013-2016”. Uit die beleidsstukken (en het daarin opgenomen horecastappenplan) blijkt dat bij een overtreding van ‘categorie 2’ wordt volstaan met een waarschuwing bij de eerste overtreding. De burgemeester heeft op 6 oktober 2023 een waarschuwing gegeven ten aanzien van [restaurant 2] , maar heeft nooit eerder een waarschuwing gegeven ten aanzien van de overige horeca-inrichtingen. In strijd met het beleid is bij die horeca-inrichtingen meteen overgegaan tot handhaving. Volgens eiser blijkt daarnaast uit het VTH-beleid Zeeland 2024 dat bij een geconstateerde overtreding wordt gehandhaafd volgens de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht. Daarin is bepaald dat de burgemeester aan de hand van de interventiematrix dient te beoordelen welk soort overtreding er is geconstateerd en van welk soort overtreder gesproken kan worden. De burgemeester heeft dat niet inzichtelijk gemaakt.  
      
    
    
      5.9
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft de burgemeester de bestuurlijke boetes redelijkerwijs niet opgelegd in strijd met het handhavingsbeleid. De burgemeester heeft op zitting toegelicht dat zij niet het door eiser genoemde VTH-beleid Zeeland 2024 hanteert bij het opleggen van bestuurlijke boetes op grond van de Alcoholwet. Ter zitting heeft de burgemeester toegelicht dat het “Regionaal Preventie- en Handhavingsplan voor de uitvoering van de Drank- en Horecawet. Periode 2014-2018” door de burgemeester als beleid wordt gehanteerd. Tussen partijen is niet in geschil dat uit dit beleidsstuk blijkt dan wel dat het een vaste gedragslijn van de burgemeester is, dat bij een eerste overtreding van de Alcoholwet een waarschuwing wordt gegeven en dat een bestuurlijke boete pas kan worden opgelegd bij een tweede overtreding. De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester de bestuurlijke boetes in overeenstemming met dat beleid en die vaste gedragslijn heeft opgelegd, omdat de burgemeester eiser op 6 oktober 2023 een waarschuwing heeft gegeven vanwege dezelfde overtreding in horeca-inrichting [restaurant 2] . De rechtbank acht niet relevant dat die overtreding toen niet is geconstateerd ten aanzien van horeca-inrichting [restaurant 1] noch [restaurant 3] , omdat de burgemeester de bestuurlijke boetes heeft opgelegd aan eiser en eiser de overtreding dus al eerder heeft begaan. 
      
      
        
          6.	Conclusie 
        
      
      
    
    
      6.1
      Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de burgemeester bevoegd was om de bestuurlijke boetes aan eiser op te leggen ten aanzien van de overtredingen van de Alcoholwet die zijn begaan in horeca-inrichtingen [restaurant 1] , [restaurant 2] en [restaurant 3] . De rechtbank zal het beroep daarom ongegrond verklaren. 
      
    
    
      6.2
      Voor een proceskostenveroordeling bestaat daarom geen aanleiding.
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    De beslissing 
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.I. Term, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 2 mei 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl .
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
    
    
  
  
    Wettelijk kader 
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht 
      
    
    
    
      
        Artikel 3:40 van de Awb 
      
      Een besluit treedt niet in werking voordat het is bekendgemaakt.
    
    
    
      
        Artikel 3:41, eerste lid, van de Awb 
      
      De bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager.
    
    
    
      
        Alcoholwet 
      
    
    
    
      
        Artikel 24, eerste lid, van de Alcoholwet (geldend op 26 maart 2024)
      
      Het is verboden een horecalokaliteit of een slijtlokaliteit voor het publiek geopend te houden indien in de inrichting niet aanwezig is: 
    
    
      
        een leidinggevende die vermeld staat op het aanhangsel bij de vergunning, bedoeld in artikel 29, tweede lid, met betrekking tot die inrichting of een andere vergunning van dezelfde vergunninghouder of
      
      
        een persoon wiens bijschrijving op grond van artikel 30a, eerste lid, is gevraagd, mits de ontvangst van die aanvraag is bevestigd, zolang nog niet op die aanvraag is beslist.
      
    
    
    
      
        Artikel 24, eerste lid, van de Alcoholwet (geldend vanaf 1 april 2024)
      
      Het is verboden een horecalokaliteit of een slijtlokaliteit voor het publiek geopend te houden indien in de inrichting niet aanwezig is: 
    
    
      
        een leidinggevende of een persoon aangewezen krachtens artikel 30b die vermeld staat op het aanhangsel bij de vergunning, bedoeld in artikel 29, tweede lid, met betrekking tot die inrichting of een andere vergunning van dezelfde vergunninghouder of
      
      
        een persoon wiens bijschrijving op grond van artikel 30a, eerste lid, is gevraagd, mits de ontvangst van die aanvraag is bevestigd, zolang nog niet op die aanvraag is beslist of
      
      
        een onmiddellijk leidinggevende als bedoeld in artikel 8, zesde lid.
      
    
    
    
    
    
  
  
     Artikel 3, eerste lid, van de Alcoholwet. 
  
  
     Artikel 3:41, eerste lid, van de Awb. 
  
  
     Artikel 3:40 van de Awb. 
  
  
     Artikel 5:4, eerste lid, van de Awb en artikel 44a, eerste lid, van de Alcoholwet. 
  
  
     Dat wordt afgeleid uit artikel 8:69, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (zie o.a.: ABRvS 22 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1755, r.o. 6.).
  
  
     Staatsblad 2021, 26 en Staatsblad 2024, 45. 
  
  
     Een bestuurlijke boete is op grond van artikel 5:40 Awb een bestraffende sanctie. Een bestraffende sanctie is volgens artikel 5:2 lid 1 onder c Awb een bestuurlijke sanctie. En een bestuurlijke sanctie kan op grond van artikel 5:2 lid 1 onder a Awb alleen worden opgelegd in het geval van een overtreding en dus een overtreder. En zie: Kamerstukken II, 2003/2004, 29299, 3, p. 6. 
  
  
     Artikel 5:1, tweede lid, van de Awb. 
  
  
     Artikel 5:1, derde lid, van de Awb verklaart artikel 51, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht van overeenkomstige toepassing.