ECLI:NL:RVS:2025:622, Raad van State, 19-02-2025, 202201102/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-02-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 juli 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van De Bilt aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een nieuwe woning ter vervanging van de huidige woning op het perceel aan de [locatie 1] te Hollandsche Rading. [partij] heeft op 1 april 2020 een aanvraag ingediend voor het slopen van de bestaande woning en het realiseren van een nieuwe woning op het perceel. De nieuwe woning is voorzien op een andere plaats dan de voor de sloop op het perceel bestaande woning. De nieuwe woning komt hierdoor dichter bij het perceel [locatie 2] aan de noordkant van het perceel te liggen. Verder wijzigt de omgevingsvergunning de oppervlakte en de bouwhoogte van de nieuwe woning ten opzichte van de oorspronkelijke woning. Het bouwplan van de nieuwe woning voorziet in een oppervlakte van 170 m2 en een bouwhoogte van 10 m. [appellant sub 1] woont op het adres [locatie 3] en [appellant sub 2] op het adres [locatie 2]. Zij hebben afzonderlijk bezwaar gemaakt tegen het besluit van 24 juli 2020 om de omgevingsvergunning te verlenen.

202201102/1/R4.
    Datum uitspraak: 19 februari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1. [appellant sub 1], wonend in Hollandsche Rading, gemeente De Bilt,
    2. [appellant sub 2], wonend in Hollandsche Rading,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 13 januari 2022 in zaken nrs. 21/1037 en 21/1041 in het geding tussen:
    1. [appellant sub 1],
    2. [appellant sub 2]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van De Bilt.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 juli 2020 heeft het college aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een nieuwe woning ter vervanging van de huidige woning op het perceel aan de [locatie 1] te Hollandsche Rading (hierna: het perceel).
    Bij afzonderlijke besluiten van 25 januari 2021 heeft het college de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 13 januari 2022 heeft de rechtbank de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ingestelde beroepen tegen de besluiten van 25 januari 2021 ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [partij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant sub 1], [appellant sub 2] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 november 2024, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde], [appellant sub 2] en het college, vertegenwoordigd door mr. M. de Jong, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij] als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag is ingediend op 1 april 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [partij] heeft op 1 april 2020 een aanvraag ingediend voor het slopen van de bestaande woning en het realiseren van een nieuwe woning op het perceel. Bij besluit van 24 juli 2020 heeft het college hiervoor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo verleend.
    De nieuwe woning is voorzien op een andere plaats dan de voor de sloop op het perceel bestaande woning (hierna: de oorspronkelijke woning). De nieuwe woning komt hierdoor dichter bij het perceel [locatie 2] aan de noordkant van het perceel te liggen. Verder wijzigt de omgevingsvergunning de oppervlakte en de bouwhoogte van de nieuwe woning ten opzichte van de oorspronkelijke woning. Het bouwplan van de nieuwe woning voorziet in een oppervlakte van 170 m2 en een bouwhoogte van 10 m.
    [appellant sub 1] woont op het adres [locatie 3] en [appellant sub 2] op het adres [locatie 2]. Zij hebben afzonderlijk bezwaar gemaakt tegen het besluit van 24 juli 2020 om de omgevingsvergunning te verlenen. Het college heeft hun bezwaren bij besluiten van 25 januari 2021 ongegrond verklaard.
    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben afzonderlijk beroep ingesteld tegen de besluiten van 25 januari 2021. De rechtbank heeft hun beroepen ongegrond verklaard.
    3.       Op het perceel is het bestemmingsplan "Bestemmingsplan Buitengebied Maartensdijk 2012" van toepassing. Het perceel heeft geen bouwvlak, maar maakt met de percelen op de adressen Binckhorstlaan 1 tot en met [locatie 2] en 13 onderdeel uit van één bestemmingsvlak met de bestemming "Wonen". Op een deel van het perceel, in de zuidwesthoek van het perceel, rust de bouwaanduiding "specifieke bouwaanduiding - kleine woning" (hierna: de specifieke bouwaanduiding). De nieuwe woning is overeenkomstig het bij de omgevingsvergunning opgenomen bouwplan voor een klein deel binnen de specifieke bouwaanduiding gerealiseerd.
    4.       De relevante bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en de planregels zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Bouwen buiten de specifieke bouwaanduiding
    5.       [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de omgevingsvergunning in strijd met artikel 23.1, aanhef en onder k, van de planregels heeft verleend. Volgens hem mag de nieuwe woning niet buiten de specifieke bouwaanduiding op het perceel worden gebouwd. Hij voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het niet de bedoeling van de planwetgever is geweest om buiten de specifieke bouwaanduiding een woning te realiseren. Volgens [appellant sub 2] volgt uit de plantoelichting bij het bestemmingsplan dat de planwetgever met de specifieke bouwaanduiding concreet heeft bedoeld dat alleen daarbinnen mag worden gebouwd. Verder laat het bestemmingsplan volgens hem niet toe dat een kleine woning wordt vervangen door een reguliere woning elders op het perceel, omdat artikel 23.1 van de planregels een expliciet onderscheid maakt tussen een "woning" en een "kleine woning".
    5.1.    De rechtbank is terecht tot de conclusie gekomen dat de nieuwe woning buiten de specifieke bouwaanduiding op het perceel mag worden gebouwd. Zij heeft daarbij terecht overwogen dat het bestemmingsplan niet voorschrijft dat alleen mag worden gebouwd binnen het vlak met de specifieke bouwaanduiding op het perceel. Het gehele perceel heeft immers de bestemming "Wonen" en artikel 23.1, aanhef en onder a, van de planregels bepaalt dat de voor "Wonen" aangewezen gronden zijn bestemd voor woningen. Verder is de omgevingsvergunning niet verleend in strijd met het maximaal aantal toegestane woningen op het bestemmingsvlak, als bedoeld in artikel 23.2, aanhef en onder a, van de planregels, omdat de nieuwe woning de oorspronkelijke woning vervangt. [appellant sub 2] wordt verder niet gevolgd in het door hem aangevoerde dat het bestemmingsplan niet toelaat dat een kleine woning wordt vervangen door een ‘reguliere woning’ op het perceel. De nieuwe en de oorspronkelijke woning zijn beide een woning als bedoeld in artikel 1.71 van de planregels. Dit betekent dat de rechtbank bij haar oordeel er terecht van is uitgegaan dat de voor de bestemming "Wonen" geldende planregels ook op de nieuwe woning van toepassing zijn. Het door [appellant sub 2] aangevoerde dat uit de plantoelichting zou volgen dat de planwetgever met de specifieke bouwaanduiding de bedoeling had om alleen een ‘kleine woning’ toe te staan binnen de specifieke bouwaanduiding, geeft geen grond voor een ander oordeel. De toepasselijke planregels zijn duidelijk, zodat niet wordt toegekomen aan de niet bindende toelichting.
    Het betoog slaagt niet.
    De omvang van de nieuwe woning
    6.       [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de omgevingsvergunning in strijd met artikel 23.2, aanhef en onder d en e, van de planregels is verleend. Zij wijzen erop dat de nieuwe woning groter is dan de oorspronkelijke woning. Het wijzigen van de bouwhoogte van de woning van ongeveer 4 m naar 10 m is volgens hen in strijd met de bedoeling van de planwetgever om de maatvoering van de oorspronkelijke woning aan te houden.
    Verder betogen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] dat de rechtbank aanleiding had moeten zien voor het oordeel dat de oppervlakte van de nieuwe woning van 170 m2 in strijd is met artikel 23.2, aanhef en onder d, van de planregels. Zij voeren aan dat de nieuwe woning op grond van deze planbepaling niet meer dan 157,7 m2 mag bedragen, terwijl de rechtbank voor de vaststelling van de toegestane oppervlakte van de nieuwe woning ten onrechte is uitgegaan van een in het verleden vergunde oppervlakte van ongeveer 173 m2. Zij verwijzen hierbij naar foto’s van de oorspronkelijke woning en metingen die het college in september 2020 heeft uitgevoerd. Hieruit volgt volgens hen dat de oppervlakte van de oorspronkelijke woning, waarbij de oppervlakte van de dakoverstekken niet wordt meegerekend, slechts 157,7 m2 was.
    6.1.    De bouwhoogte van de nieuwe woning mag op grond van artikel 23.2, aanhef en onder e, van de planregels niet meer dan 10 m bedragen. De planregels bevatten geen nadere regels die de bouwhoogte beperken voor woningen op het perceel, ook niet ter plaatse van de specifieke bouwaanduiding. Dit betekent dat de bouwhoogte van de nieuwe woning voldoet aan de planregels.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    6.2.    Artikel 23.2, aanhef en onder d, van de planregels bepaalt onder meer dat de oppervlakte van woningen inclusief aanbouwen niet meer dan 120 m2 mag bedragen dan wel de bestaande oppervlakte indien deze groter is. In het bestemmingsplan is geen definitie van het begrip "bestaande oppervlakte" opgenomen. In dat geval wordt een planregel omwille van de rechtszekerheid letterlijk uitgelegd, zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 7 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3223, onder 3.2. Naar het oordeel van de Afdeling brengt de letterlijke uitleg van artikel 23.2, aanhef en onder d, van de planregels met zich dat het begrip "bestaande oppervlakte" zo moet worden gelezen dat het gaat om de feitelijk bestaande oppervlakte. Dit betekent dat moet worden gekeken naar de oppervlakte van de woning zoals die feitelijk aanwezig was op het moment dat het bestemmingsplan in werking trad.
    6.2.1. De oppervlakte van de oorspronkelijke woning moet worden vastgesteld volgens de wijze van meten vastgelegd in artikel 2.1.6 en 2.2.2 van de planregels. Hierbij geldt dat de oppervlakte wordt vastgesteld aan de hand van de buitenwerkse gevelvlakken van de woning en dat het einde van de dakoverstekken als buitenwerks gevelvlak wordt aangemerkt als er dakoverstekken aanwezig zijn met een lengte van 70 cm of meer.
    Volgens metingen die het college in september 2020 van de oorspronkelijke woning heeft uitgevoerd, bedroeg de feitelijk bestaande oppervlakte van de oorspronkelijke woning voor de sloop 157,7 m2 zonder dakoverstekken en 174,3 m2 als de dakoverstekken wel zouden worden meegerekend bij het vaststellen van de oppervlakte. De dakoverstekken mochten gelet op artikel 2.2.2 van de planregels niet worden meegenomen bij de berekening van de oppervlakte, omdat ze korter waren dan 70 cm.
    Het college is in zijn besluiten van 25 januari 2021 ten onrechte uitgegaan van een vergunde oppervlakte van de oorspronkelijke woning van ongeveer 173 m2, zoals die zou blijken uit een situatietekening uit het gemeentelijke archief. De door het college overgelegde metingen van september 2020 duiden er daarentegen op dat de feitelijk bestaande oppervlakte van de oorspronkelijke woning 157,7 m2 bedroeg. Het college heeft in zijn besluiten van 25 januari 2021 onvoldoende gemotiveerd dat de omgevingsvergunning voor de nieuwe woning met een oppervlakte van 170 m2 niet in strijd met artikel 23.2, aanhef en onder d, van de planregels is verleend. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Gelet op het voorgaande komen de besluiten van 25 januari 2021 voor vernietiging in aanmerking.
    Het betoog slaagt.
    Welstandsadvies
    7.       [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat het college zich, onder verwijzing naar het welstandsadvies van MooiSticht van 15 juni 2020, op het standpunt mocht stellen dat het bouwplan voor de nieuwe woning niet in strijd was met redelijke eisen van welstand. Hij voert aan dat uit het welstandsadvies volgt dat getoetst is aan de criteria die gelden voor een soepel welstandsniveau, als bedoeld in de welstandsnota Gemeente De Bilt 2013 (hierna: de welstandsnota). Volgens hem volgt uit de welstandsnota juist dat bij vervangende nieuwbouw sprake is van een normaal welstandsniveau en hieraan voldoet het bouwplan van de nieuwe woning niet, aldus [appellant sub 1].
    7.1.    Hoewel het college niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij het college zelf ligt, mag het op dat advies afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders als de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd of concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht.
    7.2.    Volgens de welstandsnota gelden op het perceel de welstandscriteria van het welstandsgebied "Villabebouwing". Uit het welstandadvies van MooiSticht van 15 juni 2020 volgt dat het welstandsniveau "soepel" is toegepast. Het college heeft dit welstandsadvies ten grondslag gelegd aan de welstandstoets in de omgevingsvergunning. Uit de welstandsnota volgt echter dat voor het welstandsgebied "Villabebouwing" bij sloop en nieuwbouw het normale welstandsniveau geldt. Het college heeft in zijn besluiten van 25 januari 2021 niet gemotiveerd waarom bij de beoordeling van het bouwplan toch mocht worden uitgegaan van het welstandsniveau "soepel". De rechtbank heeft dat niet onderkend. Ook in zoverre komen de besluiten van 25 januari 2021 voor vernietiging in aanmerking.
    Het betoog slaagt.
    Kapvergunning
    8.       Het betoog van [appellant sub 1] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de omgevingsvergunning voor het bouwen van de nieuwe woning niet mocht verlenen, omdat [partij] zonder een omgevingsvergunning bomen op het perceel heeft gekapt, slaagt niet. Los van het antwoord op de vraag of er bomen zijn gekapt zonder omgevingsvergunning, is het kappen van bomen zonder omgevingsvergunning op zichzelf geen grond om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen te weigeren.
    Conclusie
    9.       De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] tegen de besluiten van 25 januari 2021 alsnog gegrond verklaren en de besluiten van 25 januari 2021 wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen. Het college moet een nieuw besluit nemen op de bezwaren van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen.
    10.     Het college moet de proceskosten in beroep vergoeden. Het college hoeft geen proceskosten in hoger beroep te vergoeden, omdat niet is gebleken van in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de hoger beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 13 januari 2022 in zaken nrs. 21/1037 en 21/1041;
    III.      verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] gegrond;
    IV.      vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van De Bilt van 25 januari 2021, kenmerk ZS 145639 en kenmerk ZS 145396;
    V.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van De Bilt tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van De Bilt tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van De Bilt aan [appellant sub 1] het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 455,00 vergoedt;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van De Bilt aan [appellant sub 2] het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 455,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.D. Kamphorst-Timmer, griffier.
    w.g. Venema
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Kamphorst-Timmer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2025
    776-1098
     
    BIJLAGE
     
    De Awb
    Artikel 7:12
    1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
    Het bestemmingsplan "Bestemmingsplan Buitengebied Maartensdijk 2012"
    Artikel 1 Begrippen
    1.71 woning:
    "een ruimte of complex van ruimten, bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijke huishouding."
    Artikel 2 Wijze van meten
    2.1.6 de oppervlakte van een bouwwerk:
    "tussen de buitenwerkse gevelvlakken en/of het hart van de scheidingsmuren, neerwaarts geprojecteerd op het gemiddelde niveau van het afgewerkte bouwterrein ter plaatse van het bouwwerk;"
    […]
    2.2.2 de grootte van dakoverstekken:
    "Indien er dakoverstekken aanwezig zijn met een lengte van 70 cm of meer, dan wordt bij de bepaling van de oppervlakte van een bouwwerk het einde van de dakoverstek als buitenwerks gevelvlak aangemerkt."
    Artikel 23 Wonen
    23.1 Bestemmingsomschrijving
    "De voor ‘Wonen’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. woningen met bijgebouwen, waarbij het aantal woningen niet meer mag bedragen dan het bestaande aantal, dan wel maximaal 2 woningen ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van wonen - 2 woningen’;
    […]
    en verder:
    k. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding - kleine woning', een kleine woning;
    […]"
    23.2 Bouwregels
    "Op of in de in lid 23.1 bedoelde gronden mogen uitsluitend in de bestemming passende bouwwerken worden gebouwd onder de volgende voorwaarden:
    a. per bestemmingsvlak is maximaal het bestaande aantal woningen toegestaan, dan wel maximaal 2 woningen ter plaats van de aanduiding ‘specifieke vorm van wonen - 2 woningen’;
    b. de voorgevels van de woningen dienen evenwijdig aan en in de voorgevelrooilijn te worden gebouwd;
    […]
    d. de oppervlakte van woningen inclusief aanbouwen mag niet meer dan 120 m² bedragen dan wel de bestaande oppervlakte indien deze groter is, waartoe in ieder geval wordt gerekend het oorspronkelijke inpandige bedrijfsgedeelte van een karakteristieke boerderij, met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke bouwaanduiding - kleine woning’ de oppervlakte van een kleine woning niet mag worden vergroot tenzij voldaan dient te worden aan de minimale afmetingen uit het bouwbesluit;
    e. de goot- en bouwhoogte van woningen mogen niet meer bedragen dan respectievelijk 3 meter en 10 meter;
    […]"