ECLI:NL:RBROT:2022:9480, Rechtbank Rotterdam, 10-10-2022, ROT 20/1903 en ROT 21/5374
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-10-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verlenging en verlenging van een vergunning voor het exploiteren van een pension voor arbeidsmigranten.
        Er is geen sprake van een 6:19 Awb besluit. Het bezwaarschrift van eisers is ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard wegens termijnoverschrijding.
        Beide vergunningen worden inhoudelijk beoordeeld door de rechtbank.
        Niet is gebleken dat de woon- of leefsituatie in de omgeving van het pension op ontoelaatbare wijze wordt aangetast door de exploitatie.
        De burgemeester mocht de vergunningen verlenen en verlengen.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Zittingsplaats Rotterdam
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ROT 20/1903 en ROT 21/5374
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 oktober 2022 in de zaak tussen
    
      [naam eiser], eiser, en [naam eiseres], eiseres, beiden uit [woonplaats eisers], 
    
      tezamen genoemd: eisers,
      (gemachtigde: mr. P. Houniet),
    
    
    
      en
    
    
    de Burgemeester van de gemeente Westvoorne, verweerder
    (gemachtigde: mr. R.J.G. Bäcker).
    
    Als derde-partij neemt aan het geding deel: [naam bedrijf], te [plaatsnaam]
    (gemachtigde: mr. P. Smit).	
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      
        ROT 20/1903
      
    
    
    
      In het besluit van 15 juli 2019 (primair besluit I) heeft verweerder aan [naam bedrijf] voor de duur van een jaar een vergunning verleend voor het exploiteren van een pension voor arbeidsmigranten aan de [adres].
    
    
    
      In het besluit van 26 februari 2020 (bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      
        ROT 21/5374
      
    
    
    
      In het besluit van 23 juni 2020 (primair besluit II) heeft verweerder een vergunning voor onbepaalde tijd verleend aan [naam bedrijf] voor het exploiteren van een pension voor arbeidsmigranten aan de [adres].
    
    
    
      In het besluit van 8 september 2021 (bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit niet-ontvankelijk verklaard.
    
    
    
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft de beroepen op 16 december 2021 op zitting behandeld. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door mr. M.C. Jonkman. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 1] en [naam 2]. Namens de derde-partij is verschenen [naam 3] bijgestaan door zijn gemachtigde. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het onderzoek op 26 januari 2022 heropend en partijen de gelegenheid gegeven om aanvullende beroepsgronden in te dienen omdat de rechtbank mogelijk toepassing zou gaan geven aan artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
    
    
    
      Bij brief van 22 februari 2022 hebben eisers gereageerd.
    
    
    
      Verweerder heeft op 23 februari 2022 een reactie ingediend.
    
    
    
      De derde-partij heeft op 22 maart 2022 en 11 april 2022 een reactie ingediend.
    
    
    
      Desgevraagd heeft verweerder aangegeven op een nadere zitting te willen worden gehoord.
    
    
    
      De beroepen zijn op 30 augustus 2022 wederom op zitting behandeld. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, mr. A.C. Donkervoort en [naam 2]. Namens de derde-partij is verschenen [naam 3] bijgestaan door zijn gemachtigde. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1.
      Op 15 juli 2019 heeft verweerder aan [naam bedrijf] ([naam bedrijf]) voor de duur van een jaar een vergunning verleend voor het exploiteren van een pension voor arbeidsmigranten aan de [adres] (primair besluit I). Eisers wonen naast dit pand en hebben (tijdig) bezwaar gemaakt tegen het afgeven van de vergunning omdat zij geluidsoverlast ervaren. Het bezwaar van eisers is ongegrond verklaard. 
      
    
    
      1.2.
      Op 23 juni 2020 heeft verweerder een vergunning voor onbepaalde tijd verleend aan [naam bedrijf] voor het exploiteren van datzelfde pension (primair besluit II). Eisers hebben op 14 juni 2021 bezwaar gemaakt tegen dit besluit omdat zij nog steeds geluidsoverlast ervaren. Het bezwaar van eisers is niet-ontvankelijk verklaard omdat dit volgens verweerder te laat is ingediend.
      
      
        
          Ontvankelijkheid ROT 21/5374
        
      
      
    
    
      2.1.
      Eisers stellen zich op het standpunt dat de tweede vergunning een verlenging is van de eerste vergunning. Zij hebben verklaard alleen voor zover nodig bezwaar te hebben gemaakt tegen de tweede vergunning. De rechtbank begrijpt dit betoog als de stelling, dat de afgifte van de tweede vergunning moet worden beschouwd als een besluit in de zin van artikel 6:19 van de Awb. Verweerder stelt zich op het standpunt, dat het besluit van 23 juni 2020 een zelfstandige vergunning is, verleend op een aanvraag en dat het primaire besluit II daarom niet is een besluit als bedoeld in art. 6:19 van de Awb. 
      
    
    
      2.2.
      
        Artikel 6:19, eerste lid, van de Awb luidt als volgt:
        Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
      
      
    
    
      2.3.
      De navolgende artikelen van de Algemene Plaatselijke Verordening Westvoorne 2019 (APV Westvoorne) zijn voor deze zaak relevant.
      
      
        Artikel 1:8, eerste lid:
        De vergunning of ontheffing kan door het bevoegd gezag of het bevoegde bestuursorgaan worden geweigerd in het belang van:
      
      
        
          de openbare orde/overlast;
        
        
          de openbare veiligheid;
        
        
          de volksgezondheid;
        
        
          e bescherming van het milieu;
        
        
          de verkeersveiligheid.
        
      
      
      
        Artikel 2:28, derde lid:
        In afwijking van het bepaalde in artikel 1:8 kan de burgemeester de vergunning slechts geheel of gedeeltelijk weigeren als naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- of leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed.
      
      
      
        Artikel 2:28, vierde lid:
        Bij de toepassing van de in het derde lid genoemde weigeringsgrond houdt de burgemeester rekening met het karakter van de straat en de wijk, waarin de openbare inrichting is gelegen of zal zijn gelegen, de aard van de openbare inrichting en de spanning, waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds blootstaat of bloot zal komen te staan door de exploitatie van de openbare inrichting.
      
      
      
        Artikel 2:28, twaalfde lid:
        Exploitatievergunningen voor openbare inrichtingen die zich nieuw in de gemeente vestigen worden verleend voor een periode van maximaal 1 jaar. Wanneer er zich in deze periode geen incidenten gepaard gaande met geweld, overlast op straat of drugsgebruik en -handel hebben voorgedaan in of bij de inrichting, wordt de exploitatievergunning, na aanvraag verlenging, vervolgens verleend voor onbepaalde tijd.
      
      
    
    
      3.1.
      De rechtbank overweegt als volgt.
      
    
    
      3.2.
      Eisers hebben bij brief van 7 juli 2020 de bevestiging ontvangen van verweerder van de afgifte van het primaire besluit II. Eisers stellen deze mededeling destijds niet met hun gemachtigde te hebben gedeeld. Verweerder heeft de mededeling van 7 juli 2020 niet ook aan de gemachtigde van eisers gestuurd. Ter zitting heeft verweerder toegelicht zich daar ook niet toe verplicht of bevoegd te voelen, nu het bezwaar en beroep waarin gemachtigde eisers bijstond uitsluitend het primaire besluit I betrof en van betrokkenheid van de gemachtigde bij het primaire besluit II (nog) niet was gebleken. De gemachtigde van eisers heeft kennelijk op enig moment vernomen, dat verweerder een aansluitende vergunning had verleend. Uit het verhandelde ter zitting maakt de rechtbank op, dat de gemachtigde van eisers daarop contact heeft opgenomen met verweerder. Deze heeft daarop het primaire besluit II aan de gemachtigde van eisers toegezonden. Na ontvangst van deze vergunning heeft deze gemachtigde bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      3.3.
      Blijkens artikel 2.28, twaalfde lid van de APV Westvoorne volgt verlening van de vergunning voor onbepaalde tijd op een aanvraag om verlenging van de voorafgaande vergunning van één jaar. De mededeling van verweerder aan eisers van 7 juli 2020 heeft als onderwerp “kennisgeving verlenging exploitatievergunning [naam bedrijf]”, zij betreft blijkens haar inhoud honorering van “het verzoek tot verlenging van de exploitatievergunning” en “het verlengen van de exploitatievergunning” en zij bevat geen rechtsmiddelverwijzing. De bijgesloten kennisgeving bevatte wel een rechtsmiddelverwijzing, zij had als onderwerp “kennisgeving verlenging exploitatievergunning [naam bedrijf]”. Verweerder duidt de vergunning in de zaak met nummer 21/5374 aan als “verlengingsvergunning”. 
      
    
    
      3.4.
      
        De rechtbank is, anders dan eisers betogen, van oordeel dat geen sprake is van een besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb nu voor de verlening van primair besluit II een nieuwe aanvraag moest worden ingediend. Eisers dienden derhalve apart bezwaar te maken tegen primair besluit II. Dit betekent echter niet dat verweerder heeft kunnen volstaan met het verzenden van primair besluit II aan eisers. Verweerder was er immers mee bekend dat eisers in de procedure tegen primair besluit I werden bijgestaan door een gemachtigde. Dat het volgens verweerder niet om dezelfde zaak ging en hij daarom niet bevoegd was om primair besluit II ook naar die gemachtigde te sturen volgt de rechtbank niet. De primaire besluiten I en II hebben een grotendeels gelijkluidende inhoud. Ten tijde van de publicatie van primair besluit II liep de procedure tegen primair besluit I waarin de gemachtigde eisers bijstand nog. Om die redenen had het verweerder redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat de gemachtigde van eisers ook ten aanzien van primair besluit II als hun gemachtigde optreedt. Verweerder had primair besluit II dan ook aan de gemachtigde van eisers moeten zenden. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 20 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:87 en 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1345. 
        Daar komt bij dat verweerder met betrekking tot primair besluit II herhaaldelijk de termen “verlenging” en “verlening” door elkaar heeft gebruikt waardoor eisers niet hoefden te begrijpen dat primair besluit II een nieuw besluit was en dat het daarom mogelijk door verweerder niet naar hun gemachtigde was verzonden. De termijnoverschrijding is daarom verschoonbaar. Het gevolg van de beschreven omstandigheden is, anders dan door eisers betoogd, niet dat het besluit pas na verzending aan de gemachtigde in werking is getreden. Dit betekent dat verweerder ten onrechte het bezwaar van eisers niet-ontvankelijk heeft verklaard. 
      
      
      
        
          Ontvankelijkheid in ROT 20/1903
        
      
      
    
    
      4.1.
      Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep, bijvoorbeeld zijn uitspraak van 22 mei 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:CA1864), heeft de indiener van een beroepschrift belang bij zijn beroep als hij daarmee zijn doel kan bereiken en het bereiken van dat doel voor hem feitelijk betekenis kan hebben. Een uitsluitend formeel of principieel belang levert geen belang op bij een beroep.
      
    
    
      4.2.
      Zowel verweerder als de derde-belanghebbende stellen zich primair op het standpunt dat eisers geen procesbelang meer hebben bij hun beroep tegen primair besluit I. Deze vergunning was verleend voor één jaar en was na verloop van dat jaar niet meer in werking.
      
    
    
      4.3.
      
        Volgens de APV Westvoorne kan een vergunning voor onbepaalde tijd alleen worden verkregen nadat de aanvragers een vergunning voor één jaar hebben verkregen en deze zonder incidenten één jaar hebben benut. De rechtbank maakt daaruit op dat de aanvraag voor verlenging van de vergunning, die heeft geleid tot de tweede vergunning zou zijn geweigerd als de eerste vergunning (ROT 20/1903) niet was verleend en benut. Dit systeem van de APV impliceert voorts dat een vergunning voor onbepaalde tijd niet kan worden verleend, indien de voorafgaande vergunning voor één jaar niet in stand blijft. 
        Met het ontvankelijke beroep van eisers tegen de tweede vergunning is daarmee het procesbelang van eisers bij hun beroep tegen de eerste vergunning gegeven. 
      
      
      5. Verweerder heeft het bezwaar tegen het primair besluit II ten onrechte niet ontvankelijk verklaard. Het beroep tegen het bestreden besluit II is daarom gegrond en zal worden vernietigd. Nu partijen zich uitputtend hebben uitgelaten over de verlening van de vergunningen en de gevolgen van de exploitatie op basis van de vergunningen ter zitting aan de orde is geweest zal de rechtbank bezien of toepassing kan worden gegeven aan artikel 8:72, derde lid onder b, van de Awb en daartoe hierna beide beroepen tezamen inhoudelijk behandelen.
      
      
        
          Inhoudelijk
        
      
      
      6. Mede op aandringen van eisers heeft verweerder controles laten plaatsvinden door Buitengewoon opsporingsambtenaren (BOA’s). Verweerder heeft een overzicht en diverse processen-verbaal en rapporten van die controles overgelegd en een verklaring van een BOA waarin staat dat pension [naam bedrijf] het hele jaar deel uitmaakt van de surveillancerondes die de BOA’s maken en dat [naam bedrijf] ruim 100 keer is bezocht. De politie, eenheid Rotterdam, District Rijnmond Zuid-West, Afdeling Evenementen en Horeca heeft op 19 februari (besluit I) en 3 juli 2019 (besluit II) naar aanleiding van de aanvragen van derde belanghebbenden een advies afgegeven over de afgifte van primair besluit I. Zakelijk samengevat komt dat advies erop neer, dat de gevraagde vergunning kan worden afgegeven, mits de overlastklachten “welke bekend zijn bij de gemeente niet gegrond zijn.” De rechtbank heeft vastgesteld, dat het hier de klachten van eisers betreft. 
      
    
    
      6.1.
      Eisers stellen dat verweerder op basis van de rapporten, die verweerder heeft laten opmaken van veelvuldige controles, ten onrechte heeft geconcludeerd dat niet is gebleken dat de overlast van dien aard is dat de woon- en leefsituatie ontoelaatbaar nadelig wordt beïnvloed. Bovendien zijn de controles kortstondig en oppervlakkig geweest en is niet gecontroleerd of aan alle voorschriften van de vergunning werd voldaan. Daarnaast zijn de overgelegde rapporten tegenstrijdig. In de overzichtstabel van de controles, die deel uitmaakt van het dossier is bijvoorbeeld op veel data opgenomen dat geen overlast is waargenomen, terwijl uit het geschreven rapport van die datum blijkt dat wel auto’s of busjes met bewoners vanaf het pension zijn vertrokken. Dat veroorzaakt overlast voor de omwonenden en is in strijd met de vergunningsvoorschriften, aldus eisers.
      
    
    
      6.2.
      
        Naar het oordeel van de rechtbank is uit de processen-verbaal niet gebleken dat de woon- of leefsituatie in de omgeving van [naam bedrijf] op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed.
        Ter zitting is duidelijk geworden dat de klachten van eisers zich toespitsen op het in de vroege ochtend onder hun slaapkamerraam aankomen en vertrekken van busjes. Als het aan – en afrijden met de op dat tijdstip passende voorzichtigheid gebeurt is niet zonder meer duidelijk, dat het geluid dat dat onvermijdelijk meebrengt heeft te gelden als overlast. In ieder geval kan dit naar het oordeel van de rechtbank niet leiden tot weigering van de vergunning. Gesteld noch gebleken is namelijk dat het onmogelijk zou zijn om ter bestrijding van overlast aan de vergunning passende en handhaafbare voorwaarden te verbinden. Of de ter zake gestelde voorwaarden in voldoende mate worden nageleefd kan niet in deze procedure, die over het verlenen en verlengen van de vergunning gaat, getoetst worden. 
        De politie doet in haar adviezen geen uitspraak over de vraag of sprake is van relevante overlast. Naar het oordeel van de rechtbank mocht de politie het laten bij de vermelding van de mogelijkheid dat overlast in de weg zou staan aan vergunningverlening en de constatering of sprake was van overlast aan verweerder overlaten. 
        De stelling van eisers dat uit het bestreden besluit niet blijkt op welke wijze hun belangen en de belangen van andere omwonenden zijn meegewogen volgt de rechtbank niet. De APV Westvoorne geeft een uitputtende reeks omstandigheden die moeten leiden tot weigering van de exploitatievergunning (zie hiervoor 2.3). Ontoelaatbare nadelige beïnvloeding van het woon- en leefklimaat in de omgeving behoort daartoe en of daarvan sprake is dient derhalve door verweerder te worden onderzocht. Doet die omstandigheid zich niet voor, dan dient de vergunning te worden verleend. Daarbij beschikt verweerder over de bevoegdheid  om met voorschriften het gebruik van de vergunning verder te reguleren bijvoorbeeld ter bescherming van het woon- en leefklimaat. De APV geeft verweerder niet de bevoegdheid om daarnaast bij de beslissing over afgifte van een exploitatievergunning een belangenafweging te maken. Ten overvloede overweegt de rechtbank dat uit de overgelegde stukken blijkt dat er regelmatig contact is tussen de gemeente en eisers, dat de klachten van eisers serieus worden genomen en dat er veel gecontroleerd is of de klachten objectiveerbaar waren. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
    
    
      7.1.
      Eisers stellen dat verweerder een te beperkte invulling aan de toetsing in bezwaar heeft gegeven door ex tunc te toetsen. In het advies van de bezwaarschriftencommissie wordt ten onrechte overwogen dat eventuele op handhaving betrekking hebbende aspecten, die zich na de vergunningverlening hebben voorgedaan, buiten het bereik van de bezwaarprocedure vallen. In bezwaar dient een volledige heroverweging van het primaire besluit plaats te vinden. Dit heeft verweerder ten onrechte nagelaten.
      
    
    
      7.2.
      De bezwaarschriftencommissie heeft in haar advies van 22 januari 2020 het volgende overwogen:
      
      
        
          De exploitant heeft de overtredingen inmiddels ongedaan gemaakt, een beheerder aangesteld en stuurt periodiek de lijst van bewoning op aan de gemeente.
        
        
          De commissie stelt voorts vast dat de gemeente overleg heeft gehad met de omwonenden
        
        
          en exploitant en dat er afspraken zijn gemaakt en maatregelen zijn genomen om de
        
        
          ervaren overlast te beperken. Zo zijn parkeer- en rookafspraken gemaakt en zijn camera's
        
        
          geplaatst door de exploitant.
        
      
      
    
    
      7.3.
      Naar het oordeel van de rechtbank stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat uit deze passage van het advies van de bezwaarschriftencommissie blijkt dat er bij de beoordeling van het bezwaarschrift ook is gekeken naar de meest recente ontwikkelingen. Daarmee is in bezwaar ex nunc getoetst. Dat ook is overwogen dat eventuele op handhaving betrekking hebbende aspecten, die zich na de vergunningverlening hebben voorgedaan, buiten het bereik van de bezwaarprocedure vallen doet daar niet aan af en is overigens, gelet op de vaste jurisprudentie hierover, rechtens juist. Overigens merkt de rechtbank op dat de klachten van eisers over de periode voor en na het bestreden besluit hetzelfde onderwerp hebben. Deze beroepsgrond van eisers slaagt daarom niet.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      8. Gelet op wat hiervoor is overwogen is het beroep tegen bestreden besluit I ongegrond. Bestreden besluit II wordt vernietigd en de rechtbank zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van dit vernietigde besluit.
      
      9. Omdat de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit II (ROT 21/5374) gegrond verklaart, moet verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoeden. 
      
      10. Omdat het beroep tegen bestreden besluit II gegrond wordt verklaard veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt zij op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.277,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift, 0,5 punt voor de nadere reactie van 22 februari 2022, 1 punt voor het verschijnen ter zitting van 16 december 2021, 0,5 punt voor de nadere zitting, met een waarde per punt van € 759,- en wegingsfactor 1).
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep tegen bestreden besluit I (ROT 20/1903) ongegrond;
      
      
        verklaart het beroep tegen bestreden besluit II (ROT 21/5374) gegrond;
      
      
        vernietigt bestreden besluit II (ROT 21/5374);
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van bestreden besluit II;
      
      
        bepaalt dat verweerder aan eisers het betaalde griffierecht in ROT 21/5374 van 
      
    
    € 178,- vergoedt;
    - veroordeelt verweerder in de kosten in beroep tot een bedrag van € 2.277,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G.C.W. van der Feltz, rechter, in aanwezigheid van mr. M.L.F. de Leeuw, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 oktober 2022.
    
    
    
    
    
      
        De rechter is verhinderd de uitspraak
      
      
        te ondertekenen
      
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.