ECLI:NL:RVS:2025:1625, Raad van State, 11-04-2025, 202200741/1/V1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 april 2020 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een aanvraag van betrokkene om hem een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen.

202200741/1/V1.
    Datum uitspraak: 11 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    de minister van Asiel en Migratie,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 5 januari 2022 in zaken nrs. 20/7522 en 20/7229 in het geding tussen:
    [betrokkene]
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 april 2020 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een aanvraag van betrokkene om hem een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen.
    Bij besluit van 30 augustus 2020 heeft de staatssecretaris het daartegen door betrokkene gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en een inreisverbod tegen hem uitgevaardigd.
    Bij uitspraak van 5 januari 2022 heeft de rechtbank het daartegen door betrokkene ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak.
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    Betrokkene, vertegenwoordigd door mr. B. Aydin, advocaat in Amsterdam, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 10 februari 2022 heeft de staatssecretaris het tegen het besluit van 1 april 2020 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    Betrokkene heeft daartegen beroepsgronden ingediend.
    Bij besluit van 13 maart 2023 heeft de staatssecretaris een verzoek van betrokkene om toepassing te geven aan het zogenoemde driejarenbeleid, ingewilligd.
    Betrokkene heeft hierop desgevraagd gereageerd.
    Overwegingen
    1.       Betrokkene, met de Turkse nationaliteit, heeft een aanvraag ingediend voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd met als beperking ‘arbeid als zelfstandige’ bij een klussenbedrijf. De minister heeft de aanvraag afgewezen, omdat de stukken die betrokkene heeft overgelegd, waaronder een ondernemingsplan, onvoldoende zijn om advies te vragen aan de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (hierna: de RvO) over de vraag of die arbeid een wezenlijk Nederlands belang dient. Betrokkene heeft eerder al drie aanvragen ingediend voor hetzelfde verblijfsdoel. De minister heeft die aanvragen afgewezen. Die afwijzingen staan in rechte vast.
    2.       Volgens de rechtbank heeft de minister ten onrechte aan betrokkene tegengeworpen dat hij geen gedegen markt- en concurrentieanalyse heeft opgenomen in zijn ondernemingsplan. Verder heeft de minister, volgens de rechtbank, niet deugdelijk gemotiveerd waarom het financiële plan van betrokkene onvoldoende is en waarom hij zijn kennis en ervaring onvoldoende met stukken heeft onderbouwd. Ten slotte heeft de rechtbank overwogen dat de minister de hoorplicht heeft geschonden.
    Hoger beroep
    3.       De minister richt haar eerste drie grieven tegen het oordeel van de rechtbank, onder verwijzing naar haar uitspraak van 2 juni 2021, ECLI:NL:RBDHA:2021:5718, dat de minister aan het besluit van 1 april 2020 ten onrechte ten grondslag heeft gelegd dat betrokkene geen gedegen markt- en concurrentieanalyse heeft opgenomen in zijn ondernemingsplan. Ook heeft de rechtbank, volgens de minister, ten onrechte overwogen dat zij niet deugdelijk gemotiveerd is ingegaan op de stukken die betrokkene in bezwaar heeft overgelegd.
    3.1.    In de uitspraak van 6 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2603, onder 3.1 tot en met 3.3, heeft de Afdeling overwogen dat de rechtbank in haar uitspraak van 2 juni 2021, onder 5.1 tot en met 5.4, met de overweging dat uit adviezen van de RvO valt af te leiden dat de RvO ook zonder gedegen markt- en concurrentieanalyse concludeert dat binnen de afbouwsector nog voldoende vraag bestaat naar niet-gespecialiseerde arbeidskrachten, ten onrechte een eigen invulling heeft gegeven aan de wijze waarop de RvO tot zijn advies komt.
    Ook in voorliggende zaak heeft de rechtbank met het overnemen van de conclusie uit haar uitspraak van 2 juni 2021 ten onrechte een eigen invulling gegeven aan de wijze waarop de RvO tot zijn advies komt, zoals de minister terecht betoogt. De minister voert namelijk terecht aan dat een op de onderneming toegespitste markt- en concurrentieanalyse voor de RvO nodig is om een integraal advies te kunnen uitbrengen over de vraag of de activiteit van een vreemdeling een Nederlands economisch belang dient.
    3.2.    Gelet op het voorgaande en zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:734, onder 5.1 tot en met 5.3, mag de minister eisen dat een vreemdeling de volgens paragraaf B6/4.5 van de Vc 2000 en bijlage 8aa, behorend bij artikel 3.20a, vierde lid, van het VV 2000 vereiste stukken overlegt, zoals een ondernemingsplan met een markt- en concurrentieanalyse toegespitst op de eigen dienst. Als een vreemdeling de gevraagde stukken of gegevens niet kan overleggen, moet hij een steekhoudende verklaring geven waarom hij daarover niet redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. Als een vreemdeling zich met zijn product of dienst richt op een specifieke regio of stad, kan hij ter onderbouwing van de behoefte verder niet volstaan met algemene informatie over de Nederlandse markt als geheel. De minister moet zich ten slotte zoveel mogelijk onthouden van een inhoudelijk oordeel over de stukken en gegevens die een vreemdeling heeft overgelegd.
    De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in het door betrokkene overgelegde ondernemingsplan een op de eigen dienst toegespitste markt- en concurrentieanalyse ontbreekt. De minister heeft er in het besluit van 1 april 2020 terecht op gewezen dat betrokkene in zijn marktanalyse alleen een algemene beschrijving van de markt van heel Nederland heeft gegeven, terwijl hij zich stelt te richten op Noord-Holland. Betrokkene heeft verder weliswaar in zijn concurrentieanalyse vijf concurrenten genoemd, vermeld wat hun sterke of zwakke punten zijn en gesteld dat hij zich van deze ondernemingen onderscheidt vanwege zijn kennis en techniek, maar hij heeft dit niet onderbouwd met objectief verifieerbare documenten. Verder heeft de minister terecht in aanmerking genomen dat betrokkene geen inzicht heeft gegeven in zijn prijsbeleid en de te verwachten omzet.
    3.3.    Verder voert de minister terecht aan dat zij in het besluit van 30 augustus 2020 deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het financieel plan van betrokkene onvoldoende is. Met de motivering dat betrokkene in bezwaar aanvullende stukken heeft overgelegd, maar hij desondanks niet voldoet aan het documentatievereiste, omdat hij geen op de onderneming toegespitste markt- en concurrentieanalyse heeft overgelegd, heeft zij aan haar motiveringsplicht voldaan. Uit wat de Afdeling onder 3.1 en 3.2 heeft overwogen volgt immers dat de RvO een op de onderneming toegespitste markt- en concurrentieanalyse nodig heeft om een integraal advies te kunnen uitbrengen. Ook voert de minister terecht aan dat zij in het besluit van 30 augustus 2020 deugdelijk heeft gemotiveerd dat betrokkene zijn kennis en ervaring niet met stukken heeft onderbouwd. Uit het vertaalde certificaat dat betrokkene heeft overgelegd, valt namelijk niet af te leiden dat hij gespecialiseerd is in metselwerkzaamheden, terwijl dit wel in zijn ondernemingsplan staat. Op het certificaat staat alleen dat hij dat heeft behaald voor de opleiding ‘vakman bouw algemeen’. De Afdeling wijst ter vergelijking op haar eerdergenoemde uitspraak van 26 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:734, onder 5.3.
    3.4.    De grieven slagen.
    4.       Ten slotte klaagt de minister in haar vierde grief terecht over het oordeel van de rechtbank dat zij de hoorplicht heeft geschonden. Betrokkene heeft namelijk nagelaten de in het besluit op de aanvraag genoemde ontbrekende stukken in bezwaar over te leggen en hij heeft ook geen steekhoudende verklaring gegeven waarom hij deze stukken niet kan overleggen, waardoor op voorhand vaststond dat het bezwaar niet tot een ander besluit kon leiden. De Afdeling wijst ter vergelijking op haar eerdergenoemde uitspraak van 26 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:734, onder 10. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    De grief slaagt.
    5.       Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank. De Afdeling beoordeelt het beroep. Daarbij bespreekt zij alleen beroepsgronden waarover de rechtbank nog geen oordeel heeft gegeven en beroepsgronden waarop na de overwegingen in hoger beroep nog moet worden beslist.
    Gelijkheidsbeginsel
    6.       Betrokkene heeft in beroep tevergeefs een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Hij heeft twee uitspraken van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, en vijf uitspraken van zittingsplaats Amsterdam en de bij die zaken behorende ondernemingsplannen overgelegd en verwezen naar vier andere zaken. Met het alleen overleggen van uitspraken en ondernemingsplannen heeft hij niet duidelijk gemaakt op welke relevante punten zijn zaak vergelijkbaar is met die andere zaken. De Afdeling wijst ter vergelijking op haar eerdergenoemde uitspraak van 6 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2603, onder 7.
    Verder heeft betrokkene met drie - overigens negatieve - adviezen van de RvO die hij in beroep heeft overgelegd, niet aannemelijk gemaakt dat ook in zijn sector behoefte is aan minder gespecialiseerde arbeidskrachten. Die adviezen gaan over de behoefte aan minder gespecialiseerde arbeidskrachten binnen de afbouwsector en betrokkene verricht werkzaamheden in een andere sector, namelijk als metselaar. Ook heeft betrokkene verwezen naar een positief advies van de RvO in de procedure van een Turkse zelfstandige die werkzaam is als betontimmerman, waaruit volgt dat die zelfstandige zijn aanvraag weliswaar niet met een gedegen markt- en concurrentieanalyse heeft onderbouwd, maar gelet op het grote aantal vacatures voor betontimmerman wel aannemelijk is dat de toetreding van die betrokkene geen negatief effect heeft op de markteconomie en de werkgelegenheidssituatie. Ook deze verwijzing helpt betrokkene niet, alleen al omdat hij niet heeft geconcretiseerd in hoeverre er een vergelijkbare markt bestaat en dat er ook in zijn sector een groot aantal vacatures openstaat.
    Inreisverbod
    7.       Betrokkene heeft ten slotte betoogd dat het tegen hem uitgevaardigde inreisverbod voor de duur van twee jaar in strijd is met artikel 9 van de overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije (de associatieovereenkomst) en de standstill-bepaling uit artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol bij de overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije (het AP). Ook is het inreisverbod volgens betrokkene in strijd met het evenredigheidsbeginsel en het proportionaliteitsbeginsel, omdat hij zijn werk nu niet kan verrichten en hij zijn familie in Nederland niet meer kan bezoeken.
    7.1.    De beroepsgrond slaagt niet. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 29 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3922, onder 6.1, is een tegen een Turkse onderdaan zonder rechtmatig verblijf uitgevaardigd inreisverbod geen verboden nieuwe beperking in de zin van artikel 41, eerste lid, van het AP. Op het moment dat de minister het inreisverbod op 30 augustus 2020 uitvaardigde, had betrokkene geen rechtmatig verblijf in Nederland. Dat betrokkene hierbij aanvoert dat de minister op dat moment nog geen definitief besluit had genomen op een van zijn eerdere aanvragen voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘arbeid als zelfstandige’, slaagt niet. Op dat moment had de minister immers zijn eerdere aanvraag om hem de gevraagde vergunning te verlenen, afgewezen, zoals de minister terecht in haar verweerschrift heeft gesteld. Verder volgt uit wat de Afdeling onder 3 tot en met 5 heeft overwogen, dat de minister in voorliggende procedure de aanvraag van betrokkene ook terecht heeft afgewezen en dat die afwijzing in stand blijft.
    De minister heeft zich in het besluit van 30 augustus 2020 verder terecht op het standpunt gesteld dat betrokkene geen omstandigheden heeft aangevoerd die aanleiding hadden moeten geven om af te zien van het uitvaardigen van het inreisverbod, dan wel de duur hiervan te verkorten of dat de uitvaardiging van het inreisverbod in strijd is met het proportionaliteits- en evenredigheidsbeginsel. Betrokkene heeft namelijk niet gereageerd op het voornemen van de minister om een inreisverbod uit te vaardigen. De stelling in beroep dat hij vanwege het inreisverbod zijn werkzaamheden als zelfstandig ondernemer niet meer kan uitoefenen, is onvoldoende. Zonder de gevraagde vergunning zijn de werkzaamheden die hij als zelfstandige verricht niet rechtmatig. Ook de stelling dat hij vanwege het inreisverbod zijn familie, waaronder zijn broer die in Nederland rechtmatig verblijf heeft, niet meer kan bezoeken, is onvoldoende. Betrokkene heeft de aanwezigheid van familie in Nederland namelijk niet met stukken onderbouwd, zoals de minister terecht in haar verweerschrift heeft gesteld.
    8.       Het beroep is ongegrond. De minister heeft het besluit van 10 februari 2022 genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van de Awb, van rechtswege geacht voorwerp te zijn van dit geding. Omdat de uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, wordt ook het besluit van 10 februari 2022 vernietigd. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    9.       Bij besluit van 13 maart 2023 heeft de minister een verzoek van betrokkene om toepassing te geven aan het zogenoemde driejarenbeleid ingewilligd en aan hem een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘arbeid als zelfstandige’ verleend met als ingangsdatum 25 november 2022. Op dat moment waren er drie jaar verstreken sinds betrokkene een aanvraag heeft ingediend voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd. Betrokkene heeft desgevraagd laten weten dat hij zich in dat besluit kan vinden. De Afdeling gaat er daarom van uit dat de minister het door haar tegen betrokkene uitgevaardigde inreisverbod intrekt.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 5 januari 2022 in zaken nrs. 20/7522 en 20/7229;
    III.      verklaart het beroep ongegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van 10 februari 2022, V-[…].
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. Q. Boon, griffier.
    w.g. Sevenster
    voorzitter
    w.g. Boon
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 april 2025
    977