ECLI:NL:RBLIM:2023:4043, Rechtbank Limburg, 11-07-2023, ROE 20/3607
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2023-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Invorderingsbesluit verbeurde dwangsommen bouw van een loods. Aan de invorderingsbesluiten ligt een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag. Eiseressen hebben niet voldaan aan de opgelegde lasten en de opgelegde dwangsommen zijn verbeurd, zodat verweerder bevoegd was tot invordering. Hoewel eiseressen niet fysiek de geconstateerde verboden handeling hebben verricht, kan hen deze handeling wel worden toegerekend, omdat zij het in de hoedanigheid van eigenaar (rechthebbende) respectievelijk drijver van de inrichting in hun macht hadden de overtreding te beëindigen. Eiseressen hebben beide opdracht gegeven voor de bouw van de loods en hebben zich beide actief bemoeid met de vergunningprocedure en de bouwwerkzaamheden. De rechtbank ziet in de feiten en omstandigheden die eiseressen aanvoeren een bijzondere omstandigheid die maakt dat verweerder gedeeltelijk had moeten afzien van invordering van de verbeurde dwangsommen. Daarvoor is van belang dat sprake is van een korte tijdsduur tussen het opleggen van de lasten onder dwangsom en het opheffen van een latere bouwstop. Als gevolg van het opheffen van die bouwstop mochten veel meer omvattende bouwwerkzaamheden uitgevoerd worden dan de bouwwerkzaamheden die na de opgelegde lasten onder dwangsom nog zijn verricht en waarop de verbeurde dwangsommen zijn gebaseerd. De rechtbank is van oordeel dat  het bestreden besluit onevenredig en disproportioneel ten aanzien van eiseressen is en dat de voornoemde omstandigheden voldoende aanleiding tot matiging geven. De rechtbank matigt het in te vorderen bedrag van € 100.000 voor elk van eiseressen tot een bedrag van € 40.000,00. Beroep gegrond.

RECHTBANK LIMBURG
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROE 20/3607 
    
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 11 juli 2023 in de zaak tussen
    
      
        
        Bontrup Exploitatie B.V. en Bontrup Vastgoed en Materieel B.V., uit Landhorst, eiseressen
      (gemachtigde: mr. R.E. Izeboud),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg, verweerder
    (gemachtigden: mr. B.M.C. Maas en mr. A.J.E. Kleijnen).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Op 30 april 2019 is aan eiseressen een bouwstop opgelegd. Bij besluiten van 2 mei 2019 is separaat aan eiseressen de op 30 april 2019 opgelegde bouwstop op schrift gesteld en is een (preventieve) last onder dwangsom opgelegd ter voorkoming van het hervatten van de stilgelegde bouwwerkzaamheden met een dwangsom van € 100.000,- ineens
    
    
    
      Verweerder heeft bij besluiten van 24 maart 2020 de verbeurde dwangsommen ingevorderd.
    
    
    
      Het tegen deze besluiten gemaakte bezwaar van eiseressen heeft verweerder bij het besluit van 17 november 2020 (hierna: het bestreden besluit) ongegrond verklaard.
    
    
    
      Tegen het bestreden besluit hebben eiseressen beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 23 januari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] en [naam 2] namens eiseressen, de gemachtigde van eiseressen en de gemachtigden van verweerder. 
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit/achtergrond
    
    
      1.	Bontrup Exploitatie B.V. drijft op het adres [adres 1] in [vestigingsplaats] een afvalstoffeninrichting als bedoeld in categorie 28.4 van bijlage I, onderdeel C, van het Besluit omgevingsrecht. Bontrup Vastgoed en Materieel B.V. is rechthebbende en eigenaar van de inrichting. Bij een controle op 29 april 2019 van de inrichting zijn volgens verweerder verschillende bouwwerkzaamheden -zoals het storten van poeren en opschonen van gelamineerde spanten- uitgevoerd ten behoeve van realisering van een loods, zonder een daarvoor benodigde omgevingsvergunning. Vervolgens is op 30 april 2019 telefonisch een bouwstop opgelegd, omdat het uitvoeren van deze bouwwerkzaamheden in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Bij besluiten van 2 mei 2019 is separaat aan eiseressen de op 30 april 2019 opgelegde bouwstop op schrift gesteld en is een (preventieve) last onder dwangsom opgelegd ter voorkoming van het hervatten van de stilgelegde bouwwerkzaamheden met een dwangsom van € 100.000,- ineens. Eiseressen wordt gelast om binnen 10 minuten na uitreiking van het besluit de bouwwerkzaamheden ten behoeve van het realiseren van een loods op het terrein aan de [adres 1] in [vestigingsplaats] te staken en gestaakt te houden. Tegen de besluiten waarbij aan hen een (preventieve) last onder dwangsom is opgelegd, hebben eiseressen geen bezwaar gemaakt, zodat deze besluiten onherroepelijk zijn. 
    
    
    
      1.1.
      Voor de exploitatie van de inrichting is bij besluit van 9 mei 2019 een omgevingsvergunning verleend aan Bontrup Exploitatie B.V.
      
    
    
      1.2.
      
        Bij brieven van 10 mei 2019 heeft verweerder aan elke eiseres medegedeeld dat een  dwangsom van € 100.000,- is verbeurd omdat bij een controle op 10 mei 2019 is geconstateerd dat bouwwerkzaamheden werden uitgevoerd. Bij de besluiten van 
        24 maart 2020 is verweerder overgegaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen (hierna: de invorderingsbeschikkingen). Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren tegen de invorderingsbeschikkingen ongegrond verklaard.  
      
      
    
    
      1.3.
      Bij besluiten van 21 mei 2019 heeft verweerder middels een last onder bestuursdwang de bouw van de loods voor de tweede maal stilgelegd. Bij e-mail van 4 juni 2019 heeft verweerder deze bouwstop opgeheven.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseressen.
    
    3. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Procesbelang
      
    
    
    4. Ter zitting heeft verweerder op verzoek van de rechtbank verschillende aanmaningen overgelegd, waaruit blijkt dat geen sprake is van verjaring van de invordering. Eiseressen hebben op de zitting aangegeven dat zij het met dit standpunt eens zijn. Dit betekent dat eiseressen procesbelang hebben bij de beoordeling van hun beroep. 
    
    
      
        Bevoegdheid invordering
      
    
    
    
      
        Zijn dwangsommen verbeurd; is de opgelegde last overtreden?
      
    
    
    5. Eiseressen stellen zich op het standpunt dat geen dwangsom is verbeurd, omdat niet op een deugdelijke en controleerbare wijze kan worden vastgesteld dat op 10 mei 2019 wijzigingen hebben plaatsgevonden ten opzichte van de situatie op 2 mei 2019 nadat de begunstigingstermijn was verstreken. Die situatie op 2 mei 2019 is namelijk niet fotografisch vastgelegd, terwijl in de invorderingsbesluiten is bepaald dat dit zal gebeuren. Het controlerapport van 10 mei 2019 (hierna: het controlerapport) kan en mag daarom niet de basis vormen voor de beweerdelijke verbeurte van de dwangsom, omdat het controlerapport niet voldoet aan de hoge eisen die daaraan uit een oogpunt van rechtszekerheid en zorgvuldigheid gesteld moeten worden. Uit het controlerapport kan aan de hand van het fotomateriaal niet afgeleid worden dat de op dat moment geconstateerde werkzaamheden (boren en verlijmen van draadeinden) hebben geleid tot een wijziging aan de constructie van de loods. De in geschil zijnde draadeinden waren namelijk reeds zichtbaar op de foto’s in het controlerapport van 29 april 2019 (foto’s f-1 en f-4). Ook betwisten eiseressen dat de op 10 mei 2019 geconstateerde activiteiten bouwwerkzaamheden zijn in de zin van de lastgeving. De op 10 mei 2019 geconstateerde werkzaamheden zijn slechts -evenals het door verweerder toegestane opschonen van de houten spanten- voorbereidingswerkzaamheden, die zonder omgevingsvergunning mogen plaatsvinden en niet hebben geleid tot het verder opbouwen van de loods. Subsidiair stellen eiseressen dat als het geen voorbereidingswerkzaamheden zijn geweest, dit herstelwerkzaamheden zijn geweest, die niet hebben geleid tot een wijziging van de op 
    2 mei 2019 bestaande situatie. 
    
    6. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 
    1 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2582, op het standpunt dat met het controlerapport op deugdelijke en controleerbare wijze is vastgesteld dat op die dag sprake was van een overtreding van de bij de besluiten van 2 mei 2019 opgelegde last. 
    
    7. De rechtbank heeft bij de beoordeling het volgende voorop gesteld. 
    Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling, bijvoorbeeld de uitspraken van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1179 en 1 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2582, dient aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag te liggen. Dit brengt met zich dat de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundige persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden dienen op een duidelijke wijze te worden vastgelegd. Dat kan geschieden in een schriftelijke rapportage, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd. Voor zover de vastgestelde feiten en omstandigheden in een geschrift zijn vastgelegd, dient een inzichtelijke beschrijving te worden gegeven van hetgeen is vastgesteld of waargenomen. 
    
    8. De rechtbank overweegt allereerst dat ter zitting door eiseressen is verklaard dat niet in geschil is dat het controlerapport deugdelijk en controleerbaar is, omdat het is opgesteld en ondertekend door deskundige medewerkers en de foto’s op 10 mei 2019 zijn genomen. Eiseressen zijn echter van mening dat geen vergelijking tussen het controlerapport en de situatie op 2 mei 2019 gemaakt kan worden, omdat er geen controlerapport van 2 mei 2019 is en het boren niet gefotografeerd is. 
    
    
      8.1.
      De rechtbank stelt vast dat van de situatie op 2 mei 2019, direct na het verstrijken van de begunstigingstermijn, geen controlerapport met foto’s is opgemaakt. Zij  stelt vervolgens vast dat, gelet op de beroepsgronden, niet in geschil is dat blijkens de foto’s (f-2 en f-3) op 10 mei 2019 een persoon bezig was met het inlijmen van enkele draadeinden. Het controlerapport vermeldt dat geconstateerd is dat op die dag een medewerker van de firma MG Orlik Kassenbouw bezig was met het boren van gaten in de reeds gestorte funderingsstroken en -poeren, dat de geboorde gaten werden voorzien van draadeinden (ankers) met een lengte van 50 cm en dat de ankers 30 cm werden ingelijmd. Niet is weersproken dat deze werkzaamheden werden uitgevoerd ten behoeve van de loods. In het controlerapport zijn ter onderbouwing van de constateringen onder meer twee foto’s opgenomen waarop te zien is dat draadeinden worden ingelijmd door de desbetreffende medewerker van de firma MG Orlik Kassenbouw. Naar het oordeel van de rechtbank betekent dit dat er op 10 mei 2019 een wijziging plaatsvond van de situatie en de werkzaamheden dus niet gestaakt zijn na de begunstigingstermijn van 2 mei 2019, omdat sprake is van een ‘heterdaad’. De stelling van eiseressen dat er geen wijziging plaatsvond volgt de rechtbank niet, omdat bij vergelijking van de foto’s f-1 en f-4 van het controlerapport van 29 april 2019 met foto f-3 van het controlerapport, te zien is dat er op de foto’s f-1 en f-4 een los dradengroepje van 4 is en bij foto f-3 de medewerker bezig is met een tweede dradengroepje van 4 direct naast het andere, reeds bestaande, dradengroepje van 4. Dit zijn dus nieuwe draadeinden (ankers), waardoor sprake is van een wijziging van de situatie. Voor zover eiseressen verwijzen naar de casus die heeft geleid tot de genoemde uitspraak van de Afdeling van 1 augustus 2018, volgt de rechtbank dit niet, omdat deze casus anders was dan onderhavig geval. In die zaak was geen sprake van ‘heterdaad’ waardoor niet was vast te stellen dat er na een bepaalde datum bouwwerkzaamheden hadden plaatsgevonden, aangezien uit het controlerapport in die zaak onvoldoende bleek wanneer de foto’s waren genomen en dat de waarnemingen waren gedaan door de toezichthouder. Ook was het controlerapport in die zaak niet ondertekend.
      
    
    
      8.2.
      De stelling van eiseressen dat de op 10 mei 2019 geconstateerde werkzaamheden geen bouwwerkzaamheden zijn, maar vergunningvrije voorbereidende werkzaamheden dan wel herstelwerkzaamheden, volgt de rechtbank niet omdat het boren van gaten in gestorte funderingsstroken en -poeren en het inlijmen van draadeinden in de geboorde gaten met chemische mortel werkzaamheden zijn aan de fundering van de loods, zijnde een constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming direct met de grond is verbonden, bedoeld om ter plekke te functioneren. 
      
    
    
      8.3.
      Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat aan de invorderingsbesluiten een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag ligt. Op basis van het controlerapport is vast te stellen dat na het verstrijken van de begunstigingstermijn op 2 mei 2019 in strijd met de opgelegde lasten onder dwangsom bouwwerkzaamheden hebben plaatsgevonden ten behoeve van de loods Dit betekent dat eiseressen niet hebben voldaan aan de opgelegde lasten en de opgelegde dwangsommen zijn verbeurd. De beroepsgrond slaagt niet.  
      
      
        
          Zijn eiseressen overtreders? 
        
      
      
      9. Eiseressen stellen zich op het standpunt dat zij niet als overtreders kunnen worden aangemerkt, omdat zij niet degenen zijn die niet hebben voldaan aan de lasten onder dwangsom en in weerwil daarvan bouwwerkzaamheden hebben uitgevoerd. Voor zover wel sprake is van bouwwerkzaamheden zijn deze niet in opdracht van eiseressen uitgevoerd, omdat Bontrup Exploitatie B.V. direct na de uitreiking van de last onder dwangsom op 2 mei 2019 heeft laten weten dat er geen bouwwerkzaamheden meer mogen worden verricht. Buiten medeweten van Bontrup Exploitatie B.V. en de (hoofd)aannemer hebben medewerkers van de onderaannemer op 10 mei 2019 ter plaatse werkzaamheden verricht. Bontrup Exploitatie B.V. heeft geen contractuele relatie met de onderaannemers en verkeerde dan ook niet in de positie om deze onderaannemers te informeren over de opgelegde last onder dwangsom. De werkzaamheden van de onderaannemers kunnen eiseressen in redelijkheid dan ook niet worden toegerekend. Hiertoe verwijzen eiseressen naar de uitspraak van de Afdeling van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2804, waaruit volgt dat degene die de (bouw)werkzaamheden heeft verricht als overtreder kan worden aangemerkt. Bontrup Vastgoed en Materieel B.V. kan niet als overtreder worden aangemerkt, omdat zij slechts eigenaar/verhuurder van de locatie is en niet als drijver van de inrichting kan worden aangemerkt. Zij heeft het niet in haar macht om een einde te maken aan eventuele overtredingen.  
      
      10. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseressen weliswaar niet fysiek de verboden handeling hebben verricht, maar dat deze hen wel kan worden toegerekend. Zij hebben beide opdracht gegeven voor de bouw van de loods en/of de omgevingsvergunning daarvoor aangevraagd en zij hebben zich beide actief bemoeid met de vergunningprocedure en de bouwwerkzaamheden. In de uitspraak waar eiseressen naar verwijzen deed zich het bijzondere geval voor dat de betreffende vennoot geen overtreder kon zijn, omdat de vennootschap ten tijde van de uitvoering van de bouwwerkzaamheden nog niet was opgericht. De stelling dat alleen de bouwer als overtreder kan worden aangemerkt is onjuist, omdat uit literatuur en jurisprudentie blijkt dat onder andere als overtreder zijn aan te merken: de opdrachtgever of feitelijk leidinggevende van de overtreder en degene aan wie de overtreding is toe te rekenen. 
      
      11. Op grond van artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kunnen eiseressen alleen als overtreders worden aangemerkt als zij een overtreding hebben gepleegd of medegepleegd. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraken van 26 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2005 en 19 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1053), volgt dat de overtreder degene is die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en dus als overtreder worden aangemerkt. Ook een rechtspersoon kan een overtreding begaan. Pas nadat is vastgesteld dat de betrokkene overtreder is, komt de vraag aan de orde of hij het in zijn macht heeft de overtreding te beëindigen omdat hem alleen in dat geval een last onder dwangsom mag worden opgelegd (zie de uitspraak van de Afdeling van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2804).
      
    
    
      11.1.
      Niet betwist is -en ook de rechtbank stelt vast- dat eiseressen niet fysiek de op 10 mei 2019 geconstateerde verboden handeling hebben verricht. De rechtbank is evenwel van oordeel dat deze handeling hen wel kan worden toegerekend. Hiertoe overweegt de rechtbank dat niet betwist is dat Bontrup Exploitatie B.V. opdrachtgever en verantwoordelijke is voor de realisatie van de loods. Eiseressen hebben beide opdracht gegeven voor de bouw van de loods en hebben zich beide actief bemoeid met de vergunningprocedure en de bouwwerkzaamheden. Dat eiseressen het niet in hun macht hadden om de overtredingen te beëindigen, kan uit de overgelegde stukken niet worden afgeleid. Bontrup Vastgoed en Materieel B.V. is immers eigenaar van de inrichting en Bontrup Exploitatie B.V. is drijver van de inrichting. Dit blijkt ook uit het feit dat Bontrup Exploitatie B.V. direct na de uitreiking van het dwangsombesluit de hoofdaannemer heeft laten weten dat er geen bouwwerkzaamheden meer mogen worden verricht. Deze beroepsgrond slaagt evenmin. 
      
      
        
          Zijn er bijzondere omstandigheden om af te zien van invordering?
        
      
      
      12. Eiseressen stellen zich meer subsidiair op het standpunt dat er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan verweerder dient af te zien van invordering. Hiertoe verwijzen zij naar de conclusie van Advocaat-Generaal mr. P.J. Wattel van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1152. Volgens eiseressen is er evident geen overtreding gepleegd en worden zij ten onrechte als overtreders aangemerkt, omdat zij niet degene zijn die zonder omgevingsvergunning bouwwerkzaamheden hebben uitgevoerd. Het kan eiseressen niet worden toegerekend dat er op 10 mei 2019, in strijd met de instructie aan de hoofdaannemer, werkzaamheden zijn verricht door de onderaannemer, omdat dit buiten hun invloedssfeer lag en zij niet op de hoogte waren van de werkzaamheden. Uit de uitlating van de toezichthouder, inhoudende dat het opschonen van de houten spanten mocht worden voortgezet omdat het geen “bouwen” betreft, hebben eiseressen kunnen opmaken dat verweerder onderscheid maakt tussen voorbereidende (bouw)werkzaamheden die niet als “bouwen” worden gekwalificeerd en (bouw)werkzaamheden die wel als zodanig worden aangemerkt. Hierdoor is voor eiseressen niet duidelijk welke (bouw)activiteiten wel en welke geen doorgang mogen vinden. De opgelegde lastgeving is volgens eiseressen op dit punt daarom onduidelijk en in strijd met de rechtszekerheid. Het boren van de gaten en de aanwezigheid van enkele stalen balken zijn voorbereidende werkzaamheden die  buiten de reikwijdte van de opgelegde lastgeving vallen. 
      
        Voorts voeren eiseressen als bijzondere omstandigheid aan dat naar aanleiding van een op 27 mei 2019 gevoerd gesprek tussen Bontrup Exploitatie B.V. en verweerder over onder meer de opgelegde bouwstop -waarbij het invorderen van een beweerdelijk verbeurde dwangsom niet ter sprake is gekomen- de bouwstop op 4 juni 2019 is opgeheven  wat betreft het storten van een vloer, terwijl op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen nog beslist moest worden. Hieruit blijkt dat verweerder uit een oogpunt van handhaving geen of weinig belang hechtte aan het handhaven van de bouwstop. Verweerders standpunt dat de opheffing van de bouwstop geen betrekking had op het dwangsombesluit van 2 mei 2019 maar op het latere bestuursdwangbesluit van 21 mei 2019 kan volgens eiseressen geen stand houden, omdat uit het e-mailbericht van 4 juni 2019 blijkt dat in algemene zin wordt gesproken over het opheffen van de bouwstop. Ook wordt in dit e-mailbericht niet gesproken over de eerder verbeurde dwangsom en wordt geen voorbehoud gemaakt. Gelet hierop is bij eiseressen het gerechtvaardigd vertrouwen gewekt dat van invordering werd afgezien. Dit klemt temeer nu verweerder eerst op 18 februari 2020 een voornemen tot invordering kenbaar heeft gemaakt. 
        Tevens staat volgens eiseressen de hoogte van de dwangsom niet in verhouding tot de ernst van de beperkte overtreding en is eiseressen een ultrakorte begunstigingstermijn (10 minuten) geboden. Tot slot zullen eiseressen in een financieel penibele situatie geraken als tot invordering wordt overgegaan, waardoor het bestaansrecht van eiseressen direct in het geding komt.    
      
      
      13. De rechtbank stelt bij de beoordeling het volgende voorop. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraken van 13 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1968, 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466, en 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:163), moet bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb  (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden, waaronder een schending van het evenredigheidsbeginsel, kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. 
      
      14. Wat eiseressen aanvoeren over de proportionaliteit en hoogte van de dwangsom, de lengte van de begunstigingstermijn en onduidelijkheid van de lastgeving, raakt de rechtmatigheid van het besluit waarbij de last is opgelegd. Zoals hiervoor is overwogen, staan de besluiten van 2 mei 2019, waarbij de last is opgelegd, in rechte vast. Het opleggen van de last onder dwangsom is daarom in deze procedure niet aan de orde. Zoals de Afdeling, mede gelet op de inhoud van de hiervoor vermelde conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel, eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466), kan een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is (zie ook de uitspraak van de Afdeling van 27 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2156). 
      
      15. De rechtbank zal hieronder beoordelen of sprake is van een dergelijk uitzonderlijk geval.
      
    
    
      15.1.
      De rechtbank is van oordeel dat niet evident is dat geen overtreding is gepleegd als gevolg waarvan de (preventieve) last onder dwangsom is opgelegd. Immers, uit het controlerapport van 29 april 2019 blijkt dat op het terrein aan de [adres 2] werd geconstateerd dat fundatiepoeren zijn gestort, waaronder een aantal fundatiepoeren met koppelstukken, en werden bestaande gelamineerde houten spanten vrijgemaakt van oude spijkers en dergelijke. Tevens werden op het terrein een bouwkeet en bouwmaterialen aangetroffen ten behoeve van het realiseren van de loods waarvan vast staat dat daarvoor geen omgevingsvergunning was verleend.   
      
    
    
      15.2.
      Voor zover eiseressen aanvoeren dat zij evident geen overtreders waren van de overtreding die tot de (preventieve) last onder dwangsom heeft geleid, overweegt de rechtbank als volgt. Vaststaat dat eiseressen niet zelf de overtreding hebben begaan. Zoals hiervoor al is overwogen is de rechtbank van oordeel dat de overtreding eiseressen evenwel kan worden toegerekend, omdat het perceel waarop de overtreding plaatsvond in eigendom toebehoort aan Bontrup Vastgoed en Materieel B.V. en Bontrup Exploitatie B.V. drijver is van de inrichting. Dit is overigens niet betwist. In de hoedanigheid van eiseressen als eigenaar (rechthebbende) en drijver van de inrichting hadden zij het in hun macht de overtreding te beëindigen. 
      
    
    
      15.3.
      Ook het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. Het door eiseressen aangevoerde biedt geen grond voor het oordeel dat door verweerder concrete toezeggingen zijn gedaan waaraan eiseressen het gerechtvaardigd vertrouwen konden ontlenen dat verweerder niet tot invordering zou overgaan. Dat verweerder bij e-mail van 4 juni 2019 heeft besloten dat de opgelegde bouwstop voor het bouwen van een nieuwe loods aan de [adres 3] te [plaats] opgeheven wordt ten behoeve van het storten van een vloer (tevens plaatfundering) voor deze nieuwe loods kwalificeert niet als een dergelijke toezegging. 
      
    
    
      15.4.
      
        Ondanks dat de rechtbank van oordeel is dat het beroep op het vertrouwensbeginsel in dit geval niet slaagt, ziet de rechtbank in de feiten en omstandigheden die eiseressen aanvoeren wel een bijzondere omstandigheid die maakt dat verweerder gedeeltelijk had moeten afzien van invordering van de verbeurde dwangsommen. Daarvoor is van belang dat sprake is van een korte tijdsduur tussen het opleggen van de lasten onder dwangsom van 2 mei 2019 en het op 4 juni 2019 opheffen van de bouwstop. De voornoemde bouwstop heeft weliswaar betrekking op de latere twee besluiten van 21 mei 2019, maar als gevolg van het opheffen van die bouwstop mochten veel meer omvattende bouwwerkzaamheden uitgevoerd worden (namelijk het storten vloer met plaatfundering voor de loods) dan de bouwwerkzaamheden die na de opgelegde lasten onder dwangsom van 2 mei 2019 nog zijn verricht en waarop de verbeurde dwangsommen zijn gebaseerd (namelijk het enkele boren van gaten en inlijmen draadeinden ten behoeve van dezelfde loods) terwijl op de aanvraag om omgevingsvergunning voor de loods nog moest worden beslist. Dat de besluiten van 21 mei 2019 dateren van na de verbeurte van de dwangsommen, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Immers, bij de totstandkoming van de invorderingsbeschikking dient verweerder ook te bezien of sprake is van bijzondere omstandigheden en dus ook gebeurtenissen die plaatsvinden na de verbeurte van de dwangsommen te betrekken. Dit klemt te meer nu de invordering van de verbeurde dwangsommen voor het boren van gaten en inlijmen van draadeinden eerst tien maanden na de opheffing van de bouwstop (waardoor meer omvattende bouwwerkzaamheden konden plaatsvinden) en de verbeurte van de dwangsommen heeft plaatsgevonden; de invorderingsbeschikkingen dateren immers van 24 maart 2020. Verweerder had dus ook dit tijdsverloop en de gebeurtenissen die daarin hebben plaatsgevonden in zijn besluitvorming moeten betrekken. Verweerder heeft zich, door dit niet te doen, dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat (gedeeltelijk) dient te worden afgezien van invordering.
        Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder, hoewel hij wel bevoegd tot invordering is en ook terecht daartoe is overgegaan, zich erg formeel richting eiseressen opstelt door bij de invordering geen rekening te houden met voornoemde omstandigheden en daaraan onverminderd verder uitvoering te geven. De rechtbank is van oordeel dat  het bestreden besluit onevenredig en disproportioneel ten aanzien van eiseressen is  en dat de voornoemde omstandigheden voldoende aanleiding tot matiging geven. 
      
      
    
    
      15.5.
      
        De rechtbank ziet in wat hiervoor in rechtsoverweging 15.4 is overwogen aanleiding om het in te vorderen bedrag van € 100.000 voor elk van eiseressen te matigen tot een bedrag van € 40.000,00.
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
      
      16. Het beroep is gegrond. Dat betekent dat het besteden besluit van 17 november 2020, voor zover het de hoogte van het ingevorderde bedrag betreft, dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:4 van de Awb. De rechtbank ziet in de omstandigheid dat de bouwstop die verband houdt met de latere besluiten van 21 mei 2020 kort na het opleggen van de last onder dwangsom gedeeltelijk is opgeheven, waardoor het mogelijk was om meeromvattende bouwwerkzaamheden dan die waarop de opgelegde lasten onder dwangsom van 2 mei 2019 betrekking hadden wel uit te voeren, aanleiding om zelf in de zaak te voorzien met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb, en bepaalt dat de invorderingsbeschikkingen van 24 maart 2020 worden herroepen voor zover daarin is beslist dat een bedrag van € 100.000,00 wordt ingevorderd en bepaalt dat het in te vorderen bedrag  voor elke eiseres zal worden vastgesteld op € 40.000,00. Dat betekent dat verweerder terecht heeft besloten tot invordering, maar dat het in te vorderen bedrag van € 100.000,00 voor elke eiseres wordt verlaagd naar € 40.000,00. 
      
      17. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseressen vergoeden en krijgen eiseressen ook een vergoeding van hun proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen eiseressen een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 597,00. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837,00. Eiseressen hebben in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, deelgenomen aan de hoorzitting in bezwaar, een beroepschrift ingediend en heeft aan  de zitting bij de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt daarom € 2.868,00 (2 x € 597,00 + 2 x € 837,00). Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    
    - vernietigt het bestreden besluit van 17 november 2020, voor zover het de hoogte van het           in te vorderen bedrag betreft;
    
    - herroept de invorderingsbeschikkingen van 24 maart 2020 voor zover het de hoogte van het in te vorderen bedrag betreft en bepaalt dat het in te vorderen bedrag wordt vastgesteld op € 40.000,00 voor elke eiseres;
    
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit van 17 november 2020;
    
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 354,00 aan eiseressen moet vergoeden;
    
    - veroordeelt verweerder tot betaling van € 2.868,00 aan proceskosten aan eiseressen. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G.J. Krens, voorzitter, en mr. R.M.M. Kleijkers en mr. R.J.G.H. Seerden, leden, in aanwezigheid van mr. P.M. van den Brekel, griffier. 
      De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2023
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 11 juli 2023
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.