ECLI:NL:RVS:2025:742, Raad van State, 26-02-2025, 202204881/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-02-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 mei 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Assen [partij] onder oplegging van een dwangsom gelast om de zonder de vereiste omgevingsvergunning gebouwde aanbouw op het perceel [locatie] in Assen te verwijderen of aan te passen aan de voorwaarden van artikel 2 of 3 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. [partij] is eigenaar van het bedrijfspand op het perceel aan de [locatie] te Assen. Naar aanleiding van een handhavingsverzoek van het naastgelegen bedrijf [appellant sub 2] heeft het college controles uitgevoerd op het perceel van [partij] en vastgesteld dat op het perceel zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning een garage is gerealiseerd. Het college heeft bij besluit van 21 mei 2021 aan [partij] een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat [partij] de aanbouw aan de rechterzijde van het pand geheel moet verwijderen of aan moet passen aan de voorwaarden van artikel 2 of 3 van Bijlage II van het Bor. [partij] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en heeft, nadat zijn bezwaar door het college ongegrond was verklaard bij besluit van 1 december 2021, beroep ingesteld bij de rechtbank.

202204881/1/R3.
    Datum uitspraak: 26 februari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1. het college van burgemeester en wethouders van Assen,
    2. [appellant sub 2], gevestigd te Assen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 15 juli 2022 in zaak nr. 22/114 in het geding tussen:
    [partij], handelend onder de naam [bedrijf], te Assen
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 mei 2021 heeft het college [partij] onder oplegging van een dwangsom gelast om de zonder de vereiste omgevingsvergunning gebouwde aanbouw op het perceel [locatie] in Assen te verwijderen of aan te passen aan de voorwaarden van artikel 2 of 3 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor).
    Bij besluit van 1 december 2021 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 10 februari 2022 heeft het college besloten tot invordering van de door [partij] verbeurde dwangsom ter hoogte van € 2.500,00.
    Bij uitspraak van 15 juli 2022 heeft de rechtbank de door [partij] tegen de besluiten van 1 december 2021 en 10 februari 2022 ingestelde beroepen gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd en zelf in de zaak voorzien door het besluit van 21 mei 2021 te herroepen en te bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten.
    Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    [partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [partij] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 13 december 2024, waar het college, vertegenwoordigd door M. Aalders en F.A. Jager, en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. P. Koeslag, advocaat te Schijndel, zijn verschenen. Voorts is op de zitting [partij], bijgestaan door mr. P.M.J. de Goede, advocaat te Groningen, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 21 mei 2021 heeft het college aan [partij] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [partij] is eigenaar van het bedrijfspand op het perceel aan de [locatie] te Assen. Naar aanleiding van een handhavingsverzoek van het naastgelegen bedrijf [appellant sub 2] heeft het college controles uitgevoerd op het perceel van [partij] en vastgesteld dat op het perceel zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning een garage is gerealiseerd. Het college heeft bij besluit van 21 mei 2021 aan [partij] een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat [partij] de aanbouw aan de rechterzijde van het pand geheel moet verwijderen of aan moet passen aan de voorwaarden van artikel 2 of 3 van Bijlage II van het Bor. [partij] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en heeft, nadat zijn bezwaar door het college ongegrond was verklaard bij besluit van 1 december 2021, beroep ingesteld bij de rechtbank.
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat uit de toelichting van het Bor volgt dat de van het hoofdgebouw te onderscheiden aan- en uitbouwen, die als functioneel onderdeel van het hoofdgebouw op basis van een vergunning tegelijkertijd zijn meegebouwd, geacht worden deel uit te maken van het oorspronkelijke hoofdgebouw. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat uit de op 17 juli 2019 door het college verleende omgevingsvergunning blijkt dat de daarmee vergunde aanbouw onderdeel uitmaakt van het hoofdgebouw. Het voorste gedeelte van de in 2019 vergunde aanbouw betreft een luifel dan wel overkapping die volledig open is aan de voorkant. Naar het oordeel van de rechtbank maakt deze luifel dan wel overkapping geen onderdeel uit van het hoofdgebouw, maar dient deze luifel dan wel overkapping te worden aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Dit betekent dat de voorgevellijn ligt op de lijn waar de buitenmuur van de in 2019 vergunde aanbouw is gelegen. Dit brengt met zich dat het achtererfgebied zich bevindt achter de denkbeeldige lijn die het hoofdgebouw doorkruist op een meter achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen. De door [partij] gerealiseerde garage staat dus niet in het geheel in het achtererfgebied, zodat niet is voldaan aan de voorwaarden voor omgevingsvergunningvrij bouwen. De rechtbank oordeelt dan ook dat er sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift, zodat het college in beginsel bevoegd was om handhavend op te treden. Er is volgens de rechtbank geen sprake van concreet zicht op legalisatie.
    Met betrekking tot de door het college aan [partij] opgelegde last overweegt de rechtbank als volgt. De rechtbank acht het van belang dat de door het college gehanteerde voorgevellijn onjuist is en dat daarmee tevens een onjuiste begrenzing van het achtererfgebied is gehanteerd. Onder die omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat de door het college in het besluit van 21 mei 2021 omschreven last onder dwangsom, gehandhaafd bij het bestreden besluit van 1 december 2021, te algemeen is geformuleerd. Hieruit volgt dat het bestreden besluit in strijd komt met artikel 5:32a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De rechtbank heeft daarom het beroep gegrond verklaard en het bestreden besluit van 1 december 2021 en het invorderingsbesluit van 10 februari 2022 vernietigd. De rechtbank heeft vervolgens aanleiding gezien om zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 21 mei 2021 van het college te herroepen en te bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van de besluiten van 1 december 2021 en 10 februari 2022.
    Het college en [appellant sub 2] kunnen zich niet met deze uitspraak verenigen.
    Het achtererfgebied
    4.       Het college en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank het achtererfgebied verkeerd heeft vastgesteld. De rechtbank heeft ten onrechte bepaald dat de voorgevellijn ligt op de lijn waar de buitenmuur van de in 2019 vergunde aanbouw is gelegen. Dit is onjuist, omdat deze aanbouw niet tegelijkertijd met het hoofdgebouw is gebouwd, de aanbouw qua massa anders is dan het hoofdgebouw zelf en de aanbouw ten behoeve van de bedrijfswoning is gerealiseerd. De bedrijfswoning is, gelet op de bestemming, niet aan te merken als hoofdgebouw, waardoor ook de aanbouw geen onderdeel is van het hoofdgebouw. Volgens het college en [appellant sub 2] begint het achtererfgebied 1 m achter de voorgevellijn van het hoofdgebouw. Als hoofdgebouw moet worden aangemerkt het gebouw zonder de aanbouw die in 2019 is vergund.
    4.1.    In artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor is bepaald dat in die bijlage wordt verstaan onder:
    "achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen;"
    4.2.    De Afdeling overweegt dat voor het bepalen van het achtererfgebied eerst moet worden vastgesteld wat het hoofdgebouw is op het perceel van [partij]. Daarbij overweegt de Afdeling anders dan de rechtbank dat het voor het bepalen van het achtererfgebied niet van belang is wat het oorspronkelijke hoofdgebouw is. Van belang is wat het hoofdgebouw is. Zie de uitspraak van de Afdeling van 16 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1533.
    4.3.    In artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor is bepaald dat in die bijlage wordt verstaan onder:
    "hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is;"
    4.4.    De Afdeling overweegt dat uit de begripsomschrijving van "hoofdgebouw" volgt dat voor de vraag in hoeverre het gebouw op het perceel van [partij] kan worden aangemerkt als hoofdgebouw, van belang is welke bestemming het perceel in het bestemmingsplan heeft. De Afdeling overweegt dat het perceel van [partij] in het bestemmingsplan "Stadsbedrijvenpark" de bestemming "Bedrijventerrein" met functieaanduiding "specifieke vorm van bedrijventerrein - autobedrijf" heeft. Uit artikel 5.1, aanhef en onder a, van de planregels volgt dat gronden met deze bestemming bestemd zijn voor bedrijven.
    4.5.    Gelet op hetgeen in artikel 5.1, onder a, van de planregels is bepaald samen met artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor, is de Afdeling van oordeel dat de bedrijfswoning en de uitbreiding daarvan geen onderdeel zijn van het hoofdgebouw. De bedrijfswoning en de uitbreiding zijn namelijk niet noodzakelijk voor het verwezenlijken van de bestemming "Bedrijventerrein". Daarbij overweegt de Afdeling dat een omgevingsvergunning om af te wijken van het plan, die in dit geval is verleend om de bedrijfswoning mogelijk te maken, de bestemming niet wijzigt.
    4.6.    Uit het bovenstaande volgt dat het hoofdgebouw op het perceel van [partij] het gedeelte van het gebouw is waarin het bedrijf is gevestigd. Het achtererfgebied ligt dus, anders dan de rechtbank heeft overwogen en anders dan het college en [appellant sub 2] betogen, 1 m achter de voorkant van dat gedeelte. Sinds de realisatie van de bedrijfswoning en de uitbreiding daarvan is aan de voorzijde alleen nog het meest linkse deel van het gebouw in gebruik voor het bedrijf. 1 m achter de voorkant van dit gedeelte begint het achtererfgebied. Dit betekent naar het oordeel van de Afdeling dat de door [partij] gerealiseerde garage voor 1 m in het voorerfgebied staat en voor de rest in het achtererfgebied. Gelet op het voorgaande overweegt de Afdeling dat de rechtbank terecht tot de conclusie is gekomen dat sprake was van een overtreding, maar dat zij het achtererfgebied verkeerd heeft vastgesteld. Verder hebben het college en [appellant sub 2] ten onrechte betoogd dat de rechtbank als hoofdgebouw had moeten aanmerken het gebouw inclusief de bedrijfswoning die in 2018 is vergund en zonder de aanbouw die in 2019 is vergund.
    De betogen slagen niet.
    De last onder dwangsom
    5.       Het college betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte geen gevolgen heeft verbonden aan de constatering dat er een overtreding bestaat.
    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank het besluit van 21 mei 2021, waarin de last is opgenomen, niet had mogen herroepen. Daarmee wordt geen recht gedaan aan de constatering dat [partij] in strijd met de wet een garage heeft gebouwd. Gelet hierop had de rechtbank ook niet het besluit tot invordering van de dwangsom moeten vernietigen.
    5.1.    De Afdeling overweegt net als de rechtbank dat de door het college gehanteerde voorgevellijn onjuist is en dat het college daardoor tevens een onjuiste begrenzing van het achtererfgebied heeft gehanteerd. De Afdeling is anders dan de rechtbank van oordeel dat de onjuiste begrenzing van het achtererfgebied niet maakt dat de last en de daarin opgenomen herstelmaatregelen zelf te algemeen of onduidelijk geformuleerd zijn. De herstelmaatregelen verplichten [partij] de garage geheel af te breken of aan te passen aan de voorwaarden van artikel 2 en 3 van bijlage II van het Bor. De Afdeling vindt dit duidelijk. Daarbij is de Afdeling anders dan de rechtbank van oordeel dat er geen sprake is van strijd met artikel 5:32a van de Awb. Op grond van dit artikel is het bestuursorgaan verplicht in de last de te nemen herstelmaatregelen te omschrijven. Dat heeft het college in dit geval gedaan.
    Bij de omschrijving van de herstelmaatregel tot aanpassing van de garage aan de voorwaarden van artikel 2 en 3 van bijlage II van het Bor, is het college echter uitgegaan van een onjuiste begrenzing van het achtererfgebied. Het besluit is daarmee in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. De rechtbank heeft daarom, zij het op onjuiste gronden, terecht aanleiding gevonden het besluit van 1 december 2021 en het invorderingsbesluit van 10 februari 2022 te vernietigen.
    De Afdeling overweegt verder dat het zorgvuldigheidsgebrek ten aanzien van de begrenzing van het achtererfgebied een gebrek is dat bij een nieuw besluit op bezwaar kan worden hersteld. De rechtbank had het college daarom moeten opdragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen en heeft dan ook ten onrechte zelf in de zaak voorzien door het besluit van 21 mei 2021 te herroepen en te bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van de besluiten van 1 december 2021 en 10 februari 2022.
    De betogen slagen.
    Conclusie
    6.       De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover het besluit van 21 mei 2021 is herroepen en voor zover de uitspraak van de rechtbank van 15 juli 2022 in de plaats is getreden van de besluiten van het college van 1 december 2021 en 10 februari 2022. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden, voor het overige te worden bevestigd. Het college dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen over de begrenzing van het achtererfgebied en moet daarbij een nieuwe begunstigingstermijn geven.
    7.       De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening te treffen en schorst het primaire besluit van 21 mei 2021 met terugwerkende kracht totdat het nieuwe besluit op bezwaar is genomen en bekendgemaakt.
    8.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de hoger beroepen van het college van burgemeester en wethouders van Assen en van [appellant sub 2] gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 15 juli 2022 in zaak nr. 22/114 voor zover het besluit van 21 mei 2021 is herroepen en voor zover die uitspraak in de plaats is getreden van de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Assen van 1 december 2021 en 10 februari 2022;
    III.      bevestigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 15 juli 2022 in zaak nr. 22/114 voor het overige;
    IV.      schorst het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Assen van 21 mei 2021 met terugwerkende kracht totdat het nieuwe besluit op bezwaar is genomen en bekendgemaakt;
    V.       draagt het college van burgemeester en wethouders van Assen op om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [partij] en dit op de voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VI.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit op bezwaar alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Assen aan [appellant sub 2] het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    w.g. De Groot
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Lap
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2025
    288-1116