ECLI:NL:CBB:2025:310, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 20-05-2025, 23/1180
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-05-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Subsidie Toeslag voor Topconsortia voor Kennis en Innovatie (TKI-toeslag) ten onrechte vastgesteld op € 0,-.  De minister had bij het lager vaststellen van de subsidie voor een proportionele oplossing moeten kiezen in plaats van voor het schrappen van het hele subsidiebedrag.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/1180 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 20 mei 2025 in de zaak tussen
    1. Stichting TKI HTSM, te Utrecht (TKI HTSM)
    2. Stichting voor de Technische Wetenschappen, te Utrecht (STW)
    3. de raad van bestuur van de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek, te Den Haag (NWO)
    (gemachtigden: mr. P. Willems en dr. L. Klomp)
    
    
      en
    
    
    de minister van Economische Zaken 
    (gemachtigde: mr. N. Adams)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met een besluit van 4 juli 2022 heeft de minister de aan TKI HTSM op grond van de in 2016 geldende Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies (Regeling) en het Kaderbesluit nationale EZK- en LNV-subsidies (voorheen Kaderbesluit EZ-subsidies) (Kaderbesluit) tot een bedrag van € 337.500,- verleende subsidie Toeslag voor Topconsortia voor Kennis en Innovatie (TKI-toeslag), vastgesteld op € 0,- en het betaalde voorschot van € 337.500,- teruggevorderd. 
    
    
    
      TKI HTSM en STW hebben tegen dat besluit bezwaar gemaakt.
    
    
    
      Met een besluit van 30 maart 2023 heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    
      TKI HTSM, STW en NWO hebben beroep ingesteld. 
    
    
    
      De zitting was op 26 maart 2025. Daar waren de gemachtigden van partijen aanwezig.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      STW bevordert technisch-wetenschappelijk onderzoek en verstrekt subsidies aan Nederlandse onderzoeksorganisaties. STW heeft in juli 2016 een samenwerkingsovereenkomst gesloten met NXP Semiconductors Netherlands B.V. (NXP) om het programma ‘Partnership NXP-STW - Advanced 5G solutions’ (programma) op te zetten en te financieren. STW heeft een subsidieoproep gedaan tot een bedrag van maximaal € 3.000.000,-. 
      
    
    
      1.2
      TKI HTSM is een Topconsortium voor Kennis en Innovatie (TKI) in de topsector High Tech Systemen en Materialen (HTSM). TKI HTSM heeft op 12 oktober 2016 bij de minister subsidie in de vorm van een TKI-toeslag voor het programma aangevraagd en de kosten daarvan begroot op € 3.375.000,-.  
      
    
    
      1.3
      De minister heeft met een besluit van 25 november 2016 (verleningsbesluit) voor het programma maximaal € 375.000,- aan TKI-toeslag verleend. In het besluit is het volgende vermeld. De startdatum van het programmais 1 januari 2017 en de einddatum is 31 december 2021. Buiten deze periode kan de subsidie niet gebruikt worden. Aan de subsidie zijn verplichtingen verbonden, waaronder de verplichting dat voor essentiële wijzigingen in het programma voorafgaande schriftelijke toestemming van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) is vereist, bijvoorbeeld als het project vertraging oploopt. RVO moet deze wijziging eerst goedkeuren voordat zij wordt uitgevoerd. Op de website van RVO is vermeld hoe een essentiële wijziging moet worden doorgegeven. 
      
    
    
      1.4
      TKI HTSM heeft de subsidie aan STW overgemaakt. Daardoor had STW voor projecten binnen het programma € 3.375.000,- subsidie beschikbaar. Met dat budget kende STW vijf aanvragen als deelprojecten binnen het programma toe. De activiteiten van STW zijn per 1 januari 2017 door NWO voortgezet. 	
    
    
      1.5
      
        TKI HTSM heeft op 18 maart 2022 de aanvraag tot subsidievaststelling ingediend. De
        daadwerkelijk gerealiseerde projectkosten bedroegen € 1.773.123,-.
      
      
      
        2	De minister heeft de subsidie vastgesteld op € 0,-. De reden hiervoor is dat de subsidiabele kosten substantieel lager uitvallen dan begroot en de som van andere subsidies en
        private bijdrage voldoende is om deze kosten te dekken. Hierdoor levert de TKI-toeslag geen meerwaarde voor het programma. Ook is niet voldaan aan de verplichtingen uit het Kaderbesluit om het project uit te voeren zoals gepland en essentiële wijzigingen te melden. Er is niet tijdig gemeld dat de activiteiten niet afgerond zouden zijn op de einddatum en dat de subsidiabele kosten flink afweken van de begroting.
      
      
    
    
      3.1
      TKI HTSM, STW en NWO betwisten dat de TKI-toeslag geen meerwaarde voor het programma heeft gehad. Uit de Regeling volgt dat de projecttoeslag bij de aanvraag wordt beoordeeld en niet achteraf en 25% bedraagt van de som van de private bijdragen die in totaal voor het programma aan onderzoeksorganisaties verschuldigd zullen worden. De TKI-toeslag moet in dit geval worden berekend op basis van de private bijdrage van € 1.500.000,- van NXP. Dat leidt tot een TKI-toeslag van € 375.000,-. De bijdragen van STW en NXP waren onvoldoende om de kosten van vijf deelprojecten binnen het programma te dekken. Door de TKI-toeslag kon het vijfde deelproject toegelaten worden. 
      
    
    
      3.2
      TKI HTSM, STW en NWO betwisten dat zij het project niet hebben uitgevoerd zoals gepland en essentiële wijzigingen niet hebben doorgegeven. Zij hebben meermalen contact gehad met RVO over de voortgang, de subsidiabele kosten en de looptijd. Van inhoudelijke wijzigingen in het programma is geen sprake geweest. STW heeft een aantal projectkosten zelf betaald en opgegeven als ‘overige subsidies’. Dat is RVO bekend. Over de financieel-technische systematiek die STW gebruikt bij de aanwending van de projectkosten is gerapporteerd. De overschrijding van de beoogde looptijd van het programma, wat niet ongebruikelijk is bij academisch onderzoek, wordt door STW gefinancierd. De TKI-toeslag en de private bijdrage van NXP zijn binnen de looptijd gebruikt. De gemaakte kosten tot het einde van de looptijd zijn méér dan de TKI-toeslag. Het programma is verder voor rekening en risico van NXP en STW uitgevoerd. RVO heeft dezelfde werkwijze bij eerdere programma’s geaccepteerd. Daarvan heeft STW een overzicht met naam en dossiernummers in het geding gebracht. In die gevallen is geaccepteerd dat de verantwoording van de gemaakte kosten bij de vaststelling lager was dan in de begroting. Ook toen was de STW-bijdrage nog niet volledig uitgegeven. TKI HTSM, STW en NWO vinden dat zij er op mochten vertrouwen dat de minister ook in dit geval dezelfde werkwijze zou volgen. 
      
    
    
      3.3
      Verder vinden TKI HTSM, STW en NWO dat het in het besluit ontbreekt aan een deugdelijke evenredigheidstoets. Volgens hen is de vaststelling op nihil niet noodzakelijk omdat de toeslag ook hoger vastgesteld had kunnen worden, bijvoorbeeld pro rata naar de gemaakte kosten, en ook niet evenwichtig omdat het programma inmiddels succesvol is afgerond, zij te goeder trouw waren en regelmatig in contact zijn geweest met RVO over de voortgang van het programma.
      
    
  
  
    Beoordeling
    
    
      
        Ontvankelijkheid van partijen in beroep
      
    
    
    4 In artikel 3.2.2 van de Regeling was ten tijde van belang bepaald dat de minister op aanvraag TKI-toeslag aan een TKI verstrekt. Hieruit volgt dat de TKI-toeslag uitsluitend kan worden aangevraagd door een TKI. TKI HTSM is de aanvrager van de in geding zijnde TKI-toeslag. Hoewel STW en NWO er financieel belang bij hebben dat die TKI-toeslag zo hoog mogelijk wordt vastgesteld, hebben zij geen rechtstreeks maar een afgeleid belang bij het vaststellingsbesluit. Zij zijn daarom geen belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), voor wie de rechtsmiddelen van bezwaar en beroep openstaan Zie de uitspraak van het College van 7 september 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:353). Het College zal daarom de beroepen van STW en NWO niet-ontvankelijk verklaren.
    
    
      
        Het beroep van TKI HTSM
      
    
    
    5 Het wettelijk kader is vermeld in de bijlage bij deze uitspraak. Het College volstaat hier met het volgende. In artikel 4:46, eerste lid, van de Awb is bepaald dat indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast stelt. In artikel 4:46, tweede lid, onder a en b, van de Awb is bepaald dat de subsidie lager kan worden vastgesteld indien de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden of de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen.
    
    
      6.1
      De vraag die partijen verdeeld houdt is of de TKI-toeslag meerwaarde heeft gehad voor het project, zoals was vereist door artikel 3.2.7, tweede lid, aanhef en onder c, van de Regeling. In de aanvraag om de TKI-subsidie is vermeld dat er voor het in geding zijnde project een private bijdrage van 1,5 miljoen euro zou zijn, dat STW eenzelfde bedrag zou inbrengen en dat de te verwachten projectkosten € 3.375.000,- zouden zijn. Het College volgt TKI HTSM in zijn standpunt dat de aangevraagde en verleende TKI-toeslag een meerwaarde voor het TKI-programma heeft gehad omdat het de kosten boven de in te brengen € 3 miljoen zou kunnen dekken, waardoor middelen konden worden toegekend aan een extra deelproject. 
      
    
    
      6.2
      Vervolgens stelt het College, met de minister, evenwel vast dat het programma niet is uitgevoerd volgens het plan in de subsidieaanvraag. Het onderzoek was op de in het verleningsbesluit vermelde einddatum nog niet afgerond en de bij de aanvraag om subsidievaststelling verantwoorde kosten waren (aanmerkelijk) lager dan begroot, te weten € 1.773.123,- in plaats van € 3.375.000,-. TKI HTSM heeft, anders dan waartoe het op grond van het verleningsbesluit en artikel 37 van het Kaderbesluit was gehouden, geen voorafgaande schriftelijke toestemming gevraagd voor deze wijzigingen in de einddatum en de begroting. Dat STW gedurende de looptijd van het programma meermalen contact heeft gehad met RVO, kan niet op een lijn worden gesteld met een voorafgaand verzoek van TKI HTSM als subsidieontvanger om ontheffing van de verplichting het project uit te voeren overeenkomstig het plan in de subsidieaanvraag, als bedoeld in artikel 37, derde lid van het Kaderbesluit. Dat volgens STW de inhoud van het programma niet is gewijzigd, de volledige TKI-toeslag voor de einddatum van de subsidie is uitgegeven en het programma daarna is voortgezet voor rekening van STW en de private partij en inmiddels succesvol is afgrond, helpt TKI HTSM gelet op het van toepassing zijnde wettelijke kader en het verleningsbesluit niet. 
      
    
    
      6.3
      Voor zover TKI HTSM met een beroep op het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel betoogt dat het geen voorafgaande toestemming hoefde te vragen, omdat de minister in meerdere vergelijkbare gevallen de TKI-toeslag wel overeenkomstig het verleningsbesluit heeft vastgesteld, ondanks dat het programma op de einddatum nog niet was afgerond en de gemaakte kosten op de einddatum lager waren dan begroot, slaagt dit betoog niet. TKI HTSM heeft het ‘overzicht voorbeelden vergelijkbare dossiers, waarbij op het moment van verantwoording door NWO niet de gehele begroting was gerealiseerd, maar wel 100% van de TKI-project toeslag is ontvangen’ overgelegd. TKI HTSM heeft echter niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van vergelijkbare gevallen als door TKI HTSM bedoeld. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt daarom niet. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Daaraan heeft TKI HTSM in dit geding niet voldaan. Omdat TKI HTSM niet aannemelijk heeft gemaakt dat het bij de hiervoor genoemde eerdere besluiten om vergelijkbare gevallen gaat, is voor het College ook niet inzichtelijk hoe daaruit het vertrouwen kon worden afgeleid dat de minister ook in het onderhavige geval geen gebruik zou maken van zijn bevoegdheid om de TKI-toeslag lager vast te stellen dan verleend. Daarmee slaagt ook het beroep op het vertrouwensbeginsel niet.  
      
    
    
      7.1
      Uit rechtsoverwegingen 6.2 en 6.3 volgt dat de minister op grond van artikel 4:46, tweede lid, van de Awb in beginsel bevoegd was de TKI-subsidie lager vast te stellen dan verleend, omdat de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden en de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen. 
      
    
    
      7.2
      Tenslotte moet het College zich nog buigen over de door TKI HTSM aangevoerde beroepsgrond dat de vaststelling op nihil onevenredig is omdat de minister ook had kunnen volstaan met een lagere vaststelling tot een hoger bedrag dan nihil. 
      
    
    
      7.3
      Voor zover TKI HTSM betoogt dat het evenredig zou zijn als de minister de subsidie zou vaststellen op € 375.000,- omdat de volledige subsidie binnen de looptijd voor het project is gebruikt en het project uiteindelijk € 2,8 miljoen heeft gekost en succesvol is afgerond, volgt het College TKI HTSM daarin gelet op het navolgende niet.
      
    
    
      7.4
      Het College is echter wel van oordeel dat, gelet op de aard van de subsidie, te weten op grond van artikel 3.2.5, eerste lid, en artikel 3.2.7, tweede lid, onder c, van de Regeling, een toeslag ter hoogte van 25% van de private bijdragen aan het programma om daar een meerwaarde te leveren, en gelet op de uiteindelijk succesvolle afronding van het project, als onbetwist gesteld door TKI HTSM, dat de minister bij het lager vaststellen van de subsidie voor een proportionele oplossing had moeten kiezen in plaats van voor het schrappen van het hele subsidiebedrag. 
      
    
    
      7.5
      Uit het voorgaande volgt dat de minister het bedrag van € 1.773.123,- had moeten hanteren als uitgangspunt voor de vaststelling van de subsidie en dat de subsidie bestaat uit 25% van het privaat ingebrachte bedrag. In de aanvraag en bij het besluit tot toekenning van de subsidie is steeds uitgegaan van een gelijk bedrag aan private inbreng van NXP en externe subsidie, beide met een omvang van € 1.500.000,-. In het besluit tot toekenning is het subsidiebedrag bepaald op € 375.000,-, dat is één-vierde (25%) van de private inbreng en één-negende van het totaal van € 3.375.000,- (tweemaal € 1.500.000,- plus € 375.000,-). Indien TKI de genoemde € 3.375.000,- volledig had weten te verantwoorden, zou zij dus één-negende hiervan als subsidie hebben ontvangen. De private inbreng en de externe subsidie zouden dan beide vier-negende van het totaal verantwoorde bedrag zijn geweest. Dat TKI op basis van de door haar gehanteerde financieel-technische systematiek op een andere verdeling van het door feitelijk verantwoorde bedrag uitkomt dan vier-negende private inbreng, vier-negende externe subsidie en één-negende door verweerder toegekende subsidie, kan er niet aan afdoen dat een proportionele vaststelling van de subsidie op basis van de hiervoor berekende verdeling dient plaats te vinden. Het College zal de subsidie derhalve vaststellen op één-negende van € 1.773.123,- te weten € 197.013,67.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      8.1
      De beroepen van STW en NWO zijn niet-ontvankelijk. 
      
    
    
      8.2
      Het beroep van TKI HTSM is gegrond. Het College zal beslissen als hierna vermeld. 
      
    
    
      9.1
      Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten niet is gebleken.
      
    
    
      9.2
      De minister moet het door TKI HTSM betaalde griffierecht vergoeden.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart de beroepen van STW en NWO niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep van TKI HTSM gegrond;
      
    
    
      
        vernietigt het bestreden besluit voor wat betreft de hoogte van de vastgestelde subsidie en de hoogte van het teruggevorderde bedrag;
      
      
        stelt de subsidie vast op € 197.013,67;
      
      
        bepaalt dat de minister de terugvordering daaraan aanpast;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
      
      
        draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 365,- aan TKI HTSM te vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester, mr. H.S.J. Albers en mr. M.J. Jacobs, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 mei 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. H.O. Kerkmeester	w.g. J.W.E. Pinckaers
    
    
    
  
  
    Bijlage wettelijk kader
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 4:46
    
    1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
    2 De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
    a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
    b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
    […]
    
    
      
        Regeling van de Minister van Economische Zaken van 11 juli 2014, nr. WJZ / 13125043, houdende vaststelling van nationale subsidie-instrumenten op het terrein van Economische Zaken (Regeling nationale EZ-subsidies)
    
    
    
      Artikel 3.2.5 Projecttoeslag
    
    1. De hoogte van de projecttoeslag bedraagt 25% van de som van de private bijdragen die in totaal voor het desbetreffende samenwerkingsproject aan onderzoeksorganisaties verschuldigd zullen worden.
    
    
      Artikel 3.2.7 Toewijzingsgronden TKI-toeslag
      [...]
    
    2 De minister verstrekt voorts uitsluitend TKI-toeslag voor zover: […]
    c. de aanwending van de TKI-toeslag meerwaarde levert voor het TKI-programma; […]
    
    
    
      
        Kaderbesluit nationale EZK- en LNV-subsidies (voorheen: Kaderbesluit EZ-subsidie)
    
    
    
      Artikel 37
    
    1. Indien de beschikking tot subsidieverlening betrekking heeft op een plan, voert de subsidieontvanger de activiteiten uit overeenkomstig dit plan.
    2 De subsidieontvanger meldt aan Onze Minister indien de subsidiabele kosten zoals opgenomen in de mijlpalen in het plan in het desbetreffende kwartaal of, indien er geen mijlpalenplanning is, in het desbetreffende kalenderjaar meer dan 25% afwijken van de begroting.
    3 Onze Minister kan voor het vertragen of het essentieel wijzigen van de wijze van uitvoering van de activiteiten op voorafgaand verzoek van de subsidieontvanger ontheffing verlenen van de verplichting, bedoeld in het eerste lid, tenzij hierdoor afbreuk wordt gedaan aan doelstellingen als omschreven in het plan. Aan de ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden.