ECLI:NL:RBDHA:2025:8475, Rechtbank Den Haag, 06-01-2025, SGR 23/8630
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-01-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Varia. Vergunning verleend op grond van artikel 2 van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken voor het aanleggen, behouden en onderhouden van een werk, te weten: een wachtruimte/shop als aanvullende voorziening bij het energielaadpunt van een derde partij. Verweerder heeft in overeenstemming met het beleid, neergelegd in de Kennisgeving, de gevraagde vergunning verleend en hoefde ook overigens geen grond te zien om de aanvraag te weigeren om redenen van veiligheid en doelmatigheid. Het beroep ingesteld door de derde partij is ongegrond verklaard door de meervoudige kamer.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 23/8630 
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 6 januari 2025 in de zaak tussen
    
      
        
        de besloten vennootschap Circle K Nederland B.V. (rechtsopvolger van TotalEnergies Marketing Nederland B.V.), uit Den Haag, eiseres,
      (gemachtigde: mr. V.J. Leijh),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder. 
    
  
  
    Als derde-partij neemt aan de zaak deel: de besloten vennootschap Fastned B.V. 
    
      uit Amsterdam,
      (gemachtigden: mr. L.P.W. Mensink, mr. I.A. Siskina en B. Ravenshorst).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan Fastned verleende vergunning voor het aanleggen, behouden en onderhouden van een werk, te weten: een wachtruimte/shop als aanvullende voorziening bij het energielaadpunt van Fastned op verzorgingsplaats Bijleveld langs de rijksweg 12 (A12) ter hoogte van km 51,2x (Re) in de gemeente Woerden.1.1.	Op 23 december 2022 heeft Fastned verzocht om deze vergunning. Op 31 juli 2023 heeft verweerder een ontwerpbesluit genomen op de aanvraag. Daartegen heeft eiseres een zienswijze ingediend. Bij besluit van 9 november 2023 (het bestreden besluit) heeft verweerder de gevraagde vergunning verleend.
    
    
      1.2.
      Tegen het bestreden besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
      
    
    
      1.3.
      Verweerder heeft op het beroep van eiseres gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.4.
      Fastned heeft vervolgens schriftelijk op het beroep van eiseres gereageerd.  1.5.	De rechtbank heeft het beroep op de zitting van 16 oktober 2024 behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, haar gemachtigde en de gemachtigden van de derde-partij. 
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over? 
        2.	Op de verzorgingsplaats Bijleveld is het benzinestation van eiseres gevestigd, waarvoor zij een vergunning heeft. Aan Fastned is op dezelfde verzorgingsplaats een vergunning op grond van de Wbr verleend voor een laadvoorziening met acht laadpalen en acht opstelplaatsen. Zij heeft met het bestreden besluit toestemming gekregen voor het aanleggen, behouden en onderhouden van een wachtruimte/shop als aanvullende voorziening bij het energielaadpunt. Deze wachtruimte/shop wordt achter de laadvoorziening van Fastned gerealiseerd. Eiseres verzet zich tegen verlening van deze vergunning aan Fastned. Zij stelt dat de door Fastned aangevraagde wachtruimte/shop niet kwalificeert als aanvullende voorziening. Daarom is de vergunning in strijd met de Wbr en bijbehorende beleid, zoals neergelegd in de Kennisgeving 2022 verleend. Verweerder is het hier niet mee eens en stelt zich op het standpunt dat de aangevraagde wachtruimte/shop kwalificeert als een aanvullende voorziening op grond van de criteria van de Kennisgeving. 
      
        Wat vindt eiseres in beroep?
      
    
    
    3. Volgens eiseres kwalificeert de wachtruimte/shop niet als een aanvullende voorziening. De vergunning is daarom in strijd met de Wbr en de bijbehorende Kennisgeving verleend. De wachtruimte/shop voldoet niet aan de criteria voor een aanvullende voorziening uit de Kennisgeving. Eiseres meent dat de wachtruimte/shop kwalificeert als een wegrestaurant, wat moet worden beschouwd als een basisvoorziening. Volgens eiseres heeft verweerder in zijn besluit hiermee ten onrechte geen rekening gehouden. Van doelmatigheid is bij het verlenen van de wachtruimte/shop volgens eiseres geen sprake. 
    
      
      Wat vindt verweerder in beroep?
    
    
    4. Verweerder handhaaft zijn standpunt dat de aangevraagde wachtruimte/shop kwalificeert als een aanvullende voorziening op grond van de criteria van de Kennisgeving. 
    
    
      
        Wat zijn de regels? 
      
    
    
    5. De wettelijke bepalingen en de beleidsregels zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Beoordeling door de rechtbank
    
    6. De rechtbank beoordeelt of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten de Wbr-vergunning aan Fastned te verlenen. Dat doet de rechtbank aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. 
    
    
      6.1.
      Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
        
          Is de voorziening bereikbaar via de bestaande infrastructuur (eerste criterium)?
        
      
      
      
        7.	Eiseres stelt zich op het standpunt dat de wachtruimte/shop niet bereikbaar is via de bestaande infrastructuur. De bestaande infrastructuur (van de basisvoorziening) wordt namelijk volledig heringericht om de wachtruimte/shop bereikbaar te maken. Ook de daarvoor benodigde parkeerplaatsen worden anders (met meer ruimtebeslag) gesitueerd dan in de bestaande ruimte. 
      
      
    
    
      7.1.
      In het bestreden besluit en het verweerschrift heeft verweerder uitgelegd dat aan het eerste criterium wordt voldaan, omdat ten behoeve van de wachtruimte/shop geen nieuwe infrastructuur wordt aangelegd. De wachtruimte/shop is bereikbaar via de bestaande doorgaande weg op de verzorgingsplaats, ook zonder de herinrichting van de infrastructuur van de basisvoorziening.
      
    
    
      7.2.
      Verweerder heeft verder nog toegelicht dat de herinrichting, in tegenstelling tot wat eiseres stelt, niet als doel heeft de bereikbaarheid van de wachtruimte/shop te vergroten. De herinrichting van de infrastructuur is namelijk bedoeld om de uitbreiding van de basisvoorziening mogelijk te maken. Voor een basisvoorziening geldt niet het criterium dat de voorziening bereikbaar moet zijn via de bestaande infrastructuur. Voor een wachtruimte/shop geldt dat vijf kortparkeerplaatsen moeten worden gerealiseerd. Dit volgt uit het Kader Inrichting Verzorgingsplaatsen en is bedoeld om weggebruikers veilig te kunnen laten parkeren als zij kort gebruik willen maken van de shop zonder of nadat ze gebruik hebben gemaakt van de basisvoorziening. Daarnaast wordt het aantal parkeerplekken op de algemene parkeervoorziening dat verloren gaat door de realisatie van de wachtruimte/shop gecompenseerd. 
      
    
    
      7.4.
      
        Het begrip ‘nieuwe infrastructuur’ wordt door verweerder gedefinieerd als “elke vorm van verharding (asfalt, beton, grind, grastegels, etc.) die wordt aangelegd ten behoeve van de bereikbaarheid van de aanvullende voorziening.” Het gaat erom dat geen nieuwe
        verharding zoals bijvoorbeeld een extra in- en uitrit mag worden aangelegd voor de bereikbaarheid van de aanvullende voorziening. Eventuele aanpassingen die noodzakelijk zijn ten behoeve van de aanvullende voorziening zelf zijn wel toegestaan. Het door eiseres genoemde aanleggen van parkeerplaatsen staat los van dit criterium. Parkeerplaatsen zijn geen infrastructuur ten behoeve van de bereikbaarheid van de voorziening, aldus verweerder.
      
      
    
    
      7.5.
      
        De rechtbank is van oordeel dat verweerder met de hiervoor samengevatte toelichting voldoende heeft gemotiveerd dat de wachtruimte/shop bereikbaar is via de bestaande infrastructuur. Aan dit criterium wordt voldaan. 
        
          Doet de voorziening afbreuk aan de uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats (tweede criterium)?
        
      
      
      
        8.	In de Kennisgeving staat bij dit criterium: ‘Dit betekent dat een aanvullende voorziening geclusterd moet worden gerealiseerd bij een basisvoorziening (cluster-eis). Dit zal in de meeste gevallen betekenen dat de aanvullende voorziening is gelegen op het perceel van de basisvoorziening, direct aangrenzend aan het perceel van de basisvoorziening of in de nabijheid van het perceel van de basisvoorziening’.
      
      
    
    
      8.1.
      Eiseres stelt zich op het standpunt dat de wachtruimte/shop afbreuk doet aan de uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats. Er moet niet uitsluitend worden gekeken naar de ligging van de wachtruimte/shop ten opzichte van de basisvoorziening waar deze bij hoort. Ook de ruimtelijke uitstraling en het ruimtegebruik is van belang. Het geplande gebouw, bestaande uit twee verdiepingen, heeft een zodanige omvang en uitstraling dat het in opvallende mate afwijkt van de andere voorzieningen op de verzorgingsplaats. Daarom wordt niet aan dit criterium voldaan.
      
    
    
      8.2.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat aan de ‘cluster-eis’ wordt voldaan. Het energielaadpunt van Fastned (de basisvoorziening van Fastned) en de wachtruimte/shop (de aanvullende voorziening) zijn aan dezelfde kant van de bestaande doorgaande weg gesitueerd. De parkeerplekken ten behoeve van de wachtruimte/shop zijn ook aan dezelfde zijkant gesitueerd. Ze zijn weliswaar niet gelegen op het terrein van de basisvoorziening, maar dat wordt in dit geval aanvaardbaar geacht in verband met de opstelling van de verzorgingsplaats en door het goede zicht op de parkeerplekken en het eventuele aankomende verkeer. Daarnaast zijn de wachtruimte/shop en de bijbehorende parkeerplekken gelegen achter het energielaadpunt van Fastned. Dit zorgt voor herkenbaarheid en voorspelbaarheid en daarmee wordt onzeker rijgedrag voorkomen. 
      
    
    
      8.3.
      Verweerder heeft verder toegelicht dat aan de oppervlakte of inhoud van een voorziening geen zelfstandige betekenis toekomt bij beoordeling van de vraag of de voorziening aanvullend van aard is als bedoeld in de Kennisgeving. Het is dus niet zo dat een voorziening met een aanzienlijke omvang niet aanvullend van aard kan zijn, vanwege die omvang. Zo is het ook niet uitgesloten dat een voorziening met meer dan één verdieping kan kwalificeren als aanvullende voorziening. Het is wel zo dat omvang een aspect is wat, bezien in samenhang met de andere criteria uit de Kennisgeving en de omstandigheden van het geval, wordt meegenomen in de beoordeling of een voorziening aanvullend van aard is. In het geval van de aangevraagde wachtruimte/shop van Fastned is geoordeeld dat de voorziening als aanvullende voorziening kan worden aangemerkt en dat de omvang van de wachtruimte/shop dat niet anders maakt. De (omvang van de) wachtruimte/shop doet ook geen functioneel afbreuk aan de basisvoorziening. De wachtruimte/shop doet daarom geen afbreuk aan de uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats.
      
    
    
      8.4.
      
        De rechtbank is van oordeel dat verweerder voldoende heeft gemotiveerd dat de wachtruimte/shop geen afbreuk doet aan de uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats. Verweerder heeft daarbij terecht opgemerkt dat in deze beoordeling de oppervlakte of inhoud van de voorziening geen zelfstandige betekenis toekomt. De Kennisgeving sluit niet uit dat een aanvullende voorziening meer dan een verdieping bevat. Het enkele feit dat de wachtruimte/shop uit twee verdiepingen zal bestaan, maakt dus niet dat niet aan dit criterium wordt voldaan.
        
          Doet de voorziening functioneel afbreuk aan de basisvoorziening waarmee het de in- en uitritten deelt (derde criterium)?
        
      
      
      
        9.	Over dit criterium staat in de Kennisgeving dat de aanvullende voorziening geen functioneel afbreuk doet aan de basisvoorziening, waarmee het de in-en uitritten deelt. Dit betekent dat de voor de basisvoorziening kenbare hoofdactiviteit niet kan worden veranderd door de realisatie van de aanvullende voorziening.
      
      
    
    
      9.1.
      Eiseres stelt dat de wachtruimte/shop afbreuk doet aan de voor de basisvoorziening kenbare hoofdactiviteit. Gekeken moet worden naar veel meer dan uitsluitend de ligging. Volgens eiseres is het duidelijk dat de wachtruimte/shop een trekker is die volledig los gaat functioneren van de basisvoorziening. Zij baseert zich daarbij op de verschijningsvorm, het aantal zitplaatsen en de omvang van de wachtruimte/shop. De wachtruimte/shop trekt, gelet daarop, meer bezoekers aan dan uitsluitend de bezoekers van de basisvoorziening. Dat wordt versterkt door het feit dat de bij de wachtruimte/shop behorende parkeerplaatsen buiten de basisvoorziening zijn gelegen. 
    
    
      9.2.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat bij de toetsing expliciet rekening is gehouden met de situatie na de uitbreiding van het laadstation. De hoofdactiviteit verandert niet door de aanwezigheid van de wachtruimte/shop. Door de situering van de wachtruimte/shop achter de basisvoorziening blijft het overzicht op de beschikbare laadpalen op het laademplacement daarnaast behouden. Wanneer men het laademplacement oprijdt, is het duidelijk dat hier sprake is van een energielaadpunt als hoofdactiviteit. Na de uitbreiding van het laadstation is dit temeer duidelijk. Gebruikers van de basisvoorziening energielaadpunt zullen hoofdzakelijk gebruikmaken van de aanvullende voorziening wachtruimte/shop als hun voertuig aan het laden is. Hierdoor blijft de hoofdactiviteit gehandhaafd. De wachtruimte/shop is aanvullend aan de bestaande basisvoorziening energielaadpunt. 
      
    
    
      9.3.
      In het verweerschrift heeft verweerder verder toegelicht dat aan de oppervlakte of inhoud van een voorziening geen zelfstandige betekenis toekomt bij de beoordeling of de voorziening aanvullend van aard is. Daarnaast betekent het enkele feit dat andere weggebruikers dan de bezoekers van de basisvoorziening gebruik kunnen maken van de wachtruimte/shop, niet dat de kenbare hoofdactiviteit van de basisvoorziening verandert. Ook heeft verweerder toegelicht dat de omstandigheid dat bezoekers van een andere basisvoorziening of andere weggebruikers gebruik kunnen maken van de shop/wachtvoorziening en dat wellicht ook zullen doen, niet betekent dat daardoor sprake zal zijn van een zodanige verkeersaantrekkende werking dat de voorziening niet meer kan worden gekwalificeerd als een aanvullende voorziening. Eiseres heeft deze stelling volgens verweerder ook niet nader onderbouwd. 
      
    
    
      9.4.
      De rechtbank volgt verweerder daarin. Verweerder heeft daarbij in redelijkheid kunnen meewegen dat door de situering van de wachtruimte/shop achter de basisvoorziening, het overzicht op de basisvoorziening behouden blijft en dat de prominent aanwezige laadzuilen en het kenmerkende afdak van de basisvoorziening ervoor zorgen dat de gebruikers het energielaadpunt zullen (blijven) herkennen als een basisvoorziening energielaadpunt.
      
      
        
          Leidt de voorziening ertoe dat de verkeersstromen in complexiteit toenemen of gaat die ten koste van de (verkeers)veiligheid op de verzorgingsplaats (vierde criterium)?
        
      
      
      
        10.	Over dit criterium is in de Kennisgeving vermeld dat een aanvullende voorziening de doorstroming van de verkeersstromen niet mag belemmeren.
      
      
    
    
      10.1.
      Eiseres voert aan dat de wachtruimte/shop de verkeersstromen complexer zal maken en/of ten koste gaat van de (verkeers)veiligheid op de verzorgingsplaats. De doorstroming van de verkeersstromen wordt door de wachtruimte/shop en de daarbij behorende parkeerplaatsen belemmerd. De complexiteit neemt toe nu van de basisvoorziening afrijdende automobilisten gelijktijdig te maken krijgen met zowel over de verzorgingsplaats rijdende automobilisten als in- en uitparkerende automobilisten bij de wachtruimte/shop. 
    
    
      10.2.
      Verweerder wijst er in het bestreden besluit op dat de wachtruimte/shop primair is bedoeld als wachtruimte voor klanten die gebruikmaken van de basisvoorziening energielaadpunt. Dat betekent dat de klant de auto achterlaat, terwijl deze aan het laden is en zich naar de wachtruimte begeeft om gebruik te maken van de faciliteiten. De wachtruimte/shop is direct gelegen achter de basisvoorziening. Dat betekent dat er geen toename is in de verkeersstromen ter plaatse en/of van de complexiteit. 
      
    
    
      10.3.
      Verweerder heeft verder toegelicht dat voor weggebruikers die niet laden maar wel gebruik willen maken van de wachtruimte/shop vijf kortparkeerplaatsen worden aangelegd. Deze bij de wachtruimte/shop behorende parkeerplaatsen worden ‘harpparkeerplekken’. Harpparkeerplekken zorgen voor een goede doorstroming van het verkeer, welke bijdraagt aan het voorkomen van het inrijden tegen de verplichte rijrichting. Voor zover hier extra verkeersbewegingen plaatsvinden, blijven deze beperkt tot dit gedeelte van de verzorgingsplaats, waardoor de verkeerssituatie overzichtelijk blijft. De wachtruimte/shop is dusdanig ver naar achteren gepositioneerd, dat de ligging niet conflicteert met zichtlijnen. 
      
    
    
      10.4.
      Bovendien is de wachtruimte/shop met bijbehorende parkeerplekken gelegen binnen een verblijfsgebied, waar een 30 km/u regime geldt en waar weggebruikers bedacht zijn op oversteekbewegingen. Van onveilige situaties is dan ook geen sprake, aldus verweerder.
      
    
    
      10.5.
      In het kader van de beoordeling van de aanvraag is een locatie specifieke verkeerskundige beoordeling uitgevoerd. De conclusie in de verkeerskundige beoordeling is dat de shop niet verkeersonveilig is.
      
    
    
      10.6.
      De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt. Verweerder heeft zijn standpunt dat verkeersstromen niet in complexiteit zullen toenemen voldoende deugdelijk en inzichtelijk gemotiveerd. Eiseres heeft niet – met een contra expertise – onderbouwd op welke manier de verkeersstromen in complexiteit toenemen als gevolg van de wachtruimte/shop of dat de verkeersveiligheid verslechtert. Verweerder mocht zich daarom baseren op de conclusie van de verkeerskundige beoordeling. De rechtbank ziet in wat eiseres aanvoert geen aanleiding om te twijfelen aan de conclusie van verweerder.  
      
      
        
          Gaat de aanvullende voorziening ten koste van bestaande groenvoorzieningen (zesde criterium)?
        
      
      
      
        11.	In de Kennisgeving is opgenomen dat de aanvullende voorziening ‘in beginsel’ niet ten koste gaat van bestaande groenvoorzieningen, waterberging, picknickplekken en/of speelplaatsen.
      
      
    
    
      11.1.
      Eiseres stelt dat de wachtruimte/shop ten koste gaat van de groenvoorzieningen. Dit kan niet worden gecompenseerd met groene wanden aan de Wachtruimte/shop. Ook compensatie elders op de verzorgingsplaats neemt deze strijdigheid niet weg. Dit geldt temeer nu deze compensatie naar alle waarschijnlijkheid ook ziet op het groen dat verdwijnt door de uitbreiding van de basisvoorziening van Fastned. Als de basisvoorziening en wachtruimte/shop tezamen worden bezien dan verdwijnt een volledige groenstrook op de verzorgingsplaats. 
      
    
    
      11.2.
      Verweerder heeft in zijn besluitvorming toegelicht dat de wachtruimte/shop in een grasveld (grasvoorziening) wordt gerealiseerd. Dit betreft echter groen van beperkte kwaliteit. Nabij de compensatieparkeerplekken aan de overzijde worden stoeptegels verwijderd, zodat hier meer groen kan ontstaan. Op de gehele verzorgingsplaats blijft voldoende groen over ten behoeve van een prettige verblijfsfunctie, ook met het opofferen van dit relatief kleine stuk gras. Aan de wachtruimte/shop is een gelijk aantal vierkante meters groen aangebracht, als dat wordt ingenomen door de wachtruimte/shop. Op deze wijze wordt gecompenseerd voor het bestaande gras en blijft het groene karakter van de verzorgingsplaats en de waterbergende functie ervan behouden.
      
    
    
      11.3.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee voldoende gemotiveerd dat het opofferen van het grasoppervlak niet maakt dat niet aan het zesde criterium van de Kennisgeving wordt voldaan. Het groene karakter van de verzorgingsplaats blijft ondanks de komst van de wachtruimte/ shop behouden. Eiseres heeft ook niet onderbouwd waarom de getroffen compensatiemaatregelen voor het opofferen van het beperkte stuk gras onvoldoende zijn. 
      
      12. De rechtbank is op basis van het voorgaande van oordeel dat verweerder de wachtruimte/shop terecht heeft gekwalificeerd als ‘aanvullende voorziening’ in de zin van de Kennisgeving. 
      
      
        
          Kwalificeert de wachtruimte/shop als wegrestaurant?  
        
      
      
      13. De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat de voorziening zich kwalificeert als wegrestaurant en daarmee als een basisvoorziening. 
      
    
    
      13.1.
      Zoals verweerder in zijn besluitvorming voldoende heeft toegelicht kan de wachtruimte/shop niet worden gekwalificeerd als wegrestaurant. De wachtruimte/shop is meer een gemakswinkel en biedt beperkte restauratieve diensten aan. De eetwaren die worden aangeboden zijn niet direct voorafgaand aan de consumptie bereid of zeer eenvoudig te bereiden en in belangrijke mate geschikt voor consumptie elders. De inrichting is daarnaast functioneel, gelet op de eenvoudige inrichting (simpele stoelen, banken en tafels zonder menukaart) die is gericht op een snelle doorloop.  
    
    
      13.2.
      De rechtbank ziet in wat eiseres aanvoert geen aanleiding om daar anders over te oordelen. 
      
      
      
        
          Doelmatigheid 
        
      
      
      
        14.	Anders dan eiseres stelt is de rechtbank van oordeel dat de wachtruimte/shop doelmatig is. Nu de wachtruimte/shop is toegestaan op grond van de Kennisgeving is de wachtruimte/shop in beginsel doelmatig. 
      
      
    
    
      14.1.
      De rechtbank ziet in wat eiseres aanvoert geen aanleiding om daar anders over te oordelen.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    15. Gelet op het bovenstaande komt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder in overeenstemming met het beleid neergelegd in de Kennisgeving de gevraagde vergunning heeft verleend en ook overigens geen grond hoefde te zien om de aanvraag te weigeren om redenen van veiligheid en doelmatigheid.
    
    16. Het beroep is ongegrond. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.I.H. Kerstens-Fockens, voorzitter en mr. B. van Dokkum en mr. F. Arichi, leden in aanwezigheid van mr. J.R. van Veen, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 6 januari 2025. 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter 
              
              
              
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
  
  
    Wet beheer rijkswaterstaatswerken
    
    
      Per 1 januari 2024 is de Wbr ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat vóór die datum de aanvraag om een Wbr-vergunning is ingediend, is in deze zaak de Wbr met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dit volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet.
    
    
    
      Een verzorgingsplaats langs een rijksweg is een waterstaatswerk als bedoeld in artikel 1 van de Wbr. Voor het maken en behouden van een voorziening op een verzorgingsplaats, zoals een wachtruimte/shop, is ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wbr een vergunning nodig.
    
    
    
      Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wbr kan een vergunning slechts worden geweigerd, gewijzigd of ingetrokken ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruiken van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken. 
    
    
    
      Het toetsingskader voor aanvragen om een vergunning voor het aanbieden van voorzieningen op een verzorgingsplaats langs rijkswegen, als bedoeld in artikel 3 van de Wbr, is het beleid, zoals neergelegd in de Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen (de Kennisgeving). De Kennisgeving is in 2004 vastgesteld en – voor zover in deze zaak relevant – in 2022 gewijzigd. Deze wijziging van de Kennisgeving is op 17 mei 2022 in de Staatscourant gepubliceerd en op 18 mei 2022 in werking getreden. De rechtbank zal de gewijzigde Kennisgeving hierna aanduiden als de Kennisgeving 2022.
    
    
    
      De Kennisgeving 2022 maakt onderscheid tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen. Basisvoorzieningen zijn benzinestations, wegrestaurants, servicestations en energielaadpunten. 
    
    
    
      In de Kennisgeving 2022 staan zeven cumulatieve criteria waaraan wordt getoetst om te beoordelen of een voorziening aanvullend is. Als niet aan één van deze criteria wordt voldaan, is er geen sprake van een aanvullende voorziening. Het gaat om de volgende criteria: 
    
    - de aanvullende voorziening moet bereikbaar zijn via de bestaande infrastructuur. Er is geen sprake van een aanvullende voorziening als voor de bereikbaarheid ervan nieuwe infrastructuur moet worden aangelegd;
    - de aanvullende voorziening doet – in het belang van een veilig en doelmatig gebruik – geen afbreuk aan de uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats. Dit betekent dat een aanvullende voorziening geclusterd moet worden gerealiseerd bij een basisvoorziening (cluster-eis). Dit zal in de meeste gevallen betekenen dat de aanvullende voorziening is gelegen op het perceel van de basisvoorziening, direct aangrenzend aan het perceel van de basisvoorziening of in de nabijheid van het perceel van de basisvoorziening;
    - de aanvullende voorziening doet geen functioneel afbreuk aan de basisvoorziening waarmee het de in- en uitritten deelt. Dit betekent dat de voor de basisvoorziening kenbare hoofdactiviteit niet kan worden veranderd door de realisatie van aanvullende voorzieningen;
    - de aanvullende voorziening leidt er niet toe dat de verkeersstromen in complexiteit toenemen of ten koste gaan van de (verkeers)veiligheid op de verzorgingsplaats. Een aanvullende voorziening mag de doorstroming van de verkeersstromen niet belemmeren;
    - de aard van de aanvullende voorziening is aanvullend aan een basisvoorziening. Dit betekent dat het per definitie om een andere voorziening gaat dan de basisvoorziening waarmee het de in- en uitritten deelt (anders is geen sprake van een aanvullende voorziening maar van uitbreiding van de basisvoorziening);
    - de aanvullende voorziening gaat in beginsel niet ten koste van bestaande groenvoorzieningen, waterberging, picknickplekken en/of speelplaatsen;
    - de aanvullende voorziening mag er niet toe leiden dat niet meer wordt voldaan aan de geldende parkeernorm op grond van het Kader inrichting verzorgingsplaatsen. De kosten van eventuele compensatie van parkeerplaatsen komen voor rekening van de aanvrager.
    
    
      In de toelichting bij de Kennisgeving is vermeld dat uitgangspunt blijft het zoveel mogelijk groeperen van aanvullende voorzieningen. Met het perceel van de basisvoorziening wordt bedoeld de in verhuur of erfpacht uitgegeven kavel. Met in- en uitritten van de basisvoorziening wordt bedoeld de wegen die toegang geven naar en van het perceel van de basisvoorziening. Verder wordt vermeld dat maatwerk wordt toegepast bij de vraag in welke omvang en mate een aanvullende voorziening is toegestaan, omdat dit afhankelijk is van de situatie op de desbetreffende verzorgingsplaats en dit dus per verzorgingsplaats kan verschillen. Verder is in de toelichting vermeld dat het aantal aangevraagde elektrische laadpunten als aanvullende voorziening niet een zelfstandig criterium is bij de beoordeling van de vraag of een voorziening een aanvullend karakter heeft. Met het oog op een verkeersveilig en doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats is op voorhand niet aan te geven hoeveel elektrische laadpunten toelaatbaar zijn. Dit is enerzijds afhankelijk van de situatie op de verzorgingsplaats en anderzijds de beoogde plek waar de elektrische laadpunten zullen worden gerealiseerd zoals opgenomen in de vergunningaanvraag. Er is dus ook geen verhouding aan te geven tussen het aantal (opstelplaatsen bij) tankzuilen en elektrische laadpunten. Gelet hierop worden aantallen uit verschillende aanvragen voor elektrische laadpunten niet bij elkaar opgeteld. Het aantal aangevraagde elektrische laadpunten wordt wel betrokken bij beoordeling van de verkeersaantrekkende werking, de doorstroming, de verkeersveiligheid en of er fysieke ruimte is. Daarnaast speelt de omvang een rol bij het bepalen of er geen afbreuk wordt gedaan aan de uniforme en sobere opzet van een verzorgingsplaats en of de aangevraagde voorziening geen functioneel afbreuk doet aan de voor de basisvoorziening kenbare hoofdactiviteit aldus de toelichting bij de wijziging.
    
    
    
    
    
  
  
     Op grond van artikel 2 van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr).
  
  
     Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen (de Kennisgeving).
  
  
     Zie de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 januari 2024, ECLI:NL:RBROT:2024:712.
  
  
     Afdelingsuitspraak van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:811. 
    
  
  
     Staatscourant van 22 maart 2004, nr. 56.