ECLI:NL:RBAMS:2025:88, Rechtbank Amsterdam, 08-01-2025, 23/132
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-01-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De rechtbank beoordeelt of verweerder de exploitatievergunning aan de horecaexploitant mocht verlenen. De achterzijde van eisers woning grenst aan het perceel waar de horecaexploitant is gevestigd. Eiser stelt al langer dan tien jaar geuroverlast te ervaren door rook uit de keuken van het restaurant. Op grond van APV kan verweerder de exploitatievergunning weigeren als er sprake is van zodanige geurhinder dat het woon- en leefklimaat nadelig wordt beïnvloed. Naaar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in redelijkheid mogen concluderen dat daar geen sprake van was. De rechtbank neemt bij de beoordeling mee dat verweerder de klchten van eiser serieus heeft genomen. Beroep ongegrond.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 23/132 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 januari 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit Amsterdam, eiser
    (gemachtigde: mr. W. Koster),
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van de gemeente Amsterdam, verweerder 
    (gemachtigde: mr. dr. A. de Waal).
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [vergunninghouder] , vergunninghouder en exploitant van het Restaurant [bedrijf 1] uit Amsterdam (hierna: de horecaexploitant).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de door verweerder aan de horecaexploitant verleende exploitatievergunning voor het horecabedrijf [bedrijf 1] aan de [adres] [huisnummer] in Amsterdam (het restaurant).
    
    
    
      1.1.
      Verweerder heeft met het besluit van 17 juni 2022 een exploitatievergunning verleend aan de horecaexploitant. Met het besluit van 15 december 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen de exploitatievergunning ongegrond verklaard en de verleende vergunning in stand gelaten.
      
    
    
      1.2.
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De horecaexploitant heeft ook schriftelijk gereageerd. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 28 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, de gemachtigde van verweerder vergezeld door [naam 1] (specialist op het gebied van geur- en geluidsoverlast bij de gemeente), de horecaexploitant, vergezeld door [naam 2] (werkzaam bij [bedrijf 2] , beheerder van het gebouw waarin het restaurant is gevestigd). 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt of verweerder de exploitatievergunning aan de horecaexploitant mocht verlenen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      3.1.
      De voor de beoordeling van het beroep relevante wettelijke regels zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Waar gaat deze zaak over?
        
      
      
      
        4. De achterzijde van eisers woning grenst aan het perceel [adres] [huisnummer] te Amsterdam, waar het restaurant is gevestigd. Eiser stelt al langer dan 10 jaar geuroverlast te ervaren door rook uit de keuken van het restaurant. Reden voor eiser om bezwaar te maken tegen de aan de nieuwe eigenaar verleende exploitatievergunning. 
      
      
    
    
      4.1.
      Eiser heeft in de periode 2014 tot 2017 meerdere meldingen ingediend bij de gemeente over rook uit de afvoerpijp van (de voorganger van) het restaurant. Naar aanleiding van deze meldingen zijn de filters van de afzuiginstallatie vervangen. 
      
    
    
      4.2.
      Op 1 februari 2022 heeft eiser (ook) bezwaar ingediend tegen de exploitatievergunning van een andere horecaonderneming op de [adres] naar aanleiding van rookoverlast. Gelet hierop is met eiser afgesproken om de bron van de overlast te onderzoeken en maatregelen te nemen. Uiteindelijk bleven alleen de bezwaren tegen het restaurant ( [bedrijf 1] ) over. In de periode april 2022 tot en met juli 2023 is met eiser afgesproken dat hij rechtstreeks contact met de toezichthouders mocht opnemen bij overlast. 
      
    
    
      4.3.
      Eiser heeft op 21 juni 2022  bezwaar ingediend tegen de verleende exploitatievergunning. Het bezwaar van eiser is ongegrond verklaard omdat volgens verweerder niet is gebleken dat er sprake is van een onaanvaardbare geurhinder die aantoonbaar afkomstig is van het restaurant. 
      
    
    
      4.4.
      Uit een controle op 5 juli 2022, hangende de bezwaarprocedure, is gebleken dat het vervangen van de filters onvoldoende was, waarna de horecaexploitant een ontgeuringsinstallatie heeft geplaatst die op het moment van het bestreden besluit in werking was gesteld. Op 23 juli 2022 heeft verweerder opnieuw een klacht van eiser ontvangen over geuroverlast gerelateerd aan het restaurant toen eiser wist dat de toezichthouder, met wie hij rechtstreeks contact op kon nemen, bezig was met de horecaexploitant over de aankoop van een ontgeuringsinstallatie.
      
    
    
      4.5.
      In de maanden februari, maart en april 2023, dus nadat het bestreden besluit werd genomen, heeft verweerder op afgesproken dagen ‘s avonds met eiser gebeld om te vragen of eiser geuroverlast ondervond. Op 24 juni 2023 gaf eiser telefonisch aan overlast te ondervinden. Twee toezichthouders zijn toen naar het huis van eiser gegaan. Zij hebben ter plaatse geen geurhinder geconstateerd. Eén van de toezichthouders is vervolgens naar het restaurant gegaan om te kijken of er werd gekookt. Hij heeft ter plaatse geconstateerd dat er behoorlijk veel op de grill lag en nogmaals gevraagd aan eiser of hij iets rook maar dit bleek niet het geval. 
      
      
        
          Schending hoorplicht?
        
      
      
      
        5. Eiser voert ten eerste aan dat hij niet formeel is gehoord over zijn bezwaarschrift. Eiser heeft namelijk niet ingestemd met enkel telefonisch horen. De beslissing op bezwaar is onverwachts genomen. Eiser was nog onder de impressie dat er een hoorzitting zou plaatsvinden. Hierdoor heeft eiser niet de mogelijkheid gekregen om te reageren op zaken als de gedane controles en de geplaatste ontgeuringsinstallatie.
      
      
    
    
      5.1.
      Deze beroepsgrond slaagt. Op grond van artikel 7:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dient een belanghebbende de gelegenheid te krijgen om gehoord te worden, voordat het bestuursorgaan op het bezwaar beslist. Het bestuursorgaan kan op grond van artikel 7:3, van de Awb van het horen van een belanghebbende afzien onder meer als het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is. Hier is in deze zaak geen sprake van. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder in dit geval niet van het horen mocht afzien. Dit betekent dat de hoorplicht is geschonden. 
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank ziet echter aanleiding om dit gebrek met toepassing van  artikel 6:22 van de Awb te passeren, aangezien aannemelijk is dat eiser niet is benadeeld. Verweerder heeft voorafgaand aan de beslissing op bezwaar, maar ook daarna, veelvuldig overleg met eiser gevoerd over zijn bezwaren. Eiser heeft in dat verband al zijn argumenten tegen de verlening van de exploitatievergunning naar voren kunnen brengen. Ook is geprobeerd om een afspraak op locatie, met toestemming van de horecaexploitant, te organiseren nadat de ontgeuringsinstallatie in het restaurant was geplaatst en functioneerde. Hierop is niet meer gereageerd door eiser. Eiser stelt dat de communicatie met de gemachtigde niet altijd goed verliep waardoor deze afspraak nooit is gepland. Dit komt echter voor rekening en risico van eiser. Dat verweerder vervolgens de beslissing op bezwaar heeft genomen, kan de rechtbank volgen. Het nog langer aanhouden van het bezwaar was niet opportuun, ook met het oog op de rechtszekerheid en het belang van de horecaexploitant om op het bezwaar te beslissen, die al langer in onzekerheid verkeerde door het ingediende bezwaar. 
      
      
        
          Mocht verweerder de exploitatievergunning verlenen?
        
      
      
      
        6. Eiser voert aan dat de exploitatievergunning geweigerd moest worden omdat er door de geuroverlast sprake is van een nadelige beïnvloeding van het woon- en leefklimaat in de omgeving van het restaurant. Verweerder had de geursituatie op het moment van de besluitvorming moeten beoordelen. Uit de uitgevoerde controles naar aanleiding van eisers bezwaar bleek dat er geuroverlast werd ondervonden en er in het restaurant geen doelmatige ontgeuringsinstallatie aanwezig was. Doordat de afvoerpijp uit de keuken lager is geplaatst dan het dak van eisers woning komt die rook, afhankelijk van de windrichting, direct eisers woning binnen. Het verhogen van de afvoerpijp tot 1,5 meter boven de omliggende woningen is de enige oplossing voor de geurhinder. Eiser voert verder aan dat verweerder op grond van het toetsingskader uit de APV had moeten beoordelen of de ontgeuringsinstallatie die hangende de bezwaarprocedure is geplaatst doelmatig was. Verweerder kon niet volstaan met een verwijzing naar handhaving van het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling. Eiser doet in dit verband een beroep op een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). Daarnaast heeft verweerder op 15 augustus 2024 een last onder dwangsom opgelegd aan de horecaexploitant omdat niet werd voldaan aan de milieuregelgeving. Hieruit volgt volgens eiser dat op het moment van de verlening van de exploitatievergunning ook niet werd voldaan de milieuregelgeving. 
      
      
    
    
      6.1.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat de exploitatievergunning op goede gronden is verleend. De vergunningaanvraag is getoetst aan artikel 3.11, tweede lid, van de APV waarin is bepaald dat een exploitatievergunning wordt geweigerd als onder meer het woon- en leefklimaat in de omgeving van het restaurant nadelig wordt beïnvloed. Afgezien van de klacht van eiser van 23 juli 2022 waren er ten tijde van het bestreden besluit geen klachten en geen constateringen van overtredingen door het restaurant bekend bij verweerder. Voorafgaand aan het bestreden besluit is, mede vanwege het uitblijven van een reactie van eiser, geen controle op locatie uitgevoerd na het plaatsen van de ontgeuringsinstallatie. Na het bestreden besluit heeft verweerder op verschillende momenten contact met eiser opgenomen om na te gaan of eiser last had van rook uit de keuken van het restaurant. In geval van geuroverlast kan verweerder handhavend optreden, waarbij steeds in overleg met de horecaexploitant naar een effectieve oplossing wordt gezocht. Zelfs indien er sprake is van waarneembare geur in eisers woning dan betekent dit niet dat er sprake is van een onaanvaardbare geurhinder, aldus verweerder.
      
      
        
          Oordeel van de rechtbank
        
      
      
      
        7. De vraag die moet worden beantwoord is of verweerder terecht heeft kunnen concluderen dat er ten tijde van de vergunningverlening geen reden was om aan te nemen dat er sprake was van een aantasting van het woon- en leefklimaat door de geuroverlast van het restaurant.  
      
      
    
    
      7.1.
      De rechtbank stelt voorop dat het weigeren van een exploitatievergunning een discretionaire bevoegdheid betreft van verweerder. De rechtbank dient het gebruik van deze bevoegdheid terughoudend te toetsen waarbij wordt beoordeeld of verweerder al dan niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
      
    
    
      7.2.
      Op grond van de APV kan verweerder de vergunning weigeren als er sprake is van zodanige geurhinder dat het woon- en leefklimaat nadelig wordt beïnvloed. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in redelijkheid mogen concluderen dat daar geen sprake van was. Verweerder mocht in de besluitvorming meenemen dat (i) er geen andere klachten bij verweerder bekend waren over geurhinder gerelateerd aan het restaurant dan de klacht van eiser, (ii) het exploiteren van het restaurant op basis van het bestemmingsplan is toegestaan en (iii) in het restaurant niet – zoals eiser aanvoerde – op houtskool voedsel werd bereid. Gelet hierop kan de rechtbank verweerders standpunt volgen dat op het moment van vergunningverlening en het bestreden besluit geen aanleiding was om aan te nemen dat door geur afkomstig uit het restaurant het leef- en woonklimaat in de omgeving nadelig zou worden beïnvloed. De rechtbank neemt bij de beoordeling mee dat verweerder de klachten van eiser serieus heeft genomen en hem tegemoet is gekomen in zijn klacht dat het lastig is om geuroverlast vast te stellen omdat de toezichthouders niet elk moment kunnen langskomen wanneer hij overlast ervaart. Zoals hiervoor aangegeven, heeft verweerder op afgesproken dagen twee keer per week met eiser gebeld om te vragen of hij op die momenten overlast ervoer. Ondanks de verschillende windrichtingen heeft eiser steeds aangegeven geen overlast te ondervinden. Ook bij controles ter plekke die na plaatsing van de ontgeuringsinstallatie hebben plaatsgevonden is geen geuroverlast vastgesteld.
      
      
    
    
      7.3.
      Eiser voert aan dat het verhogen van de afvoerpijp tot 1,5 meter boven de hoogste daklijn de enige oplossing is voor de geurhinder. Op de zitting heeft verweerder toegelicht dat het verhogen van de afvoerpijp niet mogelijk is. Hier wordt namelijk geen vergunning voor verleend vanwege het beleid omtrent het beschermd stadsgezicht. Dit betekent dat op grond van de Activiteitenregeling in ieder geval een doelmatige ontgeuringsinstallatie aanwezig moet zijn. De rechtbank volgt eiser echter niet in de stelling dat verweerder bij de vergunningverlening op grond van de APV had moeten beoordelen of de ontgeuringsinstallatie doelmatig was en overweegt hiertoe als volgt. Het restaurant dient aan de geurnormen in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling te voldoen. Voor een rechtstreekse toetsing aan de geurnormen in de besluitvorming over de exploitatievergunning is op grond van de APV in beginsel geen plaats. Slechts wanneer op voorhand aannemelijk is dat het restaurant niet aan deze normen voldoet of zou kunnen voldoen, kan er voor verweerder aanleiding bestaan om de vergunning geheel of gedeeltelijk te weigeren. Gelet op de bovengenoemde feiten en omstandigheden onder 7.2. is de rechtbank van oordeel dat in dit geval niet op voorhand aannemelijk was dat het restaurant niet aan de geurnormen voldeed of zou kunnen voldoen. Er was voor verweerder daarom ook geen aanleiding om de doelmatigheid van de ontgeuringsinstallatie te onderzoeken of de vergunning op die grond te weigeren.  
      
    
    
      7.4.
      In het kader van handhaving is door verweerder wel steeds onderzoek gedaan naar aanwezigheid van een ontgeuringsinstallatie en de doelmatigheid ervan. Eisers stelling dat verweerder niet kon volstaan met het verwijzen naar handhaving van de milieuregelgeving waaronder de geldende geurnormen, volgt de rechtbank niet. De rechtbank overweegt dat verweerder zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de milieuwetgeving het geëigende spoor is om de geuroverlast aan te pakken en dat in dit verband ook wordt opgetreden. Naar aanleiding van de door eiser ervaren geuroverlast heeft verweerder meerdere controles uitgevoerd. Toen de toezichthouders tijdens de controle op 5 juli 2022 wel geuroverlast hadden waargenomen, heeft verweerder direct opgetreden en heeft de horecaexploitant maatregelen genomen, waaronder het plaatsen van een geurinstallatie. 
      
    
    
      7.5.
      Dat in 2024 door verweerder opnieuw geur is geconstateerd door problemen met de eerder aangebrachte ontgeuringsinstallatie betekent, anders dan eiser stelt, niet dat ten tijde van de besluitvorming sprake was van onaanvaardbare geurhinder. De geconstateerde geur werd veroorzaakt door een technische fout bij installatie van de ontgeuringsinstallatie. De rechtbank acht in dit verband van belang dat verweerder op de zitting heeft bevestigd dat de horecaexploitant, om geurhinder te voorkomen, meteen na deze constatering een tweede ontgeuringsinstallatie heeft geplaatst met een aanzienlijke capaciteit, inclusief een onderhoudscontract. Ook hieruit blijkt dat verweerder steeds heeft opgetreden waar nodig en de horecaexploitant zich coöperatief heeft opgesteld en de nodige maatregelen heeft getroffen om aan de milieuregelgeving te kunnen voldoen. Verweerder heeft daarbij terecht opgemerkt dat zelfs indien er een enkele keer sprake is van een waarneembare geur in de woning van eiser, dit niet maakt dat er sprake is van onaanvaardbare geurhinder. 
      
    
    
      7.6.
      Tot slot gaat de vergelijking door eiser met de situatie in de uitspraken van de Afdeling naar het oordeel van de rechtbank niet op. In deze uitspraken waren de feiten en omstandigheden niet vergelijkbaar met de onderhavige zaak. Zo was er in die zaak sprake van een groot aantal klachten van verschillende omwonenden over geurhinder veroorzaakt door de betrokken horecaonderneming, was het houden van het terras in strijd met het bestemmingsplan en gedoogd door de burgemeester en er had een uitbreiding plaatsgevonden van het horecabedrijf waardoor de vraag rees of de capaciteit van de bestaande ontgeuringsinstallatie wel afgestemd was op de situatie na de uitbreiding van het horecabedrijf. Al deze omstandigheden leidden in die zaak tot het oordeel dat de burgemeester nader onderzoek had moeten doen naar de doelmatigheid van de ontgeuringsinstallatie. In de onderhavige zaak was, zoals hiervoor uiteengezet, geen sprake van aanwijzingen dat het restaurant niet aan de geldende normen voor de geur voldeed of zou kunnen voldoen. 
      
    
    
      7.7.
      Geconcludeerd moet dus worden dat verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat de weigeringsgronden van artikel 3.11, tweede lid, van de APV zich in dit geval niet voordoen. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Verweerder moet wel het griffierecht aan eiser vergoeden. Dit, omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:2 van de Awb. Eiser krijgt om dezelfde reden ook een vergoeding van zijn proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiser.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Smayel, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. G. dos Santos 't Hoen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
      8 januari 2024.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              Rechter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: Wettelijk kader
    
    
      Artikel 3.8, eerste lid, van de APV bepaalt dat het verboden is een horecabedrijf te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
    
    
    
      Ingevolge artikel 3.3, eerste lid, van de APV weigert de burgemeester de vergunning als de exploitatie van het horecabedrijf in strijd is met het omgevingsplan, tenzij de exploitatie in overeenstemming is met een verleende buitenplanse omgevingsvergunning voor een omgevingsactiviteit.
    
    
    
      Ingevolge artikel 3.11, tweede lid, van de APV kan de burgemeester de vergunning geheel of gedeeltelijk weigeren, indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf, de openbare orde of de veiligheid nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf. Hierbij houdt de burgemeester rekening met: 
    
    a. het karakter van de straat en de wijk waarin het horecabedrijf is gelegen of zal zijn gelegen;
    b. de aard van het horecabedrijf;
    c. de spanning waaraan het woon- en leefklimaat ter plaatse reeds bloot staat;
    d. de wijze van bedrijfsvoering door de exploitant of de leidinggevende en
    e. het levensgedrag van de exploitant of leidinggevende.
    
    
      Op grond van artikel 3.132 van het Activiteitenbesluit wordt bij het bereiden van voedingsmiddelen ten behoeve van het voorkomen dan wel voor zover dat niet mogelijk is het tot een aanvaardbaar niveau beperken van geurhinder voldaan aan de bij ministeriële regeling gestelde eisen. 
    
    
    
      Op grond van artikel 3.103, eerste lid, van de Activiteitenregeling worden, ten behoeve van het voorkomen, dan wel, voor zover dat niet mogelijk is, het tot een aanvaardbaar niveau beperken van geurhinder als bedoeld in artikel 3.132 van het Activiteitenbesluit, afgezogen dampen en gassen van het bereiden van voedingsmiddelen als bedoeld in artikel 3.130, onder b, c en d, van het Activiteitenbesluit die naar de buitenlucht worden geëmitteerd: 
    
    a. ten minste twee meter boven de hoogste daklijn van de binnen 25 meter van de uitmonding gelegen bebouwing afgevoerd; of 
    b. geleid door een doelmatige ontgeuringsinstallatie.
    
  
  
     Algemene Plaatselijke Verordening 2008.
  
  
     Activiteitenbesluit en Activiteitenregeling milieubeheer.
  
  
     Zie uitspraak van de Afdeling van 7 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2403.
  
  
     Artikel 3.103, eerste lid, van de Activiteitenregeling milieubeheer.
  
  
     Uitspraak van rechtbank Zeeland-West-Brabant van 16 januari 2016, ECLI:NL:RBZWB:2016:375 en de uitspraak in hoger beroep Afdeling van 9 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2954.  
  
  
     Zie de uitspraken van de Afdeling van 7 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2403 (https://pi.rechtspraak.minjus.nl/) en van 19 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1051 (https://pi.rechtspraak.minjus.nl/).