ECLI:NL:CBB:2025:301, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 13-05-2025, 23/1613
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-05-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wet dieren. Hoger beroep. De minister heeft appellant een boete opgelegd van € 6.000,-, omdat appellant een varken vervoerde dat niet geschikt was voor het voorgenomen transport, nu het varken een prolaps vertoonde. Het College is, met de rechtbank, van oordeel dat de minister op grond van het rapport van bevindingen terecht heeft geconstateerd dat appellant de desbetreffende overtreding heeft begaan en dat de minister dus bevoegd was om de boete op te leggen. Op de zitting is met partijen besproken wat op de kleurenfoto’s, die bij het rapport van bevindingen zijn gevoegd, is waar te nemen. Het College is van oordeel dat die foto’s de bevindingen van de toezichthouder, zoals uiteengezet in het rapport van bevindingen, ondersteunen. Anders dan appellant heeft betoogd, vormen de foto’s dus geen reden om te twijfelen aan de juistheid van het rapport van bevindingen. Daarnaast volgt het College appellant niet in zijn betoog dat de verhoging van de boete wegens recidive onredelijk of onevenwichtig is. Uit de tekst van artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit) volgt namelijk niet de restrictie dat ook in het eerdere boetebedrag opgenomen verhogingen met nog eerder opgelegde boetes moeten voldoen aan, verkort weergegeven, de vijfjaarseis uit artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit. Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.

uitspraak				
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/1613
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 mei 2025 op het hoger beroep van:
    
      [naam 1] , te [plaats 1] ( [naam 1] )
    
      (gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen)
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 30 juni 2023, kenmerk ROT 22/665, 
      in het geding tussen
    
    
    
      [naam 1]
    
    en 
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigde: mr. F. Peters van Neijenhof)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      
        [naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 30 juni 2023 (aangevallen uitspraak) (niet gepubliceerd).
      
        De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting over het hoger beroep gegeven.
    
    
    
      De zitting was op 18 februari 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van [naam 1] en de minister deelgenomen. Tevens zijn verschenen [naam 2] namens [naam 1] en [naam 3] namens de minister.
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Op 9 juli 2020 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) in het kader van regulier toezicht op het slachthuis [naam 4] in [plaats 2] op het losbordes een inspectie bij de uitvoering van de antemortemkeuring uitgevoerd. De bevindingen van deze inspectie zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 19 juli 2020 (rapport van bevindingen).
      
    
    
      1.2
      In het rapport van bevindingen heeft de toezichthouder onder meer het volgende geschreven:
      
      
        “Datum en tijdstip van de bevinding: 9 juli 2020, omstreeks 10:00 uur.
      
      
      
        Ik heb in het bedrijf aangesproken en ben met naam en functie bekend bij: de heer [naam 5] ; functie: chauffeur voor transportbedrijf [naam 1] (foto's 5 en 6). Tevens heb ik mij aan hem gelegitimeerd.
        Tijdens mijn inspectie bij de uitvoering van de antemortemkeuring als dierenarts bevond ik mij op het losbordes van slachthuis [naam 4] Op donderdag 9 juli 2020, omstreeks 10:00 uur, zag ik dat er van de wagen met nummerplaat [nummer 1] varkens werden gelost. Er werden 198 varkens gelost, volgens het vervoersdocument varkens/zeugen afkomstig van het bedrijf met UBN [nummer 2] (foto 1). Tijdens het lossen zag ik dat een lichter, bleker varken (een gelt van
        ongeveer 80 kg) (foto 6) een genecrotiseerde rectumprolaps vertoonde (foto's 2 en 3). Het varken vertoonde ook een vergrote buikomvang (foto 4). Bij nadere inspectie zag ik dat er van het normale roodgekleurde rectale slijmvlies niets meer te zien was, enkel nog zwarte necroseplekken en bleek verkleurde delen. Ten gevolge van de aanwezige prolaps was er hier geen normale mestpassage meer mogelijk en kon er enkel zeer vloeibare mest passeren. Dit verklaart ook de toename van de buikomvang. Het varken met de genecrotiseerde prolaps werd AM ingedeeld als categorie-3 varken. Het slachthuis bestemde het varken niet voor de slacht doch als dierlijk bijproduct categorie-2.
        Het varken had slachtbliknummer [nummer 3] .
      
      
      
        Dieren met een prolaps zijn niet transportwaardig, omdat dit tot extra lijden leidt.
        De uitgestulpte rectale prolaps wordt gekwetst door schuren tegen wand, vloer en andere varkens, met pijn, kwetsuren en bloedingen als mogelijk gevolg. Tevens kan de prolaps door andere varkens aangevreten worden.
      
      
      
        Zoals blijkt uit de aanwezige letsels (enkel nog necrotisch weefsel zichtbaar, geen normaal rectaal slijmvlies meer zichtbaar, toegenomen buikomvang) was de prolaps bij dit varken zeker voor de aanvang van het transport, welke volgens het vervoersdocument varkens/zeugen op 9 juli 2020 om 08:00 uur was aangevangen, aanwezig (foto 1). Necroseletsels met afgestorven weefsel ontstaan bij een prolaps pas na 24 uur, omdat dit het gevolg is van een afgesnoerde bloedvoorziening. Deze prolaps was minstens enkele dagen oud, omdat een deel van het necrotisch weefsel al verdwenen was.
        […]
      
      
      
        De vervoerder vervoerde een varken dat niet mocht worden vervoerd, omdat het varken niet geschikt was voor het voorgenomen transport; het varken vertoonde een prolaps.
        […]
      
      
      
        Ik bracht de heer [naam 5] , chauffeur, van mijn bevindingen op de hoogte en deelde hem mede dat de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit naar aanleiding hiervan een bestuurlijke boete kan opleggen. Tevens zei ik hem, of de rechtspersoon die hij vertegenwoordigde, ingevolge het bepaalde in artikel 5:10a van de Algemene wet bestuursrecht, dat hij niet tot antwoorden verplicht was.
        Hierop verklaarde hij mij zoveel mogelijk weergegeven in zijn eigen woorden, het
        volgende:
      
      
      
        
          "Ik had deze prolaps bij het laden niet opgemerkt".
        
        […]”
      
      
    
    
      1.3
      Naar aanleiding van de bevindingen zoals beschreven in het rapport van bevindingen heeft de minister met het besluit van 4 december 2020 (het boetebesluit) [naam 1] een boete opgelegd van € 6.000,-. De minister heeft aan deze boeteoplegging ten grondslag gelegd dat [naam 1] een varken vervoerde dat niet geschikt was voor het voorgenomen transport, omdat het varken een prolaps vertoonde. Dit levert een overtreding op van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, en met artikel 3, aanhef en onder b en artikel 6, derde lid, in samenhang gelezen met Bijlage I, hoofdstuk I, paragraaf 1 en 2, onder b, van de Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten (Transportverordening).
      
    
    
      1.4
      De minister heeft bij de vaststelling van de hoogte van de op te leggen boete niet de standaard bestuurlijke boete opgelegd overeenkomstig artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit), in samenhang met artikel 1.2 en de bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren (Regeling). Het boetebedrag voor het beboetbare feit is namelijk op grond van artikel 2.5 van het Besluit verhoogd, omdat [naam 1] op 30 augustus 2019 (boetezaaknummer [nummer 4] ) eerder beboet is voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaar zijn verlopen sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden. De boete is gelijk aan de som van de voor die overtreding op te leggen boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde boete.
      
    
    
      1.5
      Met het besluit van 29 december 2021 heeft de minister de bezwaren van [naam 1] tegen het boetebesluit ongegrond verklaard. Tegen dit besluit was het beroep van het [naam 1] bij de rechtbank gericht.		
      
    
  
  
    De aangevallen uitspraak 
    
    
      2		De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister de boete terecht heeft opgelegd. Omdat de redelijke termijn was overschreden, heeft de rechtbank – voor zover hier van belang – het beroep van [naam 1] gegrond verklaard en de boete gematigd met 10% tot een bedrag van € 5.400,-. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiseres [naam 1] en voor verweerder de minister moet worden gelezen:
    
    
    
      “3.3. 	Eiseres heeft aangevoerd dat het varken geen prolaps had, omdat er geen uitpuilende
      	massa van 10-13 cm was waargenomen. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft eiseres
      	verwezen naar het artikel van dierenarts Ilse Declerck van UGent waarin staat: “Bij rectumprolaps is de donkerrode, ronde of cilinder vormige uitpuilende massa meestal 10-13
      
        	cm lang omdat dit laatste stuk endeldarm niet goed gefixeerd is aan de bekkenholte met
      
      
        	bindweefsel, spieren of ligamenten.” Verweerder heeft de toezichthouder gevraagd te reageren op dit artikel. De reactie van de dierenarts is weergegeven in het primaire besluit.
      	Uit het gebruik van ‘meestal’ valt volgens de toezichthouder af te leiden dat een prolaps niet altijd 10-13 cm groot is. De foto bij het artikel toont volgens de toezichthouder een reeds beginnende necrose die na verloop van tijd nog zal afvallen of worden afgevreten zodat de uitgestulpte centimeters verminderen. Door de gestoorde bloedvoorziening door insnoering zal een gedeelte van de uitstulping afsterven. Dit staat ook in de schriftelijke verklaring van 11 mei 2023 van deze toezichthouder die verweerder in beroep heeft overgelegd.
    
    
    
      3.4.
      
        Eiseres heeft daarnaast aangevoerd dat de constateringen van de toezichthouder niet
        	overeenkomen met de beschrijving van prolaps van het rectum die in de praktische richtsnoeren 
        wordt gegeven (pagina 17): “Zowel zeugen als slachtvarkens kunnen door deze omkeerbare aandoening worden aangetast. Het dier dient te worden geïsoleerd om het risico op bloeding en secundaire infectie te voorkomen. Als de prolaps onomkeerbaar is, is het dier ongeschikt voor vervoer.” In reactie hierop heeft de toezichthouder toegelicht dat op de foto op pagina 17 van de praktische richtsnoeren een verse prolaps te zien is (zichtbare roze slijmhuid) van nog geen 10 cm groot. Bij die foto is vermeld dat het gaat om een varken met een onomkeerbare prolaps en volgens de praktische richtlijnen is een varken in dat geval ongeschikt voor vervoer. In de schriftelijke verklaring van 11 mei 2023 heeft de toezichthouder toegelicht dat het varken bij het laden een onomkeerbaar prolaps had, omdat de uitpuiling niet vanzelf naar de normale toestand is teruggekeerd waardoor necrose van het uitgestulpte deel is opgetreden. Volgens de toezichthouder was de prolaps minstens enkele dagen oud.
      
      
    
    
      3.5.
      
        Voorts heeft eiseres een verklaring overgelegd van dierenarts [naam 6] van de
        Varkenspraktijk waarin hij reageert op een foto die de toezichthouder bij de inspectie heeft
        gemaakt: “Onder een rectum prolaps wordt verstaan het uitpuilen van de endeldarm buiten
        
          het lichaam van het varken. Varkens die lijden aan deze aandoening mogen niet getransporteerd worden, omdat het risico op beschadigen en zodoende ontstaan van een pijnlijke situatie op transport dusdanig groot is, dat dit ten allen tijde vermeden moet worden.
        
        
          Op de foto zie ik een varken met een ogenschijnlijk goede conditie met een gezwel tussen de
        
        
          staartbasis en de vagina. De endeldarm is niet zichtbaar als cilindrische uitstulping buiten
        
        
          het lichaam. Wat de oorzaak van dit gezwel is, is aan de hand van een foto niet vast te
        
        
          stellen. Maar op basis van deze foto kan ik niet spreken van een endeldarmprolaps.”
        Verweerder heeft de toezichthouder om een nadere toelichting gevraagd en de toezichthouder die ter zitting aanwezig was, maar niet het rapport van bevindingen heeft opgesteld, heeft op de foto in kleur aangewezen waar afstervend slijmvlies te zien is en aangeduid waar vloeibare mestresten zichtbaar zijn, wat erop duidt dat door de prolaps geen normale mestpassage meer mogelijk was.
      
      
    
    
      3.6.
      
        Aan de stelling van eiseres ter zitting dat het dier is geslacht als categorie 2 en niet
        als categorie 3 en dat zij is uitbetaald voor categorie 2 kan geen betekenis worden gehecht,
        nu zij deze stelling niet heeft onderbouwd. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat het
        dier niet voor de slacht is bestemd maar als een dierlijk bijproduct, wat ook een aanwijzing
        is dat het dier niet geschikt is voor vervoer.
      
      
    
    
      3.7.
      
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft de toezichthouder genoegzaam toegelicht
        dat sprake was van een prolaps waardoor het varken niet geschikt was om te worden vervoerd. Eiseres heeft met hetgeen zij naar voren heeft gebracht, geen concrete aanknopingspunten aangedragen voor twijfel aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouder. Dit betekent dat verweerder op basis van het rapport van bevindingen terecht heeft vastgesteld dat eiseres artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in verbinding met artikel 4.8. van de Regeling houders van dieren, in verbinding met aanhef artikel 3 en artikel 3, onder b en artikel 6, derde lid, gelet op bijlage I, hoofdstuk I, paragraaf 1 en 2, onder b, van de Transportverordening heeft overtreden. Verweerder was daarom bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen.
      
      
      
        4.	Wat de hoogte van de boete betreft heeft eiseres verwezen naar wat zij reeds in haar
        zienswijze en in bezwaar naar voren heeft gebracht. Voor het onbeperkt blijven verhogen van boetes is geen wettelijke basis. Het standaard boetebedrag voor een overtreding als onderhavige bedraagt € 1.500,-. Het is disproportioneel om dit boetebedrag te viervoudigen tot € 6.000.-. De eerdere boete die aan de recidive ten grondslag ligt is destijds al twee keer verhoogd, aldus eiseres.
      
      
    
    
      4.1.
      
        In artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit handhaving en overige
        zaken Wet dieren in samenhang gelezen met artikel 1.2 en de bijbehorende bijlage van de
        Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren is de boete voor een overtreding als hier
        aan de orde is, vastgesteld op € 1.500,-.
      
      
    
    
      4.2.
      In artikel 2.5 van het Besluit handhaving is bepaald dat indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, de bestuurlijke boete gelijk is aan de som van de op grond van artikel 2.2 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete. Op grond van deze bepaling heeft verweerder de boete voor eiseres vastgesteld op € 6.000,-. Dit is het bedrag van € 1.500,- voor onderhavige overtreding vermeerderd met een boete van € 4.500,- die bij besluit van 30 augustus 2019 aan eiseres was opgelegd wegens een eerdere overtreding van hetzelfde voorschrift.
      
    
    
      4.3.
      
        Ten aanzien van de stelling van eiseres dat toepassing van de disproportioneel is, overweegt de rechtbank dat de wetgever er nadrukkelijk voor heeft gekozen om herhaling
        van een overtreding zwaarder te bestraffen door het boetebedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval. In dit geval is aan eiseres eerder een boete opgelegd voor overtreding van dezelfde norm. Die boete heeft er niet toe geleid dat herhaling is voorkomen. De verhoging in dit geval vindt de rechtbank ook niet onredelijk of onevenredig.
      
      
      
        5. 	Ter zitting heeft eiseres aangevoerd dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden.
      
      
    
    
      5.1.
      
        De redelijke termijn is aangevangen met het voornemen van 7 oktober 2020. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met ongeveer 9 maanden overschreden.
        De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete te matigen met 10% tot
        een bedrag van € 5.400,-.”
      
      
    
  
  
    Standpunten van partijen
    
      
      Standpunt van [naam 1]
    
    
    3 [naam 1] betwist dat hij een overtreding heeft begaan. Het varken had geen rectumprolaps. Naar aanleiding van de argumenten van [naam 1] had de rechtbank tot het oordeel moeten komen dat de minister ten onrechte de boete aan [naam 1] heeft opgelegd. Verder heeft [naam 1] op de zitting aangevoerd dat de boete ten onrechte is verhoogd, omdat in het boetebedrag van € 4.500,- van het boetebesluit van 30 augustus 2019 waarmee de boete is verhoogd ook boetes zijn inbegrepen die ouder zijn dan vijf jaar.
    
    
      
        Standpunt van de minister
      
    
    
    4 De minister onderschrijft de uitspraak en de overwegingen van de rechtbank. [naam 1] heeft de bevindingen van de toezichthouder niet gemotiveerd kunnen weerleggen. Ten aanzien van de hoogte van de boete heeft de minister aangevoerd dat aan een verhoging niet de voorwaarde is verbonden dat de eerder opgelegde boete niet uit onderdelen mag bestaan die ouder zijn dan vijf jaar. 
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    
      5		Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
    
    
    
      
        Beoordeling van de overtreding
      
    
    
    
      6.1
      Ter beoordeling staat of de minister heeft aangetoond dat [naam 1] de onder 1.3 genoemde bepalingen heeft overtreden en zo ja, of de minister bevoegd was om daarvoor een boete op te leggen. Hierover overweegt het College als volgt.  
      
    
    
      6.2
      Het College is, met de rechtbank, van oordeel dat de minister op grond van het rapport van bevindingen terecht heeft geconstateerd dat [naam 1] de onder 1.3 genoemde bepalingen heeft overtreden en dat de minister dus bevoegd was om daarvoor een boete op te leggen. De door [naam 1] aangevoerde hogerberoepsgronden leiden niet tot een ander oordeel. Hieronder licht het College dat toe.
      
    
    
      7.1
      Het College stelt voorop dat in een geval als dit, waarin een boete is opgelegd, de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, rust op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. De minister moet daarom het bewijs leveren dat [naam 1] de onder 1.3 genoemde bepalingen heeft overtreden en moet daartoe de feiten deugdelijk vaststellen. Voor het bewijs dat [naam 1] de genoemde bepalingen heeft overtreden, steunt de minister op de in het rapport van bevindingen beschreven waarnemingen van de toezichthouder.
      
    
    
      7.2
      Het College stelt vast dat het rapport van bevindingen volgens de ondertekening naar waarheid is opgemaakt. Volgens vaste rechtspraak van het College, waaronder de uitspraak van 2 juli 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:417), mag een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zullen doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Als het toezichtrapport, zoals in dit geval, niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt, komt aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden daarmee minder bewijskracht toe dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Maar dit betekent niet dat het bestuursorgaan zijn besluit niet (uitsluitend) op het toezichtrapport mocht baseren. Het College betrekt hierbij dat dit rapport is opgesteld door een opgeleide toezichthouder van wie niet is gebleken dat deze een belang heeft bij het onjuist vermelden van wat hij heeft waargenomen. Het ligt op de weg van degene bij wie de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen toch onjuist zijn.
      
    
    
      7.3
      Het College ziet geen grond voor zodanige twijfel aan de bevindingen, zoals opgenomen in het rapport van bevindingen, dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag mogen worden gelegd. Uit het rapport van bevindingen volgt dat de toezichthouder zag dat een lichter, bleker varken een genecrotiseerde rectumprolaps vertoonde. Het varken vertoonde volgens de toezichthouder ook een vergrote buikomvang. Bij nadere inspectie zag de toezichthouder dat van het normale roodgekleurde rectale slijmvlies niets meer te zien was, want de toezichthouder zag alleen nog zwarte necroseplekken en bleek verkleurde delen. Verder heeft de toezichthouder in het rapport van bevindingen geschreven dat als gevolg van de aanwezige prolaps geen normale mestpassage meer mogelijk was en alleen zeer vloeibare mest kon passeren. Dit verklaart volgens de toezichthouder ook de toename van de buikomvang. 
      
    
    
      7.4
      De toezichthouder heeft drie foto’s gemaakt van zijn bevindingen van het varken en die foto’s bij het rapport van bevindingen gevoegd als respectievelijk bijlage 2, bijlage 3 en bijlage 4. Op de zitting heeft het College met [naam 1] en de minister besproken wat op deze foto’s, in kleur, is waar te nemen. Op de foto die als bijlage 2 bij het rapport van bevindingen is gevoegd, is de achterhand van het varken te zien, met de focus op het gedeelte onder de staart van het varken. De toezichthouder die het rapport van bevindingen heeft opgesteld, heeft op de zitting over deze foto verklaard dat hierop is te zien dat het varken kleiner en bleker is dan een gezonde soortgenoot. Het varken woog 80 kilogram, terwijl het gemiddelde slachtgewicht 120 kilogram is. Het varken lag dus 30 tot 40 kilogram achter op zijn soortgenoten. Hierdoor is de rectumprolaps naar schatting van de toezichthouder drie tot vier weken voor het inladen aanwezig geweest. Normaal gesproken is het slijmvlies van het rectum rood-roze gekleurd, maar op de foto is een daarvan afwijkend beeld te zien. De toezichthouder heeft op de foto aangewezen waar het slijmvlies bleke verkleuringen vertoont. Ook zijn er op de foto zwarte randen rondom het verkleurde weefsel te zien. Daarover heeft de toezichthouder in het rapport van bevindingen verklaard dat het genecrotiseerd weefsel betreft en toegelicht dat necroseletsel met afgestorven weefsel pas ontstaat na 24 uur, omdat door de uitstulping de bloedvaten en daardoor de bloedvoorziening worden afgesnoerd. Verder heeft de toezichthouder ter zitting op de foto aangewezen waar een rest van vloeibare mest zichtbaar is, namelijk vlak boven de vulva van het varken. [naam 1] heeft tijdens de zitting opgemerkt dat het weefsel dat zichtbaar is op de foto er door het varken tijdens het transport uit is geperst en dat als het varken had gestopt met persen, het weefsel weer naar binnen zou zijn getrokken. Volgens de toezichthouder was het vanwege de genecrotiseerde delen en de omvang daarvan onmogelijk dat het weefsel weer naar binnen zou zijn gegaan. Op de foto die als bijlage 3 bij het rapport van bevindingen is gevoegd, is het klinische beeld van de achterhand van het varken van dichtbij te zien. Ook op deze foto heeft de toezichthouder de rest platte mest boven de vulva van het varken aangewezen, evenals de zwarte randen rondom het bleek verkleurde slijmvlies van het rectum van het varken. [naam 1] heeft over deze foto verklaard dat er weliswaar mest zichtbaar is op de foto, maar dat het niet zichtbaar is of het platte mest of mest met een vastere structuur betreft. Op de foto die als bijlage 4 bij het rapport van bevindingen is gevoegd, is het varken van opzij te zien. De toezichthouder heeft over deze foto verklaard dat hierop is te zien dat het varken bleker en kleiner is dan zijn soortgenoten, met een verdikte buikomvang. Volgens [naam 1] is op deze foto een gezond varken te zien, want het varken heeft een brede rug en fatsoenlijke hammen. 
      
    
    
      7.5
      Gelet op de bespreking op de zitting van de foto’s die als bijlagen bij het rapport van bevindingen zijn gevoegd, is het College van oordeel dat deze foto’s de bevindingen van de toezichthouder, zoals uiteengezet in het rapport van bevindingen, ondersteunen. Anders dan [naam 1] heeft betoogd, vormen de foto’s dus geen reden om te twijfelen aan de juistheid van het rapport van bevindingen.
      
      
        7.6.1
        Het College volgt [naam 1] niet in zijn betoog dat het varken geen rectumprolaps had omdat er bij het varken geen uitpuilende massa van 10 tot 13 centimeter van het rectum zichtbaar was. Ter onderbouwing van deze stelling heeft [naam 1] verwezen naar een artikel van I. Declerck, ‘Rectum- en uterusprolaps’, in het tijdschrift Landbouw&Techniek van 23 december 2011, pagina 32-33. In dit artikel staat onder meer vermeld dat bij een rectumprolaps bij een varken de donkerrode, ronde of cilindervormige uitpuilende massa meestal 10-13 centimeter lang is, omdat dit laatste stuk endeldarm niet goed is gefixeerd aan de bekkenholte met bindweefsel, spieren of ligamenten. Verder staat in het artikel dat hokgenoten graag aan de uitstulping vreten, met eventueel infecties en sterfte tot gevolg. Op de foto die bij het artikel is geplaatst, is de achterhand van een varken zichtbaar, waarbij uit het gedeelte onder de staart van het varken een kokervormige uitstulping zichtbaar is van meerdere centimeters lang. De toezichthouder heeft op de zitting toegelicht dat op deze foto een rectumprolaps in het beginstadium zichtbaar is en dat hokgenoten aan de uitstulping vreten, waardoor de uitstulping in massa afneemt. Ook heeft de toezichthouder op de zitting toegelicht dat de uitstulping na verloop van tijd in massa afneemt doordat delen ervan afsterven en als gevolg daarvan van het varken af vallen of daarvan afgeschuurd worden. Gelet op deze toelichting van de toezichthouder en de klinische beschrijving van een rectumprolaps in het artikel, waarbij Declerck ingaat op de oorzaken, risicofactoren, behandeling en prognose, begrijpt het College dat in het artikel het klinische beeld van een rectumprolaps in een beginstadium centraal staat. Het onderhavige varken had volgens het rapport van bevindingen een rectumprolaps van minstens enkele dagen oud en naar de toelichting van de toezichthouder op de zitting zelfs drie tot vier weken oud, waardoor de rectumprolaps in een verdergevorderd stadium verkeerde. Daarom gaat de vergelijking die [naam 1] maakt tussen de rectumprolaps van het door hem vervoerde varken en de beschrijving van een rectumprolaps in het artikel van Declerck niet op. 
        
      
      
        7.6.2
        Verder heeft [naam 1] betoogd dat de bevindingen van de toezichthouder niet overeenkomen met de beschrijving van een rectumprolaps op pagina 17 van de Praktische richtsnoeren voor het bepalen van de geschiktheid voor vervoer van varkens (Praktische richtsnoeren) en dat het varken daarom geen rectumprolaps had. Hiertegen heeft de minister ingebracht dat op de foto op pagina 17 van de Praktische richtsnoeren een prolaps in een beginstadium is te zien, terwijl het onderhavige varken een rectumprolaps in een verdergevorderd stadium had. Zoals het College onder 7.6.1 heeft overwogen, is het klinische beeld van de rectumprolaps bij het door [naam 1] vervoerde varken, waarbij de rectumprolaps meerdere dagen tot weken aanwezig was, niet te vergelijken met het klinische beeld van een rectumprolaps in een beginstadium. Daarom gaat de vergelijking die [naam 1] maakt met de beschrijving van een rectumprolaps op pagina 17 van de Praktische richtsnoeren en de rectumprolaps van het door hem vervoerde varken mank.
        
      
      
        7.6.3
        Tot slot heeft [naam 1] een verklaring van [naam 6] , dierenarts, van 22 oktober 2020 in het geding gebracht ter onderbouwing van zijn stelling dat het door hem vervoerde varken geen rectumprolaps had. In deze verklaring heeft [naam 6] geschreven dat hij een foto van het varken heeft beoordeeld, welke foto bij de verklaring is gevoegd, en dat hij op de foto een varken ziet met een ogenschijnlijk goede conditie met een gezwel tussen de staartbasis en de vagina. Verder heeft [naam 6] geschreven dat de endeldarm niet zichtbaar is als cilindrische uitstulping buiten het lichaam en dat hij op basis van de foto niet kan spreken van een endeldarmprolaps. Naar het oordeel van het College leidt ook de verklaring van [naam 6] niet tot twijfel aan de bevindingen van de toezichthouder zoals uiteengezet in het rapport van bevindingen. Op de zitting heeft [naam 1] namelijk toegelicht dat [naam 6] maar één foto van het varken heeft beoordeeld, terwijl bij het rapport van bevindingen drie foto’s van het varken zijn gevoegd, en dat [naam 6] de foto alleen in zwart/wit en dus niet in kleur heeft beoordeeld.
        
      
    
    
      7.7
      Uit het voorgaande volgt dat [naam 1] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de bevindingen van de toezichthouder onjuist zijn. De minister heeft op basis van het rapport van bevindingen terecht vastgesteld dat [naam 1] de onder 1.3 genoemde bepalingen heeft overtreden. De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat de minister bevoegd was om [naam 1] daarvoor een boete op te leggen.
      
      
        
          De hoogte van de boete
        
      
      
    
    
      7.8
      Over de hoogte van de boete heeft [naam 1] aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de verhoging van de boete wegens recidive niet onredelijk of onevenwichtig is. Volgens [naam 1] bestaat het boetebedrag waarmee de boete is verhoogd uit componenten van boetes die ouder zijn dan vijf jaar en dat is op grond van artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit niet toegestaan. Ook stelt [naam 1] zich op het standpunt dat er bij de eerder opgelegde boete geen sprake was van eenzelfde overtreding, waardoor de boete niet met het eerdere boetebedrag mocht worden verhoogd. De eerdere boete zag namelijk op het vervoer van een dier met een andere aandoening dan een rectumprolaps.
      
    
    
      7.9
      Op grond van artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit is de bestuurlijke boete, als ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 van het Besluit voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete. In dit geval is het boetebedrag van € 1.500,- voor de overtreding vermeerderd met een boete van € 4.500,- die met het boetebesluit van 30 augustus 2019 (boetezaaknummer [nummer 5] ) aan [naam 1] was opgelegd. 
      
    
    
      7.10
      Het College volgt [naam 1] niet in de uitleg die hij geeft van artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit. Uit de tekst van artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit volgt namelijk niet de restrictie dat ook in het eerdere boetebedrag opgenomen verhogingen met nog eerder opgelegde boetes moeten voldoen aan de hiervoor onder 7.9 omschreven vijfjaarseis uit artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit. 
      
    
    
      7.11
      Wat betreft het betoog van [naam 1] dat er bij de eerder opgelegde boete geen sprake was van eenzelfde overtreding in de zin van artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit overweegt het College als volgt. Op grond van artikel 3, aanhef en onder b, van de Transportverordening moeten de dieren geschikt zijn voor het voorgenomen transport. Op de zitting heeft [naam 1] toegelicht dat de eerdere boete aan hem is opgelegd vanwege het vervoer van een dier dat niet geschikt was voor het transport door een andere aandoening dan een rectumprolaps. Het College volgt de minister in zijn uitleg van het begrip eenzelfde overtreding in artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit, namelijk dat het daarbij gaat om het overtreden voorschrift. Dat is in dit geval het vervoeren van een dier dat niet geschikt was voor het transport in de zin van artikel 3, aanhef en onder b, van de Transportverordening. Daarbij is niet van belang wat de oorzaak is van de ongeschiktheid van het dier voor het transport. Gelet op het voorgaande slaagt het betoog van [naam 1] niet.
      
      
        
          Redelijke termijn
        
      
      
    
    
      8.1
      Het College beoordeelt, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 14 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:7, onder 6.1), ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, is overschreden.
      
    
    
      8.2
      In een bestraffende zaak als deze geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hogerberoepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
      
    
    
      8.3
      In dit geval is de redelijke termijn begonnen met het voornemen tot boeteoplegging van 7 oktober 2020. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met ruim zeven maanden overschreden. Van factoren die aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Volgens vaste rechtspraak wordt bij overschrijding van de redelijke termijn in bestraffende zaken de boete in beginsel gematigd met 5% per half jaar waarmee de termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak de boete gematigd met 10% tot een bedrag van € 5.400,- vanwege overschrijding van de redelijke termijn in de beroepsfase. Het College zal de boete niet verder matigen, nu de matiging die al heeft plaatsgevonden volstaat, gelet op de overschrijding van de redelijke termijn in de procedure als geheel (voornemen, bezwaar, beroep en hoger beroep).
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      
        9		Het hoger beroep slaagt niet. Dat betekent dat de aangevallen uitspraak in stand blijft. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van 
      mr. D.L. van Hal-Vermeer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 mei 2025.
    
    
    
    
    
    
      w.g. H.L. van der Beek				w.g. D.L. van Hal-Vermeer
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG en van Verordening (EG) nr. 1255/97
      
    
    
    
      Artikel 3
    
    
    
      Algemene voorwaarden voor het vervoer van dieren
    
    
    
      Het is verboden dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent.
    
    
    
      Bovendien moet aan de volgende voorwaarden worden voldaan:
    
    
    
      (…)
    
    
    b) de dieren zijn geschikt voor het voorgenomen transport;
    
    
      Artikel 6
    
    
    
      Vervoerders
    
    
    3. De vervoerders vervoeren de dieren in overeenstemming met de technische voorschriften in bijlage I.
    
    
    
      BIJLAGE I
    
    
    
      TECHNISCHE VOORSCHRIFTEN
    
    
    
      (als bedoeld in artikel 6, lid 3, artikel 8, lid 1, en artikel 9, lid 1, en lid 2, onder a))
    
    
    
      HOOFDSTUK I
    
    
    
      GESCHIKTHEID VOOR VERVOER
    
    
    1. Alleen dieren die geschikt zijn voor het voorgenomen transport mogen worden vervoerd, en de vervoersomstandigheden moeten van dien aard zijn dat de dieren geen letsel of onnodig lijden kan worden berokkend.
    
    2. Gewonde, zwakke en zieke dieren worden niet in staat geacht te worden vervoerd, met name in de volgende gevallen:
    
    
      (…)
    
    
    b) wanneer zij ernstige open wonden of een prolaps vertonen;
    
    
    
    
      
        Wet dieren
      
    
    
    
      Artikel 6.2
      Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen
    
    
    1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
    
    
      
        Regeling houders van dieren
      
    
    
    
      Artikel 4.8. Verbodsbepalingen  
      Als voorschriften als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet, worden aangewezen de artikelen:
    
    
    3 tot en met 9 en 12, van verordening (EG) nr. 1/2005;
    
    4, eerste en derde lid, en 5, van verordening (EG) nr. 1255/97.
    
    
      
        Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren
      
    
    
    
      Artikel 2.2
      Boetecategorieën	  
    
    1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:
    (…)
    b.	categorie 2: € 1500;
    (…)
    
    
      Artikel 2.5. Recidive 
    
    1. Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.
    (…)
    
    
      
        Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
      
    
    
    
      Artikel 1.2. Indeling categorieën bestuurlijke boete	
      De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Bijlage als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
    
    
    
      Regeling houders van dieren							categorie
      (…)										(…)
      Artikel 4.8, voor zover dat artikel betrekking heeft op de 
      artikelen 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 en 12 alsmede Bijlagen 1, II en IV, 
      voor zover genoemd in de artikelen, van verordening (EG) nr. 1/2005