ECLI:NL:RVS:2023:1832, Raad van State, 10-05-2023, 202105646/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: [appellant] heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig door het college  van burgemeester en wethouders van Ommen nemen van een besluit op de aanvraag van [partij] van 25 juni 2014. [appellant] heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig door het college nemen van een besluit op de aanvraag van [partij] van 25 juni 2014. Bij besluit van 3 februari 2022 heeft de raad van de gemeente Ommen de aanvraag van 25 juni 2014 afgewezen en geweigerd het bestemmingsplan ten behoeve van de realisatie van vijf recreatiewoningen aan de Zonnebloemweg/Bergweg te Lemele te herzien. [appellant] is, als rechtsopvolger van [partij], eigenaar van twee percelen op het zomerhuizenterrein "Zonnebloem West" in Lemele, waarvan één perceel is bebouwd met een zomerhuis. Op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied" bestond de mogelijkheid om op die percelen meer zomerhuizen te bouwen. Bij besluit van 30 januari 2003 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied, artikel 30 WRO herziening" vastgesteld. Met dit bestemmingsplan is de bouw van de zomerhuizen niet langer mogelijk.

202105646/1/R3.
    Datum uitspraak: 10 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A], wonend de [woonplaats], en [appellant B], wonend te [woonplaats] (hierna tezamen in enkelvoud: [appellant]),
    appellanten,
    en
    1.       het college van burgemeester en wethouders van Ommen,
    2.       de raad van de gemeente Ommen,
    verweerders.
    Procesverloop
    [appellant] heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig door het college nemen van een besluit op de aanvraag van [partij] van 25 juni 2014.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    Bij besluit van 3 februari 2022 heeft de raad de aanvraag van 25 juni 2014 afgewezen en geweigerd het bestemmingsplan ten behoeve van de realisatie van vijf recreatiewoningen aan de Zonnebloemweg/Bergweg te Lemele te herzien.
    [appellant] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en de raad verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    De raad heeft met dat verzoek ingestemd en het bezwaarschrift met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Awb doorgezonden naar de Afdeling ter behandeling als rechtstreeks beroep.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 april 2022, waar [appellant A], bijgestaan door mr. C.C. Corsten, advocaat te Utrecht, en het college en de raad, beide vertegenwoordigd door mr. B.S. ten Kate, advocaat te Arnhem, en G.M. van der Sleen, zijn verschenen.
    De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting geschorst en partijen in de gelegenheid gesteld minnelijk overleg te voeren.
    [appellant] heeft schriftelijk aangegeven dat het minnelijk overleg niet tot overeenstemming heeft geleid.
    Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben partijen schriftelijk aangegeven geen gebruik te willen maken van het recht om op een nadere zitting te worden gehoord. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    Bij brief van 3 februari 2023 heeft de Afdeling partijen geïnformeerd over de gewijzigde samenstelling van de enkelvoudige kamer.
    Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben partijen schriftelijk aangegeven geen gebruik te willen maken van het recht om op een nadere zitting te worden gehoord. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek opnieuw gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is, als rechtsopvolger van [partij], eigenaar van twee percelen op het zomerhuizenterrein "Zonnebloem West" in Lemele, waarvan één perceel is bebouwd met een zomerhuis.
    Op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied" bestond de mogelijkheid om op die percelen meer zomerhuizen te bouwen.
    Bij besluit van 30 januari 2003 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied, artikel 30 WRO herziening" vastgesteld. Met dit bestemmingsplan is de bouw van de zomerhuizen niet langer mogelijk.
    [partij] heeft een verzoek om planschadevergoeding ingediend. Dat verzoek heeft de raad afgewezen. In de uitspraak van 21 januari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH0457, heeft de Afdeling overwogen dat [partij] door de wijziging van het bestemmingsplan in een nadeliger positie is komen te verkeren en dat het aannemelijk is dat zij daardoor schade lijdt. De Afdeling heeft het besluit op bezwaar van de raad van 30 november 2006, waarbij de afwijzing van het verzoek om planschadevergoeding was afgewezen, daarom vernietigd.
    Bij besluit op bezwaar van 15 december 2009, verzonden op 14 januari 2010 heeft de raad opnieuw op het bezwaar beslist en dat gegrond verklaard. De raad heeft besloten aan [partij] of eventuele rechtsopvolgers onder algemene of bijzondere titel een schadevergoeding toe te kennen in de vorm van, naar eigen wens geheel of gedeeltelijk, herstel van de bouwmogelijkheden op de percelen (tot een totaal van maximaal vijf zomerhuizen) en haar twee jaar na het onherroepelijk worden van dit besluit de gelegenheid geboden daartoe een bouwaanvraag in te dienen. Na herstel van de bouwmogelijkheden door middel van de verlening van een daartoe strekkend projectbesluit en een bouwvergunning wordt [partij], dan wel worden eventuele rechtsopvolgers, gedurende een periode van drie jaar na het onherroepelijk worden van de bouwvergunning in de gelegenheid gesteld om van de desbetreffende planologische mutatie en de bouwvergunning gebruik te maken. Indien de compensatie in natura niet tot stand kan worden gebracht, zal aan [partij] een compensatie in geld worden voldaan. Dit besluit is met de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX1866, onherroepelijk geworden.
    Omvang van het geschil
    2.       [partij] heeft op 25 juni 2014 een aanvraag ingediend. Omdat het college daarop volgens [appellant] niet tijdig heeft beslist, heeft hij beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit.
    Op 3 februari 2022 heeft de raad geweigerd een bestemmingsplan vast te stellen dat de bouw van vijf recreatiewoningen toestaat. Met toepassing van artikel 6:20, derde lid, van de Awb wordt het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit geacht mede te zijn gericht tegen dit besluit.
    2.1.    De Afdeling zal hierna eerst ingaan op het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op een aanvraag. Daarna zal zij ingaan op het beroep tegen het besluit van de raad van 3 februari 2022.
    Beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit
    3.       [appellant] betoogt dat er niet (tijdig) is beslist op de aanvraag van 25 juni 2014. Hij wijst er in dit verband op dat een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning is ingediend.
    3.1.    [partij] heeft bij brief van 25 juni 2014 een aanvraag ingediend. In die brief heeft zij het college verzocht om het bestemmingsplan aan te passen. Bij die brief zijn onder meer tekeningen gevoegd, die de nieuwe situatie op de percelen Zonnebloemweg 25 en Bergweg 33 laten zien. Uit de tekeningen blijkt dat [partij] aan de Zonnebloemweg drie recreatiewoningen wil bouwen en aan de Bergweg twee recreatiewoningen. De brief eindigt met een verzoek om de benodigde bestemmingsplanstukken uit te laten werken en haar op de hoogte te houden van het verloop van de op grond van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) te doorlopen wijziging van het bestemmingsplan.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft [partij] met deze brief, gelet op de bewoordingen daarvan, een aanvraag ingediend om een wijziging van het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Dit is een aanvraag als bedoeld in artikel 3.9 van de Wro. Daarmee heeft [partij] weliswaar beoogd invulling te willen geven aan het bepaalde in het besluit op bezwaar van 15 december 2009, verzonden op 14 januari 2010 en derhalve bedoeld een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning in te dienen, echter dit doet niet af aan de duidelijke bewoordingen van de aanvraag. Dat [partij] de aanvraag tot wijziging van het ter plaatse geldende bestemmingsplan heeft ingediend bij het college en niet bij de raad, maakt dat niet anders. De Afdeling wijst er in dit verband op dat een aanvraag die niet bij het bevoegde bestuursorgaan is ingediend, ingevolge artikel 2:3, eerste lid, van de Awb door dat bestuursorgaan moet worden doorgestuurd naar het wel bevoegde bestuursorgaan. Dat heeft het college, uiteindelijk, ook gedaan.
    3.2.    Omdat de raad bij besluit van 3 februari 2022 alsnog op de aanvraag van [partij] heeft beslist, is de Afdeling van oordeel dat [appellant] in dit geval geen belang meer heeft bij een uitspraak op het beroep tegen het niet tijdig nemen van het besluit.
    Het beroep tegen het besluit van 3 februari 2022
    4.       Bij het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    5.       [appellant] betoogt dat met het besluit van 3 februari 2022 niet juist op de aanvraag van 25 juni 2014 is beslist. Hij voert in dit verband aan dat met de aanvraag is bedoeld om ter uitvoering van het besluit van 15 december 2019, verzonden op 14 januari 2010 een aanvraag om omgevingsvergunning in te dienen.
    5.1.    Zoals hiervoor onder 3.1 is overwogen, heeft [partij] op 25 juni 2014 een aanvraag om wijziging van het bestemmingsplan ingediend. Op die aanvraag heeft de raad bij besluit van 3 februari 2022 beslist. De Afdeling volgt [appellant] daarom in zoverre niet in zijn betoog dat niet juist op de aanvraag is beslist.
    6.       [appellant] betoogt dat de raad handelt in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur door na 7,5 jaar na het indienen van de aanvraag aan [appellant] tegen te werpen dat de verkeerde aanvraag is ingediend.
    6.1.    Zoals hiervoor onder 3.2 is overwogen, heeft de raad niet tijdig op de aanvraag van 25 juni 2014 is beslist. De raad heeft op de zitting ook erkend dat door de gemeente naar aanleiding van de brief van 25 juni 2014 niet adequaat is gehandeld. De Afdeling wijst in dit verband nog op de door de raad op 3 februari 2022 aangenomen motie, waarin staat dat er geruime tijd is verstreken nadat het verzoek tot aanpassing van het bestemmingsplan is gedaan en dat een inwoner van de gemeente een goede dienstverlenende rol mag verwachten. Echter, de omstandigheid dat er niet tijdig op de aanvraag is beslist, betekent naar het oordeel van de Afdeling niet dat alleen daarom het besluit van 3 februari 2022 onrechtmatig is. De Afdeling zal aan de hand van de door [appellant] aangedragen beroepsgronden beoordelen of dat besluit in stand kan blijven.
    7.       [appellant] betoogt dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de voorgestelde wijziging in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en dat de raad zijn belangen niet op een kenbare manier bij de afweging heeft betrokken.
    7.1.    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat de voorgestelde wijziging van het bestemmingsplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Volgens de raad is het ruimtelijk beleid dat ten grondslag heeft gelegen aan de planherziening in 2003 niet gewijzigd. Er zijn geen nieuwe (beleids)inzichten ontstaan waaruit zou volgen dat de met het bestemmingsplan vervallen bouwmogelijkheden ter plaatse weer mogelijk kunnen worden. Over de planherziening in 2003 heeft de raad het volgende opgemerkt. Onder het bestemmingsplan "Buitengebied" bestond de mogelijkheid om zes vrijstaande recreatiewoningen op de beide percelen te bouwen. De verschillende eigenaren hebben deze mogelijkheid niet (volledig) benut, vermoedelijk, zo staat in het besluit, omdat dit ten koste zou gaan van de belevingswaarde van de reeds aanwezige zomerhuisjes. Dit is, zo staat er vervolgens, de aanleiding voor de raad geweest om dit park en de bestaande inrichting als zodanig te bestemmen. De raad had nadrukkelijk niet de wens om hier een grote hoeveelheid bijeen gebouwde zomerhuisjes met een bedrijfsmatige exploitatie planologisch vast te leggen. Dit beleid geldt nog steeds, waarbij de raad in zijn besluit verwijst naar het Gemeentelijk Omgevingsplan. De raad verwijst daarnaast naar de ontwerp Omgevingsvisie en het Afwegingskader vitale vakantieparken. De raad heeft zich verder op het standpunt gesteld dat, omdat [partij] niet binnen de in het besluit van 15 december 2009, verzonden op 14 januari 2010 gegeven termijn een bouwaanvraag heeft ingediend, hij niet gehouden is tot compensatie in natura.
    7.2.    De Afdeling stelt vast dat met het in 2003 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied, artikel 30 WRO herziening" de bestaande bouwmogelijkheden op de percelen zijn vervallen. Uit het besluit van 3 februari 2022 blijkt dat dit mede was ingegeven door de wens van de raad om geen grote hoeveelheid bijeen gebouwde zomerhuisjes met een bedrijfsmatige exploitatie planologisch te willen vastleggen. In het besluit staat dat dit beleid sindsdien niet is gewijzigd.
    De Afdeling overweegt ten eerste dat een onderbouwing van het standpunt over het in 2003 geldende beleid ontbreekt. De Afdeling overweegt in de tweede plaats dat de raad met de verwijzing naar het huidige beleid niet afdoende heeft gemotiveerd dat de voorgestelde planwijziging in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Wat betreft de verwijzing van de raad naar het Gemeentelijk Omgevingsplan stelt de Afdeling vast dat dit betrekking heeft op parken met een bedrijfsmatige exploitatie, terwijl uit het besluit volgt dat het niet de bedoeling is om op de percelen een park met een bedrijfsmatige exploitatie te realiseren. Daarnaast staat in het besluit weliswaar dat het plan onder meer niet voldoet aan het vereiste in het Gemeentelijk Omgevingsplan dat er sprake moet zijn van een kwantitatieve verandering van het aanbod, maar heeft [appellant] op de zitting aangevoerd, hetgeen door de raad niet is bestreden, dat de raad hem nooit heeft gevraagd om informatie over wat er zal worden aangeboden. De verwijzing naar de ontwerp Omgevingsvisie en het Afwegingskader vitale parken kunnen de afwijzing van de aanvraag ook niet dragen. Daargelaten dat de Omgevingsvisie op het moment van het nemen van het besluit nog niet was vastgesteld, is in het besluit niets over de inhoud daarvan opgenomen. Het besluit maakt ook niet duidelijk wat het Afwegingskader vitale parken omvat. Daarbij komt dat dit Afwegingskader, zo staat in het besluit, mogelijk hier niet van toepassing is. De Afdeling overweegt verder dat de raad er in het besluit van 15 december 2009, verzonden op 14 januari 2010 voor heeft gekozen om [partij] in natura te compenseren. De Afdeling leidt uit deze keuze af dat er voor de raad op dat moment, ondanks de wijziging van het bestemmingsplan in 2003, geen zwaarwegende ruimtelijke bezwaren bestonden tegen de bouw van vijf recreatiewoningen op de percelen. De raad had er anders namelijk voor kunnen kiezen om [partij] in geld te compenseren. De Afdeling overweegt verder dat uit het besluit ook niet blijkt dat de raad het belang van [appellant] bij het bouwen van de recreatiewoningen bij zijn beoordeling heeft betrokken. Dat, zoals in het besluit is benadrukt, [partij] niet tijdig een bouwaanvraag heeft ingediend, is, zoals hiervoor is overwogen, weliswaar juist, maar dat betekent naar het oordeel van de Afdeling niet dat de raad dit niet had hoeven doen. Bij het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad immers alle betrokken belangen afwegen. De Afdeling is, gelet op het voorgaande, van oordeel dat het besluit niet op zorgvuldige wijze is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd.
    Het betoog slaagt.
    8.       Wat betreft het betoog van [appellant] dat de raad ten onrechte de aanvraag heeft afgewezen zonder te besluiten dat hij in geld moet worden gecompenseerd, overweegt de Afdeling dat het besluit van 3 februari 2022 is genomen op de aanvraag om wijziging van het bestemmingsplan. In dat besluit hoefde de raad niet in te gaan op de vraag of ter uitvoering van het besluit van 15 december 2009, verzonden op 14 januari 2010 compensatie in geld moet worden voldaan. Dit laat overigens onverlet dat, als de compensatie in natura niet tot stand kan worden gebracht, de raad deze vraag, zij het in een andere procedure, nog wel moet beantwoorden.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van het besluit is niet-ontvankelijk. Het beroep gericht tegen het besluit van 3 februari 2022 is gegrond. Dat besluit moet wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb worden vernietigd. Dat betekent dat de raad opnieuw op de aanvraag van 25 juni 2014 moet beslissen. Daarbij moet de raad ook de hiervoor genoemde motie van hemzelf van 3 februari 2022 betrekken, waaruit volgt dat moet worden geprobeerd om tot een oplossing te komen, waarbij het besluit van 15 december 2009, verzonden op 14 januari 2010 mede als uitgangspunt geldt.
    10.     De raad moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit op de aanvraag van 25 juni 2014 niet-ontvankelijk;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente Ommen van 3 februari 2022, kenmerk 259953, gegrond;
    III.      vernietigt dat besluit;
    IV.      veroordeelt de raad van de gemeente Ommen tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    V.       gelast dat de raad van de gemeente Ommen aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 181,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.A. Snijders, griffier.
    w.g. Ten Veen
    lid van de enkelvoudige kamer     
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 10 mei 2023
    279