ECLI:NL:RVS:2025:1586, Raad van State, 09-04-2025, 202304187/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 mei 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Hitteschild 2 en 4" vastgesteld. Met het bestemmingsplan is beoogd de voormalige schoollocatie Hitteschild 2-4 te herontwikkelen tot woningbouwlocatie. Er wordt ingezet op de bouw van 28 beneden- en bovenwoningen in twee bouwblokken van 10 m hoog voor starters en senioren in het middenhuursegment. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] wonen in de omgeving van het plangebied en verwachten nadelige gevolgen van het plan te ondervinden. Keystone is de ontwikkelaar van het plan. [appellant sub 2] voert aan dat er geen draagvlak voor het plan bestaat en dat er geen deugdelijke participatie heeft plaatsgevonden. Dat het plan voor de woningen zou doorgaan, stond bij voorbaat vast. De toezegging van de wethouder dat iets met de signalen uit de inspraak moet worden gedaan, heeft tot niets geleid. [appellant sub 2] wijst er verder op dat door het besluit over het voorbereidingskrediet en de gevolgde uitbestedingsprocedure voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan geen ruimte meer bestond voor een zinvolle participatie en inspraak door omwonenden.

202304187/1/R4.
    Datum uitspraak: 9 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] (hierna tezamen in enkelvoud: [appellant sub 1]), beiden wonend in IJsselstein,
    2.       [appellant sub 2], wonend in IJsselstein,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente IJsselstein,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 mei 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Hitteschild 2 en 4" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De raad heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 14 maart 2025, waar [appellant sub 1], [appellant sub 2], bijgestaan door mr. W. Koster, rechtsbijstandverlener in Tilburg, en de raad, vertegenwoordigd door ing. Y. Smeets en ing. H.L.J. Veldhuizen-Sterk, zijn verschenen. Verder is daar Keystone Vastgoed B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 11 november 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) en de Crisis- en herstelwet, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Met het bestemmingsplan is beoogd de voormalige schoollocatie Hitteschild 2-4 te herontwikkelen tot woningbouwlocatie. Er wordt ingezet op de bouw van 28 beneden- en bovenwoningen in twee bouwblokken van 10 m hoog voor starters en senioren in het middenhuursegment. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] wonen in de omgeving van het plangebied en verwachten nadelige gevolgen van het plan te ondervinden. Keystone is de ontwikkelaar van het plan.
    Hoe toetst de Afdeling?
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Participatie
    4.       [appellant sub 2] voert aan dat er geen draagvlak voor het plan bestaat en dat er geen deugdelijke participatie heeft plaatsgevonden. Dat het plan voor de woningen zou doorgaan, stond bij voorbaat vast. De toezegging van de wethouder dat iets met de signalen uit de inspraak moet worden gedaan, heeft tot niets geleid. [appellant sub 2] wijst er verder op dat door het besluit over het voorbereidingskrediet en de gevolgde uitbestedingsprocedure voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan geen ruimte meer bestond voor een zinvolle participatie en inspraak door omwonenden.
    4.1.    Zoals de voorzieningenrechter van de Afdeling in zijn uitspraak van 16 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2878, over het verzoek van [appellant sub 2] om voorlopige voorziening onder 6.1 heeft overwogen, maakt het bieden van inspraak voorafgaande aan de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan geen onderdeel uit van de in de Wro en het Besluit ruimtelijke ordening geregelde bestemmingsplanprocedure. De wijze waarop mogelijkheden tot inspraak en participatie zijn geboden, heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan.
    Daarbij stelt de Afdeling ook vast dat in paragraaf 7.2 van de plantoelichting uitgebreid verslag is gedaan van het participatieproces dat al in 2019 een aanvang heeft genomen. De kredietverlening voor het project door de raad betekent niet dat participatie daarna niet meer zinvol was. Op de twee alternatieven voor invulling van de schoollocatie die omwonenden naar voren hebben gebracht, is in het participatieproces ingegaan. Het proces heeft er verder toe geleid dat, zoals op de zitting nader is toegelicht door Keystone, de oorspronkelijk geplande bouwblokken zijn verlaagd van vier naar drie bouwlagen. Met de gestelde mededeling van de wethouder op een informatieavond in 2019 dat iets gedaan moet worden met de signalen uit de omgeving, is verder geen toezegging gedaan dat een andere invulling van het plan aan de raad zal worden voorgelegd. De Afdeling neemt verder over wat de voorzieningenrechter onder 7.1 in de uitspraak van 16 juli 2024 heeft overwogen.
    Evenals de voorzieningenrechter onder 6.1 overweegt de Afdeling daarnaast dat er geen wettelijke regel is die bepaalt dat een ruimtelijk plan een ontwikkeling alleen mogelijk mag maken als daarvoor voldoende draagvlak in de omgeving bestaat. Het is aan de door de burgers van IJsselstein gekozen raad om hier besluiten te nemen. Dit betekent niet dat het aspect draagvlak geen enkele rol speelt in de besluitvorming. Draagvlak vormt een aspect van de belangenafweging die het bevoegd gezag bij de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan moet maken. Bij de beoordeling hierna van de beroepsgronden zal worden getoetst - voor zover deze daartoe aanleiding geven - of de raad de belangen van omwonenden voldoende heeft onderzocht en betrokken in zijn belangenafweging over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan (vergelijk onder meer de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2566, onder 25.2). De stelling van [appellant sub 2] dat geen draagvlak voor het plan bestaat, kan daarom op zichzelf niet leiden tot vernietiging van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. Daarbij stelt de Afdeling nog vast dat na de beoordeling door de raad van de vele indieners van zienswijzen over het ontwerpbestemmingsplan alleen [appellant sub 2] en [appellant sub 1] beroep hebben ingesteld.
    Het betoog slaagt niet.
    Alternatieve invulling
    5.       [appellant sub 2] betoogt dat omwonenden twee alternatieven voor een andere invulling van de schoollocatie hebben gegeven. Deze hebben voor de omgeving meer voordelen. Het tweede alternatief zou worden onderzocht, maar daar is niets van gekomen.
    5.1.    Het eerste door omwonenden voor de planlocatie ingebrachte alternatief betreft de bouw van zestien grondgebonden woningen. Het tweede alternatief betreft L-vormige bebouwing met zeven beneden- en zestien bovenwoningen.
    5.2.    De raad moet bij de keuze van een bestemming een afweging maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven moeten in die afweging worden meegenomen. In paragraaf 7.2 van de plantoelichting heeft de raad de afweging neergelegd. De Afdeling is van oordeel dat de raad niet voor een van beide alternatieven voor de schoollocatie heeft hoeven kiezen. De raad heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat het eerste alternatief afvalt omdat dit afwijkt van de wens om kleinere woningen op deze locatie te bouwen. Grondgebonden woningen sluiten niet goed aan bij de ambities in de gemeentelijke Woonvisie om doorstroming op gang te brengen en differentiatie in de wijk te verkrijgen. De enkele stelling van [appellant sub 2] dat er geen getalsmatige onderbouwing is van de vraag naar starters- en seniorenwoningen, acht de Afdeling in de huidige marktsituatie ontoereikend. Dat volgens de Woonvisie ook vraag bestaat naar eengezinswoningen betekent niet dat de raad daarvoor op deze locatie heeft moeten kiezen. De haalbaarheid van het tweede alternatief is door Keystone uitgewerkt. Dat alternatief is financieel niet haalbaar geacht en zou ook ten koste gaan van groen. Ook zou dan moeten worden gebouwd in vier lagen wat hier niet wenselijk is geacht, en stedenbouwkundig is dat alternatief door de oriëntatie van de bouwblokken minder aantrekkelijk geacht. Hiermee heeft de raad de door omwonenden voorgestelde alternatieven afgewogen en heeft hij toereikend gemotiveerd waarom daar niet voor is gekozen.
    Het betoog slaagt niet.
    Ontwikkelingsvisie en structuurvisie
    6.       Het bestemmingsplan is volgens [appellant sub 2] strijdig met de Ontwikkelingsvisie IJsselveld-Oost en de Structuurvisie IJsselveld-Oost 2025. Daarin wordt voorzien in veertien eengezinswoningen op deze locatie. De raad heeft hier volgens [appellant sub 2] niet van mogen afwijken en de structuurvisie niet zonder participatie mogen aanpassen.
    6.1.    De ontwikkelingsvisie is op 13 april 2010 vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders. Op kaarten in deze visie staan op de planlocatie veertien eengezinswoningen ingetekend. De raad is evenwel niet aan een door het college vastgestelde beleidsvisie gebonden en in zoverre is met de structuurvisie dan ook geen sprake van een aanpassing. De belangrijkste stedenbouwkundige uitgangspunten van de ontwikkelingsvisie zijn vertaald in de door de raad op 15 september 2011 vastgestelde structuurvisie. Dat ruimtelijke beleid is dan ook het uitgangspunt. De raad stelt zich blijkens de zienswijzenota op het standpunt dat het bestemmingsplan niet strijdig is met de structuurvisie. Het beleid is niet te zien als blauwdruk voor toekomstige ontwikkelingen. De structuurvisie dient als toetsingskader voor verdere uitwerking en geldt voor de lange termijn. In de loop van de tijd kunnen veranderingen optreden, zoals wijzigingen in de woningprogrammering. De structuurvisie heeft daarom een flexibel karakter. Ook de structuurvisiekaart heeft een globaler karakter en biedt meer flexibiliteit dan de kaart van de ontwikkelingsvisie. Op de structuurvisiekaart is de planlocatie als herstructureringslocatie voor wonen aangeduid, zonder woningtypering. Andere kaarten in de structuurvisie hebben een meer indicatief karakter. Dit maakt volgens de raad dat de bouw van eengezinswoningen op de planlocatie niet uit de structuurvisie volgt. De Afdeling volgt de raad in dit standpunt. De raad heeft het bestemmingsplan niet in strijd met de structuurvisie vastgesteld. Dat de raad zich in zijn vergadering van 3 oktober 2019 kennelijk op het standpunt heeft gesteld dat wordt afgeweken van de structuurvisie, maakt dat niet anders. In die vergadering is als voorstap alleen een voorbereidingskrediet beschikbaar gesteld. Uit het voorgaande volgt evenwel dat het bestemmingsplan in overeenstemming met het beleid in de structuurvisie is vastgesteld.
    Het betoog slaagt niet.
    Parkeerbehoefte
    7.       [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de parkeerbehoefte van de ontwikkeling onjuist is berekend. Die behoefte komt hoger uit. Er had gerekend moeten worden met dure of middeldure woningen en niet met goedkope woningen. Dan komt de behoefte uit op minimaal 48 parkeerplaatsen waarin niet kan worden voorzien. Verder is de keuze voor berekening aan de hand van de ondergrens van de bandbreedte volgens hen niet gemotiveerd.
    7.1.    Het bestemmingsplan maakt met twee aanduidingen "maximum aantal wooneenheden: 14" maximaal 28 woningen mogelijk. Voor de gebruiksoppervlakte wordt uitgegaan van ongeveer 70 m2 per woning, bedoeld voor één- en tweepersoonshuishoudens. In paragraaf 4.11.2 van de plantoelichting is de raad ingegaan op het onderdeel parkeren. Het 'Parkeerbeleidsplan IJsselstein' bevat de gemeentelijke parkeernormen die aangehouden dienen te worden bij een ontwikkeling. Deze parkeernormen zijn uitgangspunt voor de voorgenomen ontwikkeling. Niet in geschil is dat het plangebied is gelegen binnen het gebiedstype 'rest bebouwde kom'. Voor woningen goedkoop geldt hier een parkeernorm van 1,4-1,7 parkeerplaats per woning. Voor woningen midden en woningen duur is dit respectievelijk 1,7-1,9 en 1,9-2,1. Deze aantallen zijn hoger, maar dat betekent niet dat ook de parkeerbehoefte groter is. Daarvoor is van belang hoeveel woningen binnen de bouwvlakken kunnen worden gerealiseerd. Duurdere woningen nemen veelal een grotere oppervlakte in. Het bestemmingsplan voorziet in 28 middeldure huurwoningen van een beperkte omvang. Het parkeerbeleid voorziet niet in een specifieke parkeernorm voor deze categorie woningen. De raad heeft naar het oordeel van de Afdeling aansluiting kunnen zoeken bij de categorie woning goedkoop in het parkeerbeleid waarbij de beoogde woningen, gelet op de omvang en beoogde huurprijs, het beste aansluiten. De raad is op basis van eerdere verkenningen uitgegaan van een parkeernorm van 1,4 parkeerplaats per woning, de onderzijde van de bandbreedte. Het van toepassing zijn van een bandbreedte betekent dat de raad hier afwegingsruimte heeft. De raad heeft van belang kunnen achten dat voorzieningen voor openbaar vervoer op korte loopafstand aanwezig zijn, met daar een ten opzichte van Nieuwegein en Utrecht gunstig gelegen tramhalte (Hooghe Waerd). Een gemiddelde parkeerbehoefte van 1,4 voor woningen die bedoeld zijn voor een- en tweepersoonshuishoudens acht de Afdeling verder niet ongebruikelijk of irreëel. De parkeerbehoefte komt uit op (28 x 1,4 =) 39,2 parkeerplaatsen. Met correctie van het vervallen van vier parkeerplaatsen en inachtneming van de behoefte van de voormalige school van 6,4 parkeerplaatsen, komt de behoefte uit op 36,8, afgerond 37 parkeerplaatsen, en dus niet 48. Naar niet in geschil is, is er voldoende ruimte voor de aanleg van 37 parkeerplaatsen. De raad heeft zich, gelet hierop, terecht op het standpunt gesteld dat aan het parkeerbeleid wordt voldaan en dat de parkeerbehoefte van het bestemmingsplan kan worden opgevangen. Voor het oordeel dat het bestemmingsplan zal leiden tot parkeerproblemen in de omgeving van het plangebied ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding.
    De betogen slagen niet.
    Gevolgen voor groen
    8.       [appellant sub 2] voert aan dat de ontwikkeling leidt tot een verlies van 560 m2 aan groen en verlies van waardevolle bomen. Ook zullen twee voetpaden komen te vervallen. Daarbij is het inrichtingsplan ten onrechte niet als voorwaardelijke verplichting in de planregels opgenomen. Wat over de groeninrichting in de plantoelichting staat, kan volgens [appellant sub 2] niet dienen als motivering van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan.
    8.1.    Op de plek waar nu nog groenvoorzieningen aanwezig zijn, komen parkeerplaatsen voor de bewoners van de nieuwe woningen. Het plan leidt in zoverre tot minder groen in de buurt. Dat dit tot een onaanvaardbare aantasting van de groenvoorzieningen in de omgeving leidt, zoals [appellant sub 2] stelt, acht de Afdeling echter niet aannemelijk gemaakt. In het vorige bestemmingsplan "IJsselstein Noordoost" had de locatie in zijn geheel een maatschappelijke bestemming terwijl het voorliggende bestemmingsplan rondom de nieuwe woongebouwen voorziet in plandelen met een specifieke groenbestemming. De groenvoorzieningen zijn daarmee beter beschermd. Verder is op korte afstand ander groen aanwezig en wordt tussen de woongebouwen een binnentuin aangelegd. De parkeervoorzieningen zullen met halfverharding en hagen worden aangelegd. Verder is niet gebleken dat het plan leidt tot verwijdering van bomen met een beschermde status. Het aantal te verwijderen bomen is ongeveer gelijk aan het aantal terug te planten bomen. Gelet hierop, heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt kunnen stellen dat de gevolgen voor het groen beperkt zullen blijven. Verder zullen de mogelijkheden om ter plaatse te wandelen worden veranderd, maar deze mogelijkheden zullen niet geheel vervallen.
    De Afdeling overweegt verder dat een voorwaardelijke verplichting alleen in een bestemmingsplan hoeft te worden opgenomen als de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat dit noodzakelijk is in het kader van een goede ruimtelijke ordening of als de noodzaak van een voorwaardelijke verplichting aannemelijk wordt gemaakt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 13 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2269). De raad heeft het opnemen van het inrichtingsplan als voorwaardelijke verplichting niet nodig geacht uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening. De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling op dit standpunt kunnen stellen. De plekken van de groenvoorzieningen en de parkeerplaatsen zijn gemeentelijk eigendom en zullen dat ook blijven. In zoverre is aannemelijk dat groen zal worden behouden. Een groene invulling vindt daarnaast ook bevestiging in de door de raad op de zitting overgelegde inrichtingstekening van het plangebied.
    Het betoog slaagt niet.
    Geluid van warmtepompen
    9.       [appellant sub 2] betoogt dat niet is uitgesloten dat het woon- en leefklimaat wordt aangetast door gecumuleerd geluid van te plaatsen warmtepompen. Bij het geluidsonderzoek is uitgegaan van een bepaald type Mitsubishi maar er kunnen ook andere pompen komen. Dat is niet in het plan geborgd. Ook is niet geborgd dat een pomp niet meer dan 30 cm boven de dakrand uitsteekt.
    9.1.    De Omgevingsdienst regio Utrecht heeft een advies van 21 augustus 2023 uitgebracht over de toe te passen warmtepompen. De dienst concludeert dat er bij de omliggende woningen geen aantasting zal zijn van het woon- en leefklimaat als gevolg van het geluid van warmtepompen en dat het bestemmingsplan in zoverre uitvoerbaar is.
    9.2.    [appellant sub 2] woont op ongeveer 90 m van de rand van het bouwvlak voor de woongebouwen. [appellant sub 2] heeft geen rapport van een geluidsdeskundige overgelegd en ook anderszins niet aannemelijk gemaakt dat hij bij zijn woning onaanvaardbare hinder zal ondervinden van gecumuleerd geluid van warmtepompen op of bij de woongebouwen.
    Het betoog slaagt niet.
    Liftschachten
    10.     [appellant sub 2] voert aan dat liftschachten ten onrechte als ondergeschikt bouwdeel worden gezien. Dit kunnen grote bouwdelen zijn. De bouwregels sluiten niet aan bij wat de raad hiermee heeft bedoeld. Liftschachten kunnen volgens hem te hoog worden en overal binnen de bestemming "Wonen" komen, ook buiten het bouwvlak zonder hoogtebeperking.
    10.1.  Ingevolge artikel 2.8 van de planregels worden bij toepassing van het bepaalde ten aanzien van het bouwen ondergeschikte bouwonderdelen, zoals onder meer liftschachten, buiten beschouwing gelaten, mits de overschrijding van bouwgrenzen niet meer dan 1 m bedraagt en de overschrijding van maximale bouwhoogtes niet meer dan 2 m bedraagt.
    Ingevolge artikel 5.2.1 geldt voor het bouwen van hoofdgebouwen onder meer de regel dat ondergeschikte bouwdelen zoals liftschachten ook buiten het bouwvlak zijn toegestaan.
    10.2.  Beide woongebouwen mogen maximaal 10 m hoog worden. Niet is uitgesloten dat een liftschacht in de binnentuin buiten het bouwvlak van de bestemming "Wonen" wordt gebouwd. Uit de aard van een liftschacht volgt dat deze met een hoofdgebouw wordt verbonden. Omdat een liftschacht een ondergeschikt bouwdeel is, zal deze niet veel hoger worden dan nodig. Dat een liftschacht meer dan 2 m boven het hoofdgebouw uitkomt, acht de Afdeling geen reële aanname. Verder overweegt de Afdeling dat als [appellant sub 2] vanuit zijn tuin of vanaf zijn balkon al zicht op een of meer liftschachten in het plangebied zal hebben, waarvan overigens op de zitting door Keystone is gezegd dat die er niet komen, dit zeer beperkt zal zijn. Niet valt in te zien dat zijn woon- en leefklimaat daardoor onevenredig zal worden beïnvloed of verstoord.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    11.     De beroepen zijn ongegrond.
    12.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, griffier.
    w.g. De Moor-van Vugt
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Bechinka
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 9 april 2025
    371