ECLI:NL:RVS:2025:2208, Raad van State, 14-05-2025, 202306744/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-05-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 september 2023 heeft de raad van de gemeente Buren het bestemmingsplan "Eck en Wiel, Rijnbandijk 6a, 10a, 10b en Schans 3" vastgesteld. Aan de zuidelijke oever van de Nederrijn aan Rijnbandijk 10a, nabij het dorp Eck en Wiel, ligt camping Verkrema. V.O.F. Rijndijk is de exploitant van de camping en wil de camping herinrichten door onder meer recreatiewoningen te plaatsen. Het plan maakt dat mogelijk. Actiegroep Dijkwacht-Buren is het er niet mee eens dat het plan 106 recreatiewoningen in de uiterwaarden mogelijk maakt. Volgens Actiegroep Dijkwacht-Buren is de verplaatsbaarheid van de recreatiewoningen in het plan niet voldoende gewaarborgd.

202306744/1/R1.
    Datum uitspraak: 14 mei 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Stichting Actiegroep Dijkwacht-Buren, gevestigd in Buren,
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Buren,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 september 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Eck en Wiel, Rijnbandijk 6a, 10a, 10b en Schans 3" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft Actiegroep Dijkwacht-Buren beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    V.O.F. Rijndijk heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 2 april 2025, waar Actiegroep Dijkwacht-Buren, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. B.J. Meruma, advocaat in Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door P.W. Zwaan, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 30 maart 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Aan de zuidelijke oever van de Nederrijn aan Rijnbandijk 10a, nabij het dorp Eck en Wiel, ligt camping Verkrema. V.O.F. Rijndijk is de exploitant van de camping en wil de camping herinrichten door onder meer recreatiewoningen te plaatsen. Het plan maakt dat mogelijk.
    3.       Het deel van het plangebied, waarop kampeermiddelen en recreatiewoningen zijn toegestaan, bestaat uit drie delen.
    Op het meest noordelijke deel zijn 18 kampeermiddelen toegestaan tussen 1 april en 31 oktober. Het voornemen is daar zogenoemde "glampingtenten" te plaatsen.
    Met het plan zijn verder recreatiewoningen toegestaan met een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. Op gronden met de bestemming "Waterstaat - waterstaatkundige functie" mogen op grond van artikel 12.2 van de planregels alleen bouwwerken worden gebouwd ten behoeve van die dubbelbestemming. In artikel 12.3 van de planregels is bepaald dat bij omgevingsvergunning kan worden afgeweken van artikel 12.2, onder a, voor de bouw van bouwwerken ten behoeve van een andere voorkomende bestemming, in dit geval de bestemming "Recreatie-Verblijfsrecreatie" op basis waarvan recreatiewoningen zijn toegestaan.
    Op de gronden ten zuiden van de glampingtenten zijn op basis van die bestemming 43 recreatiewoningen met een maximale grootte van 75 m² toegestaan. Dit is het zogenoemde hoogwatervrije terrein in het plangebied. Op het meest zuidelijke deel van het plangebied zijn 63 recreatiewoningen met een maximale grootte van 50 m² toegestaan. Op de gronden waar recreatiewoningen zijn toegestaan is het voornemen zogenoemde "lodges" te plaatsen. Met het plan neemt het verhard oppervlak ten opzichte van het voorgaande plan, waarbij er stacaravans in het plangebied stonden, af met 2.468 m².
    4.       Actiegroep Dijkwacht-Buren heeft onder meer als doel het behoud van de veiligheid bij hoogwater en het voorkomen dat bebouwing in de uiterwaarden de dijken op enigerlei wijze kan beschadigen. Actiegroep Dijkwacht-Buren is het er niet mee eens dat het plan 106 recreatiewoningen in de uiterwaarden mogelijk maakt. Volgens Actiegroep Dijkwacht-Buren is de verplaatsbaarheid van de recreatiewoningen in het plan niet voldoende gewaarborgd. Over de glampingtenten die het plan ook mogelijk maakt, bestaat geen verschil van inzicht met de raad.
    Toetsingskader
    5.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Wettelijk kader
    6.       De relevante wettelijke bepalingen en planregels zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    Ingetrokken beroepsgronden
    7.       Tijdens de zitting heeft Actiegroep Dijkwacht-Buren haar beroepsgronden over het niet ter inzage leggen van stukken van het vooroverleg met Rijkswaterstaat, de voorwaardelijke verplichting voor landschappelijke inpassing en het parkeren ingetrokken.
    Gronden van het beroep
    Recreatiewoningen in de uiterwaarden
    8.       Actiegroep Dijkwacht-Buren betoogt dat het plan in strijd is met het beleidsvoornemen in de brief van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat van 25 november 2022 aan de Tweede Kamer (hierna: het beleidsvoornemen). Daarin is het uitgangspunt opgenomen dat nieuwbouw in de uiterwaarden niet meer wordt toegestaan. Met het plan wordt volgens Actiegroep Dijkwacht-Buren wel intensieve bebouwing mogelijk gemaakt in het stroomvoerend deel van het rivierbed. Daarmee doet de Actiegroep Dijkwacht-Buren een beroep op de artikelen 2.4.3 en 2.4.5 van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (hierna: Barro).
    Daarover voert Actiegroep Dijkwacht-Buren aan dat de raad onvoldoende in het plan heeft gewaarborgd dat de voorziene recreatiewoningen verplicht en tijdig worden verplaatst bij hoogwater. Ook is in de planregels ten onrechte niet geregeld op wie de plicht rust de recreatiewoningen te verplaatsen en waar naartoe de recreatiewoningen worden verplaatst. Daarnaast stelt Actiegroep Dijkwacht-Buren dat artikel 5.2.1, eerste lid, onder b, van de planregels waarin is geregeld dat de recreatiewoningen verplaatsbaar moeten zijn, niet uitvoerbaar is. Zij stelt in dit verband dat het opslagterrein voor de recreatiewoningen niet beschikbaar is, omdat het bestemmingsplan dat daar geldt zich daartegen verzet, het opslagterrein te klein is en het eigendom niet in handen is van het recreatiepark.
    8.1.    De Afdeling stelt vast dat het plangebied in het stroomvoerend deel ligt van het rivierbed van de Nederrijn. Daarnaast ligt het plangebied in de beschermingszone van een primaire waterkering. De Afdeling zal hierna eerst ingaan op de vraag of het plan om die reden meer waarborgen had moeten bevatten (onder 8.2 t/m 8.7). Vervolgens zal de Afdeling ingaan op de uitvoerbaarheid van het plan als geheel (onder 8.8) en op de uitvoerbaarheid van artikel 5.2.1, aanhef en onder b van de planregels (onder 8.9).
    8.2.    In het beleidsvoornemen staat dat het de bedoeling is om geen nieuwe bebouwing meer toe te laten in de uiterwaarden. De Beleidslijn grote rivieren zal hiervoor worden aangescherpt. De Beleidslijn grote rivieren heeft ruimtelijke doorwerking gevonden in het Barro dat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan in acht moet nemen.
    8.3.    Hoewel met het plan het bebouwd oppervlak afneemt en de gronden met het plan de dubbelbestemming "Waterstaat - waterstaatkundige functie" behouden, volgt de Afdeling de raad niet in zijn standpunt dat het plan geen nieuwe bebouwing toestaat.
    Onder het voorgaande planologische regime waren recreatiewoningen uitdrukkelijk niet toegestaan op gronden met die dubbelbestemming en was geen binnenplanse afwijkingsmogelijkheid opgenomen om recreatiewoningen toe te staan. Zoals onder 3 is overwogen zijn met het plan recreatiewoningen binnen de dubbelbestemming toegestaan met toepassing van een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid.
    Daarbij betrekt de Afdeling dat met het opnemen van een afwijkingsbevoegdheid in een plan de toepassing daarvan in beginsel planologisch aanvaardbaar moet worden geacht. Ter vergelijking wijst zij op haar uitspraak van 18 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX1872, overweging 2.3.6.
    8.4.    Omdat het plan met een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid voorziet in nieuwe bebouwing, wijst het bestemmingsplan een nieuwe bestemming aan in het rivierbed als bedoeld in artikel 2.4.3 van het Barro. Daarvoor acht de Afdeling van belang dat, zoals hiervoor ook is overwogen, met het opnemen van een afwijkingsbevoegdheid in een plan de toepassing daarvan in beginsel planologisch aanvaardbaar moet worden geacht. Daarnaast maakt het plan om diezelfde reden een wijziging mogelijk als bedoeld in artikel 2.4.5, eerste lid van het Barro.
    8.5.    Uit artikel 2.4.3, eerste lid, aanhef en onder b, van het Barro volgt dat een bestemmingsplan ten opzichte van het daaraan voorafgaande bestemmingsplan alleen nieuwe bestemmingen in een rivierbed aanwijst als dat een vergroting van de afvoercapaciteit van de rivier niet belemmert. Ten tweede volgt daaruit dat sprake moet zijn van zo’n situering van de bestemming dat de waterstandverhoging of de afname van het bergend vermogen zo gering mogelijk is.
    Uit artikel 2.4.5, eerste lid, van het Barro volgt dat een bestemmingsplan voor het stroomvoerend deel van het rivierbed ten opzichte van het daaraan voorafgaande bestemmingsplan geen wijziging mogelijk maakt die andere bestemmingen dan bedoeld in artikel 2.4.4 toestaat, tenzij daarbij activiteiten mogelijk worden gemaakt die per saldo meer ruimte voor de rivier opleveren op een vanuit rivierkundig oogpunt bezien zo gunstig mogelijke locatie. Vaststaat dat het plan geen bestemming als bedoeld in artikel 2.4.4. toestaat. Dat betekent dat de met het plan mogelijk gemaakte activiteiten per saldo meer ruimte voor de rivier moeten opleveren op een vanuit rivierkundig oogpunt zo gunstig mogelijke locatie. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling volgt dat onder "meer ruimte voor de rivier" moet worden verstaan een uitbreiding van de afvoer- of bergingscapaciteit van de rivier (nota van toelichting, blz. 66-67, Stb. 2011, 391).
    8.6.    De Afdeling begrijpt het betoog van Actiegroep Dijkwacht-Buren zo dat het plan niet voldoet aan de hiervoor genoemde artikelen uit het Barro, omdat de verplaatsbaarheid van de voorziene recreatiewoningen onvoldoende is gewaarborgd. Voor de vraag of het bestemmingsplan voldoende waarborgt dat de recreatiewoningen verplaatsbaar zijn, acht de Afdeling het volgende van belang.
    8.7.    Zoals hiervoor onder 3 is overwogen neemt het bebouwd oppervlak met het plan af. De afname aan verhard oppervlak met het plan is inzichtelijk gemaakt in bijlage 4 en 5 van de plantoelichting. Daaruit komt naar voren dat in de situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan, het plangebied bestond uit 11.662 m² verhard oppervlak. Met het plan is het verhard oppervlak afgenomen tot 9.194 m². Daarbij is ook rekening gehouden met de recreatiewoningen die door middel van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid zijn toegestaan. Actiegroep Dijkwacht-Buren heeft niet betwist dat het verhard oppervlak met het plan afneemt. Daarnaast zijn, zoals hiervoor is overwogen, de recreatiewoningen pas toegestaan met toepassing van een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. Daarvoor geldt als voorwaarde dat de betrokken dijk- of waterbeheerder moet worden gehoord.
    Verder heeft Rijkswaterstaat als rivierbeheerder de voorwaarde gesteld dat de recreatiewoningen verplaatsbaar zijn. Dat is planologisch gewaarborgd in artikel 5.2.1, aanhef en onder b, van de bouwregels van het plan. Ten slotte is in de legger van het waterschap Rivierenland vastgelegd dat het plangebied in de beschermingszone van een primaire waterkering (de Rijnbandijk) valt. In de beschermingszone van een waterkering gelden op grond van de Keur van het Waterschap Rivierenland 2014 de volgende regels. In artikel 1.1 van de Keur, zoals dat ten tijde van belang luidde, is bepaald dat een beschermingszone een aan een waterstaatswerk grenzende zone is die als zodanig in de legger is aangegeven en waarin ter bescherming van dat werk voorschriften en beperkingen kunnen gelden. In de toelichting bij de Keur staat dat de beschermingszone onder meer als doel heeft de bescherming van het waterstaatswerk te borgen. In artikel 3.2 van de Keur, zoals dat luidde ten tijde van de besluitvorming, is opgenomen dat het verboden is zonder watervergunning van het bestuur gebruik te maken van een waterstaatswerk of bijbehorende beschermingszones door, anders dan in overeenstemming met de waterhuishoudkundige functies, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder handelingen te verrichten, werken te behouden of vaste substanties of voorwerpen te leggen, te laten staan, te vervangen, te verwijderen of te vervoeren.
    Een bestemmingsplan heeft een goede ruimtelijke ordening ten doel, terwijl een Keur van een waterschap de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied ten doel heeft, waaronder de zorg voor de waterkeringen. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 14 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3773. Voor belangen die de Keur al beschermt hoeft geen regeling in het plan te worden opgenomen. De Afdeling verwijst ook naar haar uitspraken van 11 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:328, overweging 9.4, en 27 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2166, overweging 5.4.
    De Afdeling stelt onder verwijzing naar wat zij hiervoor overweegt vast dat ter bescherming van de waterkeringen in de Keur een regeling is opgenomen. Gelet daarop hoefde in het plan geen regeling opgenomen te worden ter bescherming daarvan.
    De Afdeling concludeert dat in 5.2.1, aanhef en onder b, van de bouwregels van het plan is gewaarborgd dat de recreatiewoningen verplaatsbaar zijn. Gelet op al het voorgaande ziet de Afdeling in wat is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat daarvoor in het plan meer waarborgen hadden moeten worden opgenomen. De Afdeling ziet in het aangevoerde dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd is met de artikelen 2.4.3 en 2.4.5 van het Barro.
    Uitvoerbaarheid - algemeen
    8.8.    Over de uitvoerbaarheid van het plan overweegt de Afdeling als volgt. De Afdeling ziet op voorhand geen aanleiding voor het oordeel dat de benodigde watervergunningen niet kunnen worden verleend. Zoals hiervoor onder 3 is overwogen is het plangebied opgedeeld in drie delen. De initiatiefnemer heeft inzichtelijk gemaakt dat zowel het waterschap als Rijkswaterstaat geadviseerd hebben over het voornemen om in het plangebied 43 recreatiewoningen met een maximale grootte van 75 m² en 63 recreatiewoningen met een maximale grootte van 50 m² te plaatsen. Op het meest zuidelijke deel van het plangebied zijn op grond van artikel 5.2.1, aanhef en onder d, 63 recreatiewoningen met een maximale grootte van 50 m² toegestaan. Over dat deel heeft Rijkswaterstaat aangegeven dat binnen de geldende watervergunning - op basis waarvan stacaravans zijn toegestaan - geldt dat de aanwezige werken verwijderd moeten worden bij dreigend onderlopen van het terrein. Op basis van die vergunning waren alleen caravans met een maximale grootte van 42 m² toegestaan. Rijkswaterstaat heeft evenwel aangegeven dat het toestaan van recreatiewoningen met een grootte van 55 m² mogelijk is als deze, net als de kampeermiddelen, alleen in de periode van 1 april tot 1 november aanwezig zijn én verwijderd worden bij dreigend onderlopen van het terrein. Het waterschap heeft erop gewezen dat als nieuwe permanente lodges worden geplaatst op gebieden waar dat overeenkomstig de eerdere vergunning niet is toegestaan een omgevingsvergunning alleen verleend kan worden onder de voorwaarde dat de lodges in de periode van 1 november tot 1 april uit het rivierbed worden verwijderd. Zoals hiervoor onder 8.7 staat is in de bouwregels van het plan gewaarborgd dat de recreatiewoningen verplaatsbaar moeten zijn. De Afdeling ziet op voorhand geen aanleiding voor het oordeel dat voor de 63 recreatiewoningen, geen watervergunning kan worden verleend door Rijkswaterstaat en het waterschap.
    Op het hoger gelegen watervrije deel ten noorden daarvan zijn op grond van artikel 5.2.1, aanhef en onder e, 43 recreatiewoningen met een grootte van 75 m² toegestaan. Daarover hebben zowel Rijkswaterstaat als het waterschap positief geadviseerd. De Afdeling acht gelet daarom op voorhand aannemelijk dat ook voor de 43 recreatiewoningen een watervergunning kan worden verleend door zowel het waterschap als Rijkswaterstaat.
    Uitvoerbaarheid - verplaatsing
    8.9.    Over specifiek de uitvoerbaarheid van artikel 5.2.1, aanhef en onder b, van de planregels overweegt de Afdeling als volgt. De uitvoerbaarheid van het verplaatsen van de recreatiewoningen bij dreigend hoogwater is uiteengezet in het rapport "Calamiteitenplan Hoogwaterdreiging" van 14 september 2023 dat door Van Zetten Infra & Vastgoed (hierna: het calamiteitenplan) is opgesteld. Daarin staat dat de verantwoordelijkheid voor het tijdig ontruimen ligt bij de beheerder van het recreatiepark. In artikel 3.3 van de Waterwet staat dat de minister verantwoordelijk is voor het beschikbaar stellen van informatie over hoogwaterstanden en het informeren en waarschuwen van de beheerders van primaire waterkeringen bij hoogwater. In het calamiteitenplan staat dat de waterstanden vanuit Lobith 4 dagen vooraf worden voorspeld en in de gaten zullen worden gehouden.
    Zoals hiervoor onder 8.8 ook aan de orde kwam, bestaat het park uit 3 delen. In het calamiteitenplan staat dat het deel van de gronden, waarop 43 recreatiewoningen van maximaal 75 m² zijn toegestaan, vanwege de hoge ligging in het geheel niet vatbaar is voor overstromingen. Dat gebied hoeft dus niet te worden ontruimd. Actiegroep Dijkwacht-Buren heeft dat niet gemotiveerd bestreden. Verder staat in het calamiteitenplan dat voor het meest noordelijke deel, waarop de glampingtenten zijn voorzien, geldt dat bij een waterstand van NAP +13.50 m bij Lobith de ontruiming moet worden gestart. Het is aannemelijk dat dit gebied jaarlijks onder water loopt en moet worden ontruimd. Zoals hiervoor onder 4 is overwogen gaat het beroep van Actiegroep-Dijkwacht Buren hier niet over.
    De Afdeling zal hierna dus alleen nog ingaan op de uitvoerbaarheid van de verplaatsing van het deel, waarop 63 recreatiewoningen van maximaal 50 m² zijn toegestaan. Daarover staat in het calamiteitenplan dat ook daar de kans op overstromingen afwezig is. Dat gebied is tot nog toe nooit overstroomd, maar is niet in het geheel veiliggesteld. Daarvoor geldt dat bij een waterstand van NAP +16,50 m bij Lobith met de ontruiming moet worden gestart. Deze waterstand geldt volgens Rijkswaterstaat als extreem hoogwater. De afvoertijd per recreatiewoning is ongeveer 1,5 uur. Dat betekent dat alle 63 recreatiewoningen binnen 48 uur kunnen worden verplaatst. Die tijd is volgens het calamiteitenplan ruim voldoende, omdat de waterstanden vanuit Lobith 4 dagen vooraf worden voorspeld. Verder zijn de wegen bewust voldoende breed ontworpen, zodat het gebied bereikbaar blijft. De vrachtwagens beschikken over een laadkraan die voldoende sterk is om de recreatiewoningen op te tillen. Daarnaast staat in het calamiteitenplan dat er een geschikt opslagterrein in IJzendoorn is op circa 16 km afstand. De initiatiefnemer heeft daarover met de eigenaar van die locatie contractuele afspraken gemaakt. Omdat niet alle 106 recreatiewoningen moeten worden verplaatst, volgt de Afdeling niet de stelling van Actiegroep Dijkwacht Buren dat het opslagterrein onvoldoende groot is, en ook niet de stelling dat dit opslagterrein om andere redenen niet beschikbaar is voor de tijdelijke stalling van de recreatiewoningen. De Afdeling ziet gelet op het voorgaande op voorhand geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 5.2.1, aanhef en onder b van de planregels niet uitvoerbaar is. Over de vrees van Actiegroep Dijkwacht-Buren dat de voorziene recreatiewoningen niet als verplaatsbare recreatiewoningen worden gebouwd, overweegt de Afdeling dat dat een kwestie van handhaving is en daarom niet tot het oordeel kan leiden dat het plan op zichzelf niet aanvaardbaar is.
    Het betoog slaagt niet.
    Vooroverleg met het Waterschap
    9.       Actiegroep Dijkwacht-Buren betoogt dat ten onrechte niet duidelijk is of het Crisisbeheersingsplan hoogwater is betrokken bij het vooroverleg.
    9.1.    Artikel 3.1.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) gaat over overleg met besturen van andere gemeenten en waterschappen en met bepaalde provinciale en rijksdiensten.
    9.2.    In artikel 8:69a van de Awb is bepaald dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, als deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
    9.3.    Het doel van de overlegverplichting in artikel 3.1.1., eerste lid, van het Bro is te borgen dat er afstemming plaatsvindt tussen de betrokken bestuursorganen onderling. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 26 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2875, overweging 7.2. De bepaling strekt kennelijk niet ter bescherming van de belangen die Actiegroep Dijkwacht-Buren blijkens haar statutaire doelstelling behartigt. Dit betekent dat het relativiteitsvereiste eraan in de weg staat dat deze beroepsgrond tot vernietiging van het plan leidt. Gelet hierop bespreekt de Afdeling deze beroepsgrond niet inhoudelijk.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    10.     Het beroep is ongegrond.
    11.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, voorzitter, mr. G.O. van Veldhuizen en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.A. van Heusden, griffier.
    w.g. Verburg
    voorzitter
    w.g. Van Heusden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 mei 2025
    647-1036
     
    BIJLAGE
     
    Waterwet
    Artikel 1.1
    " primaire waterkering: waterkering die beveiliging biedt tegen overstroming door buitenwater;
    "waterstaatswerk: oppervlaktewaterlichaam, bergingsgebied, waterkering of ondersteunend kunstwerk;"
    Artikel 5.1
    1. De beheerder draagt zorg voor de vaststelling van een legger, waarin is omschreven waaraan waterstaatswerken naar ligging, vorm, afmeting en constructie moeten voldoen. Van de legger maakt deel uit een overzichtskaart, waarop de ligging van waterstaatswerken en daaraan grenzende beschermingszones staat aangegeven.
    Besluit ruimtelijke ordening
    Artikel 3.1.1
    1. Het bestuursorgaan dat belast is met de voorbereiding van een bestemmingsplan pleegt daarbij overleg met de besturen van betrokken gemeenten en waterschappen en met die diensten van provincie en Rijk die betrokken zijn bij de zorg voor de ruimtelijke ordening of belast zijn met de behartiging van belangen welke in het plan in het geding zijn. Artikel 3:6 van de Algemene wet bestuursrecht is van overeenkomstige toepassing.
    […]
    Artikel 3.1.6, aanhef en onder c
    Een bestemmingsplan alsmede een ontwerp hiervoor gaan vergezeld van een toelichting, waarin zijn neergelegd de uitkomsten van het in artikel 3.1.1 bedoelde overleg.
    Besluit algemene regels ruimtelijke ordening
    Artikel 2.4.1
    1. In deze titel en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    rivierbed: gebied dat begrensd is overeenkomstig artikel 3.1, tweede lid, van de Waterwet, en waarvan de geometrische plaatsbepaling is vastgelegd in het GML-bestand bij dit besluit en is verbeeld in bijlage 3;
    stroomvoerend deel van het rivierbed: gebied waarvan de geometrische plaatsbepaling is vastgelegd in het GML-bestand bij dit besluit en is verbeeld in bijlage 3.
    […]
    Artikel 2.4.2
    De artikelen 2.4.1 tot en met 2.4.5 hebben uitsluitend betrekking op activiteiten in het rivierbed waarop artikel 6.12, eerste lid, of de bij of krachtens artikel 6.15 van het Waterbesluit gestelde regels van toepassing zijn.
    Artikel 2.4.3
    1. Een bestemmingsplan wijst ten opzichte van het daaraan voorafgaande bestemmingsplan alleen nieuwe bestemmingen in een rivierbed aan in het geval er sprake is van:
    […]
    b. geen feitelijke belemmering voor de vergroting van de afvoercapaciteit van de rivier;
    […]
    Artikel 2.4.4.
    Onverminderd artikel 2.4.3 kan een bestemmingsplan dat betrekking heeft op het stroomvoerend deel van het rivierbed ten opzichte van het daaraan voorafgaande bestemmingsplan uitsluitend een wijziging mogelijk maken, voor zover daarbij een of meer van de volgende activiteiten worden mogelijk gemaakt:
    […]
    Artikel 2.4.5
    1. Onverminderd artikel 2.4.3 maakt een bestemmingsplan dat betrekking heeft op het stroomvoerend deel van het rivierbed ten opzichte van het daaraan voorafgaande bestemmingsplan geen wijziging mogelijk, die andere bestemmingen dan bedoeld in artikel 2.4.4 toestaat tenzij daarbij activiteiten worden mogelijk gemaakt die per saldo meer ruimte voor de rivier opleveren op een vanuit rivierkundig oogpunt bezien zo gunstig mogelijke locatie.
    […].
    Keur van het Waterschap Rivierenland 2014
    Artikel 1.1, aanhef en onder b
    In deze keur en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder:
    b. beschermingszone: aan een waterstaatswerk grenzende zone die als zodanig in de legger is aangegeven, waarin ter bescherming van dat werk voorschriften en beperkingen kunnen gelden;
    Artikel 3.2
    1. Het is verboden zonder watervergunning van het bestuur gebruik te maken van een waterstaatswerk of bijbehorende beschermingszones door, anders dan in overeenstemming met de waterhuishoudkundige functies, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder handelingen te verrichten, werken te behouden of vaste substanties of voorwerpen te leggen, te laten staan, te vervangen, te verwijderen of te vervoeren.
    11.1.  […]
    Planregels
    Artikel 5.1, aanhef en onder b
    De voor "Recreatie-Verblijfsrecreatie" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    […]
    b. recreatiewoningen uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - 50 m²" en "specifieke vorm van recreatie - 75 m²";
    […]
    Artikel 5.2.1, aanhef en onder b, d en e
    Voor het bouwen van recreatiewoningen gelden de volgende regels:
    […]
    b. een recreatiewoning dient in zijn geheel of in delen verplaatsbaar te zijn;
    […]
    d. ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - 50 m²" mag;
    1. de oppervlakte van een recreatiewoning niet meer bedragen dan 50 m²;
    2. het aantal recreatiewoningen niet meer bedragen dan 63;
    e. ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - 75 m²" mag;
    1. de oppervlakte van een recreatiewoning niet meer bedragen dan 75 m²;
    2. het aantal recreatiewoningen niet meer bedragen dan 43;
    […]"
    Artikel 12.1
    De voor "Waterstaat - Waterstaatkundige functie" aangewezen gronden zijn, behalve voor de andere daar voorkomende bestemmingen, mede bestemd voor:
    a. het beheer van de aangrenzende rivier;
    b. afvoer van water, ijs en sediment;
    c. werkzaamheden in het kader van de vergroting van het waterbergend en ‑afvoerend vermogen van de aangrenzende rivier."
    Artikel 12.2, aanhef en onder a
    a. Op gronden met de bestemming "Waterstaat - Waterstaatkundige functie" mogen uitsluitend worden gebouwd bouwwerken ten behoeve van de bestemming, waaronder begrepen masten ten behoeve van verlichting en bebakening van de aangrenzende rivier.
    […]"
    Artikel 12.3
    Bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in 12.2 onder a voor de bouw van bouwwerken ten behoeve van andere voorkomende bestemmingen."
    Artikel 12.4, aanhef en onder b
    Tot het afwijken als bedoeld in artikel 12.2 onder a wordt pas overgegaan, indien hierdoor:
    […]
    b. gehoord de betrokken dijk‑ of waterbeheerder, is gebleken dat hierdoor de waterstaatkundige belangen niet blijvend onevenredig worden geschaad."