ECLI:NL:RVS:2025:1865, Raad van State, 25-04-2025, 202501554/1/R3 en 202501554/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 mei 2024 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rijssen-Holten aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd vanwege een illegale veldschuur op het perceel Sprengenweg, ongenummerd, in Holten, kadastraal bekend sectie I, nummer 177. [appellante] heeft in 2015 op het perceel, na gedeeltelijke afbraak van de oude veldschuur, deels op, en deels naast de locatie van die oude veldschuur een nieuwe veldschuur gebouwd. Volgens het college is deze schuur in strijd met "Chw omgevingsplan buitengebied Rijssen-Holten" van 24 juni 2021, omdat er geen sprake is van een bestaande veldschuur als bedoeld in dat plan. Om die reden heeft het college bij besluit van 28 mei 2024, verzonden op 4 juni 2024, aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd vanwege het in strijd met artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, en tweede lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet uitvoeren van een omgevingsplanactiviteit en bouwactiviteit zonder omgevingsvergunning, en het in strijd met artikel 5.6 van de Omgevingswet in stand laten van een bouwwerk zonder omgevingsvergunning.

202501554/1/R3 en 202501554/2/R3.
    Datum uitspraak: 25 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in Holten, gemeente Rijssen-Holten,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Overijssel (hierna: de rechtbank) van 12 maart 2025 in zaken nrs. 24/4358 en 24/4359 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Rijssen-Holten.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 mei 2024 heeft het college aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd vanwege een illegale veldschuur op het perceel Sprengenweg, ongenummerd, in Holten, kadastraal bekend sectie I, nummer 177 (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 18 november 2024 heeft college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 28 mei 2024 in stand gelaten met aanpassing van de grondslag vanwege het onherroepelijk van kracht worden van het bestemmingsplan "Chw veegplan buitengebied Rijssen-Holten" (hierna: Chw veegplan).
    Bij uitspraak van 12 maart 2025 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 18 november 2024 vernietigd, en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. Ook heeft zij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek op een zitting behandeld op 8 april 2025, waar [appellante], bijgestaan door [persoon], en het college, vertegenwoordigd door R. Scholten en M. Dijkstra, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    Overgangsrecht
    2.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet voor een ambtshalve te nemen besluit toepassing is gegeven aan artikel 4:8 van de Awb of een dergelijk besluit bekendgemaakt is, dan blijft op grond van artikel 4.5, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt.
    Bij brief van 25 oktober 2023, verzonden op 30 oktober 2023, heeft het college [appellante] op grond van artikel 4:8 van de Awb in de gelegenheid gesteld een zienswijze naar voren te brengen op zijn voornemen om een last onder dwangsom op te leggen. Dat betekent dat in dit geval het recht, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Relevante regelgeving
    3.       De voor deze zaak relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    Inleiding
    4.       [appellante] heeft in 2015 op het perceel, na gedeeltelijke afbraak van de oude veldschuur, deels op, en deels naast de locatie van die oude veldschuur een nieuwe veldschuur gebouwd. Volgens het college is deze schuur in strijd met "Chw omgevingsplan buitengebied Rijssen-Holten" van 24 juni 2021 (hierna: Chw omgevingsplan), omdat er geen sprake is van een bestaande veldschuur als bedoeld in dat plan. Om die reden heeft het college bij besluit van 28 mei 2024, verzonden op 4 juni 2024, aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd vanwege het in strijd met artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, en tweede lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet uitvoeren van een omgevingsplanactiviteit en bouwactiviteit zonder omgevingsvergunning, en het in strijd met artikel 5.6 van de Omgevingswet in stand laten van een bouwwerk zonder omgevingsvergunning. De last houdt in dat de overtreding van de Omgevingswet blijvend moet worden beëindigd. Dat kan [appellante] volgens het besluit doen door de veldschuur, zoals rood omcirkeld op de afbeelding in bijlage 2 bij het besluit (hierna: de nieuwe veldschuur), ter onderscheiding van de blauw omcirkelde oude veldschuur, voor 1 november 2024 te verwijderen. Aan de last is een dwangsom verbonden van 5.000 euro per maand, met een maximum van 15.000 euro.
    Bij besluit van 18 november 2024 heeft het college het bezwaar van [appellante] ongegrond verklaard en het besluit in stand gelaten met aanpassing van de grondslag vanwege de inwerkingtreding van het Chw veegplan. Deze aanpassing houdt volgens het besluit in dat waar in het besluit van 28 mei 2024 Chw omgevingsplan staat vermeld, Chw veegplan moet worden gelezen.
    Aangevallen uitspraak
    5.       De rechtbank heeft vastgesteld dat het college ten onrechte de Omgevingswet op het geschil van toepassing heeft geacht, en niet het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024. Hiervoor is volgens de rechtbank van belang dat het college ter voorbereiding van het besluit tot oplegging van de last van de dwangsom vóór 1 januari 2024 toepassing heeft gegeven aan artikel 4:8 van de Awb. Om die reden heeft de rechtbank het besluit van 18 november 2024 vernietigd. Omdat voor de beoordeling geen relevant verschil bestaat tussen het oude recht en het nieuwe recht, en het college de last volgens de rechtbank heeft mogen opleggen, heeft de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit in stand gelaten. Naar het oordeel van de rechtbank was het college namelijk bevoegd om de last onder dwangsom op te leggen, en bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is.
    Bespreking gronden hoger beroep
    6.       Tussen partijen is niet in geschil, en de voorzieningenrechter stelt ook zelf vast, dat de nieuwe veldschuur in strijd is met het Chw veegplan omdat geen sprake is van een bestaande veldschuur als bedoeld in artikel 44.2, aanhef en onder k, gelezen in samenhang met artikel 1.21, van dat plan, en daarvoor niet de benodigde omgevingsvergunning is verleend. Gelet hierop is het college bevoegd om daartegen handhavend op te treden.
    7.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat handhavend optreden evenredig is. In dat verband voert zij allereerst aan dat er na uitvoering van de last een kleine, rommelige schuur overblijft, terwijl een nette schuur die voldoet aan de eisen voor dierenwelzijn, wordt gesloopt. Dit strookt volgens haar niet met het uitgangspunt van het bestemmingsplan en het beleid dat verrommeling van het natuurlandschap wordt tegengegaan. Om die reden is de last volgens haar niet geschikt. Daarnaast bedraagt de overschrijding volgens haar maar 20 m2, zodat de last niet proportioneel is. Tot slot is er volgens haar sprake van concreet zicht op legalisatie. Volgens [appellante] is de rechtbank in dat verband ten onrechte voorbij gegaan aan de jarenlange periode tussen de eerste aankondiging dat handhavend zou worden opgetreden in 2015 en de uiteindelijke oplegging van de last onder dwangsom in 2024. Ook is de rechtbank voorbij gegaan aan het veelvuldige overleg dat heeft plaatsgevonden en aan de bereidheid van het college om naar haar specifieke situatie te kijken. Zij wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:883, waaruit volgt dat de raad bij de vaststelling van een plan rekening moet houden met de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een concreet initiatief.
    7.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
    Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
    Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
    7.2.    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat sprake is van omstandigheden die maken dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is. De voorzieningenrechter licht dat hierna toe.
    7.3.    De voorzieningenrechter volgt [appellante] allereerst niet in haar betoog dat handhavend optreden niet geschikt is omdat dit er niet toe leidt dat verrommeling van het natuurlandschap wordt tegengegaan. Daarvoor is van belang dat het doel van het opleggen van de last onder dwangsom niet is het tegengaan van verrommeling in het natuurlandschap, maar het beëindigen van de met het Chw veegplan strijdige situatie op het perceel. Voor zover zij gelet hierop bedoelt dat de planregel in het Chw veegplan op grond waarvan alleen bestaande schuren zijn toegestaan, niet geschikt is om verrommeling tegen te gaan, geldt dat het bestemmingsplan in deze procedure niet ter toetsing voorligt.
    De voorzieningenrechter volgt [appellante] daarnaast niet in haar betoog dat handhavend optreden niet proportioneel is omdat, zoals de voorzieningenrechter haar betoog begrijpt, de omvang van de nieuwe schuur maar beperkt afwijkt van de omvang van de legale oude schuur zoals die voorheen op het perceel aanwezig was. Het is voor het bepalen van de omvang van de overtreding in dit geval namelijk niet relevant wat er voorheen op het perceel aanwezig was. Het deel van de oude schuur dat in 2015 zou zijn gesloopt, mag op grond van het Chw veegplan namelijk niet worden teruggebouwd. Dit volgt uit artikel 44.2 van het Chw veegplan, en van het Chw omgevingsplan waarin voor veldschuren dezelfde regel was opgenomen, op grond waarvan alleen bestaande schuren zijn toegestaan. Uit artikel 1.21 van zowel het Chw veegplan als het Chw omgevingsplan, volgt dat het daarbij gaat om, voor zover hier relevant, veldschuren die bij de inwerkintreding van het plan aanwezig waren en die niet in strijd waren met het voorheen geldende bestemmingsplan. Op het moment dat het Chw omgevingsplan in werking trad, was van de oude, legale veldschuur alleen het deel zoals blauw omcirkeld in bijlage 2 bij het besluit van 28 mei 2024 aanwezig. Daarom telt alleen dat deel als een bestaande veldschuur zoals bedoeld in dat plan, en in het Chw veegplan. Verder heeft het college in de omstandigheid dat de nieuwe schuur een verbetering zou opleveren ten opzichte van de oude schuur, geen reden hoeven zien om niet handhavend op te treden. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college mogen vasthouden aan het uitgangspunt van het Chw veegplan dat in het buitengebied geen nieuwe veldschuren worden toegestaan.
    Tot slot heeft de rechtbank naar het oordeel van de voorzieningenrechter terecht overwogen dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. [appellante] heeft geen aanvraag om omgevingsvergunning voor de veldschuur ingediend, en ook als die aanvraag er wel was geweest, was het college niet bereid hiervoor een omgevingsvergunning te verlenen. De omstandigheden dat het na de opgelegde bouwstop in 2015 lange tijd heeft geduurd voordat duidelijk was hoe in het Chw omgevingsplan zou worden omgegaan met veldschuren in het buitengebied en dat [appellante] veelvuldig overleg heeft gevoerd met het college over haar specifieke situatie, zijn onvoldoende om toch concreet zicht op legalisatie van de veldschuur aan te nemen. Voor zover [appellante] meent dat haar veldschuur in het bestemmingsplan had moeten worden meegenomen, overweegt de voorzieningenrechter dat in deze procedure niet de vaststelling van het bestemmingsplan voorligt.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie hoger beroep en verzoek voorlopige voorziening
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, moet worden bevestigd. Dit betekent dat het verzoek om met toepassing van artikel 8:81 van de Awb een voorlopige voorziening te treffen, moet worden afgewezen.
    9.       Op de zitting is met partijen gesproken over de begunstigingstermijn. Deze is namelijk verstreken, en de dwangsom is inmiddels gedeeltelijk verbeurd. Het college heeft op de zitting gezegd dit onwenselijk te vinden en [appellante] een termijn te willen geven om alsnog aan de last te voldoen. Gelet hierop en omdat er geen andere belangen zijn die zich hiertegen verzetten, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om, zoals ook op de zitting is besproken, met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb bij wijze van voorlopige voorziening de begunstigingstermijn van de aan [appellante] opgelegde last onder dwangsom met terugwerkende kracht te verlengen tot drie maanden na de dag van verzending van deze uitspraak. Deze uitspraak heeft daarmee tot gevolg dat de dwangsom niet is verbeurd, en [appellante] nog een laatste gelegenheid heeft om binnen de begunstigingstermijn aan de last te voldoen.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Verzoek om schadevergoeding
    11.     [appellante] heeft verzocht om een schadevergoeding vanwege de lange duur van de besluitvorming door het college. Zij wijst daarbij op artikel 6:20 van de Awb. Op de zitting heeft zij hierover toegelicht dat zij langdurig in onzekerheid heeft gezeten, wat veel spanning en stress met zich heeft meegebracht.
    11.1.  Hoewel de voorzieningenrechter begrijpt dat [appellante] door de lange periode van onduidelijkheid over de vraag of de schuur wel of niet gelegaliseerd kon worden, spanning en stress heeft ondervonden, ziet de voorzieningenrechter hierin geen grond voor een schadevergoeding. Daarover overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
    Vanaf het moment van het opleggen van de bouwstop tot het uiteindelijke handhavingsbesluit zijn meer dan negen jaren verlopen. Dat betekent echter niet dat daarom niet tijdig een besluit is genomen. De bouwstop maakt immers geen deel uit van de procedure voor het besluit tot het opleggen van een besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom. Voor de vraag of tijdig is besloten door het college is de periode tussen de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken en het besluit op bezwaar bepalend. Die termijn is neergelegd in artikel 7:10 van de Awb. De termijn voor het beslissen op bezwaar was in dit geval 12 weken. Anders dan waarvan partijen lijken uit te gaan, verliep de beslistermijn op 8 oktober 2024 en niet op 8 november 2024. Dat betekent dat het besluit van het college van 24 oktober 2024 om met toepassing van artikel 7:10, derde lid, van de Awb, de termijn met 6 weken te verlengen, niet de beoogde werking had. Er is dus niet binnen de wettelijke termijn beslist. Echter, de enkele overschrijding van de wettelijke beslistermijn is niet voldoende voor het oordeel dat reden is voor het toekennen van een schadevergoeding. De Afdeling sluit op dit punt aan bij de rechtspraak van de Hoge Raad over de aansprakelijkheid op grond van artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek bij overschrijding van beslistermijnen (zie de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2914, onder 13). Voor die aansprakelijkheid zijn bijkomende omstandigheden nodig die meebrengen dat het bestuursorgaan, door pas na het verstrijken van de wettelijke beslistermijn een besluit te nemen, in strijd handelt met de in het maatschappelijk verkeer jegens een belanghebbende in acht te nemen zorgvuldigheid. In dit geval is aan deze maatstaf niet voldaan, nu ongeveer 2 weken na overschrijding van de termijn door het bestuursorgaan bericht is gezonden over wanneer de beslissing alsnog genomen zou worden en de totale termijnoverschrijding beperkt is gebleven tot 6 weken. Onder deze omstandigheden is er geen aanleiding om met toepassing van artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb het college te veroordelen tot vergoeding van schade.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    II.       wijst het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af;
    III.      wijst het verzoek om schadevergoeding af;
    IV.      verlengt bij wijze van voorlopige voorziening met terugwerkende kracht de begunstigingstermijn van de aan [appellante] opgelegde last onder dwangsom tot drie maanden na de dag van verzending van deze uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. J. Buskermolen, griffier.
    w.g. Uylenburg
    voorzieningenrechter
    w.g. Buskermolen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 april 2025
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 7:10
    1. Het bestuursorgaan beslist binnen zes weken of - indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is ingesteld - binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken.
    2. De termijn wordt opgeschort gerekend vanaf de dag na die waarop de indiener is verzocht een verzuim als bedoeld in artikel 6:6 te herstellen, tot de dag waarop het verzuim is hersteld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.
    3. Het bestuursorgaan kan de beslissing voor ten hoogste zes weken verdagen.
    4. Verder uitstel is mogelijk voor zover:
    a. alle belanghebbenden daarmee instemmen,
    b. de indiener van het bezwaarschrift daarmee instemt en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad, of
    c. dit nodig is in verband met de naleving van wettelijke procedurevoorschriften.
    5. Indien toepassing is gegeven aan het tweede, derde of vierde lid, doet het bestuursorgaan hiervan schriftelijk mededeling aan belanghebbenden.
    Artikel 8:88
    1. De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
    a. een onrechtmatig besluit;
    b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;
    c. het niet tijdig nemen van een besluit;
    d. een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een persoon als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, onder a, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden belanghebbende zijn.
    […]
    Bestemmingsplan Chw veegplan buitengebied Rijssen-Holten
    Artikel 44.2
    Binnen de basisfunctie natuurlandschap is het volgende gebruik of zijn de volgende functies toegestaan:
    […]
    k. bestaande veldschuren;
    […]
    Artikel 1.21
    bestaande
    1. het gebruik dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het omgevingsplan binnen het betreffende perceel aanwezig is, dan wel krachtens een bestemmingsplanherziening mogelijk is;
    2. bebouwing die op het tijdstip van inwerkingtreding van het omgevingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel kan worden gebouwd krachtens een omgevingsvergunning;
    3. het onder 1 en 2 bedoelde geldt niet voor zover sprake was van strijd met het voorheen geldende bestemmingsplan, de voorheen geldende Beheersverordening, daaronder mede begrepen het overgangsrecht van het bestemmingsplan of de Beheersverordening, of een andere planologische toestemming;
    Bestemmingsplan Chw omgevingsplan buitengebied Rijssen-Holten
    Artikel 44.2
    Binnen de basisfunctie natuurlandschap is het volgende gebruik of zijn de volgende functies toegestaan:
    […]
    j. bestaande veldschuren;
    […]
    Artikel 1.21
    bestaande
    1. het gebruik dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het omgevingsplan binnen het betreffende perceel aanwezig is, dan wel krachtens een bestemmingsplanherziening mogelijk is;
    2. bebouwing die op het tijdstip van inwerkingtreding van het omgevingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel kan worden gebouwd krachtens een omgevingsvergunning;
    3. het onder 1 en 2 bedoelde geldt niet voor zover sprake was van strijd met het voorheen geldende bestemmingsplan, de voorheen geldende Beheersverordening, daaronder mede begrepen het overgangsrecht van het bestemmingsplan of de Beheersverordening, of een andere planologische toestemming;