ECLI:NL:HR:1991:ZC0261, Hoge Raad, 31-05-1991, 14415
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 1991-05-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Onrechtmatige overheidsdaad. Toerekening; schuld. Bindende kracht oordeel Afdeling rechtspraak van de Raad van State voor de burgerlijke rechter.

31 mei 1991
  Eerste Kamer 
  Nr. 14.415 
  AS
  
  
    
      Hoge Raad der Nederlanden
    
  
  
  
    
      Arrest
    
  
  
  
    in de zaak van:
  
  
  
    
      [eiser],
    wonende te [woonplaats], 
    EISER tot cassatie, 
    advocaat: Mr. M.J. Schenck,
  
  
  
    tegen
  
  
  
    DE GEMEENTE NEDERWEERT, 
    waarvan de zetel is gevestigd te Nederweert, 
    VERWEERSTER in cassatie, 
    advocaat: Mr. J.L. de Wijkerslooth.
  
  
  
    1. Het geding in feitelijke instanties
  
  
    Eiser tot cassatie - verder te noemen [eiser] - heeft bij exploot van maart 1986 verweerster in cassatie - verder te noemen de Gemeente - gedagvaard voor de Rechtbank te Roermond en, voor zover in cassatie van belang, gevorderd de Gemeente te veroordelen tot het betalen van schadevergoeding ter zake van gederfde winst cum annexis, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet en voorts de Gemeente te veroordelen om aan [eiser] te betalen een bedrag van f 4.159,50 ter zake van vergoeding van de kosten van juridische bijstand.
    Nadat de Gemeente tegen de vorderingen verweer had gevoerd, heeft de Rechtbank bij vonnis van 26 november 1987 de vorderingen van [eiser] afgewezen.
    Tegen dit vonnis heeft [eiser] hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch.
    Bij arrest van 3 januari 1990 heeft het Hof het bestreden vonnis bekrachtigd.
    Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.
  
  
  
    2. Het geding in cassatie
  
  
    Tegen het arrest van het Hof heeft [eiser] beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
    De Gemeente heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
    De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
    De conclusie van de Advocaat-Generaal Koopmans strekt tot vernietiging van het aangevallen arrest van het Hof te 's-Hertogenbosch en tot verwijzing van de zaak naar een ander Hof.
  
  
  
    3. Beoordeling van het middel
  
  3.1 In cassatie moet van het volgende worden uitgegaan:
  - [eiser] is in 1974/1975 begonnen illegaal, dat wil zeggen zonder toestemming of vrijstelling van het gemeentebestuur, een reparatiewerkplaats voor auto's te exploiteren in een voormalige agrarische bedrijfsruimte aan de Venloseweg 7a te Ospel (gemeente Nederweert). 
  - Op 10 april 1980, verzonden 14 april 1980, hebben Burgemeester en Wethouders van Nederweert aan [eiser] een aanschrijving doen toekomen, waarin hem werd aangezegd het gebruik van de bedrijfsruimte als reparatiewerkplaats voor auto's op straffe van bestuursdwang te staken.
  - Nadat B en W het bezwaar van [eiser] tegen deze aanschrijving hadden verworpen, heeft in beroep de Afdeling rechtspraak van de Raad van State op 5 januari 1982 het besluit van B en W op grond van motiveringsgebreken vernietigd: de Gemeente had onvoldoende moeite gedaan te onderzoeken of op basis van de gemeentelijke "Nota niet- agrarische bedrijven in het buitengebied" (hierna: de Nota) het afwijkend gebruik niet alsnog te legaliseren viel.
  - Bij besluit van 7 december 1982 hebben B en W, kort gezegd, hun oorspronkelijke aanschrijving gehandhaafd en hebben zij [eiser] opnieuw een termijn gesteld om voormeld gebruik te staken op straffe van bestuursdwang. 
  - Na schorsing van dit besluit door de Voorzitter van de Afdeling rechtspraak heeft de Afdeling op het beroep van [eiser] bij uitspraak van 21 mei 1985 het besluit van 7 december 1982 vernietigd op de grond dat B en W bij afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid tot het bestreden besluit hadden kunnen komen. 
  - Vervolgens hebben B en W bij besluit van 9 juli 1985 het oorspronkelijke bezwaarschrift van [eiser] gegrond verklaard, zulks onder gelijktijdige vernietiging van de aanschrijving van 10 april 1980.
  - [eiser] heeft bij zijn verzoek tot schorsing van en zijn beroep tegen het besluit van 7 december 1982 deskundige hulp van een advocaat ingeroepen, omdat de zaak in zijn visie "bijzonder complex en ingewikkeld werd".
  
  
    3.2 In dit geding vordert [eiser], voor zover in cassatie van belang, schadevergoeding op te maken bij staat ter zake van gederfde bedrijfswinst, alsmede een bedrag van f 4.159,50 ter zake van kosten van rechtsgeleerde bijstand.
    De Rechtbank heeft deze vorderingen afgewezen. Het Hof heeft het vonnis van de Rechtbank bekrachtigd. 's Hofs afwijzing van de vordering is, kort samengevat, op het volgende gegrond. Op grond van de uitspraak van de Afdeling rechtspraak van 21 mei 1985 moet worden aangenomen dat de Gemeente naar burgerlijk recht onrechtmatig jegens [eiser] heeft gehandeld. Voor toewijzing van de vordering tot schadevergoeding is evenwel ook schuld vereist. Gezien de uitspraak van de Afdeling treft de Gemeente in beginsel schuld, tenzij op grond van bijzondere omstandigheden moet worden geconcludeerd dat dit niet het geval is. De uitspraak van de Afdeling rechtspraak berust op het standpunt dat de Nota "ertoe strekt, althans de mogelijkheid biedt om bedrijven die op niet-legale wijze zijn ontstaan na een zorgvuldige belangen-afweging al of niet te legaliseren en er geen gegronde redenen zijn aangevoerd om het bedrijf van [eiser] van die mogelijkheid uit te sluiten". Aan dit standpunt van de Afdeling is de burgerlijke rechter bij zijn oordeel omtrent de schuld niet gebonden. [eiser] valt - anders dan de Afdeling heeft geoordeeld - niet onder de werkingssfeer van de Nota. Daarom treft de Gemeente geen schuld dat zij in 1980 en 1982 niet een beleid heeft gevoerd als in die Nota is omschreven.
  
  
  
    3.3 Onderdeel I keert zich tegen 's Hofs oordeel dat de Gemeente in beginsel schuld heeft, tenzij op grond van bijzondere omstandigheden moet worden geconcludeerd dat zulks niet het geval is en betoogt dat wanneer een overheidslichaam een onrechtmatige daad pleegt door een beschikking te nemen die nadien door de Afdeling rechtspraak wegens strijd met het recht, anders dan strijd met de wet - een en ander als nader bepaald in art. 8 lid 1 Wet Arob - is vernietigd, daarmede de schuld van het overheidslichaam zonder meer is gegeven, althans dat zulks het geval is wanneer het, zoals hier, gaat om een vernietiging op de grond dat het overheidslichaam bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid niet tot de beschikking heeft kunnen komen.
    Het onderdeel faalt. Indien een overheidslichaam een onrechtmatige daad pleegt door een beschikking te nemen en te handhaven die naderhand door de rechter wordt vernietigd wegens strijd met de wet of op enige andere in art. 8 lid 1 Wet Arob vermelde grond - dan wel een overeenkomstige grond vermeld in enige andere administratieve wet -, is daarmede de schuld van het overheidslichaam in beginsel gegeven. Zelfs wanneer het overheidslichaam geen enkel verwijt treft, moet worden aangenomen dat deze onrechtmatige daad in beginsel - in de terminologie van art. 6:162 NBW - voor rekening van het overheidslichaam komt. Niet uitgesloten is dat hierop onder bijzondere omstandigheden een uitzondering moet worden gemaakt, ook dan wanneer het niet gaat om een vernietiging wegens strijd met de wet. Het Hof is derhalve van een juiste maatstaf uitgegaan.
  
  
  
    3.4 Onderdeel II betoogt dat onjuist is 's Hofs oordeel dat het Hof bij de vaststelling van de schuld van de Gemeente niet gebonden is aan de oordeelsvorming van de Afdeling rechtspraak. Dit betoog gaat op.
    Zoals hiervoor onder 3.2 is vermeld, berust, naar 's Hofs oordeel, het standpunt van de Afdeling rechtspraak dat Burgemeester en Wethouders niet in redelijkheid tot hun besluit van 7 december 1982 hebben kunnen komen, op het oordeel dat de Nota de mogelijkheid biedt niet-legale bedrijven te legaliseren en dat er geen redenen zijn om het bedrijf van [eiser] van die mogelijkheid uit te sluiten.
    Zulk een oordeel van de Afdeling heeft in beginsel voor de burgerlijke rechter in een later geding tussen partijen bindende kracht, niet alleen bij zijn oordeel omtrent de onrechtmatigheid, maar ook daarbuiten, zoals bij zijn oordeel omtrent de toerekening van de onrechtmatige daad. Dit moet worden aanvaard, omdat aldus wordt voorkomen: (i) dat partijen - en met name de burger - opnieuw moeten strijden over een punt waaromtrent reeds is beslist in een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang; (ii) dat de burgerlijke rechter in zake vragen waarover ook de administratieve rechter tot oordelen is geroepen, tot een ander oordeel komt dan deze; en (iii) dat de burgerlijke rechter zich moet begeven in vragen die typisch tot het werkterrein van de administratieve rechter behoren.
    Niet uitgesloten is dat bijzondere omstandigheden in verband met de aard van het oordeel tot een andere beslissing omtrent deze bindende kracht nopen. Maar zulke omstandigheden zijn door het Hof niet vastgesteld. De enkele omstandigheid dat het Hof de uitlegging die de Afdeling rechtspraak aan de Nota had gegeven onjuist oordeelde, is daartoe in ieder geval niet voldoende.
  
  
  
    3.5 Het Hof heeft - in cassatie niet bestreden - geoordeeld (rechtsoverweging 4.5) dat, wanneer de burgerlijke rechter wat betreft de vaststelling van de schuld gebonden zou zijn aan hetgeen door de Afdeling rechtspraak was beslist omtrent de strekking en de werkingssfeer van de Nota, de conclusie moet zijn dat de Gemeente inderdaad schuld treft. Dit in aanmerking genomen moet er door de gegrondbevinding van onderdeel II thans ervan worden uitgegaan niet alleen dat de Gemeente onrechtmatig heeft gehandeld jegens [eiser], maar ook dat de Gemeente schuld heeft.
    Dit brengt mede dat de onderdelen III-V bij gebreke van belang geen behandeling behoeven. Verwijzing moet volgen ter behandeling van de overige verweren van de Gemeente.
  
  
  
    4. Beslissing
  
  
    De Hoge Raad: 
    vernietigt het arrest van het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch van 3 januari 1990;
    verwijst de zaak naar het Gerechtshof te Arnhem ter verdere behandeling en beslissing;
    veroordeelt de Gemeente in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van [eiser] begroot op f 541,50 aan verschotten en f 3.000, -- voor salaris.
    
    
    Dit arrest is gewezen door de vice-president Martens als voorzitter en de raadsheren De Groot, Bloembergen, Haak en Roelvink, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer Hermans op 31 mei 1991.