ECLI:NL:RVS:2024:4734, Raad van State, 20-11-2024, 202305161/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-11-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 april 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leiden aan [appellant] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 69.500,-, exclusief wettelijke rente.  [appellant] is sinds 27 december 2007 eigenaar van het appartementsrecht, rechtgevende op het uitsluitend gebruik van de ruimten gelegen op de eerste, tweede en derde verdieping van het gebouw aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Leiden. Op 30 oktober 2015 heeft [appellant] een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade ingediend bij het college. In de aanvraag stelde hij schade te hebben geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Zuidelijke Schil" op 26 november 2010. Volgens [appellant] was het vóór de inwerkingtreding van dit bestemmingsplan mogelijk om in het gebouw zestien appartementen te realiseren. Op grond van het bestemmingsplan kunnen er evenwel nog maar zes appartementen in het gebouw worden gerealiseerd, en na verlening van een binnenplanse ontheffing in totaal acht appartementen.

202305161/1/A2.
    Datum uitspraak: 20 november 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 juni 2023 in zaak nr. 21/544 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Leiden.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 april 2019 heeft het college aan [appellant] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 69.500,-, exclusief wettelijke rente.
    Bij besluit van 11 december 2020 heeft het college op het hiertegen door [appellant] gemaakte bezwaar beslist, het besluit van 3 april 2019 herroepen en de tegemoetkoming planschade op nihil gesteld.
    Bij uitspraak van 28 juni 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 november 2024, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J. Geelhoed, advocaat in Honselersdijk, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.J. Turenhout, advocaat in Den Haag, vergezeld door [gemachtigde], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is sinds 27 december 2007 eigenaar van het appartementsrecht, rechtgevende op het uitsluitend gebruik van de ruimten gelegen op de eerste, tweede en derde verdieping van het gebouw aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Leiden (hierna: het gebouw).
    2.       Op 30 oktober 2015 heeft [appellant] een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade ingediend bij het college. In de aanvraag stelde hij schade te hebben geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Zuidelijke Schil" op 26 november 2010. Volgens [appellant] was het vóór de inwerkingtreding van dit bestemmingsplan mogelijk om in het gebouw zestien appartementen te realiseren. Op grond van het bestemmingsplan kunnen er evenwel nog maar zes appartementen in het gebouw worden gerealiseerd, en na verlening van een binnenplanse ontheffing in totaal acht appartementen.
    3.       Het college heeft voor het op de aanvraag te nemen besluit advies gevraagd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ).
    De SAOZ heeft in haar advies van 4 februari 2019, voor zover thans van belang, uiteengezet dat onder het oude planologische regime niet was voorzien in een maximum aantal woningen in het gebouw en dat met het bestemmingsplan wel een maximum is vastgesteld, te weten acht. Doordat nu een maximum aantal woningen is vastgesteld, is in beginsel een planologisch nadeel ontstaan. Verder heeft de SAOZ uiteengezet dat er bij de bepaling van het nadeel rekening mee moet worden gehouden dat blijkens de beschikbare informatie niet over de benodigde parkeerplaatsen kon worden beschikt. Aankoop of huur van parkeerplaatsen was evenwel mogelijk, zodat met de kosten daarvan rekening moet worden gehouden, aldus de SAOZ.
    De taxateur van de SAOZ heeft de door [appellant] geleden schade begroot op € 69.500,-. Daarbij is hij ervan uitgegaan dat onder het oude regime maximaal 14 appartementen konden worden gerealiseerd, waarvoor 20 parkeerplaatsen nodig waren, en dat onder het nieuwe regime acht appartementen konden worden gerealiseerd, waarvoor 13 parkeerplaatsen nodig zijn.
    Omdat de ontwikkeling niet is aan te merken als een normale maatschappelijke ontwikkeling die in de lijn der verwachtingen lag, bestaat er geen aanleiding om ook maar enig deel van de schade wegens normaal maatschappelijk risico voor rekening van [appellant] te laten, aldus de SAOZ.
    Primair besluit
    4.       Het college heeft het advies van de SAOZ aan het besluit van 3 april 2019 ten grondslag gelegd en [appellant] € 69.500,- toegekend, exclusief wettelijke rente.
    Bezwaar
    5.       [appellant] kon zich met het toegekende bedrag niet verenigen en heeft bezwaar gemaakt.
    6.       Bij besluit van 11 december 2020 heeft het college, onder verwijzing naar een advies van de Regionale Commissie Bezwaarschriften van 9 november 2020, op het bezwaar van [appellant] beslist, het besluit van 3 april 2019 herroepen en de aan [appellant] toegekende planschadevergoeding op nihil gesteld. Volgens het college is het advies van de SAOZ van 4 februari 2019 onjuist, omdat daarin ten onrechte ervan wordt uitgegaan dat [appellant] kon beschikken over een aantal parkeerplaatsen op het binnenterrein achter het gebouw. Het had op de weg van [appellant] gelegen om bij de aanvraag te betrekken dat hij niet alleen niet kon beschikken over parkeerplaatsen op "eigen terrein", maar ook dat hij geen beschikking had of kon krijgen over parkeerplaatsen in de omgeving van het gebouw. Daarvan uitgaande zou het, zowel in de oude als de nieuwe planologische situatie, niet mogelijk zijn geweest om te voorzien in parkeerplaatsen voor meer dan acht appartementen in het pand. Dat betekent dat in beide situaties maximaal acht appartementen in het pand hadden kunnen worden gerealiseerd, zodat geen sprake is van planologisch nadeel. [appellant] wist of kon weten dat het college op basis van door hem aangeleverde onvolledige dan wel onjuiste gegevens een kennelijk onjuist besluit heeft genomen. Het advies van de SAOZ van 4 februari 2019 en het besluit van 3 april 2019 zijn gebaseerd op onjuiste uitgangspunten, wat door de SAOZ ook is onderkend in een aanvullend advies van 15 november 2019, aldus het college. Volgens het college staat verder het verbod van reformatio in peius niet aan herroeping van het besluit van 3 april 2019 in de weg, omdat het het college vrijstaat om het planschadebesluit te allen tijde te wijzigen, ook los van de bezwaarschriftprocedure.
    Beroep
    7.       De rechtbank heeft het beroep van [appellant] ongegrond verklaard.
    Hoger beroep
    8.       [appellant] kan zich hiermee niet verenigen en heeft hoger beroep ingesteld.
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college niet in strijd heeft gehandeld met het verbod van reformatio in peius. Het besluit op bezwaar heeft geleid tot een verslechtering van zijn positie die zonder bezwaar niet mogelijk zou zijn geweest. Het college stelt in dit kader ook ten onrechte dat het een planschadebesluit te allen tijde kan wijzigen. Dit kan volgens [appellant] alleen als er bijvoorbeeld een nieuw bestemmingsplan is vastgesteld voor het desbetreffende gebied of er andere ontwikkelingen zijn die de waarde van het perceel beïnvloeden en die als nieuwe feiten kunnen worden beschouwd. Verder kan het college een planschadebesluit wijzigen als er nieuwe feiten of veranderde omstandigheden zijn die van invloed zijn op de rechtmatigheid of juistheid van het besluit. Nieuwe feiten of omstandigheden hebben zich in dit geval volgens [appellant] niet voorgedaan. De rechtbank heeft volgens hem ten onrechte overwogen dat [appellant] het niet kunnen voldoen aan de parkeernorm in bezwaar nog tegengeworpen kon worden, omdat hij zou weten dat het aan hem was om aannemelijk te maken dat hij voor de peildatum over de benodigde parkeerplaatsen kon beschikken. Daargelaten dat hij wel aan de parkeernorm had kunnen voldoen, zou hieruit volgen dat ook als het bestuursorgaan van een bepaald feit al op de hoogte was ten tijde van het nemen van het besluit, het bestuursorgaan dat later alsnog kan tegenwerpen en daarmee kan terugkomen op dat besluit. Dat is volgens [appellant] in strijd met het verbod van reformatio in peius en ook overigens kunnen hier vraagtekens bij worden geplaatst. Dat [appellant] nog niet had onderbouwd dat hij aan de parkeernorm kon voldoen was geen nieuw feit, maar was al bekend ten tijde van het nemen van het besluit van 3 april 2019.
    9.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in haar uitspraak van 3 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG5885, r.o. 2.6.1), volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) dat het bezwaarschrift er niet toe mag leiden dat het bestuursorgaan de heroverweging gebruikt om een verslechtering van de positie van de indiener te bereiken die zonder bezwaarschriftprocedure niet mogelijk zou zijn. Dat betekent dat het bestuursorgaan het besluit, voor zover het door het bezwaarschrift wordt bestreden, moet heroverwegen en moet nagaan of dit tot een voor de indiener gunstiger resultaat leidt. Leidt de heroverweging tot een voor de indiener ongunstiger resultaat, dan geldt dat alleen indien het bestuursorgaan ook zonder dat het bezwaarschrift zou zijn ingediend tot wijziging van het bestreden besluit ten nadele van de indiener bevoegd zou zijn, artikel 7:11 van de Awb zich er niet tegen verzet dat een zodanige wijziging bij de besluit op het bezwaarschrift wordt bewerkstelligd.
    9.2.    Zoals de Afdeling ook eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in haar uitspraak van 3 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO2720, r.o. 2.5.1), kan aan het college in beginsel niet de bevoegdheid worden ontzegd om een besluit tot het toekennen van planschadevergoeding in te trekken of te wijzigen, indien achteraf blijkt dat deze ten onrechte is toegekend, zij het dat deze bevoegdheid wordt begrensd door algemene rechtsbeginselen, in het bijzonder het rechtszekerheidsbeginsel. Van schending van het rechtszekerheidsbeginsel is geen sprake wanneer het besluit wordt ingetrokken omdat de verzoeker onjuiste of onvolledige informatie heeft verstrekt en het verstrekken van juiste of volledige gegevens tot een ander besluit op het verzoek om planschadevergoeding zou hebben geleid.
    9.3.    Gelet op hetgeen is overwogen onder 9.1 en 9.2, volgt de Afdeling het college niet in zijn standpunt dat het te allen tijde bevoegd is een planschadebesluit te wijzigen. Deze bevoegdheid wordt namelijk begrensd door de algemene rechtsbeginselen. In dit geval staan deze rechtsbeginselen, en dan met name het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel, in de weg aan intrekking van het planschadebesluit. Daartoe is het volgende van belang.
    9.3.1. Er is niet gebleken dat [appellant] onjuiste of onvolledige informatie heeft verstrekt op basis waarvan de SAOZ een onjuist advies heeft uitgebracht en het college een verkeerd besluit heeft genomen. Daargelaten dat [appellant] altijd heeft betwist dat hij niet aan de parkeernorm had kunnen voldoen, was de SAOZ er ten tijde van het opstellen van het advies van 4 februari 2019 mee bekend dat er een mogelijk probleem met het kunnen voldoen aan de parkeernorm zou zijn geweest onder het oude planologische regime. In dat advies heeft de SAOZ namelijk uitdrukkelijk vermeld dat er bij de bepaling van het nadeel als gevolg van de beperking van het aantal woningen rekening mee moet worden gehouden dat blijkens de beschikbare informatie niet over de benodigde parkeerplaatsen kon worden beschikt, maar dat aankoop of huur wel mogelijk was, zodat met de kosten daarvan rekening moet worden gehouden. Dit in aanmerking nemend kwam de SAOZ uiteindelijk tot een planschadevergoeding van € 69.500,-.
    9.3.2. Ook de door het college in de schriftelijke uiteenzetting ingenomen stelling dat [appellant] wist of had moeten weten dat het advies van de SAOZ, en daarmee het besluit van 3 april 2019, op het punt van het parkeren onjuist was, omdat met de uitspraak van onder andere de Afdeling van 5 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:727, al in rechte was komen vast te staan dat de 24 parkeerplaatsen op het binnenterrein al werden benut, volgt de Afdeling niet. Daargelaten dat deze uitspraak geen betrekking heeft op de beschikbaarheid van parkeerplaatsen op het binnenterrein ten tijde van de peildatum of op de mogelijkheid voor [appellant] om ten tijde van de peildatum in de omgeving van het gebouw parkeerplaatsen te kopen of te huren, gaat het college er met zijn stelling dat [appellant] naar aanleiding van deze uitspraak had kunnen weten dat hij geen recht had op een planschadevergoeding aan voorbij dat dit betekent dat óók het college dat dan had kunnen, en zelfs moeten, weten. Het college was immers partij in de zaak die heeft geleid tot voormelde uitspraak van 5 maart 2014. Niettemin heeft het college het advies van de SAOZ van 4 februari 2019 aan het besluit van 3 april 2019 ten grondslag gelegd. In een dergelijk geval staan het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel eraan in de weg om naar aanleiding van het bezwaar van [appellant] tegen de hoogte van de toegekende vergoeding op dit besluit terug te komen en alsnog geen planschadevergoeding toe te kennen.
    9.4.    Uit het voorgaande volgt dat het college in strijd heeft gehandeld met het verbod van reformatio in peius door het besluit van 3 april 2019 bij het besluit op bezwaar van 11 december 2020 in te trekken. De rechtbank heeft ten onrechte anders beslist. Het betoog van [appellant] slaagt.
    10.     Gelet op het verhandelde op de zitting van 5 november 2024 behoeven de overige gronden geen bespreking meer.
    Conclusie
    11.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het besluit van 11 december 2020 gegrond verklaren. Dit besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb. Gelet op het verhandelde op de zitting van 5 november 2024 hoeft het college niet meer op het bezwaar te beslissen. Dit betekent dat [appellant] gelet op het besluit van het college van 3 april 2019 recht heeft op een planschadevergoeding van € 69.500,-, exclusief wettelijke rente.
    12.     Het college moet de proceskosten van [appellant] vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 juni 2023 in zaak nr. 21/544;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Leiden van 11 december 2020, met kenmerk Z/20/1608431;
    V.       bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Leiden niet meer op het bezwaar van [appellant] hoeft te beslissen;
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Leiden tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Leiden aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 455,- vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter
    w.g. Ouwehand
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 november 2024
    752