ECLI:NL:RVS:2023:852, Raad van State, 01-03-2023, 202100115/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 januari 2020 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek van [appellante] om herziening van de kinderopvangtoeslag over 2018 en 2019 afgewezen. Op 31 oktober 2019 heeft [appellante] bij de Belastingdienst/Toeslagen  kinderopvangtoeslag met terugwerkende kracht over de periode vanaf 1 juli 2019 aangevraagd voor de opvang van haar dochter. Bij besluit van 21 november 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen aan haar een voorschot kinderopvangtoeslag toegekend van € 3.061,-. Het voorschot is berekend over de maanden juli tot en met december 2019. De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellante] op grond van artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet kinderopvang alleen kinderopvangtoeslag met terugwerkende kracht kan krijgen over de drie kalendermaanden die zijn gelegen voor 31 oktober 2019, de datum van de aanvraag door [appellante]. Volgens de dienst zijn er wettelijk geen mogelijkheden om van deze aanvraagtermijn af te wijken.

202100115/1/A2.
    Datum uitspraak: 1 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 30 november 2020 in zaak nr. 20/3188 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 januari 2020 heeft de Belastingdienst/Toeslagen (hierna ook: de dienst) het verzoek van [appellante] om herziening van de kinderopvangtoeslag over 2018 en 2019 afgewezen.
    Bij besluit van 9 mei 2020 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 november 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] en de Belastingdienst/Toeslagen hebben een nader stuk ingediend.
    De enkelvoudige kamer van de Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 november 2021, waar [appellante] en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen. Na de behandeling ter zitting heeft de enkelvoudige kamer van de Afdeling het onderzoek gesloten.
    Bij brieven van 15 februari 2022 is aan partijen bericht dat de enkelvoudige kamer van de Afdeling het onderzoek heeft heropend, dat zij aanleiding heeft gezien om de zaak te verwijzen naar een meervoudige kamer en dat de meervoudige kamer de zaak heeft verwezen naar de grote kamer. Tevens is aan partijen medegedeeld dat de voorzitter van de Afdeling voornemens is een staatsraad advocaat-generaal te verzoeken ten behoeve van de grote kamer een conclusie te nemen als bedoeld in artikel 8:12a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    Bij brief van 17 februari 2022 heeft de voorzitter van de Afdeling staatsraad advocaat-generaal mr. G. Snijders (hierna: de AG) verzocht een conclusie te nemen. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld schriftelijk op het verzoek te reageren. Beide partijen hebben daarvan gebruik gemaakt. Hun reacties zijn doorgeleid naar de AG.
    De AG heeft op 18 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1441, een conclusie genomen. Beide partijen hebben op deze conclusie gereageerd.
    De grote kamer van de Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 oktober 2022, waar [appellante] en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen. Na de behandeling ter zitting is het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Verzoek en besluitvorming
    2.       Op 31 oktober 2019 heeft [appellante] bij de Belastingdienst/Toeslagen  kinderopvangtoeslag met terugwerkende kracht over de periode vanaf 1 juli 2019 aangevraagd voor de opvang van haar dochter. Bij besluit van 21 november 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen aan haar een voorschot kinderopvangtoeslag toegekend van € 3.061,-. Het voorschot is berekend over de maanden juli tot en met december 2019.
    Eveneens op 31 oktober 2019 heeft [appellante] de Belastingdienst/Toeslagen verzocht haar ook kinderopvangtoeslag toe te kennen over de periode vanaf oktober 2018 tot en met 30 juni 2019. De Belastingdienst/Toeslagen heeft dit verzoek, dat hij heeft aangemerkt als een verzoek om herziening van de kinderopvangtoeslag over 2018 en 2019, bij besluit van 21 januari 2020, gehandhaafd bij de beslissing op bezwaar van 9 mei 2020, afgewezen.
    3.       De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellante] op grond van artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet kinderopvang (hierna: de Wko) alleen kinderopvangtoeslag met terugwerkende kracht kan krijgen over de drie kalendermaanden die zijn gelegen voor 31 oktober 2019, de datum van de aanvraag door [appellante]. Volgens de dienst zijn er wettelijk geen mogelijkheden om van deze aanvraagtermijn af te wijken. Dat [appellante] hiervan niet op de hoogte was en dat zij de toeslag nodig heeft om de inkomstenbelasting te betalen, maakt dit niet anders, aldus de dienst.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft het beroep van [appellante] ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank is de aanvraagtermijn van artikel 15, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) een dwingende termijn, waarvoor geen hardheidsclausule bestaat. Omdat er geen uitzonderingsmogelijkheid is gegeven, kan de Belastingdienst/Toeslagen hierop geen uitzondering maken, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    Heeft [appellante] aanspraak op kinderopvangtoeslag over de maanden oktober 2018 tot en met juni 2019?
    5.       Niet in geschil is dat [appellante] naar aanleiding van haar aanvraag van 31 oktober 2019 voor kinderopvangtoeslag op grond van artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko aanspraak heeft op die toeslag vanaf juli 2019. Partijen zijn verdeeld over de vraag of [appellante] ook aanspraak heeft op kinderopvangtoeslag over de maanden oktober 2018 tot en met juni 2019.
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Belastingdienst/Toeslagen ten onrechte aan de termijn van drie maanden heeft vastgehouden bij het vaststellen van haar recht op kinderopvangtoeslag en dat de dienst in haar geval maatwerk had moeten leveren. Volgens [appellante] is de beperkte terugwerkende kracht van drie maanden bedoeld om fraude tegen te gaan, maar daarvan is in haar geval geen sprake. Zij heeft de toeslag pas achteraf aangevraagd omdat zij als zelfstandig ondernemer niet vooraf goed kon inschatten wat de winst voor de jaren 2018 en 2019 zou worden en bang was dat zij te veel kinderopvangtoeslag zou ontvangen, die zij dan later zou moeten terugbetalen. Zij zag de kinderopvangtoeslag als een ‘spaarpot’ om te kunnen verrekenen met de achteraf te betalen inkomstenbelasting en was niet op de hoogte van de aanvraagtermijn van drie maanden. Het toepassen van deze termijn doet in haar geval geen recht aan de ratio van de wettelijke regeling en leidt tot een niet beoogd gevolg. [appellante] stelt, onder verwijzing naar artikel 13b van de Awir, dat zij hierdoor onevenredig hard wordt getroffen in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    7.       De Afdeling begrijpt het betoog van [appellante] zo, dat zij in de eerste plaats aanvoert dat artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko aldus moet worden uitgelegd dat de daarin opgenomen aanvraagtermijn niet geldt als de aanvrager geen fraude heeft gepleegd. Aangezien zij geen fraude heeft gepleegd, is er volgens [appellante] in haar geval geen reden om vast te houden aan de in die bepaling neergelegde aanvraagtermijn. Als artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko geen ruimte biedt voor deze uitleg, voert [appellante] aan dat in haar geval toepassing geven aan artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko onevenredig is.
    Uitleg artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko
    7.1.    Zoals de Afdeling bij uitspraak van vandaag in zaak nr. 202006816/1/A2, ECLI:NL:RVS:2023:772, ov. 9.2, heeft overwogen, is artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko dwingend geformuleerd en laat de tekst van de bepaling geen ruimte om over een langere periode in het verleden kinderopvangtoeslag toe te kennen dan de in die bepaling opgenomen termijn van drie maanden voorafgaand aan de maand waarin de aanvraag is gedaan. Daarnaast zijn er geen aanknopingspunten om aan te nemen dat de wetgever bedoeld heeft de mogelijkheid open te laten om onder omstandigheden af te wijken van de aanvraagtermijn uit artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko, bijvoorbeeld als is gebleken dat de aanvrager niet heeft gefraudeerd. Gelet hierop slaagt het betoog van [appellante] dat de bepaling anders uitgelegd moet worden niet.
    Artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko en het evenredigheidsbeginsel
    7.2.    In voormelde uitspraak van vandaag, ov. 9.6, heeft de Afdeling overwogen dat de toepassing van artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko niet kan worden getoetst aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Reden hiervoor is de dwingende formulering van artikel 1.3, tweede, aanhef en onder b, van de Wko. Dit betekent dat artikel 3:4, tweede lid, van de Awb [appellante] niet kan baten. Hetzelfde geldt voor artikel 13b, tweede lid, van de Awir, dat hetzelfde luidt als artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en een specifieke bepaling bevat voor het vaststellen van beschikkingen op grond van een inkomensafhankelijke regeling.
    7.3.    In voormelde uitspraak van vandaag, ov. 9.10, is verder uiteengezet dat het toetsingsverbod uit artikel 120 van de Grondwet bij de huidige stand van de rechtsontwikkeling in de weg staat aan toetsing van een (bepaling uit een) wet in formele zin aan algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht. Aangezien de Wko een wet in formele zin is, kan artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko daarom niet worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel.
    7.4.    Ook heeft de Afdeling in voormelde uitspraak van vandaag, ov. 9.11, uiteengezet dat aanleiding kan bestaan voor zogenoemde contra-legemtoepassing van algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht. Dit is het geval indien zich bijzondere omstandigheden voordoen die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever en deze omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven.
    Naar het oordeel van de Afdeling doen zich in een geval als dat van [appellante] geen bijzondere omstandigheden voor die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Zoals in voormelde uitspraak van vandaag, ov. 9.16, uiteengezet, is de essentie van een dwingend geformuleerde termijnbepaling als die van artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko dat degenen die niet of niet tijdig hun aanvraag indienen hun rechten verspelen, ook als zij daardoor financieel of anderszins worden gedupeerd. Die essentie kan de wetgever niet zijn ontgaan, zodat moet worden aangenomen dat hij de gevolgen van toepassing van een dergelijke termijnbepaling heeft bedoeld en voorzien. Dit wordt ook bevestigd door de wetsgeschiedenis, die duidt op een bewuste keuze van de wetgever voor een harde grens.
    Omdat zich in dit geval geen bijzondere omstandigheden voordoen die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, komt de Afdeling niet toe aan de vraag of toepassing van artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat die toepassing achterwege zou moeten blijven.
    7.5.    Het voorgaande betekent dat de Afdeling, anders dan de AG, geen grond of ruimte ziet om artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko buiten toepassing te laten wegens de door [appellante] gestelde strijd met het evenredigheidsbeginsel. Ook in zoverre slaagt het betoog van [appellante] niet.
    Het beroep op anti-hardheidsbepalingen
    8.       [appellante] doet een beroep op de wetsgeschiedenis over de hardheidsclausule in de Awir, zoals deze is komen te luiden na invoering van de Wet hardheidsaanpassing Awir. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Belastingdienst/Toeslagen in haar geval aanleiding had moeten zien om de hardheidsregeling uit artikel 49 van de Awir toe te passen. Zij voert daartoe aan dat de hardheid van de regeling in haar geval tot zodanige onbillijkheden leidt dat het overduidelijk onredelijk is om deze voor haar rekening te laten. [appellante] stelt dat zij niet heeft gefraudeerd en dat zij aan alle materiële eisen voor het ontvangen van kinderopvangtoeslag voldoet. Het te laat indienen van de aanvraag is volgens haar slechts een geringe formele tekortkoming als bedoeld in artikel 9b, eerste lid, onder b, van de Uitvoeringsregeling Awir, op grond waarvan de Belastingdienst/Toeslagen de hardheidsregeling van artikel 49 van de Awir had moeten toepassen.
    8.1.    Met de inwerkingtreding van de Wet hardheidsaanpassing Awir op 7 juli 2020 is de hardheidsclausule uit artikel 47 van de Awir uitgebreid door toevoeging van het eerste lid en is, met artikel 49 van de Awir, een hardheidsregeling geïntroduceerd. De Afdeling begrijpt het betoog van [appellante] zo dat zij beoogt op beide bepalingen een beroep te doen.
    Beide bepalingen golden nog niet op het moment dat de Belastingdienst/Toeslagen de beslissing op bezwaar nam. De dienst is in de schriftelijke uiteenzetting evenwel inhoudelijk ingegaan op het betoog van [appellante] en heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellante] niet voldoet aan de voorwaarden voor toepassing van een van die bepalingen.
    8.2.    De Afdeling is van oordeel dat dit standpunt van de Belastingdienst/Toeslagen juist is. Daartoe is het volgende van belang.
    In artikel 47, eerste lid, van de Awir is bepaald dat de minister van Financiën bevoegd is om in overeenstemming met de ministers die het aangaat voor bepaalde gevallen of groepen gevallen beleidsregels te geven om tegemoet te komen aan onbillijkheden van overwegende aard die zich bij de toepassing van de Awir, de daarop berustende bepalingen of een inkomensafhankelijke regeling mochten voordoen. Een beroep op deze bepaling kan [appellante] niet baten, reeds omdat dergelijke beleidsregels voor een geval als dat van haar niet zijn vastgesteld.
    Op grond van artikel 49 van de Awir kon aan een belanghebbende onder bepaalde voorwaarden een zogenoemde hardheidstegemoetkoming worden toegekend. [appellante] voldoet niet aan deze voorwaarden. Zo kon een hardheidstegemoetkoming op grond van het tweede lid van artikel 49 van de Awir alleen worden toegekend als de belanghebbende vanwege tijdsverloop niet meer om herziening van een besluit tot definitieve vaststelling of tot terugvordering kan vragen. [appellante] kon dat wel en heeft dat ook gedaan. Het besluit tot afwijzing van dat verzoek ligt immers in deze procedure voor. Daarnaast gaat het in het geval van [appellante] niet om een toepassing van de Wko die heeft geleid tot onbillijkheden van overwegende aard die voortkomen uit de hardheid van de toepassing die voor 23 oktober 2019 werd gegeven aan het wettelijke systeem, op welke situatie artikel 49, eerste lid, van de Awir betrekking had. Aan artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko werd voor 23 oktober 2019 immers geen andere toepassing gegeven dan daarna.
    8.3.    Het betoog van [appellante] slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het voorgaande betekent dat de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek van [appellante] om haar kinderopvangtoeslag toe te kennen over de periode van oktober 2018 tot en met 30 juni 2019 terecht heeft afgewezen. De rechtbank is ook tot dit oordeel gekomen, zij het dat zij ten onrechte heeft getoetst aan artikel 15 van de Awir in plaats van artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko. De aangevallen uitspraak moet daarom, met verbetering van de gronden waarop deze rust, worden bevestigd.
    10.     De Belastingdienst/Toeslagen hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. T.G.M. Simons, mr. C.J. Borman, mr. R.J. Koopman en mr. T. Avedissian, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    w.g. Van Ettekoven
    voorzitter
    w.g. Ouwehand
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 1 maart 2023
    752
     
    BIJLAGE - WETTELIJK KADER
     
    Grondwet
    Artikel 120
    De rechter treedt niet in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten en verdragen.
    Wet kinderopvang
    Artikel 1.3
    1. […]
    2. Op deze wet is de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen van toepassing met uitzondering van artikel 5 van die wet op wijzigingen in de kosten van kinderopvang per kind, bedoeld in artikel 1.7, eerste lid, onderdeel b, met dien verstande dat:
    a. [...]
    b. in afwijking van artikel 15, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen, een ouder over de berekeningsjaren 2014 en volgende geen aanspraak heeft op kinderopvangtoeslag als bedoeld in artikel 1.5 over de periode tot de eerste dag van de kalendermaand die drie kalendermaanden gelegen is voor de datum waarop de aanvraag om kinderopvangtoeslag is ingediend bij de Belastingdienst/Toeslagen.
    Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
    Artikel 13b
    1. Bij het vaststellen van een beschikking op grond van deze wet, de daarop berustende bepalingen of een inkomensafhankelijke regeling weegt de Belastingdienst/Toeslagen de rechtstreeks betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
    2. De voor een belanghebbende nadelige gevolgen van een beschikking als bedoeld in het eerste lid mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met die beschikking te dienen doelen.
    Artikel 47
    1. Onze Minister is bevoegd in overeenstemming met Onze Ministers die het aangaat voor bepaalde gevallen of groepen van gevallen beleidsregels te geven om tegemoet te komen aan onbillijkheden van overwegende aard, die zich bij de toepassing van deze wet, de daarop berustende bepalingen of een inkomensafhankelijke regeling mochten voordoen.
    […]
    Artikel 49 (zoals dit artikel luidde op 7 juli 2020; vervallen per 5 november 2022)
    1. In gevallen waarin toepassing van deze wet, de daarop berustende bepalingen of de Wet kinderopvang bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag, bedoeld in de Wet kinderopvang, heeft geleid tot onbillijkheden van overwegende aard die voortkomen uit de hardheid van de toepassing die voor 23 oktober 2019 werd gegeven aan het wettelijke systeem, welke onbillijkheden zodanig zijn dat het overduidelijk onredelijk is deze voor rekening van de belanghebbende te laten, is Onze Minister bevoegd in overeenstemming met Onze Ministers die het aangaat bij beschikking een hardheidstegemoetkoming toe te kennen.
    2. Toekenning van de hardheidstegemoetkoming, bedoeld in het eerste lid, geschiedt op een voor 1 januari 2024 aan de Belastingdienst/Toeslagen gedaan verzoek van de belanghebbende die geen beroep kan doen op herziening van de beschikking tot vaststelling of tot terugvordering omdat vijf jaren zijn verstreken na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop die beschikking betrekking heeft en een jaar na de dagtekening van de beschikking tot toekenning van de tegemoetkoming, bedoeld in artikel 14, is verstreken.
    […]
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:4
    1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
    2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.