ECLI:NL:RVS:2023:4148, Raad van State, 08-11-2023, 202205073/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-11-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 januari 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland besloten tot invordering van een door [appellante] verbeurde dwangsom van € 15.000,00. [appellante] is eigenaar van het perceel [locatie 1] te Giethoorn. Op een gedeelte van het perceel [locatie 2] heeft [appellante] in 2019 een chalet geplaatst zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend. Uit controles van de toezichthouder van de gemeente Steenwijkerland is gebleken dat het chalet buiten het bouwvlak staat. De bevindingen van deze controles zijn vastgelegd in de rapporten "Bezoekrapport Toezicht &amp; Handhaving". Het college heeft bij besluit van 31 december 2020 aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd. Het college heeft in dit besluit bericht dat indien [appellante] niet binnen de begunstigingstermijn aan de last heeft voldaan, zij een dwangsom van € 1.500,00 verschuldigd is. Hierna is zij een dwangsom van € 1.500,00 verschuldigd voor elke week dat wordt vastgesteld dat niet aan de last is voldaan, met een maximum van € 15.000,00.

202205073/1/R3.
    Datum uitspraak: 8 november 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Giethoorn, gemeente Steenwijkerland,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Overijssel (hierna: de rechtbank) van 21 juli 2022 in zaak nr. 22/873 en 22/874 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 januari 2022 heeft het college besloten tot invordering van een door [appellante] verbeurde dwangsom van € 15.000,00.
    Bij besluit van 21 april 2022 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 21 juli 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 17 mei 2023, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.A. Hoven en mr. J. Schooljan, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellante] is eigenaar van het perceel [locatie 1] te Giethoorn. Op een gedeelte van het perceel [locatie 2] heeft [appellante] in 2019 een chalet geplaatst zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend. Uit controles van de toezichthouder van de gemeente Steenwijkerland is gebleken dat het chalet buiten het bouwvlak staat. De bevindingen van deze controles zijn vastgelegd in de rapporten "Bezoekrapport Toezicht & Handhaving" (hierna: bezoekrapporten).  
    Het college heeft bij besluit van 31 december 2020 aan [appellante] een last (dat wil zeggen: opdracht) onder dwangsom opgelegd. Het college heeft aan dit besluit onder meer ten grondslag gelegd dat het geplaatste chalet in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene beginselen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Het college heeft in dit besluit bericht dat indien [appellante] niet binnen de begunstigingstermijn aan de last heeft voldaan, zij een dwangsom van € 1.500,00 verschuldigd is. Hierna is zij een dwangsom van € 1.500,00 verschuldigd voor elke week dat wordt vastgesteld dat niet aan de last is voldaan, met een maximum van € 15.000,00.
    2.       Bij het chalet hebben daarna in oktober, november en december 2021, de laatste keer op 14 december 2021, controles plaatsgevonden door de toezichthouder van de gemeente Steenwijkerland, waarbij is geconstateerd dat het chalet nog niet verwijderd was. Het college heeft daarom besloten over te gaan tot invordering van de door [appellante] verbeurde dwangsom van € 15.000,00.
    De uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft in haar uitspraak overwogen dat volgens vaste rechtspraak in beginsel geen argumenten kunnen worden aangevoerd tegen een onherroepelijk geworden last onder dwangsom. Volgens de rechtbank is geen sprake van een uitzonderlijk geval. De rechtbank heeft verder overwogen dat het college terecht heeft geconcludeerd dat [appellante] niet aan de last heeft voldaan en op grond daarvan terecht heeft besloten om tot invordering over te gaan van het verbeurde dwangsombedrag van € 15.000,00. Anders dan [appellante] stelt, gaat de last van 31 december 2020 volgens de rechtbank over het verwijderen en verwijderd houden van het illegaal geplaatste chalet. Dat ook andere mogelijkheden toelaatbaar zijn geacht, zoals [appellante] stelt, is onjuist. De rechtbank acht verder relevant dat het college op de zitting bij de voorzieningenrechter onweersproken heeft gesteld dat de losgekoppelde leidingen en aansluitingen eenvoudig weer aan te koppelen zijn en bij een recente controle ook aangekoppeld waren. Het college was volgens de rechtbank dan ook bevoegd de verbeurde dwangsommen in te vorderen.
    Het hoger beroep
    Ingetrokken beroepsgrond
    4.       Op de zitting heeft [appellante] haar grond over de onaantastbaarheid van het besluit van 15 juni 2021 ingetrokken.
    Last onder dwangsom
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de leidingen voor de nutsvoorzieningen al begin 2021 losgekoppeld waren van het chalet. Daarom heeft zij geen regels overtreden.
    5.1.    Het college heeft bij besluit van 31 december 2020 een last onder dwangsom opgelegd en het bezwaar van [appellante] tegen dat besluit bij besluit van 15 juni 2021 ongegrond verklaard. Omdat [appellante] aanvoert dat de leidingen voor de nutsvoorzieningen al begin 2021 losgekoppeld waren van het chalet, begrijpt de Afdeling het hoger beroep zo dat dit zich ook richt tegen het oordeel van de rechtbank dat in beginsel geen argumenten kunnen worden aangevoerd tegen een onherroepelijk geworden last onder dwangsom en dat geen sprake is van een uitzonderlijk geval.
    5.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen kan een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die zij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is. De Afdeling verwijst bij wijze van voorbeeld naar haar uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466. Hierna zal de Afdeling beoordelen of sprake is van zo’n uitzonderlijk geval.
    5.3.    [appellante] voert aan dat de leidingen begin 2021 waren losgekoppeld van het chalet. Kennelijk betoogt [appellante] hiermee dat er ten tijde van het besluit van 15 juni 2021 geen sprake was van een bouwwerk als bedoeld in artikel 1.50 van het bestemmingsplan "Giethoorn" en daarmee ook niet van een overtreding. [appellante] stelt echter niet dat ten tijde van het besluit van 31 december 2021 de leidingen losgekoppeld waren. Kennelijk betwist ze niet dat op dat moment sprake was van een bouwwerk en daarmee van een overtreding. Alleen al om die reden is geen sprake van een uitzonderlijk geval waarin alsnog met succes gronden kunnen worden aangevoerd tegen de last onder dwangsom. Dat de overtreding na het opleggen van de last onder dwangsom alsnog is beëindigd, betekent immers niet dat evident is dat er geen overtreding is gepleegd. En als er een overtreding is gepleegd, mag in beginsel een last onder dwangsom worden opgelegd. De situatie dat zich evident geen bevoegdheid voordeed om een last onder dwangsom op te leggen, doet zich dus niet voor. De rechtbank is terecht tot de conclusie gekomen dat van een uitzonderlijk geval geen sprake is.
    Het betoog slaagt niet.
    Invorderingsbesluit
    6.       [appellante] betoogt dat ten tijde van het invorderingsbesluit geen sprake was van een bouwwerk. De leidingen voor de nutsvoorzieningen maken volgens haar geen onderdeel uit van de verankering van het chalet en hebben dus geen invloed op de directe verbinding met de aarde. Overigens waren de leidingen losgekoppeld. De rechtbank gaat hier volgens [appellante] ten onrechte aan voorbij.
    6.1.    In het besluit van 31 december 2020 heeft het college onder meer gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo te beëindigen en beëindigd te houden. Daarbij is vermeld dat dit kan worden gedaan door het chalet te verwijderen en verwijderd te houden.
    6.2.    De overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo doet zich slechts voor als het chalet is aan te merken als een bouwwerk als bedoeld in artikel 1.50 van het bestemmingsplan "Giethoorn". In dit artikel is een bouwwerk gedefinieerd als "een bouwkundige constructie van enige omvang die direct en duurzaam met de aarde is verbonden."
    6.3.    Anders dan [appellante] meent, is een aansluiting op leidingen in de grond ook voldoende om een directe verbinding met de aarde aan te nemen. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar haar uitspraak van 8 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2736. Uit het bezoekrapport van 7 juli 2022 blijkt dat er leidingen in de grond zijn geplaatst en dat deze leidingen door middel van ducttape aan het chalet zijn verbonden. Hetzelfde blijkt uit het bezoekrapport van 13 maart 2023. Maar uit het bezoekrapport van 14 december 2021, dat aan de invordering ten grondslag ligt en dat gaat over de hercontroles in oktober, november en december 2021, blijkt alleen dat het chalet nog aanwezig was maar niet of de leidingen op dat moment nog waren verbonden aan het chalet. Daarmee is niet zeker of er op dat moment nog een directe verbinding van het chalet met de aarde was en daarmee ook niet of aan de last was voldaan. Gelast is immers om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo te beëindigen. Het verwijderen en verwijderd houden van het chalet was een van de mogelijkheden om de overtreding te beëindigen, maar beëindiging van de overtreding kon ook door de leidingen los te koppelen van het chalet. Om deze reden zijn de besluiten van 12 januari 2022 en 21 april 2022 onzorgvuldig tot stand gekomen. De rechtbank heeft hier namelijk ten onrechte geoordeeld dat dat laatste niet genoeg is om de overtreding ongedaan te maken.
    Het betoog slaagt.
    7.       Gelet op wat onder 6.3 is overwogen, behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, verklaart de Afdeling het beroep gegrond en vernietigt zij het besluit van
    21 april 2022. Dit besluit wordt vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 12 januari 2022 te herroepen, omdat het niet meer mogelijk is om vast te stellen of ten tijde van dit besluit aan de last was voldaan.
    Beoordeling van het verzoek om schadevergoeding
    9.       [appellante] verzoekt de Afdeling om vergoeding van de schade die hij door onrechtmatige besluitvorming of onrechtmatig handelen van het college heeft geleden.
    9.1.    In artikel 8:88, eerste lid, van de Awb is bepaald dat de bestuursrechter bevoegd is op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig besluit of een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit.
    9.2.    De Afdeling zal in een afzonderlijke uitspraak over het verzoek om schadevergoeding ten gevolge van de besluiten van 12 januari 2022 en
    21 april 2022 oordelen. Het onderzoek zal daarom worden heropend onder nummer 202306309/1/A2. In die zaak zal uitsluitend het verzoek om schadevergoeding ter beoordeling staan.
    Proceskosten
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. In dit verband overweegt de Afdeling dat de gemachtigde van [appellante] een stuk heeft ingediend van mr. ir. H.J. ter Maat van 28 april 2023 en om veroordeling van het college in de kosten van dat stuk heeft verzocht. De kosten van dit stuk kunnen echter niet worden aangemerkt als kosten van een deskundige als bedoeld in artikel 1, onder b, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, gelet op de juridische inhoud van dit stuk. Evenmin zijn deze kosten in dit geval aan te merken als kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand als bedoeld in artikel 1, onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, omdat het stuk is opgesteld door een ander persoon dan degene die het beroep namens [appellante] heeft ingesteld.  
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 21 juli 2022 in zaak nr. 22/873 en 22/874;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland van 21 april 2022, kenmerk 403625;
    V.      herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland van 12 januari 2022, kenmerk 402559;
    VI.     bepaalt dat het onderzoek wordt heropend onder nummer 202306309/1/A2 ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de gevorderde schadevergoeding;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 458,00 voor de behandeling van het beroep en hoger beroep terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    w.g. Verburg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Lap
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 november 2023
    288-1029