ECLI:NL:RVS:2025:628, Raad van State, 19-02-2025, 202402152/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-02-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 september 2022 heeft de minister van Financiën geweigerd een private schuld van [appellante] over te nemen. Deze uitspraak gaat over een besluit op grond van de regeling voor overneming en betaling van private schulden die is opgenomen in de Wet hersteloperatie toeslagen. [appellante] is een gedupeerde van de toeslagenaffaire. Zij heeft verzocht om overname van een schuld. Deze schuld bedroeg ten tijde van de aanvraag € 163.485,55. Dit geld is geleend in Guinese frank. [appellante] heeft over deze schuld aangegeven dat zij vanaf 2011 tweewekelijks tot maandelijks geld geleend heeft van [persoon A], die in Guinee woont, via een tussenpersoon, eerst [persoon B] en daarna [persoon C]. Zij heeft deze bedragen steeds contant ontvangen. Toen de omvang van de schuld opliep, heeft zij op 19 oktober 2017 in Guinee de lening vastgelegd in een attestation de reconnaissance. [appellante] stelt dat zij een vordering op de woning van haar overleden vader, die aan haar gecedeerd is, aan [persoon A] als onderpand voor de lening heeft gegeven. [appellante] is de schulden aangegaan omdat zij door de teruggevorderde toeslagen niet in staat was om in het onderhoud van haar en haar kinderen te voorzien. Initieel was afgesproken dat zij vanaf 2014 de lening, in bedragen van € 200,00 per maand, zou terugbetalen. Op 4 mei 2021 heeft zij vanuit de zogenoemde Catshuisregeling een bedrag van € 30.000,00 ontvangen.

202402152/1/A2.
    Datum uitspraak: 19 februari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 16 februari 2024 in zaak nr. 23/3387 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de minister van Financiën (voorheen: de Belastingdienst/Toeslagen, hierna: de minister)
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 september 2022 heeft de minister geweigerd een private schuld van [appellante] over te nemen.
    Bij besluit van 21 juni 2023 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 februari 2024 heeft de rechtbank het door [appellante]  daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 juni 2023 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dit vernietigde besluit in stand blijven.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 26 november 2024, waar [appellante], bijgestaan door mr. R.G. van den Heuvel, advocaat te Gouda, en de minister, vertegenwoordigd door [gemachtigden] zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Deze uitspraak gaat over een besluit op grond van de regeling voor overneming en betaling van private schulden die is opgenomen in de Wet hersteloperatie toeslagen (hierna: de Wht).
    2.       In hoofdstuk 4 van de Wht is geregeld onder welke voorwaarden gedupeerden in aanmerking komen voor het overnemen en betalen van private schulden. Uit artikel 4.1, tweede lid, van de Wht volgt dat het bij schulden die worden overgenomen moet gaan om geldschulden die zijn ontstaan na 31 december 2005, die vóór 1 juni 2021 opeisbaar waren en niet zijn voldaan op het tijdstip waarop de aanvraag wordt gedaan. In artikel 4.1, derde lid, is opgenomen welke geldschulden en kosten worden overgenomen. Dat is, zoals opgenomen in artikel 4.1, derde lid, aanhef en onder b, onder meer een private schuld die is vastgelegd in een notariële akte, of waarvan blijkt uit een rechterlijke uitspraak indien de daaraan voorafgaande ingebrekestelling of dagvaarding of het daaraan voorafgaande verzoekschrift dateert van voor 1 juni 2021. In artikel 4.1, vierde lid, is opgenomen welke geldschulden en kosten niet worden overgenomen.
    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    3.       [appellante] is een gedupeerde van de toeslagenaffaire. Zij heeft verzocht om overname van een schuld. Deze schuld bedroeg ten tijde van de aanvraag € 163.485,55. Dit geld is geleend in Guinese frank. [appellante] heeft over deze schuld aangegeven dat zij vanaf 2011 tweewekelijks tot maandelijks geld geleend heeft van [persoon A], die in Guinee woont, via een tussenpersoon, eerst [persoon B] en daarna [persoon C]. Zij heeft deze bedragen steeds contant ontvangen. Toen de omvang van de schuld opliep, heeft zij op 19 oktober 2017 in Guinee de lening vastgelegd in een attestation de reconnaissance (hierna: de schuldbekentenis). [appellante] stelt dat zij een vordering op de woning van haar overleden vader, die aan haar gecedeerd is, aan [persoon A] als onderpand voor de lening heeft gegeven. [appellante] is de schulden aangegaan omdat zij door de teruggevorderde toeslagen niet in staat was om in het onderhoud van haar en haar kinderen te voorzien. Initieel was afgesproken dat zij vanaf 2014 de lening, in bedragen van € 200,00 per maand, zou terugbetalen. Op 4 mei 2021 heeft zij vanuit de zogenoemde Catshuisregeling een bedrag van € 30.000,00 ontvangen. Vanaf dat moment was zij in staat om substantiële afbetalingen te doen. Nadien heeft de schuldeiser volgens [appellante] de druk om terug te betalen opgevoerd.
    4.       De minister heeft bij besluit van 6 september 2022 de aanvraag afgewezen. Bij besluit van 21 juni 2023 heeft de minister het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Hij heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de schuld niet voldoet aan de voorwaarden die de Wht stelt voor overname. De schuld is niet vastgelegd in een notariële akte die voldoet aan de eisen van de Wet op het notarisambt. De schuldbekentenis is verder opgesteld door een gerechtsdeurwaarder, en niet door een notaris. Verder is geen rechterlijke uitspraak overgelegd, en dateren de overgelegde ingebrekestelling en Guinese dagvaarding van ruim na de in de Wht opgenomen wettelijke termijn voor de opeisbaarheid van de schuld van 1 juni 2021. Aan het vereiste van artikel 4.1, derde lid, aanhef en onder b, van de Wht, is niet voldaan.
    De uitspraak van de rechtbank
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister onvoldoende heeft onderzocht of er voldaan is aan het vereiste dat de private schuld is vastgelegd in een notariële akte, zoals bedoeld in artikel 4.1, derde lid, aanhef en onder b van de Wht, en dat het besluit op dit punt ook gebrekkig is gemotiveerd. De minister heeft niet voldoende toegelicht waarom de Wet op het notarisambt van toepassing is op een akte uit Guinee, en waarom niet kan worden volstaan met een buitenlandse akte. Op de zitting heeft de minister aangegeven dat een buitenlandse notariële akte gelegaliseerd zou kunnen worden bij de ambassade van het betreffende land, en dat hij [appellante] die gelegenheid had kunnen bieden. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de akte niet voor legalisering in aanmerking komt, maar heeft daarbij volgens de rechtbank onvoldoende toegelicht waarom dat het geval zou zijn.
    De rechtbank heeft het besluit van 21 juni 2023 vanwege het zorgvuldigheidsgebrek en het motiveringsgebrek vernietigd, en de rechtsgevolgen van dit besluit in stand gelaten. De minister heeft tijdens de zitting en in het verweerschrift namelijk voldoende gemotiveerd dat niet is voldaan aan de voorwaarde dat de schuld voor 1 juni 2021 opeisbaar is geworden, zoals opgenomen in artikel 4.1, tweede lid, aanhef en onder b. In de overgelegde schuldbekentenis is geen looptijd of datum van opeisbaarheid opgenomen, er zijn geen concrete terugbetalings- en renteafspraken gemaakt en er is niet gebleken dat op enig moment na het opmaken van de schuldbekentenis betalingsafspraken zijn gemaakt en geformaliseerd, of dat er voorafgaande aan de peildatum van 1 juni 2021 invorderingsmaatregelen zijn getroffen. Het bevel tot betaling dat is overgelegd dateert van 5 september 2022, en de dagvaarding tot betaling van 13 september 2022. Daarmee vallen de stukken ruim buiten de wettelijke termijn van opeisbaarheid van 1 juni 2021.
    De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de minister geen aanleiding heeft hoeven zien om bijzondere omstandigheden aan te nemen, zoals bedoeld in artikel 9.1, tweede lid, van de Wht. Daarbij betrekt de rechtbank dat het de wetgever niet kan zijn ontgaan dat er mogelijk gedupeerde ouders zijn die een informele lening zijn aangegaan waarbij, op vergelijkbare wijze als bij sommige formele leningen, een onderpand is gegeven. Verder is de stelling dat de woning in onderpand is gegeven niet onderbouwd. In de overlegde schuldbekentenis wordt geen melding gemaakt van de woning en de enkele akte van cessie van de stiefmoeder aan [appellante] is onvoldoende onderbouwing voor de stelling.
    Hoger beroep
    Was de schuld opeisbaar vóór 1 juni 2021?
    6.       [appellante] betoogt dat de schuld voldoet aan alle voorwaarden die de Wht stelt aan de overname daarvan. De rechtbank heeft volgens haar geoordeeld dat de schuld is vastgelegd in een notariële akte. Uit de overgelegde stukken blijkt dat de schuld vóór 1 juni 2021 opeisbaar is geworden.
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, volgt uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wht dat de voorwaarde dat sprake was van een opeisbare schuld tot de kern van de regeling behoort. De wetgever heeft beoogd een regeling te treffen voor ouders die ten gevolge van op 1 juni 2021 al opeisbare schulden in een situatie van betalingsachterstanden, opeisbare schulden en dientengevolge mogelijke incassomaatregelen terecht zijn gekomen (zie: de uitspraak van de Afdeling van 15 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2045).
    6.2.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is in de overgelegde schuldbekentenis van 19 oktober 2017 geen looptijd van de lening of datum van opeisbaarheid van de schuld opgenomen, en ook geen concrete terugbetalings- en renteafspraken, bijvoorbeeld over de hoogte en frequentie van de terugbetaling en over de uiterste termijn van terugbetaling. Met de schuldbekentenis kan daarom niet aannemelijk worden gemaakt dat sprake was van een schuld die vóór 1 juni 2021 opeisbaar was. Het bevel tot betaling van 5 september 2022, en de Guinese dagvaarding van 13 september 2022 zijn van ná 1 juni 2021, en in deze stukken is ook niet opgenomen dat of op welke moment de schuld geheel of gedeeltelijk opeisbaar is geworden. Dit geldt ook voor de sommatie van 27 juni 2023 en een aanmaning tot betaling van 15 augustus 2023. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat met deze documenten niet aannemelijk is gemaakt dat de schuld opeisbaar was vóór 1 juni 2021. Geen van die documenten bevat daarvoor enig aanknopingspunt.
    6.3.    In hoger beroep heeft [appellante] twee aanvullende documenten overgelegd ten aanzien van de schuld. Dit betreft een herhaalde sommatie tot betaling van 19 maart 2019 van [persoon D], gerechtsdeurwaarder bij de rechtbanken van het ressort van het Hof van Beroep van Conakry, en een vonnis van de rechtbank van eerste aanleg van Conakry van 11 mei 2023. De Afdeling is van oordeel dat ook met deze documenten niet aannemelijk is dat de schuld opeisbaar was vóór 1 juni 2021. Uit de sommatie van 19 maart 2019 blijkt niet vanaf welke datum [appellante] gehouden was de lening terug te betalen. Verder roept de sommatie vragen op, nu [appellante] zich in de fase van de primaire besluitvorming op het standpunt heeft gesteld dat er geen sommatie, dagvaarding of exploot van de schuldeiser bestond Ook staat op de sommatie vermeld dat deze aan [appellante] in persoon is uitgereikt in Conakry, terwijl zij op de zitting bij de Afdeling heeft aangegeven dat zij op dat moment niet in Guinee was. Bovendien verwijst de sommatie naar een overeengekomen vervaldatum, die niet wordt geconcretiseerd, en ook verder nergens uit blijkt. Uit het vonnis van 11 mei 2023 blijkt niet dat de lening vóór het wijzen van dit vonnis opeisbaar is geworden. Daarbij roept het vragen op dat [appellante] zich tijdens de hoorzitting in bezwaar op 24 mei 2023 op het standpunt heeft gesteld dat er geen vonnis was omdat zij weer was begonnen met terugbetalen, terwijl het vonnis van 11 mei 2023 vermeldt dat het vonnis op tegenspraak is gewezen en [appellante] op de zitting bij de Afdeling heeft verklaard dat zij in die procedure werd vertegenwoordigd door een advocaat. Het moet er, gelet op de inhoud van dit vonnis, voor worden gehouden dat [appellante] van het verloop van de procedure op de hoogte was. De Afdeling volgt [appellante] niet in haar betoog dat de schuld voldoet aan de vereisten die de Wht daaraan stelt, nu niet aannemelijk is gemaakt dat de schuld opeisbaar was vóór 1 juni 2021. Ook de advocaat van [appellante] kon desgevraagd ter zitting geen verdere opheldering geven over de gestelde opeisbaarheid en waaruit die concreet nog zou kunnen blijken.
    Het betoog slaagt niet.
    Hardheidsclausule
    7.       [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in haar geval het wettelijke vereiste dat sprake is van een opeisbare schuld buiten toepassing zou moeten worden gelaten. Er is sprake van zeer bijzondere omstandigheden, het betreft grote belangen, en de menselijke maat zou de doorslag moeten geven. De schuldeiser heeft de schuld niet eerder opgeëist omdat hij door het in cessie gegeven onderpand van de ouderlijke woning van [appellante] zekerheid had dat het geld uiteindelijk zou worden terugbetaald. Toen de schuldeiser bekend werd met de omstandigheid dat [appellante] als gedupeerde van de toeslagaffaire aanspraak zou maken op een substantieel bedrag aan compensatie, heeft hij de druk om terug te betalen opgevoerd. Hij is daarom pas laat gestart met dwangmaatregelen. In het vonnis van 11 mei 2023 van de rechtbank van Conakry is zij veroordeeld tot terugbetaling van de lening en schadevergoeding. Op 27 november 2023 zou de woning, waar tien familieleden van [appellante] verbleven, ontruimd worden. Dit is door betaling van een bedrag van € 10.000,00 met zes maanden uitgesteld. Op 6 november 2024 heeft [appellante] de Afdeling laten weten dat de schuldeiser de in onderpand gegeven woning in Guinee inmiddels heeft laten ontruimen en deze te koop heeft gezet.
    7.1.    Met dit betoog doet [appellante] een beroep doet op de hardheidsclausule, die is opgenomen in artikel 9.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wht. Op grond van dit artikel kan de minister afwijken van artikel 4.1, voor zover toepassing gelet op het belang dat de bepaling beoogt te beschermen, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
    7.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 12 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:456, kan de hardheidsclausule worden toegepast in bijzondere situaties, waarbij toepassing van de bepaling zelf gelet op de ratio ervan onbillijk uitpakt of wanneer sprake is van schrijnende omstandigheden waardoor toepassing van de wettelijke bepaling achterwege moet blijven. Of het daarbij gaat om een situatie die door de wetgever in algemene zin is of kan zijn voorzien is daarbij niet van doorslaggevend belang. Bij schrijnende omstandigheden kan bijvoorbeeld worden gedacht aan serieuze en structurele financiële nood, aan ernstige medische omstandigheden, of aan andere ontwrichtende persoonlijke omstandigheden. Daarbij gaat het niet zozeer om omstandigheden die zich hebben voorgedaan in de periode waarin de toeslagaffaire zich voltrok en die vanzelfsprekend in veel gevallen schrijnend zijn geweest en tot schade kunnen leiden en ook vaak hebben geleid en waarvoor de herstelmaatregelen uit de Wht beogen een oplossing te bieden. Het moet gaan om actuele omstandigheden die samenhangen met (de gevolgen van) een weigering om de schulden over te nemen of te compenseren. Met het toepassen van de hardheidsclausule wordt een uitzondering gemaakt op de gebruikelijke toepassing van de regel. Dat betekent dat degene die er een beroep op doet, in ieder geval inzichtelijk moet maken waar de bijzonderheid of schrijnendheid in zijn of haar situatie uit bestaat, en dit zo concreet mogelijk dient te onderbouwen.
    7.3.    De Afdeling vat het betoog van [appellante] zo op dat de bijzondere omstandigheden zijn gelegen in het verlies van de eigendom en de ontruiming van de woning in Guinee, waardoor haar familie op straat is komen te staan. De Afdeling is van oordeel dat de minister in die stelling geen zodanige bijzondere omstandigheden heeft hoeven zien dat hij de overname van de schuld om die reden niet had mogen weigeren. Het verband tussen de gestelde ontruiming van de woning in Guinee en de schuld van [appellante] is niet aannemelijk gemaakt. De overgelegde akte van cessie tussen B[appellante] en haar stiefmoeder verwijst niet naar de lening, maakt geen melding van een schuld of lening van [appellante] en er zijn ook geen andere stukken waarin een aanknopingspunt is te vinden dat die cessie in onderpand is gegeven aan de schuldeiser. Dat de woning inmiddels door de schuldeiser ontruimd is en door deze verkocht wordt, is ook niet met stukken of verklaringen onderbouwd. De gemachtigde van [appellante] heeft, zo is op de zitting van de Afdeling desgevraagd verklaard, nadat het vonnis in Conakry gewezen was, bijvoorbeeld geen contact opgenomen met haar gemachtigde in Guinee om stukken op te vragen over de ontruiming of de voorgenomen verkoop van de woning. Het vonnis van 11 mei 2023 maakt geen melding van de woning of het onderpand van de cessie, en is bovendien expliciet niet uitvoerbaar bij voorraad verklaard. Bij deze stand van zaken kan niet worden vastgesteld dat sprake is van een schrijnende of overwegend onbillijke situatie.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    9.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.S. de Jong, griffier.
    w.g. Willems
    voorzitter
    w.g. De Jong
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2025
    1014
     
    BIJLAGE
     
    Wet hersteloperatie toeslagen
    Artikel 4.1 Overneming of betaling privaatrechtelijke geldschulden gedupeerde aanvrager kinderopvangtoeslag en partner
    1. Onze Minister van Financiën neemt op aanvraag de geldschulden en kosten over op grond van artikel 155 van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek van degene die in aanmerking komt voor toepassing van een herstelmaatregel als bedoeld in artikel 2.7 of diens partner, bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, onderdelen b of c, op wie artikel 4.6 of 4.7 van toepassing is.
    2. De geldschulden die worden overgenomen:
    a. zijn ontstaan na 31 december 2005;
    b. waren voor 1 juni 2021 opeisbaar; en
    c. zijn niet voldaan op het tijdstip waarop de aanvraag wordt gedaan.
    3. Geldschulden en kosten die worden overgenomen, zijn:
    a. een geldschuld die is ontstaan door een in de normale uitoefening van een beroep of bedrijf verrichte rechtshandeling van de schuldeiser;
    b. een geldschuld die niet is ontstaan door een in de normale uitoefening van een beroep of bedrijf verrichte rechtshandeling van de schuldeiser indien deze is vastgelegd in een notariële akte die is verleden in de periode tussen 1 januari 2006 en 1 juni 2021 of blijkt uit een rechterlijke uitspraak indien de daaraan voorafgaande ingebrekestelling of dagvaarding of het daaraan voorafgaande verzoekschrift dateert van voor 1 juni 2021, waarbij geldt dat de zaak bij de rechtbank binnen een redelijke termijn na de dagtekening van de ingebrekestelling aanhangig moet zijn gemaakt;
    […]
    Artikel 9.1. Hardheidsclausule
    […]
    2. Voor zover toepassing gelet op het belang dat de bepaling beoogt te beschermen, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard kan:
    a. Onze Minister afwijken van artikel 2.15, 3.13, 4.1, 4.2 of 4.3;
    […]