ECLI:NL:RBGEL:2025:2889, Rechtbank Gelderland, 15-04-2025, AWB- 25_972 en 25_973
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-04-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom, permanente bewoning, overtreding onvoldoende aangetoond, beroep gegrond.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ARN 25/972 en 25/973
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 
    
    op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
    
    
      [eiser] uit [plaats 1], eiser
    (gemachtigde: mr. B.B.A. Willering),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente West Maas en Waal 
    (gemachtigde: [naam gemachtigde]).
    
    
    Samenvatting
    
    1. Deze uitspraak gaat over de aan eiser opgelegde last onder dwangsom. Het college heeft deze last onder dwangsom opgelegd in verband met het (laten) gebruiken van het perceel [locatie 1] in [plaats 2] en/of de daarop aanwezige opstallen (hierna: het perceel) door personen voor (tijdelijk) verblijf anders dan voor recreatie. Dit gebruik is in strijd met het tijdelijk deel van het omgevingsplan en aan eiser is daarvoor geen omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit verleend.
    
    2. De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de last onder dwangsom onterecht is opgelegd omdat de overtreding onvoldoende aannemelijk is gemaakt door het college. Eiser krijgt dus gelijk en het beroep is dan ook gegrond. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep, wijst zij het verzoek om een voorlopige voorziening af. 
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      3. Bij besluit van 22 mei 2024 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd in verband met het (laten) gebruiken van het perceel door personen voor (tijdelijk) verblijf anders dan voor recreatie. 
    
    
    
      3.1.
      Met het bestreden besluit van 7 januari 2025 op het bezwaar van eiser is het college bij dat besluit gebleven. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
      
    
    
      3.2.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 1 april 2025 op zitting behandeld. Eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college hebben deelgenomen aan de zitting. Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, beslist zij ook op het beroep van eiser daartegen.
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        Totstandkoming van het bestreden besluit
      
      4. Op 28 maart 2022 heeft het college een handhavingsverzoek ontvangen over het recreatieobject van eiser. Naar aanleiding daarvan heeft het college vier controles verricht. Het handhavingsverzoek is bij besluit van 30 augustus 2022 afgewezen, omdat het college geen overtreding heeft kunnen vaststellen met betrekking tot de recreatiewoning.
    
    
    
      4.1.
      Bij brief van 27 juli 2023 heeft het college aangekondigd alle recreatiewoningen aan de [locatie 2] in [plaats 2] (ambtshalve) te gaan controleren en waar nodig handhavingstrajecten op te zullen starten. Op 24 oktober 2023 heeft een controle plaatsgevonden op het perceel. Op 10 januari 2024 is daarnaast een controle op het adres [locatie 3] te [plaats 1], dat is het adres waar eiser staat ingeschreven in de Basisregistratie personen (de BRP), uitgevoerd door toezichthouders van de gemeente [plaats 1]. Daar troffen zij twee huurders aan, die verklaarden deze woning van eiser te huren. Ook gaven zij aan dat zij op dit adres een huurcontract van onbepaalde tijd hebben en dat eiser niet op dit adres verblijft. 
      
    
    
      4.2.
      Bij brief van 24 februari 2024 heeft het college zijn voornemen geuit om handhavend op te treden tegen het niet-recreatieve gebruik van de recreatiewoning. Bij besluit van 22 mei 2024 heeft het college hier definitief toe besloten.
      
    
    
      4.3.
      Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen de last onder dwangsom. Voordat het college op het bezwaar heeft beslist, heeft het advies ingewonnen bij de bezwaarschriftencommissie van de gemeente West Maas en Waal. Bij besluit van 7 januari 2025 heeft het college de last onder dwangsom, in navolging van het advies van de commissie, onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      5. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Op het perceel waar de recreatiewoning zich bevindt, was vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan ‘Gouden Ham/ De Schans’ van kracht. Dit bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente West Maas en Waal. Een activiteit die in strijd is met het (tijdelijk deel van) het omgevingsplan wordt een omgevingsplanactiviteit genoemd. Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. Onder een omgevingsplanactiviteit valt (onder meer) een activiteit die in strijd is met het (tijdelijk deel van) het omgevingsplan.
      
      
        
          Is sprake van een overtreding/ is de overtreding voldoende aangetoond?
        
      
      6. Eiser voert aan dat hij de recreatiewoning recreatief gebruikt. Het feit dat hij niet zou wonen aan de [locatie 4] in [plaats 1], wil niet zeggen dat hij de recreatiewoning daarom niet-recreatief gebruikt. Eiser verblijft op verschillende plaatsen in Europa en heeft ook geen dienstbetrekking in Nederland. Hij gebruikt de recreatiewoning niet als centrum van zijn sociaal maatschappelijk leven. Het centrum van zijn leven bevindt zich in [plaats 1]. Hij heeft zijn woning in [plaats 1] enkel tijdelijk verhuurd aan studenten.
      
    
    
      6.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat voldoende aannemelijk is geworden dat eiser de recreatiewoning permanent bewoont. In dat kader wijst het college erop dat als iemand staat ingeschreven in Nederland, diegene daar ook zijn hoofverblijf moet hebben. Nu eiser geen hoofdverblijf heeft op het BRP-adres en één keer is aangetroffen in de recreatiewoning, meent het college dat voldoende aannemelijk is geworden dat eiser zijn hoofdverblijf heeft in de recreatiewoning.
      
    
    
      6.2.
      Tussen partijen is niet in geschil dat niet permanent gewoond mag worden in de recreatiewoning. Eiser betwist enkel dat hij het recreatieverblijf als hoofdverblijf gebruikt.
      
    
    
      6.3.
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat het op de weg van het college ligt om de voor het vermoeden dat een recreatiewoning in strijd met het omgevingsplan permanent wordt bewoond vereiste feiten vast te stellen. Als iemand blijkens de BRP op een ander adres dan de recreatiewoning staat ingeschreven, is het aan het college om aannemelijk te maken dat diegene niettemin hoofdverblijf in de recreatiewoning heeft. Het feit dat betrokkene op een ander adres dan dat van de recreatiewoning staat ingeschreven en op het adres waar hij staat ingeschreven niet over zelfstandige woonruimte beschikt, is een aanwijzing dat hij zijn recreatiewoning als hoofdverblijf gebruikt. 
      
    
    
      6.4.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat eiser zijn hoofdverblijf in de recreatiewoning heeft. Dat licht zij hieronder toe.
      
    
    
      6.5.
      Het college stelt, kort samengevat, dat voldoende aannemelijk is dat eiser in de recreatiewoning woont omdat hij geen hoofdverblijf heeft op het BRP-adres. De voorzieningenrechter volgt dit niet. Het is, zo blijkt uit de eerdere aangehaalde rechtspraak, aan het college om aan de hand van (meerdere) feiten vast te stellen dat de recreatiewoning permanent bewoond wordt. Het college heeft slecht één controle verricht bij de recreatiewoning. Uit het controlerapport volgen dergelijke feiten niet. Het had op de weg van het college gelegen om bijvoorbeeld het gas en/of het waterverbruik op te vragen, of om na te gaan hoe vaak het afval wordt aangeboden, te verifiëren of de hypotheekrente wordt afgetrokken voor de recreatiewoning of simpelweg meerdere controles te verrichten, waaruit wel feiten zijn af te leiden dat eiser de recreatiewoning gebruikt als hoofdverblijf. De enkele controle die verricht is bevat in ieder geval geen concrete feiten die de conclusie dat eiser de recreatiewoning gebruikt als centrum van zijn sociale en maatschappelijke activiteiten kunnen dragen. 
      
    
    
      6.6.
      In het controlerapport  staat enkel het BRP-adres van eiser vermeld. Het enkele feit dat eiser geen hoofdverblijf heeft op het BRP-adres, nog daargelaten dat de enkele controle in [plaats 1] op zichzelf onvoldoende is om deze conclusie te kunnen dragen, rechtvaardigt niet het vermoeden dat eiser om die reden woonachtig is in de recreatiewoning. Daar komt bij dat eiser meermaals heeft gesteld en ook op zitting heeft toegelicht dat hij het grootste deel van het jaar in het buitenland verblijft. Het college heeft dit in zoverre ook niet betwist. De voorzieningenrechter heeft ook geen reden om hieraan te twijfelen, nu eiser financieel onafhankelijk is en in die zin dus niet gebonden is aan Nederland voor bijvoorbeeld werk. Ook heeft eiser toegelicht dat hij zijn woning in [plaats 1], die hij sinds 2002 in eigendom heeft, op enig moment toen hij in het buitenland verbleef, tijdelijk heeft verhuurd aan kinderen van vrienden die in [plaats 1] studeren. Eiser heeft verklaard dat hij op elk moment terug kan keren in zijn woning in [plaats 1] en dat ook doet. Verder heeft eiser verklaard dat hij geboren en getogen is in [plaats 1] en dat het centrum van zijn sociale en maatschappelijke activiteiten, als hij in Nederland is, in [plaats 1] en omstreken ligt. De recreatiewoning, die hij al jarenlang huurt, gebruikt hij recreatief want hij heeft daar een zeilboot liggen.
      
    
    
      6.7.
      
        Mede gelet op deze verklaringen rechtvaardigt de omstandigheid dat eiser tijdens de controle in [plaats 1] niet was aangetroffen in zijn woning op het BRP-adres en daar (blijkens de verklaringen) ook niet woonachtig zou zijn, op zichzelf niet het vermoeden dat sprake is van permanente bewoning door eiser van de recreatiewoning. Het door het college overgelegde controlerapport is daarvoor onvoldoende.
        De beroepsgrond slaagt.
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    7. Het beroep is gegrond. De voorzieningenrechter vernietigt daarom het bestreden besluit. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep, wijst zij het verzoek om een voorlopige voorziening af. 
    
    8. De voorzieningenrechter ziet daarnaast aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, nu het college na eerdere controles heeft vastgesteld dat geen sprake was van permanente bewoning en ook met de controle die aan het bestreden besluit ten grondslag ligt niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is permanente bewoning. Daar komt bij dat het college op de zitting heeft aangegeven dat er geen redenen zijn om aan te nemen dat eiser op dit moment zijn hoofdverblijf heeft in de recreatiewoning. De voorzieningenrechter zal daarom het primaire besluit herroepen. 
    
    9.  Omdat het beroep gegrond is, moet het college het betaalde griffierecht vergoeden. Ook veroordeelt de voorzieningenrechter het college in de proceskosten van eiser. De proceskostenvergoeding bedraagt € 4.015,-, omdat de gemachtigde van eiser een bezwaarschrift heeft ingediend (€ 647,-), aan de hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie heeft deelgenomen (€ 647,-), een beroepschrift heeft ingediend (€ 907,-), een verzoek om een voorlopige voorziening heeft ingediend (€ 907,-) en aan de zitting bij heeft deelgenomen (€ 907,-).
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - herroept het primaire besluit;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
    - wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af;
    - bepaalt dat het college het betaalde griffierecht € 388,- moet vergoeden;
    - veroordeelt het college in de proceskosten ter hoogte van € 4.015,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Goldebeld, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
    
  
  
     Dat is in strijd met artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet.
  
  
     Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
  
  
     Gelet op het feit dat het handhavingsverzoek bij besluit van 30 augustus 2022 al was afgewezen en de last onder dwangsom die in deze procedure voorligt ambtshalve is genomen door het college, heeft de voorzieningenrechter geen aanleiding gezien om de verzoekers om handhaving in deze procedure op eigen initiatief uit te nodigen als derde-partij. Dat zij eigenaar zijn van het recreatieobject, acht de voorzieningenrechter op voorhand onvoldoende om een persoonlijk en eigen belang aan te nemen dat rechtstreeks betrokken is bij de last onder dwangsom. De last onder dwangsom is ten slotte enkel gericht aan eiser (en niet aan de eigenaar) en het is de voorzieningenrechter niet gebleken dat de verzoekers om handhaving als gevolg van deze last onder dwangsom in hun eigendomsrecht geraakt worden.
  
  
     Zie artikel 22.1, aanhef en onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet.
  
  
     Dit volgt uit bijlage A behorend bij artikel 1.1 van de Omgevingswet, waarin het begrip ‘omgevingsplanactiviteit’ is gedefinieerd.
  
  
     Dat volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, zie bijvoorbeeld ABRvS 11 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1248.
  
  
     Dit vormt, zo blijkt uit de in rechtsoverweging 6.3 aangehaalde rechtspraak van de Afdeling, slechts een aanwijzing dat iemand zijn recreatiewoning als hoofdverblijf gebruikt, maar één enkele aanwijzing is onvoldoende om het vermoeden van permanente bewoning te rechtvaardigen.