ECLI:NL:RVS:2025:1179, Raad van State, 19-03-2025, 202300790/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-03-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 december 2022 heeft de raad van de gemeente Barneveld het bestemmingsplan "Buurtweg II" vastgesteld. Het plangebied ligt aan de Buurtweg, aan de rand van Voorthuizen. In de huidige situatie is het plangebied voor een deel in gebruik als volkstuincomplex. Verder omvat het een bosperceel, percelen met grasland en een deel van de Buurtweg. De wens bestaat om binnen het plangebied 25 woningen te realiseren. Omdat binnen het voorgaand planologisch regime dat niet mogelijk is, is het voorliggende plan vastgesteld. Dat plan maakt de gewenste 25 woningen (14 rijwoningen verdeeld over 3 blokken, een tweekapper en 9 vrijstaande woningen) met daarbij behorende verkeers- en groenvoorzieningen mogelijk. [appellant] en anderen zijn omwonenden. Zij wonen aan de Hoofdstraat, aan de Buurtweg of aan de Rietdekkerslaan in Voorthuizen. Zij zijn het niet eens met het plan en hebben verschillende beroepsgronden aangevoerd. Die beroepsgronden gaan onder meer over de gevolgen van het plan op flora en fauna en op de verkeers- en parkeerkundige situatie in het gebied.

202300790/1/R4.
    Datum uitspraak: 19 maart 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant] en anderen, allen wonend in Voorthuizen, gemeente Barneveld,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Barneveld,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 december 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Buurtweg II" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: STAB) heeft op verzoek van de Afdeling een deskundigenbericht uitgebracht over de onderwerpen soortenbescherming en parkeren en verkeer. [appellant] en anderen, de raad en [partij] hebben een zienswijze daarop naar voren gebracht.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 21 januari 2025, waar [appellant] en anderen, bijgestaan door J.G. Schreuder, rechtsbijstandverlener in Putten, en de raad, vertegenwoordigd door J.M.T. Merkenij en E. Komdeur, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], vertegenwoordigd door mr. C. van Deutekom, advocaat in Arnhem, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 8 juli 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) en de Crisis- en herstelwet, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het plangebied ligt aan de Buurtweg, aan de rand van Voorthuizen. In de huidige situatie is het plangebied voor een deel in gebruik als volkstuincomplex. Verder omvat het een bosperceel, percelen met grasland en een deel van de Buurtweg. Het plangebied wordt aan de noordzijde deels begrensd door woonbebouwing en deels door agrarisch gebied. Aan de west- en zuidzijde vormt woonbebouwing de grens van het plangebied. De grens aan de oostzijde wordt gevormd door volkstuinen. De wens bestaat om binnen het plangebied 25 woningen te realiseren. Omdat binnen het voorgaand planologisch regime dat niet mogelijk is, is het voorliggende plan vastgesteld. Dat plan maakt de gewenste 25 woningen (14 rijwoningen verdeeld over 3 blokken, een tweekapper en 9 vrijstaande woningen) met daarbij behorende verkeers- en groenvoorzieningen mogelijk.
    3.       [appellant] en anderen zijn omwonenden van het plangebied. Zij wonen aan de Hoofdstraat, aan de Buurtweg of aan de Rietdekkerslaan in Voorthuizen. Zij zijn het niet eens met het plan en hebben tegen het plan verschillende beroepsgronden aangevoerd. Die beroepsgronden gaan onder meer over de gevolgen van het plan op flora en fauna en op de verkeers- en parkeerkundige situatie in het gebied.
    Toetsingskader bestemmingsplan
    4.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Beoordeling van het beroep
    Participatie
    5.       [appellant] en anderen betogen dat voorafgaand aan de terinzagelegging van het ontwerpplan geen zorgvuldig participatietraject heeft plaatsgevonden. Pas in de fase van het voorontwerp en vervolgens het ontwerp van het plan heeft vanuit de gemeente communicatie plaatsgevonden over de woningbouwontwikkeling met omwonenden. Van overleg of participatie in een eerdere fase is ten onrechte geen sprake geweest.
    5.1.    Het bieden van inspraak voorafgaande aan de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan maakt geen onderdeel uit van de in de Wro en het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) geregelde bestemmingsplanprocedure. Ook is niet gebleken dat de raad regels heeft vastgesteld of toezeggingen heeft gedaan over het bieden van inspraak als hier bedoeld. Gelet hierop kan de voorafgaand aan de terinzagelegging van het ontwerpplan geboden mogelijkheid tot inspraak geen gevolgen hebben voor de rechtmatigheid van het besluit tot vaststelling van het plan.
    Het betoog slaagt niet.
    Beantwoording zienswijze
    6.       [appellant] en anderen betogen dat de wijze waarop de raad de door hen naar voren gebrachte inspraakreactie heeft behandeld, niet goed is. De raad heeft namelijk niet op alle punten uit de inspraakreactie gereageerd, in het bijzonder de punten die gaan over flora en fauna. Daardoor is het besluit tot vaststelling van het plan niet goed gemotiveerd.
    6.1.    Op de zitting hebben [appellant] en anderen uitgelegd dat zij met inspraakreactie de zienswijze bedoelen die zij tegen het ontwerp van het bestemmingsplan naar voren hebben gebracht.
    De Afdeling overweegt dat artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), waarin het motiveringsvereiste is neergelegd, zich er niet tegen verzet dat de raad de zienswijzen samengevat weergeeft. Voor een voldoende motivering is het niet nodig dat op elk argument afzonderlijk wordt ingegaan. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken.
    Het betoog slaagt niet.
    Soortenbescherming
    Ter inzage leggen stukken ontwerpplan
    7.       [appellant] en anderen betogen dat in strijd met artikel 3:11 van de Awb de raad niet alle aan het ontwerpplan ten grondslag liggende onderzoeksrapporten ter inzage heeft gelegd. Het gaat dan om ecologische rapporten waarop het als bijlage 6 bij de plantoelichting gevoegde rapport "Quickscan natuurwaardenonderzoek" van 8 maart 2022, gewijzigd op 27 september 2022, van Natuurbank Overijssel (hierna: de quickscan) is gebaseerd. Uit de quickscan blijkt dat het plangebied ook in eerdere jaren is onderzocht. Dat heeft geresulteerd in rapporten van Eelerwoude van 2018 en 2019 en een rapport van Natuurbank Overijssel van 2020. De quickscan bouwt voort op conclusies uit die eerdere rapporten en zodoende zijn die rapporten dus nodig om de quickscan te lezen. [appellant] en anderen hebben de betreffende onderzoeksrapporten opgevraagd met een beroep op de Wet open overheid (hierna: de Woo), maar die Woo-verzoeken zijn volgens hen door de gemeente gefrustreerd en niet tijdig in behandeling genomen.
    7.1.    De raad heeft toegelicht dat (delen van) het plangebied in eerdere jaren verschillende malen zijn onderzocht op ecologische waarden. Het gaat om een actualiserende quickscan uit 2018, een nader vleermuizenonderzoek uit 2019 en een quickscan/nader vleermuizenonderzoek uit 2020. Deze rapporten zijn bij de quickscan die ten grondslag ligt aan het plan slechts geraadpleegd en ter indicatie betrokken. Ze zijn echter niet ten grondslag gelegd aan het plan, omdat ze zijn verouderd. Daarom zijn het geen stukken die betrekking hebben op het ontwerp van het bestemmingsplan en zijn deze niet met het ontwerpplan ter inzage gelegd.
    7.2.    Artikel 3:11, eerste lid, van de Awb bepaalt: "Het bestuursorgaan legt het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage, met uitzondering van stukken waarvoor bij wettelijk voorschrift mededeling op de in artikel 12 van de Bekendmakingswet bepaalde wijze is voorgeschreven."
    7.3.    In hoofdstuk 1 van de quickscan staat dat het plangebied in het verleden vaker is onderzocht op het voorkomen van beschermde soorten en natuurwaarden. Die bronnen zijn niet benut in de quickscan en zijn niet relevant voor het beoordelen van de onderzoeksvraag, maar geven wel inzicht in het voorkomen van beschermde waarden in het gebied in het recente verleden, zo staat in de quickscan. Uit de quickscan blijkt verder dat een eigen, zelfstandig onderzoek heeft plaatsgevonden naar in het plangebied voorkomende beschermde soorten. Zo heeft bureauonderzoek plaatsgevonden en is het plangebied verschillende keren bezocht. Weliswaar wordt in hoofdstuk 6 over de resultaten van het onderzoek ten aanzien van de vleermuissoorten twee keer gerefereerd aan eerdere onderzoeken, maar die verwijzingen blijven beperkt tot het vaststellen dat de conclusies van de quickscan niet anders zijn dan de conclusies uit eerdere onderzoeken. Naar het oordeel van de Afdeling zijn de eerdere ecologische onderzoeken dan ook niet aan te merken als op het ontwerpplan betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig waren voor de beoordeling ervan en heeft de raad deze onderzoeken bij het ontwerpplan niet ter inzage hoeven leggen.
    Wat [appellant] en anderen aanvoeren over de Woo valt buiten de omvang van deze procedure die uitsluitend gaat over het voorliggende bestemmingsplan.
    Het betoog slaagt niet.
    Toetsingskader soortenbescherming
    8.       De raad mag het plan niet vaststellen als en voor zover hij op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat het wettelijke soortenbeschermingsregime aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
    Deskundigheid adviesbureau
    9.       [appellant] en anderen betogen dat het onderzoeksbureau dat is ingeschakeld om de natuurwaarden voor het plan te onderzoeken niet deskundig is. Het gaat om onderzoeksbureau Natuurbank Overijssel, waar maar één persoon werkzaam is. Verder is Natuurbank Overijssel geen lid van het Netwerk Groene Bureaus. Uit de eisen die in het vleermuisprotocol worden gesteld blijkt ook dat de ingeschakelde deskundige niet deskundig genoeg is om volgens het vleermuisprotocol te werken.
    9.1.    Het is aan de opdrachtgever van de onderzoeken die ten grondslag liggen aan het plan om te bepalen welk onderzoeksbureau hij inschakelt om onderzoek te doen naar de in en rondom het plangebied voorkomende beschermde soorten. Dat bij Natuurbank Overijssel maar één persoon werkzaam is en het bureau niet is aangesloten bij het Netwerk Groene Bureaus, wat daar ook van zij, maakt niet dat alleen al daarom aan de deskundigheid van het onderzoeksbureau moet worden getwijfeld. Er bestaat geen wettelijke verplichting dat het ingeschakelde ecologische adviesbureau is aangesloten bij het Netwerk Groene Bureaus. De raad heeft over de ingeschakelde deskundige toegelicht dat deze voldoet aan alle criteria die aan een ecologisch deskundige worden gesteld, zoals opgesteld door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland. De deskundige is HBO geschoold en al zo’n 20 jaar werkzaam in het ecologische vakgebied. Gelet op die toelichting ziet de Afdeling met de STAB geen reden om te twijfelen aan de deskundigheid van de ingeschakelde deskundige, ook niet als het gaat om het werken met het vleermuisprotocol. Daarom bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de quickscan onzorgvuldig tot stand is gekomen en de raad niet heeft mogen uitgaan van de bevindingen uit de quickscan.
    Het betoog slaagt niet.
    Wijziging quickscan
    10.     [appellant] en anderen betogen dat de quickscan wezenlijk is gewijzigd ten opzichte van de versie van de quickscan die aan het ontwerpplan ten grondslag lag. Uit een vergelijking van de rapporten blijkt dat de quickscan die aan het plan ten grondslag ligt fors is aangevuld. Daarom is het plan op onzorgvuldige wijze tot stand gekomen.
    10.1.  Dat de quickscan ten opzichte van de versie die aan het ontwerpplan ten grondslag ligt is gewijzigd, betekent niet dat daarom het plan onzorgvuldig is voorbereid. Aan het bestemmingsplan mag de raad rapporten ten grondslag leggen die ten opzichte van de rapporten behorend bij het ontwerpplan zijn gewijzigd. De fase van terinzagelegging van het ontwerpplan is immers juist ook bedoeld om, al dan niet naar aanleiding van ingekomen zienswijzen, het plan en de daarop betrekking hebbende stukken (ter verbetering) te wijzigen. De raad heeft over de wijzigingen toegelicht dat het gaat om tekstuele wijzigingen en andere aanvullingen, zoals dat ook staat op het voorblad van de quickscan waar bij "rapportdatum" 8 maart 2022 staat, en "tekstregie en verduidelijkingen" zijn toegevoegd op 27 september 2022.
    Het betoog slaagt niet.
    Onderzoek naar vleermuissoorten
    11.     [appellant] en anderen betogen dat onvoldoende onderzoek is gedaan naar in het plangebied voorkomende vleermuissoorten. Uit de quickscan blijkt namelijk dat geen onderzoek is gedaan naar mogelijk aanwezig foerageergebied of vliegroutes. Als daar wel onderzoek naar zou zijn gedaan, zou dat waarschijnlijk ook niet (goed) kunnen worden waargenomen, omdat de veldonderzoeken hebben plaatsgevonden in de periode van de winterslaap. Dat betekent ook dat het onderzoek niet heeft plaatsgevonden volgens het vleermuisprotocol, omdat uit het protocol volgt dat de winterperiode geen goed moment is om onderzoek te doen naar vleermuizen. Verder zijn de conclusies die in de quickscan worden getrokken over vleermuizen gebaseerd op eerdere uitgevoerde onderzoeken, terwijl in de inleiding van de quickscan staat dat de uitkomsten van eerdere onderzoeken niet zijn meegenomen in de quickscan. De quickscan is op dit punt daarom niet consistent. Volgens [appellant] en anderen had daarnaast nader onderzoek naar vleermuissoorten moeten plaatsvinden en had niet slechts met de quickscan kunnen worden volstaan. Ter onderbouwing daarvan wijzen zij op een advies van 29 april 2029 van de Omgevingsdienst De Vallei. Dat nader onderzoek heeft niet plaatsgevonden. Tot slot wijzen [appellant] en anderen erop dat mogelijk mitigerende maatregelen benodigd zijn, maar dat hiernaar geen onderzoek heeft plaatsgevonden. Dit alles maakt dat de raad zich niet heeft mogen baseren op de conclusies uit de quickscan, zodat de raad zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat het wettelijke soortenbeschermingsregime niet in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van het plan.
    11.1.  Uit de quickscan volgt dat het onderzoek naar in het plangebied voorkomende beschermde soorten heeft plaatsgevonden in de vorm van bureauonderzoek en veldbezoeken. Van 10 december 2021 tot en met 28 februari 2022 is het plangebied vijf maal bezocht. In de quickscan staat dat de onderzoeksperiode beperkt geschikt is voor onderzoek naar verblijfplaatsen van vleermuizen. Desondanks is in het plangebied gezocht naar vleermuizen en naar potentiële rust- en verblijfplaatsen van vleermuizen. Het plangebied is bezocht op een moment op de dag dat vleermuizen niet foerageren en geen lijnvormige landschapselementen benutten als vliegroute. De mogelijke betekenis van het plangebied als foerageergebied en vliegroute voor vleermuizen is bepaald op basis van een visuele beoordeling van de landschappelijke karakteristieken van het plangebied.
    Vervolgens is in de quickscan geconstateerd dat geen aanwijzingen zijn gevonden dat vleermuizen een verblijfplaats in het plangebied bezetten. Er zijn ook geen potentiële verblijfplaatsen aangetroffen in aanwezige bebouwing of bomen. Het plangebied vormt geen essentieel foerageergebied en ook leidt het plan niet tot aantasting van essentiële vliegroutes. Daarom is de conclusie dat geen nader onderzoek hoeft te worden uitgevoerd en geen verbodsbepalingen worden overtreden.
    11.2.  Anders dan [appellant] en anderen aanvoeren, blijkt uit de quickscan wel degelijk dat het plangebied is onderzocht op het voorkomen van foerageergebied en vliegroutes voor vleermuissoorten. In het deskundigenverslag heeft STAB daarover geconstateerd dat in de quickscan het gehele plangebied is beschouwd. De uitvoering van het plan heeft volgens STAB niet tot gevolg dat essentieel foerageergebied en/of essentiële vliegroutes negatief worden beïnvloed. Dat in de quickscan bij de bevindingen over vleermuissoorten wordt gerefereerd aan de resultaten van onderzoeken die eerder hebben plaatsgevonden, zoals het vleermuizenonderzoek uit 2019, betekent niet dat daaruit de conclusie moet worden getrokken dat in de quickscan geen onderzoek heeft plaatsgevonden naar het voorkomen van vleermuissoorten in het plangebied. Ook het gegeven dat de veldbezoeken hebben plaatsgevonden in de winterperiode, en daarmee volgens [appellant] en anderen in afwijking van het vleermuisprotocol, leidt niet zonder meer tot de conclusie dat daarom het onderzoek niet zorgvuldig is geweest. Het vleermuisprotocol is een leidraad voor het onderzoek dat destijds nodig was ten behoeve van een aanvraag om een ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming. In deze bestemmingsplanprocedure is zo’n aanvraag niet aan de orde. Hoewel in de quickscan is opgemerkt dat de winterperiode niet de meest geschikte periode is voor onderzoek naar verblijfplaatsen van vleermuizen, blijkt ook dat de aanwezigheid van potentiële verblijfplaatsen is onderzocht, maar dat deze niet zijn aangetroffen. De Afdeling ziet, mede vanwege de bevindingen van STAB, in wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd geen reden om te oordelen dat de quickscan onzorgvuldig tot stand is gekomen, zodat ook geen aanleiding bestaat om te twijfelen aan de bevindingen uit de quickscan. Daarom ziet de Afdeling ook geen reden voor het oordeel dat de raad niet heeft kunnen volstaan met de quickscan en dat, zoals [appellant] en anderen aanvoeren, nader onderzoek naar vleermuissoorten benodigd is. De verwijzing naar het advies van de Omgevingsdienst maakt dat niet anders, omdat dat advies dateert uit 2019 en overigens STAB daarover heeft opgemerkt dat naar aanleiding van dat advies het nadere vleermuizenonderzoek uit 2019 is opgesteld. Waarom mitigerende maatregelen benodigd zouden zijn, hebben [appellant] en anderen niet onderbouwd en ook geven de bevindingen uit de quickscan geen aanleiding om te veronderstellen dat dergelijke maatregelen benodigd zijn.
    Gelet op het voorgaande is de conclusie dat de raad zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het wettelijke soortenbeschermingsregime redelijkerwijs op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
    Het betoog slaagt niet.
    Ladder voor duurzame verstedelijking
    12.     [appellant] en anderen betogen dat in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro de raad onvoldoende heeft gemotiveerd dat niet binnen bestaand stedelijk gebied in de woningbehoefte kan worden voorzien. Er zijn volgens hen voldoende inbreidingslocaties die ook geschikt zijn om de voorziene woningbouw te ontwikkelen. Zij hebben daarbij verwezen naar een in het beroepschrift gevoegd overzicht van 8 inbreidingslocaties en 6 locaties die in de gemeentelijke structuurvisies als uitbreidingslocaties zijn aangewezen. Verder heeft de raad bij de vaststelling van het plan geen rekening gehouden met al vastgestelde bestemmingsplannen die woningbouw in Voorthuizen mogelijk maken. Vanwege alle woningbouw die al in Voorthuizen wordt ontwikkeld, is het de vraag of de voorliggende ontwikkeling nodig is.
    12.1.  Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt:
    "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
    Tussen partijen is niet in geschil dat sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling die is voorzien buiten bestaand stedelijk gebied.
    12.2.  In paragraaf 5.7 van de plantoelichting is bezien of het plan in overeenstemming is met de ladder voor duurzame verstedelijking en of de voorziene woningen binnen bestaand stedelijk gebied kunnen worden gerealiseerd. Op basis van regionale afspraken en gemeentelijk beleid heeft de gemeente Barneveld een woningbouwopgave van ongeveer 500 woningen per jaar. Daarbij ligt een speciaal accent op meer aandacht voor de bouw in kleinere kernen, ook om de leefbaarheid in de kernen te versterken. In het verweerschrift heeft de raad daar verder over toegelicht dat Voorthuizen de tweede grootste kern van de gemeente Barneveld is, zodat ook Voorthuizen een belangrijke rol speelt in de opgave om het woningtekort terug te dringen. Voor Voorthuizen is de bouw van ongeveer 125 woningen per jaar wenselijk. Hoewel ook binnenstedelijke locaties worden benut om in de woningbehoefte te voorzien, zijn die locaties alleen niet voldoende. De door [appellant] en anderen genoemde inbreidingslocaties zijn voor een gedeelte al in ontwikkeling als woningbouwlocaties. Maar van een groot deel van die genoemde locaties is herontwikkeling lastig, omdat de gemeente de gronden niet in eigendom heeft. Ook is een aantal locaties niet in beeld als ontwikkelingslocatie, bijvoorbeeld de door [appellant] en anderen genoemde Veevoederfabriek Brons die nog in bedrijf is. Verder zijn ook de in de provinciale structuurvisie genoemde uitbreidingslocaties niet allemaal geschikt voor een woningbouwontwikkeling, bijvoorbeeld omdat de gemeente die gronden niet in eigendom heeft of vanwege stikstofproblematiek. De raad heeft op de zitting benadrukt dat ondanks de al in ontwikkeling zijnde (binnenstedelijke) locaties ook andere locaties nodig zijn om in de woningbouwopgave te voorzien. Daarbij wijst de raad erop dat het in het afgelopen jaar niet is gelukt om aan de woningbouwopgave te voldoen zodat het plan belangrijk en nodig is om te voorzien in de gemeentelijke woningbehoefte.
    12.3.  Gelet op de motivering van de raad is de Afdeling van oordeel dat de raad zich op het standpunt heeft mogen stellen dat binnenstedelijk geen locaties beschikbaar zijn voor een invulling van de woningbouwopgave zoals neergelegd in het plan. Daarbij is van belang dat de raad ervoor mag kiezen om uitbreiding mogelijk te maken voordat alle inbreidings- en transformatielocaties zijn benut, als de behoefte groter is dan waaraan kan worden voldaan binnen het bestaand stedelijk gebied (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:654, onder 8.2). In wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen reden om eraan te twijfelen dat het aantal woningen dat op de beschikbare binnenstedelijke locaties kan worden gerealiseerd lager ligt dan de aangetoonde behoefte aan woningen. Daarom bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het plan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro heeft vastgesteld.
    Het betoog slaagt niet.
    Strijd met gemeentelijk beleid
    13.     [appellant] en anderen betogen dat het plan is vastgesteld in strijd met gemeentelijk beleid. Het plan is niet in overeenstemming met de Dorpsvisie Voorthuizen (hierna: Dorpsvisie), het Groenstructuurplan Barneveld (hierna: Groenstructuurplan), de gemeentelijke Structuurvisie Buitengebied Barneveld (hierna: Structuurvisie Buitengebied) en de Structuurvisie Kernen Barneveld 2022 (hierna: Structuurvisie Kernen).
    - de Dorpsvisie
    13.1.  Volgens [appellant] en anderen is het plan op verschillende punten in strijd met de Dorpsvisie vastgesteld. [appellant] en anderen wijzen erop dat uit de Dorpsvisie onder meer volgt dat participatie bij woningbouwprojecten en het behoud en uitbreiding van groen in Voorthuizen van groot belang is. Daar is met het voorliggende plan geen sprake van (geweest).
    13.2.  De Afdeling stelt vast dat de dorpsvisie een "manifest" is, dat is opgesteld door een dorpsgemeenschap. Het gaat niet om een document dat is opgesteld door een bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1 van de Awb. Alleen al daarom is de raad op grond van artikel 4:84 van de Awb niet gehouden om overeenkomstig de dorpsvisie te handelen, daargelaten of het bestemmingsplan in overeenstemming is met deze dorpsvisie. In zoverre slaagt het betoog niet.
    - het Groenstructuurplan
    13.3.  [appellant] anderen wijzen erop dat uit het Groenstructuurplan de doelstelling volgt om de bestaande groenstructuren in de gemeente te behouden en versterken. Dat wordt met het plan niet gedaan.
    13.4.  Uit het Groenstructuurplan blijkt dat de doelstelling hiervan is het beschrijven van de lange termijn visie ten aanzien van de inrichting van openbaar groen om de groenstructuren in en de herkenbaarheid van de kernen te behouden, ontwikkelen en versterken. De raad heeft toegelicht dat het Groenstructuurplan geen specifieke voorwaarden geeft voor het plangebied. Het bestaande groen aan de Buurtweg is ook geen openbaar groen en is niet gerealiseerd vanuit het Groenstructuurplan, maar is spontaan ontstaan. Met het plan wordt wel het karakteriserende kampenlandschap, waar de Buurtweg onder valt, meer herkenbaar gemaakt. Die herkenbaarheid is in de afgelopen jaren minder geworden omdat het plangebied begroeid is geraakt.
    Gelet op de toelichting van de raad ziet de Afdeling in wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het plan in strijd met het gemeentelijke Groenstructuurplan is vastgesteld. In zoverre slaagt het betoog niet.
    - gemeentelijke Structuurvisies
    14.     [appellant] en anderen voeren aan dat het plan niet in overeenstemming is met de Structuurvisie Buitengebied, omdat het plangebied niet valt binnen de stedelijke zone zoals deze is aangewezen in die structuurvisie, zodat uitbreiding niet is toegestaan. Het plan is ook in strijd met de Structuurvisie Kernen, omdat het plangebied niet ligt in de bebouwde kom zoals is aangegeven op de visiekaart Voorthuizen in die Structuurvisie. Het plangebied ligt weliswaar (gedeeltelijk) in het roze gebied, maar die kleur roze ontbreekt op de legenda zodat niet kan worden gesteld dat die kleur de bebouwde kom aangeeft.
    14.1.  In paragraaf 4.5.1 van de plantoelichting is ingegaan op de betekenis van de Structuurvisie Buitengebied voor het plan. Daaruit blijkt dat in deze structuurvisie een kaart van de gemeente is opgenomen waarop verschillende zones staan aangegeven. Voorthuizen ligt (grotendeels) in de stedelijke zone. Of het plangebied ook binnen die zone valt, is op basis van het kaartje niet goed vast te stellen, omdat dit niet heel gedetailleerd is. Maar ook al zou het plangebied niet (volledig) binnen die zone vallen, hebben [appellant] en anderen niet concreet gemaakt waarom in dat geval het plan in strijd met de Structuurvisie Buitengebied is. De raad heeft over de Structuurvisie Buitengebied verder toegelicht dat die gaat over het buitengebied en niet gaat over de vraag of in-/uitbreiding van de kern mogelijk is. Daar is de Structuurvisie Kernen leidend in.
    De Afdeling ziet vanwege het voorgaande in wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het plan in strijd met de Structuurvisie Buitengebied is vastgesteld. Het betoog slaagt in zoverre niet.
    14.2.  In paragraaf 4.5.2 van de plantoelichting is ingegaan op de Structuurvisie Kernen. Ook in die structuurvisie is een kaart opgenomen. Daarop is met kleuren aangegeven waar in Voorthuizen wat is gesitueerd (zoals verkeer, voorzieningen, wonen, bedrijvigheid en landschap en groen). In de plantoelichting staat dat het plangebied deels in bestaand bebouwd gebied (lichtroze kleur) ligt en deels in het gebied dat is aangeduid als "overgangsgebied stad - land (Voorthuizen west en noord)" (groenbruine kleur). [appellant] en anderen wijzen er terecht op, zoals de raad in het verweerschrift ook heeft opgemerkt, dat de lichtroze kleur op de legenda behorende bij de kaart ontbreekt. Dat neemt volgens de raad niet weg dat duidelijk is dat de lichtroze kleur bestaand bebouwd gebied, dus de bebouwde kom van Voorthuizen, aanwijst. De Afdeling ziet geen reden om de raad niet te volgen in zijn standpunt. Op de kaart is het centrumgebied van Voorthuizen aangegeven met een donkerroze kleur. Daaromheen heeft het gebied de lichtroze kleur die op de legenda ontbreekt. Aan de westzijde van Voorthuizen, aansluitend op de lichtroze kleur, heeft het gebied de groenbruine kleur die het overgangsgebied stad - land aanwijst. Vanwege dit samenstel van kleuren is aannemelijk dat de lichtroze kleur de bebouwde kom van Voorthuizen aangeeft. Daarom ziet de Afdeling in wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd met de Structuurvisie Kernen is vastgesteld. Ook in zoverre slaagt het betoog niet.
    Parkeren en verkeer
    15.     [appellant] en anderen betogen dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd dat het plan niet leidt tot een onaanvaardbare parkeerdruk op de omgeving. Het is hen niet te doen om de parkeerbehoefte die het plan, dus de voorziene woonwijk, genereert, maar wel om de parkeerbehoefte van het bestaande volkstuinencomplex. De groenstrook aan de noordkant van de Buurtweg, langs het volkstuinencomplex, wordt namelijk als parkeerstrook gebruikt. Een groot gedeelte van die groenstrook verdwijnt als gevolg van het plan. Hoewel ook een deel van het volkstuinencomplex verdwijnt, is het de bedoeling dat de volkstuinen worden herverkaveld. Het aantal volkstuinen kan daarmee ongelimiteerd toenemen, zodat de parkeerbehoefte ook groter wordt. Dat leidt tot een toename van de parkeerbehoefte ten behoeve van de volkstuinen. Het resterende gedeelte van de groenstrook van ongeveer 34 m is dan sowieso niet toereikend om die parkeervraag op te vangen. Bovendien heeft de raad er geen rekening mee gehouden dat de groenstrook ook wordt gebruikt door bezoekers voor de woningen aan de Buurtweg, specifiek de huisnummers 1, 10 en 20. Dat maakt volgens [appellant] en anderen dat een onaanvaardbare parkeerdruk op de omgeving zal ontstaan.
    Zij wijzen er verder nog op dat voor het plangebied een voorwaardelijke verplichting geldt die borgt dat voldoende parkeerplaatsen op eigen terrein (in het plangebied) worden gerealiseerd. Artikel 11.1.2 van de planregels bepaalt namelijk dat het aantal parkeerplaatsen op eigen terrein moet worden aangelegd en in stand moet worden gehouden zoals in bijlage 3 bij de planregels is weergegeven. Alleen voor het perceel in het zuidoosten van het plangebied, waar één woning is voorzien, zijn geen parkeerplaatsen ingetekend. Dat leidt ook tot extra parkeerdruk op de omgeving.
    15.1.  In de bestaande situatie ligt aan de Buurtweg een volkstuinencomplex. Het plangebied omvat een gedeelte van de volkstuinen. Het plan leidt er dus toe dat een deel van de volkstuinen verdwijnt. De raad heeft toegelicht dat er 69 volkstuinen zijn, maar dat in verband met de woningbouwontwikkeling 40 volkstuinen worden opgeheven. In de bestaande situatie zijn geen formele parkeerplaatsen voor de volkstuinen aanwezig, maar in de praktijk wordt de berm langs het volkstuinencomplex gebruikt om te parkeren. Dat is een strook van ruim 90 m lang, geschikt voor ongeveer 15 auto’s. Een gedeelte van de berm is opgenomen in het plan, waardoor deze niet meer volledig kan worden gebruikt voor parkeren. Er blijft een groenstrook van ongeveer 40 m over, waarbij 6 m per parkeerplek moet worden gerekend. Dat is voldoende voor de 29 volkstuinen die overblijven omdat deze, uitgaande van een parkeernorm van 1,4 parkeerplaatsen per 10 volkstuinen, een parkeervraag van 5 parkeerplaatsen genereren.
    Wel is het volgens de raad zo dat er plannen bestaan om de volkstuinen te herverkavelen, zodat het aantal volkstuinen mogelijk zal toenemen. De bedoeling is om de resterende volkstuinen te halveren, zodat er in totaal 58 volkstuinen zijn. Daarmee zouden ook meer parkeerplaatsen benodigd zijn, namelijk 9 parkeerplaatsen. De praktijk leert echter dat eigenaren/bezoekers van de volkstuinen vaak met de fiets of ander niet gemotoriseerd vervoer komen. Bovendien zal een gedeelte van de parkeerplaatsen die ten behoeve van de planontwikkeling in het plangebied worden aangelegd, openbaar zijn en dus dubbel kunnen worden gebruikt. Uitgaande van de aanwezigheidspercentages, zullen deze naar verwachting overdag voldoende restcapaciteit bieden, op de momenten dat de volkstuinen vaak worden onderhouden. Daarom is volgens de raad geen onaanvaardbare parkeerdruk op de omgeving te verwachten als gevolg van het verdwijnen van de parkeerplaatsen aan de Buurtweg.
    15.2.  Niet in geschil is dat in de huidige situatie de berm aan de noordzijde van de Buurtweg langs het volkstuinencomplex wordt gebruikt om te parkeren. Ook niet in geschil is dat het plan ertoe leidt dat een gedeelte van die berm verloren gaat, zodat ook een gedeelte van de openbare parkeergelegenheid verloren gaat.
    Uitgaande van de huidige inrichting van de volkstuinen resteren na ontwikkeling van het plan 29 volkstuinen. Gelet op de resterende groenstrook, heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling ervan uit mogen gaan dat voldoende parkeergelegenheid resteert om de parkeerbehoefte voor die 29 volkstuinen op te vangen. Met de raad acht de Afdeling het ook niet aannemelijk dat een eventuele toekomstige herverkaveling van de volkstuinen, die in totaal zou kunnen leiden tot 58 volkstuinen, leidt tot een onaanvaardbare parkeerdruk op de omgeving. De raad heeft voldoende inzichtelijk gemaakt dat een toename in de parkeerbehoefte als gevolg van die mogelijke herverkaveling naar verwachting in het plangebied kan worden opgevangen door middel van dubbelgebruik. Het standpunt van de raad daarover dat de praktijk uitwijst dat eigenaren/bezoekers van volkstuinen vaak niet met de auto komen en de bezoeken vaak overdag plaatsen, vindt de Afdeling niet onaannemelijk. Daarbij acht de Afdeling ook van belang dat STAB constateert dat, ook uitgaande van 58 volkstuinen, het bestaande parkeeraanbod in combinatie met de openbare parkeerplaatsen die in het plangebied worden gerealiseerd voldoende is om te voorzien in de parkeervraag. Dat de volkstuinen ongelimiteerd zullen worden herkaveld waardoor de parkeervraag groter wordt, heeft de raad niet als een reële invulling van het resterende volkstuinencomplex hoeven achten. Over de woningen aan de Buurtweg heeft de raad toegelicht dat deze vrijstaande woningen eigen parkeergelegenheid op het erf hebben. Met het feitelijke gebruik van de groenstrook door bezoekers van die woningen heeft de raad dan ook geen rekening hoeven houden.
    Over het perceel in het zuidoosten van het plangebied waar één woning is voorzien, heeft de raad toegelicht dat bij dit perceel geen parkeerplaatsen zijn ingetekend in bijlage 3 van de planregels, omdat ten tijde van de planvaststelling nog niet duidelijk was hoe die kavel precies zou worden ingevuld. Maar artikel 10.2 van de planregels borgt dat in voldoende parkeergelegenheid wordt voorzien conform de gemeentelijke parkeernota. Het uitgangspunt in de gemeentelijke parkeernota is dat op eigen terrein in parkeergelegenheid wordt voorzien en daar is in dit geval voldoende ruimte voor, mede gelet op de grootte van de kavel, aldus de raad.
    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het plan leidt tot een onaanvaardbare parkeerdruk op de omgeving. Het betoog slaagt niet.
    15.3.  Voor zover [appellant] en anderen er in dit kader op hebben gewezen dat de raad er hierbij geen rekening mee heeft gehouden dat de Buurtweg tussen de Oude Appelseweg en het plangebied eenrichtingsverkeer zal worden, overweegt de Afdeling het volgende. De raad heeft toegelicht dat naar aanleiding van de verwezenlijking van het plan naar verwachting het gedeelte van de Buurtweg tussen de Oude Appelseweg en het plangebied, dus het gedeelte waar het volkstuinencomplex aan ligt, eenrichtingsverkeer zal worden, bestemd voor bestemmingsverkeer. Het plan voorziet daar echter niet in. Het instellen van eenrichtingsverkeer voor de Buurtweg is een verkeersmaatregel en gaat niet over het plan zelf, maar over de uitvoering daarvan. Uitvoeringsaspecten kunnen in deze bestemmingsplanprocedure niet aan de orde komen. De Afdeling bespreekt dit daarom niet verder.
    Bouwhoogte
    16.     [appellant] en anderen betogen dat het plan niet passend is in de omgeving. Het gaat hen dan met name om de maximaal toegestane goot- en bouwhoogte van 6 m en 11 m. Die wijken te veel af van de bebouwing in de omgeving van het plangebied, in het bijzonder als het gaat om de bestaande woningen aan de Hoofdstraat. Daar komt bij dat de planregels de mogelijkheid bieden om hier met 10% van af te wijken. De raad heeft niet goed gemotiveerd waarom zulke ten opzichte van de omgeving afwijkende hoogtes met het plan worden toegestaan.
    16.1.  De Afdeling stelt vast dat het plan voor de nieuwe woningen een maximale goothoogte van 6 m en een maximale bouwhoogte van 11 m toestaat. Uit het bestemmingsplan "Voorthuizen-West" blijkt dat deze hoogtes niet ongebruikelijk zijn voor woningen in de (directe) omgeving van het plangebied, waarbij in dat plan eenzelfde afwijkingsbevoegdheid tot ten hoogste 10% is opgenomen. Zo zijn voor de woningen aan de Rietdekkerslaan, gelegen ten noorden direct achter het plangebied, dezelfde maximale goot- en bouwhoogte toegestaan. Voor de woningen aan de Hoofdstraat, de weg die parallel loopt aan de Buurtweg en waarachter het plan een aantal woningen mogelijk maakt, wijzen [appellant] en anderen er terecht op dat voor deze woningen een lagere maximale goot- en bouwhoogte geldt, namelijk 4 m en 9 m. Dat betekent echter niet dat de raad al daarom een maximale goot- en bouwhoogte van 6 m en 11 m niet als passend in de omgeving heeft kunnen achten. Daarvoor is van belang dat aan de Hoofdstraat ook meerdere woningen voorkomen waarbij een maximale goot- en bouwhoogte van 6 m en 11 m of zelfs van 7 m en 12 m is toegestaan. De raad heeft daarover toegelicht dat in verband met de huidige eisen aan woningbouw voor nieuwbouw standaard een maximale goot- en bouwhoogte van 6 m en 11 m wordt gehanteerd. In sommige gevallen zijn lagere hoogtes gehanteerd, maar dan gaat het vaak om seniorenwoningen of oudere woningen uit de jaren ’30.
    De Afdeling ziet gelet op het voorgaande geen grond voor het oordeel dat de in het plan maximaal toegestane goot- en bouwhoogte niet passend zijn in de omgeving. Het betoog slaagt niet.
    Stedenbouwkundige opzet
    17.     [appellant] en anderen wijzen erop dat de opzet van het plan is veranderd. Eerder waren vier woningen voorzien achter de bestaande woningen aan de Hoofdstraat 51 tot en met 57. Het huidige plan voorziet echter maar in één woning achter die bestaande woningen. Onduidelijk is of deze opzet stedenbouwkundig is beoordeeld en passend is. Bovendien heeft de gemeente in het verleden geen medewerking willen verlenen aan het realiseren van maar één woning op die plek, omdat het niet wenselijk werd gevonden dat te veel solistische ontwikkelingen zouden ontstaan. Waarom met dit plan op de bedoelde locatie wel maar één woning mogelijk wordt gemaakt, heeft de raad niet deugdelijk stedenbouwkundig onderbouwd.
    17.1.  De raad heeft toegelicht dat in een eerder stadium van de planontwikkeling vier particulieren in beeld waren die interesse hadden in de kavels achter de Hoofdstraat 51 tot en met 57. Daarom waren in het ontwerpplan de vier kavels achter de Hoofdstraat opgenomen met de mogelijkheid om daarop woningen te realiseren, zodat in totaal 28 woningen in het plangebied waren voorzien. In het vervolg van het planproces zijn drie kavels afgevallen, mogelijk vanwege de noodzakelijke exploitatiebijdrage bij deelname. Het ontwerp is daarom aangepast. De drie kavels zijn uit het plan gehaald en het plan voorziet nu in totaal in 25 woningen, waarvan dus één woning achter de Hoofdstraat 51 tot en met 57. Het aangepaste plan is in die vorm intern voorgelegd aan verschillende gemeentelijke adviseurs, waaronder een stedenbouwkundige. Ook met deze opzet van het plan kon stedenbouwkundig worden ingestemd. Daarbij stelt de raad dat met het voorliggende plan geen sprake is van een solistische ontwikkeling, omdat het plan niet alleen de ene woning mogelijk maakt, maar betrekking heeft op een integrale ontwikkeling van een gedeelte van de Buurtweg.
    De Afdeling ziet geen reden om te twijfelen aan de toelichting van de raad dat het plan in de huidige vorm stedenbouwkundig akkoord is bevonden en ziet ook anderszins geen aanknopingspunten waarom het plan in deze vorm niet stedenbouwkundig aanvaardbaar zou zijn. Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    18.     Het beroep is ongegrond.
    19.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. J.F. de Groot en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.I. Heijkoop, griffier.
    w.g. Ten Veen
    voorzitter
    w.g. Heijkoop
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 maart 2025
    971