ECLI:NL:RBROT:2024:13134, Rechtbank Rotterdam, 17-12-2024, ROT 23/4935
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wet hersteloperatie toeslagen. Reikwijdte van een aanvraag om compensatie. Het uitgangspunt is dat een aanvraag betrekking heeft op alle jaren voor 2020 waarin de aanvrager van compensatie kinderopvangtoeslag heeft aangevraagd, althans waarin de Dienst Toeslagen een beschikking daarover heeft gegeven. De Dienst Toeslagen moet ten aanzien van die jaren onderzoeken of de aanvrager in aanmerking komt voor een herstelmaatregel, tenzij de aanvrager de aanvraag heeft beperkt. Of dat laatste aannemelijk is, hangt af van de omstandigheden van het geval, in samenhang beoordeeld.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 23/4935 
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 17 december 2024 in de zaak tussen
    
      [naam eiseres] , uit Rotterdam, eiseres
    (gemachtigde: mr. B.F. Desloover),
    
    
      en
    
    
    Dienst Toeslagen 
    (gemachtigde: mr. [naam gemachtigde 1] en mr. [naam gemachtigde 2] ).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Met een besluit van 26 augustus 2021 heeft de Dienst Toeslagen aan eiseres compensatie toegekend voor de toeslagjaren 2007, 2009 en 2010 op grond van de Wet hersteloperatie toeslagen (Wht).
    
    
    
      Met een besluit van 7 juni 2023 (het bestreden besluit) heeft de Dienst Toeslagen het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 26 augustus 2021 gegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
    
    
    
      De Dienst Toeslagen heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op de zitting van 11 september 2024 behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van de Dienst Toeslagen.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Eiseres heeft in de periode voor 23 oktober 2019 kinderopvangtoeslag aangevraagd. Zij heeft op 26 januari 2021 een aanvraag ingediend voor compensatie wegens institutionele vooringenomenheid van de Dienst Toeslagen of hardheid van de toepassing van het wettelijke systeem van de kinderopvangtoeslag.
    
    2. Met het besluit van 26 augustus 2021 heeft de Dienst Toeslagen compensatie toegekend aan eiseres van € 40.915,- voor de toeslagjaren 2007, 2009 en 2010. Naar aanleiding van het bezwaar van eiseres tegen dit besluit heeft de Dienst Toeslagen met een besluit van 14 augustus 2023 het toeslagjaar 2008 beoordeeld en het compensatiebedrag met € 12.083,- verhoogd. Met een besluit van 24 januari 2024 heeft de Dienst Toeslagen het toeslagjaar 2006 beoordeeld en bepaald dat eiseres voor dat jaar niet in aanmerking komt voor een herstelmaatregel.
    
    3. De rechtbank moet eerst beoordelen of het beroep ook betrekking heeft op de besluiten van 14 augustus 2023 (over toeslagjaar 2008) en 24 januari 2024 (over toeslagjaar 2006). Het beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
    
    
      3.1.
      De Dienst Toeslagen stelt zich op het standpunt dat eiseres de aanvraag van 26 januari 2021 heeft beperkt tot de toeslagjaren 2007, 2009 en 2010. In de notitie van de telefonische aanvraag staan alleen deze jaren vermeld. In de gesprekken met de persoonlijke zaaksbehandelaar heeft eiseres nooit aangegeven dat de aanvraag ook zag op andere toeslagjaren. Voor het eerst in bezwaar heeft eiseres aangevoerd dat ook de toeslagjaren 2006 en 2008 moeten worden onderzocht. De Dienst Toeslagen heeft dit bezwaar opgevat als een nieuwe aanvraag voor het toeslagjaar 2006. Omdat in het besluit van 26 augustus 2021 per abuis stond vermeld dat het besluit betrekking had op de toeslagjaren “2007 tot en met 2010”, heeft de Dienst Toeslagen het toeslagjaar 2008 in het kader van de bezwaarprocedure meegenomen.
      
    
    
      3.2.
      De Dienst Toeslagen heeft het proces van het beoordelen van aanvragen in algemene zin toegelicht. Hoewel de Awb voorschrijft dat een aanvraag schriftelijk wordt ingediend, heeft de Dienst Toeslagen de mogelijkheid geboden telefonisch een aanvraag in te dienen, om de drempel voor het indienen van een aanvraag zo laag mogelijk te houden. Van de telefonische aanvraag wordt een notitie gemaakt. Een aanvrager voert gesprekken met een persoonlijke zaaksbehandelaar. Naar aanleiding van de telefonische aanvraag en de gesprekken met de persoonlijke zaaksbehandelaar onderzoekt de Dienst Toeslagen ten aanzien van bepaalde toeslagjaren of de aanvrager in aanmerking komt voor compensatie. Het verhaal van de aanvrager is leidend, omdat de aanvrager vaak het beste weet in welke toeslagjaren er problemen waren, volgens de Dienst Toeslagen. Nadat het onderzoek is afgerond, stuurt de Dienst Toeslagen een vooraankondiging naar de aanvrager, die daarop kan reageren.
      
    
    
      3.3.
      Eiseres is het eens met het besluit van 14 augustus 2023. Zij refereert zich daarom aan het oordeel van de rechtbank wat betreft de vraag of het beroep betrekking heeft op dat besluit. Eiseres betoogt wel dat het beroep van rechtswege betrekking heeft op het besluit van 24 januari 2024. Zij betwist dat zij de aanvraag op 26 augustus 2021 heeft beperkt tot de toeslagjaren 2007, 2009 en 2010. Zij heeft een aanvraag gedaan voor alle jaren waarin zij kinderopvangtoeslag heeft aangevraagd. In het contact met medewerkers van de Dienst Toeslagen heeft eiseres dat steeds benadrukt. 
      
    
    
      3.4.
      De rechtbank stelt het volgende voorop. De hersteloperatie toeslagen is gericht op een zo breed en samenhangend mogelijk herstel voor gedupeerden. In artikel 2.1, eerste lid, van de Wht, staat dat “op aanvraag” compensatie wordt toegekend aan een aanvrager van kinderopvangtoeslag voor schade die is geleden doordat voor 23 oktober 2019 sprake was van institutionele vooringenomenheid of hardheid van de toepassing van het wettelijke systeem. 
      
    
    
      3.5.
      Het ligt op het eerste gezicht niet voor de hand dat een aanvrager de aanvraag beperkt. Een aanvrager zal immers een zo volledig mogelijk herstel van zijn of haar schade nastreven. Anders dan de Dienst Toeslagen, is de rechtbank van oordeel dat niet aanvragers, maar de Dienst Toeslagen het beste kan weten in welke jaren sprake was van institutionele vooringenomenheid of hardheid van de toepassing van het wettelijke systeem. De Dienst Toeslagen beschikt immers over de relevante informatie. Daarbij is van belang dat voor een aanvrager de problemen veelal zullen zijn begonnen vanaf het moment dat de Dienst Toeslagen besloot uitgekeerde voorschotten terug te vorderen. Dat hoeft niet te zijn gebeurd in het betreffende toeslagjaar: regelmatig heeft de Dienst Toeslagen het recht op toeslag over een bepaald toeslagjaar pas in een later kalenderjaar herzien. In het kader van de hersteloperatie voert de Dienst Toeslagen echter een beoordeling uit per toeslagjaar, zodat een terugvorderingsbeschikking uit bijvoorbeeld 2017 over het toeslagjaar 2015 alleen wordt betrokken bij het onderzoek naar het toeslagjaar 2015. Als een aanvrager vertelt dat de problemen in 2017 zijn begonnen, ligt het dus niet voor de hand alleen het toeslagjaar 2017 te onderzoeken.
      
    
    
      3.6.
      Naar het oordeel van de rechtbank geldt daarom als uitgangspunt dat een aanvraag als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van de Wht, betrekking heeft op alle jaren voor 2020 waarin de aanvrager van compensatie kinderopvangtoeslag heeft aangevraagd, althans waarin de Dienst Toeslagen een beschikking daarover heeft gegeven. De Dienst Toeslagen moet ten aanzien van die jaren onderzoeken of de aanvrager in aanmerking komt voor een herstelmaatregel, tenzij de aanvrager de aanvraag heeft beperkt. Of dat laatste aannemelijk is, hangt af van de omstandigheden van het geval, in samenhang beoordeeld. Deze omstandigheden kunnen bijvoorbeeld blijken uit de notitie waarin de telefonische aanvraag is vastgelegd, de vastlegging van de gesprekken tussen de aanvrager en de persoonlijke zaaksbehandelaar en andere stukken.
      
    
    
      3.7.
      De rechtbank oordeelt dat het in deze zaak niet aannemelijk is dat eiseres de aanvraag heeft willen beperken tot de toeslagjaren 2007, 2009 en 2010. De enkele vermelding van die jaren in de – summiere – telefoonnotie is daarvoor onvoldoende. Hoewel het vanuit het oogpunt van laagdrempeligheid begrijpelijk is dat de Dienst Toeslagen de mogelijkheid van een telefonische aanvraag heeft opengesteld, is de rechtbank van oordeel dat bewijsproblemen die samenhangen met de telefonische indiening van de aanvraag voor rekening van de Dienst Toeslagen moeten blijven. Hierbij is van belang dat eiseres geen mogelijkheid heeft gehad de vastlegging van de telefonische aanvraag te controleren en zo nodig te betwisten. In de ontvangstbevestiging van de aanvraag van 4 februari 2021 staat immers niet dat de aanvraag is beperkt tot de toeslagjaren 2007, 2009 en 2010. In het informatie- en beoordelingsformulier staat niet dat eiseres in de gesprekken met de persoonlijke zaaksbehandelaar nog andere jaren heeft genoemd. Daaruit kan echter niet worden afgeleid dat zij bedoeld heeft de aanvraag te beperken. De Dienst Toeslagen heeft geen gespreksverslag overgelegd waaruit blijkt dat de persoonlijke zaaksbehandelaar van eiseres uitdrukkelijk met haar heeft besproken dat de aanvraag zal worden beperkt tot de toeslagjaren 2007, 2009 en 2010. In de vooraankondiging van 10 juni 2021 staat: “Op 26-01-2021 hebt u een verzoek gedaan voor een herbeoordeling van uw kinderopvangtoeslag. Deze brief gaat over de herbeoordeling over 2007, 2009 en 2010.” Hieruit blijkt niet dat de Dienst Toeslagen geen beslissing meer zal nemen over andere toeslagjaren. Eiseres heeft daarom begrijpelijkerwijs voor het eerst in bezwaar aangevoerd dat ook de toeslagjaren 2006 en 2008 hadden moeten worden onderzocht.
      
    
    
      3.8.
      Uit het voorgaande volgt dat de aanvraag van eiseres betrekking heeft op alle jaren voorafgaand aan 2020 waarin zij kinderopvangtoeslag heeft aangevraagd, althans waarin de Dienst Toeslagen een beschikking daarover heeft gegeven. Eiseres heeft (ook) in 2006 en 2008 kinderopvangtoeslag aangevraagd. De aanvraag zag dus ook op die jaren. Het gevolg daarvan is dat verweerder, naar aanleiding van het bezwaar van eiseres en gelet op het verbod op getrapte besluitvorming, die jaren in het bestreden besluit had moeten betrekken. De besluiten van 14 augustus 2023 en 24 januari 2024, waarin verweerder die jaren alsnog heeft beoordeeld, moeten daarom worden gezien als een wijziging van het bestreden besluit, waarop het beroep van rechtswege mede betrekking heeft. 
      
      4. Het bestreden besluit van 7 juni 2023 (over toeslagjaren 2007, 2009 en 2010) is dus in strijd met artikel 2.1, eerste lid, van de Wht en artikel 7:11 van de Awb. Eiseres heeft geen andere beroepsgronden aangevoerd tegen het besluit van 7 juni 2023. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen, voor zover daarin niet ook de jaren 2006 en 2008 zijn beoordeeld. Voor het overige blijft het bestreden besluit in stand.
      
      5. Eiseres is het eens met het besluit van 14 augustus 2023 (over toeslagjaar 2008) en heeft daartegen geen beroepsgronden aangevoerd. Dat besluit blijft daarom in stand.
      
      6. De Dienst Toeslagen heeft in beroep niet de stukken overgelegd die betrekking hebben op het besluit van 24 januari 2024 (over toeslagjaar 2006). Eiseres heeft geen inhoudelijke gronden tegen dat besluit kunnen aanvoeren. De rechtbank ziet daarom aanleiding het beroep, voor zover dat betrekking heeft op het besluit van 24 januari 2024, te verwijzen naar de Dienst Toeslagen voor behandeling in bezwaar.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    7. Het beroep is gegrond. De beoordeling van de Dienst Toeslagen over de toeslagjaren 2007, 2008, 2009 en 2010 blijft in stand. De Dienst Toeslagen moet de stukken die betrekking hebben op het besluit van 24 januari 2024 (over toeslagjaar 2006) aan eiseres verstrekken en eiseres gelegenheid geven bezwaargronden aan te voeren. Vervolgens moet de Dienst Toeslagen op het bezwaar van eiseres beslissen. Eiseres kan tegen dat besluit op bezwaar beroep instellen.
    
    8. Omdat het beroep gegrond is, moet de Dienst Toeslagen het door eiseres betaalde griffierecht vergoeden. De rechtbank veroordeelt de Dienst Toeslagen ook in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 1).
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit van 7 juni 2023, voor zover daarin niet ook de jaren 2006 en 2008 zijn beoordeeld;
    - verwijst het beroep, voor zover dat betrekking heeft op het besluit van 24 januari 2024, naar de Dienst Toeslagen voor behandeling in bezwaar;
    - bepaalt dat de Dienst Toeslagen het betaalde griffierecht van € 50,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt de Dienst Toeslagen in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.750,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, voorzitter, en mrs. N. Boonstra en R.J.P. Ferwerda, leden, in aanwezigheid van mr. M. Noordegraaf, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 december 2024.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.  
    
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, van de Wht. Op grond van artikel 9.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wht, werkt artikel 2.1, eerste lid, van de Wht met betrekking tot een aanvraag op grond van dat artikel terug tot en met 26 januari 2021.
  
  
     Artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
     Artikel 4:1 van de Awb. In de Wht wordt hiervan niet afgeweken.
  
  
     Zie ook Kamerstukken II 2021/22, 36151, nr. 3, p. 19 en 59.
  
  
    
      Kamerstukken II 2021/22, 36151, nr. 3, p. 4.
  
  
     Artikel 2.7, eerste en vierde lid, van de Wht.
  
  
     Zie ook Kamerstukken II 2021/22, 36151, nr. 3, p. 19 en 59. 
  
  
     Zie artikel 7:11 van de Awb en bijvoorbeeld ABRvS 2 maart 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AS8404, r.o. 2.2.
  
  
     Artikel 6:19, vijfde lid, van de Awb.