ECLI:NL:RBMNE:2023:6106, Rechtbank Midden-Nederland, 16-11-2023, UTR 23/31
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-11-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Wet natuurbescherming, natuurvergunning na PAS. De rechtbank sluit op voorhand niet uit dat een natuurvergunning de aanvrager een sterker recht geeft dan een positieve weigering, zodat MOB procesbelang heeft bij beoordeling van de vraag of met een positieve weigering volstaan had moeten worden. Het aan de Habitatrichtlijn ten grondslag liggende voorzorgsbeginsel brengt mee dat in gevallen waarin het bevoegd gezag twijfelt over de vraag of sprake is van een voortoets of van een passende beoordeling, zekerheidshalve kan worden aangenomen dat significante gevolgen niet op voorhand kunnen worden uitgesloten.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Lelystad
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 23/31 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 november 2023 in de zaak tussen
  
    
      Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., uit Nijmegen, eiseres
    (gemachtigde: S.R. van Uffelen)
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van gedeputeerde staten van de provincie Flevoland
    (gemachtigde: mr. S.J. van Winzum).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] V.O.F., uit [vestigingsplaats] .
    
    
    
    
      Partijen worden hierna aangeduid als MOB, gedeputeerde staten en de veehouderij.
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. De veehouderij is in 2017 eigenaar geworden van een melkveebedrijf aan de [adres] in [vestigingsplaats] . Op dit perceel is sinds 1996 een melkveebedrijf aanwezig. Het bedrijf ligt op minder dan 25 kilometer afstand van de Natura 2000-gebieden Naardermeer en Veluwe. Deze gebieden zijn gevoelig voor stikstof. Gedeputeerde staten zijn op grond van de Wet natuurbescherming verantwoordelijk voor de beoordeling van de gevolgen van Flevolandse plannen en projecten op Natura 2000-gebieden.
    
    2. Toen de veehouderij haar activiteiten starten was het Programma Aanpak Stikstof (PAS) van kracht. In het PAS stonden veehouderijen in de provincie Flevoland op de lijst van prioritaire projecten, maar de veehouderij heeft onder de werking van het PAS nooit een melding gedaan of een natuurvergunning aangevraagd. 
    
    3. Omdat de veehouderij niet over een natuurvergunning beschikt en zekerheid wil, is op 20 mei 2020 alsnog een aanvraag voor een natuurvergunning ingediend. Het project bestaat uit het vastleggen van bestaande situatie van veehouderij. De aanvraag ziet op het houden van 90 melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar, 79 stuks vrouwelijk jongvee tot 2 jaar en een fokstier. De met de bedrijfsvoering samenhangende vervoersbewegingen en het woonhuis maken ook deel uit van het project. 
    
    4. Bij besluit van 23 november 2022 hebben gedeputeerde staten een natuurvergunning verleend. MOB kan zich daar niet mee verenigen en heeft beroep ingesteld. Gedeputeerde staten hebben een verweerschrift ingediend. 
    
    5. De rechtbank heeft het beroep op 31 augustus 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van gedeputeerde staten, [A] , werkzaam bij de provincie, de heer en mevrouw [naam] en hun adviseur [B] . 
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Intrekking beroepsgrond afkapgrens
      
    
    
    6. Met de AERIUS Calculator zijn de stikstofdeposities als gevolg van project berekend. MOB heeft in het beroepschrift naar voren gebracht dat een wetenschappelijke onderbouwing van de in de AERIUS-berekening gehanteerde ‘afkapgrens’ van 25 kilometer ontbreekt en dat om die reden significant negatieve effecten op grond van de passende beoordeling niet kunnen worden uitgesloten. 
    
    7. Het beroep is ingediend voordat de Afdeling eerder dit jaar de rekenafstand van 25 kilometer in AERIUS voor de berekening van stikstofdeposities op Natura 2000-gebieden voor individuele projecten aanvaardbaar heeft geacht. De rechtbank heeft MOB in de gelegenheid gesteld om een standpunt in te nemen over de vraag wat de uitspraak van de Afdeling voor deze zaak betekent. MOB heeft daarop gereageerd en de beroepsgrond over de afkapgrens gehandhaafd, maar op de zitting heeft MOB deze beroepsgrond alsnog ingetrokken.
    
    
      
        Gewijzigd standpunt MOB: aanvraag had positieve geweigerd moeten worden
      
    
    
    8. MOB stelde zich aanvankelijk op het standpunt dat de natuurvergunning geweigerd had moeten worden, omdat significant negatieve effecten op grond van de passende beoordeling niet kunnen worden uitgesloten. MOB heeft dit standpunt tijdens de procedure verlaten en het standpunt ingenomen dat gedeputeerde staten op de aanvraag hadden moeten reageren met een ‘positieve weigering’. Op basis van het summiere onderzoek bij de aanvraag kunnen volgens MOB effecten op Natura 2000-gebieden op voorhand uitgesloten worden waardoor geen vergunningplicht geldt. 
    
    
      
        Procesbelang aanwezig
      
    
    
    9. Procesbelang is het belang dat een partij heeft bij de uitkomst van een procedure bij de bestuursrechter. Omdat de veehouderij zowel met een natuurvergunning als een positieve weigering haar bedrijfsactiviteiten mag uitvoeren, roept het standpunt van MOB de vraag op of zij procesbelang heeft bij de beoordeling van haar standpunt dat de verleende natuurvergunning moet worden vernietigd ten gunste van een positieve weigering. MOB heeft op de zitting toegelicht daarbij belang te hebben, omdat een positieve weigering (slechts) een momentopname is terwijl een natuurvergunning de veehouderij een – ten opzichte daarvan – sterker recht geeft. 
    
    10. De rechtbank overweegt dat sprake is van procesbelang als het resultaat dat een eisende partij met het instellen van beroep nastreeft, ook daadwerkelijk kan worden bereikt en het bereiken van dat resultaat feitelijk betekenis kan hebben. Voor de vraag of een positieve weigering in plaats van een verleende natuurvergunning feitelijke betekenis kan hebben voor MOB is het rechtskarakter van een positieve weigering van belang. Daarover bestaat nog geen rechtspraak van de Afdeling, terwijl de rechtspraak van de rechtbanken niet eenduidig is. De rechtbank sluit op voorhand niet uit dat er een verschil in rechtsgevolg bestaat tussen een natuurvergunning en een positieve weigering en dat een natuurvergunning de houder daarvan inderdaad een sterker recht geeft. Het strekt te ver om hierover in het kader van de beoordeling van het procesbelang een uitgebreider oordeel te geven. De rechtbank zal daarom aannemen dat MOB procesbelang heeft.
    
    
      
        Voortoets of vergunningplicht en passende beoordeling
      
    
    
    11. Bij de aanvraag hoort het rapport ‘Aanvullende gegevens ten behoeve van de aanvraag om vergunning op grond van de Wet natuurbescherming’ van [adviesbureau] van 18 augustus 2022. Gedeputeerde staten hebben dit rapport als passende beoordeling aangemerkt en op basis daarvan de natuurvergunning verleend. Volgens MOB heeft het rapport meer het karakter van een voortoets. Zij wijst erop dat het zeer summier van opzet is en dat het geen gegevens bevat die niet al op voorhand beschikbaar waren. 
    
    12. De rechtbank zal in het licht van de huidige beroepsgrond van MOB beoordelen of gedeputeerde staten gevolgd kunnen worden in hun standpunt dat het project vergunningplichtig is in de zin van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming.
    
    13. De vergunningplicht geldt alleen voor projecten die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied. De rechtbank overweegt dat het project niet direct verband houdt met en niet nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied. Dit is tussen partijen ook niet in geschil. Voor de vraag of het project vergunningplichtig is op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming is bepalend of het project ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Als het project vergunningplichtig is, moet een passende beoordeling worden gemaakt. Dit volgt uit artikel 2.8, eerste lid, van de Wet natuurbescherming. 
    
    14. In de einduitspraak over het Porthos-project heeft de Afdeling uiteengezet hoe de verschillende onderzoeksstappen naar de gevolgen van een plan of project juridisch moeten worden geduid. Als een project ten opzichte van de referentiesituatie leidt tot een toename van de stikstofdepositie op reeds overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, dan moeten de gevolgen van die toename worden onderzocht. Als daaruit volgt dat significante gevolgen niet op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten (de zogenoemde voortoets), moet een passende beoordeling worden gemaakt. Het project kan in dat geval worden vergund als en nadat gedeputeerde staten uit de aldus gemaakte passende beoordeling de zekerheid hebben verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten.
    
    15. Er zijn gevallen waarin gedeputeerde staten móeten aannemen dat significante gevolgen op voorhand niet kunnen worden uitgesloten. Dat is aan de orde als in een onderzoek naar de gevolgen mitigerende maatregelen zijn betrokken, of als bijvoorbeeld sprake is van de afname van de oppervlakte van een Natura 2000-gebied. Deze situaties doen zich in deze zaak niet voor.
    
    16. De rechtbank overweegt dat gedeputeerde staten voor andere gevallen beoordelingsruimte hebben bij de beantwoording van de vraag of significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied als gevolg van een project op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten. Voor de invulling van deze beoordelingsruimte moeten gedeputeerde staten kijken naar het karakter van het onderzoeksrapport dat aan de aanvraag ten grondslag is gelegd. Bij het bepalen van het karakter van het rapport (voortoets of passende beoordeling) is de inhoud van een rapport (of van verschillende documenten samen) beslissend. Gedeputeerde staten moeten hierbij ook het voorzorgsbeginsel in acht nemen dat aan artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn ten grondslag ligt. Gelet daarop moet het risico dat een plan of project significante gevolgen heeft voor het betrokken gebied geacht worden te bestaan wanneer het op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake niet valt uit te sluiten dat het betrokken plan of project de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied in gevaar brengt. Het risico moet in het bijzonder worden beoordeeld in het licht van de specifieke milieukenmerken en -omstandigheden van het gebied waarop dat plan of project betrekking heeft. Dat volgt uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie. Het voorzorgsbeginsel brengt naar het oordeel van de rechtbank in het licht hiervan mee dat gedeputeerde staten in gevallen waarin zij twijfelen over het karakter van het onderzoeksrapport als bevoegd gezag zekerheidshalve kunnen aannemen dat significante gevolgen niet op voorhand kunnen worden uitgesloten. De rechtbank toetst dan of gedeputeerde staten bij afweging van de betrokken belangen – waaronder het zwaarwegende belang van de bescherming van Natura 2000-gebieden – redelijkerwijs tot die aanname hebben kunnen komen. 
    
    17. Verder is van belang dat in gevallen waarin wordt overgegaan tot het passend beoordelen van een plan of project, over het algemeen geen documenten aanwezig zijn waarin deze voorvraag afzonderlijk wordt beantwoord. De uitkomst dat significante gevolgen niet op voorhand zijn uit te sluiten moet dan worden afgeleid uit de als gevolg van die conclusie gemaakte passende beoordeling. De rechtbank oordeelt dat deze wijze van beoordelen niet in strijd is met de wettelijke systematiek. De vraag die de rechtbank daarom moet beantwoorden is niet of gedeputeerde staten het rapport als voortoets hadden moeten aanmerken, maar of gedeputeerde staten dit rapport in redelijkheid als passende beoordeling hebben kunnen beschouwen. Van belang daarbij is aan welke eisen een passende beoordeling moet voldoen. Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie volgt dat een passende beoordeling geen leemten mag vertonen en volledige, nauwkeurige en definitieve constateringen en conclusies moet bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van het project voor het betrokken beschermde gebied wegnemen.
    
    
      18. Uit het rapport blijkt dat de aanvraag ten opzichte van de referentiedatum 24 maart 2000 niet tot een toename van stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied Veluwe leidt. Voor het Natura 2000-gebied Naardermeer gelden twee referentiedata: 10 juni 1994 voor de aanwijzing als Vogelrichtlijngebied en 10 december 2004 voor de aanwijzing als Habitatrichtlijngebied. Ten tijde van de aanwijzing als Vogelrichtlijngebied was er nog geen melkveebedrijf op het perceel aanwezig. De aangevraagde situatie veroorzaakt een toename van stikstofdepositie van 0,06 mol per hectare op het Naardermeer ten opzichte van de referentiedatum 10 juni 1994. Vervolgens is gekeken naar wat de effecten van deze extra stikstofdepositie zijn voor de aangewezen vogelsoorten. Uit de gebiedsanalyse blijkt dat de aalscholver, purperreiger, snor, grote karekiet en grauw gans niet voorkomen in stikstofgevoelige leefgebieden, waardoor de toename geen gevolgen heeft voor de instandhoudingsdoelstellingen van deze zes soorten. 
      
      19. In het rapport is verder ingezoomd op de zwarte stern. Uiteengezet is dat de zwarte stern in het Naardermeer vrijwel alleen kan voorkomen in habitattype H3150baz (meren met krabbenscheer en fonteinkruiden). In de gebiedsanalyse is de instandhoudingsdoelstelling van dit type vermeld. De trend van zowel het behoud van het oppervlak als de kwaliteit van dit habitattype is positief. De grootste uitdaging voor dit habitattype zit in het zuiver houden van waterpartijen zodat doorzicht kan worden gegarandeerd. Volgens het rapport is stikstof hierbij van ondergeschikt belang. Hiervoor wordt bevestiging gevonden in de gebiedsanalyse waarin staat dat de kritische depositiewaarde van dit habitattype niet worden overschreden, waardoor verslechtering van het leefgebied door stikstofdepositie kan worden uitgesloten. Omdat de gebiedsanalyse uit 2017 stamt, is dit steekproefsgewijs gecontroleerd. Met AERIUS is op verschillende plekken in het Naardermeer naar achtergronddeposities op meerdere hexagonen gekeken. Daaruit is naar voren gekomen dat de kritische depositiewaarde van het habitattype H3150baz ook in 2022 niet wordt overschreden. De conclusie van het rapport is dat significant negatieve effecten als gevolg van de toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiedatum zijn uitgesloten. 
      20. In het bestreden besluit is uiteengezet dat significante gevolgen op het Natura 2000-gebied Veluwe en op kwalificerende habitattypen op het Natura 2000-gebied Naardermeer op voorhand met zekerheid kunnen worden uitgesloten, omdat geen sprake is van een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de relevante referentiedata. De rechtbank volgt gedeputeerde staten dat dit deel van de beoordeling als voortoets te beschouwen is. Alleen de mogelijke effecten van het project op kwalificerende vogelsoorten zijn in het rapport het passend beoordeeld. De rechtbank oordeelt dat gedeputeerde staten dit deel van het rapport redelijkerwijs als passende beoordeling hebben mogen aanmerken. De inhoud van het rapport maakt duidelijk dat de gevolgen van de toename van stikstofdepositie, op een al overbelast gebied, in kaart zijn gebracht. Uit het rapport volgt dat bij de zwarte stern potentieel sprake kan zijn van stikstofgevoelig leefgebied. Dat is vervolgens nader onderzocht, waarbij ook steekproefsgewijs is gecontroleerd of de kritische depositiewaarde nog steeds niet wordt overschreden. In de conclusie worden niet de woorden ‘op voorhand’ gebruikt, zodat voor de aangewezen vogelsoorten niet is beoordeeld of op basis van objectieve gegevens kan worden bepaald of significante gevolgen op voorhand uit te sluiten zijn. MOB heeft de conclusie uit het rapport niet betwist en ook niet aangevoerd dat het onderzoek leemten vertoont, zodat de rechtbank geen aanleiding ziet om te oordelen dat het rapport niet voldoet aan de eisen die gelden voor een passende beoordeling. Bij hun beoordeling hebben gedeputeerde staten ook kunnen betrekken dat bij het project, anders dan bij de aanleg van het Porthos-project, voortdurend sprake zal zijn van stikstofdepositie.
    
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    21. De rechtbank komt tot de conclusie dat gedeputeerde staten de natuurvergunning op basis van de passende beoordeling hebben mogen verlenen. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de natuurvergunning in stand blijft. 
    
    22. MOB krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, rechter, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 november 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 5 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1299 (ViA15).
  
  
     Uitspraak van 16 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3129 (Porthos).
  
  
     Porthos-uitspraak, overweging 6.
  
  
     Porthos-uitspraak, overweging 10.3.
  
  
     Porthos-uitspraak, overwegingen 10.1 en 10.2.
  
  
     Bijvoorbeeld het arrest van het Hof van Justitie van 15 juni 2023, ECLI:EU:C:2023:477, punt 37 en de daar aangehaalde rechtspraak, raadpleegbaar op curia.eu.
  
  
    Bijvoorbeeld het hiervoor genoemde arrest van het Hof van Justitie van 15 juni 2023, ECLI:EU:C:2023:477, punt 39.