ECLI:NL:RVS:2023:1717, Raad van State, 03-05-2023, 202203179/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 februari 2021 heeft het Instituut Mijnbouwschade Groningen de aanvraag om vergoeding van waardedaling afgewezen. Op 13 september 2020 heeft [appellant] een aanvraag ingediend voor de vergoeding van de waardedaling van zijn woning door (het risico op) aardbevingen. De woning is door de Nationaal Coördinator Groningen (NCG) beoordeeld als onveilig. De woning zou aanvankelijk versterkt worden met behoud van de voorgevel. Op 15 mei 2019 is tijdens de verbouwing de voorgevel ingestort. De voorgevel kon niet langer behouden blijven en moest worden gesloopt en opnieuw worden opgemetseld. Hierop is de versterking gestaakt en is de woning opgenomen in de sloop/nieuwbouwregeling van de NCG. De nieuwe woning is op 9 december 2021 in gebruik genomen. Het geschil in hoger beroep spitst zich toe op de vraag of waardevermeerdering van een woning door sloop en nieuwbouw mag worden verrekend met de waardedaling van een woning door (het risico op) aardbevingen als gevolg van gaswinning.

202203179/1/A2.
    Datum uitspraak: 3 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 14 april 2022 in zaak nr. 21/2997 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    Instituut Mijnbouwschade Groningen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 februari 2021 heeft het Instituut de aanvraag om vergoeding van waardedaling afgewezen.
    Bij besluit van 23 juli 2021 heeft het Instituut het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 april 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het Instituut heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 14 december 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. S. van Gent, advocaat te Zwolle, en [gemachtigde], en het Instituut, vertegenwoordigd door mr. T.W. Franssen en mr. M.J.W. Timmer, advocaten te Den Haag, en mr. R.L. Straathof, zijn verschenen.
    De termijn voor het doen van een uitspraak is opgeschort in afwachting van de besluitvorming van het Instituut op een nieuwe aanvraag van 14 december 2022 om vergoeding van waardedaling.
    Bij brief van 15 maart 2023 heeft [appellant] medegedeeld dat het Instituut bij besluit van 22 februari 2023 de nieuwe aanvraag om vergoeding van waardedaling heeft afgewezen.
    Overwegingen
    1.       [appellant] is sinds [datum] 1999 eigenaar van de woning aan de [locatie] te Westeremden (postcode […]).
    2.       Op 13 september 2020 heeft [appellant] een aanvraag ingediend voor de vergoeding van de waardedaling van zijn woning door (het risico op) aardbevingen.
    3.       De woning is door de Nationaal Coördinator Groningen (NCG) beoordeeld als onveilig. De woning zou aanvankelijk versterkt worden met behoud van de voorgevel. Op 15 mei 2019 is tijdens de verbouwing de voorgevel ingestort. De voorgevel kon niet langer behouden blijven en moest worden gesloopt en opnieuw worden opgemetseld. Hierop is de versterking gestaakt en is de woning opgenomen in de sloop/nieuwbouwregeling van de NCG.
    4.       De nieuwe woning is op 9 december 2021 in gebruik genomen.
    5.       Het geschil in hoger beroep spitst zich toe op de vraag of waardevermeerdering van een woning door sloop en nieuwbouw mag worden verrekend met de waardedaling van een woning door (het risico op) aardbevingen als gevolg van gaswinning.
    Besluitvorming
    6.       Het Instituut heeft de aanvraag om vergoeding van waardedaling van de oude woning door ligging in het aardbevingsgebied afgewezen. Aan de afwijzing heeft het Instituut ten grondslag gelegd dat op grond van artikel 6:100 van het Burgerlijk Wetboek (BW) bij de vaststelling van de te vergoeden waardedaling van de oude woning rekening moet worden gehouden met het (financiële) voordeel van de waarde van de nieuwbouwwoning. De waardevermeerdering die als gevolg van de sloop/nieuwbouw optreedt, is in de praktijk in vrijwel alle gevallen groter dan de waardedaling die wordt berekend op basis van de methode van Atlas Research (voorheen Atlas voor Gemeenten; hierna: Atlas).
    Het Instituut wijst ter onderbouwing van dit standpunt op J. Poort e.a., Zeven bewogen jaren: Het effect van aardbevingen op de huizenprijzen in Groningen per 1 januari 2019 , p. 128 en 129. Atlas heeft op 10 februari 2021 een aanvullend advies uitgebracht. De conclusie van dit advies is dat in algemene zin met grote mate van zekerheid kan worden aangenomen dat een nieuwbouwwoning een (significant) hogere waarde heeft ten opzichte van de oude gesloopte woning.
    Het Instituut neemt op basis van dit advies in beginsel aan dat de waardevermeerdering door sloop en nieuwbouw de waardedaling overstijgt. Dit betekent dat in beginsel geen schadevergoeding voor waardedaling wordt toegekend in het geval van sloop/nieuwbouw. Het Instituut onderkent dat in zeer uitzonderlijke gevallen de waardedaling als gevolg van aardbevingen en aardbevingsrisico’s groter kan zijn dan de waardevermeerdering als gevolg van sloop/nieuwbouw. Om hierover zekerheid te verkrijgen moet de waarde van de nieuwe woning bekend zijn. Vervolgens kan de WOZ-waarde van de nieuwe woning berekend worden, zoals deze zou zijn geweest op 1 januari 2019 en kan de waardestijging afgezet worden tegen de waardedaling op 1 januari 2019. De daarvoor benodigde gegevens waren ten tijde van het besluit van 23 juli 2021 nog niet bekend. Zodra de waarde van de nieuwe woning wel bekend is, kan [appellant] een nieuwe aanvraag doen.
    Uitspraak van de rechtbank
    7.       De rechtbank heeft voorop gesteld dat het Instituut op grond van artikel 2, zesde lid, van de Tijdelijke wet Groningen verplicht is om de bepalingen uit het BW toe te passen bij de afhandeling van schade. In artikel 6:100 BW is de verplichting tot voordeelverrekening neergelegd. Volgens de rechtbank heeft de waardestijging van de woning door het in aanmerking komen voor de sloop/nieuwbouw regeling dezelfde oorzaak als de waardedaling en dient dit financiële voordeel te worden verrekend. De rechtbank is van oordeel dat het Instituut de aanvraag om vergoeding van waardedaling mocht afwijzen, omdat de waardestijging van de herbouwde woning op 23 juli 2021 nog niet was te berekenen en daarmee ook de omvang van de schade door waardedaling nog niet te begroten viel.
    8.       Volgens de rechtbank is het niet onredelijk om de waardestijging als voordeel bij de beoordeling van de vergoeding van waardedaling te betrekken. [appellant] heeft immers een voordeel in zijn vermogen door de deelname aan de sloop/nieuwbouw regeling.
    9.       Ook heeft het Instituut niet in strijd gehandeld met het gelijkheidsbeginsel door aan [appellant] geen vergoeding voor waardedaling toe te kennen en aan andere aanvragers die ook in aanmerking kwamen voor de sloop/nieuwbouwregeling wel. De rechtbank wijst erop dat het Instituut volgens vaste rechtspraak niet is gehouden fouten te herhalen.
    Beoordeling van het hoger beroep door de Afdeling
    Voordeelverrekening
    10.     [appellant] betoogt dat het Instituut geen toepassing mag geven aan artikel 6:100 BW. Daartoe stelt hij dat niet eenzelfde gebeurtenis naast schade ook voordeel heeft opgeleverd. De waardedaling van de woning is veroorzaakt door ligging van de woning in het aardbevingsgebied. De meerwaarde van de herbouwde woning is het gevolg van opname in het versterkingsprogramma van de NCG om de woning te laten voldoen aan de in Nederland geldende veiligheidsnormen. Daarbij komt dat waardedaling op het verleden ziet en het versterken van de woning door sloop en nieuwbouw op de toekomst. Volgens [appellant] staat het voordeel, een nieuwbouwhuis, niet in een voldoende rechtstreeks verband staat met de schade, de waardedaling van de oude woning.
    11.     Het Instituut past bij de behandeling van aanvragen tot vergoeding van waardedaling ingevolge artikel 2, zesde lid van de Tijdelijke wet Groningen (hierna: TwG) de regels van het civielrechtelijke aansprakelijkheids- en schadevergoedingsrecht toe.
    12.     Uitgangspunt in het civielrechtelijke aansprakelijkheidsrecht bij de begroting van (vermogens)schade is dat degene die schade heeft geleden zoveel als mogelijk moet worden teruggebracht in de toestand waarin hij (met een redelijke mate van waarschijnlijkheid) zou hebben verkeerd als de schadeveroorzakende gebeurtenis zich niet zou hebben voorgedaan. Zie onder meer het arrest van de Hoge Raad van 26 maart 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL0539. De Afdeling volgt dit uitgangspunt. Zie de uitspraak van 1 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2682.
    13.     In het geval van waardedaling begroot het Instituut de waardedaling van een woning door de ligging in het aardbevingsgebied aan de hand van de methode van Atlas. Zie voor een beschrijving van deze methode op hoofdlijnen de uitspraak van 9 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3218.
    14.     Bij de begroting van de schade moet het Instituut ook acht  slaan op artikel 6:100 BW. Dit artikel luidt: ‘Heeft een zelfde gebeurtenis voor de benadeelde naast schade tevens voordeel opgeleverd, dan moet, voor zover dit redelijk is, dit voordeel bij de vaststelling van de te vergoeden schade in rekening worden gebracht.’
    15.     Voordeelverrekening ziet op het geval dat ‘eenzelfde gebeurtenis’ voor de benadeelde naast schade ook voordeel heeft opgeleverd. Het moet hierbij gaan om voordeel dat daadwerkelijk is genoten of naar redelijke verwachting daadwerkelijk genoten zal worden. Op grond van artikel 6:100 BW moet het voordeel, voor zover dit redelijk is, bij de vaststelling van de te vergoeden schade in rekening worden gebracht.
    16.     Uit de rechtspraak van de Hoge Raad volgt dat voor toepassing van artikel 6:100 BW en de eis van ‘een zelfde gebeurtenis’ een condicio sine qua non-verband (hierna: csqn-verband) moet bestaan tussen het voordeel en de normschending (de schadeveroorzakende gebeurtenis). Dat betekent dat gelet op de omstandigheden van het geval er een voordeel is dat zonder de normschending niet zou zijn opgekomen. Daarbij moet het met inachtneming van de in artikel 6:98 BW besloten liggende maatstaf redelijk zijn dat die voordelen in aanmerking worden genomen bij de vaststelling van de te vergoeden schade. Zie onder meer de prejudiciële beslissing van de Hoge Raad van 3 februari 2017, ECLI:NL:HR:2017:164, r.o. 3.5 en het arrest van 8 juli 2016, ECLI:NL:HR:2016:1483, r.o. 4.4.3.
    17.     Voor de toepassing van artikel 6:100 BW in dit geval is vereist dat de schade, de waardevermindering van de inmiddels gesloopte woning, en het voordeel, de waardevermeerdering door de nieuwe woning, het gevolg zijn van dezelfde schadeveroorzakende gebeurtenis. Anders dan [appellant] betoogt, staan zowel het nadeel (de waardevermindering) als het voordeel (waardevermeerdering door sloop en nieuwbouw) in een csqn-verband met aardbevingen als gevolg van mijnbouwactiviteiten. Beide zijn hierdoor immers veroorzaakt. Zonder de aardbevingen zou de waardevermindering zich niet hebben voorgedaan en zou er ook geen noodzaak zijn geweest tot sloop en nieuwbouw van de woning. Dit betekent dus dat (het risico op) aardbevingen door aardgaswinning als één gebeurtenis de oorzaak is voor zowel de waardedaling (het nadeel) als voor de sloop/nieuwbouw.
    18.     De Afdeling acht het verder redelijk dat het voordeel wordt betrokken bij de vaststelling van de door het Instituut aan [appellant] te vergoeden schade. Anders dan [appellant] betoogt is het verband tussen het voordeel en de aardbevingen door gaswinning niet zo ver verwijderd dat het niet redelijk is om hiermee rekening te houden bij het antwoord op de vraag of de waardedaling van de oude woning voor vergoeding in aanmerking komt. Het gaat er namelijk om vast te stellen of [appellant] in zijn vermogen is getroffen door waardedaling als gevolg van de aardbevingen en daarbij kan niet worden weggedacht dat - hoe naar dat ook is - de oude woning verloren is gegaan en daarvoor in de plaats een nieuwe woning is teruggebouwd.
    19.     Het betoog van [appellant] dat de sloop en nieuwbouw samenhangt met veiligheidsnormen maakt dat niet anders. De NCG toetst op basis van het Besluit versterking gebouwen Groningen of woningen in het aardbevingsgebied bestendig tegen aardbevingen zijn gebouwd. Woningen die in aanmerking komen voor sloop en nieuwbouw voldoen niet aan de relevante veiligheidsnormen, omdat die woningen in een gebied liggen met een risico op het optreden van aardbevingen.
    20.     Het betoog van [appellant] dat het (fictieve) voordeel zich in de toekomst manifesteert, terwijl de waardedaling zich heeft voorgedaan in het verleden (de periode 16 augustus 2012 tot 1 januari 2019), treft evenmin doel. Voor de toepassing van artikel 6:100 BW hoeft niet op voorhand vast te staan hoe hoog het te verrekenen voordeel is. Het gaat om voordelen die naar redelijke verwachting daadwerkelijk genoten zullen worden. Volgens de Hoge Raad kunnen feiten en omstandigheden die zich hebben voorgedaan na de peildatum van belang zijn voor het begroten van de schade en mogen deze daarom meegenomen worden in de beoordeling. Zie bijvoorbeeld het arrest van de Hoge Raad van 30 augustus 2019, ECLI:NL:HR:2019:1291.
    Het Instituut mag op grond van het aanvullend advies van Atlas er vanuit gaan dat met vrij grote mate van zekerheid vaststaat dat in bijna alle gevallen de waardevermeerdering door nieuwbouw de waardedaling van de oude woning overstijgt. [appellant] heeft dit advies niet bestreden. Daarbij komt dat in het geval de meerwaarde van de sloop/nieuwbouwwoning niet meer is dan de waardedaling van de oude woning, de resterende waardedaling op aanvraag alsnog kan worden vergoed.
    21.     [appellant] gaat er aan voorbij dat zowel de waardedaling als de noodzaak tot sloop en nieuwbouw in het verleden door gaswinning en (het risico op) aardbevingen zijn ontstaan. Beide hangen ook samen met het risico op toekomstige bevingen. Sloop/nieuwbouw is aangewezen als een woning niet bestand is tegen toekomstige bevingen; waardedaling ontstaat omdat er een voortdurend risico op (toekomstige) aardbevingen is.
    22.     Het betoog slaagt niet.
    Evenredigheidsbeginsel
    23.     [appellant] betoogt dat de afwijzing van de aanvraag om een vergoeding van waardedaling in zijn geval onredelijk is en daarmee in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Daartoe stelt hij dat het enkele feit dat tijdens de versterking bleek dat de voorgevel niet behouden kon blijven en de woning alsnog moest worden gesloopt en herbouwd, ertoe heeft geleid dat [appellant] geen recht heeft op vergoeding van waardedaling. Daarbij komt dat het onredelijk en willekeurig is dat een voordeel uit versterken niet wordt meegenomen in de schadebepaling en een beweerdelijk voordeel als gevolg van sloop/nieuwbouw wel.
    24.     De Afdeling is van oordeel dat de omstandigheid dat versterking in dit geval niet mogelijk was, niet in de weg staat aan toepassing van artikel 6:100 BW. Ook als [appellant] in het kader van versterking wel aanspraak zou hebben gemaakt op vergoeding van waardedaling, laat dat onverlet dat in dit geval de woning niet is versterkt, maar in aanmerking is gekomen voor sloop/nieuwbouw. Het Instituut gaat op basis van het aanvullende advies van Atlas ervan uit dat sloop/nieuwbouw een significant waardevermeerderingseffect tot gevolg heeft. De waardestijging is onder meer gebaseerd op het feit dat een nieuwe woning volgens strengere bouwnormen is gebouwd, beter is geïsoleerd en een moderner afwerkingsniveau kent. Dat effect betrekt het Instituut in de schadebegroting. Er is geen grond voor het oordeel dat dit onevenredig is. [appellant] heeft immers een voordeel in zijn vermogen door sloop en nieuwbouw van de woning.
    25.     Het Instituut houdt bij de vergoeding van waardedaling op voorhand geen rekening met het voordeel van versterkingsmaatregelen en doet dit wel bij versterking in de vorm van sloop en nieuwbouw. Anders dan [appellant] betoogt, is dit geen willekeurig onderscheid. Het Instituut heeft in dit verband toegelicht dat versterking een heel scala aan maatregelen kan bevatten en dat er geen wetenschappelijke onderbouwing is om in zijn algemeenheid uit te gaan van waardedaling of waardestijging bij versterkte woningen. Anders dan bij sloop en nieuwbouw staat niet met een vrij grote mate van zekerheid vast dat versterkingsmaatregelen in bijna alle gevallen een significant waardevermeerderingseffect teweeg brengen. Dit laat onverlet dat het in voorkomende gevallen ook bij versterkingsmaatregelen die leiden tot een aanzienlijke verbetering, aangewezen kan zijn om toepassing te geven aan 6:100 BW.
    26.     Het betoog slaagt niet.
    Gelijkheidsbeginsel
    27.     [appellant] betoogt dat het Instituut in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel door geen vergoeding voor waardedaling toe te kennen. Hij wijst erop dat eerder aan bewoners een schadevergoeding voor waardedaling is toegekend, terwijl hun woningen ook in aanmerking kwamen voor sloop en nieuwbouw. De toekenning van die vergoedingen kan niet worden gekwalificeerd als een fout die het Instituut niet hoeft te herhalen. Ook doet zich, anders dan de rechtbank heeft overwogen, geen andere situatie voor in het geval dat eerst een vergoeding is toegekend voor waardedaling en later een woning alsnog voor sloop/nieuwbouw in aanmerking komt. Door belang te hechten aan een andere volgorde van aanvragen, legt de rechtbank het gelijkheidsbeginsel te beperkt uit, aldus [appellant].
    28.     Het betoog van [appellant] dat het Instituut in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel, treft geen doel. Het feit dat anderen (88 bewoners) die ook vallen onder de sloop/nieuwbouwbouwregeling achteraf bezien ten onrechte een vergoeding hebben ontvangen voor de waardedaling van hun oude woning, betekent niet dat [appellant] ook recht heeft op een vergoeding. Het Instituut heeft ten aanzien van die 88 bewoners onjuiste besluiten genomen en die besluiten ook herroepen. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling strekt het gelijkheidsbeginsel niet zo ver dat het Instituut is gehouden om een gemaakte fout te herhalen. Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:320. Anders dan [appellant] betoogt, gaat het om een fout, omdat het Instituut op grond van de wet (art. 6:100 BW) gehouden is tot voordeelverrekening (zie onder 17 en 18).
    29.     De Afdeling volgt evenmin het betoog dat het Instituut in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelt, omdat bij een omgekeerde volgorde, dat wil zeggen, eerst toekenning van een vergoeding van waardedaling en daarna alsnog sloop en nieuwbouw, het Instituut geen toepassing geeft aan voordeelverrekening. Bij het nemen van een beslissing op een verzoek om vergoeding van waardedaling, kan in die gevallen, anders dan in het geval van [appellant], nog geen rekening worden gehouden met waardevermeerdering van een nieuwbouwwoning ten opzichte van de oude woning.
    30.     Het betoog slaagt niet.
    Het besluit van 22 februari 2023
    31.     [appellant] heeft bij brief van 15 maart 2023 aan de Afdeling medegedeeld dat het Instituut op 22 februari 2023 een besluit heeft genomen op de nieuwe aanvraag van 14 december 2022 om vergoeding van waardedaling van de woning.
    32.     Bij dit besluit heeft het Instituut de aanvraag om vergoeding van waardedaling afgewezen. Volgens het Instituut overtreft het waardestijgingspercentage van de nieuwe woning het waardedalingspercentage van de oude woning.
    33.     Volgens [appellant] is het besluit van 22 februari 2023 gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb van rechtswege onderwerp van het geding. De Afdeling deelt dit standpunt niet. Het nieuwe besluit ziet weliswaar op de aanspraak op vergoeding van waardedaling, maar aan het besluit van 22 februari 2023 liggen een nieuwe aanvraag, een andere peildatum voor de beoordeling en andere feiten waarover tussen partijen een geschil bestaat ten grondslag. Onder deze omstandigheden hangen de besluiten niet zo samen dat de afwijzing bij het besluit van 22 februari 2023 dient tot intrekking, wijziging of vervanging van het besluit van 23 juli 2021 als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb.
    34.     Het is aan het Instituut om een beslissing op bezwaar te nemen op de als bezwaar aan te merken brief van [appellant] van 15 maart 2023, gemaakt tegen het besluit van 22 februari 2023.
    Conclusie
    35.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    36.     Het Instituut hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    w.g. Planken
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 mei 2023
    299