ECLI:NL:RBGEL:2024:607, Rechtbank Gelderland, 02-02-2024, ARN 22/5375
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2024-02-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Leges. Opbrengstlimiet. De heffingsambtenaar heeft wel inzicht verschaft, maar de door belanghebbende opgeworpen twijfel over de juistheid van de ramingen niet voldoende weggenomen. Legesverordening onverbindend.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 22/5375 
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige belastingkamer van
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [belanghebbende] , in [woonplaats] , belanghebbende
    (gemachtigde: [gemachtigde] ),
    
    
      en
    
    
  
  
    de heffingsambtenaar van [waterschap] , de heffingsambtenaar. 
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van belanghebbende tegen de uitspraak op bezwaar van de heffingsambtenaar van 26 september 2022.
    
    
    
      De heffingsambtenaar heeft aan belanghebbende, met dagtekening 27 juni 2022, een aanslag leges opgelegd van € 50.000. 
    
    
    
      De heffingsambtenaar heeft het bezwaar van belanghebbende ongegrond verklaard en de aanslag gehandhaafd.
    
    
    
      De heffingsambtenaar heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
    
    
    
      Partijen hebben toestemming gegeven om de zaak zonder mondelinge behandeling af te doen. Daarop heeft de rechtbank het onderzoek op 16 januari 2024 gesloten. 
    
    
    
  
  
    Feiten
    
    1. Belanghebbende heeft op 29 april 2022 een aanvraag voor een watervergunning ingediend op basis van de Keur [waterschap] 2014 ter zake van een bouwplan dat voorzag in de sloop van een bestaand gebouw en de nieuwbouw van zorgappartementen in de beschermingszone van de primaire waterkering ter plaatse van [adresgegevens] . De opgegeven aannemingssom voor de werkzaamheden is € 2.000.000. Op 28 juni 2022 heeft het [college] voor dit bouwplan een vergunning verleend. 
    
    2.  Met dagtekening 27 juni 2022 heeft de heffingsambtenaar de onderhavige aanslag leges aan belanghebbende opgelegd. Deze is opgelegd overeenkomstig de toepasselijke bepalingen uit de Legesverordening [waterschap] 2022 (de Legesverordening).
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt of de aanslag leges terecht en naar het juiste bedrag aan belanghebbende is opgelegd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van belanghebbende. 
    
    4. Belanghebbende stelt zich op het standpunt dat de aanslag ten onrechte aan haar is opgelegd. Zij is van mening dat de hoogte van de leges niet in verhouding staat tot de werkzaamheden die daartegenover staan. Daar komt bij dat nog geen kwart van de voorgenomen nieuwbouw zich bevindt binnen de beschermingszone waarvoor een vergunning vereist is, terwijl de leges zijn berekend over de hele bouwsom. Zij stelt zich verder op het standpunt dat de opbrengstlimiet, als bedoeld in artikel 115, derde lid, van de Waterschapswet is overschreden, dan wel dat sprake is van een schending van het motiveringsbeginsel. 
    
    5. De heffingsambtenaar stelt zich op het standpunt dat de aanslag, met inachtneming van de Legesverordening en de daarbij behorende Tarieventabel, terecht en tot het juiste bedrag aan belanghebbende is opgelegd. Er hoeft geen rechtstreeks verband tussen de hoogte van de leges en de omvang van de verstrekte dienst te zijn. Volgens de heffingsambtenaar is de opbrengstlimiet niet overschreden. Uit de begroting en het overzicht van de raming 2022 van kosten/opbrengsten vergunningverlening volgt dat de kostendekkendheid minder is dan 100%. Ook is volgens hem het motiveringsbeginsel niet geschonden. 
    
    6. De rechtbank komt tot het oordeel dat de heffingsambtenaar de stellingen van belanghebbende over de overschrijding van de opbrengstlimiet onvoldoende gemotiveerd heeft weersproken. Dat leidt ertoe dat de aanslag moet worden vernietigd. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt.
    
    
      
        Opbrengstlimiet
      
    
    7. De rechtbank gaat allereerst in op de argumenten van belanghebbende over de opbrengstlimiet, omdat deze het meest verstrekkend zijn. Immers, als de opbrengstlimiet is overschreden, kan dat meebrengen dat de hele verordening onverbindend moet worden verklaard en de aanslag moet worden vernietigd.
    
    8.  In artikel 115, derde lid, van de Waterschapswet is bepaald dat in verordeningen op grond waarvan rechten als bedoeld in het eerste lid worden geheven, de tarieven zodanig worden vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake. 
    
    9. Als een belanghebbende aan de orde stelt of deze situatie zich voordoet, dient de heffingsambtenaar in de eerste plaats inzicht te verschaffen in de desbetreffende ramingen. Als belanghebbende vervolgens de ramingen in twijfel trekt (ofwel doordat zij ten aanzien van een of meer posten in de raming in twijfel trekt of de post kan worden aangemerkt als een last ter zake, ofwel de juistheid van de bedragen in twijfel trekt, ofwel aanvoert dat baten ontbreken), dient de heffingsambtenaar nadere inlichtingen over de desbetreffende post(en) te verstrekken, om - naar vermogen - deze twijfel weg te nemen. Daarbij behoeft niet ten aanzien van alle in de begroting opgenomen posten zekerheid of een volledig inzicht te bestaan. Van het waterschap mag niet worden verlangd dat zij van alle diensten afzonderlijk en op controleerbare wijze vastlegt hoe de kosten daarvan zijn geraamd. Na deze stap dient duidelijk te worden of belanghebbende de door de heffingsambtenaar aangedragen feiten betwist. Zo ja, dan dient de rechtbank de feiten vast te stellen. De bewijslast voor de feitelijke onderbouwing van het beroep op de limietoverschrijding rust daarbij op belanghebbende. Als deze de feiten niet betwist, is de rechtbank gelijk aan zet. Het is aan de rechtbank om op basis van de vastgestelde feiten te beoordelen of de opbrengstlimiet is overschreden.
    
    
      
        Stap 1: inzicht verschaffen
      
    
    10. De heffingsambtenaar heeft de Begroting 2022 overgelegd. Hierin is op pagina 10 opgemerkt dat er een werkvoorraad in de vergunningverlening is opgebouwd. Hiervoor zal tijdelijk extra capaciteit worden ingehuurd en er wordt begonnen met optimalisatie van het proces. Vervolgens is in de begroting een verwachte stijging van legesinkomsten verwerkt. Op pagina 70 is een tabel opgenomen met daarin een summiere uitsplitsing van kosten en de volgende opmerking: 
    
    
      
        
        
        
          
            
              Hogere opbrengst leges i.v.m. voldoen aan 75% dekkingsgraad (0,4V) en toename van het aantal aanvragen (0,1V) 
            
            
              0,5 V
            
          
        
      
    
    
    
      In paragraaf 4.1 Taak Watersysteem is deze opmerking herhaald. Daar is wederom een tabel opgenomen met een summiere uitsplitsing van kosten.
      Op pagina 79 (hoofdstuk 6, Waterschapsbelastingen) is het volgende vermeld:
    
    
    
      “Naast bovengenoemde heffingen bepaalt artikel 115 van de Waterschapswet dat het waterschap onder andere rechten kan heffen ter zake van het behandelen van verzoeken tot het verlenen van ontheffingen en vergunningen. Het waterschap heeft hiertoe een legesverordening opgesteld waarin de tarieven zodanig zijn vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake. Het Algemeen Bestuur heeft met ingang van het jaar 2010 het dekkingspercentage bepaald op 75% van de kosten van vergunning- en ontheffingsverlening. De tarieven met betrekking tot de heffing van leges zijn vastgelegd in de legesverordening van [waterschap] , die door het Algemeen Bestuur van het waterschap wordt vastgesteld.”
    
    
    11. De heffingsambtenaar heeft daarnaast een overzicht overgelegd met de naam “Overzicht raming 2022 kosten/opbrengsten vergunningverlening”. Dit overzicht bestaat uit één pagina in de vorm van een tabel, waarin eerst kosten zijn uitgesplitst binnen productcodes 1622000, 1622100 en 1622200 die optellen tot € 5.568.320. Daaronder zijn naar de rechtbank begrijpt de kosten uitgesplitst die op grond van de geldende regels volgens de heffingsambtenaar niet kunnen worden verhaald via de leges. Deze omvatten een bedrag van € 4.000 ter zake van proceskosten en vervolgens telkens drie onderdelen (afdelingskosten, softwarekosten en doorbelasting ondersteuning) ter zake van drie te onderscheiden fases te weten Beleidsvoorbereiding en algemene voorbereidingsprocedures, Bezwaar- en beroepsprocedures en Meldingen. Na aftrek van die niet-toerekenbare kosten resteert dan aan kosten te dekken door de leges een bedrag van € 2.891.847,11. De geraamde legesopbrengst (onderverdeeld naar Waterwet, vaarwegen en wegen) komt op € 2.276.000. Het stuk eindigt met de constatering dat de legesdekking 2022 79% is.
    
    12. In het verweerschrift heeft de heffingsambtenaar toegelicht dat het overzicht, dat ook bij de uitspraak op bezwaar is gevoegd, is gegenereerd uit de aan de begroting ten grondslag liggende financiële administratie. Dat blijkt uit de vermelde productcodes en kostensoortnummers. Verder heeft de heffingsambtenaar aangevoerd dat de in 2010 uitgegeven Handreiking kostentoerekening leges en tarieven van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (de Handreiking) als uitgangspunt is genomen bij de Legesverordening. Een aantal kostenontwikkelingen die niet in de voorjaarsnota waren opgenomen had financiële consequenties. Een van die kostenontwikkelingen is het inlopen van achterstanden in verband met vergunningverlening, toezicht en handhaving. Met die ontwikkeling is voor 2022 een totaalbedrag gemoeid van € 431.000, aldus de heffingsambtenaar. Vanwege die kostenontwikkeling bestond de wens de legestarieven per 2022 aan te passen om te komen tot de bestuurlijk gewenste dekkingsgraad van 75%. Tijdens de vergadering van het Algemeen Bestuur van 26 november 2021 is de Legesverordening vastgesteld en is gekozen voor een zodanige aanpassing van de tarieven dat sprake is van de bestuurlijke gewenste dekkingsgraad.
    
    13. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de heffingsambtenaar hiermee voldaan aan de verplichting inzage te verschaffen.
    
    
      
        Stap 2: Twijfel over de ramingen
      
    
    14. Belanghebbende heeft naar aanleiding van de overgelegde stukken verschillende argumenten aangevoerd die relevant zijn in stap 2. Deze luiden samengevat als volgt:
    
      
        Bij de stukken zit geen nadere onderbouwing of specificering van de begrote bedragen, er worden alleen totaalbedragen genoemd;
      
      
        Niet duidelijk is van hoeveel vergunningaanvragen en meldingen is uitgegaan;
      
      
        Niet duidelijk is waarom wordt uitgegaan van een toename van het aantal vergunningaanvragen en meldingen, wat de omvang van die toename is en of dit voorzichtig of ruim is begroot of wat de omvang van de hiermee samenhangende extra baten en lasten is;
      
      
        Niet duidelijk is waarom een stijging van de legesinkomsten wordt verwacht en wat de hoogte van die stijging is;
      
      
        Niet duidelijk is met welke reden rekening is gehouden met een wijziging van de tarieven;
      
      
        Er is geen inzicht gegeven in de gemiddelde personeelskosten, overheadkosten en personeelskosten per vergunningaanvraag of melding voor 2021 en waarvan is uitgegaan in 2022 en of dat hoger, lager of hetzelfde is en waarom;
      
      
        Uit de stukken blijkt niet dat de in de raming opgenomen posten voor overheadkosten direct of indirect samenhangen met de verleende diensten waarvoor de leges worden geheven; belanghebbende kan als gevolg hiervan niet beoordelen of de desbetreffende kostenposten niet geheel of nagenoeg andere doeleinden dienen en daarmee geen sprake is van lasten ter zake, op voorhand gaat belanghebbende ervan uit dat dit voor een (groot) deel niet het geval is;
      
      
        Niet duidelijk is of rekening is gehouden met de sterke inflatie, waardoor de bouwkosten fors hoger zijn geworden, met gevolg voor de leges.
      
    
    
    15. De heffingsambtenaar heeft in zijn reactie gewezen op het overzicht waarin de raming is opgenomen. Volgens de heffingsambtenaar kan niet worden gesteld dat de baten en lasten niet in redelijkheid geraamd hadden kunnen worden, zodat niet kan worden tegengeworpen dat sprake zou zijn van onjuiste gegevens. Er is uitgegaan van een kostendekkendheid van 79%. Vervolgens heeft de heffingsambtenaar gewezen op een uitspraak van Rechtbank Midden-Nederland van 17 april 2023 waarin de rechtbank heeft overwogen dat van de heffingsambtenaar niet mag worden verlangd dat hij van alle afzonderlijk genoemde posten op controleerbare wijze vastlegt hoe hij die heeft geraamd. De heffingsambtenaar moet naar vermogen inzicht verschaffen in de verschillende posten. Dit is de vaste lijn in de rechtspraak. Verder mag er volgens jurisprudentie van de Hoge Raad in de begroting voorzichtigheid worden betracht. Die voorzichtigheid mag niet zonder meer worden tegengeworpen als achteraf gezien de raming niet blijkt te kloppen. Een raming wordt alleen niet aanvaard als de baten en lasten in redelijkheid niet op deze bedragen konden worden geraamd. De rechter toetst terughoudend.
    
    16. Hoewel de heffingsambtenaar op zich terecht wijst op deze jurisprudentie, volgt daaruit ook dat hij in stap 2 opgeworpen twijfel naar vermogen dient weg te nemen. De enkele verwijzing naar de raming en de gestelde kostendekkendheid van 79% is daarvoor niet genoeg. Belanghebbende heeft een aantal heel concrete vragen gesteld. Zij is enigszins beperkt in de mate waarin zij posten in twijfel kan trekken door de oppervlakkigheid van de informatie die de heffingsambtenaar heeft aangeleverd. Terecht merkt belanghebbende op dat de heffingsambtenaar alleen totaalbedragen van een aantal kostenposten heeft overgelegd en geen toelichting heeft gegeven hoe die bedragen zijn vastgesteld. Een koppeling met de cijfers in de begroting is evenmin gemaakt. Zo vermeldt het overzicht een geraamde post Doorbelasting afdelingskosten van € 3.377.010. Het is niet duidelijk waar dit bedrag vandaan komt of op is gebaseerd. Dit geldt voor meer van de opgenomen posten. Wanneer de heffingsambtenaar onderliggende berekeningen van de totalen uit het overzicht van de ramingen had gedeeld, had van belanghebbende verlangd mogen worden ook concreter aan te wijzen wat er volgens haar onjuist was. Nu moet zij het doen met de totaalbedragen. Ook het stellen van relevante vragen is een vorm van twijfel zaaien. Immers, belanghebbende vraagt om een toelichting hoe de cijfers tot stand zijn gekomen, maakt heel concreet welke punten volgens haar een toelichting vereisen en vervolgens komt daarop geen antwoord. Daarbij heeft zij ook opgemerkt dat zij er vooralsnog over twijfelt dat de doorberekende kosten allemaal lasten ter zake zijn. 
    
    17. Het is in beginsel niet nodig dat elk bedrag volledig wordt verantwoord, maar het had wel op de weg van de heffingsambtenaar gelegen inzage te verlenen in de gebruikte onderliggende berekeningen om controle hierop mogelijk te maken of om anderszins uit te leggen hoe de post Doorbelasting afdelingskosten op € 3.377.010 is geraamd (welke kosten zitten daarin, welke bedragen zijn aan die onderdelen toe te rekenen en waarmee is bij het vaststellen van die bedragen rekening gehouden?). Dat de heffingsambtenaar niet van alle afzonderlijke posten op controleerbare wijze hoeft vast te leggen hoe die zijn geraamd betekent niet dat hij helemaal niets hoeft te doen. De vraag of de raming klopt en of sprake is van een redelijke raming komt pas in stap 3, bij de feitenvaststelling, aan de orde. Daar komt de rechtbank nu niet aan toe, omdat de heffingsambtenaar geen feiten heeft aangedragen over de totstandkoming van de bedragen.
    
    18. Volledigheidshalve merkt de rechtbank op dat uit de stukken wel een antwoord valt af te leiden op de vraag onder e. terwijl de vragen onder c. en d. niet zonder meer de conclusie kunnen dragen dat er een overschrijding van de opbrengstlimiet dreigt. Er is immers uitgegaan van een hogere opbrengst en een toename van het aantal aanvragen en meldingen, wat volgens de tekst in de begroting leidt tot een hoger dekkingspercentage. Dat laat onverlet wat is overwogen onder 16 en 17. 
    
    19. De rechtbank is daarom van oordeel dat de heffingsambtenaar niet naar vermogen de gezaaide twijfel heeft weggenomen. Dit leidt ertoe dat niet kan worden vastgesteld dat de opbrengstlimiet niet is overschreden. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    20. Op grond van het voorgaande dient de Legesverordening onverbindend te worden verklaard. Dit brengt mee dat de aanslag moet worden vernietigd. Het beroep is dus gegrond.
    
    21. Omdat het beroep gegrond is, heeft belanghebbende recht op een vergoeding van haar proceskosten. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.185 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift met een waarde van € 310, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde van € 875 en een wegingsfactor 1). Van overige voor vergoeding in aanmerking komende kosten is de rechtbank niet gebleken.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt de uitspraak op bezwaar;
      
      
        vernietigt de legesaanslag;
      
      
        veroordeelt de heffingsambtenaar in de proceskosten van belanghebbende tot een bedrag van € 1.185;
      
      
        bepaalt dat de heffingsambtenaar het betaalde griffierecht van € 365 aan belanghebbende dient te vergoeden.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.A. Eskes, voorzitter, en mrs. L.Y. Gramsbergen en J.J.J. Engel, leden, in aanwezigheid van mr. L.A.G. Ebben, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
    
      de griffier is buiten staat deze uitspraak 
      te ondertekenen
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      Digitaal beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (belastingkamer), Locatie Arnhem, Postbus 9030, 6800 EM Arnhem.
    
    
    
      Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
    
    
  
  
     Vergelijk Hoge Raad 24 april 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI1968, Hoge Raad 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:777 en Hoge Raad 18 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:938.
  
  
     ECLI:NL:RBMNE:2023:1778.
  
  
     Bijvoorbeeld Hoge Raad 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:780.
  
  
     Vergelijk Hoge Raad 13 april 2012, ECLI:NL:HR:2012:BU7248.