ECLI:NL:CBB:2025:105, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 25-02-2025, 21/1329
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-02-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep van wijnhandelaren tegen bijdragen vanwege de indeling in toezichtscategorie hoog risico. De beroepen van drie wijnhandelaren zijn ongegrond. Het door Skal gehanteerde Risicomodel 2021 is niet in strijd met het unierecht, Skal heeft de inrichting van haar risicogericht toezicht inzichtelijk gemaakt, de (hier van belang zijnde) variabelen in het risicomodel zijn op zich begrijpelijke gezichtspunten met een basis in het unierecht en de drie wijnhandelaren vallen niet onder de uitzondering van art 27 lid 3 Verordening 834/2007. 
        Het College is verder van oordeel dat de voor de wijnhandelaren nadelige gevolgen van de (hogere) heffingen niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Het Risicomodel 2021 is een geschikt middel en het streeft het doel (het omslaan van de extra kosten vanwege het intensievere toezicht over de bedrijven waarop dat intensievere toezicht zich richt) op samenhangende en stelselmatige wijze na. De beroepen van vier wijnhandelaren zijn niet-ontvankelijk, omdat zij procesbelang missen. Zij zijn namelijk niet langer ingedeeld in toezichtscategorie hoog en willen met hun beroep geen lager tarief bereiken.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    zaaknummer: 21/1329
    uitspraak van de meervoudige kamer van 25 februari 2025 in de zaak tussen:
    
      
        
          
            [wijnhandelaar 1] B.V., te [plaats 1] ( [wijnhandelaar 1] )
      
      
        
          
            [wijnhandelaar 2] B.V., te [plaats 1] ( [wijnhandelaar 2] )
      
      
        
          
            [wijnhandelaar 3] B.V., te [plaats 2] ( [wijnhandelaar 3] )
      
      
        
          
            [wijnhandelaar 4] , te [plaats 3] ( [wijnhandelaar 4] )
      
      
        
          
            [wijnhandelaar 5] B.V., te [plaats 4] ( [wijnhandelaar 5] )
      
      
        
          
            [wijnhandelaar 6] B.V., te [plaats 5] ( [wijnhandelaar 6] )
      
      
        
          
            [wijnhandelaar 7] B.V., te [plaats 6] ( [wijnhandelaar 7] ) (gezamenlijk: de wijnhandelaren)
      
    
    
      (gemachtigde: mr. J.C. Hoogendoorn) en
      
        Stichting Skal (Skal)
      (gemachtigde: mr. M. Timpert-de Vries)
    
    
    
      en
      
        de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid)
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Op 21 januari 2021 heeft Skal de wijnhandelaren voor het jaar 2021 in de toezichtscategorie hoog risico ingedeeld en met besluiten van 31 januari 2021 de jaarlijkse-, certificatie- en toezichtsbijdragen (de bijdragen) tot een bedrag van € 1.548,80,- in rekening gebracht.
    
    
    
      Met het besluit van 20 oktober 2021 (bestreden besluit) heeft Skal beslist op de bezwaren van de wijnhandelaren. De bezwaren van [wijnhandelaar 3] , [wijnhandelaar 4] en [wijnhandelaar 7] zijn ongegrond verklaard. De bezwaren van [wijnhandelaar 5] , [wijnhandelaar 1] , [wijnhandelaar 2] en [wijnhandelaar 6] gaven Skal aanleiding hun indeling te wijzigen in de toezichtscategorie normaal en hun bijdragen met € 447,70 te verlagen.
    
    
    
      De wijnhandelaren hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Skal heeft een verweerschrift ingediend.
      De wijnhandelaren hebben nadere stukken ingezonden.
      De wijnhandelaren hebben verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van
    
    
    
      
        
      
    
    
      de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Naar aanleiding van dit verzoek heeft het College de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) als partij aangemerkt.
    
    
    
      De zitting was op 17 december 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigden van partijen, alsmede van de zijde van Skal haar directeur [naam 1] en
      
        [naam 2] , en van de zijde van de wijnhandelaren [naam 3] en [naam 4] .
    
  
  
    Overwegingen
    Feiten
    
      1.1
      Skal is op grond van artikel 15 van het Landbouwkwaliteitsbesluit 2007 belast met het toezicht op de naleving van bij of krachtens dat besluit gestelde regels ten aanzien de biologische productiemethoden en met de uitvoering van en de controle op de naleving van de regels uit Verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad van 28 juni 2007 inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten (Verordening 834/2007).
      
    
    
      1.2
      De wijnhandelaren zijn bio-gecertificeerd voor de volgende scopes:
      
      
        
          
          
          
          
          
          
          
            
              
                
              
              
                
                  Groothandel
                
              
              
                
                  Vervoer en opslag
                
              
              
                
                  Detail- handel
                
              
              
                
                  Vervaar- diging
                
              
              
                
                  Overige dienstverlening
                
              
            
            
              
                
                  [wijnhandelaar 5]
                
              
              
                x
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  [wijnhandelaar 1]
                
              
              
                x
              
              
                x
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  [wijnhandelaar 2]
                
              
              
                x
              
              
                x
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  [wijnhandelaar 6]
                
              
              
                x
              
              
                x
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  [wijnhandelaar 4]
                
              
              
                x
              
              
                
              
              
                x
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  [wijnhandelaar 3]
                
              
              
                x
              
              
                x
              
              
                x
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  [wijnhandelaar 7]
                
              
              
                x
              
              
                x
              
              
                
              
              
                x
              
              
                x
              
            
          
        
      
      
    
    
      1.3
      Aan het begin van ieder kalenderjaar factureert Skal de bij haar aangesloten bedrijven voor de jaarlijkse bijdragen, voor zover hier van belang gebaseerd op het Skal-Tarievenblad 2021 en het Skal-Reglement bijdrage.
      
      
        
          Standpunt wijnhandelaren
        
      
    
    
      2.1
      Volgens de wijnhandelaren staat het recht van de Europese Unie (ook wel unierecht) Skal alleen toe hen aan beperkte administratieve controles te onderwerpen. Zij handelen in wijnen die beschikken over het erkende bio-logo van de Europese Unie (EU) en het risico op onregelmatigheden en inbreuken op het unierecht is daarmee nihil. Skal houdt in strijd met het unierecht dubbele controles. De biologische wijnen zijn immers in andere lidstaten (dan wel derde landen) al beoordeeld en gecertificeerd. De inhoudelijke controle (monstername, etikettering etc.) heeft dus al plaatsgevonden. De wijnflessen zijn dicht en geseald en dat maakt het voor de wijnhandelaren onmogelijk iets aan de inhoud te veranderen. Het unierecht staat daarom Skal slechts toe eenmaal per jaar administratief te controleren, tenzij zich daadwerkelijke risico's voordoen. Een digitale controle zonder monstername met een korte check ter plaatse en navraag bij de controle-autoriteit van het land herkomst is als regel voldoende. De fysieke controles door Skal vergen (te) veel tijd en zorgen voor ongerechtvaardigd hoge kosten. Toepassing van het door Skal gehanteerde risicomodel is dan ook niet toegestaan. Voor zover Skal het risicomodel wel mag toepassen, is de (scores in de) puntentelling niet deugdelijk gemotiveerd. Twee van de zeven indelingsvariabelen zijn in het
      
      
        
          
        
      
      
        unierecht pas vanaf 1 januari 2022 genoemd. De puntentoedeling aan de indelingsvariabelen is niet toegelicht en evenmin maakt Skal duidelijk waarom de grens voor hoog risico bij 455 punten ligt. De belangen van de wijnhandelaren zijn onvoldoende meegewogen. De gevolgen – vaker controles, onaangekondigde controles, hogere kosten – pakken voor de wijnhandelaren onevenredig uit, mede gelet op het feit dat de producten al uitgebreide inspecties hebben doorstaan.
      
      
    
    
      2.2
      
        
          [wijnhandelaar 3] , [wijnhandelaar 7] en [wijnhandelaar 4] verzetten zich tegen hun indeling in de categorie hoog risico. Zij menen (net als de andere wijnhandelaren) te vallen onder de uitzondering van artikel 27, derde lid, van Verordening 834/2007. Zij zijn namelijk (nagenoeg) uitsluitend groothandelaren in voorverpakte producten, al beschikt [wijnhandelaar 3] over een klein verkoopkanaal ( […] ) voor de verkoop aan consumenten (0,5% van de totale bedrijfsactiviteiten) en heeft [wijnhandelaar 7] voor de [bedrijf] gebotteld. Dit contract is begin 2021 opgezegd. Dat
        
          [wijnhandelaar 7] de scopes 'Vervaardiging' en 'Overige zakelijke dienstverlening' pas eind 2021 van haar biocertificering heeft laten halen, doet hier niet aan af. [wijnhandelaar 4] verkoopt in haar webshop flessen wijn.
      
      
      
        
          Standpunt Skal
        
      
    
    
      3.1
      
        Volgens Skal hebben de wijnhandelaren geen procesbelang. Het beroep ziet op de risico indeling 2021 en daarbij gaat het (in vergelijking tot de categorie normaal) om een extra heffing van slechts € 370,-. [wijnhandelaar 5] , [wijnhandelaar 1] , [wijnhandelaar 2] en [wijnhandelaar 6] zijn niet langer ingedeeld in de categorie met een hoog risico. Het belang voor [wijnhandelaar 3] is nihil, omdat [wijnhandelaar 3] in 2021 voor het derde jaar op rij onder 'hoog risico' viel en niet eerder hiertegen bezwaar heeft gemaakt. [wijnhandelaar 3] , [wijnhandelaar 4] en [wijnhandelaar 7] hebben verder ook geen belang nu per
        1 januari 2022 met Verordening 848/2018 de uitzondering uit artikel 27, derde lid, van Verordening 834/2007 is vervallen.
      
      
    
    
      3.2
      In artikel 27, derde lid, van Verordening 834/2007 was een uitzondering opgenomen van de minimumeis van één inspectie per jaar voor onder meer groothandelaren die alleen handelen in voorverpakte producten. [wijnhandelaar 3] , [wijnhandelaar 7] en [wijnhandelaar 4] zijn volgens Skal geen groothandelaren die alleen handelen in voorverpakte producten. Zij zijn niet alleen als groothandelaren gecertificeerd en geven toe niet alleen groothandelaar in voorverpakte producten te zijn.
      
    
    
      3.3
      
        Skal heeft een ruime beslisruimte om het risicogericht toezicht vorm te geven. Ook het oneigenlijk gebruik van bio-logo's en bio-verwijzingen is iets wat Skal controleert. De elementen die Skal volgens Verordening (EG) nr. 889/2008 van de Commissie van
        5 september 2008 (Verordening 889/2008) en Verordening (EU) 2018/848 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 (Verordening 848/2018) in de risicobeoordeling kan betrekken, zijn niet bedoeld als een limitatieve opsomming. Het Risicomodel 2021 is een beleidsregel en is transparant en niet ingewikkeld. Tegen dat model staat op zich geen rechtsmiddel open. Bepaalde bedrijfskarakteristieken krijgen meer punten dan andere. De grens voor ‘hoog’ bij 455 punten is helder gecommuniceerd en is zo bepaald dat de categorie hoog geldt voor 10% van de bij Skal aangesloten bedrijven. De wijnhandelaren betwisten niet hun individuele scores.
      
      
    
    
      3.4
      
        [wijnhandelaar 3] , [wijnhandelaar 7] en [wijnhandelaar 4] zijn niet alleen maar 'groothandel' in wijnen, maar ontplooien ook andere activiteiten en zijn daarvoor bio-gecertificeerd.
      
      
        
          
        
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      
      
        4	De toepasselijke unierechtelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
      
      
      
        
          Oordeel van het College
        
      
    
    
      5.1
      Anders dan Skal heeft aangevoerd, hebben [wijnhandelaar 3] , [wijnhandelaar 4] en [wijnhandelaar 7] hun procesbelang behouden. Met hun beroepen kunnen (en willen) zij immers bereiken dat de opgelegde bijdragen worden verminderd.
    
    
      5.2
      De overige wijnhandelaren zijn met het bestreden besluit niet langer ingedeeld in de toezichtscategorie hoog en hun bijdragen zijn verlaagd naar de toezichtscategorie normaal, volgens het Skal-Tarievenblad 2021 (voor hun) het laagst mogelijke tarief. Deze overige wijnhandelaren hebben op de zitting bevestigd dat zij met hun beroep geen lager tarief willen bereiken. Daarom hebben zij geen procesbelang bij de beoordeling van hun beroep. Het College zal daarom het beroep van [wijnhandelaar 5] , [wijnhandelaar 1] , [wijnhandelaar 2] en [wijnhandelaar 6] niet- ontvankelijk verklaren.
      
    
    
      6.1
      Op grond van artikel 10, tweede lid van de Landbouwkwaliteitswet stelt Skal een reglement vast waarin zij onder meer de wijze waarop de controles plaatsvinden regelt. Hiertoe heeft Skal het Skal-Reglement certificatie en toezicht (versie 1-1-2021) vastgesteld. Artikel 17 ‘Risicoclassificatie’ van dat reglement bepaalt – kort gezegd en voor zover hier van belang – dat voor de uitvoering van officiële controles en andere officiële activiteiten om de naleving van de eisen van Verordening 834/2007 en Verordening 889/2008 na te gaan, ter waarborging van de biologische status in alle stadia van de productie, bereiding en distributie, er in de verordeningen controleregels zijn opgesteld. Voor de invulling van de controles vereist artikel 65, vierde lid, van Verordening 889/2008 dat een risicoanalyse/ risicoclassificatie wordt gemaakt van de gecertificeerde exploitanten. Op basis van deze risicoclassificatie worden de exploitanten ingedeeld in een toezichtsarrangement. Op basis van de indeling wordt een exploitant meer geïnspecteerd.
      
      
        Artikel 17bis ‘Risicomodel’ bepaalt dat er op basis van de minimale verplichte punten uit de verordening en aanvullende punten jaarlijks door Skal op basis van een risicomodel een risicoclassificatie wordt gemaakt. De uitgangspunten van het risicomodel zijn te vinden op de website van Skal. De uitkomst van de berekening door het risicomodel geeft een rangschikking van de gecertificeerde exploitanten.
      
      
      
        Artikel 17ter ‘Risico hoog en normaal’ bepaalt dat artikel 65, vierde lid, van Verordening 889/2008 aangeeft dat hoog risico exploitanten extra controles moeten krijgen. Skal hanteert als hoog risico de bovenste 10% van de ranking uit het risicomodel. Deze exploitanten zullen in het toezichtarrangement ‘Hoog risico’ ingedeeld worden en jaarlijks een extra inspectie krijgen. De overige exploitanten die niet in het risico hoog vallen, worden ingedeeld in de categorie normaal risico.
      
      
    
    
      6.2
      Artikel 11, eerste lid, van de Landbouwkwaliteitswet bepaalt dat Skal tarieven kan instellen voor de kosten van het door haar uitgevoerde in artikel 8 bedoelde toezicht. Die tarieven hebben op grond van artikel 11, vierde lid, van de Landbouwkwaliteitswet een rechtstreeks verband met dat toezicht en belopen niet meer dan nodig is ter dekking van de aan dat toezicht toe te rekenen kosten. Skal heeft de voor het jaar 2021 geldende tarieven vastgesteld in het Skal-Tarievenblad 2021. Het Skal-Tarievenblad 2021 maakt onderscheid
      
      
        
          
        
      
      
        tussen - kort gezegd en voor zover van belang - normaal risico bedrijven en hoog risico bedrijven. Het tarief voor normaal risico is lager dan het tarief voor hoog risico bedrijven:
      
      
      
      
        
          
          
          
          
          
            
              
                
              
              
                
                  Normaal
                
              
              
                
                  Hoog
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  Bijdrage
                
              
              
                
                  risico
                
              
              
                
                  risico
                
              
              
                
                  verschil
                
              
            
            
              
                
                  Jaarlijks
                
              
              
                
                  € 510
                
              
              
                
                  € 605
                
              
              
                
                  € 95
                
              
            
            
              
                
                  Certificatie
                
              
              
                
                  € 298
                
              
              
                
                  € 398
                
              
              
                
                  € 100
                
              
            
            
              
                
                  Toezicht
                
              
              
                
                  € 102
                
              
              
                
                  € 277
                
              
              
                
                  € 175
                
              
            
          
        
      
      
      
        6.3.1
        Volgens artikel 92quater van Verordening 889/2008 moet Skal de risicoanalyseprocedure zo inrichten dat het resultaat ervan de basis oplevert voor het bepalen van de intensiteit van de jaarlijkse inspecties en bezoeken. Skal gebruikt het Risicomodel 2021 waarin een aantal variabelen het risicoprofiel bepalen. Voor die variabelen worden punten toegekend: hoe meer punten, hoe hoger het risicoprofiel. Skal ontleent de variabelen in het risicomodel niet alleen aan de biologische verordeningen (met name aan Verordening 889/2008, maar ook aan Verordening (EU) 2017/625 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2017 (Verordening 2017/625) en heeft bij enkele variabelen 'voorgesorteerd' op Verordening (EU) 2018/848 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 (Verordening 2018/848). Voor de zaken van de wijnhandelaren spelen zes variabelen een rol: de registratieduur bij Skal, het aantal producten op het biocertificaat, de omvang van de bio- omzet, het aantal non-conformiteiten in laatste twee jaar, wel of geen combinatie van gangbaar en bio en de aard van de bedrijfsactiviteit.
        
      
      
        6.3.2
        Naarmate een bedrijf langer bij Skal staat geregistreerd, vermindert het aantal punten. Hoe meer producten op het bio-certificaat van een bedrijf staan, hoe groter het aantal punten. Een hogere bio-omzet levert meer punten op dan een lagere. Een groter aantal geregistreerde fouten in de afgelopen twee jaar levert meer punten op dan een kleiner aantal, een ernstiger fout weegt daarbij zwaarder dan een minder ernstige fout. Wanneer een bedrijf biologische en gangbare activiteiten combineert, wordt het aantal punten verhoogd. Ten slotte is ook de aard van de bedrijfsactiviteit een bepalende factor bij de puntentoedeling.
        
      
      
        6.3.3
        Het Risicomodel 2021 trekt de grens tussen hoog risico en normaal risico in het jaar 2021 bij 455 punten. Die grens is zodanig getrokken dat 10% van de bij Skal aangesloten bedrijven in de categorie hoog valt en daardoor aan meer intensief toezicht is onderworpen.
        
      
    
    
      6.4
      De wijnhandelaren betwisten niet dat Skal het Risicomodel 2021 juist heeft toegepast. Zij keren zich tegen dat model zelf. Hun standpunt komt erop neer dat dit model onredelijk is, omdat het uitgaat van risico’s die zich in hun bedrijfsactiviteiten niet of nauwelijks voordoen. Het risico op onregelmatigheden met afgesloten en gesealde flessen wijn is namelijk nagenoeg nihil en rechtvaardigt dus geen intensiever toezicht. Verder voeren zij aan, zo begrijpt het College, dat het toezicht door Skal in strijd is met het unierecht, omdat Skal de in andere lidstaten of (in overeenstemming met het unierecht) in derde landen afgegeven certificaten zonder nadere controles als juist moet aanvaarden.
      
      
        6.5.1
        Het College stelt voorop dat Skal op grond van artikel 27, derde lid, van Verordening 834/2007 en de artikelen 65, vierde lid, en 92 quater, tweede lid, van Verordening 889/2008 een zekere beoordelingsruimte toekomt bij de inrichting van haar risicogericht toezicht, al moet zij die inrichting van het toezicht wel inzichtelijk maken. Aan dat motiveringsvereiste heeft Skal naar het oordeel van het College voldaan. De (hier van belang zijnde) variabelen in
        
        
          
            
          
        
        
          het risicomodel zijn op zich begrijpelijke gezichtspunten en vinden hun basis in het unierecht. Artikel 27, derde lid, van Verordening 834/2007 en artikel 65, eerste lid, van Verordening 889/2008 verplichten Skal ten minste eenmaal per jaar (een fysieke) controle te houden. Dit minimum betekent niet dat Skal niet vaker zou mogen controleren. Verder staat in het tweede lid van artikel 65 van Verordening 889/2008 dat jaarlijkse ten minste 5% van het aantal marktdeelnemers wordt bemonsterd. De selectie van marktdeelnemers bij wie monsters moeten worden genomen, wordt gebaseerd op de algemene evaluatie van het risico van niet- naleving van de voorschriften. In het vierde lid staat dat bezoeken voor aselecte controles in beginsel niet worden aangekondigd en zijn gebaseerd op een algemene evaluatie van het risico dat de voorschriften voor de biologische productie niet worden nageleefd. In artikel 92 quater, tweede lid, van Verordening 889/2008 staat dat het gaat om een aselecte controle overeenkomstig de risicocategorie, waarbij ten minste rekening wordt gehouden met de resultaten van de eerdere controles, met de hoeveelheid betrokken producten en met het risico op verwisseling van producten. Skal heeft ervoor gekozen om bedrijven in de categorie ‘hoog’ (ongeveer 10% van het aangesloten bedrijven) jaarlijks twee maal te controleren. Met die 10% sluit Skal aan bij dat in artikel 92quater van Verordening 889/2008 voorgeschreven percentage.
        
      
      
        6.5.2
        Punt 35 van de considerans van Verordening 889/2008 stelt als uitgangspunt dat in alle stadia van de productie, de verwerking en de afzet van biologische producten controles worden uitgevoerd op de naleving van de regelgeving. Als onafhankelijke controle-organisatie is Skal bevoegd (en overigens ook gehouden) om controles te verrichten, ook indien de controle-organisatie in het EU-land van productie al dan niet controles heeft uitgevoerd. Dit heeft het College bevestigd in (rechtsoverweging 5.2 van) zijn uitspraak van 28 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:433):
        
        
          “De […] Verordening (EG) nr. 834/2007 (de Verordening) alsmede Verordening (EG) nr. 889/2008 (…) zijn gericht op eerlijke concurrentie en een goede werking van de interne markt voor biologische producten alsmede op het behoud en de rechtvaardiging van het vertrouwen van de consument in de als biologisch aangeduide producten. Uitgangspunt hierbij is […] dat in alle stadia van de productie, de verwerking en de afzet van biologische producten controles worden uitgevoerd op de naleving van de regelgeving. Daaruit vloeit voort dat niet alleen de controle- organisatie in het EU-land van productie maar ook de controle-organisaties in de andere lidstaten bevoegd en overigens ook gehouden zijn controles te verrichten op de in die landen aangeboden producten. Deze bevoegdheid en verplichting zijn opgenomen in artikel 30, eerste lid, van de Verordening.”
        
      
      
        6.5.3
        Daarmee is het Risicomodel 2021 dus, anders dan de wijnhandelaren betogen, niet in strijd met het unierecht.
        
      
    
    
      6.6
      Het College is verder van oordeel dat de voor de wijnhandelaren nadelige gevolgen van de (hogere) heffingen niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Het Risicomodel 2021 is een geschikt middel en het streeft het doel (het omslaan van de extra kosten vanwege het intensievere toezicht over de bedrijven waarop dat intensievere toezicht zich richt) op samenhangende en stelselmatige wijze na. Daaraan doet niet af dat het Risicomodel 2021 tot op zekere hoogte arbitraire keuzes bij de concrete puntentoedeling maakt.
      
      
        
          
        
      
    
    
      6.7
      
        [wijnhandelaar 3] erkent dat zij aan consumenten verkoopt (0,5% van de bedrijfsactiviteiten). [wijnhandelaar 4] heeft via haar webshop voorverpakte wijnen verkocht en [wijnhandelaar 7] heeft (tot begin 2021) voor [bedrijf] gebotteld. Daarmee vallen [wijnhandelaar 4] , [wijnhandelaar 7] en [wijnhandelaar 3] niet onder de uitzondering van artikel 27, derde lid, van Verordening 834/2007.
      
      
        
          Samenvatting en conclusie
        
        7	De beroepen van [wijnhandelaar 5] , [wijnhandelaar 1] , [wijnhandelaar 2] en [wijnhandelaar 6] zijn niet- ontvankelijk, omdat zij procesbelang missen. De beroepen van de overige wijnhandelaren slagen niet: hun beroepsgronden falen.
        
          Overschrijding van de redelijke termijn
        
      
    
    
      8.1
      De wijnhandelaren hebben verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het is vaste rechtspraak dat in geval de redelijke termijn is overschreden, als regel – dat wil zeggen behoudens bijzondere omstandigheden – wordt verondersteld dat de betrokkene immateriële schade heeft geleden in de vorm van spanning en frustratie. Het College kan het bestuursorgaan c.q. de Staat op een daartoe strekkend verzoek tot vergoeding van die schade veroordelen. Deze schadevergoeding bedraagt als regel behoudens wettelijke uitzonderingen € 500,- per half jaar waarmee die termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
      
    
    
      8.2
      In deze niet-punitieve procedure mag de bezwaar- en beroepsfase tezamen als regel niet langer duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dat betekent dat op het moment van deze uitspraak, gerekend vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift op 3 maart 2021 de redelijke termijn van twee jaar in ruime mate is overschreden.
      
    
    
      8.3
      In deze zaak is het beroep van het merendeel van de wijnhandelaren wegens het (van de aanvang af) ontbreken van procesbelang niet ontvankelijk. Hun financieel belang is namelijk nihil. Voor de andere drie wijnhandelaren geldt dat hun financiële belang minder bedraagt dan € 400,-. De heffing waar het beroep op ziet, vormt onderdeel van hun reguliere bedrijfsvoering. Daar komt nog bij dat de verhoogde heffing na het jaar 2021 (uiteindelijk) niet is herhaald.
      
    
    
      8.4
      Dit alles leidt het College tot het oordeel dat hij geen vergoeding voor immateriële schade hoeft toe te kennen, maar kan volstaan met de constatering dat de redelijke termijn is overschreden. Om die reden zal het College het verzoek om schadevergoeding afwijzen.
      
      
        
          Proceskosten
        
        9	Het College ziet geen aanleiding om een vergoeding toe te kennen voor de door de wijnhandelaren gemaakte proceskosten.
      
      
      
        
          
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College
    
    
    
      
        verklaart het beroep van [wijnhandelaar 5] , [wijnhandelaar 1] , [wijnhandelaar 2] en [wijnhandelaar 6] niet- ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep van [wijnhandelaar 3] , [wijnhandelaar 4] en [wijnhandelaar 7] ongegrond;
      
      
        wijst het verzoek om schadevergoeding van de wijnhandelaren af.
      
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. A. Venekamp en mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. F.J.J. van West de Veer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 februari 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. R.C. Stam	w.g. F.J.J. van West de Veer
    
    
    
      
        
      
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad van 28 juni 2007 inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 2092/91
      
    
    
    
      “Artikel 1 Doel en werkingssfeer
    
    1. Deze verordening biedt de grondslag voor een duurzame ontwikkeling van de biologische productie waarbij de effectieve werking van de interne markt gewaarborgd wordt, eerlijke concurrentie wordt gegarandeerd, het vertrouwen van de consument wordt verzekerd en de belangen van de consument worden beschermd.
    Bij deze verordening worden gemeenschappelijke doelstellingen en beginselen vastgesteld ter onderbouwing van de erin vervatte voorschriften met betrekking tot:
    
      
        
        
        
          
            
              a)
            
            
              alle stadia van de productie, bereiding en distributie van biologische producten, alsmede de
              controles daarop;
            
          
          
            
              b)
            
            
              het gebruik van aanduidingen die verwijzen naar de biologische productie in de etikettering
              en de reclame.
            
          
        
      
    
    
      […]”
      “Artikel 2 Definities
      In deze verordening zijn de volgende definities van toepassing:
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              a)
            
            
              „biologische productie”: het gebruik van productiemethoden die in overeenstemming zijn
              met de in deze verordening vastgestelde voorschriften, in alle stadia van de productie, bereiding en distributie;
            
          
        
      
    
    […]
    
    
      
        
        
        
          
            
              l)
            
            
              „voorverpakt levensmiddel”: voorverpakt levensmiddel in de zin van artikel 1, lid 3, onder b), van Richtlijn 2000/13/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 maart 2000 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgeving der lidstaten inzake de
              etikettering en presentatie van levensmiddelen alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame;
            
          
        
      
    
    
      […]”
      “Artikel 27 Controlesysteem […]
    
    3. In het kader van deze verordening worden de aard en de frequentie van de controles vastgesteld op basis van een beoordeling van het risico op onregelmatigheden en inbreuken wat betreft de naleving van de eisen van deze verordening. Alle marktdeelnemers, uitgezonderd groothandelaren die alleen handelen in voorverpakte producten en marktdeelnemers die aan de eindconsument of -gebruiker verkopen zoals beschreven in artikel 28, lid 2, worden ten minste eenmaal per jaar onderworpen aan een controle op de naleving.
    4. De bevoegde autoriteit kan:
    5. haar controlebevoegdheden toevertrouwen aan een of meer andere controlerende autoriteiten. De controlerende autoriteiten bieden adequate waarborgen inzake objectiviteit en onpartijdigheid, en beschikken over gekwalificeerd personeel en de middelen die nodig zijn om hun taak te vervullen;
    
    
      
        
      
    
    controletaken overdragen aan een of meer controleorganen. In dat geval wijzen de lidstaten de autoriteiten aan die verantwoordelijk zijn voor de goedkeuring van en het toezicht op dergelijke organen.
    […]”
    
    
      “Artikel 34 Vrij verkeer van biologische producten
    
    
      
        De bevoegde autoriteiten, controlerende autoriteiten en controleorganen mogen het in de handel brengen van biologische producten die zijn gecontroleerd door een controlerende autoriteit die of een controleorgaan dat in een andere lidstaat is gevestigd, niet om redenen in verband met de productiemethode, de etikettering of de presentatie beperken of belemmeren, voor zover die producten aan de voorschriften van deze verordening voldoen. Meer bepaald mogen geen extra controles of financiële lasten worden opgelegd naast die waarin bij titel V wordt voorzien.
      
      
        […]”
      
    
    
    
      
        Verordening (EG) nr. 889/2008 van de Commissie van 5 september 2008 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten, wat de biologische productie, de etikettering en de controle betreft
      
    
    
    
      “Artikel 65 Controlebezoeken
    
    
      
        Bij alle marktdeelnemers moet de controlerende autoriteit of het controleorgaan ten minste eenmaal per jaar een fysieke controle uitvoeren.
      
      
        De controlerende autoriteit of het controleorgaan neemt en analyseert monsters voor de detectie van niet voor de biologische productie toegestane producten, voor de controle van productietechnieken die niet in overeenstemming zijn met de voorschriften, of voor de detectie van eventuele contaminatie met niet voor de biologische productie toegestane producten. De controlerende autoriteit of het controleorgaan moet jaarlijks voor ten minste 5
      
    
    
      % van het aantal marktdeelnemers onder haar/zijn controle monsters nemen en analyseren. De selectie van de marktdeelnemers bij wie monsters moeten worden genomen, wordt gebaseerd op de algemene evaluatie van het risico’s van niet-naleving van de voorschriften voor de biologische productie. In deze algemene evaluatie worden alle stadia van de productie, bereiding en distributie in aanmerking genomen.
      De controlerende autoriteit of het controleorgaan neemt en analyseert monsters telkens wanneer wordt vermoed dat niet voor de biologische productie toegestane producten of technieken zijn gebruikt. In deze gevallen geldt geen minimumgrens voor het aantal monsters dat moet worden genomen en geanalyseerd.
      De controlerende autoriteit of het controleorgaan kan ook in andere gevallen monsters nemen en analyseren met het oog op het opsporen van niet voor de biologische productie toegestane producten, het controleren van productietechnieken die niet in overeenstemming zijn met de voorschriften voor de biologische productie, of het opsporen van eventuele contaminatie met niet voor de biologische productie toegestane producten.
      […]
    
    4. Bovendien legt de controlerende autoriteit of het controleorgaan bezoeken voor aselecte controles af die in beginsel niet worden aangekondigd en die zijn gebaseerd op een algemene evaluatie van het risico dat de voorschriften voor de biologische productie niet worden nageleefd, waarbij ten minste rekening wordt gehouden met de resultaten van de eerdere controles, met de hoeveelheid betrokken producten en met het risico op verwisseling van producten.”
    
    
      
        
      
    
    
      “Artikel 92 Informatie-uitwisseling tussen controlerende autoriteiten, controleorganen en bevoegde autoriteiten
    
    1. Wanneer marktdeelnemers en/of hun subcontractanten door verschillende controlerende autoriteiten of controleorganen worden gecontroleerd, wisselen die controlerende autoriteiten of controleorganen de ter zake relevante informatie over de onder hun controle verrichte handelingen uit.
    
      […]”
      Artikel 92 quater Toezichtsactiviteiten met betrekking tot controleorganen […]
    
    2. De bevoegde autoriteiten verplichten de controleorganen ertoe documentatie over hun risicoanalyseprocedure in te dienen.
    De risicoanalyseprocedure moet zo zijn opgezet dat:
    
      
        het resultaat van de risicoanalyse de basis oplevert voor het bepalen van de intensiteit van de onaangekondigde of aangekondigde jaarlijkse inspecties en bezoeken;
      
      
        krachtens artikel 65, lid 4, aanvullende bezoeken voor aselecte controles overeenkomstig de risicocategorie worden uitgevoerd bij ten minste 10 % van de marktdeelnemers met wie een contract is gesloten;
      
      
        ten minste 10 % van alle inspecties en bezoeken die overeenkomstig artikel 65, leden 1 en 4, worden uitgevoerd, niet wordt aangekondigd;
      
      
        op basis van de risicoanalyse wordt bepaald welke marktdeelnemers onaangekondigd moeten worden geïnspecteerd en bezocht, en dat deze inspecties en bezoeken naargelang van het risiconiveau worden gepland.
      
    
    […]”
    
    
      
        Verordening (EU) 2018/848 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad
      
    
    
    
      “Artikel 38 Aanvullende regels inzake officiële controles en acties die de bevoegde autoriteiten moeten ondernemen
      […]
    
    2. Officiële controles die worden uitgevoerd conform artikel 9 van Verordening (EU) 2017/625 voor de controle op de naleving van deze verordening, worden gedurende het gehele proces in alle stadia van de productie, bereiding en distributie uitgevoerd op basis van de waarschijnlijkheid van niet-naleving in de zin van artikel 3, punt 57, van deze verordening, bij de bepaling waarvan rekening wordt gehouden met de elementen bedoeld in artikel 9 van Verordening (EU) 2017/625, en in het bijzonder met de volgende elementen:
    3. het type, de omvang en de structuur van de exploitanten en de groepen exploitanten;
    4. hoe lang exploitanten en groepen exploitanten zich al bezighouden met biologische productie, bereiding en distributie;
    5. de resultaten van de overeenkomstig dit artikel uitgevoerde controles;
    6. het voor de verrichte activiteiten relevante tijdstip;
    7. de categorieën producten;
    8. het type, de hoeveelheid en de waarde van de producten en de ontwikkeling daarvan in de loop van de tijd;
    9. de mogelijkheid van vermenging van producten of verontreiniging met niet-toegelaten producten of stoffen;
    10. de toepassing van afwijkingen van of uitzonderingen op de regels door exploitanten en groepen exploitanten;
    
    
      
        
      
    
    
      
        de kritieke punten voor niet-naleving en de waarschijnlijkheid van niet-naleving in elk stadium van de productie, bereiding en distributie;
      
      
        uitbestede activiteiten. […]”
      
    
    
    
      “Artikel 61 Inwerkingtreding en toepassing
      Deze verordening treedt in werking op de derde dag na die van de bekendmaking ervan in het
      
        Publicatieblad van de Europese Unie.
      
      Zij is van toepassing met ingang van 1 januari 2022.
      Deze verordening is verbindend in al haar onderdelen en is rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat.”
    
  
  
    Verordening (EU) 2017/625 van het Europees Parlement en de Raad van
    
      
        van 15 maart 2017 betreffende officiële controles en andere officiële activiteiten die worden uitgevoerd om de toepassing van de levensmiddelen- en diervoederwetgeving en van de voorschriften inzake diergezondheid, dierenwelzijn, plantgezondheid en gewasbeschermingsmiddelen te waarborgen, tot wijziging van de Verordeningen (EG) nr. 999/2001, (EG) nr. 396/2005, (EG) nr. 1069/2009, (EG) nr. 1107/2009, (EU)
      
      
        nr. 1151/2012, (EU) nr. 652/2014, (EU) 2016/429 en (EU) 2016/2031 van het Europees Parlement en de Raad, de Verordeningen (EG) nr. 1/2005 en (EG) nr. 1099/2009 van de Raad en de Richtlijnen 98/58/EG, 1999/74/EG, 2007/43/EG, 2008/119/EG en 2008/120/EG van de Raad, en tot intrekking van de Verordeningen (EG) nr. 854/2004 en (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad, de Richtlijnen 89/608/EEG, 89/662/EEG, 90/425/EEG, 91/496/EEG, 96/23/EG, 96/93/EG en 97/78/EG van de Raad en Besluit 92/438/EEG van de Raad (verordening officiële controles)
      
    
    
    
      “Artikel 9 Algemene regels voor officiële controles
    
    
      
        De bevoegde autoriteiten verrichten regelmatig met passende frequentie risicogebaseerde officiële controles met betrekking tot alle exploitanten, en houden daarbij rekening met:
      
      
        vastgestelde risico's in verband met:
      
    
    
      
        
        
        
          
            
              i)
            
            
              dieren en goederen;
            
          
          
            
              ii)
            
            
              de activiteiten waarover exploitanten zeggenschap hebben;
            
          
          
            
              iii)
            
            
              de locatie van de activiteiten of werkzaamheden van exploitanten;
            
          
          
            
              iv)
            
            
              het gebruik van producten of van processen, materialen en stoffen die van invloed kunnen zijn op de veiligheid, integriteit en heilzaamheid van voedsel, of de diervoederveiligheid, de diergezondheid of het dierenwelzijn, de plantgezondheid, dan
              wel, wat ggo's en gewasbeschermingsmiddelen betreft, ook schadelijk kunnen zijn voor het milieu;
            
          
        
      
    
    
       informatie die erop wijst dat consumenten waarschijnlijk worden misleid, met name wat betreft de aard, identiteit, eigenschappen, samenstelling, hoeveelheid, duurzaamheid, land van oorsprong of plaats van herkomst, fabricage- of productiemethode van het voedingsmiddel;
       de resultaten van eerdere officiële controles betreffende exploitanten en de mate waarin de exploitant de in artikel 1, lid 2, bedoelde regels naleeft;
       de betrouwbaarheid en de resultaten van eigen controles die door de exploitanten of op hun verzoek door een derde zijn verricht, ook, waar passend, die van particuliere
    
    
    
      
        
      
    
    kwaliteitsborgingssystemen, om na te gaan of de in artikel 1, lid 2, bedoelde regels worden nageleefd, en
    e) informatie die erop kan wijzen dat de in artikel 1, lid 2, bedoelde regels niet worden
    nageleefd.
    2. De bevoegde autoriteiten verrichten regelmatig officiële controles met passende risicogebaseerde frequentie om mogelijke opzettelijke schendingen door frauduleuze of bedrieglijke praktijken van de in artikel 1, lid 2, bedoelde regels op te sporen, waarbij zij rekening houden met informatie over dergelijke schendingen die via de in de artikelen 102 tot en met 108 beschreven mechanismen voor administratieve bijstand wordt gedeeld, alsook met elke andere informatie die op de mogelijkheid van dergelijke schendingen wijst.
    […]”