ECLI:NL:RVS:2025:1742, Raad van State, 18-04-2025, 202501089/1/R4 en 202501089/2/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 november 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Ede geweigerd om aan [verzoeker] een legaliserende omgevingsvergunning te verlenen voor een tuinhuis aan de [locatie] in Wekerom. Bij besluit van 14 november 2022 heeft het college aan [verzoeker] een last onder dwangsom opgelegd om het tuinhuis te verwijderen en verwijderd te houden. [verzoeker] is eigenaar van het perceel aan de [locatie] in Wekerom. Daarop staan een vrijstaande woning met serre (met een oppervlakte van 74,3 m2) en een vrijstaand tuinhuis (met een oppervlakte van 43 m2). [verzoeker] heeft een omgevingsvergunning aangevraagd om het tuinhuis te legaliseren. Het college heeft de gevraagde vergunning geweigerd, kort gezegd omdat het tuinhuis afbreuk doet aan de ruimtelijke en landschappelijke kwaliteit van de groene, bosrijke omgeving.

202501089/1/R4 en 202501089/2/R4.
    Datum uitspraak: 18 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
    [verzoeker], wonend in Wekerom, gemeente Ede,
    verzoeker,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 januari 2025 in zaken nrs. 23/4991 en 23/4992 in het geding tussen:
    [verzoeker]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Ede.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 november 2022 heeft het college geweigerd om aan [verzoeker] een legaliserende omgevingsvergunning te verlenen voor een tuinhuis aan de [locatie] in Wekerom.
    Bij besluit van 14 november 2022 heeft het college aan [verzoeker] een last onder dwangsom opgelegd om het tuinhuis te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij besluit van 21 juni 2023 heeft het college het door [verzoeker] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 1 november 2022 ongegrond verklaard en de weigering van de omgevingsvergunning in stand gelaten, onder aanvulling van de motivering.
    Bij afzonderlijk besluit van eveneens 21 juni 2023 heeft het college het door [verzoeker] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 14 november 2022 ongegrond verklaard en de last onder dwangsom in stand gelaten, onder aanvulling van de motivering.
    Bij uitspraak van 9 januari 2025 heeft de rechtbank de door [verzoeker] ingestelde beroepen tegen de besluiten van 21 juni 2023 ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [verzoeker] hoger beroep ingesteld.
    Tevens heeft [verzoeker] de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [verzoeker] heeft nader stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 21 maart 2025, waar [verzoeker], bijgestaan door mr. D.J. van Boxtel, advocaat in Arnhem, en het college, vertegenwoordigd door A. Boekhorst, vergezeld door S. de Wit, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Kortsluiten
    1.       In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    2.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 7 september 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 14 november 2022 heeft het college aan [verzoeker] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    3.       [verzoeker] is eigenaar van het perceel aan de [locatie] in Wekerom. Daarop staan een vrijstaande woning met serre (met een oppervlakte van 74,3 m2) en een vrijstaand tuinhuis (met een oppervlakte van 43 m2).
    Volgens het bestemmingsplan "Natuurgebied Veluwe ‘omgeving Roekelseweg 44-48 Wekerom’", zoals gewijzigd bij drie paraplubestemmingsplannen (hierna samen: het bestemmingsplan) hebben de gronden de bestemming "recreatie" en is permanente bewoning niet toegestaan. Het college en [verzoeker] zijn het erover eens dat voor de woning objectgebonden overgangsrecht geldt, waardoor er permanent in mag worden gewoond. Tussen partijen is niet in geschil en ook de voorzieningenrechter stelt vast dat het tuinhuis in strijd is met het bestemmingsplan omdat de daarin opgenomen maximale oppervlakte voor een recreatiewoonverblijf inclusief bijgebouwen van 75 m2 wordt overschreden en omdat vrijstaande bijgebouwen niet zijn toegestaan.
    [verzoeker] heeft een omgevingsvergunning aangevraagd om het tuinhuis te legaliseren. Het college heeft de gevraagde vergunning geweigerd, kort gezegd omdat het tuinhuis afbreuk doet aan de ruimtelijke en landschappelijke kwaliteit van de groene, bosrijke omgeving.
    Na de weigering van de vergunning heeft het college [verzoeker] onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 ineens gelast om het tuinhuis te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij de besluiten op bezwaar heeft het college de weigering van de omgevingsvergunning en de last onder dwangsom in stand gelaten, onder aanvulling van de motivering. De rechtbank heeft de beroepen van [verzoeker] hiertegen ongegrond verklaard.
    Weigering omgevingsvergunning
    4.       [verzoeker] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de weigering van de omgevingsvergunning niet draagkrachtig heeft gemotiveerd. Hij voert daartoe aan dat het tuinhuis niet zichtbaar is vanaf de openbare weg en volledig wegvalt in de groene omgeving. Verder komt het tuinhuis de ruimtelijke kwaliteit en landschappelijke uitstraling volgens hem juist ten goede. Zonder tuinhuis zou hij zijn fietsen, grasmaaier en ander materieel namelijk buiten moeten opslaan. Daarnaast is het standpunt van het college dat de groene omgeving gebaat is bij zo min mogelijk bebouwing niet te rijmen met het feit dat ten westen van zijn woning een recreatiepark wordt gerealiseerd met omvangrijke bouwwerken die zichtbaar zijn vanaf de openbare weg, aldus [verzoeker]. Tot slot heeft [verzoeker] foto’s overgelegd van andere (vrijstaande) bijgebouwen die op het recreatiepark ten westen van zijn perceel zouden staan. Daaruit blijkt volgens hem dat tuinhuizen geen negatief effect op de recreatiebestemming hebben.
    4.1.    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    4.2.    De voorzieningenrechter is van oordeel dat de rechtbank terecht tot de conclusie is gekomen dat het college de gevraagde omgevingsvergunning mocht weigeren. Zoals het college heeft toegelicht leidt het tuinhuis tot een forse overschrijding (van meer dan 42 m2) van de toegestane oppervlakte aan bebouwing. Het college wil verstening in de groene, bosrijke omgeving juist tegengaan. Dat het tuinhuis niet zichtbaar is vanaf de openbare weg, doet er naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet aan af dat het college doorslaggevend belang mocht hechten aan de bouwregels van het bestemmingsplan. Verder leidt weigering van de vergunning er niet toe dat [verzoeker] noodgedwongen zijn spullen buiten zal moeten opslaan.   Dat ten oosten van het perceel van [verzoeker] een nieuw recreatiepark wordt gerealiseerd, maakt evenmin dat het college de vergunning voor het tuinhuis redelijkerwijs niet kon weigeren, alleen al omdat voor die gronden een ander planologisch regime geldt. Verder heeft het college naar aanleiding van de door [verzoeker] overgelegde foto’s van andere bijgebouwen toegelicht dat onduidelijk is waar die bouwwerken zich bevinden. Hierdoor kan het college niet nagaan of voor die bouwwerken een vergunning is verleend en, zo nee, of hiertegen al handhavend wordt opgetreden. Verder zijn de bijgebouwen op die foto’s naar het zich laat aanzien veel kleiner dan het tuinhuis van [verzoeker]. Voor zover hij beoogt te betogen dat het college in strijd handelt met het gelijkheidsbeginsel, volgt de voorzieningenrechter hem dan ook niet daarin.
    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college de gevraagde vergunning redelijkerwijs heeft kunnen weigeren.
    Het betoog slaagt niet.
    Last onder dwangsom
    5.       Vast staat dat het tuinhuis in strijd is met het bestemmingsplan. Daarmee is artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo overtreden. Het college was dus bevoegd om handhavend op te treden.
    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
    Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
    Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
    6.       [verzoeker] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat handhavend optreden onevenredig is. Volgens hem heeft de rechtbank onvoldoende stilgestaan bij de evenwichtigheid van de last onder dwangsom. Hij voert daartoe aan dat ten onrechte geen gewicht is toegekend aan de omstandigheid dat de woning vanwege objectgebonden overgangsrecht permanent mag worden bewoond. Los daarvan heeft het tuinhuis ook bij recreatief gebruik meerwaarde, zoals voor opslag van materieel voor onderhoud van de tuin. Zonder tuinhuis moet dat materieel buiten worden opgeslagen. Verder zijn er volgens [verzoeker] geen klachten van derden over het tuinhuis en heeft de gemeente inmiddels soepeler beleid vastgesteld over permanente bewoning van recreatiewoningen. Dit nieuwe beleid maakt dat het standpunt van het college dat het tuinhuis onwenselijk is omdat het permanente bewoning in de hand werkt, onhoudbaar is. Tot slot heeft [verzoeker] op 13 februari 2025 opnieuw een omgevingsvergunning aangevraagd ter legalisering van het tuinhuis en staat hij open voor een tijdelijke vergunning voor bijvoorbeeld tien jaar. Ook dit maakt dat de last onder dwangsom onredelijk zwaar voor hem uitpakt, aldus [verzoeker].
    6.1.    De voorzieningenrechter stelt voorop dat het objectgebonden overgangsrecht dat volgens [verzoeker] en het college voor de woning geldt, uitsluitend met zich brengt dat de woning permanent mag worden bewoond. Dit betekent niet dat het college niet handhavend kan optreden tegen het illegale tuinhuis. Dat het tuinhuis ook voor recreatief gebruik meerwaarde kan hebben, is niet relevant. Ten eerste is recreatief gebruik op dit moment niet aan de orde. Ten tweede heeft het college toegelicht dat het tuinhuis ertoe leidt dat voortzetting van de permanente bewoning aantrekkelijker wordt gemaakt omdat het woongenot door de extra (opslag)ruimte wordt vergroot, terwijl het college juist wil dat de recreatiebestemming wordt verwezenlijkt. Ten derde vindt het college de forse overschrijding van het toegestane bebouwingsoppervlakte hoe dan ook onwenselijk, ook als het perceel uitsluitend recreatief zou worden gebruikt. Zoals vermeld onder 4.2, wil het college verstening in de groene, bosrijke omgeving namelijk tegengaan. Gelet op de motivering van het college is naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet relevant dat er volgens [verzoeker] geen klachten van derden over het tuinhuis zijn en dat het gemeentelijke beleid over permanente bewoning van recreatiewoningen zou zijn versoepeld.
    Verder is de voorzieningenrechter niet gebleken dat het moeten vinden van een alternatieve oplossing voor zijn spullen in het tuinhuis onevenredig bezwarend is voor [verzoeker]. De voorzieningenrechter betrekt hierbij tevens dat het college heeft toegelicht dat in 2020 aan de vorige eigenaar van het perceel een last onder dwangsom is opgelegd om het tuinhuis te verwijderen en [verzoeker] hiervan op de hoogte was toen hij het perceel kocht. Hij kon er bij de aankoop dus rekening mee houden dat hij het tuinhuis zou moeten verwijderen.
    Dat [verzoeker] onlangs opnieuw een omgevingsvergunning heeft aangevraagd ter legalisering van het tuinhuis is niet relevant. Deze aanvraag is immers ingediend na het besluit op bezwaar, zodat het college dat niet bij zijn besluitvorming heeft kunnen betrekken. Overigens heeft het college onlangs schriftelijk aan [verzoeker] meegedeeld dat het voornemens is om de gevraagde vergunning te weigeren. Verder heeft het college ter zitting meegedeeld dat het een aanvraag om een tijdelijke vergunning niet kansrijk acht.
    Gelet op het voorgaande is voorzieningenrechter met de rechtbank van oordeel dat er geen sprake is van een bijzonder geval waarin van handhavend optreden moet worden afgezien.
    Het betoog slaagt niet.
    Slotoverwegingen
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    8.       Om te voorkomen dat [verzoeker] onmiddellijk de aan de last verbonden dwangsom verbeurt, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb, bij wijze van voorlopige voorziening de begunstigingstermijn van de aan hem opgelegde last onder dwangsom met terugwerkende kracht te verlengen tot zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       wijst het verzoek af;
    III.      bepaalt dat de begunstigingstermijn van de bij besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ede van 14 november 2022 (kenmerk 2022H0125) opgelegde last onder dwangsom met terugwerkende kracht wordt verlengd tot zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier.
    w.g. Hoekstra
    voorzieningenrechter
    w.g. Veldwijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 april 2025
    912