ECLI:NL:RVS:2023:3549, Raad van State, 20-09-2023, 202107247/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-09-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 september 2019 heeft het college  van burgemeester en wethouders van Emmen geweigerd om handhavend op te treden tegen de aanwezigheid van twee betonnen ringconstructies, die de basis vormen voor een vergistingsinstallatie op het perceel Gantel 37 te Klazienaveen. HoSt Klazienaveen wil op het perceel een vergistingsinstallatie realiseren. Het college van gedeputeerde staten van de provincie Drenthe heeft bij besluit van 4 februari 2009 aan HoSt Klazienaveen onder meer een oprichtingsvergunning op grond van de Wet Milieubeheer verleend voor het opwekken van duurzame energie voor een periode van tien jaar, behoudens voor het verbranden van digestaat waarvoor een termijn van twee jaar geldt. Het college heeft aan HoSt Klazienaveen daarvoor in 2009 een bouwvergunning verleend. Deze bouwvergunning is daarna ingetrokken, omdat niet binnen 26 weken was begonnen met de bouw.

202107247/1/R3.
    Datum uitspraak: 20 september 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       het college van burgemeester en wethouders van Emmen,
    2.       HoSt Klazienaveen B.V., gevestigd te Enschede,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 5 oktober 2021 in zaak nr. 20/1090 in het geding tussen onder meer:
    Patio Plants VOF, gevestigd te Klazienaveen, gemeente Emmen,
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 september 2019 heeft het college geweigerd om handhavend op te treden tegen de aanwezigheid van twee betonnen ringconstructies, die de basis vormen voor een vergistingsinstallatie op het perceel Gantel 37 te Klazienaveen.
    Bij besluit van 19 februari 2020 heeft het college, voor zover van belang, het door Patio Plants daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 5 oktober 2021 heeft de rechtbank, voor zover van belang, het door Patio Plants daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 februari 2020, voor zover dat betrekking heeft op het bezwaar van Patio Plants vernietigd en bepaald dat het college met in achtneming van deze uitspraak een nieuw besluit neemt op het bezwaar van Patio Plants. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben het college en HoSt Klazienaveen hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 17 december 2021 heeft het college opnieuw beslist op het bezwaar van Patio Plants en dat ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 25 april 2022 heeft het college het besluit van 17 december 2021 vervangen en opnieuw beslist op het bezwaar van Patio Plants. In dat besluit is het bezwaar wederom ongegrond verklaard.
    Patio Plants heeft gronden ingediend tegen de besluiten van 17 december 2021 en 25 april 2022. HoSt Klazienaveen heeft een schriftelijke reactie ingediend.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 september 2023, waar het college, vertegenwoordigd door A. Duursma, is verschenen. Patio Plants, vertegenwoordigd door mr. D. Delibes, advocaat te Den Haag, is als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       HoSt Klazienaveen wil op het perceel een vergistingsinstallatie realiseren. Het college van gedeputeerde staten van de provincie Drenthe heeft bij besluit van 4 februari 2009 aan HoSt Klazienaveen onder meer een oprichtingsvergunning op grond van de Wet Milieubeheer verleend voor het opwekken van duurzame energie voor een periode van tien jaar, behoudens voor het verbranden van digestaat waarvoor een termijn van twee jaar geldt. Het college heeft aan HoSt Klazienaveen daarvoor in 2009 een bouwvergunning verleend. Deze bouwvergunning is daarna ingetrokken, omdat niet binnen 26 weken was begonnen met de bouw.
    2.       HoSt Klazienaveen heeft in 2015 een aanvraag voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een vergistingsinstallatie op het perceel ingediend. Het college heeft bij besluit van 28 augustus 2015 een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) verleend. Bij besluit van 7 juli 2016 is deze vergunning op verzoek van HoSt Klazienveen ingetrokken, omdat zij inmiddels een nieuwe aanvraag om omgevingsvergunning had ingediend.
    3.       De door HoSt Klazienaveen bedoelde aanvraag is de op 26 februari 2016 ingediende aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning voor het bouwen en exploiteren van een vergistingsinstallatie.
    Deze aanvraag is bij besluit van 15 december 2017 afgewezen, omdat de raad van de gemeente Emmen had geweigerd een verklaring van geen bedenkingen af te geven. Bij uitspraak van 2 oktober 2018 heeft de rechtbank het tegen dat besluit ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd, omdat de raad voorafgaand aan de weigering geen ontwerpbesluit ter inzage had gelegd. De rechtbank heeft het college opgedragen een nieuw besluit te nemen.
    Het college heeft de raad voorgesteld om een verklaring van geen bedenkingen te verlenen. Dit voorstel zou in juni 2019 door de raad worden behandeld, maar het college heeft dit verzoek teruggenomen.
    4.       Patio Plants heeft op 13 juni 2019 een verzoek om handhaving ingediend. Volgens Patio Plants zijn op het perceel, in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan en zonder de benodigde omgevingsvergunning, twee vergisters/navergisters gebouwd.
    5.       Het college heeft het verzoek om handhaving afgewezen. Het college heeft zich in het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat de bouwwerken zijn gebouwd zonder de vereiste omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo, zodat het bevoegd is om handhavend op te treden. Het college heeft echter aanleiding gezien om van handhavend optreden af te zien. Daarbij heeft het college van belang geacht dat er concreet zicht op legalisering bestaat, omdat het aan de raad van de gemeente zal adviseren een verklaring van geen bedenkingen af te geven en het waarschijnlijk is dat de raad die verklaring zal verlenen, waarna de omgevingsvergunning zal worden verleend. Ook heeft het college van belang geacht dat handhaving onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, omdat de bouwwerken maar een beperkt visueel effect hebben, Patio Plants geen reële hinder ondervindt van de bouwwerken en de aanwezigheid van de bouwwerken ook geen inbreuk maakt op haar eigendomsrechten en dat daarentegen het afbreken van de bouwwerken grote financiële gevolgen heeft voor HoSt Klazienaveen.
    Beoordeling van de hoger beroepen
    6.       HoSt Klazienaveen betoogt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat Patio Plants belanghebbende is bij haar verzoek om handhaving. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 15 juli 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1671) wordt belanghebbendheid bij besluiten krachtens de Wabo in beginsel aangenomen bij bewoners en eigenaren, en ook bij anderszins zakelijk of persoonlijk gerechtigden van een perceel dat grenst aan het perceel waarop het betrokken besluit ziet, of dat gelijk te stellen is met een aangrenzend perceel. Bij dergelijke percelen wordt ervan uitgegaan dat feitelijke gevolgen, indien die zich voordoen, in beginsel van enige betekenis zijn. In dit geval ligt tussen het perceel van Patio Plants en het perceel met de bouwwerken een smalle weg. Gelet daarop en op de aard van die weg, is de Afdeling van oordeel dat het perceel van Patio Plants gelijk gesteld kan worden met een aangrenzend perceel. De Afdeling is verder van oordeel dat aannemelijk is dat ter plaatse van het perceel van Patio Plants feitelijke gevolgen van de vergisters zich kunnen voordoen, zodat ervan kan worden uitgegaan dat deze gevolgen van enige betekenis zijn. De rechtbank heeft Patio Plants daarom terecht als belanghebbende aangemerkt. Het betoog slaagt niet.
    7.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen concreet zicht op legalisering bestaat. Het voert in dit verband aan dat het college op 30 november 2021 heeft besloten om aan de raad voor te stellen een verklaring van geen bedenkingen af te geven en dat dit op 27 januari 2022 zal gebeuren. Het college heeft er in zijn brief van 2 augustus 2023 op gewezen dat inmiddels, bij besluit van 12 januari 2023, aan HoSt Klazienaveen omgevingsvergunning is verleend op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, c en e, van de Wabo.
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:714, is in het geval sprake is van gebruik dat in strijd is met het bestemmingsplan voor concreet zicht op legalisering vereist dat ten minste al een begin is gemaakt met de procedure voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor dat gebruik. Daarvan is sprake indien een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend en het college ten tijde van belang een ontwerpbesluit heeft genomen en ter inzage heeft gelegd.
    7.2.    De rechtbank heeft overwogen dat ten tijde van het besluit op bezwaar van 19 februari 2020 onvoldoende begin was gemaakt met de procedure voor het verlenen van een omgevingsvergunning. Zij heeft daarvoor van belang geacht dat een aan de raad in juni 2019 voorgelegd voorstel om een verklaring van geen bedenkingen te verlenen is teruggenomen en nadien geen nieuw voorstel aan de raad is voorgelegd, zodat niet is gebleken van een bereidheid van de raad om de gewenste verklaring van geen bedenkingen te verlenen.
    De Afdeling ziet in wat het college heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat er geen concreet zicht op legalisering was. Dat het college van zins is de raad te adviseren een verklaring van geen bedenkingen af te geven, is daarvoor niet voldoende, zeker niet nadat de raad die verklaring eerder had geweigerd. Verder wijst het college ter onderbouwing van zijn hoger beroep alleen op feiten en omstandigheden van na het besluit op bezwaar, die de rechtbank bij haar beoordeling niet mocht betrekken.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       HoSt Klazienaveen betoogt terecht dat de rechtbank het besluit op bezwaar ten onrechte heeft vernietigd, omdat het college geen gedoogtermijn in het besluit heeft opgenomen. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college op grond van bijzondere omstandigheden van handhaving mocht afzien. Maar het college had in het besluit wel een gedoogtermijn moeten opnemen en daarom is het beroep gegrond en moet het college een nieuw besluit op bezwaar nemen. Dit oordeel van de rechtbank dat het college aan zijn besluit om van handhavend optreden af te zien een gedoogtermijn had moeten verbinden, is een reactie op het betoog van Patio Plants in beroep dat het college handelt in strijd met het provinciaal en landelijk gedoogbeleid door de illegale situatie voor onbepaalde tijd te gedogen en aan het gedogen niet een termijn te verbinden. Het gaat hier echter om een besluit van het college om van handhaving af te zien, omdat handhavend optreden onevenredig is. De rechtbank heeft daarom ten onrechte overwogen dat het besluit op bezwaar vanwege het ontbreken van een gedoogtermijn wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) vernietigd moet worden. Het betoog slaagt.
    Conclusie over het hoger beroep
    9.       Het hoger beroep van het college is ongegrond. Het oordeel van de rechtbank dat het college van handhaving mocht afzien wegens bijzondere omstandigheden is in hoger beroep verder onbestreden, dus dat oordeel staat vast. Het hoger beroep van HoSt Klazienaveen is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Patio Plants tegen het besluit van 19 februari 2020, mede gelet op wat hiervoor is overwogen en omdat er geen beroepsgronden meer zijn die de rechtbank niet heeft besproken, ongegrond verklaren. Dat betekent dat het besluit om niet handhavend op te treden tegen de twee betonnen ringconstructies, die de basis vormen voor een vergistingsinstallatie op het perceel Gantel 37 te Klazienaveen, vast staat.
    De besluiten van 17 december 2021 en 25 april 2022
    10.     De besluiten van 17 december 2021 en 25 april 2022 zijn genomen ter uitvoering van de aangevallen uitspraak. Deze besluiten worden, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met de artikel 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens voorwerp te zijn van dit geding.
    11.     Omdat de aangevallen uitspraak wordt vernietigd, is aan de besluiten van 17 december 2021 en 25 april 2022 de grondslag ontvallen. Daarom zal de Afdeling die besluiten alleen al om die reden vernietigen. Het college hoeft geen nieuwe besluiten te nemen, omdat de weigering om te handhaven in het eerste besluit op bezwaar van 19 februari 2020 al in stand blijft.
    Proceskosten
    12.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Emmen ongegrond;
    II.       verklaart het hoger beroep van HoSt Klazienaveen B.V. gegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-­Nederland van 5 oktober 2021 in zaak nr. 20/1090, voor zover daarbij het beroep van Patio Plants VOF gegrond is verklaard en het besluit op bezwaar van 19 februari 2020, voor zover dat ziet op het bezwaar van Patio Plants VOF, is vernietigd;
    IV.      verklaart het beroep van Patio Plants VOF tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Emmen van 19 februari 2020 ongegrond;
    V.       vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Emmen van 17 december 2021, kenmerk 105665-2020:171053, en van 25 april 2022, kenmerk 105665-2020:600794;
    VI.      bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Emmen een griffierecht van € 541,00 wordt geheven;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Emmen tot vergoeding van bij HoSt Klazienaveen B.V. met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 837,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    bepaalt dat de griffier van de Raad van State aan HoSt Klazienaveen B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 541,00 voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    w.g. Van Gastel
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Pieters
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 september 2023
    473