ECLI:NL:RVS:2023:1542, Raad van State, 19-04-2023, 202103480/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-04-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 mei 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Groningen aan de Stichting, voor zover van belang, twee lasten onder dwangsom opgelegd wegens het op het perceel [locatie 1] te Groningen zonder omgevingsvergunning (1) verwijderen van monumentale plafonds en wanden en (2) het toevoegen van extra onzelfstandige woonheden. De Stichting is sinds 27 september 2017 eigenaar van het pand op het perceel [locatie 2] en [locatie 1] te Groningen. Het pand is als gemeentelijk monument aangewezen. Bij controles op 9 februari, 22 en 23 augustus en 17 december 2018 en 1 mei 2019 hebben toezichthouders van de gemeente Groningen geconstateerd dat er zonder omgevingsvergunning monumentale plafonds en wanden zijn verwijderd. Dit levert volgens het college een overtreding op van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Daarnaast blijkt uit de controles van 22 augustus en 17 december 2018 en 1 mei 2019 dat er dertien onzelfstandige kamers aanwezig zijn in het pand die alle worden verhuurd.

202103480/1/R3.
    Datum uitspraak: 19 april 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [stichting], gevestigd te Groningen,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 16 april 2021 in zaak nr. 20/1263 in het geding tussen:
    de Stichting
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Groningen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 mei 2019 heeft het college aan de Stichting, voor zover van belang, twee lasten onder dwangsom opgelegd wegens het op het perceel [locatie 1] te Groningen zonder omgevingsvergunning (1) verwijderen van monumentale plafonds en wanden en (2) het toevoegen van extra onzelfstandige woonheden.
    Bij besluit van 10 maart 2020 heeft het college het door de Stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 april 2021 heeft de rechtbank het door de Stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de Stichting hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 januari 2023, waar de Stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. U.G. Dijkstra, en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. I. Simonides en T.W. Zoet, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De Stichting is sinds 27 september 2017 eigenaar van het pand op het perceel [locatie 2] en [locatie 1] te Groningen (hierna: het pand). Het pand is als gemeentelijk monument aangewezen. Bij controles op 9 februari, 22 en 23 augustus en 17 december 2018 en 1 mei 2019 hebben toezichthouders van de gemeente Groningen geconstateerd dat er zonder omgevingsvergunning monumentale plafonds en wanden zijn verwijderd. Dit levert volgens het college een overtreding op van artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onderdeel b, onder 1o, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Daarnaast blijkt uit de controles van 22 augustus en 17 december 2018 en 1 mei 2019 dat er dertien onzelfstandige kamers aanwezig zijn in het pand die alle worden verhuurd. Dat zijn twee kamers meer dan voorheen. Daarmee wordt zonder omgevingsvergunning afgeweken van het gebruik dat wordt toegelaten in het bestemmingsplan "Hortusbuurt - Noorderplantsoen geconsolideerde versie". Dit levert volgens het college een overtreding op van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onderdeel c, van de Wabo.
    Het hoger beroep
    Verwijderen van monumentale wanden en plafonds
    2.       De Stichting betoogt dat de rechtbank op onjuiste gronden heeft vastgesteld dat zij de monumentale wanden en plafonds in de twee achterkamers heeft gesloopt. De rechtbank had als uitgangspunt moeten nemen dat het aan het college is om aannemelijk te maken dat de Stichting de sloopwerkzaamheden heeft verricht. De sloopwerkzaamheden zijn volgens de Stichting verricht door de vorige eigenaar van het pand. Om deze reden kan de Stichting niet worden aangemerkt als overtreder en kan haar geen last onder dwangsom worden opgelegd.
    2.1.    Artikel 2.2, eerste lid, van de Wabo luidt:
    "Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om:
    […]
    b. een monument als bedoeld in een zodanige verordening:
    1º te slopen, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen of
    […]
    geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning."
    Artikel 14 van de Erfgoedverordening gemeente Groningen 2017 (hierna: Erfgoedverordening) luidt:
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning van het college een gemeentelijk monument:
    a. te slopen, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen, of
    b. te herstellen, te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht.
    […]"
    2.2.    Anders dan de rechtbank overweegt, is het in beginsel aan het college om aannemelijk te maken dat de Stichting de overtreding heeft begaan. Het is dus niet zo dat het op de weg van de Stichting ligt om aannemelijk te maken dat zij de monumentale wanden en plafonds niet heeft verwijderd toen zij eigenaar was van het pand. De Afdeling zal hierna nagaan of het college aannemelijk heeft gemaakt dat de Stichting de overtreding heeft begaan.
    2.3.    Hiervoor is van belang het rapport "Bouwhistorische verkenning voormalig herenhuis augustus 2017, [locatie 2] Groningen", opgesteld door [partij] van [de bouwhistorische verkenning], dat op de zitting is besproken. Hierin zijn de bevindingen van een bouwhistorisch onderzoek neergelegd. [bedrijf] is de opdrachtgever hiervan geweest.
    2.4.    Op 27 september 2017 is de Stichting eigenaar geworden van het pand. De opname van het pand die ten grondslag ligt aan de bouwhistorische verkenning dateert van 1 augustus 2017. Op pagina 33 van dit rapport staat in paragraaf 6.2, dat gaat over de eerste verdieping van het pand, het volgende:
    "In de twee kamers op het zuidoosten is een bouwfase uit de jaren '50 of '60 van de vorige eeuw herkenbaar aan enkele binnendeuren met kozijnen op zwarte hardstenen neuten, bol beleg, voorzetwanden en radiatoren. Boven het verlaagd plafond zijn nog twee oude plafonds zichtbaar: zachtboard uit de jaren '50 of '60 en pleisterwerk op riet uit 1880-1881."
    Kortom, de monumentale elementen waren op 1 augustus 2017 nog aanwezig in de twee achterkamers op de eerste verdieping. De vraag is of het college aannemelijk heeft mogen achten dat dit ook het geval was toen de Stichting eigenaar werd van het pand. Alleen dan kan de Stichting als overtreder worden aangemerkt.
    In de inleiding tot de bouwhistorische verkenning, die is geschreven in december 2017, staat dat de verdieping en zolder in 2015 zijn verbouwd tot studentenkamers en dat hier geen ingrepen meer zijn gepland. Deze laatste opmerking maakt het aannemelijk dat tussen het geven van de opdracht tot onderzoek en het schrijven van de inleiding van de bouwhistorische verkenning, op de verdieping en de zolder van het pand geen werkzaamheden hebben plaatsgevonden. Hierdoor is het ook aannemelijk dat tussen 1 augustus 2017, de dag waarop de oude plafonds bestaande uit pleisterwerk op riet uit 1880-1881 zijn waargenomen, en de datum waarop de Stichting eigenaar werd van het pand, 27 september 2017, op de verdieping en de zolder geen werkzaamheden hebben plaatsgevonden. Het college heeft het aannemelijk mogen achten dat na het schrijven van de inleiding en voor de eerste controle van 6 februari 2018, waarbij was geconstateerd dat monumentale wanden en plafonds waren gesloopt, die sloopwerkzaamheden zijn verricht. Daarbij heeft het college verder in aanmerking mogen nemen dat uit een mail van 13 februari 2018 van [persoon] aan een medewerker van de gemeente valt af te leiden dat [persoon] opdracht heeft gegeven om de verdieping van het pand te strippen. Daarin schrijft [persoon] namelijk, in reactie op de vraag van die medewerker wat de bestemming wordt van de achterkamer op de verdieping, dat hij een timmerman opdracht heeft gegeven het pand te strippen en dat hij een goed beeld heeft van de mogelijkheden als het gestript is.
    2.5.    De rechtbank heeft, zij het op andere gronden, terecht geconcludeerd dat het college de Stichting terecht heeft aangemerkt als overtreder waar het betreft het slopen van monumentale wanden en plafonds en het college terecht bevoegd geacht om handhavend op te treden.
    3.       De Stichting betoogt verder dat de rechtbank op onjuiste gronden heeft geoordeeld dat de last onder dwangsom is bedoeld om verdere overtreding te voorkomen. Overtredingen kunnen niet worden voorkomen, omdat het college heeft aangegeven dat het terugplaatsen van de monumentale elementen van de wanden en plafonds van het pand niet meer mogelijk is.
    3.1.    Artikel 5:31d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
    "Onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
    a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
    b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd."
    Artikel 5:32, eerste lid, luidt:
    "Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen."
    Artikel 5:32a, eerste lid, luidt:
    "De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen."
    3.2.    Het college stelt in het besluit van 20 mei 2019 dat, hoewel het niet mogelijk is om de monumentale elementen van de wanden en de plafonds terug te plaatsen, de Stichting desondanks, om de geconstateerde overtreding op te heffen, dient te beschikken over een in werking getreden omgevingsvergunning voor het wijzigen van een gemeentelijk monument. Dit betekent niet alleen dat de stichting een aanvraag dient in te dienen maar dat zij ook dient te beschikken over een verleende omgevingsvergunning.
    De Afdeling overweegt dat, gelet op het bepaalde in artikel 5:31d, aanhef en onder a, van de Awb, een last onder dwangsom moet strekken tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken van een overtreding. Het enkel aanvragen van een vergunning kan deze overtreding in ieder geval niet geheel of gedeeltelijk ongedaan maken. Om te kunnen voldoen aan de in dit geval opgelegde last is de Stichting daarmee afhankelijk van de verlening van de vergunning door het bestuursorgaan binnen de gestelde begunstigingstermijn. En dat terwijl niet duidelijk is of die vergunning uiteindelijk zal kunnen worden verleend. Het college mocht deze last daarom niet opleggen aan de Stichting.
    Het betoog slaagt.
    Toevoegen van onzelfstandige wooneenheden
    4.       De Stichting betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte het college volgt dat door de toevoeging van twee kamers in het pand in strijd met het bestemmingsplan "Herziening Bestemmingsregels Wonen 2" is gehandeld. Volgens de Stichting is sprake van bestaande kamerverhuur, waarvoor op 26 november 2015 een onttrekkingsvergunning is verleend.
    4.1.    Ten tijde van het besluit van 10 maart 2020 was het bestemmingsplan "Herziening Bestemmingsregels Wonen 2" niet van toepassing. Uitgegaan wordt van de regels van het toen geldende bestemmingsplan "Hortusbuurt-Noorderplantsoen geconsolideerde versie".
    4.2.    Aan het perceel [locatie 1] is in dat laatste bestemmingsplan de bestemming "Centrum-1" toegekend.
    Artikel 6.1 van de planregels luidt:
    "Bestemmingsomschrijving
    De voor ‘centrum’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    […]
    g. bestaande kamerverhuur, met dien verstande dat het aantal kamers dat aanwezig is in een kamerverhuurpand ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan, niet mag worden vergroot;
    […]"
    Artikel 6.5 luidt:
    "Specifieke gebruiksregels
    Tot een gebruik in strijd met een bestemmingsplan, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en artikel 7.2 van de Wet ruimtelijke ordening, wordt in ieder geval gerekend:
    […]
    d. het gebruik van gebouwen voor kamerverhuur, voor zover niet toegestaan op grond van het bepaalde in lid 6.1.g;
    […]"
    Artikel 1.25 luidt:
    "bestaande kamerverhuur:
    a. kamerverhuur die is toegestaan op grond van een onttrekkingsvergunning Huisvestingsverordening en die is verleend vóór de datum van terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan van het bestemmingsplan Herziening bestemmingsregels wonen;
    b. kamerverhuur die tot 1 juli 2017 is toegestaan op basis van de overgangsregeling "Beleidsregels onttrekkingsvergunningen woningvorming Huisvestingsverordening";
    c. legale kamerverhuur in panden waarvoor geen onttrekkingsvergunning Huisvestingsverordening nodig is."
    Artikel 1.56 luidt:
    "kamerverhuurpand:
    een pand dat ten behoeve van onzelfstandige kamerverhuur op grond van een onttrekkingsvergunning Huisvestingswet onttrokken is aan de woningvoorraad."
    4.3.    De Afdeling stelt vast dat op 26 november 2015 aan de eigenaar van het pand een onttrekkingsvergunning is verleend ten behoeve van kamerverhuur. Daarbij is op 1 november 2015 een gebruiksmelding ingediend, waarin is aangegeven dat het pand bestaat uit elf onzelfstandige kamers. Een gewijzigde gebruiksmelding is sindsdien niet bij het college ingediend. Op 17 december 2018 hebben toezichthouders van de gemeente Groningen echter geconstateerd dat dertien onzelfstandige kamers aanwezig zijn in het pand.
    4.4.    Niet wordt betwist dat sprake is van kamerverhuur als bedoeld in het bestemmingsplan. Dit blijkt namelijk uit de verleende onttrekkingsvergunning. Maar dit betekent niet dat geen sprake kan zijn van gebruik dat is in strijd is met het bestemmingsplan als, zoals hier, in een pand kamers worden toegevoegd. De Afdeling volgt de uitleg van de rechtbank dat met "het aantal kamers" als bedoeld in artikel 6.1, aanhef en onder g, van de planregels wordt bedoeld het aantal kamers dat feitelijk is verhuurd ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan. De inzageperiode van het ontwerpbestemmingsplan liep van 22 december 2016 tot en met 1 februari 2017. De Afdeling acht op grond van de gebruiksmelding aannemelijk dat in die periode niet meer dan elf kamers werden verhuurd. Door de Stichting zijn geen concrete verifieerbare gegevens overgelegd op grond waarvan aannemelijk is dat ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan minstens dertien onzelfstandige kamers werden verhuurd. Dit betekent dat ten tijde van de besluiten van 20 mei 2019 en 10 maart 2020 meer kamers werden verhuurd dan op grond van het bestemmingsplan was toegestaan.
    4.5.    Voor zover de Stichting betoogt dat de twee kamers altijd deel hebben uitgemaakt van [locatie 2] en het aantal kamers daardoor niet is vergroot, oordeelt de Afdeling dat het college ervan heeft mogen uitgaan dat de twee kamers feitelijk aan de [locatie 1] zijn toegevoegd. De toegang tot de twee kamers verloopt immers via de trapopgang van de andere elf kamers van de [locatie 1]. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht geconcludeerd dat de Stichting heeft gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, waardoor het college bevoegd was om handhavend op te treden.
    Het betoog slaagt niet.
    5.       De Stichting heeft aangegeven dat er concreet zicht is op legalisatie van de situatie, omdat het college bereid is om mee te werken indien er twee andere kamers in het pand worden verwijderd.
    5.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    5.2.    De omstandigheid dat het college heeft verklaard bereid te zijn om mee te werken aan een andere indeling van het pand indien er twee andere kamers in het pand worden verwijderd, betekent niet dat het college bereid is om voor de huidige situatie met dertien kamers een omgevingsvergunning voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan te verlenen. Het college heeft verklaard hiertoe niet bereid te zijn. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, verklaart de Afdeling het beroep gegrond en vernietigt zij het besluit van 10 maart 2020, voor zover daarbij een last onder dwangsom is opgelegd wegens het op het perceel [locatie 1] te Groningen zonder omgevingsvergunning verwijderen van monumentale plafonds en wanden. Dit besluit wordt vernietigd wegens strijd met artikel 5:32, eerste lid, in samenhang met artikel 5:31d van de Awb. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 20 mei 2019 te herroepen voor zover daarbij een last onder dwangsom is opgelegd wegens het op het perceel [locatie 1] te Groningen zonder omgevingsvergunning verwijderen van monumentale plafonds en wanden. De Afdeling bepaalt verder dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 10 maart 2020, voor zover dat besluit is vernietigd.
    Proceskosten
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 16 april 2021 in zaak nr. 20/1263;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Groningen van 10 maart 2020, kenmerk 7913404, voor zover daarbij een last onder dwangsom wegens het op het perceel [locatie 1] te Groningen zonder omgevingsvergunning verwijderen van monumentale plafonds en wanden is gehandhaafd;
    V.      herroept het besluit van 20 mei 2019 van het college van burgemeester en wethouders van Groningen, kenmerk KLI-201807239/042, voor zover daarbij een last onder dwangsom is opgelegd wegens het op het perceel [locatie 1] te Groningen zonder omgevingsvergunning verwijderen van monumentale plafonds en wanden;
    VI.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit, voor zover dat is vernietigd;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Groningen aan de [stichting] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 902,00 voor de behandeling van het beroep en hoger beroep terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    w.g. Van Breda
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Lap
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 april 2023
    288-1029