ECLI:NL:RVS:2025:258, Raad van State, 29-01-2025, 202407479/1/V3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-01-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 november 2024 heeft de minister van Asiel en Migratie de vreemdeling een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd. De vreemdeling is op 21 november 2024 vanuit Casablanca op Schiphol aangekomen. Hij heeft daar op 22 november 2024 asiel aangevraagd. De minister heeft hem vervolgens in grensdetentie geplaatst op grond van artikel 6, derde lid, van de Vw 2000. De minister legt deze grensdetentie ten uitvoer in het JCS. In november 2024 kwamen ongebruikelijk veel asielzoekers op Schiphol aan. Deze ongebruikelijk hoge instroom had tot gevolg dat meer vreemdelingen dan doorgaans in het JCS werden gedetineerd. Zij zijn aan meer beperkingen onderworpen dan voor gedetineerde vreemdelingen normaal is in het JCS. Zij werden bijvoorbeeld meer uren per dag in hun cel ingesloten. De minister heeft uitgelegd dat de reden hiervoor is dat de personeelscapaciteit van het JCS niet is berekend op het aantal vreemdelingen dat daar plotseling moest worden gedetineerd. Deze uitspraak gaat over de vraag of de detentieomstandigheden in het JCS ten tijde van de uitspraak van de rechtbank de grensdetentie van vreemdelingen daar onrechtmatig maken.

202407479/1/V3.
    Datum uitspraak: 29 januari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de minister van Asiel en Migratie,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 11 december 2024 in zaak nr. NL24.47085 in het geding tussen:
    [de vreemdeling]
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 november 2024 heeft de minister de vreemdeling een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd.
    Bij uitspraak van 11 december 2024 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, de opheffing van de vrijheidsontnemende maatregel met ingang van 11 december 2024 bevolen en schadevergoeding toegekend.
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. M.H.K. van Middelkoop, advocaat in Haarlem, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 9 januari 2025, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. D. Kuiper, en de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. W. Blaauw, zijn verschenen. Ook is op de zitting R. van der Veen, werkzaam bij het Justitieel Complex Schiphol (hierna: het JCS), gehoord. Deze zaak is gelijktijdig behandeld met zaken nrs. 202407646/1/V3 en 202407673/1/V3.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De vreemdeling is op 21 november 2024 vanuit Casablanca op Schiphol aangekomen. Hij heeft daar op 22 november 2024 asiel aangevraagd. De minister heeft hem vervolgens in grensdetentie geplaatst op grond van artikel 6, derde lid, van de Vw 2000. De minister legt deze grensdetentie ten uitvoer in het JCS.
    1.1.    In november 2024 kwamen ongebruikelijk veel asielzoekers op Schiphol aan. Zij zijn net als de vreemdeling in grensdetentie geplaatst op grond van artikel 6, derde lid, van de Vw 2000. Deze ongebruikelijk hoge instroom had tot gevolg dat meer vreemdelingen dan doorgaans in het JCS werden gedetineerd. Zij zijn aan meer beperkingen onderworpen dan voor gedetineerde vreemdelingen normaal is in het JCS. Zij werden bijvoorbeeld meer uren per dag in hun cel ingesloten. De minister heeft uitgelegd dat de reden hiervoor is dat de personeelscapaciteit van het JCS niet is berekend op het aantal vreemdelingen dat daar plotseling moest worden gedetineerd.
    1.2.    Deze uitspraak gaat over de vraag of de detentieomstandigheden in het JCS ten tijde van de uitspraak van de rechtbank de grensdetentie van vreemdelingen daar onrechtmatig maken. De Afdeling is van oordeel dat dit niet het geval is. Zij legt hierna uit hoe zij tot dat oordeel komt.
    Leeswijzer
    2.       De Afdeling geeft eerst onder 3 en 3.1 de uitspraak van de rechtbank en de grief van de minister weer. Daarna zet zij het toetsingskader uiteen. Overwegingen 4 tot en met 4.1.4 gaan over het Unierecht en overwegingen 4.2 en 4.2.1 over het nationale recht. Vervolgens schetst de Afdeling onder 4.3 tot en met 4.3.2 de feitelijke detentieomstandigheden voor vreemdelingen in het JCS. Tot slot beoordeelt de Afdeling onder 4.4 tot en met 4.4.2 aan de hand van het toetsingskader of deze detentieomstandigheden de grensdetentie van de vreemdeling onrechtmatig maken.
    De uitspraak van de rechtbank en het hoger beroep
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de grensdetentie van de vreemdeling onrechtmatig is, omdat het JCS niet is aan te merken als een gespecialiseerde bewaringsaccommodatie in de zin van artikel 10, eerste lid, van de Opvangrichtlijn, gelet op de inrichting en de huidige detentieomstandigheden voor vreemdelingen daar. De rechtbank verwijst daarvoor naar het arrest van het Hof van Justitie van 10 maart 2022, Landkreis Gifhorn, ECLI:EU:C:2022:178. Verder is de rechtbank van oordeel dat de procedure waarin vreemdelingen kunnen klagen over de omstandigheden van hun verblijf in het JCS, bedoeld in de artikelen 10 tot en met 19 van het Reglement regime grenslogies, onvoldoende effectief is.
    3.1.    De minister komt op tegen dit oordeel van de rechtbank. Hij voert aan dat het JCS ook onder de huidige omstandigheden een gespecialiseerde bewaringsaccommodatie is. Verder betoogt de minister dat de rechtbank buiten haar bevoegdheid is getreden, omdat de bewaringsrechter niet bevoegd is te oordelen over de tenuitvoerlegging van het regime in een bewaringsaccommodatie. Dat de klachtprocedure als weinig effectief wordt ervaren, maakt dit volgens de minister niet anders.
    Beoordeling
    Het toetsingskader - Europese regelgeving en rechtspraak
    4.       Uit artikel 10, eerste lid, van de Opvangrichtlijn volgt dat grensdetentie van asielzoekers in de regel moet plaatsvinden in gespecialiseerde bewaringsaccommodaties. Als een lidstaat daarover niet beschikt en daarom een beroep moet doen op een gevangenis, moeten asielzoekers worden gescheiden van andere gedetineerden. Gedetineerde asielzoekers moeten in de regel worden gescheiden van vreemdelingen die geen asiel hebben aangevraagd. Uit het tweede lid van artikel 10 van de Opvangrichtlijn volgt dat gedetineerde asielzoekers toegang moeten hebben tot ruimten in de open lucht. Het begrip ‘gespecialiseerde bewaringsaccommodatie’ is in de Opvangrichtlijn niet gedefinieerd.
    4.1.1. Het arrest Landkreis Gifhorn gaat over artikel 16, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn. Deze bepaling is nagenoeg gelijk aan artikel 10, eerste lid, van de Opvangrichtlijn. De Afdeling is daarom met de rechtbank van oordeel dat de in het arrest gegeven handvatten naar analogie van toepassing zijn bij de beantwoording van de vraag of het JCS een gespecialiseerde bewaringsaccommodatie is in de zin van artikel 10, eerste lid, van de Opvangrichtlijn.
    4.1.2. In punt 53 overweegt het Hof dat het gegeven dat in dezelfde inrichting zowel vreemdelingendetentie als strafrechtelijke detentie plaatsvindt, niet in de weg staat aan de kwalificatie van die inrichting als speciale inrichting voor bewaring, zolang de verschillende vormen van detentie plaatsvinden in afzonderlijke delen van het complex en de scheiding van vreemdelingen en strafrechtelijk gedetineerden is gewaarborgd.
    4.1.3. Bij de beantwoording van de vraag of een dergelijke inrichting een speciale inrichting voor bewaring is, moet de rechter aandacht besteden aan de inrichting van de ruimten die bestemd zijn voor de bewaring van vreemdelingen, de regels over hun bewaringsomstandigheden en de specifieke kwalificaties en taken van het personeel van de inrichting. In het licht van deze omstandigheden moet de rechter nagaan of de dwang waaraan vreemdelingen worden onderworpen beperkt blijft tot het strikt noodzakelijke en of zoveel mogelijk wordt voorkomen dat de bewaring gelijkstaat aan penitentiaire detentie (punt 54).
    4.1.4. Als op vreemdelingenbewaring dezelfde regels over de tenuitvoerlegging van toepassing zijn als op strafrechtelijke detentie, is dit een sterke indicatie dat de bewaring niet plaatsvindt in een speciale inrichting voor bewaring (punt 55). Als het merendeel van het personeel in een inrichting specifiek is opgeleid voor het toezicht op in bewaring gestelde vreemdelingen, is dit een indicatie dat de inrichting een speciale inrichting voor bewaring is. Als het personeel van een inrichting dat wordt ingezet bij vreemdelingenbewaring niet tegelijkertijd bij strafrechtelijke detentie wordt ingezet, is dit ook een indicatie dat de inrichting een gespecialiseerde inrichting voor bewaring is (punt 56).
    Het toetsingskader - Nederlandse regelgeving
    4.2.    Uit artikel 1:6, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) volgt dat de hoofdstukken 2 tot en met 8 en 10 van die wet niet van toepassing zijn op de tenuitvoerlegging van vrijheidsontnemende maatregelen en maatregelen van bewaring op grond van de Vw 2000. Dit betekent dat de bestuursrechter zich bij de toetsing van de tenuitvoerlegging van de grensdetentie in de zin van artikel 94, zesde lid, van de Vw 2000 moet beperken tot een oordeel over de aanwijzing van de plaats of ruimte voor de uitvoering van de grensdetentie, bezien in het licht van het daar geldende regime. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 28 april 2005, ECLI:NL:RVS:2005:15, onder 2.1.1 en 2.1.2. Dit laat onverlet dat de bewaringsrechter moet toetsen of grensdetentie plaatsvindt in een gespecialiseerde bewaringsaccommodatie in de zin van artikel 10, eerste lid, van de Opvangrichtlijn.
    4.2.1. Het regime voor een inrichting waar grensdetentie plaatsvindt, is geregeld in het Reglement regime grenslogies. Deze regeling voorziet in een commissie van toezicht en een klachtprocedure. Vreemdelingen kunnen met klachten over het regime terecht bij de commissie van toezicht. Het regime voor een inrichting waar strafrechtelijke detentie plaatsvindt, is geregeld in de Penitentiaire beginselenwet.
    De detentieomstandigheden voor vreemdelingen in het JCS
    4.3.    Het JCS bestaat uit veertien afdelingen, waarvan de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND) er zes gebruikt voor de detentie van vreemdelingen. Gewoonlijk zijn niet al deze zes afdelingen in gebruik, maar ten tijde van de uitspraak van de rechtbank wel, door het ongebruikelijk hoge aantal asielzoekers dat op Schiphol aankwam. Er is voldoende plaats voor de grensdetentie van deze vreemdelingen, maar het JCS heeft onvoldoende personeel om alle zes IND-afdelingen te gebruiken. In de overige acht afdelingen verblijven personen die op grond van het strafrecht zijn gedetineerd. De afdelingen voor vreemdelingendetentie en strafrechtelijke detentie zijn strikt van elkaar gescheiden. Personen die in grensdetentie zijn geplaatst, staan nooit in contact met personen die strafrechtelijk zijn gedetineerd. De inrichting van de afdelingen voor grensdetentie en voor strafrechtelijke detentie verschilt niet. De cellen zijn identiek. In het gedeelte van het JCS dat voor grensdetentie is bestemd, bevinden zich ook kantoren van de IND en van VluchtelingenWerk Nederland, en zijn ruimten ingericht om gehoren te houden.
    4.3.1. Het personeel van het JCS kan zowel op de afdelingen voor grensdetentie als op de afdelingen voor strafrechtelijke detentie worden ingezet. Zij hebben allemaal de functie ‘Penitentiair inrichtingswerker’. Wel heeft de minister onbetwist gesteld dat het personeel van het JCS een opleiding voor de omgang met mensen uit andere werelddelen ontvangt.
    4.3.2. Door het personeelstekort van het JCS werden vreemdelingen ten tijde van de uitspraak van de rechtbank in hun cel ingesloten tussen 16.30 uur en 08.00 uur. Onder normale omstandigheden worden zij in hun cel ingesloten tussen 21.30 uur en 07.30 uur. De minister heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat strafrechtelijk gedetineerden iedere dag langer in hun cel worden ingesloten dan vreemdelingen die in grensdetentie zijn geplaatst, ook onder de omstandigheden voor vreemdelingen ten tijde van de uitspraak van de rechtbank. De vreemdelingen krijgen drie maaltijden per dag, die volgens de vreemdeling, anders dan gebruikelijk, in de cel moeten worden genuttigd. Vreemdelingen mogen, ook anders dan gebruikelijk, maximaal een uur per dag naar buiten. Volgens de minister kunnen vreemdelingen op verzoek langer of ook op andere momenten naar buiten en zijn zij hiervan op de hoogte. De vreemdeling betwist dit. De Afdeling gaat er bij de beoordeling van uit dat vreemdelingen maar een uur per dag naar buiten kunnen, alleen al omdat de minister heeft toegelicht dat vreemdelingen alleen onder begeleiding van een personeelslid van het JCS vaker naar buiten kunnen, en de gewijzigde omstandigheden nu juist een gevolg zijn van personeelstekort.
    Maken de omstandigheden in het JCS de tenuitvoerlegging van de grensdetentie onrechtmatig?
    4.4.    Op basis van de overwegingen van het Hof in het arrest Landkreis Gifhorn en de onder 4.3 tot en met 4.3.2 beschreven feiten, komt de Afdeling tot een andere conclusie dan de rechtbank. De Afdeling is van oordeel dat het JCS ook onder de detentieomstandigheden voor vreemdelingen ten tijde van de uitspraak van de rechtbank een gespecialiseerde bewaringsaccommodatie is in de zin van artikel 10, eerste lid, van de Opvangrichtlijn.
    4.4.1. Voor dit oordeel is van doorslaggevend belang dat vreemdelingen in grensdetentie en strafrechtelijk gedetineerden in het JCS strikt worden gescheiden en dat de regels voor de tenuitvoerlegging van grensdetentie verschillen van die voor strafrechtelijke detentie. Daarnaast is het gedeelte van het JCS waarin grensdetentie plaatsvindt, specifiek ingericht voor de behandeling van de asielprocedure en de bijstand die vreemdelingen daarbij nodig hebben. De Afdeling betrekt ook bij haar oordeel dat vreemdelingen in grensdetentie, ook ten tijde van de uitspraak van de rechtbank, minder uren per dag in hun cel ingesloten werden dan strafrechtelijk gedetineerden. Het is de Afdeling verder niet gebleken dat de beperkingen waaraan vreemdelingen in het JCS ten tijde van de uitspraak van de rechtbank werden onderworpen, verder gaan dan strikt noodzakelijk is of dat de minister niet zoveel mogelijk voorkomt dat vreemdelingendetentie in het JCS gelijkstaat aan strafrechtelijke detentie. Dat het personeel van het JCS zowel bij vreemdelingendetentie als bij strafrechtelijke detentie wordt ingezet, is naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende voor de conclusie dat het JCS niet langer als gespecialiseerde bewaringsaccommodatie kan worden aangemerkt.
    4.4.2. De tenuitvoerlegging van de grensdetentie in het JCS ten tijde van de uitspraak van de rechtbank maakt dus niet dat het JCS geen gespecialiseerde bewaringsaccommodatie in de zin van de Opvangrichtlijn meer is. De bevoegdheid van de bestuursrechter strekt niet verder dan deze toetsing. De bestuursrechter is op grond van artikel 1:6, aanhef en onder b, van de Awb niet bevoegd om te oordelen over de vraag of de wijze waarop grensdetentie in het JCS in een individueel geval ten uitvoer wordt gelegd in strijd is met het Reglement regime grenslogies. Verder is de bestuursrechter ook niet bevoegd om te oordelen over de vraag of de klachtprocedure waarin dat reglement voorziet voldoende effectief is.
    4.5.    De rechtbank heeft dus ten onrechte geoordeeld dat de tenuitvoerlegging van de grensdetentie onrechtmatig is. De grief van de minister slaagt.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Omdat er geen beroepsgronden zijn die de rechtbank niet heeft besproken en de Afdeling ook ambtshalve geen reden ziet om de grensdetentie onrechtmatig te achten, is het beroep alsnog ongegrond. Het verzoek om schadevergoeding wordt daarom afgewezen. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 11 december 2024 in zaak nr. NL24.47085;
    III.      verklaart het beroep ongegrond;
    IV.      wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.A. de Poorter, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. van de Kolk, griffier.
    w.g. De Poorter
    voorzitter
    w.g. Van de Kolk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 januari 2025
    347-1020