ECLI:NL:RBDHA:2025:5392, Rechtbank Den Haag, 03-04-2025, 23/7485
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-04-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom met beheersmaatregel en de opheffing daarvan.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 23/7485 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 april 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. A.P. Cornelissen),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Gouda, verweerder 
    (gemachtigde: mr. P. Lobregt).
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze tussenuitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen een door verweerder opgelegde last onder dwangsom met beheersmaatregel en tegen de opheffing daarvan.
    
    
    
      
        Last onder dwangsom
      
    
    
    
      In het besluit van 23 januari 2023 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom met een beheersmaatregel opgelegd, omdat bouwwerkzaamheden zijn uitgevoerd zonder omgevingsvergunning.
    
    
    
      In het besluit van 4 oktober 2023 (bestreden besluit 1) heeft verweerder het primaire besluit  gehandhaafd. 
    
    
    
      Eiseres heeft tegen bestreden besluit 1 beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      
        Opheffing last onder dwangsom
      
    
    
    
      In het besluit van 29 juni 2023 (bestreden besluit 2) heeft verweerder eiseres medegedeeld dat het handhavingstraject wordt beëindigd. Dit betekent dat de last onder dwangsom met de beheersmaatregel niet meer geldt. 
    
    
    
      De rechtbank heeft bestreden besluit 2 aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit betekent dat het beroep van eiseres van rechtswege ook is gericht tegen dit besluit. 
    
    
    
      
        Verzoek om schadevergoeding
      
    
    
    
      Eiseres heeft hangende de procedure een verzoek tot € 25.000,- schadevergoeding gedaan. 
    
    
    
    
      
        Zitting
      
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep en het verzoek om schadevergoeding op 18 maart 2025 op zitting behandeld, samen met de beroepen in zaaknummer SGR 23/4907 en 23/7679. Aan de zitting hebben deelgenomen: namens eiseres: [naam 1] , bijgestaan door de gemachtigde en mr. J. de Haas, en namens verweerder: de gemachtigde, bijgestaan door [naam 2] en [naam 3] . 
    
    
    
      
        Splitsing
      
    
    
    
      Na afloop van de zitting is de rechtbank tot het oordeel gekomen dat het verzoek om schadevergoeding nader onderzoek vergt. De rechtbank heeft daarom besloten het verzoek om schadevergoeding van de onderhavige zaak te splitsen. Het verzoek om schadevergoeding wordt voortgezet onder zaaknummer SGR 25/2426.  
    
    
  
  
    Waar gaat deze zaak over?
    
    
      
        Achtergrond
      
    
    
    
      1.	Eiseres is eigenaar van het winkelpand [adres 1] in [plaats] . In dit winkelpand is in 1996 een binnenwand geplaatst, waardoor twee ruimtes ontstonden: het winkelpand [adres 2] en het winkelpand [adres 3] . Het winkelpand [adres 2] werd gebruikt door een parfumerie. Het winkelpand [adres 3] werd verhuurd aan een andere winkel. Nadat deze winkel de huur van het winkelpand [adres 3] had beëindigd, is de binnenwand verwijderd, waardoor weer sprake werd van één winkelruimte.
    
    
    
      1.1.
      Eiseres heeft geprobeerd om voor het verwijderen van de binnenwand een omgevingsvergunning te krijgen. Er zijn twee aanvragen hiervoor ingediend. Beide aanvragen zijn door verweerder afgewezen.
      
    
    
      1.2.
      In de winter van 2022/23 zijn in het winkelpand inpandige werkzaamheden verricht.
      
      
        
          De totstandkoming van de besluiten
        
      
      
      
        2.	In het primaire besluit staat dat in het pand bouwwerkzaamheden zijn uitgevoerd zonder omgevingsvergunning. Het betreft onder andere het aanbrengen van een brandwerend plafond, het wijzigen van de indeling achter in het pand en het aanbrengen van kabels voor een nog aan te brengen reclame-uiting. Omdat gebouwd is zonder omgevingsvergunning en omdat niet duidelijk is of het pand op een veilige en gezonde wijze gebruikt kan worden, heeft verweerder besloten handhavend op te treden. 
      
      
    
    
      2.1.
      Verweerder heeft daarom aan eiser gelast dat zij de overtreding van artikel 2.3a, lid 1, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) beëindigd en beëindigd houdt. In het primaire besluit staat dat eiseres aan de last kan voldoen door het pand in de oude vergunde staat terug te (laten) brengen, zoals staat aangegeven op de bijgevoegde bijlage. Verweerder heeft daarnaast een beheersmaatregel opgelegd die inhoudt dat eiseres het pand niet in gebruik mag (laten) nemen totdat zij het pand in de oude vergunde staat heeft teruggebracht. Als eiseres niet binnen drie maanden aan de opgelegde last voldoet, verbeurt zij een dwangsom van € 25.000,-. Indien eiseres niet per direct voldoet aan de beheersmaatregel verbeurt zij een dwangsom van € 50.000,-. 
      
    
    
      2.2.
      In bestreden besluit 1 heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd, met een aanvullende motivering. Verweerder stelt zich op het standpunt dat verwijdering van de binnenwand in strijd is met artikel 17.2.2 van de planregels. Er is geen zicht op legalisatie omdat verweerder niet bereid is om mee te werken aan een afwijking van het bestemmingsplan. 
      
    
    
      2.3.
      In bestreden besluit 2 heeft verweerder de last onder dwangsom ingetrokken. De huurder van het pand heeft namelijk op 28 februari 2023 een nieuwe aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend. Die vergunning is verleend en er zijn werkzaamheden in het pand uitgevoerd. Daarmee is volgens verweerder de overtreding beëindigd. 
      
    
  
  
    Het beroep
    
    
      3.	Eiseres is het niet eens met de opgelegde last onder dwangsom en de beheersmaatregel. Zij voert samengevat weergegeven aan dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie, omdat verweerder de aangevraagde omgevingsvergunningen voor het verwijderen van de binnenwand niet had mogen weigeren. Verder voert zij aan dat verweerder geen bevoegdheid had om de beheersmaatregel op te leggen, omdat hieraan niet een controlerapport van een toezichthouder van de gemeente ten grondslag ligt. Ook is in de overtreding onvoldoende duidelijk omschreven en blijkt onvoldoende welke maatregelen eiseres moet treffen. Eiseres betoogt verder dat verweerder de beheersmaatregel niet had mogen opleggen zonder begunstigingstermijn. Volgens eiseres is het opleggen van een beheersmaatregel die per direct ingaat en permanent had kunnen voortduren niet proportioneel. 
    
    
    
      3.1.
      Eiseres voert tegen bestreden besluit 2 geen afzonderlijke gronden aan.  
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank 
    
    
      
        Overgangsrecht
      
    
    
    
      4.	Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    
    
    
      4.1.
      Bij besluit van 23 januari 2023 heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo van toepassing blijft.
      
      
        
          De last onder dwangsom met beheersmaatregel
        
      
      
      
        5.	De rechtbank ziet zich in deze procedure als eerst voor de vraag gesteld voor welke overtreding de last onder dwangsom met de beheersmaatregel is opgelegd. Zoals ter zitting met partijen is besproken zijn zij er vanuit gegaan dat de last onder dwangsom is opgelegd voor het verwijderen van de binnenwand tussen de winkelpanden [adres 2] en [adres 3] . Dit staat echter niet in het besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom met de beheersmaatregel. Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat de last onder dwangsom en de beheersmaatregel onvoldoende duidelijk zijn en dat de overtreding onvoldoende duidelijk is omschreven. De rechtbank ziet hierin voldoende reden om aan te nemen dat het beroep van eiseres ook ziet op het niet noemen van het verwijderen van de binnenwand. Daarbij geldt dat de rechtbank ook niet kan toekomen aan de bespreking van de beroepsgronden van eiseres zonder eerst vast te stellen voor welke overtreding de last onder dwangsom met de beheersmaatregel is opgelegd. In het bijzonder kan de rechtbank niet beoordelen of er mogelijk sprake is van concreet zicht op legalisatie vanwege de aanvragen om een omgevingsvergunning voor het verwijderen van de binnenwand, zonder eerst vast te stellen of er überhaupt is gehandhaafd op het verwijderen van deze binnenwand. 
      
      
    
    
      5.1.
      Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over hetgeen gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.
      
    
    
      5.2.
      In het primaire besluit staat dat de last onder dwangsom met de beheersmaatregel is opgelegd omdat bouwwerkzaamheden zijn uitgevoerd zonder een omgevingsvergunning. In het besluit staat vervolgens om welke drie bouwwerkzaamheden het onder andere gaat, namelijk het aanbrengen van een brandwerend plafond, het wijzigen van de indeling achter in het pand en het aanbrengen van kabels voor een nog aan te brengen reclame-uiting. In het besluit staat nergens dat het ook gaat om het verwijderen van de binnenwand. Het besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom met de beheersmaatregel kan daarom niet anders worden gelezen dan dat dit alleen ziet op de drie genoemde overtredingen. Het rechtszekerheidsbeginsel staat eraan in de weg dat de last onder dwangsom met de beheersmaatregel ook moet worden geacht te zijn opgelegd voor het in het primaire besluit niet genoemde verwijderen van de binnenwand. 
      
      
        5.2.1.
        In het bestreden besluit heeft verweerder een motivering gegeven over de binnenwand, maar verweerder heeft de opgelegde last onder dwangsom met de beheersmaatregel niet aangepast. De rechtbank overweegt dat alleen al hierom de motivering in het besluit op bezwaar er niet voor kan zorgen dat de opgelegde last onder dwangsom met de beheersmaatregel ook is gaan zien op het verwijderen van de binnenwand. 
        
      
    
    
      5.3.
      De rechtbank overweegt vervolgens dat in het primaire besluit staat dat eiseres om de overtreding ongedaan te maken het pand in de oude vergunde staat moet terugbrengen. De rechtbank overweegt dat de herstelmaatregel daarmee vereist dat het hele pand wordt teruggebracht in de staat zoals die was in 1996 met daarbij de terugplaatsing van de verwijderde binnenwand. Hierdoor strekt de last verder dan noodzakelijk is voor het ongedaan maken van de drie overtredingen waarop de last ziet. Dit is niet toegestaan.
      
    
    
      5.4.
      De rechtbank komt reeds daarom tot het oordeel dat de opgelegde last onder dwangsom met de beheersmaatregel niet in stand kan blijven. De overige gronden van eiseres tegen de opgelegde last onder dwangsom met beheersmaatregel hoeven geen bespreking meer. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6.	De rechtbank verklaart het beroep gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit 1 vernietigen. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen en haar uitspraak in de plaats te stellen van het vernietigde bestreden besluit 1. Het bestreden besluit 2 tot het opheffen van de last onder dwangsom met beheersmaatregel kan daarom ook niet in stand blijven en zal ook worden vernietigd. 
    
    
    
      6.1.
      Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder aan eisers het betaalde griffierecht vergoeden. Ook krijgen eisers een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 1 punt op voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen in de hoorzitting, met een waarde per punt van € 647,-, en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1. De vergoeding voor proceskosten bedraagt in totaal € 3.108,-.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt bestreden besluit 1;
    - herroept het primaire besluit;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaatst treedt van het bestreden besluit 1;
    - vernietigt bestreden besluit 2;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 365,- aan eiseres te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 3.108,-. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schaaf, rechter, in aanwezigheid van mr. I. Geerink-van Loon, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 3 april 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Zie de uitspraken in de zaken met nummer SGR 23/4907 en 23/7679.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:638. 
  
  
     Zie hiervoor bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 14 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2430.