ECLI:NL:RVS:2023:3053, Raad van State, 09-08-2023, 202000236/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 januari 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland aan Oud-Bommenede Vastgoed B.V. een omgevingsvergunning eerste fase verleend voor het realiseren van 17 zorg-recreatiewoningen, een gezondheidscentrum met 3 behandelkamers, een zorgchalet, het in gebruik nemen van de bedrijfswoning ten behoeve van de huisvesting of overnachtingsmogelijkheid voor zorgverleners en het gebruiken van een bestaand gebouw (Jachthuis) voor ontvangst, ontmoetingen, zorg-gerelateerde workshops/cursussen op het perceel Kijkuitsedijk 3 in Zonnemaire. Op het perceel exploiteert OBV het agrarische bedrijf Résidence Oud-Bommenede. Op het perceel zijn twee minicampings met in totaal 30 eenheden aanwezig. De bedrijfsvoering richt zich in toenemende mate op zorgverlening in combinatie met verblijfsrecreatie. In dat kader heeft OBV een omgevingsvergunning aangevraagd voor onder meer 17 zorg-recreatiewoningen, ook zorgvilla’s genoemd. Het betreft aangepaste recreatiewoningen voor zorgbehoevenden. Zo nodig kan er tijdens het recreatiefverblijf ook zorg worden verleend.

202000236/1/R2.
    Datum uitspraak: 9 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West-­Brabant van 19 november 2019 in zaken nrs. 18/1244 en 18/1621 in de gedingen tussen:
    Natuur- en Vogelwacht Schouwen-Duiveland (hierna: de Natuur- en Vogelwacht), gevestigd te Kerkwerve, gemeente Schouwen-Duiveland,
    [wederpartij B], wonend te Zonnemaire, gemeente Schouwen-Duiveland,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 januari 2018 heeft het college aan Oud-Bommenede Vastgoed B.V. (hierna: OBV) een omgevingsvergunning eerste fase verleend voor het realiseren van 17 zorg-recreatiewoningen, een gezondheidscentrum met 3 behandelkamers, een zorgchalet, het in gebruik nemen van de bedrijfswoning ten behoeve van de huisvesting of overnachtingsmogelijkheid voor zorgverleners en het gebruiken van een bestaand gebouw (Jachthuis) voor ontvangst, ontmoetingen, zorg-gerelateerde workshops/cursussen op het perceel Kijkuitsedijk 3 in Zonnemaire (hierna: het perceel).
    Bij uitspraak van 19 november 2019 heeft de rechtbank de door Natuur- en Vogelwacht en [wederpartij B] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit van 15 januari 2018 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    De Natuur- en Vogelwacht heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft zienswijzen over het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep naar voren gebracht.
    Bij besluit van 13 oktober 2020 heeft het college opnieuw aan OBV een omgevingsvergunning eerste fase verleend voor het realiseren van 17 zorg-recreatiewoningen, een gezondheidscentrum met 3 behandelkamers, een zorgchalet op de minicamping en het in gebruik nemen van de bedrijfswoning ten behoeve van de huisvesting of overnachtingsmogelijkheid voor zorgverleners op het perceel.
    Bij besluit van 22 oktober 2020 heeft het college aan OBV een omgevingsvergunning tweede fase verleend voor het bouwen van 17 zorg-recreatiewoningen en een zorgchalet op het perceel.
    Tegen de besluiten van 13 oktober 2020 en 22 oktober 2020 hebben de Natuur- en Vogelwacht en [wederpartij B] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    Bij besluit van 25 maart 2021 heeft het college aan OBV een omgevingsvergunning verleend waarbij het besluit van 22 oktober 2020 is gewijzigd wat betreft de activiteit "bouwen".
    Tegen het besluit van 25 maart 2021 heeft [wederpartij B] gronden ingediend.
    [wederpartij B] heeft nadere stukken ingediend.
    OBV heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juli 2022, waar het college, vertegenwoordigd door mr. L.P. Koster-Braad, Natuur- en Vogelwacht, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], en [wederpartij B], bijgestaan door mr. M.M. Breukers, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, zijn verschenen.
    Voorts is ter zitting OBV, vertegenwoordigd door [gemachtigde B], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op het perceel exploiteert OBV het agrarische bedrijf Résidence Oud-Bommenede. Op het perceel zijn twee minicampings met in totaal 30 eenheden aanwezig. De bedrijfsvoering richt zich in toenemende mate op zorgverlening in combinatie met verblijfsrecreatie. In dat kader heeft OBV een omgevingsvergunning aangevraagd voor onder meer 17 zorg-recreatiewoningen, ook zorgvilla’s genoemd. Het betreft aangepaste recreatiewoningen voor zorgbehoevenden. Zo nodig kan er tijdens het recreatiefverblijf ook zorg worden verleend.
    Bij besluit van 15 januari 2018 heeft het college de gevraagde vergunning aan OBV verleend. Vast staat dat het bouwplan in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied", vastgesteld op 26 maart 2009. In dat bestemmingsplan is aan het perceel een agrarische bestemming toegekend. Met toepassing van de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, c en i, en 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) heeft het college de omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan verleend. Bij besluit van 21 december 2017 heeft de raad van de gemeente Schouwen-Duiveland een verklaring van geen bedenkingen gegeven als bedoeld in artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht. Aan de omgevingsvergunning ligt het rapport "Résidence Oud-Bommenede. Ruimtelijke onderbouwing omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan" van 4 april 2017 ten grondslag.
    De aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft overwogen dat de Natuur- en Vogelwacht geen zienswijze over het besluit van 15 januari 2018 naar voren heeft gebracht. Naar het oordeel van de rechtbank kan de Natuur- en Vogelwacht dat redelijkerwijs niet worden verweten, voor zover het de activiteit "het verrichten van activiteiten die van invloed kunnen zijn op de leefomgeving" betreft. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat het ontwerpbesluit dat ter inzage was gelegd uitsluitend zag op de activiteit "gebruiken in strijd met het bestemmingsplan" en niet óók op de activiteit "het verrichten van activiteiten die van invloed kunnen zijn op de leefomgeving". Gelet daarop heeft de rechtbank overwogen dat het de Natuur- en Vogelwacht redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij ten aanzien van de activiteit "het verrichten van activiteiten die van invloed kunnen zijn op de leefomgeving" geen zienswijze heeft ingediend. De rechtbank heeft het beroep in zoverre ontvankelijk verklaard.
    Verder heeft de rechtbank overwogen dat ten aanzien van de activiteit "het verrichten van activiteiten die van invloed kunnen zijn op de leefomgeving" geen sprake is geweest van het ter inzage leggen van een ontwerp, zodat aan het bestreden besluit een gebrek kleeft. De rechtbank heeft overwogen dat dit gebrek niet op grond van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan worden gepasseerd. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat niet kan worden uitgesloten dat andere belanghebbenden dan de Natuur- en Vogelwacht zijn benadeeld door het feit dat ten aanzien van de activiteit "het verrichten van activiteiten die van invloed kunnen zijn op de leefomgeving" geen ontwerpbesluit ter inzage is gelegd.
    De rechtbank heeft de beroepen van de Natuur- en Vogelwacht en [wederpartij B] gegrond verklaard, het besluit van 15 januari 2018 vernietigd en het college opgedragen om met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit te nemen.
    Het hoger beroep van het college
    3.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het ontwerp van het besluit van 15 januari 2018 niet ter inzage is gelegd voor de activiteit "het verrichten van activiteiten die van invloed kunnen zijn op de leefomgeving". Het college voert in dit verband aan dat bij de ter inzage gelegde stukken ook een (ontwerp) verklaring van geen bedenkingen van gedeputeerde staten van Zeeland van 15 mei 2017 was gevoegd. Hieruit kon volgens het college worden afgeleid dat het besluit van 15 januari 2018 tevens betrekking had op de activiteit "handelingen met gevolgen voor beschermde natuurgebieden". Bovendien bestaat volgens het college geen wettelijke verplichting om een ontwerp verklaring van geen bedenkingen over te nemen in het ontwerpbesluit dat ter inzage wordt gelegd.
    Voor zover sprake is van een gebrek in het besluit van 15 januari 2018, voert het college subsidiair aan dat de rechtbank dit gebrek had moeten passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Het college stelt in dit verband dat niet aannemelijk is dat andere belanghebbenden dan [wederpartij B] en de Natuur- en Vogelwacht zijn benadeeld doordat de verwijzing naar de activiteit "handelingen met gevolgen voor beschermde natuurgebieden" niet was opgenomen in het ontwerpbesluit dat ter inzage lag. Het college verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 29 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN8584.
    3.1.    Artikel 3:11, eerste lid, van de Awb luidt: "Het bestuursorgaan legt het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage, met uitzondering van stukken waarvoor bij wettelijk voorschrift mededeling op de in artikel 12 van de Bekendmakingswet bepaalde wijze is voorgeschreven."
    Artikel 6:22 van de Awb luidt: "Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld."
    3.2.    In de kennisgeving van de terinzagelegging van het ontwerpbesluit in de Staatscourant op 4 augustus 2017 staat dat het college voornemens is een omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteit "gebruik van gronden in strijd met het bestemmingsplan" als bedoeld in de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, en 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo, voor het realiseren van 17 zorg-recreatiewoningen en het bijbehorende zorgprogramma aan de Kijkuitsedijk 3 te Zonnemaire.
    Gelet op de tekst van het ontwerp van het besluit van 15 januari 2018 en de kennisgeving van de terinzagelegging van het ontwerpbesluit, overweegt de Afdeling met de rechtbank dat geen ontwerpbesluit ter inzage is gelegd ten aanzien van "het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregelen van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving" als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo. De stelling dat in het ontwerp van de verklaring van geen bedenking van 15 mei 2017 wordt gewezen op de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo, kan niet leiden tot het oordeel dat het ontwerpbesluit moet worden geacht betrekking te hebben op die activiteit. Daarbij is van belang dat in het ontwerpbesluit zelf niet wordt verwezen naar of melding wordt gemaakt van het ontwerp van de verklaring van geen bedenkingen. Blijkens het ontwerpbesluit is alleen als bijlage het document "Beroepsmogelijkheden" opgenomen. Het ontwerp van de verklaring van geen bedenkingen maakt geen deel uit van het ontwerpbesluit. Naar het oordeel van de Afdeling is het besluit van 15 januari 2018 daarmee genomen in strijd met artikel 3:11, eerste lid, van de Awb. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    Voor zover het college betoogt dat de rechtbank het besluit van 15 januari 2018 ondanks de hiervoor geconstateerde tekortkoming met toepassing van artikel 6:22 van de Awb in stand had moeten laten, overweegt de Afdeling als volgt. Naar het oordeel van de Afdeling valt niet op voorhand uit te sluiten dat andere belanghebbenden dan [wederpartij B] en de Natuur- en Vogelwacht bij een juiste terinzagelegging van het ontwerpbesluit een zienswijze naar voren hadden gebracht op grond waarvan het college tot een andere vaststelling van het besluit van 15 januari 2018 zou kunnen zijn overgegaan. De verwijzing door het college naar de door hem genoemde uitspraak van de Afdeling gaat niet op, omdat het in die uitspraak geconstateerde gebrek zag op het bij de kennisgeving van het ontwerpbesluit ontbreken van een op de zaak betrekking hebbend stuk en niet, zoals hier aan de orde, op een besluitonderdeel. De rechtbank heeft het in dit opzicht aan de besluitvorming klevende gebrek terecht niet met toepassing van artikel 6:22 van de Awb gepasseerd, aangezien niet aannemelijk is dat daardoor geen andere belanghebbenden zijn benadeeld. De rechtbank is dan ook terecht niet toegekomen aan een inhoudelijke beoordeling van de hiertegen ingestelde beroepen van de Natuur- en Vogelwacht en [wederpartij B] en heeft het college terecht opgedragen om een nieuw besluit op de aanvraag om een omgevingsvergunning, na een juiste terinzagelegging, te nemen.
    Het betoog faalt.
    Conclusie ten aanzien van het hoger beroep van het college
    4.       Het hoger beroep van het college is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
    5.       De Natuur- en Vogelwacht heeft voorwaardelijk, voor het geval de Afdeling tot het oordeel mocht komen dat het hoger beroep van het college gegrond is, incidenteel hoger beroep ingesteld. Nu de door de Natuur- en Vogelwacht gestelde voorwaarde niet is vervuld, is het incidenteel hoger beroep komen te vervallen. Aan een inhoudelijke bespreking ervan wordt dus niet toegekomen.
    De beroepen van de Natuur- en Vogelwacht en [wederpartij B]
    Inleiding
    6.       Bij besluit van 13 oktober 2020 heeft het college opnieuw aan OBV een omgevingsvergunning eerste fase verleend voor het realiseren van 17 zorg-recreatiewoningen, een gezondheidscentrum met 3 behandelkamers, een zorgchalet op de minicamping en het in gebruik nemen van de bedrijfswoning ten behoeve van de huisvesting of overnachtingsmogelijkheid voor zorgverleners op het perceel. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning met toepassing van de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, c en i, en 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo in afwijking van het bestemmingsplan verleend.
    Bij besluit van 28 april 2020 hebben provinciale staten van Zeeland een verklaring van geen bedenkingen verleend als bedoeld in artikel 6.10a van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Bij besluit van 24 september 2020 heeft de raad van de gemeente Schouwen-Duiveland een verklaring van geen bedenkingen gegeven als bedoeld in artikel 6.5, eerste lid, van het Bor.
    Aan de omgevingsvergunning ligt het rapport "Résidence Oud-Bommenede. Ruimtelijke onderbouwing omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan" van 24 april 2020 ten grondslag.
    Bij besluit van 22 oktober 2020 heeft het college aan OBV een omgevingsvergunning tweede fase verleend voor het bouwen van 17 zorg-recreatiewoningen en een zorgchalet.
    Bij besluit van 25 maart 2021 heeft het college aan OBV een omgevingsvergunning verleend waarbij de verleende vergunning van 22 oktober 2020 is gewijzigd wat betreft de activiteit "bouwen".
    De Natuur- en Vogelwacht heeft blijkens haar statuten ten doel om de bescherming van de natuur, het landschap en het milieu in de gemeente Schouwen-Duiveland te bevorderen. Zij vreest dat de voorgenomen ontwikkeling ten koste gaat van de natuur- en landschappelijke waarden in de omgeving van het projectgebied.
    [wederpartij B] woont aan de [locatie]. De 17 zorgvilla’s zijn ten oosten van zijn woning voorzien op een afstand van ongeveer 50 meter vanaf zijn woning. Hij verzet zich tegen deze ontwikkeling omdat hij gehecht is aan de ruimte en het uitzicht rondom zijn woning. Daarnaast leiden alle ontwikkelingen in zijn woonomgeving tezamen tot toenemende drukte op de Kijkuitsedijk.
    7.       De Natuur- en Vogelwacht heeft geen zienswijze over het besluit van 15 januari 2018, voor zover het de activiteit "gebruiken in strijd met het bestemmingsplan" betreft, naar voren gebracht. Onder verwijzing naar de uitspraak van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786, overweegt de Afdeling ten overvloede dat artikel 6:13 van de Awb niet aan de Natuur- en Vogelwacht kan worden tegengeworpen, aangezien het besluit van 15 januari 2018 met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure tot stand is gekomen en de Natuur- en Vogelwacht belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Dit betekent dat artikel 6:13 van de Awb ook niet aan de Natuur- en Vogelwacht kan worden tegengeworpen, voor zover zij opkomt tegen het besluit van 13 oktober 2020, wat betreft de activiteit "gebruiken in strijd met het bestemmingsplan".
    Ingetrokken beroepsgrond
    8.       [wederpartij B] heeft ter zitting de beroepsgrond ingetrokken over het besluit van de raad van de gemeente Schouwen-Duiveland van 24 september 2020 tot het afgeven van een verklaring van geen bedenkingen.
    Goede procesorde
    9.       De Natuur- en Vogelwacht heeft ter zitting betoogd dat de voorgenomen ontwikkeling zal leiden tot een toename van stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied "Grevelingen". Volgens de Natuur- en Vogelwacht heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat significante effecten op dat Natura 2000-gebied op voorhand zijn uitgesloten en geen passende beoordeling nodig is.
    9.1.    Behalve in geschillen waarin de wet het niet toestaat, kunnen ook na afloop van de beroepstermijn en, als die termijn is gegeven, na de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Awb, nieuwe gronden worden ingediend. Deze mogelijkheid wordt begrensd door de goede procesorde. De goede procesorde laat het indienen van een nieuwe beroepsgrond niet toe als andere partijen onvoldoende op die beroepsgrond kunnen reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor op andere wijze wordt belemmerd. Dat is in dit geval aan de orde. De Natuur- en Vogelwacht heeft deze beroepsgrond eerst ter zitting naar voren gebracht en daardoor was het voor het college niet mogelijk om op adequate wijze op deze beroepsgrond te reageren. Niet gebleken is dat de Natuur- en Vogelwacht deze beroepsgrond niet in een eerder stadium van de procedure naar voren heeft kunnen brengen. Gelet hierop is het eerst ter zitting aanvoeren van dit betoog in dit geval in strijd met een goede procesorde. De Afdeling laat deze grond daarom buiten beschouwing.
    Vergunningverlening
    10.     [wederpartij B] betoogt dat de verleende omgevingsvergunning van 25 maart 2021 voor het wijzigen van de verleende omgevingsvergunning niet gefaseerd is verleend en dat deze wijzigingsvergunning daarmee in de plaats treedt van zowel de omgevingsvergunning eerste fase als de omgevingsvergunning tweede fase. Omdat de wijzigingsvergunning alleen betrekking heeft op de activiteit bouwen, ontbreekt nu een vergunning voor de activiteiten "gebruiken in strijd met het bestemmingsplan" en "het verrichten van een activiteit die van invloed kan zijn op de fysieke leefomgeving". Hij wijst er daarbij op dat in de wijzigingsvergunning staat dat het bouwplan is getoetst aan het bestemmingsplan en dat het ingediende bouwplan voldoet aan de bepalingen van het bestemmingsplan, hetgeen dus niet het geval is.
    10.1.  Artikel 2.5 van de Wabo luidt, voor zover van belang:
    "1. Op verzoek van de aanvrager wordt een omgevingsvergunning in twee fasen verleend. De eerste fase heeft slechts betrekking op de door de aanvrager aan te geven activiteiten.
    […]
    8. De beschikkingen waarbij positief is beslist op de aanvragen met betrekking tot de eerste en tweede fase worden, als deze in werking zijn getreden, tezamen aangemerkt als een omgevingsvergunning."
    10.2.  In het besluit van 25 maart 2021 staat dat een aanvraag is ingediend voor het wijzigen van een verleende vergunning voor het bouwen van 17 zorgvilla's op het perceel en dat een omgevingsvergunning wordt verleend voor de activiteit "bouwen". Het college heeft ter zitting bevestigd dat in de overwegingen die ten grondslag liggen aan het besluit ten onrechte staat dat het bouwplan voldoet aan de bepalingen van het bestemmingsplan en bedoeld is om alleen de omgevingsvergunning te wijzigen voor zover het de activiteit "bouwen" betreft. Naar het oordeel van de Afdeling kan het besluit van 25 maart 2021 tot wijziging van de verleende omgevingsvergunning niet anders worden uitgelegd dan dat deze alleen de omgevingsvergunning wijzigt voor zover het de activiteit "bouwen" betreft. In het besluit van 25 maart 2021 is ook geen aanwijzing te vinden dat de omgevingsvergunning voor de andere vergunde activiteiten "gebruik van gronden in strijd met het bestemmingsplan" en "het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregelen van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving" is ingetrokken. Dit betekent dat de overige vergunde activiteiten ongewijzigd vergund blijven.
    Het betoog faalt.
    De ladder voor duurzame verstedelijking
    11.     De Natuur- en Vogelwacht betoogt dat het bouwplan in strijd is met de in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro opgenomen verantwoordingsplicht. Zij voert in dit verband aan dat het bouwplan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Aan het bouwplan is ten onrechte geen laddertoets ten grondslag gelegd. Voorts voorziet het bouwplan volgens de Natuur- en Vogelwacht niet in een behoefte. Uit de Zeeuwse Kustvisie volgt onder andere dat het aanbod aan nieuwe recreatiewoningen harder toeneemt dan de toenemende vraag en dat hierdoor in 2020 ongeveer 1400 recreatiewoningen het contact met de markt zullen verliezen. Wat voor de Schouwse kust geldt, geldt volgens de Natuur- en Vogelwacht ook voor geheel Schouwen-Duiveland. Het projectgebied ligt immers op 12 km van de Noordzeekust. Bovendien vindt er een massale ontwikkeling plaats waarin traditionele campings worden omgevormd tot vakantiehuizenparken. Het college stelt ten onrechte dat de ontwikkeling Cornelia, op een afstand van 1,5 km van het projectgebied, niet voorziet in tijdelijke zorgvoorzieningen. De Cornelia is volgens de Natuur- en Vogelwacht namelijk volledig gericht op revalidatie, bijvoorbeeld na een operatie.
    11.1.  Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
    Artikel 5.20 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) luidt: "Voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet zijn de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, eerste lid, van het Bro van overeenkomstige toepassing."
    Zoals de Afdeling in de overzichtsuitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, heeft overwogen, verplicht artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro het betrokken bestuursorgaan om in de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, de behoefte aan de voorgenomen stedelijke ontwikkeling te beschrijven. Bij deze behoefte gaat het, blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling, niet alleen om de kwantitatieve behoefte. Het kan ook gaan om de kwalitatieve behoefte, zijnde de behoefte aan het specifieke karakter van de voorziene stedelijke ontwikkeling. In de beschrijving dient inzichtelijk te worden gemaakt dat het plan niet tot onnodig nieuw ruimtebeslag leidt en geen zodanige leegstand tot gevolg zal hebben dat dit tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie in het verzorgingsgebied van de voorziene ontwikkeling zal leiden. De omstandigheid dat een kwantitatieve behoefte ontbreekt, de omstandigheid dat een ruimtelijke ontwikkeling zal leiden tot een overaanbod in een bepaalde branche, de omstandigheid dat een ruimtelijke ontwikkeling zal leiden tot marktverschuiving in een bepaalde branche, of tot sluiting van ondernemingen, of dat deze zal leiden tot leegstand betekenen nog niet dat niet is voldaan aan het bepaalde in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
    11.2.  Het plan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
    In de ruimtelijke onderbouwing, par. 3.1.2, staat dat het bouwplan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling en moet worden getoetst aan de ladder voor duurzame verstedelijking. In de ruimtelijke onderbouwing is vervolgens bezien of wordt voldaan aan de uitgangspunten van de ladder. De stelling dat ten onrechte geen laddertoets aan het bouwplan ten grondslag is gelegd, mist derhalve feitelijke grondslag.
    In de ruimtelijke onderbouwing is uiteengezet dat de voorgenomen ontwikkeling voorziet in een kwalitatieve behoefte om recreatiemogelijkheden te bieden aan zorgbehoevenden die geen gebruik kunnen maken van reguliere verblijfsrecreatieve voorzieningen. De combinatie van zorg en verblijfsrecreatie in agrarisch gebied is in de ruime omgeving van het projectgebied niet beschikbaar. Volgens de ruimtelijke onderbouwing betreft de voorgenomen ontwikkeling vanwege de kleinschalige, hoogwaardige zorg in combinatie met het toeristische aspect geen vorm van recreatie die concurreert met het bestaande recreatieve aanbod in de regio. Volgens de ruimtelijke onderbouwing blijkt de kwalitatieve behoefte aan de combinatie van recreatie en zorg ook uit het bureau- en veldonderzoek "Verzorgende recreatie in Zeeland". Daarin komt naar voren dat belang wordt gehecht aan veiligheid en vrijheid, nabijheid van dierbaren, kwalitatief goede zorg en zorgvoorzieningen en de landschappelijke beleving. Verder is in de ruimtelijke onderbouwing toegelicht dat uit de huidige bezettingsgraad van het bestaande zorgchalet van 74%, waarbij nog geen acquisitie bij zorgverleners heeft plaatsgevonden, blijkt dat er voldoende vraag bestaat aan zorgrecreatiewoningen en dat voor relevante leegstand niet hoeft te worden gevreesd. Voort is toegelicht dat de voorgenomen ontwikkeling plaatsvindt buiten bestaand stedelijk gebied. Het landelijke karakter van de omgeving van het projectgebied is onderdeel van het concept om hulpbehoevenden recreatiemogelijkheden te bieden. Het mogelijk maken van de voorgenomen ontwikkelingen in bestaand stedelijk gebied is volgens de ruimtelijke onderbouwing daarom geen alternatief.
    De Afdeling ziet in de gegeven omstandigheden geen grond om eraan te twijfelen dat de voorgenomen ontwikkeling voorziet in een kwalitatieve behoefte om recreatiemogelijkheden te bieden aan zorgbehoevenden die geen gebruik kunnen maken van reguliere verblijfsrecreatieve voorzieningen. Niet gebleken is dat deze voorzieningen elders in het verzorgingsgebied worden aangeboden. Anders dan de Natuur- en Vogelwacht stelt, voorziet het bouwplan niet in reguliere recreatiewoningen. In de voorschriften van de omgevingsvergunning is immers opgenomen dat de zorg-recreatiewoningen en het zorgchalet dienen voor gebruik voor recreëren in combinatie met het ontvangen van zorg en voor maximaal 3 maanden per jaar mogen worden verhuurd als recreatiewoning. Tegen het gebruik als reguliere recreatiewoning kan daarom handhavend worden opgetreden. Voor zover de Natuur- en Vogelwacht stelt dat de Cornelia voorziet in vergelijkbare voorzieningen, heeft de raad toegelicht dat de Cornelia een regulier woonzorgcentrum is, waar patiënten permanent wonen en revalideren en waar geriatrische zorg wordt aangeboden. De Natuur- en Vogelwacht heeft dit niet bestreden. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college zich onder verwijzing naar de ruimtelijke onderbouwing op het standpunt heeft mogen stellen dat de voorgenomen ontwikkeling niet zal leiden tot leegstand die uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbaar is.
    Het besluit van 25 maart 2021 is naar het oordeel van de Afdeling dus niet vastgesteld in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Het betoog faalt.
    Natuur, landschaps- en cultuurhistorische waarden
    12.     De Natuur- en Vogelwacht betoogt dat het realiseren van 17 zorg-recreatiewoningen leidt tot een aantasting van de natuur-, landschaps- en cultuurhistorische waarden in de omgeving van projectgebied. Zij voert in dit verband aan dat het college ten onrechte stelt dat het bouwplan leidt tot een positieve ontwikkeling voor de natuur en geen verlies van biodiversiteit aan de orde is. De Natuur- en Vogelwacht stelt dat het bouwplan ten koste gaat van de natuurwaarden rust, ongereptheid, duisternis en ongestoorde vergezichten. Verder gaat het bouwplan volgens haar ten koste van in de omgeving voorkomende soorten, zoals roofvogels, de kerkuil, patrijs, eendensoorten, ganzen en leeuweriken. Voorts worden volgens haar de cultuurhistorische waarde en de belevingswaarde van de omgeving aangetast.
    12.1.  In paragraaf 1.3 van de ruimtelijke onderbouwing staat dat op de gronden in het projectgebied het bestemmingsplan "Buitengebied", vastgesteld op 26 maart 2009 (hierna: het bestemmingsplan), van toepassing is. In het bestemmingsplan is aan de gronden op het perceel de bestemming "Agrarisch" en de aanduiding "minicamping" toegekend. Ter plaatse is onder meer een grondgebonden agrarisch bedrijf toegestaan en ondergeschikte extensieve dagrecreatie met bijbehorende fiets- en wandelpaden en voorzieningen. In de ruimtelijke onderbouwing staat dat met een bij het bouwplan behorend landschappelijk inpassingsplan is geregeld dat op een gebied van ongeveer 2,5 ha groot ongeveer 1,6 ha landschappelijk wordt ingepast door afwisselend hogere en lagere beplanting en bloemrijk grasland aan te leggen. Hierdoor worden de zorgvilla's landschappelijk ingepast in de omgeving. Het college heeft in de zienswijzennota toegelicht dat het omzetten van landbouwgrond naar nieuwe natuur, waarin het bouwplan voorziet, een positieve ontwikkeling is voor de natuurwaarden ter plaatse.
    Verder is in paragraaf 4.7 van de ruimtelijke onderbouwing ingegaan op de vraag of de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) aan de uitvoerbaarheid van het bouwplan in de weg staat wegens in de omgeving voorkomende soorten. Geconcludeerd wordt dat de Wnb niet aan de uitvoerbaarheid van het bouwplan in de weg staat, mits rekening wordt gehouden met het broedseizoen voor vogels en tijdens de uitvoering van de werkzaamheden maatregelen worden genomen om te voorkomen dat (her)vestiging van beschermde soorten kan plaatsvinden. Een ontheffing op grond van de Wnb is volgens de ruimtelijke onderbouwing niet nodig.
    Voorts hebben gedeputeerde staten van Zeeland op 28 april 2020 een verklaring van geen bedenkingen (hierna: vvgb) afgegeven voor het bouwplan. In de vvgb wordt geconcludeerd dat er geen overtreding van de verbodsbepalingen uit de Wnb met betrekking tot beschermde soorten te verwachten valt en dat het bouwplan geen strijd oplevert met overige wettelijke voorschriften of provinciaal beleid.
    In par. 4.9 van de ruimtelijke onderbouwing staat verder dat het aspect cultuurhistorische waarde in kaart is gebracht en geen belemmering vormt voor de voorgenomen ontwikkeling. De voormalige agrarische bedrijfswoning aan de Kijkuitsedijk 3 is aangemerkt als cultuurhistorisch waardevol. Omdat de huidige objecten in stand worden gelaten, is er geen aantasting van de cultuurhistorische waarden aanwezig. In de ruimtelijke onderbouwing wordt in dit verband ook verwezen naar de notitie "Cultuur Historische Monumenten" van 28 april 2014, opgesteld door provincie Zeeland, dat als bijlage 12 bij de ruimtelijke onderbouwing is gevoegd.
    De Natuur- en Vogelwacht heeft niet aangevoerd dat de gegevens waarop de hiervoor bedoelde conclusies zijn gebaseerd gebreken of leemten bevatten. Het college heeft zich op deze gegevens mogen baseren.
    Gelet op het voorgaande, overweegt de Afdeling dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de natuur-, landschaps- en cultuurhistorische waarden in de omgeving van projectgebied niet worden aangetast. Het betoog faalt.
    Verkeersveiligheid
    13.               De Natuur- en Vogelwacht betoogt dat het bouwplan leidt tot verkeersonveilige situaties in de omgeving van het projectgebied. Zij voert in dit verband aan dat de toegangsweg Kijkuitsedijk met een breedte van 3,15 m te smal is. Hierdoor moet tegemoetkomend verkeer in de berm rijden. Bovendien is het uitwijken in de bermen niet altijd mogelijk door plasvorming in de kuilen van de bermen, door het aan de noordzijde van Kijkuitsedijk stijgende dijktalud en door het aan de zuidzijde sterk dalend dijktalud.
    De Natuur- en Vogelwacht voert verder aan dat het college niet heeft kunnen uitgaan van de bij het bouwplan behorende "Ontsluitingstoets Residence Oud Bommenede te Zonnemaire" van 4 augustus 2020, opgesteld door Waterschap Scheldestromen. De Natuur- en Vogelwacht stelt dat de ontsluitingstoets dateert van na de terinzagelegging van het ontwerpbesluit en daarom niet aan de besluitvorming ten grondslag kon worden gelegd. Verder stelt zij dat uit de ontsluitingstoets zelf blijkt dat de capaciteitsgrens van de Kijkuitsedijk door het bouwplan zal worden overschreden. De ontsluitingstoets bevat volgens de Natuur- en Vogelwacht ook inhoudelijke gebreken. Er wordt ten onrechte van uitgegaan dat recreatief verkeer zich alleen beperkt tot de vier zomermaanden. Het ophogen van de capaciteit met 25% is dus niet mogelijk voor de overige 8 maanden. Verder zijn de tellingen van de fietsers gebaseerd op tellingen uit 2015 en daarmee op sterk verouderde gegevens. Voorts is de Kijkuitsedijk uit oogpunt van verkeersveiligheid niet geschikt voor gebruik door fietsers en wandelaars. De Natuur- en Vogelwacht stelt verder dat in de ruimtelijke onderbouwing ten onrechte is opgenomen dat in de ontsluitingstoets rekening is gehouden met de ontwikkeling van de nabij gelegen in voorbereiding zijnde ontwikkeling Ecomaire.
    13.1.  Artikel 8:69a van de Awb luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
    De Natuur- en Vogelwacht komt blijkens haar statuten op voor de bescherming van de natuur, het landschap en het milieu in de gemeente Schouwen-Duiveland. De Natuur- en Vogelwacht beroept zich met de beroepsgrond over de verkeersveiligheid niet op normen die strekken tot de bescherming van de natuur, het landschap en het milieu in de gemeente Schouwen-Duiveland. Gelet hierop ziet de Afdeling in dit geval niet dat de Natuur- en Vogelwacht zich in zoverre beroept op een norm die strekt tot bescherming van haar belang.
    Dit betekent dat artikel 8:69a van de Awb eraan in de weg staat om het besluit te vernietigen vanwege de beroepsgrond van de Natuur- en Vogelwacht over de verkeersveiligheid. De Afdeling zal deze beroepsgrond dan ook niet inhoudelijk bespreken.
    De Verordening ruimte provincie Zeeland
    14.     [wederpartij B] betoogt dat de omgevingsvergunning in strijd is met artikel 2.2, eerste lid, van de Verordening ruimte provincie Zeeland. Volgens [wederpartij B] maakt de omgevingsvergunning een zorgfunctie mogelijk, een vorm van bedrijvigheid waaraan deze bepaling in de weg staat. Hij stelt dat de ontwikkeling als één geheel dient te worden beschouwd, en niet - zoals het college heeft gedaan - als een ontwikkeling die in twee delen kan worden gescheiden. Het college beschouwt de 17 zorgvilla’s als uitbreiding van het bestaande recreatief bedrijf en de overige vergunde activiteiten als nieuwe economische drager (hierna: NED). Volgens [wederpartij B] is dat onjuist en staat ook bij de 17 zorgvilla’s de zorg voorop als onderdeel van de gehele ontwikkeling. Daarmee beroept het college zich ten onrechte op de uitzonderingen als genoemd in het tweede lid. [wederpartij B] wijst erop dat de zorgvilla’s het grootste deel van het jaar verplicht een zorgfunctie hebben en slechts drie maanden per jaar een louter recreatieve functie.
    14.1.  Ten tijde van het besluit van 13 oktober 2020 gold de Omgevingsverordening Zeeland 2018. Deze verordening is in werking getreden op 21 september 2018.
    Artikel 11.1.1, tweede lid, van de Omgevingsverordening luidt: "Het recht zoals dat gold vóór inwerkingtreding van deze verordening blijft van toepassing ten aanzien van een vergunning, vrijstelling, melding of ontheffing waarvan de aanvraag is ingediend vóór dat tijdstip."
    De aanvraag dateert van 31 maart 2015. Daarmee is de voorheen geldende verordening, de Verordening ruimte provincie Zeeland uit 2012 (hierna: de Verordening), van toepassing.
    Artikel 2.2, eerste en tweede lid, van de Verordening luidt:
    "1. In een bestemmingsplan worden bedrijven uitsluitend toegelaten op gronden die op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening daartoe zijn bestemd alsmede op bedrijventerreinen.
    2. Het eerste lid is niet van toepassing op:
    a. grondstoffenwinning;
    b. olie- en gaswinning;
    c. waterwinning;
    d. afvalstort;
    e. nutsvoorzieningen;
    f. horeca- en recreatiebedrijven;
    g. agrarische bedrijven, de vestiging van nieuwe economische dragers, de mogelijkheden voor niet-agrarische activiteiten in het landelijk gebied en energieopwekking als bedoeld in bijlage 1 bij deze verordening alsmede overige krachtens deze verordening toegelaten bedrijvigheid;
    h. overige functioneel aan het buitengebied gebonden bedrijvigheid;
    i. solitaire bedrijvigheid binnen de bebouwde kom.
    Artikel 1.1, onder e, van de Verordening luidt:
    "[…] bedrijf: een onderneming die is gericht op het vervaardigen, bewerken, installeren en verhandelen van goederen dan wel op het bedrijfsmatig verlenen van diensten waarbij eventueel detailhandel uitsluitend plaatsvindt als ondergeschikt en niet zelfstandig onderdeel van de onderneming in de vorm van verkoop of levering van ter plaatse vervaardigde bewerkte of herstelde goederen dan wel goederen die in rechtstreeks verband staan met de uitgeoefende handelingen […]."
    14.2.  Het college stelt dat de hoofdfunctie van de zorgvilla’s recreatief verblijf is. Het gaat om recreatiewoningen die geschikt zijn voor mensen die vanwege hun beperking niet terecht kunnen in een doorsnee vakantiewoning. Zo zijn de recreatiewoningen gelijkvloers en ruimer opgezet ten behoeve van rollator- en rolstoelgebruikers. De zorgvilla’s zijn bedoeld voor het recreatief verblijf van het hele gezin. Zo nodig kan tijdens het recreatief verblijf de zorg die zorgbehoevenden thuis ontvangen worden voortgezet. Het bouwen van 17 zorgvilla's is volgens het college het vestigen van een recreatiebedrijf en valt niet onder artikel 2.2, eerste lid, van de Verordening. De bestaande bebouwing wordt gebruikt als gezondheidscentrum voor eventuele behandelingen, het geven van workshops en de overnachting van zorgpersoneel. De activiteiten in de bestaande bebouwing zijn volgens het college de vestiging van een nieuwe economische drager en vallen evenmin onder artikel 2.2, eerste lid, van de Verordening.
    14.3.  De Verordening laat de vestiging van een recreatiebedrijf en de vestiging van nieuwe economische dragers bij een agrarisch bedrijf toe. De Afdeling is van oordeel dat het college de voorgenomen activiteiten, mede gelet op de vergunningvoorschriften, in hoofdzaak als een recreatiebedrijf heeft mogen aanmerken, omdat de zorgfunctie ondergeschikt is aan de recreatiefunctie. Ook blijft het agrarisch bedrijf in stand en vormen de activiteiten daarbij dus ook een vestiging van een nieuwe economische drager. Dit betekent dat artikel 2.2, eerste lid, van de Verordening niet van toepassing is en de betrokken activiteiten dus niet in strijd zijn met de Verordening. Overigens heeft het college van gedeputeerde staten van de provincie Zeeland de activiteiten in het vooroverleg ook aangemerkt als onderdeel van een recreatiebedrijf en niet van een zorgbedrijf. Volgens gedeputeerde staten biedt het provinciaal beleid de mogelijkheid voor de nieuwvestiging van een recreatiebedrijf en ligt het bedrijf in een regionale ontwikkellocatie.
    Het betoog faalt.
    Conclusie ten aanzien van het beroep van de Natuur- en Vogelwacht en [wederpartij B]
    15.     De beroepen van de Natuur- en Vogelwacht en [wederpartij B] tegen de besluiten van 13 en 22 oktober 2020 en 25 maart 2021 zijn ongegrond.
    Proceskosten
    16.     Het college moet de proceskosten van [wederpartij B] in hoger beroep vergoeden.
    Griffierecht
    17.     Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb wordt van het college griffierecht geheven voor het instellen van hoger beroep.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    II.       verklaart de beroepen ongegrond;
    III.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland tot vergoeding van bij [wederpartij B] in verband met de behandeling van het hoger beroep van het college opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 837,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.      bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland € 532,- aan griffierecht wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.K. El-Wanni, griffier.
    w.g. Sevenster
    voorzitter
    w.g. El-Wanni
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 9 augustus 2023
    911