ECLI:NL:RVS:2025:1124, Raad van State, 19-03-2025, 202200521/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-03-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 augustus 2020 heeft de voorzitter van de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond  het "Aanwijzingsbesluit gebieden en locaties waar het verplicht is een mondkapje te dragen behorende bij de Noodverordening COVID-19 Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond"  vastgesteld. In verband met de coronacrisis heeft de voorzitter, voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Tijdelijke wet maatregelen covid-19, besloten om op grond van artikel 39 van de Wet veiligheidsrisico’s alle in dat artikel genoemde bevoegdheden van de tot de regio behorende burgemeesters over te nemen. Daartoe behoorde ook de bevoegdheid om op grond van artikel 176, eerste lid, van de Gemeentewet algemeen verbindende voorschriften te geven die ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig zijn. Gelet op aanwijzingen van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, mede namens de minister van Justitie en Veiligheid, heeft de voorzitter de Noodverordening COVID-19 Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond van 4 augustus 2020 vastgesteld.

202200521/1/A3.
    Datum uitspraak: 19 maart 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante A], gevestigd te Rotterdam (hierna: het advocatenkantoor), en [appellant B],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 16 december 2021 in zaak nr. 21/1595 in het geding tussen:
    appellanten
    en
    de voorzitter van de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond (hierna: de voorzitter).
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 augustus 2020 heeft de voorzitter het "Aanwijzingsbesluit gebieden en locaties waar het verplicht is een mondkapje te dragen behorende bij de Noodverordening COVID-19 Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond" (hierna: het Aanwijzingsbesluit) vastgesteld.
    Bij besluit van 5 februari 2021 heeft de voorzitter het door [appellant B] en het advocatenkantoor daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 16 december 2021 heeft de rechtbank het door [appellant B] en het advocatenkantoor daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover daarbij [appellant B] en het advocatenkantoor niet als belanghebbende zijn aangemerkt en bepaald dat de rechtsgevolgen ervan in stand blijven.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant B] en het advocatenkantoor hoger beroep ingesteld.
    De voorzitter heeft een nader stuk ingediend.
    [appellant B] en het advocatenkantoor hebben ook een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 november 2024, waar [appellant B] en het advocatenkantoor zijn vertegenwoordigd door [gemachtigde], advocaat te Rotterdam. Verder is de voorzitter, vertegenwoordigd door mr. S.B.H. Fijneman en E.W. van Blommestein, verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het wettelijk kader is weergegeven in de bijlage bij deze uitspraak.
    Waar gaat deze zaak over?
    2.       In verband met de coronacrisis heeft de voorzitter, voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Tijdelijke wet maatregelen covid-19, besloten om op grond van artikel 39 van de Wet veiligheidsrisico’s alle in dat artikel genoemde bevoegdheden van de tot de regio behorende burgemeesters over te nemen. Daartoe behoorde ook de bevoegdheid om op grond van artikel 176, eerste lid, van de Gemeentewet algemeen verbindende voorschriften te geven die ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig zijn. Gelet op aanwijzingen van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, mede namens de minister van Justitie en Veiligheid, heeft de voorzitter de Noodverordening COVID-19 Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond van 4 augustus 2020 (hierna: Noodverordening) vastgesteld.
    3.       Op grond van artikel 2.5a, eerste lid, van de Noodverordening is het voor personen van 13 jaar en ouder verboden zich in de door de voorzitter aangewezen gebieden of locaties te bevinden zonder een niet-medisch mondkapje te dragen. De voorzitter kan het verbod beperken tot bepaalde tijdvakken. Het verbod geldt niet in besloten plaatsen die zijn gelegen in de aangewezen gebieden of locaties.
    4.       Bij besluit van 4 augustus 2020 heeft de voorzitter op grond van artikel 2.5a, eerste lid, van de Noodverordening het Aanwijzingsbesluit vastgesteld. Daarbij zijn drie grote marktterreinen, drie overdekte winkelcentra en het centrumgebied van Rotterdam, zoals aangeven op de bijbehorende kaart, aangewezen als gebied waar het verboden is om zich zonder een niet-medisch mondkapje te dragen, te bevinden. De voorzitter heeft het verbod beperkt tot het tijdvak tussen 6:00 en 22:00 uur. Het advocatenkantoor waar [appellant B] werkt ligt in het aangewezen gebied. Het Aanwijzingsbesluit heeft tot gevolg dat [appellant B], andere medewerkers en bezoekers van het advocatenkantoor van 13 jaar en ouder tussen 06:00 en 22:00 uur een niet-medisch mondkapje in dit gebied moeten dragen als zij zich van en naar het advocatenkantoor begeven.
    5.       De voorzitter heeft het bezwaar van [appellant B] en het advocatenkantoor niet-ontvankelijk verklaard omdat zij geen belanghebbenden zijn bij het Aanwijzingsbesluit en omdat er geen procesbelang meer is bij een beoordeling van het bezwaar.
    Wat heeft de rechtbank overwogen?
    6.       De rechtbank heeft het besluit op bezwaar vernietigd omdat de voorzitter het advocatenkantoor ten onrechte niet heeft aangemerkt als belanghebbende. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van dit besluit in stand gelaten omdat de voorzitter zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant B] en het advocatenkantoor geen procesbelang hebben bij een beslissing op het bezwaar. Daartoe is het volgende overwogen.
    Het Aanwijzingsbesluit is van rechtswege vervallen met ingang van 31 augustus 2020. Met ingang van 1 december 2020 is ook de Noodverordening vervallen en is de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 en de daarop gebaseerde regelgeving, waaronder de Regeling aanvullende mondkapjesverplichtingen covid-19, in werking getreden. De mogelijkheid tot het verplicht stellen van het dragen van een mondkapje is dus vanaf 1 december 2020 gebaseerd op een wet in formele zin. De rechtbank volgt daarom niet de stelling van [appellant B] en het advocatenkantoor dat zij belang hebben bij een inhoudelijke beoordeling omdat eenzelfde discussie zich in de toekomst zou kunnen voordoen en er daarom sprake zou zijn van een zaaksoverstijgend maatschappelijk en juridisch belang. Een toekomstige mondkapjesplicht zal namelijk een andere juridische grondslag hebben en het besluit daartoe zal door een ander bestuursorgaan worden genomen. Ook zullen de feiten en omstandigheden ten tijde van het invoeren van een nieuwe mondkapjesverplichting anders zijn, aangezien de situatie met betrekking tot het coronavirus, de te nemen maatregelen, vaccinaties en behandelmogelijkheden voortdurend aan verandering onderhevig zijn. Er is geen sprake van een toekomstige vergelijkbare situatie, omdat in de toekomst op basis van de dan geldende regelgeving en alle dan relevante feiten en omstandigheden een nieuwe beoordeling zal moeten plaatsvinden. Dat [appellant B] en het advocatenkantoor een uitspraak willen over de vraag of het instellen van een mondkapjesverplichting gelegitimeerd is zonder dat daarvoor een permanente wettelijke basis bestaat, betreft de wens een principiële uitspraak op dit punt te ontvangen en die wens levert geen rechtens te honoreren belang op.
    De rechtbank ziet in het door [appellant B] en het advocatenkantoor genoemde belang om rechtsbescherming te verkrijgen tegen het Aanwijzingsbesluit geen aanleiding voor een ander oordeel, omdat zij direct na het van kracht worden van het Aanwijzingsbesluit bezwaar hadden kunnen maken en met spoed om een voorlopige voorziening hadden kunnen vragen.
    7.       [appellant B] en het advocatenkantoor zijn het er niet mee eens dat de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand heeft gelaten en hebben daarom hoger beroep ingesteld.
    Wat hebben [appellant B] en het advocatenkantoor aangevoerd?
    8.       [appellant B] en het advocatenkantoor betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen zaaksoverstijgend maatschappelijk en juridisch belang is bij het verkrijgen van een inhoudelijk oordeel. De discussie gaat niet alleen over de mondkapjesplicht neergelegd in het Aanwijzingsbesluit, maar ook over de inzet van beperkende maatregelen in een crisissituatie en de daaraan verbonden juridische discussie of met het inzetten van deze maatregelen geen ongerechtvaardigde inbreuk wordt gemaakt op grondrechten. Een inhoudelijk oordeel over de mondkapjesplicht is ook van belang in verband met terugkerende besluiten van gelijke strekking. Hoewel de juridische grondslag anders zal zijn, zal de discussie over de aard en impact van de inbreuk op grondrechten hetzelfde blijven. Een inhoudelijk oordeel zal duidelijkheid bieden over de omstandigheden waaronder een dergelijke inbreuk mag plaatsvinden.
    Verder voeren zij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij een verzoek om een voorlopige voorziening hadden kunnen indienen. Een voorlopige voorzieningenprocedure heeft een voorlopig karakter en is niet bindend voor de bezwaarprocedure. Zij hebben daarom geen effectief rechtsmiddel gehad om op te komen tegen het Aanwijzingsbesluit. Dat levert strijd op met artikel 13 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
    Tot slot betogen zij dat de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar wegens het verlies van procesbelang strijd met artikel 6 van het EVRM oplevert omdat door enkel tijdsverloop de toegang tot de rechter verloren is gegaan. Zij verwijzen daartoe naar een uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 17 juli 2018, ECLI:CE:ECHR:2018:0717JUD000547506, (Ronald Vermeulen v. België).
    Beoordeling
    8.1.    De gronden die [appellant B] en het advocatenkantoor in hoger beroep hebben aangevoerd over het gestelde zaaksoverstijgend maatschappelijk en juridisch belang zijn zo goed als een herhaling van wat zij in beroep hebben aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. Het advocatenkantoor en [appellant B] hebben geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 6.6 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    8.2.    Voor zover [appellant B] en het advocatenkantoor hebben aangevoerd dat zij niet beschikten over een effectief rechtsmiddel en dat daarom sprake is van strijd met artikel 13 van het EVRM, overweegt de Afdeling het volgende.
    Daargelaten of artikel 13 van het EVRM in dit geval van toepassing is, overweegt de Afdeling dat [appellant B] en het advocatenkantoor de rechtmatigheid van het Aanwijzingsbesluit in beginsel door de rechter konden laten toetsen. Na de bekendmaking van het Aanwijzingsbesluit konden zij direct bezwaar maken en met spoed een verzoek om een voorlopige voorziening bij de rechtbank indienen. Zij beschikten daarmee dus wel over een effectief rechtsmiddel. Naar aanleiding van zo’n verzoek kon de voorzieningenrechter het Aanwijzingsbesluit zo nodig schorsen en een materieel oordeel over het Aanwijzingsbesluit geven. [appellant B] en het advocatenkantoor hebben geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om een verzoek om een voorlopige voorziening in te dienen. Het betoog slaagt daarom niet.
    8.3.    De Afdeling volgt ook niet het betoog van [appellant B] en het advocatenkantoor dat sprake is van strijd met artikel 6 van het EVRM omdat door enkel tijdsverloop de toegang tot de rechter verloren is gegaan. De situatie van [appellant B] en het advocatenkantoor is niet vergelijkbaar met die van betrokkenen in het door hun genoemde arrest van 17 juli 2018. [appellant B] en het advocatenkantoor hebben, anders dan de betrokkenen in dat arrest, niet door de lengte van de procedure het procesbelang verloren, maar door de korte duur van het Aanwijzingsbesluit. De korte geldigheidsduur van het Aanwijzingsbesluit was bij [appellant B] en het advocatenkantoor bekend, zodat het op hun weg lag om tijdig de daartoe openstaande rechtsmiddelen in te stellen. Het recht van appellanten op toegang tot de rechter is door het vereiste van het bestaan van procesbelang niet in de kern aangetast.
    8.4.    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, moet worden bevestigd.
    10.     De voorzitter hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. H. Benek en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, griffier.
    w.g. Wissels
    voorzitter
    w.g. Larsson-van Reijsen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 maart 2025
    978
     
    BIJLAGE
     
    Gemeentewet
    Artikel 175
    1. In geval van oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen, dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, is de burgemeester bevoegd alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken.
    […].
    Artikel 176
    1. Wanneer een omstandigheid als bedoeld in artikel 175, eerste lid, zich voordoet, kan de burgemeester algemeen verbindende voorschriften geven die ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig zijn. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken. Hij maakt deze voorschriften bekend op een door hem te bepalen wijze.
    […].
    Wet veiligheidsregio’s
    Artikel 39
    1. In geval van een ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis, of van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, is de voorzitter van de veiligheidsregio ten behoeve van de rampenbestrijding en crisisbeheersing in de betrokken gemeenten bij uitsluiting bevoegd toepassing te geven aan:
    a. […];
    b. de artikelen 172 tot en met 177 van de Gemeentewet, met uitzondering van artikel 176, derde tot en met zesde lid;
    […].
    Noodverordening COVID-19 Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond
    4 augustus 2020
    Artikel 2.5a Verbod niet dragen mondkapje
    1. Het is personen van 13 jaar en ouder verboden zich in door de voorzitter aangewezen gebieden of locaties te bevinden zonder een niet-medisch mondkapje te dragen. De voorzitter kan het verbod beperken tot bepaalde tijdvakken en kan bepaalde categorieën van inrichtingen geheel of gedeeltelijk van het verbod uitzonderen. Het verbod geldt niet in besloten plaatsen die zijn gelegen in de aangewezen gebieden of locaties.
    2. De voorzitter kan categorieën van inrichtingen aanwijzen waar het dragen van een niet-medisch mondkapje voor personen van 13 jaar en ouder verplicht is. De voorzitter kan de aanwijzing beperken tot bepaalde gebieden en tot bepaalde tijdvakken. Het is personen van 13 jaar en ouder verboden zich in een op grond van de eerste volzin aangewezen inrichting te bevinden zonder ene niet-medisch mondkapje te dragen.