ECLI:NL:RVS:2025:1839, Raad van State, 23-04-2025, 202300904/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 februari 2021 heeft de burgemeester van Rotterdam aan Toeda voor de duur van één jaar een vergunning verleend voor de exploitatie van de coffeeshop Tuda Fruta in Rotterdam. Daarbij zijn openingstijden vastgesteld conform het Rotterdamse coffeeshopbeleid 2013, zoals dat op 22 november 2017 is gewijzigd bij de Eerste wijziging van het Rotterdamse coffeeshopbeleid 2013. Toeda exploiteert sinds 19 april 1990 coffeeshop Tuda Fruta aan de Chris Bennekerslaan 47A/B - 48A in Rotterdam. Tuda Fruta dient alleen als verkooppunt, wat betekent dat er geen mogelijkheid is voor consumptie van cannabis of andere producten. De burgemeester van Rotterdam heeft bij besluit van 3 februari 2020 aan Toeda een exploitatievergunning verleend voor de coffeeshop met als toegestane openingstijden maandag tot en met zondag van 10:00 uur tot 22:00 uur. Op 4 februari 2020 heeft de burgemeester van Rotterdam een omgevingsvergunning verleend voor de vestiging van een onderwijsinstelling, het Luzac Rotterdam, aan de Willem Ruyslaan 75. De afstand van het Luzac tot Tuda Fruta bedraagt afgerond 195 meter hemelsbreed en de loopafstand bedraagt afgerond 227 meter.

202300904/1/A3.
    Datum uitspraak: 23 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Toeda B.V., handelend onder de naam Coffeeshop Tuda Fruta, gevestigd in Rotterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 december 2022 in zaak nr. 22/482 in het geding tussen:
    Toeda
    en
    de burgemeester van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 februari 2021 heeft de burgemeester aan Toeda voor de duur van één jaar een vergunning verleend voor de exploitatie van de coffeeshop Tuda Fruta in Rotterdam. Daarbij zijn openingstijden vastgesteld conform het Rotterdamse coffeeshopbeleid 2013, zoals dat op 22 november 2017 is gewijzigd bij de Eerste wijziging van het Rotterdamse coffeeshopbeleid 2013.
    Bij besluit van 22 december 2021 heeft de burgemeester het door Toeda daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 29 december 2022, ECLI:NL:RBROT:2022:11414, heeft de rechtbank het door Toeda daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft Toeda hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Toeda heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 14 februari 2025, waar Toeda, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], beiden bijgestaan door mr. E. Smits, advocaat in Rotterdam, en mr. K. Hollemans, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. J.C. Avedissian, mr. M. Rolle en R. Snijders, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Toeda exploiteert sinds 19 april 1990 coffeeshop Tuda Fruta aan de Chris Bennekerslaan 47A/B - 48A in Rotterdam. Tuda Fruta dient alleen als verkooppunt, wat betekent dat er geen mogelijkheid is voor consumptie van cannabis of andere producten. De burgemeester heeft bij besluit van 3 februari 2020 aan Toeda een exploitatievergunning verleend voor de coffeeshop met als toegestane openingstijden maandag tot en met zondag van 10:00 uur tot 22:00 uur. Op 4 februari 2020 heeft de burgemeester een omgevingsvergunning verleend voor de vestiging van een onderwijsinstelling, het Luzac Rotterdam, aan de Willem Ruyslaan 75. De afstand van het Luzac tot Tuda Fruta bedraagt afgerond 195 meter hemelsbreed en de loopafstand bedraagt afgerond 227 meter. In november 2017 is het zogeheten afstandscriterium bij de Eerste wijziging van het coffeeshopbeleid in die zin gewijzigd, dat een coffeeshop die binnen 200 meter hemelsbreed én binnen 250 meter loopafstand van een school ligt, niet tijdens de schooltijden open mag zijn. Vóór die wijziging luidde de regel dat bij vestiging van een school binnen deze afstanden een coffeeshop na een overgangsperiode moest sluiten. Op grond van het gewijzigde afstandscriterium heeft de burgemeester bij besluit van 3 februari 2021 bepaald dat Tuda Fruta niet tijdens de schooltijden van het Luzac geopend mag zijn. De aangepaste openingstijden zijn maandag tot en met vrijdag van 17:30 uur tot 22:00 uur en zaterdag en zondag van 10:00 uur tot 22:00 uur.
    Uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de in het coffeeshopbeleid opgenomen (gewijzigde) afstandscriterium niet onverbindend is en dat de burgemeester het coffeeshopbeleid niet onjuist heeft toegepast. De toepassing van het beleid is volgens de rechtbank niet onevenredig en de burgemeester hoefde geen aanleiding te zien om vanwege de door Toeda gestelde bijzondere omstandigheden van het beleid af te wijken. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet omdat Toeda niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van gelijke gevallen, aldus de rechtbank.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Evenredigheid afstandscriterium
    3.       Toeda betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het afstandscriterium niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Hiertoe voert zij aan dat exploitanten door het afstandscriterium worden geraakt in de exploitatie van hun onderneming door zonder redelijke overgangstermijn de openingstijden aan te passen. Zij verwijst hierbij naar de uitspraak van de Afdeling van 15 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3118. In het beleid dat gold vóór 22 november 2017 was wel een overgangstermijn opgenomen. Verder stelt Toeda dat het beperken van de openingstijden niet doelmatig is. De veiligheid en leefbaarheid van de buurt worden door de beperking juist verminderd en het door het afstandscriterium beoogde doel van het beschermen van kwetsbare groepen wordt niet bereikt. De burgemeester kan met een minder vergaande maatregel volstaan door een leeftijdsbeperking in de vergunning op te nemen. Toeda wijst erop dat zij zelf ervoor heeft gekozen om alleen aan personen die 21 jaar of ouder zijn drugs te verkopen.
    3.1.    De exploitatievergunning is verleend op grond van artikel 2:28 van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012 (hierna: APV) 
    Ingevolge het zesde lid, aanhef en onder k, van dat artikel kan de burgemeester, onverminderd de artikelen 1:6 en 1:8, de exploitatievergunning geheel of gedeeltelijk weigeren, intrekken, wijzigen of schorsen, indien de exploitatie strijdig is met of niet voldoet aan de beleidsregels zoals opgenomen in het horecavergunningenbeleid.
    Ingevolge artikel 2.29, vijfde lid, kan de burgemeester in de vergunning bepalen dat afwijkende openingstijden gelden.
    Ingevolge artikel 1:8, eerste lid, voor zover hier van belang, kan de vergunning of ontheffing worden geweigerd:
    a. in het belang van de openbare orde;
    b. in het belang van de openbare veiligheid;
    c. in het belang van de volksgezondheid.
    3.2.    De burgemeester is bevoegd om beleidsregels vast te stellen voor de verlening van exploitatievergunningen met een zogeheten gedoogverklaring voor de verkoop van softdrugs. De beleidsregels moeten daarbij wel voldoen aan het evenredigheidsbeginsel dat is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Ingevolge die bepaling mogen de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    De burgemeester heeft de belangen van coffeeshophouders in kaart gebracht en afgezet tegen de bescherming van scholieren tegen de gevolgen van softdrugsgebruik. De daarbij gemaakte afweging is van een deugdelijke motivering voorzien. De burgemeester heeft hierover uiteengezet dat hij met het opnemen van het afstandscriterium in het coffeeshopbeleid heeft beoogd om het gebruik van softdrugs onder scholieren te ontmoedigen. Deze maatregel werpt volgens de burgemeester een drempel op voor scholieren om tijdens en direct na de schooluren softdrugs te kopen of te laten kopen. De burgemeester wil voorkomen dat scholieren worden geconfronteerd met de activiteiten van een coffeeshop, zodat zij die niet als normaal gaan zien. De Afdeling is van oordeel dat de burgemeester bij de afweging tussen de belangen van coffeeshophouders en de bescherming van scholieren tegen de gevolgen van softdrugsgebruik meer gewicht heeft mogen toekennen aan de met het afstandscriterium te dienen doelen. Toeda heeft, mede onder verwijzing naar het onderzoeksrapport ‘Monitor coffeeshopbeleid Rotterdam’ uit 2011, niet aannemelijk gemaakt dat de veiligheid en leefbaarheid van de buurt door de beperking van de openingstijden worden verminderd en dat het in het coffeeshopbeleid beoogde doel van het beschermen van scholieren niet wordt bereikt. Ook bestaat geen grond voor het oordeel dat het beleid onrechtmatig is omdat bij het opnemen van het afstandscriterium niet is voorzien in een overgangsperiode. Weliswaar was in het beleid dat tot en met 21 november 2017 gold een overgangsperiode opgenomen, maar de aanwezigheid of vestiging van een school binnen de afstandsnormen had volgens dat beleid sluiting van de coffeeshop tot gevolg. Volgens het huidige coffeeshopbeleid moeten in een dergelijk geval alleen de openingstijden worden aangepast.
    Gelet op het voorgaande acht de Afdeling het afstandscriterium zoals opgenomen in het coffeeshopbeleid niet onevenredig en dus niet in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.
    Het betoog slaagt niet.
    Afwijken van het beleid
    4.       Toeda betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de gevolgen van het coffeeshopbeleid voor Tuda Fruta onevenredig zijn in verhouding tot de met dit beleid te dienen doelen. De gewijzigde openingstijden houden een beperking van 37,5 uur per week in. Hierdoor is Tuda Fruta niet meer levensvatbaar en moet de helft van de werknemers worden ontslagen, aldus Toeda. Verder wijst Toeda erop dat zij sinds 1990 de coffeeshop exploiteert zonder problemen. Tuda Fruta verkoopt niet aan mensen onder de 21 jaar en het Luzac heeft te kennen gegeven dat zij beperking van de openingstijden niet wenselijk acht in verband met mogelijke straathandel en overlast. Ook is Tuda Fruta het enige cannabisverkooppunt in Kralingen. Als zij haar openingstijden moet beperken, verwacht Toeda dat de illegaliteit in Kralingen zal toenemen. De rechtbank heeft volgens Toeda ook onvoldoende gewicht toegekend aan de omstandigheid dat de afwijking van de afstandsnormen slechts gering is. Toeda stelt verder dat zij de gemeente Rotterdam helpt met het reguleren van coffeeshops. Zo heeft zij in samenwerking met de gemeente een cursus opgezet voor coffeeshoppersoneel. Tot slot voert Toeda aan dat tussen het Luzac en Tuda Fruta een nachtopvang is gevestigd voor dak- en thuislozen, waardoor ook onder schooltijden regelmatig (soft- en hard)drugsverslaafden in de buurt van de school aanwezig zijn.
    4.1.    Ingevolge artikel 4:84 van de Awb handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    De rechtbank heeft onder een uitgebreide motivering geoordeeld dat de burgemeester zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de gevolgen van het beperken van de openingstijden voor Toeda wegens bijzondere omstandigheden niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen. De Afdeling sluit zich bij dit oordeel en de daaraan gegeven motivering aan en verwijst naar rechtsoverweging 4.4.4 van de uitspraak van de rechtbank. De Afdeling voegt daaraan toe dat op de zitting bij de Afdeling is gebleken dat de burgemeester in samenwerking met Toeda op zoek is gegaan naar een nieuwe en geschikte locatie voor Tuda Fruta. Nadat een locatie was gevonden en Toeda daarmee ook had ingestemd, heeft de burgemeester aan Toeda een vergunning met gedoogverklaring verleend voor de exploitatie van Tuda Fruta in het nieuwe pand. In zoverre is ook geen sprake van een onevenredige benadeling.
    Het betoog slaagt niet.
    Eigendomsrecht
    5.       Toeda betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het coffeeshopbeleid met het daarin opgenomen afstandscriterium onverbindend is wegens strijd met artikel 1 van het Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: Eerste Protocol) dan wel in dit specifiek geval (gedeeltelijk) buiten toepassing had moet worden gelaten. Door het afstandscriterium kan zij haar bedrijfsvoering niet op de oude voet voortzetten, terwijl daar een wijziging van een omstandigheid aan ten grondslag ligt die buiten haar risicosfeer ligt en door de burgemeester of het college van burgemeester en wethouders is gecreëerd. Er is daarmee sprake van een pseudo-onteigening, aldus Toeda.
    5.1.    Artikel 1 van het Eerste Protocol luidt:
    "Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
    De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren."
    5.2.    Voor zover het eigendomsrecht als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol in dit geval van toepassing is en het besluit van 3 februari 2021 daarop inbreuk maakt, overweegt de Afdeling het volgende. De bevoegdheid van de burgemeester om de exploitatievergunning te wijzigen en daarbij het afstandscriterium toe te passen, vindt zijn grondslag in de artikelen 2:28, zesde lid, en 2.29, vijfde lid, van de APV. Hiermee is de gestelde inbreuk bij wet voorzien. Gezien wat onder 3.2 en 4.1 is overwogen, is het algemeen belang met het afstandscriterium gediend en bestaat geen grond voor het oordeel dat in dit geval een redelijk evenwicht ontbreekt tussen het met het afstandscriterium gediende algemeen belang en de nadelige gevolgen daarvan voor Toeda.
    Het betoog slaagt niet.
    Onduidelijk beleid en onjuiste toepassing
    6.       Toeda betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het afstandscriterium in het coffeeshopbeleid onduidelijk is wat betreft nieuwvestiging van een school en de wijze waarop de afstand moet worden gemeten. Toeda betoogt ook dat het afstandscriterium onjuist is toegepast wat betreft de wijze van meten en er geen rekening is gehouden met een verplaatsing van de ingang van de coffeeshop.
    6.1.    De gronden en de daarbij aangevoerde argumenten over de onduidelijkheid van het beleid en de toepassing daarvan, zijn een herhaling van wat Toeda in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op deze gronden ingegaan. Toeda heeft geen redenen aangevoerd waarom de beoordeling van deze gronden in de uitspraak van de rechtbank onjuist zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank dat het afstandscriterium in het coffeeshopbeleid voldoende duidelijk is. Zij sluit zich aan bij overweging 4.2.4. van de uitspraak van de rechtbank, waarop dat oordeel is gebaseerd. De Afdeling kan zich ook vinden in het oordeel van de rechtbank dat het afstandscriterium op juiste wijze is toegepast. De Afdeling sluit zich aan bij de overwegingen 4.3.2. en 4.3.3. van de uitspraak van de rechtbank, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    De betogen slagen niet.
    Maatwerk
    7.       Tot slot voert Toeda aan dat de rechtbank onvoldoende heeft onderkend dat de burgemeester in meerdere gevallen maatwerkafspraken heeft gemaakt. Zo zijn er bij de totstandkoming van het coffeeshopbeleid maatwerkafspraken gemaakt met de Stichting Patiëntenbelangen Medicinale Marihuana, op grond waarvan het afstandscriterium redelijkerwijs niet op de coffeeshop van die stichting kon worden toegepast. Dat bevestigt dat er ruimte is voor maatwerk. Toeda stelt dat het afstandscriterium ook in haar geval redelijkerwijs niet kan worden toegepast.
    7.1.    Het afstandscriterium is in het geval van Stichting Patiëntenbelangen Medicinale Marihuana niet van toepassing. In het coffeeshopbeleid is daarvoor expliciet een uitzondering gemaakt. Het gaat hier echter niet om gelijke gevallen. Voor zover Toeda stelt dat ruimte is voor maatwerk en zij ook moet worden uitgezonderd van toepassing van het afstandscriterium, verwijst de Afdeling naar overweging 4.1 waarin is geoordeeld dat de burgemeester het beleid onverkort mocht toepassen.
    De hogerberoepsgrond slaagt niet.
    Slotsom
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    9.       De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Van der Maesen de Sombreff
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 april 2025
    190-990