ECLI:NL:RVS:2024:2596, Raad van State, 26-06-2024, 202201587/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-06-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 mei 2020 heeft de Dienst Wegverkeer de tenaamstelling van het voertuig met kenteken [A] vervallen verklaard, waardoor het kentekenbewijs zijn geldigheid heeft verloren. Motorrijtuigen en aanhangwagens moeten, gelet op artikel 36, vijfde lid, van de Wegenverkeerswet 1994, overeenkomen met de gegevens die daarover zijn opgenomen in het kentekenregister. Ter bevestiging van de inschrijving in het kentekenregister en de tenaamstelling wordt door de RDW een kentekenbewijs afgegeven. Een kentekenbewijs verliest onder andere zijn geldigheid door het verval van de tenaamstelling in het kentekenregister. Voor de afgifte van het kentekenbewijs en de tenaamstelling is het voertuigidentificatienummer van belang. Bij de productie van een voertuig kent de voertuigfabrikant aan het voertuig als geheel een VIN toe en slaat hij het nummer in onderdelen van het voertuig. Een VIN dient niet ter identificatie van de verschillende onderdelen, maar van het voertuig als geheel.

202201587/1/A2.
    Datum uitspraak: 26 juni 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    AVB Roosendaal B.V. (hierna: AVB Roosendaal), gevestigd te Roosendaal,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West­-Brabant van 4 februari 2022 in zaak nr. 20/10163 in het geding tussen:
    [partij] (de Afdeling begrijpt: AVB Roosendaal)
    en
    de Dienst Wegverkeer (hierna: RDW).
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 mei 2020 heeft de RDW de tenaamstelling van het voertuig met kenteken [A] vervallen verklaard, waardoor het kentekenbewijs zijn geldigheid heeft verloren.
    Bij besluit van 2 november 2020 heeft de RDW het door AVB Roosendaal daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 4 februari 2022 heeft de rechtbank het door AVB Roosendaal daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft AVB Roosendaal hoger beroep ingesteld.
    De RDW heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De RDW en [partij] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 mei 2024, waar AVB Roosendaal, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. H.J.G. Dudink, advocaat te Haarlem, en de RDW, vertegenwoordigd door mr. J. Choufoer-van der Wel en P.H. van Limburg, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Motorrijtuigen en aanhangwagens moeten, gelet op artikel 36, vijfde lid, van de Wegenverkeerswet 1994, overeenkomen met de gegevens die daarover zijn opgenomen in het kentekenregister. Ter bevestiging van de inschrijving in het kentekenregister en de tenaamstelling wordt door de RDW een kentekenbewijs afgegeven. Een kentekenbewijs verliest onder andere zijn geldigheid door het verval van de tenaamstelling in het kentekenregister. Voor de afgifte van het kentekenbewijs en de tenaamstelling is het voertuigidentificatienummer (hierna: VIN) van belang. Bij de productie van een voertuig kent de voertuigfabrikant aan het voertuig als geheel een VIN toe en slaat hij het nummer in onderdelen van het voertuig. Een VIN dient niet ter identificatie van de verschillende onderdelen, maar van het voertuig als geheel.
    2.       De RDW kan op basis van artikel 2.1. van de Regeling voertuigen (hierna: de Regeling) een VIN vaststellen. In bijlage I bij de Regeling staat de wijze waarop dit VIN wordt vastgesteld, toegekend en ingeslagen. Bij vaststelling van het VIN met afzonderlijk onderzoek van het voertuig geschiedt de vaststelling van het VIN aan de hand van het in het voertuig ingeslagen VIN, of overige voertuigkenmerken op grond waarvan eenduidig het VIN kan worden herleid.
    Het juridisch kader is verder opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    3.       AVB Roosendaal is eigenaar van een voertuig met kenteken [A] (hierna: het voertuig). Door de RDW was, in verband met schade aan dit voertuig, een zogenoemde WOK (Wachten op keuren)-status aan het voertuig toegekend. AVB Roosendaal heeft het voertuig, dat zij wil verkopen, hersteld met gebruik van een zogenoemd donorvoertuig.
    Na het schadeherstel heeft AVB Roosendaal het gerepareerde voertuig aangeboden voor een keuring bij de RDW. De RDW kan, op grond van artikel 2.1 van de Regeling voertuigen, bij ieder onderzoek de identiteit van het aangeboden voertuig vaststellen. Bij de keuring is twijfel ontstaan over de identiteit van het voertuig, omdat een lasnaad over de hele breedte van de achteras, een lasnaad onder de dorpel van de voordeur, en een lasnaad bij het schutbord werden aangetroffen.
    Op 10 februari 2020 is door een deskundige van de RDW nader onderzoek gedaan naar de identiteit van het voertuig. De resultaten daarvan zijn vastgelegd in een inspectierapport. Daarin is onder meer opgenomen dat de auto uit meerdere delen bestaat. Daarvan is het achterste gedeelte van het voertuig het grootste gedeelte van de carrosserie. Dit gedeelte bepaalt de identiteit van de auto. Het VIN dat bij het achterste gedeelte hoort is VSSZZZ5FZJR147882. Dit VIN is afkomstig van een in Engeland geregistreerde auto met kenteken [B].
    4.       Bij besluit van 25 mei 2020 heeft de RDW de tenaamstelling van het voertuig vervallen verklaard. De RDW heeft daaraan ten grondslag gelegd dat niet kan worden vastgesteld dat het VIN op het kentekenbewijs bij het voertuig hoort. AVB Roosendaal kan niet langer als eigenaar, bezitter of houder van het voertuig in de zin van artikel 1, derde lid, van de Wegenverkeerswet 1994 worden beschouwd. Bij besluit van 2 november 2020 heeft de RDW het door AVB Roosendaal daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. De RDW heeft zich daarin op het standpunt gesteld dat sprake is van een samengesteld voertuig, zoals bedoeld in artikel 1 van bijlage 1 van de Regeling voertuigen. In artikel 8, tweede lid, van deze bijlage 1, is opgenomen dat het carrosseriedeel dat ten minste voor de helft deel uitmaakt van de gehele carrosserie, bepalend is voor de vaststelling van het voertuigidentificatienummer van het voertuig. In het inspectierapport is ten aanzien van de carrosserie vastgesteld dat uit de beschrijving van de lasnaad, en uit de foto’s in het inspectierapport van de delen die niet gebruikt zijn blijkt dat het gedeelte van het donorvoertuig het grootste deel van de gehele carrosserie uitmaakt. Omdat voor het VIN van het voertuig bepalend is welk deel van de carrosserie het grootste is en voor het voertuig met het VIN VSSZZZ5FZJR147882 geen kentekenbewijs is overlegd, kan niet worden vastgesteld dat het getoonde kentekenbewijs bij het onderzochte voertuig hoort.
    Aangevallen uitspraak
    5.       De rechtbank heeft overwogen dat de RDW beoordelingsruimte heeft ten aanzien van het vervallen verklaren van de tenaamstelling van een voertuig. De RDW dient bij de uitoefening van die bevoegdheid een belangenafweging te maken. Bij de toetsing van die belangenafweging dient de rechtbank zich te beperken tot de vraag of daarbij sprake is van zodanige onevenwichtigheid, dat moet worden geoordeeld dat de RDW niet in redelijkheid tot vervallenverklaring van de tenaamstelling heeft kunnen komen. Uit het inspectierapport van het identiteitsonderzoek is gebleken dat het voertuig een samengesteld voertuig is. In de Regeling voertuigen, noch in een andere regeling, is bepaald wat onder ‘carrosserie’ moet worden verstaan. De rechtbank heeft daarom voor de betekenis daarvan aansluiting gezocht bij de betekenis in het spraakgebruik. Volgens Van Dale omvat de carrosserie: de romp van een auto, zonder de wielen. Op Wikipedia wordt carrosserie omschreven als het koetswerk van een motorvoertuig (auto of bus), ruwweg de bovenbouw, oftewel de constructie zonder onderdelen als de motor, de wielen, de aandrijflijn en het interieur (met name de zitplaatsen). De rechtbank heeft overwogen dat zij uit deze definities afleidt dat de carrosserie bestaat uit de romp van de auto, waarop en waaraan vervolgens losse onderdelen, zoals de door eiser genoemde aandrijflijn, interieur en deuren, worden gemonteerd en vastgemaakt. De rechtbank is daarom van oordeel dat de aandrijflijn en de overige onderdelen zoals de deuren en het interieur, niet bepalend zijn voor de vaststelling welk deel van de carrosserie het grootste deel van de carrosserie uitmaakt en daarmee de identiteit van het voertuig bepaalt. De deskundige heeft in het inspectierapport vastgesteld dat het achterste deel het grootste deel van de carrosserie uitmaakt. AVB Roosendaal heeft niet aangetoond dat minder dan 50% van de carrosserie afkomstig is van het donorvoertuig. Op grond van artikel 8 van bijlage 1, Regeling voertuigen, is het grootste deel bepalend voor de identiteit van het voertuig. Voor het voertuig met dit VIN heeft AVB Roosendaal geen kentekenbewijs laten zien. Het kentekenbewijs dat AVB Roosendaal heeft laten zien, hoorde niet bij het voertuig. De rechtbank is van oordeel dat de RDW in redelijkheid de tenaamstelling vervallen heeft kunnen verklaren.
    Hoger beroep
    Met betrekking tot de carrosserie
    6.       AVB Roosendaal betoogt dat de rechtbank bij de definitie van ‘carrosserie’ ten onterechte is aangesloten bij het dagelijks spraakgebruik. Een auto bestaat uit meer onderdelen dan een romp. Daar horen ook onder meer de deuren bij. Onder carrosserie zou het geheel van alle metalen onderdelen moeten worden verstaan, zoals die tezamen de dragende constructie van het voertuig maken.
    Verder heeft de rechtbank niet onderkend dat de RDW zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat 50% van de carrosserie afkomstig is van het donorvoertuig en daarom de identiteit van het voertuig bepaalt. Uit een verklaring van Brans van 30 april 2024, de schadehersteller van het voertuig, blijkt dat hij bij de reparatie van het voertuig de carrosserie voor ruim minder dan 40% heeft hersteld. Brans heeft bij de reparatie geen gebruik gemaakt van het gehele onderdeel dat voor de reparatie was aangeschaft. Dit gehele aangeschafte deel was misschien groter dan 50% van de carrosserie, maar het was niet nodig om alles te gebruiken. Verder is volgens Brans van belang dat de carrosserie niet alleen de metalen buitenkant van het voertuig omvat, maar ook de metalen binnenkant.
    6.1.    In artikel 1, bij bijlage 1 van de Regeling voertuigen is opgenomen dat als hoofdonderdelen van een voertuig voorzien met een volledig zelfdragende carrosserie worden gezien: de carrosserie en de aandrijflijn. Op grond van artikel 8, tweede lid, van deze bijlage is het carrosseriedeel dat ten minste voor de helft deel uitmaakt van de gehele carrosserie, bepalend voor de vaststelling van het VIN. Wat onder carrosserie wordt verstaan, is in de Regeling voertuigen of de Wegenverkeerswet 1994 niet nader gedefinieerd. Op de zitting bij de Afdeling is door de RDW toegelicht dat in de praktijk, ook in andere landen van de Europese Unie, onder carrosserie het geraamte of skelet van een voertuig wordt begrepen. Onderdelen die aan de dragende onderdelen bevestigd worden, zoals deuren, behoren daar niet bij. De Afdeling is van oordeel dat, gelet op de toelichting die door de RDW is gegeven, AVB Roosendaal onvoldoende naar voren heeft gebracht voor het oordeel dat de rechtbank van een verkeerde definitie van carrosserie is uitgegaan.
    Het betoog slaagt niet.
    6.2.    Volgens vaste rechtspraak mag het bestuursorgaan op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Indien een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur een reactie op wat een partij over het advies heeft aangevoerd.
    6.3.    In het inspectierapport is opgenomen dat het VIN VSSZZZ5FZJR147882 het grootste deel van de carrosserie vormt. Bij het inspectierapport zijn foto’s gevoegd, onder meer van het deel van de   carrosserie dat vervangen moest worden. De verklaring van Brans van 30 april 2024 over het door hem in 2020 uitgevoerde schadeherstel is een algemene, schriftelijke verklaring, waarin hij zich op het standpunt stelt dat hij de carrosserie destijds hersteld heeft met ruim 40% van de carrosserie van het donorvoertuig. Bij de verklaring zijn geen foto’s gevoegd. De verklaring is algemeen, en naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende precies. De Afdeling is van oordeel dat AVB Roosendaal met deze verklaring, mede gelet op de bij het inspectierapport gevoegde foto’s, geen concreet aanknopingspunt voor twijfel aan de zorgvuldigheid van het advies van de deskundige naar voren heeft gebracht. De verklaring van Brans geeft geen grond voor het oordeel dat de RDW reden had hoeven zien om niet op het advies van zijn deskundige af te gaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Evenredigheid
    7.       AVB Roosendaal betoogt dat de rechtbank de evenredigheid van de gemaakte belangenafweging niet juist heeft beoordeeld, door te overwegen dat van onevenredigheid slechts sprake is bij een zodanige onevenwichtigheid, dat moet worden geoordeeld dat de RDW niet in redelijkheid tot vervallenverklaring van de tenaamstelling heeft kunnen komen.
    AVB Roosendaal betoogt verder dat de besluitvorming onevenredig is. Het voertuig is hersteld naar de situatie zoals deze op kenteken stond, er is alleen plaatstaal vervangen. Een reparatie van een voertuig gaat meestal gepaard met het vervangen van onderdelen. AVB Roosendaal heeft alle documenten van de schadereparatie overlegd. Er moet niet alleen naar de romp van het voertuig gekeken worden, er is een volledig voertuig voor een schadekeuring bij de RDW aangeboden. Het voertuig voldoet aan alle vereisten en criteria om op de weg te worden toegelaten. De gevolgen van de besluitvorming zijn onevenredig ten opzichte van het te beschermen belang. Er is reeds wegenbelasting betaald. Het is onevenredig indien het voertuig opnieuw ingevoerd moet worden en van een ander VIN moet worden voorzien. Het kan bovendien voor de toekomstige kopers van het voertuig problemen opleveren bij het bestellen van onderdelen voor het voertuig, indien de identiteit van het voertuig niet meer overeenkomt met de oorspronkelijke identiteit.
    8.       Op grond van artikel 40b, vierde lid, aanhef en onder a, van het Kentekenreglement en artikel 51a, derde lid, aanhef en onder f, van de Wegenverkeerswet 1994, kan een tenaamstelling vervallen worden verklaard indien degene op wiens naam het voertuig is ingeschreven opgehouden is eigenaar, bezitter of houder van het voertuig te zijn. De rechtbank heeft terecht vastgesteld dat het vervallen verklaren van de tenaamstelling een discretionaire bevoegdheid. Dit betekent dat de RDW na afweging van de betrokken belangen, niettemin kan afzien van het vervallen verklaren van de tenaamstelling.
    Indien een bestuursorgaan beleidsruimte toekomt, is het aan het bestuursorgaan om de betrokken belangen af te wegen bij zijn besluit om deze bevoegdheid te gebruiken. De bestuursrechter toetst of de (uitkomst van de) belangenafweging die ten grondslag ligt aan het besluit onevenredig is in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen (artikel 3:4, tweede lid, van de Awb). In het verlengde van de tegen het besluit aangevoerde beroepsgronden zal worden bepaald of en zo ja op welke wijze de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van de maatregel bij de toetsing moeten worden betrokken. De intensiteit van de toetsing wordt bepaald door onder meer de aard van de uitgeoefende bestuursbevoegdheid, de aard en het gewicht van de met bij het besluit betrokken belangen en de ingrijpendheid van het besluit en de mate waarin het besluit fundamentele rechten van de belanghebbende aantast. Naarmate de aangetaste belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten zal de toetsing intensiever kunnen zijn (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285).
    9.       De rechtbank heeft, gelet op vorenstaande maatstaf, achteraf bezien, in haar uitspraak van 4 februari 2022 niet de juiste maatstaf gehanteerd ter beoordeling van de evenredigheid van de besluitvorming. Dit kan evenwel niet tot het door AVB Roosendaal gewenste resultaat leiden. De Afdeling is namelijk van oordeel dat het besluit tot vervallenverklaring van de tenaamstelling niet onevenwichtig is. In het besluit van 2 november 2020 is opgenomen dat [partij] het voertuig kan aanbieden voor verkrijging van een kentekenbewijs met het VIN VSSZZZ5FZJR147882 en dat er vanuit Groot-Brittannië reeds is aangegeven dat daartegen geen bezwaar bestaat. Dit betekent dat het voertuig gebruikt en verkocht kan worden, nadat het nieuwe VIN is ingeslagen, en de verschuldigde belasting van personenauto’s en motorrijwielen is voldaan. Op de zitting is door de RDW weersproken dat het toekennen van een ander VIN tot praktische problemen zal leiden, omdat in het kentekenregister kenmerken zoals de motorcode kunnen worden aangepast en deze kenmerken kunnen worden doorgegeven bij het bestellen van onderdelen. Tegenover het belang van AVB Roosendaal staan de belangen die de RDW met zijn besluitvorming dient. Indien bij het ontbreken van een VIN niet wordt overgegaan tot het vervallenverklaren van de tenaamstelling, dan heeft dit tot gevolg dat een kentekenbewijs in stand wordt gelaten zonder dat het daarin opgenomen kenteken via het VIN gerelateerd kan worden aan een voertuig. Dit leidt niet alleen tot onzuiverheid van het kentekenregister, ook is handhaving van de tenaamstelling in een dergelijk situatie niet in het belang van degene op wiens naam het kenteken is gesteld, gelet op het risico dat het voertuig bij een politiecontrole in beslag wordt genomen, de mogelijkheid om een Algemene periodieke keuring te laten verrichten en het voertuig te verzekeren, als ook om de onjuiste omvang van de motorrijvoertuigenbelasting te bepalen (zie ook: de uitspraak van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:278). De Afdeling is van oordeel dat de RDW aan de belangen van AVB Roosendaal een minder zwaar gewicht heeft hoeven toekennen dan aan het algemeen belang dat de RDW dient met het goed functioneren van het kentekenregister. Daarbij betrekt de Afdeling ook dat AVB Roosendaal niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van financiële gevolgen die zij niet zou kunnen dragen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    11.     De RDW hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, mr. H.G. Sevenster en mr. V.V. Essenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.S. de Jong, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. De Jong
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2024
    1014
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:2
    Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    Artikel 3:4
    1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
    2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    Artikel 3:9
    Indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, dient het bestuursorgaan zich ervan te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.
    Wegenverkeerswet 1994
    Artikel 51a
    (…)
    Onverminderd het eerste en tweede lid, kan een tenaamstelling vervallen worden verklaard:
    (…)
    f. in andere bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen gevallen.
    Kentekenreglement
    Artikel 40b
    (…)
    4. De Dienst Wegverkeer kan een tenaamstelling vervallen verklaren indien naar oordeel van deze dienst blijkt dat:
    a. degene op wiens naam het voertuig is ingeschreven opgehouden is eigenaar, bezitter of houder van het voertuig te zijn;
    (…)
    Regeling voertuigen
    Artikel 2.1
    1. In het kader van een aanvraag tot inschrijving of tenaamstelling, een individuele goedkeuring of een door de Dienst Wegverkeer uitgevoerd onderzoek kan door de Dienst Wegverkeer het voertuigidentificatienummer worden vastgesteld.
    2. Indien van een voertuig het voertuigidentificatienummer ontbreekt, teniet is gegaan of geheel of ten dele onleesbaar is geworden, kan door de Dienst Wegverkeer een voertuigidentificatienummer worden vastgesteld, toegekend en ingeslagen.
    3. Het voertuigidentificatienummer wordt vastgesteld, toegekend en ingeslagen op de wijze, bepaald in bijlage I.
    Bijlage I. behorende bij artikel 2.1, derde lid
    Artikel 8. Samengestelde voertuigen met een volledig zelfdragende carrosserie en een aandrijflijn
    1. Indien de zelfdragende carrosserie bestaat uit twee of meer carrosseriedelen welke aan elkaar zijn gelast en deze lasnaad bevindt zich voor ten minste 75% over de breedte van het voertuig tussen de assen van het voertuig, dan moet van de carrosseriedelen een voertuigidentificatienummer kunnen worden vastgesteld. Voor het carrosseriedeel waarin zich geen plaatdeel met het voertuigidentificatienummer bevindt, moet dat voertuigdeel afzonderlijk aan de Dienst Wegverkeer worden overgelegd.
    2. Het carrosseriedeel dat ten minste voor de helft deel uitmaakt van de gehele carrosserie, is bepalend voor de vaststelling van het voertuigidentificatienummer van het voertuig.