ECLI:NL:RBDHA:2023:22348, Rechtbank Den Haag, 19-07-2023, SGR 23/1012
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2023-07-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bezwaar gemaakt tegen loonstrook.
        Exceptieve toetsing kan pas aan de orde komen als sprake is van een (procedure tegen een) besluit ter uitvoering van een algemeen verbindend voorschrift. Van een besluit is in dit geval geen sprake. Er is geen wijziging opgetreden in salaris. Er is slechts sprake van een herhaling van een eerder genomen beslissing.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SGR 23/1012 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 juli 2023 in de zaak tussen
    
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. M.J. de Haas),
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Defensie, verweerder 
    (gemachtigde: kapitein mr. M.G. Kruithof).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 21 december 2022 waarbij zijn bezwaar niet-ontvankelijk is verklaard.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 3 juli 2023 via een videoverbinding. Eiser was aanwezig, bijgestaan door mr. N.I. van Os, waarnemer van zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en mr. B. van der Bruggen.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Waar gaat deze zaak over?
    
    2. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen zijn loonstrook van oktober 2022. Hij vindt het oneerlijk dat een militair die een vergelijkbare functie bekleedt meer salaris ontvangt dan een burgerambtenaar in die functie en stelt dat er sprake is van een verboden onderscheid en strijd met het gelijkheidsbeginsel.
    
    3. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat eisers bezwaar is gericht tegen (het verschil tussen) de salaristabellen van burgerambtenaren en militairen. Deze salaristabellen zijn opgenomen in het Inkomstenbesluit burgerlijke ambtenaren defensie (IBBAD) en het Inkomstenbesluit militairen (IBBM). Dit zijn algemeen verbindende voorschriften. Omdat tegen algemeen verbindende voorschriften geen bezwaar kan worden gemaakt, heeft verweerder het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. 
    
    
      Wat vindt eiser in beroep?
    
    
    6. Eiser stelt dat zijn bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. Hij voert daartoe het volgende aan. Het salaris dat hem in de maand oktober 2022 is toegekend op grond van artikel 8, eerste en tweede lid, en bijlage A van IBBAD loopt te veel uit de pas met het salaris dat een militair met eenzelfde salarisnummer op grond van IBBM zou hebben gekregen door dezelfde functie of een functie met dezelfde functiezwaarte. Dit onderscheid is in strijd met het algemene rechtsbeginsel dat tegenover gelijke arbeid gelijk loon moet staan én met het gelijkheidsbeginsel. Omdat het IBBAD en het IBM algemeen verbindende voorschriften zijn, kunnen deze op een niet rechtstreekse wijze worden getoetst. Eiser verwijst hierbij naar een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep.
    
    7. Wat is het oordeel van de rechtbank?
    
    8. De rechtbank overweegt dat de besluitvorming van verweerder niet ziet op een ingediend verzoek om herziening van een rechtens onaantastbaar besluit dan wel op een nieuwe aanvraag die is ingediend na een eerdere afwijzing. Voor toepassing van de door eiser aangehaalde jurisprudentie inzake duuraanspraken bestaat dan ook geen aanleiding.
    
    9. In artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, voor zover hier van belang, is bepaald dat tegen een besluit bezwaar kan worden gemaakt. Op grond van artikel 8:1, eerste lid, van de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen. In artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb, is bepaald, dat geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel.
    
    10. Eiser beoogt met zijn bezwaar en beroep een algemeen verbindend voorschrift aan de orde te stellen. Uit artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb volgt dat het niet mogelijk is direct beroep tegen zo’n algemeen verbindend voorschrift in te stellen. Het is echter wel mogelijk beroep in te stellen tegen een besluit waarbij het algemeen verbindend voorschrift is toegepast en in dat kader te bepleiten dat het algemeen verbindend voorschrift onrechtmatig is omdat het in strijd is met het rechtsbeginsel dat gelijke arbeid gelijk moet worden beloond (uitwerking van het gelijkheidsbeginsel) en daarom niet mag worden gehanteerd. Deze zogenaamde exceptieve toetsing kan echter pas aan de orde komen als sprake is van een (procedure tegen) een besluit ter uitvoering van het algemeen verbindende voorschrift. Naar het oordeel van de rechtbank is hiervan in dit geval geen sprake. 
    
    11. Van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is sprake als het bestuursorgaan een schriftelijke beslissing heeft genomen en die schriftelijke beslissing een publiekrechtelijke rechtshandeling inhoudt. Met het begrip rechtshandeling wordt bedoeld: een beslissing die gericht is op rechtsgevolg. Een beslissing heeft rechtsgevolg als zij er op is gericht een bevoegdheid, recht of verplichting voor een of meer anderen te doen ontstaan of teniet te doen, dan wel een juridische status van een persoon of een zaak vast te stellen. 
    
    12. Volgens vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechter ligt aan elke (meestal: maandelijkse) betaling van salaris of uitkering een besluit tot zodanige betaling ten grondslag. Wanneer een ander daartoe strekkend geschrift van het bestuursorgaan ontbreekt, kan dit besluit zichtbaar worden in een salaris- of uitkeringsspecificatie. Daartegen staat dan in beginsel het rechtsmiddel van bezwaar open. De rechtmatigheid van een eerder genomen besluit waarbij over de grondslag van periodiek te betalen salaris of uitkering is beslist, kan niet bij elke betaling opnieuw aan de orde worden gesteld als er in de periodieke betaling geen wijziging optreedt. Dan is in het algemeen slechts sprake van een herhaling van de eerder genomen beslissing. Zo’n herhaling is niet gericht op enig rechtsgevolg dat niet reeds door de oorspronkelijke beslissing tot stand was gebracht en kan om die reden niet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
    
    13. De rechtbank stelt vast dat uit de loonstrook over de maand oktober 2022 volgt dat er geen wijziging is opgetreden in salaris. Daarom is deze loonstrook geen besluit zoals bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Dit betekent dat tegen deze loonstrook geen bezwaar kon worden gemaakt en daarom ook geen exceptieve toetsing van daarbij toegepaste algemeen verbindende voorschriften mogelijk is. 
    
    14. Ten overvloede overweegt de rechtbank dat eiser overigens ook niet heeft onderbouwd wat maakt dat er een ongerechtvaardigd onderscheid bij de salarisbetaling wordt gemaakt tussen burgerambtenaren en militairen. Aanwijzingen dat sprake is van gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld zijn er niet. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat militairen en burgerambtenaren verschillende aanstellingen hebben. De rechtbank voegt hieraan toe dat militairen een eenzijdige aanstelling hebben en burgerambtenaren een tweezijdige arbeidsovereenkomst. De rechtbank is ambtshalve bekend dat aan de eenzijdige aanstelling van de militair rechten, verplichtingen en beperkingen verbonden zijn die niet gelden voor burgerambtenaren. Daarmee wijkt de aanstelling van een burgerambtenaar dus in aanzienlijke mate af van die van een militair. Dat beide typen ambtenaren op een – vanuit een oogpunt van functiewaardering – gelijkwaardige functie kunnen worden geplaatst doet aan het verschil in aanstelling – in welk verschil mede de rechtvaardiging voor het salarisverschil kan worden gevonden – niet af. 
    
    15. De rechtbank wijst eiser ten slotte ook nog op FAQ – Arbeidsvoorwaarden 2021 -2023, waarin onder 1.12 antwoord wordt gegeven op de vraag waarom er een substantieel verschil tussen salaristabellen van militairen en burgers zit (bijvoorbeeld tussen majoor en schaal 11).
    
    16. Wat is de conclusie?
    
    17. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat verweerder het bezwaar van eiser terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Biever, rechter, in aanwezigheid van Y.E. de Loos, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 juli 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Centrale Raad van beroep waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een hogerberoepschrift. U moet dit hogerberoepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
  
  
     Onder verwijzing naar de artikelen 7:1 en 8:3 van de Algemene wet bestuursrecht.
  
  
     Zie de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 8 juli 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2313 en 13 juli 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1710 en 12 juni 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1171
  
  
     Zie o.a. de website van de vakbond voor burger en militair defensiepersoneel (VBM)
    https://www.vbm.info/images/stories/arbeidsvoorwaardenoverleg/2022/220629-faq-avw-2021-2023.pdf