ECLI:NL:RVS:2025:2170, Raad van State, 14-05-2025, 202300827/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-05-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 april 2021 is de burgemeester van Nissewaard overgegaan tot invordering van een dwangsom van € 5.000,00. Deze zaak gaat over de vraag of [wederpartij] op straat in Nissewaard heeft gehandeld in verdovende middelen. En daarmee of de burgemeester terecht is overgegaan tot invordering van de dwangsom omdat [wederpartij] artikel 2.74 van de Algemene Plaatselijke Verordening Nissewaard weer heeft overtreden. De rechtbank vond van niet. De burgemeester heeft bij besluit van 28 april 2020 een last onder dwangsom van € 5.000,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 2:74 van de APV om te voorkomen dat [wederpartij] in de toekomst opnieuw een overtreding begaat. De last houdt in dat [wederpartij] zich niet binnen de gemeente Nissewaard op een openbare plaats mag ophouden met het kennelijke doel om middelen als bedoeld in artikel 2 en 3 van de Opiumwet, of daarop gelijkende waar, al dan niet tegen betaling, af te leveren, aan te bieden of te verwerven, daarbij behulpzaam te zijn of daarin te bemiddelen. Dit besluit staat in rechte vast.

202300827/1/A3.
    Datum uitspraak: 14 mei 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de burgemeester van Nissewaard,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 23 december 2022 in zaak nr. 22/2331 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend te Spijkenisse
    en
    de burgemeester.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 april 2021 is de burgemeester overgegaan tot invordering van een dwangsom van € 5.000,00.
    Bij besluit van 5 april 2022 heeft de burgemeester het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 december 2022 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 5 april 2022 vernietigd, het tegen het besluit van 19 april 2021 gemaakte bezwaar gegrond verklaard, dit besluit herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 5 april 2022.
    Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 25 september 2024, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door J. Bijloo en L. van Houwelingen-Volkeri, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. N. Claasen, advocaat in Rotterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Deze zaak gaat over de vraag of [wederpartij] op straat in Nissewaard heeft gehandeld in verdovende middelen. En daarmee of de burgemeester terecht is overgegaan tot invordering van de dwangsom omdat [wederpartij] artikel 2.74 van de Algemene Plaatselijke Verordening Nissewaard (hierna: de APV) weer heeft overtreden. De rechtbank vond van niet.
    2.       De burgemeester heeft bij besluit van 28 april 2020 een last onder dwangsom van € 5.000,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 2:74 van de APV om te voorkomen dat [wederpartij] in de toekomst opnieuw een overtreding begaat. De last houdt in dat [wederpartij] zich niet binnen de gemeente Nissewaard op een openbare plaats mag ophouden met het kennelijke doel om middelen als bedoeld in artikel 2 en 3 van de Opiumwet, of daarop gelijkende waar, al dan niet tegen betaling, af te leveren, aan te bieden of te verwerven, daarbij behulpzaam te zijn of daarin te bemiddelen. Dit besluit staat in rechte vast.
    3.       In de bestuurlijke rapportage van 2 maart 2021 staat dat [wederpartij] op 11 februari 2021 opnieuw artikel 2:74 van de APV heeft overtreden. De burgemeester heeft vervolgens de invorderingsbeschikking genomen. De burgemeester heeft hierbij het advies van de bezwaarschriftencommissie niet overgenomen. Volgens dit advies heeft [wederpartij] artikel 2:74 van de APV niet overtreden.
    4.       In de bestuurlijke rapportage van 2 maart 2021 staat dat een politieagent op 11 februari 2021 tijdens een surveillance [wederpartij] heeft herkend als de bestuurder van een personenauto. Daarbij is door een politieambtenaar waargenomen dat het voertuig kortstondig zonder bestuurder, of andere inzittende, stilstond voor een woning aan de Andries van Bronckhorstlaan in Spijkenisse. Niet veel later heeft de politieagent de bestuurder een stopteken gegeven en is het voertuig gecontroleerd door de politie, waarbij de bestuurder is geïdentificeerd als [wederpartij]. Bij fouillering van hem en bij de doorzoeking van de personenauto heeft de politie een gripzakje hasj (1,92 gram), een contant geldbedrag van € 1.560,00 (in briefjes van € 10,00 en € 20,00), twee gripzakjes hennep (4,2 gram), één gripzakje MDMA (1,11 gram) en twee cryptotelefoons aangetroffen. Om welke drugs het gaat is achteraf gebleken uit de testresultaten van de drugstest door de Forensische Opsporing. Gezien de aangetroffen handelshoeveelheid drugs, in meerdere gripzakjes en in porties die gebruikelijk zijn voor de verkoop, de antecedenten van [wederpartij], de korte stop op de Andries van Bronckhorstlaan en het bezit van twee cryptotelefoons, is het voor de politie zeer aannemelijk dat [wederpartij] zich op 11 februari 2021 wederom actief bezig heeft gehouden met de handel in verdovende middelen binnen de gemeente Nissewaard. Daar komt bij dat uit eerdere politieregistraties is te lezen dat [wederpartij] in het verleden drugs verkocht voor € 20,00, waarvan hij ten tijde van de controle 74 stuks biljetten in bezit had. Ook hebben politieambtenaren op 12 februari 2021 de woning van [wederpartij] doorzocht, waarbij de politie de volgende goederen heeft aangetroffen en in beslag genomen: een contant geldbedrag van € 4.130,00, een laptop en 5 USB-sticks. In de garage is niets noemenswaardig aangetroffen.
    Aangevallen uitspraak
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat [wederpartij] artikel 2:74 van de APV heeft overtreden. Uit de toelichting bij artikel 2:74 van de APV volgt dat dit artikel bedoeld is om overlast door handel in drugs op straat tegen te gaan. Het ‘kennelijke doel’ kan blijken uit ervaringsfeiten en concrete omstandigheden zoals het aanspreken van voorbijgangers of het waarnemen van transacties. De burgemeester heeft aan het besluit niet zulke concrete omstandigheden ten grondslag gelegd. Uit de in de bestuurlijke rapportage vermelde feiten en omstandigheden kan niet worden opgemaakt dat [wederpartij] zich in Nissewaard op de openbare weg ophield met het kennelijke doel om daar drugs te verhandelen. De enkele omstandigheden dat [wederpartij] in een auto reed, kort geparkeerd stond en is uitgestapt en dat nadien een hoeveelheid drugs, contant geld en cryptotelefoons zijn aangetroffen in de auto, zijn daarvoor onvoldoende. Er zijn geen waarnemingen gedaan die erop duiden dat [wederpartij] het doel had drugs af te leveren, aan te bieden of te verwerven. Het vervoeren of aanwezig hebben van drugs, ook als sprake is van een handelshoeveelheid, en het gebruik van de openbare weg om naar een woning te rijden, ook als dat gebeurt met het kennelijke doel om daar drugs te verhandelen, leiden niet tot de overlast op de openbare weg die artikel 2:74 van de APV beoogt tegen te gaan. De rechtbank verwijst in dit verband naar haar uitspraak van 28 februari 2022, ECLI:NL:RBROT:2022:1386. Daar komt bij dat drugshandel in een woning niet onder artikel 2:74 van de APV valt.
    Dat [wederpartij] in het verleden drugs heeft verkocht voor € 20,00 en op 11 februari 2021 biljetten van € 20,00 bij zich had, is op zichzelf onvoldoende te concluderen dat [wederpartij] ook op die dag het kennelijke doel had drugs te verhandelen. Dit geldt ook voor het nadien aangetroffen bedrag in de slaapkamer van [wederpartij]. Bovendien heeft [wederpartij] over het contante geld een verklaring afgelegd en deze verklaring, voor zover die ziet op het in de auto aangetroffen geldbedrag, ondersteund met een verklaring van de garagehouder.
    Omdat artikel 2:74 van de APV niet is overtreden, heeft volgens de rechtbank [wederpartij] geen dwangsom verbeurd en is de burgemeester ten onrechte tot invordering hiervan overgegaan.
    Hoger beroep
    6.       De burgemeester kan zich niet vinden in het oordeel van de rechtbank. In de eerste plaats betoogt de burgemeester dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [wederpartij] artikel 2:74 van de APV niet heeft overtreden. Daartoe voert hij aan dat de politie een bestuurlijke rapportage heeft uitgebracht waarin staat dat [wederpartij] dit artikel wel heeft overtreden.
    In de tweede plaats betoogt de burgemeester dat hij zich niet kan vinden in de overwegingen van de rechtbank over het ontbreken van ‘het kennelijke doel’, het tegengaan van overlast door straathandel in drugs. Daartoe voert hij aan dat er voldoende indicatoren voor drugshandel op straat zijn en daarmee voor overlast.
    Ook betoogt de burgemeester dat de politie de drugshandel op straat op 11 februari 2021 aan de hand van objectiveerbare indicatoren heeft vastgesteld. Hierbij benadrukt de burgemeester de korte stop op de Andries van Bronckhorstlaan, die door [wederpartij] ook niet is betwist.
    Wettelijk kader
    7.       Artikel 2:74 (Drugshandel op straat) van de Algemene plaatselijke verordening Nissewaard luidt:
    "Onverminderd het bepaalde in de Opiumwet is het verboden zich op een openbare plaats op te houden met het kennelijke doel om, al dan niet tegen betaling, middelen als bedoeld in de artikelen 2 of 3 van de Opiumwet of daarop gelijkende waar af te leveren, aan te bieden of te verwerven, daarbij behulpzaam te zijn of daarin te bemiddelen."
    7.1.    De toelichting bij artikel 2:74 luidt:
    "Om niet in de sfeer van de Opiumwet te treden is de passage "onverminderd het bepaalde in de Opiumwet" opgenomen. De Opiumwet is een strafrechtelijk instrument waarin onder meer de verbodsbepalingen staan van middelen die worden genoemd op lijst I ("harddrugs") en II ("softdrugs") die behoren bij deze wet. Zo wordt verboden deze middelen te bereiden, te bewerken, te verwerken, te verkopen, af te leveren, te verstrekken, te vervoeren en aanwezig te hebben. In de Opiumwet wordt geen aandacht besteed aan overlast ten gevolge van drugshandel op straat. Om hiertegen te kunnen optreden is het noodzakelijk in de APV een artikel op te nemen dat het voorkomen van de aantasting van de openbare orde en van strafbare feiten tot doel heeft.
    Artikel 2:74 is opgenomen om de overlast op straat tegen te gaan. De straathandel in drugs kan leiden tot een verstoring van de openbare orde. Om daartegen op te treden is het noodzakelijk in de APV een bepaling op te nemen, die tot doel heeft het voorkomen van de aantasting van de openbare orde en van strafbare feiten. In praktijk gaat het met name om harddrugs. In dit artikel zijn zowel de aanbieders als ontvangers en bemiddelaars ("drugsrunners") strafbaar gesteld. Het "kennelijk doel" kan blijken uit ervaringsfeiten en concrete omstandigheden zoals het aanspreken van voorbijgangers, het waarnemen van transacties enz."
    Beoordeling hoger beroep
    8.       De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de burgemeester er niet van uit heeft mogen gaan dat [wederpartij] artikel 2:74 van de APV heeft overtreden. De in 6.2 van de aangevallen uitspraak opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd, worden onderschreven. Daaraan wordt nog het volgende toegevoegd.
    8.1.    Voorop staat dat artikel 2:74 van de APV ziet op het tegengaan van overlast op straat door handel in drugs. Uit de aan het besluit van 5 april 2022 ten grondslag gelegde bestuurlijke rapportage van 2 maart 2021 volgt niet dat [wederpartij] zich op 11 februari 2021 op een openbare plaats binnen de gemeente Nissewaard heeft opgehouden met het kennelijke doel om op straat te handelen in drugs dan wel daarin te bemiddelen of behulpzaam te zijn. Weliswaar staat in de bestuurlijke rapportage dat in de auto onder meer een handelshoeveelheid drugs is aangetroffen, maar met die waarnemingen alleen is nog geen sprake van een overtreding van 2:74 van de APV. Concrete omstandigheden of feiten die daarop wijzen ontbreken. Zo is [wederpartij] niet op heterdaad betrapt op straathandel, is er geen sprake van het aanspreken van voorbijgangers die transacties hebben waargenomen en/of het zelf waarnemen daarvan. Ook ontbreken verklaringen van klanten/getuigen en (andere) waarnemingen dat het hier om (bemiddeling in) straathandel in Nissewaard gaat. Zo is geen navraag gedaan bij de bewoner(s) van de woning aan de Andries van Bronckhorstlaan in Spijkenisse over de reden van het korte bezoek van [wederpartij]. Daarbij is van belang dat [wederpartij] een verklaring heeft gegeven voor de in de bestuurlijke rapportage opgenomen waarnemingen. Straathandel in drugs en verstoring van de openbare orde in Nissewaard is dus niet aannemelijk gemaakt.
    8.2.    Dat de politie in een bestuurlijke rapportage heeft geconcludeerd dat [wederpartij] artikel 2:74 van de APV wel heeft overtreden, maakt dit oordeel niet anders. De burgemeester moet zich er van vergewissen dat het advies in deze rapportage op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1182). Uit wat hiervoor in 8.1 is overwogen, volgt dat dit niet het geval is.
    8.3.    In wat de burgemeester in hoger beroep verder nog naar voren heeft gebracht, ziet de Afdeling ook anderszins geen aanleiding voor het oordeel dat de bevindingen in de bestuurlijke rapportage de conclusie rechtvaardigen dat [wederpartij] artikel 2:74 van de APV heeft overtreden.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    10.     De burgemeester moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt de burgemeester van Nissewaard tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00;
    III.      bepaalt dat van de burgemeester van Nissewaard een griffierecht  van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. C.C.W. Lange, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    w.g. Lange
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Bindels
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 mei 2025
    85-1106