ECLI:NL:RBROT:2024:11839, Rechtbank Rotterdam, 02-12-2024, 23/7848
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-12-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Financieel toezicht, ontvankelijkheid bezwaar, handhavingsverzoek, klokkenluidersmelding.
        Voor een deel is het bezwaar tegen de reactie op handhavingsverzoek terecht niet-ontvankelijk verklaard, omdat eiser op basis van de Awb wel belanghebbende had moeten zijn maar dat niet was. Ook niet als (ex)medewerker, als (ex)OR-lid of als klokkenluider.
        Voor het ander deel is het bezwaar tegen de reactie op handhavingsverzoek terecht niet-ontvankelijk verklaard, omdat de AFM geen enkele bevoegdheid heeft op basis waarvan zij het handhavingsverzoek had kunnen inwilligen.
        Het bezwaar tegen de reactie op de klokkenluidersmelding is terecht niet-ontvankelijk verklaard, omdat de reactie geen besluit in de zin van de Awb is.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 23/7848 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 december 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    
    
      en
    
    
  
  
    de Stichting Autoriteit Financiële Markten, de AFM 
    (gemachtigden: mr. M.L. Batting en mr. C.G. Top).
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de niet-ontvankelijkverklaring bij besluit van 17 oktober 2023 op zijn bezwaar tegen de reactie van de AFM van 6 april 2023 op zijn handhavingsverzoek en op zijn melding van een vermoeden van een misstand.
      
    
    
      1.2.
      De AFM heeft met een verweerschrift op het beroep gereageerd. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft op 20 november 2024 het beroep op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigden van de AFM samen met mr. H.B.E. Knoop en mr. M.O. Meij.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt of de AFM terecht en op goede gronden eisers bezwaar tegen reactie op zijn handhavingsverzoek en op zijn melding van een vermoeden van een misstand, niet-ontvankelijk heeft verklaard. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      4.1.
      Eiser was bij de [werkgever] ( [werkgever] ) werkzaam. In de periode waarop deze zaak ziet was [accountantsorganisatie] ( [accountantsorganisatie] ) de accountantsorganisatie verantwoordelijk voor het controleren van jaarrekeningen van de [werkgever] . In dezelfde periode werden [persoon 1] ( [persoon 1] ) en [persoon 2] ( [persoon 2] ) van de organisatie [organisatie] door de [werkgever] ingehuurd. [persoon 1] als interim teammanager en [persoon 2] als interim hoofd financieel controller
      
    
    
      4.2.
      Eiser heeft bij de AFM (anoniem) melding gemaakt van vermoeden van fraudeleuze praktijken van [accountantsorganisatie] bij de jaarrekening van 2018 tot en met 2022 en posten in de boekhouding van de [werkgever] (klokkenluidersmelding). Ook heeft eiser de AFM verzocht om handhavend op te treden (handhavingsverzoek).
      
      
        
          Omvang van het geschil
        
      
    
    
      5.1.
      De rechtbank zal niet ingaan op de gronden tegen het uitblijven van handhaving bij de [werkgever] en op de gronden over [persoon 3] ( [persoon 3] ). 
      
    
    
      5.2.
      Het uitgangspunt is dat de AFM op basis van de aanvraag beslist. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 29 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:3019. 
      
    
    
      5.3.
      Uit eisers handhavingsverzoek blijkt dat hij de AFM verzoekt om handhavend op te treden tegen [accountantsorganisatie] , [persoon 1] , [persoon 2] en individuele accountants van [accountantsorganisatie] die voor de [werkgever] werkzaamheden hebben verricht. Uit het verzoek blijkt echter niet dat het handhavingsverzoek ook tegen de [werkgever] of tegen [persoon 3] is gericht.
      
    
    
      5.4.
      In het handhavingsverzoek wordt op situatie bij de [werkgever] ingegaan, maar alleen als onderbouwing waarom de AFM bij de andere (rechts)personen handhavend moet optreden. Er kan ook geen impliciet handhavingsverzoek worden afgeleid uit de theoretische mogelijkheid dat de AFM financiële stukken van de [werkgever] bij een eventueel handhavingsonderzoek bij [accountantsorganisatie] zou moeten betrekken. Dit geldt ook voor de door eiser omschreven netwerk van betrokken partijen.
      
    
    
      5.5.
      
        [persoon 3] wordt in het handhavingsverzoek alleen in een voetnoot met naam en functie genoemd. Alleen hieruit kan niet worden afgeleid dat eisers handhavingsverzoek ook tegen [persoon 3] is gericht.
      
      6. De rechtbank zal ook niet ingaan op het handhavingsverzoek gericht tegen individuele accountants van [accountantsorganisatie] . In het bestreden besluit gaat de AFM hierop niet in en eiser heeft daartegen geen beroepsgronden aangevoerd. Eiser reactie tijdens de zitting op het ontbreken van beroepsgronden, leidt niet tot de conclusie dat er wel beroepsgronden zijn ingediend. Zijn reactie zelf kan ook niet als beroepsgrond worden aangemerkt.
      
      7. Verder zal de rechtbank niet ingaan op de klacht die eiser met zijn beroepschrift bij de AFM heeft ingediend dat de AFM zijn handhavingsverzoek en klokkenluidersmelding niet aan het Huis voor Klokkenluiders (Huis) heeft doorgestuurd. Het is aan de AFM om deze klacht in behandeling te nemen en om daarop te reageren.
      
      8. Daarnaast zal de rechtbank niet ingaan op inhoudelijke gronden, waaronder de door eiser tijdens de zitting gemaakte vergelijking met een accountantsorganisatie waarbij de AFM wel heeft gehandhaafd en zijn opmerkingen over het verslag van het informele gesprek van 13 december 2022. Het gaat in deze zaak uitsluitend om de ontvankelijkheid.
      
    
    
      9.1.
      Dit alles betekent dat de rechtbank in deze uitspraak alleen zal ingaan op de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar rond het handhavingsverzoek tegen [accountantsorganisatie] , [persoon 1] en [persoon 2] en rond de klokkenluidersmelding.
      
    
    
      9.2.
      Bij de beoordeling daarvan neemt de rechtbank echter niet eisers verzoek mee om een groot aantal stukken als herhaald en ingelast te beschouwen. Voor eisers verwijzing naar stukken van de AFM, naar stukken van en aan andere (overheids)instanties en naar krantenartikelen geldt dat eiser niet heeft uitgelegd hoe de inhoud daarvan als beroepsgrond moet worden aangemerkt. Voor eisers verwijzing naar bezwaargronden of andere reacties van hem of van zijn vroegere gemachtigde aan de AFM geldt dat eiser niet heeft uitgelegd waarom de AFM daarop op eerdere momenten of in het bestreden besluit onvoldoende heeft gereageerd. Hierdoor kan deze verwijzing niet als beroepsgrond worden aangemerkt.
      
    
    
      9.3.
      Wel zal de rechtbank eisers notie ‘Belanghebbende en Unierecht handhavingsverzoek Autoriteit Financiële Markten’ als aanvullende gronden bij haar beoordeling meenemen voor zover dat voor het ontvankelijkheidsvraagstuk van belang is. Dit stuk is voor het eerst in beroep ingediend en is niet in het bestreden besluit betrokken. 
      
      
        
          Handhavingsverzoek, [accountantsorganisatie]
        
      
      10. Voor zover het handhavingsverzoek tegen [accountantsorganisatie] is gericht heeft de AFM het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat eiser geen belanghebbende bij dat verzoek is. Hierdoor is het verzoek geen aanvraag in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), is de reactie van de AFM op dat verzoek geen besluit in de zin van de Awb en kan eiser tegen die reactie ook geen ontvankelijk bezwaar maken.
      
      11. De rechtbank is van oordeel dat de AFM op dit onderdeel van het bestreden besluit het bezwaar terecht en op goede gronden niet-ontvankelijk heeft verklaard. De rechtbank legt hieronder uit waarom eisers betoog dat hij geen belanghebbende hoeft te zijn en dat hij wel belanghebbende is, niet slaagt.
      
      
        
          Moet eiser bij zijn handhavingsverzoek belanghebbende zijn?
        
      
    
    
      12.1.
      Op zich brengt eiser terecht naar voren dat het begrip ‘belanghebbende’ in de zin van de Awb en het begrip ‘melder’ in de zin van de klokkenluidersregelgeving verschillende begrippen zijn. Hij verbindt daaraan echter ten onrechte de conclusie dat hij, omdat hij klokkenluider is, geen belanghebbende bij een handhavingsverzoek hoeft te zijn.
      
    
    
      12.2.
      Het handhavingsverzoek en de klokkenluidersmelding volgen twee aparte trajecten. De beide trajecten hebben een eigen wettelijke basis en hebben eigen begrippen die niet met elkaar overeenkomen. 
      
    
    
      12.3.
      De klokkenluidersmelding valt onder de klokkenluidersregelgeving en niet onder de Awb. Voor het doen van een dergelijke melding hoeft eiser geen belanghebbende in de zin van de Awb te zijn.
      
    
    
      12.4.
      Het handhavingsverzoek valt echter wel onder de Awb. Eiser vraagt met zijn handhavingsverzoek de AFM namelijk om een besluit te nemen. Dit kan op basis van artikel 1:3, derde lid, van de Awb alleen als eiser bij het gevraagde besluit belanghebbende is. De rechtbank verwijst hiervoor ook naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 23 juli 2024, ECLI:NL:CBB:2024:498.
      
    
    
      12.5.
      Dit onderscheid wordt niet ongedaan gemaakt met de door eiser aangehaalde Wet bescherming klokkenluiders en de Richtlijn (EU) 2019/1937 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2019 inzake de bescherming van personen die inbreuken op het Unierecht. De rechtbank ziet daarom geen reden waarom de AFM de door eiser gewenste integrale benadering van zijn handhavingsverzoek en zijn klokkenluidersmelding had moeten hanteren.
      
      13. Anders dan eiser aanvoert is de rechtbank niet gebleken dat de AFM de begrippen ‘belanghebbende’ uit de Awb en ‘melder’ uit de klokkenluidersregelgeving door elkaar heeft gehaald, met elkaar heeft verward of aan elkaar gelijk heeft gesteld. De AFM heeft alleen bij het handhavingsverzoek beoordeeld of eiser belanghebbende in de zin van de Awb is. Dat de AFM daarbij wel op eisers klokkenluidersmelding is ingegaan, is het logische gevolg van het door eiser in bezwaar aangevoerde standpunt dat zijn hoedanigheid van  klokkenluider hem belanghebbende maakt. Daarnaast heeft de AFM eisers klokkenluidersmelding los van het handhavingsverzoek en los van het Awb-begrip ‘belanghebbende’ beoordeeld.
      
      
        
          Wanneer is iemand belanghebbende bij een handhavingsverzoek?
        
      
      14. Om bij een handhavingsverzoek belanghebbende te zijn moet de aanvrager (eiser) een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang hebben dat rechtstreeks bij de beslissing op die aanvraag is betrokken. Een persoonlijk belang betekent dat het belang van de aanvrager zich voldoende onderscheidt van het belang dat anderen bij het gevraagde besluit hebben. Het begrip 'rechtstreeks' in deze definitie benadrukt dat er een voldoende onlosmakelijk en direct verband moet bestaan tussen het gevraagde besluit tot handhavend optreden en het (persoonlijk) belang waarin appellante wordt getroffen als handhaving achterwege blijft. De rechtbank verwijst hiervoor ook naar de eerdergenoemde uitspraak van het CBb van 23 juli 2024 en naar de uitspraak van het CBb van 27 augustus 2019, ECLI:NL:CBB:2019:366.
      
      
        
          Was eiser belanghebbende bij zijn handhavingsverzoek gericht tegen [accountantsorganisatie] ?
        
      
    
    
      15.1.
      Eiser heeft de AFM verzocht om bij [accountantsorganisatie] handhavend op te treden. Volgens eiser heeft [accountantsorganisatie] haar controletaak over de financiële verantwoording van zijn (ex)werkgever (de [werkgever] ) verwijtbaar niet goed uitgevoerd. De bevoegdheid van de AFM om in het kader van deze controletaak handhavend op te treden, is in de Wet toezicht accountantsorganisaties (Wta) geregeld
      
    
    
      15.2.
      De rechtbank is het met de AFM eens dat de hoedanigheid van (voormalig en/of eventueel terugkerend) medewerker niet betekent dat eiser belanghebbende is. Er is geen directe (contractuele) relatie tussen eiser en [accountantsorganisatie] . Zou de AFM tot handhaving overgaan dan raakt dit geen belang van eiser, omdat die handhaving dan bij [accountantsorganisatie] zou plaatsvinden. Het door eiser aangevoerde maatschappelijk belang, is geen persoonlijk belang. Ook de door eisers omschreven sociaal onveilige werkomgeving, hoge werkdruk, hoog personeelsverloop, hoog ziekteverzuim en het vastlopen van de continuïteit van dossiers bij de [werkgever] , maken eiser geen belanghebbende. De werkomgeving en de situatie op de werkvloer vallen onder de arbeidsrelatie tussen medewerker en werkgever. De handhavingsbevoegdheid van de AFM uit de Wta gaat niet over die relatie of over het functioneren van de [werkgever] . Verder heeft eiser verklaard dat hij niet namens de ondernemingsraad van de [werkgever] om handhaving heeft verzocht. Alleen al hierdoor heeft eisers (ex)lidmaatschap van de ondernemingsraad in deze procedure geen extra waarde.
      
    
    
      15.3.
      Ook is de rechtbank het met de AFM eens dat de hoedanigheid van klokkenluider niet betekent dat eiser belanghebbende is. Zoals de rechtbank eerder in deze uitspraak heeft uitgelegd, zijn het handhavingsverzoek en de klokkenluidersmelding twee aparte trajecten met een eigen wettelijke basis en eigen begrippen. Dat eiser klokkenluider is, maakt hem dus niet automatisch belanghebbende bij een handhavingsverzoek. Ook niet als eiser de melding vanuit een verplichting of plichtsgevoel als ambtenaar heeft gedaan en ook niet nu de melding en het handhavingsverzoek allebei over dezelfde organisatie ( [accountantsorganisatie] ) gaan. Voor een andere uitleg ziet de rechtbank geen aanknopingspunten in wetgeving of rechtspraak. Een dergelijk andere uitleg zou er toe leiden dat een willekeurig persoon zich bij een handhavingsverzoek belanghebbende kan maken door (voor zover dat kan) een vermoeden van een misstand te melden. Dit is geen door de wetgever bedoeld effect.
      
    
    
      15.4.
      De enkele omstandigheid dat in de andere door eiser gevoerde procedures belanghebbendheid geen rol speelt, betekent niet dat belanghebbendheid in deze zaak geen rol kan spelen. Ook betekent dit niet dat belanghebbendheid moet worden aangenomen.
      
      
        
          Handhavingsverzoek, [persoon 1] en [persoon 2]
        
        16.	Voor zover het handhavingsverzoek tegen [persoon 1] en [persoon 2] is gericht heeft de AFM het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat [persoon 1] en [persoon 2] niet onder het toezicht van de AFM staan, de AFM daarom jegens hen geen handhavingsbesluit kan nemen en de mededeling daarover aan eiser geen besluit in de zin van de Awb is.
      
      
    
    
      17.1.
      De rechtbank is van oordeel dat de AFM op dit onderdeel van het bestreden besluit het bezwaar terecht en op goede gronden niet-ontvankelijk heeft verklaard. 
      
    
    
      17.2.
      De hoofdregel is dat een schriftelijke reactie van een bestuursorgaan op een verzoek om van een bepaalde bestuursbevoegdheid gebruik te maken, een besluit in de zin van de Awb is. Ook als de reactie inhoudt dat die bevoegdheid niet bestaat of zich niet uitstrekt tot het voorgelegde geval. Uitzondering hierop is als er in het geheel geen bevoegdheid bestaat waarop inwilliging van een verzoek kan worden gebaseerd. Dan is de schriftelijke reactie van het bestuursorgaan geen besluit. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van de Afdeling van 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:191.
      
    
    
      17.3.
      In eisers situatie is de uitzondering van toepassing. De rechtbank is niet gebleken van enige bevoegdheid op basis waarvan de AFM eisers handhavingsverzoek jegens [persoon 1] en [persoon 2] had kunnen inwilligen. Dit betekent dat de reactie van de AFM op eisers handhavingsverzoek tegen [persoon 1] en [persoon 2] geen besluit in de zin van de Awb is waartegen bezwaar kan worden gemaakt.
      
    
    
      17.4.
      Eisers betoog dat de AFM haar toezichtsbevoegdheid te beperkt opvat, omdat de AFM het handelen van [persoon 1] en [persoon 2] zou moeten onderzoeken om na te gaan of [accountantsorganisatie] haar controlerende taak bij de [werkgever] naar behoren heeft gedaan, leidt niet tot een andere conclusie. Ook eisers betoog over het bestaan van een netwerk van betrokken partijen en eisers betoog dat de AFM over zijn klokkenluidersmelding met het Huis contact had moeten opnemen en met het Huis had moeten afstemmen, leiden niet tot een andere conclusie. Ook als eiser dit alles terecht zou hebben betoogd, betekent dit niet dat de AFM enige bevoegdheid heeft op basis waarvan zij eisers handhavingsverzoek jegens [persoon 1] en [persoon 2] had kunnen inwilligen.
      
      
        
          De klokkenluidersmelding
        
        18.	Op het onderdeel van de klokkenluidersmelding heeft de AFM het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat haar reactie op die melding geen besluit in de zin van de Awb is, maar een mededeling van informatie aard.
      
      
    
    
      19.1.
      De rechtbank is van oordeel dat de AFM op dit onderdeel van het bestreden besluit het bezwaar terecht en op goede gronden niet-ontvankelijk heeft verklaard.
      
    
    
      19.2.
      In artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is bepaald dat een besluit een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan is die een publiekrechtelijke rechtshandeling inhoudt. Dit betekent dat een beslissing alleen een besluit is als die op een rechtsgevolg is gericht. Dit is het geval als een beslissing iets verandert in de rechten en/of plichten van de persoon aan wie de beslissing is gericht. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van het CBb van 5 december 2023, ECLI:NL:CBB:2023:673.
      
    
    
      19.3.
      In de brief van 6 april 2023 heeft de AFM eiser geïnformeerd dat zij over de beoordeling van eisers klokkenluidersmelding geen verdere mededelingen kan doen, omdat zij haar toezichtactiviteiten verplicht geheim moet houden. Alleen dit informeren wijzigt eisers rechten en/of plichten niet. Hierdoor is de brief van 6 april 2023 op dit punt niet op een rechtsgevolg gericht. Deze brief is daarom geen besluit in de zin van de Awb, waartegen in bezwaar kan worden gegaan.
      
    
    
      19.4.
      Eisers betoog dat de AFM zijn klokkenluidersmelding naar het Huis had moeten doorsturen, maakt dit alles niet anders. Ook in het geval dat de AFM de klokkenluidersmelding had moeten doorsturen, leidt dat niet tot de conclusie dat de reactie van de AFM op de klokkenluidersmelding een voor bezwaar vatbaar besluit in de zin van de Awb is.
      
      
        
          Motiveringsbeginsel
        
      
      20. Eisers betoog dat het bestreden besluit onvolledig, gebrekkig en in strijd met het motiveringsbeginsel is, slaagt niet. De AFM heeft in het bestreden besluit de gronden van bezwaar samengevat en is daarop voldoende ingegaan. Op welke onderdelen de AFM niet op het aanvullend bezwaarschrift of de tijdens de hoorzitting aangedragen feiten en omstandigheden is ingegaan, welke feiten niet kloppen of onvolledig zijn en waarom de motivering niet logisch en niet begrijpelijk is, heeft eiser verder niet onderbouwd.
      
      
        
          Verklaring voor recht
        
      
      21. Eisers verzoek om het een en ander voor recht te verklaren, wijst de rechtbank af. De wet voorziet namelijk niet in een mogelijkheid voor een bestuursrechter om een verklaring voor recht af te geven. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van de Afdeling van 11 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1795.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      22.	Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat er niets verandert in de situatie rond eisers handhavingsverzoek en klokkenluidersmelding bij de AFM. De rechtbank zal ook niet tegemoetkomen aan eisers verzoek om de AFM op te dragen om op basis van eisers handhavingsverzoek een forensisch onderzoek te starten. Verder krijgt eiser zijn griffierecht niet vergoed en ontvangt hij geen vergoeding voor zijn proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Vrolijk, rechter, in aanwezigheid van mr.P.F.H.M. Terstegge, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 2 december 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.