ECLI:NL:RVS:2025:2066, Raad van State, 07-05-2025, 202304734/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-05-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 juni 2023 heeft de raad van de gemeente Westerkwartier het bestemmingsplan "[locatie 1] te Leek" vastgesteld. Het bestemmingsplan maakt op het perceel [locatie 1] in Leek de realisatie van een vrijstaande woning en een horecabedrijf met daarboven drie appartementen mogelijk. [appellante] woont aan de overzijde van het Leekster Hoofddiep op het perceel [locatie 2] op een afstand van ongeveer 50 m van het plangebied en kan zich niet verenigen met het bestemmingsplan. Zij vreest dat zij overlast zal ervaren door de realisatie van het horecabedrijf en het terras dat het bestemmingsplan daarbij toestaat. [appellante] betoogt dat het akoestisch onderzoek dat de raad voor het bestemmingsplan heeft laten uitvoeren op onjuiste uitgangspunten gebaseerd is. Hiertoe voert zij aan dat het akoestisch onderzoek niet uitgaat van de maximale planologische mogelijkheden, omdat slechts rekening is gehouden met een snackbar die dagelijks van 10:00 uur tot 21:00 uur geopend is. Volgens [appellante] is het op basis van de planregels echter ook mogelijk dat er een andersoortige horecagelegenheid dan een snackbar komt die tot een later tijdstip open blijft, omdat in de planregels niet is geregeld tot welk tijdstip het horecabedrijf open mag zijn.

202304734/1/R3.
    Datum uitspraak: 7 mei 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    [appellante], wonend in Leek, gemeente Westerkwartier,
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Westerkwartier,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 juni 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie 1] te Leek" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 18 februari 2025, waar [appellante], bijgestaan door mr. L.J. de Boer, rechtsbijstandverlener in Assen, en de raad, vertegenwoordigd door mr. C. Veen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], vertegenwoordigd door [gemachtigden], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 18 januari 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het bestemmingsplan maakt op het perceel [locatie 1] in Leek de realisatie van een vrijstaande woning en een horecabedrijf met daarboven drie appartementen mogelijk. [appellante] woont aan de overzijde van het Leekster Hoofddiep op het perceel [locatie 2] op een afstand van ongeveer 50 m van het plangebied en kan zich niet verenigen met het bestemmingsplan. Zij vreest dat zij overlast zal ervaren door de realisatie van het horecabedrijf en het terras dat het bestemmingsplan daarbij toestaat.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    4.       Het wettelijk kader is opgenomen in bijlage 1, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Beroep
    5.       [appellante] betoogt dat het akoestisch onderzoek dat de raad voor het bestemmingsplan heeft laten uitvoeren op onjuiste uitgangspunten gebaseerd is. Hiertoe voert zij aan dat het akoestisch onderzoek niet uitgaat van de maximale planologische mogelijkheden, omdat slechts rekening is gehouden met een snackbar die dagelijks van 10:00 uur tot 21:00 uur geopend is. Volgens [appellante] is het op basis van de planregels echter ook mogelijk dat er een andersoortige horecagelegenheid dan een snackbar komt die tot een later tijdstip open blijft, omdat in de planregels niet is geregeld tot welk tijdstip het horecabedrijf open mag zijn. Ook is het volgens [appellante] planologisch mogelijk om ter plaatse een horecabedrijf in categorie 1b of 1c te vestigen, terwijl het akoestisch onderzoek zich beperkt tot een horecabedrijf in categorie 1a. Verder voert [appellante] aan dat het akoestisch onderzoek is gericht op een terras ten zuiden van het horecabedrijf, met ongeveer 45 zitplaatsen en een openingstijd tot 21:00 uur, terwijl de planregels geen beperkingen stellen aan de grootte van het terras en de sluitingstijden van het terras. Volgens [appellante] is de raad bovendien niet nader ingegaan op de vraag of een terras van deze grootte vanuit ruimtelijk oogpunt aanvaardbaar is. De precieze plaats van het terras is daarnaast niet op de verbeelding vastgelegd.
    5.1.    Het zuidelijke deel van het plangebied, met een oppervlakte van ongeveer 1.200 m2, heeft de bestemming "Wonen - 4", met de functieaanduiding "horeca" gekregen. Gronden met die bestemming en aanduiding met een oppervlakte van ongeveer 340 m2 hebben ook een bouwvlak gekregen.
    Artikel 4.1 van de planregels bepaalt voor de bestemming "Wonen - 4" het volgende:
    "4.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor ‘Wonen - 4’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. gestapelde woningen, al dan niet in combinatie met ruimte voor:
    1. met het wonen verenigbare functies;
    2. een horecabedrijf tot en met categorie 1 als bedoeld in Bijlage 1 (Staat van horeca-activiteiten) bij deze regels, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘horeca’ en uitsluitend op de begane grond;"
    […]
    De definitie van het begrip "horecabedrijf" is in artikel 1.27 van de planregels geformuleerd en luidt als volgt: "een bedrijf waar bedrijfsmatig dranken en etenswaren voor gebruik ter plaatse worden verstrekt en/of waarin bedrijfsmatig logies worden verstrekt, al dan niet in combinatie met een vermaaksfunctie, met uitzondering van een erotisch getinte vermaaksfunctie;"
    In de in Bijlage 1 van het bestemmingsplan opgenomen Staat van horeca-activiteiten is het volgende als horeca van categorie 1 aangemerkt:
    "Categorie 1 ‘lichte horeca’
    Horecabedrijven die in beginsel alleen overdag en ’s avonds behoeven te zijn geopend (vooral verstrekking van etenswaren en maaltijden) en daardoor slechts beperkte hinder voor omwonenden veroorzaken. Binnen deze categorie worden de volgende subcategorieën onderscheiden:
    1a. Aan de detailhandel verwante horeca, zoals:
    - automatiek;
    - lunchroom;
    - broodjeszaak;
    - ijssalon;
    - cafetaria;
    - snackbar;
    - croissanterie;
    - tearoom;
    - koffiebar;
    - traiteur.
    1b. Overige lichte horeca, zoals:
    - bistro;
    - restaurant (zonder bezorg- en/of afhaalservice);
    - hotel.
    1c. Horecabedrijven met een relatief grote verkeersaantrekkende werking, zoals:
    - horecabedrijven genoemd onder 1a en 1b met een bedrijfsoppervlak van meer dan 250 m2;
    - restaurant met bezorg- en/of afhaalservice (o.a. pizza, chinees, drive-in restaurant)."
    5.2.    In paragraaf 5.1 van het "Onderzoek geluidsituatie plan aan de [locatie 1] in Leek" van 4 april 2023, opgesteld door Noordelijk Akoestisch Adviesburo BV (hierna: het akoestisch onderzoek), dat als bijlage bij het bestemmingsplan is gevoegd, zijn de uitgangspunten van het in het plan voorziene horecabedrijf geformuleerd. Aan de hand van deze uitgangspunten is berekend welke mate van geluidbelasting het horecabedrijf zal veroorzaken. Het uitgangspunt van het akoestisch onderzoek is een horecabedrijf in categorie 1c op het zuidoostelijke deel van het perceel, te weten een snackbar met een bedrijfsoppervlak van meer dan 250 m2 die dagelijks tussen 10:00 uur en 21:00 uur geopend zal zijn, waarbij het personeel ongeveer 30 minuten voor en na openingstijd aanwezig zal zijn. Bij de snackbar is uitgegaan van een terras ten zuiden van het horecabedrijf met ongeveer 45 zitplaatsen en het daarbij behorende stemgeluid, dagelijks twee leveringen van leveranciers, 30 bezoeken van personenauto’s en de afzuiginstallatie van de keuken.
    5.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2117, onder 6.3, dient bij een onderzoek naar de geluidbelasting te worden uitgegaan van een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden. De vraag wat een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden is, begint met een beschrijving van wat het bestemmingsplan maximaal mogelijk maakt en vervolgens met een onderbouwing van wat als een representatieve invulling daarvan kan worden beschouwd. Vergelijk de uitspraak van 3 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2706, onder 4.4.
    5.4.    Op de zitting is besproken dat de raad met het plan heeft beoogd een snackbar mogelijk te maken die voldoet aan de hiervoor onder 5.2 omschreven uitgangspunten van het akoestisch onderzoek. [partij], de initiatiefnemer, heeft toegelicht dat het haar intentie is om er een luxe cafetaria van te maken. [appellante] heeft vervolgens toegelicht dat zij niet zozeer tegen de komst van de cafetaria zelf is, maar dat zij zich voornamelijk zorgen maakt over de rechtsonzekerheid van de planregels, omdat die de openingstijden en de omvang en locatie van het terras niet waarborgen.
    De Afdeling stelt vast dat in de planregels inderdaad geen bepaling is opgenomen waarmee wordt vastgelegd wat de toegestane openingstijden van het in het plan voorziene horecabedrijf zijn. Weliswaar is in de in Bijlage 1 van het plan opgenomen Staat van horeca-activiteiten bepaald dat horecabedrijven van categorie 1 "in beginsel alleen overdag en ’s avonds behoeven te zijn geopend", maar door de woorden "in beginsel" en "behoeven" is niet uitgesloten dat horecabedrijven van categorie 1 ook in de avond na 21:00 uur en ’s nachts geopend zullen zijn. Daarnaast is niet alleen een snackbar op grond van het plan toegestaan, maar zijn ook alle andere typen horecabedrijven die onder categorie 1 vallen toegestaan. Bovendien stelt de Afdeling vast dat het plan ook niets bepaalt over de omvang en plaats van het terras.
    Gelet op het voorgaande komt de Afdeling tot het oordeel dat de raad het plan niet met de vereiste zorgvuldigheid heeft voorbereid. Bij het akoestisch onderzoek dat ten grondslag ligt aan het plan is immers ten onrechte niet uitgegaan van een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden. Daarbij acht de Afdeling het volgende van belang. De raad heeft geen rekening gehouden met het feit dat de planregels niet uitsluiten dat het horecabedrijf ook voor 10:00 uur en na 21:00 uur geopend is. Daarnaast is in de planregels niets geregeld over de grootte en de plaats van het terras. In de gemeente Westerkwartier gelden verder geen regels over de openingstijden en terrassen van horecabedrijven. Ook heeft de raad in het akoestisch onderzoek onvoldoende rekening gehouden met het feit dat de planregels ook horecabedrijven van categorie 1b en 1c mogelijk maken, waardoor niet is uitgesloten dat er in de toekomst een horecabedrijf met een grotere ruimtelijke uitstraling dan een snackbar of een cafetaria wordt geëxploiteerd in het plangebied. Dat betekent dat het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
    Het betoog slaagt.
    5.5.    De Afdeling merkt op dat wat hiervoor is overwogen niet betekent dat de gewenste vorm van horeca niet planologisch mogelijk gemaakt kan worden. Daarvoor is het echter nodig dat óf het onderzoek, dat aan het plan ten grondslag ligt, wordt aangepast, zodat in dat onderzoek wordt uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden van het huidige plan, óf dat de planregels aangepast worden, zodat de maximale planologische mogelijkheden overeenkomen met de uitgangspunten die in het huidige onderzoek zijn gehanteerd en die door de raad kennelijk zijn beoogd.
    Voor zover [appellante] vreest voor een te hoge geluidbelasting op haar perceel, overweegt de Afdeling het volgende. Op basis van de bevindingen in het akoestisch onderzoek, kan worden geconcludeerd dat de geluidbelasting waaraan de woning van [appellante] zal worden blootgesteld vanwege het geluid op het terras aanvaardbaar is in het geval dat de maximale planologische mogelijkheden van het plan overeenkomen met de uitgangspunten van het akoestisch onderzoek. In het akoestisch onderzoek is immers berekend dat het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau ter plaatse van de woning van [appellante] overdag 23 dB en ’s avonds 25 dB zal bedragen, terwijl op grond van artikel 2.17, eerste lid, onder a, van het Activiteitenbesluit milieubeheer overdag 50 dB en ’s avonds 45 dB als grenswaarden zijn gesteld. Wat betreft de maximale geluidniveaus ter plaatse van de woning van [appellante] is er overdag maximaal 59 dB en ’s avonds maximaal 42 dB berekend, terwijl op grond van artikel 2.17, eerste lid, onder a, van het Activiteitenbesluit milieubeheer respectievelijk 70 dB en 65 dB is toegestaan.
    5.6.    Op de zitting is met partijen de mogelijkheid besproken dat de Afdeling de maximale planologische mogelijkheden beperkt tot de uitgangspunten van het akoestisch onderzoek door zelf in de zaak te voorzien en de planregels aan te passen. Daarbij hebben partijen te kennen gegeven dat zij kunnen instemmen met de komst van een horecabedrijf dat in overeenstemming is met de uitgangspunten die in paragraaf 5.1 van het akoestisch onderzoek zijn geformuleerd. Dat houdt in dat partijen kunnen instemmen met de komst van een cafetaria met openingstijden tussen 10:00 uur ‘s ochtends en 21:00 uur ‘s avonds en dat het bij de cafetaria behorende terras zich uitsluitend mag bevinden op de gronden die in figuur 2.3 van de plantoelichting met een geel vlak als "Terras" zijn aangeduid. Deze figuur is voor de duidelijkheid ook opgenomen in bijlage 2 van deze uitspraak.
    De Afdeling ziet bij de huidige stand van zaken echter geen ruimte om zelf in de zaak te voorzien. Zoals de Afdeling hiervoor onder 5.5, eerste alinea, heeft overwogen, kan de raad er op verschillende manieren voor zorgen dat het gebrek wordt hersteld, zodat de gewenste vorm van horeca alsnog planologisch mogelijk kan worden gemaakt. Omdat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan beleidsruimte toekomt, dient de raad zelf de afweging te maken op welke wijze hij waarborgt dat de maximale planologische mogelijkheden van het plan en de uitgangspunten van het onderzoek die ten grondslag liggen aan het plan met elkaar in overeenstemming zijn. Om die reden ziet de Afdeling aanleiding om de raad met toepassing van een zogenoemde bestuurlijke lus in de gelegenheid te stellen om een afweging te maken over de wijze waarop hij het in deze tussenuitspraak geconstateerde gebrek zal herstellen.
    Bestuurlijke lus
    6.       Gelet op wat de Afdeling onder 5.4 heeft overwogen, is het besluit van 14 juni 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "[locatie 1] te Leek" niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid, waardoor het in strijd met artikel 3:2 van de Awb is genomen. Met het oog op een spoedige beëindiging van het geschil zal de Afdeling op grond van artikel 8:51d van de Awb de raad opdragen om binnen twintig weken na verzending van deze tussenuitspraak, met inachtneming van wat hiervoor is overwogen onder 5.4 en 5.5 het daarin omschreven gebrek te herstellen door:
    - alsnog in de planregels te borgen dat de in het plan toegestane categorie horecabedrijven in overeenstemming is met de uitgangspunten van het akoestisch onderzoek;
    - alsnog in de planregels te borgen dat het horecabedrijf en het daarbij behorende terras geopend mogen zijn binnen openingstijden die in overeenstemming zijn met de uitgangspunten van het akoestisch onderzoek;
    - alsnog in de planregels en op de verbeelding te borgen dat het bij het horecabedrijf behorende terras zich uitsluitend mag bevinden op de gronden die in figuur 2.3 van de plantoelichting, die ook in bijlage 2 van deze uitspraak is opgenomen, met een geel vlak als "Terras" zijn aangeduid, en dus een gewijzigd of nieuw besluit te nemen;
    of
    - met een aanvullend akoestisch onderzoek te onderbouwen waarom het niet borgen van (een of meer van) deze aspecten in het plan niet zal leiden tot een onevenredige geluidbelasting ter plaatse van het woonperceel van [appellante] en dus niet zal leiden tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat van [appellante].
    7.       Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1174, blijft op een gewijzigd of nieuw besluit het recht, zoals dat gold onmiddellijk vóór 1 januari 2024, van toepassing.
    8.       De raad moet de Afdeling, [appellante] en [partij] schriftelijk meedelen op welke wijze de gebreken in het bestreden besluit zijn hersteld en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendmaken. Het eventueel door de raad te nemen besluit hoeft niet opnieuw overeenkomstig afdeling 3.4 van de Awb te worden voorbereid.
    Proceskosten
    9.       In de einduitspraak zal worden beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    draagt de raad van de gemeente Westerkwartier op om:
    - binnen 20 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van wat is overwogen onder 5.4, 5.5 en 6 het daar omschreven gebrek in het besluit van de raad van de gemeente Westerkwartier van 14 juni 2023 te herstellen, en
    - de Afdeling, [appellante] en [partij] de uitkomst mee te delen en een gewijzigd of nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.
    w.g. Minderhoud
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Wolvers-Poppelaars
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 mei 2025
    780-1117
     
    BIJLAGE 1
     
    Activiteitenbesluit milieubeheer
    Artikel 2.17
    1. Voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (LAr,LT) en het maximaal geluidsniveau LAmax, veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige installaties en toestellen, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten en laad- en losactiviteiten ten behoeve van en in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting, geldt dat:
    a. de niveaus op de in tabel 2.17a genoemde plaatsen en tijdstippen niet meer bedragen dan de in die tabel aangegeven waarden;
     
    
      
        
          
        
      
    
    […]