ECLI:NL:RBMNE:2025:2166, Rechtbank Midden-Nederland, 08-05-2025, UTR 23/3964
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-05-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De gemeente treedt handhavend op tegen illegaal gebruik van een perceel aan de [straat] in [plaats 2]. De gebruiker van het perceel mag daar niet permanent vee, zoals geiten en paarden laten grazen. 
        De rechter geeft de gemeente daarin gelijk. Ook mag hij geen hoge hekwerken en bouwwerken plaatsen voor het vee. Het bestemmingsplan laat het permanent houden van geiten of paarden niet toe op het perceel. Ook het beroep van de gebruiker op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Utrecht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 23/3964 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 mei 2025 in de zaak tussen
    
      [eiser] , uit [plaats 1] , eiser
    (gemachtigde: mr. G.J.A.M. Bogaers),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Gooise Meren 
    (gemachtigde: mr. B.M. Plat).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: de Vereniging Vrienden van het Gooi (hierna: de vereniging),
      (gemachtigde A.L. van Elten)
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze zaak gaat over de illegale bouw en gebruik van het perceel kadastraal bekend: [plaats 2] [letter/nummeraanduiding 1] (hierna: het perceel) aan de [straat] in [plaats 2] . Het college wil dat aan de illegale situatie een einde wordt gemaakt. Eiser is huurder van het perceel en heeft hekwerken en een bouwwerk op het perceel gebouwd. Daarnaast houdt hij geiten op het perceel. Eiser is het hiermee niet eens en voert daartoe een aantal gronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het bestreden besluit van 7 augustus 2023.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Eiser krijgt dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. In het primaire besluit van 19 augustus 2022 heeft het college diverse lasten onder dwangsom (hierna: de last onder dwangsom) aan eiser opgelegd. Eiser heeft daartegen bezwaar gemaakt. Met het bestreden besluit is het college bij zijn besluit gebleven. Daarmee is het college afgeweken van het advies van de bezwaarschriften commissie van 22 februari 2022.
    
    
    
      2.1.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Eiser heeft op 9 oktober 2023, 29 januari 2025, 12 februari 2025 en 27 februari 2025 aanvullende beroepschriften ingediend.
    
    
      2.2.
      Het college heeft op 17 februari 2025 aanvullende stukken gestuurd, waaronder een besluit van 28 januari 2025 waarin een aanvullende last onder dwangsom aan eiser is opgelegd.
      
    
    
      2.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 27 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college. 
      
      
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Vereniging Vrienden van het Gooi
      
    
    
    3. Eiser stelt dat de vereniging Vrienden van het Gooi geen belanghebbende kan zijn bij dit beroep. De rechtbank gaat daar niet in mee. De vereniging heeft als doel: “het bijzondere eigen karakter van de natuur, de landschappelijke en stedelijke gebieden en het cultureel erfgoed in het Gooi en -omstreken zo goed mogelijk te beschermen en om duurzame ontwikkeling te bevorderen, om dit met al zijn bijzondere kwaliteiten door te kunnen geven aan volgende generaties en het verrichten van al wat hiermee verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn.” De doelstelling is voldoende concreet en ziet op instandhouding van het karakter van de landschappelijke waarden van het Gooi, waar dit perceel onderdeel van uitmaakt. De vereniging wordt daarom als partij op grond van artikel 8:26 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aangemerkt. 
    
    
      
        De nieuwe last onder dwangsom van 28 januari 2025
      
    
    
    4. Het college heeft op 28 januari 2025 een nieuwe last onder dwangsom opgelegd aan eiser. In die last wordt een aanmerkelijke uitbreiding gegeven van de eerder op             19 augustus 2022 opgelegde lasten. Eiser heeft bezwaar gemaakt op de zitting tegen het meenemen van dit nieuwe besluit in dit beroep. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid van de Awb heeft een beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. Op de zitting is gebleken dat het college geen toepassing heeft gegeven aan artikel 4:8 van de Awb. Daarin staat -samengevat- dat een bestuursorgaan, voordat het een beschikking geeft waar eiser niet om heeft gevraagd en hij, naar verwachting bedenkingen zal hebben, hij in de gelegenheid wordt gesteld daarover zijn zienswijze naar voren te brengen. De rechtbank is van oordeel dat het college eiser eerst in de gelegenheid moet stellen zijn zienswijze naar voren te brengen met betrekking tot dit besluit. Zij zal daarom het besluit van 28 januari 2025 niet betrekken bij de beoordeling van dit beroep.
    
    
      
        De inhoudelijke beoordeling van het beroep
      
    
    
    5. Vooropgesteld zij dat op 1 januari 2024 de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is ingetrokken en de Omgevingswet in werking is getreden. Omdat de last onder dwangsom vóór 1 januari 2024 is opgelegd, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.23 van de Invoeringswet Omgevingswet.
    
    6. Als er sprake is van een overtreding is het college in beginsel verplicht om daartegen handhavend op te treden. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag het college dan nog van handhaving afzien. Zo’n bijzondere omstandigheid doet zich voor als er concreet zicht bestaat op legalisatie, of als handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot het daarmee te dienen doel, dat daar in dit concrete geval van af moet worden gezien.
    
    7. In de aanloop naar het bestreden besluit heeft een toezichthouder van de gemeente controles uitgevoerd op 14 maart 2022 naar aanleiding van een klacht. Daarbij is geconstateerd dat op het perceel palen variërend van 130 cm tot ca. 160 cm hoogte zijn aangebracht en dwarsliggers zijn geplaatst variërend van ca. 120 cm tot 140 cm hoogte. Verder is geconstateerd dat er een klein laag houten dierenverblijf staat met gelijke hoogte als de dwarsliggers. Bij het rapport zijn foto’s gevoegd. Op 19 april 2022 heeft het college een voornemen handhaving illegale bouw en toekomstig gebruik van het perceel aan eiser gestuurd. Daarin is aan eiser uitgelegd dat het hobbymatig gebruik van geiten of ander vee niet past in de op het perceel rustende bestemming. De bestemming is Bosgebied, met daaraan ondergeschikt: recreatief medegebruik en extensief agrarisch medegebruik. Het college vindt het permanent houden van geiten of ander vee niet passen in deze bestemming.
    
    8. Eiser is het daar niet mee eens en wil het perceel gebruiken voor het houden van geiten en een paar pony’s of paarden. Hij vindt dat een dergelijk kleinschalig gebruik wel past in de gegeven bestemming. 
    
    9. Bij besluit van 19 augustus 2022 heeft het college eiser het volgende gelast: 
    
      I. Het verwijderen en verwijderd houden van bouwwerken in de vorm van dierenverblijven of andere bouwwerken geen gebouw zijnde. Als blijkt dat u niet of niet geheel aan dit deel van de last voldoet, verbeurt u per constatering een dwangsom van € 1000,- tot dat een maximum van € 5.000,-- zal zijn bereikt.
      II. Het verwijderen en verwijderd houden van erfafscheidingen voorzover zij niet vergunningsvrij zijn. Als blijkt dat u niet of niet geheel aan dit deel van de last voldoet, verbeurt u per constatering een dwangsom van € 750,- tot dat een maximum van € 3.000,- zal zijn bereikt.
      III. Het verwijderen en verwijderd houden van vee zoals geiten of paarden die daar permanent begrazen en/of zonder begeleiding aanwezig zijn. Als blijkt dat u niet of niet geheel aan dit deel van de last voldoet, verbeurt u per constatering een dwangsom van 
      € 500,- tot dat een maximum van € 5.000,- zal zijn bereikt. 
      Daarbij is bepaald dat eiser aan de last voldoen vóór 1 oktober 2022, op verbeuring van een dwangsom.
    
    
    10. De bezwaarschriftencommissie heeft op 22 februari 2023 geadviseerd de opgelegde lasten onder dwangsom geheel te herroepen. De commissie vindt dat de bepalingen in het bestemmingsplan onvoldoende concreet zijn om op te kunnen handhaven.
    
    11. Het college heeft in het bestreden besluit van 7 augustus 2023 in afwijking van de bezwaarschriftencommissie zijn primaire standpunt gehandhaafd, voorzien van een nadere motivering.
    
    12. Eiser stelt in beroep dat het kleinschalig houden van dieren goed past in het landschap en de gegeven bestemming. Eiser stelt dat het houden van dieren de gronden niet aantast. Hij vindt daarom dat dit gebruik valt onder: ondergeschikt extensief agrarisch medegebruik of ondergeschikt recreatief medegebruik en het educatief medegebruik. Daarnaast beroept hij zich op vergelijkbare situaties. Volgens eiser zijn er een aantal percelen in de buurt waar ook dieren worden gehouden en waartegen niet wordt opgetreden. 
    
    
      
        Is er sprake van een overtreding?
      
    
    
    13. Op het perceel is het bestemmingsplan “1e herziening bestemmingsplan Buitengebied” van toepassing. Op het perceel rust de bestemming: “Bosgebied”. 
    
      Op grond van artikel 6 zijn -voor zo ver hier relevant- de op de kaart voor bosgebied aangewezen gronden bestemd voor: 1. het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de cultuurhistorische, natuurlijke en landschappelijke waarden van het bosgebied; 
      met daaraan ondergeschikt: het recreatief medegebruik en het educatief medegebruik; het extensief agrarisch medegebruik, indien de gronden op de kaart zijn voorzien van de aanduiding “agrarisch medegebruik toegestaan. 
    
    
    
      13.1.
      Niet in geschil is dat agrarisch medegebruik op het perceel is toegestaan. Partijen worden verdeeld gehouden over de vraag wat verstaan moet worden onder ‘ondergeschikt extensief agrarisch medegebruik’. 
      
    
    
      13.2.
      Volgens vaste rechtspraak zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende planregels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan of het gebruik van de gronden in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting heeft in zoverre betekenis, dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn. Bij gebrek aan aanknopingspunten in het bestemmingsplan en de plantoelichting voor de wijze waarop een in het bestemmingsplan opgenomen begrip moet worden uitgelegd, bestaat aanleiding om aansluiting te zoeken bij hetgeen in het algemeen spraakgebruik, zoals dat door "Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal" wordt omschreven, daaronder wordt verstaan.
      
    
    
      13.3.
      De planbepalingen bevatten geen definitie van wat wordt verstaan onder: ‘ondergeschikt extensief agrarisch medegebruik’. Het college heeft gewezen op artikel 3 van de planbepalingen. Hierin staat een algemene beschrijving in hoofdlijnen. In artikel 3 paragraaf 1.2 (Natuur) onderdeel C, staat vermeld dat waar mogelijk wordt gestreefd naar extensief agrarisch gebruik ter ondersteuning van de natuurfunctie in de vorm van agrarisch natuurbeheer dan wel het extensief agrarisch gebruik van natuurgebieden. De rechtbank kan echter uit deze omschrijving niet afleiden wanneer er sprake is van ondergeschikt extensief agrarisch gebruik, zoals artikel 6 noemt. De toelichting bij de planregels bevat evenmin informatie over de bedoeling van de planwetgever bij dit onderdeel van de planregel. Volgens Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal wordt onder ‘extensief’ verstaan: “zich ver uitstrekkend: extensieve landbouw over een grote oppervlakte, maar met weinig zorg” en onder ‘ondergeschikt’: “van iemand afhankelijk, lager in rang, van weinig belang”. Uit artikel 6 van de planbepalingen volgt dat de hoofdbestemming bosgebied is. Daarbij hoort dat de aangewezen gronden zijn bestemd voor het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de cultuurhistorische, natuurlijke en landschappelijke waarden van het bosgebied. Het extensief agrarisch medegebruik is daaraan ondergeschikt. Hieruit volgt, gelet op de betekenis in ‘de Van Dale’ dat de ondergeschikte gebruiksmogelijkheden weinig impact dan wel weinig gevolgen voor deze gronden mogen hebben. De rechtbank volgt daarom het college in zijn standpunt dat daaronder niet valt het permanent aanwezig zijn van paarden of geiten op het perceel, met de bijbehorende bouwwerken. Daarbij heeft het college verwezen naar een uitspraak van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 21 juli 2021. In die zaak ging het om een bestemming “Natuurgebieden”. De Afdeling oordeelde in die zaak dat een gebruik van het perceel als paarden- en schapenweide niet kan worden aangemerkt als extensief agrarisch medegebruik. 
      
    
    
      13.4.
      De conclusie is dat het gebruik van het perceel voor het permanent houden van vee, zoals geiten en paarden, in strijd is met artikel 6, onderdeel A, vierde lid van de planregels. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        14. Partijen worden ook verdeeld gehouden over het antwoord op de vraag of het houden van dieren is toegestaan op grond van het derde lid van onderdeel A van artikel 6 van de planregels.
      
      
    
    
      14.1.
      Met het college is de rechtbank van oordeel dat dit planonderdeel het gebruik van dieren ook niet toestaat. Dit volgt uit artikel 3, paragraaf 2.2. Recreatie, sub paragraaf 2.2.1. Recreatief medegebruik. Daarin staat -voor zo ver relevant-: Het binnen de bestemmingen toegestaan recreatief medegebruik zal uitsluitend bestaan uit dagrecreatieve voorzieningen (picknickplaatsen, fiets-, vaar- en wandelroutes, boothellingen, kanosteigers, banken, e.d.) en zal binnen de Speciale beschermingszones afgestemd zijn op de instandhoudingsdoelstellingen van de gebieden. De aanleg van de voorzieningen dient geen onevenredige afbreuk te doen aan de landschappelijke, cultuurhistorische en natuurlijke waarden van het gebied. Het recreatief medegebruik mag niet bestaan in vormen van verblijfsrecreatie. Hieruit volgt dat het permanent houden van dieren op het perceel niet is toegestaan. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
      
    
    
      14.2.
      Met betrekking tot de erfafscheidingen (hekwerken) en het dierenverblijf is niet in geschil dat deze in strijd zijn met de planvoorschriften en nog aanwezig zijn op het perceel. 
      
      15. De conclusie is dat er sprake is van een overtreding van de planvoorschriften.
      
      
        
          Is er zicht op legalisatie van de hekwerken en het geitenhok?
        
      
      
      16. Volgens het bestreden besluit is in het constateringsrapport van 6 december 2022 geconstateerd dat alle hekken waar de last op is gericht nog aanwezig zijn en te hoog waren. Op de foto’s die eiser op 15 december 2022, daags voor de hoorzitting, heeft toegezonden, is volgens het college aannemelijk gemaakt dat een deel van de hekken is ingekort tot een vergunningsvrije hoogte. Daarmee heeft eiser gedeeltelijk uitvoering gegeven aan de last. Voor het overige deel houdt het college vast aan zijn constatering dat de hekwerken te hoog zijn. In beroep heeft het college stukken overgelegd, waaronder de weigering op 5 juli 2023 van de gemeenteraad een verklaring van geen bedenkingen te verlenen voor het bouwen van een paardenschuilplaats en het bouwen van een vergunningplichtig hekwerk. Daarop heeft eiser op 24 oktober 223 de eerder ingediende aanvraag voor een vergunning voor een paardenschuilplaats ingetrokken.  
      
      
      17. Niet in geschil is dat met betrekking tot het geitenhok geen vergunning is verleend. Volgens het college is er geen aanvraag ingediend voor een vergunning voor een geitenhok, zodat geen sprake is van een mogelijke realisatie. En gelet op de weigering van de gemeenteraad om een verklaring van geen bedenkingen te geven, is evenmin sprake van concreet zicht op legalisatie van de hekwerken.
      
      18. De rechtbank is het daarmee eens. Volgens vaste rechtspraak geldt dat voor het bestaan van concreet zicht op legalisatie ten minste vereist is dat een aanvraag om een dergelijke vergunning is ingediend. Met betrekking tot het geitenhok was dat niet het geval. En met betrekking tot de hekwerken heeft de gemeenteraad onder meer aangaande de aanvraag voor de vergunningplichtige hekwerken geoordeeld dat deze hekwerken ruimtelijk en functioneel niet passen in dit gebied. Bebouwing doet volgens de raad afbreuk aan het gebied, dat gekenmerkt wordt door natuur openheid met enkele boskamers. Daaruit vloeit voort dat ook ten aanzien van de hekwerken geen concreet zicht op legalisatie bestond ten tijde van het bestreden besluit. 
      
      
        
          Is er sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel?
        
      
      
      19. Eiser heeft ten slotte aangevoerd dat het college handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat er op andere percelen ook niet wordt opgetreden tegen het houden van geiten, paarden en te hoge hekwerken. Eiser heeft concreet 3 situaties benoemd waarin dat speelt. In bezwaar heeft eiser ook op deze situaties gewezen.
      
      20. Het college heeft de drie genoemde situaties onderzocht en daarover het volgende gerapporteerd.
      
        
          Perceel [straat] [nummeraanduiding 2] , [plaats 2] . Volgens het college rust op dit perceel de bestemming “woondoeleinden-1, waar het huis staat en de bestemming “Bosgebied”. Dit perceel valt buiten het wijzigingsbesluit Herbegrenzing Bijzonder Provinciaal Landschap en Natuurnetwerk Nederland. Het college heeft geen geiten geconstateerd op het perceel. Volgens de foto’s is het perceel al lange tijd in gebruik als tuin.
        
        
          Het perceel [plaats 2] [letter] [nummeraanduiding 3] heeft de bestemming ‘bosgebied”, zonder aanduiding agrarisch medegebruik toegestaan. Dit perceel valt binnen het wijzigingsbesluit Herbegrenzing Bijzonder Provinciaal Landschap en Natuurnetwerk Nederland. Hier staat een hekwerk van ca. 1.60 meter op de erfgrens, horende bij een perceel met een bouwvlek. Over dit perceel zijn diverse rechtsprocedures gaande nadat het college een omgevingsvergunning heeft afgegeven. Op de zitting is toegelicht dat er een woontoren zou komen op dit perceel. Als duidelijk is wat de status is en er is sprake van strijd met het bestemmingsplan, dan zal het college hier handhavend optreden.
        
        
          Tegenover [straat] [nummeraanduiding 4] in [plaats 1] (de rechtbank neemt aan dat bedoeld zal zijn: in [plaats 2] ) ligt het kadastraal perceel [plaats 2] [letter/nummeraanduiding 5] . Dit perceel heeft de bestemming: “Natuurgebied”. Dit perceel valt binnen het wijzigingsbesluit Herbegrenzing Bijzonder Provinciaal Landschap en Natuurnetwerk Nederland. Op beschikbare luchtfoto’s van 2002 is te zien dat dit terrein wordt gebruikt voor landbouwactiviteiten, zoals het houden van paarden. Op de zitting is door het college verklaard dat over dit perceel geen klachten bestaan. Eerst wordt deze procedure afgewacht. Daarna gaat het college er mee aan de slag. Het is meer een kwestie van prioriteit. 
        
      
      Verder heeft het college verklaard dat voor eventueel strijdig gebruik bij andere percelen geen vergunning is afgegeven.
      
      21. De rechtbank oordeelt dat in geen van de drie genoemde situaties sprake is van een vergelijkbare situatie als die van eiser. In de eerste situatie zijn geen geiten aangetroffen. Eiser heeft dit ook niet weersproken. In de tweede situatie is sprake van een perceel waarvoor een omgevingsvergunning is afgegeven, waarover de procedures nog niet zijn afgerond. Dat is in de situatie van eiser niet het geval. En in de derde situatie zijn geen klachten ingediend en zal het college de situatie nog uitzoeken, zodra deze zaak is afgerond. Reeds het feit dat er geen klachten zijn ingediend in de derde situatie maakt al dat geen sprake is van een gelijk geval aan die van eiser. Daarbij komt dat het college de situatie nog zal uitzoeken. Vanwege beperkte capaciteit is dat onderzoek nog niet afgerond. Van  gedogen van een strijdige situatie met de bestemming is daarom geen sprake. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      22. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het college handhavend mocht optreden. De last onder dwangsom blijft dus in stand. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.R. van Es-de Vries, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. M.S.D. de Weerd, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 8 mei 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Uitspraak van de Raad van State van 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1383, r. 4.1.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2021:1603, r.4.3.
  
  
     Bijvoorbeeld: de uitspraak van de Afdeling van 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3723.