ECLI:NL:RBDHA:2025:6023, Rechtbank Den Haag, 10-04-2025, SGR 24/6795
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-04-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Beroep tegen lasten onder dwangsom vanwege het niet naleven van vergunningvoorschriften en van rechtswege beroep tegen het invorderingsbesluit. Eén last is ten onrechte opgelegd omdat het overleggen van gegevens voor een massabalans over het jaar voorafgaand aan de inwerkingtreding van het voorschrift, in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Daarom volgt ook vernietiging invorderingsbesluit voor zover het ziet op de invordering van de dwangsom voor het niet voldoen aan die last. De begunstigngstermijn van 1 week is in dit geval niet te kort. Beroep gegrond. Bestreden besluit en invorderingsbesluit gedeeltelijk vernietigd. Primaire besluit gedeeltelijk herroepen.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 24/6795 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 april 2025 in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [eiseres] B.V., gevestigd te [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigde: [naam 1] ),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, het college
    (gemachtigde: mr. S. Abdullah).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen twee aan haar opgelegde lasten onder dwangsom en tegen de invordering van de dwangsommen. 
    
    
      1.1.
      Met het besluit van 23 juni 2023 (het primaire besluit) heeft het college eiseres voor elk van in totaal vier geconstateerde overtredingen van vergunningvoorschriften, een last onder dwangsom opgelegd met een begunstigingstermijn van één week.
    
    
      1.2.
      Met het besluit op bezwaar van 26 juni 2024 (het bestreden besluit) heeft het college het primaire besluit gedeeltelijk herroepen en voor het overige in stand gelaten.
    
    
      1.3.
      Met het besluit van 19 juli 2024 (het invorderingsbesluit) heeft het college de door eiseres verbeurde dwangsommen voor het niet voldoen aan de lasten 2, 3 en 4 ingevorderd.
    
    
      1.4.
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de lasten 2 en 4. Het beroep heeft van rechtswege mede betrekking op het invorderingsbesluit.
    
    
      1.5.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
    
    
      1.6.
      De rechtbank heeft het beroep op 27 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, vertegenwoordigd door [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde en het college, vertegenwoordigd door de gemachtigde en [naam 3] .
      
    
  
  
    Totstandkoming van het bestreden besluit en het invorderingsbesluit
    
    
      
        De vergunningen
      
      2. Eiseres drijft een inrichting op de locatie [adres] in [plaats] , namelijk een in sloopwerkzaamheden gespecialiseerd aannemingsbedrijf. Met het besluit van 5 maart 2013 (de oprichtingsvergunning) is de oprichting daarvan vergund. Met het besluit van 22 november 2022 is een omgevingsvergunning revisie en maatwerkvoorschriften combinatielozing verleend, die op 4 januari 2023 in werking is getreden (de revisievergunning).
      
        De voorschriften
      
    
    
      2.1.
      
        Op 18 april 2023 heeft een toezichthouder van de Omgevingsdienst West-Holland geconstateerd dat eiseres voorschriften, verbonden aan de revisievergunning heeft overtreden. Dit gaat onder meer om voorschrift 1.6.20 (dat eiseres verplicht om uiterlijk 1 april van elk kalenderjaar een sluitende massabalans over het voorgaande jaar aan het bevoegd gezag te zenden) en voorschrift 1.8.3 (dat eiseres verplicht om de bij de aanvraag van de revisievergunning gevoegde beschrijving van het acceptatie- en verwerkingsbeleid en de administratieve organisatie en interne controle aan te passen ten aanzien van de aanwezigheid van (potentieel) zeer zorgwekkende stoffen (ZZS) en binnen drie maanden na de inwerkingtreding van de revisievergunning ter goedkeuring aan het bevoegd gezag voor te leggen).
        
          Het primaire besluit
        
      
    
    
      2.2.
      
        Met het primaire besluit is voor overtreding van voorschrift 1.6.20 last 2 opgelegd met een dwangsom van € 500,- per week met een maximum van € 2.500,-. Voor overtreding van voorschrift 1.8.3 is last 4 opgelegd met een dwangsom van € 750,- per week met een maximum van € 3.750,- De begunstigingstermijn is gesteld op één week na de inwerkingtreding van het primaire besluit.
        
          Het bestreden besluit
        
      
    
    
      2.3.
      
        Ter motivering van het bestreden besluit heeft het college verwezen naar het advies van de bezwarencommissie van de provincie Zuid-Holland (de commissie), behalve wat betreft last 2. Anders dan de commissie is het college namelijk van mening dat voorschrift 1.6.20 niet in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel omdat de gegevens die eiseres op grond daarvan voor de massabalans moet aanleveren, ook al bij andere instanties moeten worden aangeleverd en dat dit voorschrift niet wezenlijk anders is dan het oude voorschrift 1.7.20 dat aan de oprichtingsvergunning is verbonden. 
        
          Het invorderingsbesluit
        
      
    
    
      2.4.
      Nadat een toezichthouder heeft geconstateerd dat eiseres niet binnen de begunstigingstermijn aan de lasten 2, 3 en 4 heeft voldaan, heeft het college het invorderingsbesluit genomen. Daarin is onder meer geconstateerd dat eiseres voor het niet voldoen aan last 2 een dwangsom van € 2.500,- heeft verbeurd en voor het niet voldoen aan last 4 een dwangsom van € 2.250,-. Van bijzondere omstandigheden om van invordering af te zien, is het college niet gebleken.
    
  
  
    Het beroep
    3. Eiseres betwist in beroep de rechtmatigheid van last 2 (voorschrift 1.6.20) en last 4 (voorschrift 1.8.3). Over last 2 voert zij aan dat voorschrift 1.6.20 haar verplicht om gegevens over het jaar 2022 te overleggen, terwijl dit voorschrift toen nog niet in werking was getreden. Volgens eisers was zij op basis van de in 2022 in werking zijnde oprichtingsvergunning ook niet verplicht om deze gegevens over te leggen. Eiseres betoogt dat dit strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en legaliteitsbeginsel oplevert. Over last 4 voert zij aan dat het college van handhaving had moeten afzien. Volgens eisers wordt gedeeltelijk aan dit voorschrift voldaan. Voor wat betreft de acceptatie van EPS kan eiseres niet aan het voorschrift voldoen. Handhaving is bovendien onredelijk omdat er landelijke regelgeving over de registratie van ZZS in voorbereiding is. Tot slot voert eiseres aan dat de begunstigingstermijn van één week onredelijk kort is. Het college heeft meer tijd genomen voor de beoordeling van de wijze waarop eiseres na afloop van de begunstigingstermijn aan voorschrift 1.8.3 heeft voldaan, dan dat eiseres de gelegenheid had om aan dat voorschrift te voldoen. Eiseres vindt ook dat het college van invordering had moeten afzien.
    4. Het college heeft in beroep geen aanleiding gezien voor een ander standpunt dan als neergelegd in het bestreden besluit.Beoordeling door de rechtbank
    Overgangsrecht
    
    5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Omdat de last onder dwangsom vóór deze datum aan eiseres is opgelegd, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.23 van de Invoeringswet Omgevingswet.
    Juridisch kader
    6. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit en het invorderingsbesluit aan de hand van wat eiseres daartegen heeft aangevoerd. De vergunningvoorschriften 1.6.20 en 1.8.3 ten aanzien waarvan de lasten 2 en 4 zijn opgelegd, zullen hierna per voorschrift worden besproken, evenals het onderdeel van het invorderingsbesluit dat ziet op de betreffende last.
    
      6.1.
      Volgens vaste rechtspraak kunnen voorschriften waartegen beroep heeft opengestaan, worden gehandhaafd zonder dat alsnog de vraag behoeft te worden beantwoord of die voorschriften rechtmatig zijn vastgesteld. Het belang van de rechtszekerheid, dat ermee is gediend dat van de rechtsgeldigheid van voorschriften wordt uitgegaan als deze niet zijn herroepen of vernietigd in de daarvoor bedoelde bezwaar- of beroepsprocedure, verlangt dat voorschriften die in rechte onaantastbaar zijn geworden handhaafbaar zijn. Een uitzondering op de regel dat rechtens onaantastbare voorschriften afdwingbaar zijn, is evenwel niet uitgesloten indien wordt vastgesteld dat evident is dat dit voorschrift niet gesteld had mogen worden. Dit zogenoemde evidentiecriterium houdt in dat er bij voorbaat, zonder dat daartoe nader onderzoek is vereist, dan wel slechts na summier onderzoek, geen twijfel over bestaat dat het desbetreffende voorschrift niet gesteld had mogen worden.
    
    
      6.2.
      Voorop staat dat niet in is geschil de voorschriften 1.6.20 en 1.8.3 in rechte onaantastbaar zijn geworden en daarom in beginsel afdwingbaar zijn. Evenmin is in geschil dat eiseres niet binnen de begunstigingstermijn aan de lasten 2 en 4 heeft voldaan. 
    
  
  
    De last onder dwangsom
    Last 2
    7. Voorschrift 1.6.20 luidt als volgt:
    “Uiterlijk 1 april van elk kalenderjaar moet een sluitende massabalans over het voorgaande jaar aan het bevoegd gezag worden gezonden. In deze balans moet duidelijk onderscheid worden gemaakt naar de aard van de stoffen. De balans moet het volgende bevatten:
    
      
        de voorraad grondstoffen en afvalstoffen aan het begin en aan het einde van het voorafgaande jaar;
      
      
        de ontvangen hoeveelheden grondstoffen en afvalstoffen in dat jaar;
      
      
        de verwerkte hoeveelheden grondstoffen en afvalstoffen in dat jaar;
      
      
        e afgevoerde hoeveelheden afvalstoffen en deelstromen en eindproducten (inclusief vermelding van bestemming);
      
      
        en verklaring van de verschillen in de massabalans.”
      
    
    
    
      7.1.
      De rechtbank stelt vast dat het college ter zitting haar standpunt heeft gehandhaafd dat voorschrift 1.6.20 een voortzetting is van het oude voorschrift 1.7.20 in de oprichtingsvergunning. De term ‘massabalans’ wordt daarin weliswaar niet genoemd en de frequentie waarmee de gegevens moeten worden aangeleverd is niet jaarlijks, maar volgens het college komt het op hetzelfde neer. Volgens het college kon daarom van eiseres worden verlangd dat zij ook over een periode voorafgaand aan de inwerkingtreding van voorschrift 1.6.20 de bij dat voorschrift gevraagde gegevens zou aanleveren en dat eiseres in strijd met dit voorschrift heeft gehandeld door dit niet (tijdig) te doen. 
    
    
      7.2.
      De rechtbank overweegt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat voorschrift 1.6.20 een voortzetting is van het oude voorschrift 1.7.20 in de oprichtingsvergunning. Het oude voorschrift 1.7.20 verplicht eiseres immers tot niets meer dan om eens per kwartaal de in de inrichting aanwezige voorraad afvalstoffen en de daaruit ontstane stoffen te inventariseren met een omschrijving van de aard en de samenstelling en de opgeslagen hoeveelheden. Voorschrift 1.6.20 verplicht eiseres echter tot het aanleveren van beduidend meer en andere gegevens, zoals de ontvangen en verwerkte hoeveelheden grondstoffen en afvalstoffen, de afgevoerde hoeveelheid afvalstoffen, deelstromen en eindproducten, die bovendien in een massabalans moeten worden verwerkt. 
    
    
      7.3.
      
        De rechtbank overweegt dat met alleen een voorraadinventarisatie waartoe het oude voorschrift 1.7.20 verplicht, eiseres niet aan de vereisten van voorschrift 1.6.20 kan beantwoorden. Om dat wel te kunnen moet zij aanvullende gegevens overleggen tot het bijhouden waarvan zij in de periode voorafgaand aan de inwerkingtreding van voorschrift 1.6.20 niet op grond van het oude voorschrift 1.7.20 verplicht was. De rechtbank komt daarom tot het oordeel dat het college eiseres ten onrechte een last heeft opgelegd tot het overleggen van gegevens over het jaar 2022, voorafgaand aan de inwerkingtreding van voorschrift 1.6.20. Het opleggen van last 2 is in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Deze beroepsgrond slaagt. 
        
          Last 4
        
      
      8. Voorschrift 1.8.3 luidt als volgt:
      “De bij de aanvraag gevoegde beschrijving van het Acceptatie- en verwerkingsbeleid (AV-beleid) en de administratieve organisatie en interne controle (AO/IC) moet met de volgende onderdelen worden aangepast dan wel aangevuld. Deze moeten binnen drie maanden na inwerking treden van deze vergunning ter goedkeuring aan het bevoegd gezag zijn voorgelegd. De (pre) acceptatieprocedure dient te worden aangepast ten aanzien van de aanwezigheid van ZZS en potentiële ZZS:
      
        • per afvalstroom aangeven op welke manier de herkomst en totstandkoming (voor zover mogelijk) van de afvalstof in de keten aantoonbaar wordt vastgelegd.
        • aangeven of EPS wordt geaccepteerd en op welke manier wordt omgegaan met EPS dat de brandvertrager HBCDD bevat in een concentratie hoger dan 1.000 mg/kg (met name aanwezig in bouw- en sloopafval);
        • per afvalstroom dienen de te verwachten ZZS en potentiële ZZS te worden geregistreerd ten behoeve van labeling (zoals o.a. immobilisaten, in de te accepteren afvalstroom bouw- en sloopafval). Aangegeven dient te worden hoe de informatie met betrekking tot ZZS en potentiële ZZS wordt verkregen (via de leveranciers danwel via bemonstering en analyse of anderszins) en hoe de betreffende afvalstroom ten aanzien van ZZS wordt gelabeled.”
      
      
    
    
      8.1.
      Omdat voorschrift 1.8.3 in rechte onaantastbaar is geworden, is het handhaafbaar. Dat evident is dat voorschrift 1.8.3 niet gesteld had mogen worden, is niet gebleken. De omstandigheid dat EPS alleen in bouw- en sloopafval voorkomt en niet als monostroom wordt aangeboden en dat de aanwezigheid van HBCDD daarin moeilijk valt vast te stellen, betekent niet dat eiseres daarover niets heeft kunnen vermelden in de beschrijving van het acceptatie- en verwerkingsbeleid. De rechtbank volgt eiseres ook niet in haar betoog dat zij gedeeltelijk heeft voldaan aan dit voorschrift. Dat eiseres zou voldoen aan de wettelijke voorschriften voor de registratie van afvalstoffen uit de Wet milieubeheer en het Besluit melden afvalstoffen, betekent niet dat zij haar acceptatie- en verwerkingsbeleid en de administratieve organisatie en interne controle hierop niet had hoeven aanpassen of aanvullen en dit ter goedkeuring aan het college had hoeven voorleggen. Dat er allerlei ontwikkelingen zijn op het gebied van regelgeving over ZZS, is naar het oordeel van de rechtbank geen bijzondere omstandigheid op basis waarvan het college van handhaving had moeten afzien. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het voorschrift evident niet gesteld had mogen worden of dat het college van handhaving had moeten afzien. Dit betekent dat last 4 terecht is opgelegd. 
      
      
        
          Begunstigingstermijn
        
      
      9. De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat de begunstigingstermijn van één week te kort was om aan dit voorschrift te kunnen voldoen. Het is vaste rechtspraak dat een begunstigingstermijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen, maar ook niet wezenlijk korter. Eiseres was al sinds de bekendmaking van het voornemen van 26 april 2023 op de hoogte van het voornemen van het college om handhavend op te treden, onder meer ten aanzien van dit voorschrift. De begunstigingstermijn is geëindigd op 1 juli 2023. Dat de tussenliggende periode van in totaal ruim negen weken, inclusief de begunstigingstermijn, niet lang genoeg was om last 4 uit te kunnen voeren, heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt. 
      
        Conclusie last onder dwangsom
      
      10. Gelet op hetgeen is overwogen onder 7.3 is last 2 opgelegd in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. De rechtbank zal het bestreden besluit in zoverre vernietigen en het primaire besluit in zoverre herroepen.
    
  
  
    Invordering
    11.	De rechtbank overweegt dat de vernietiging van het bestreden besluit voor zover het last 2 betreft, betekent dat het college de opgelegde dwangsom niet heeft kunnen invorderen. Het invorderingsbesluit moet daarom worden vernietigd voor zover het de invordering van de dwangsom voor het niet voldoen aan last 2 betreft.
    
      11.1.
      De rechtbank overweegt verder dat bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht moet worden toegekend omdat andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat moet uitgaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Alleen in bijzondere omstandigheden, waaronder een schending van het evenredigheidsbeginsel, kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Dat de tijd die het college na ontvangst van het AV-beleid heeft genomen voor het beoordelen daarvan verhoudingsgewijs ruimer is dan de tijd die eiseres had om aan dit voorschrift te voldoen, is geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien. Nu niet in geschil is dat eiseres niet binnen de begunstigingstermijn aan last 4 heeft voldaan, is het college ten aanzien van de overtreding van die last terecht tot invordering van de door eiseres ter zake hiervan verbeurde dwangsom overgegaan. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    12. Het beroep is gegrond, gelet op wat hiervoor is overwogen over last 2. Het bestreden besluit zal daarom in zoverre worden vernietigd. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, door het primaire besluit te herroepen voor zover het last 2 betreft en te bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit.
    13. Omdat het bestreden besluit zal worden vernietigd voor zover dat ziet op last 2, kon het college de dwangsom voor het niet tijdig hebben voldaan aan last 2 ook niet invorderen. Het invorderingsbesluit wordt daarom vernietigd voor zover dat ziet op de invordering van de in verband met last 2 ten onrechte verbeurde dwangsom.
    14. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres het betaalde griffierecht van € 371,- terug. Zij krijgt ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze bedragen betalen. De vergoeding voor de proceskosten van eiseres stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroep door haar gemachtigde en 1 punt voor het verschijnen ter zitting door haar gemachtigde met een waarde per punt: € 907,- bij een wegingsfactor 1).
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit, voor zover dat ziet op last 2;
      
      
        herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op last 2;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
      
      
        vernietigt het invorderingsbesluit, voor zover dat ziet op de invordering van de dwangsom voor het niet voldoen aan last 2;
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.814,-;
      
      
        gelast het college het griffierecht van € 371,- aan eiseres te vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schaaf, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Gerde, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 april 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
  
  
     Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 22 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1141, rechtsoverweging 3.1.
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 16 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3891.
  
  
     Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 27 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2147.
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 25 augustus 2021. ECLI:NL:RVS:2021:1905.
  
  
     Met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb.