ECLI:NL:RBROT:2025:4925, Rechtbank Rotterdam, 25-04-2025, ROT 23/7581
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-04-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Boete opgelegd aan verzamelcentrum voor vervoer rund dat daarvoor niet geschikt was omdat het kreupel was. De rechtbank ziet geen reden om te twijfelen aan de conclusies van de toezichthoudend dierenartsen. Het rund stond op het moment van die vaststelling door de toezichthouders nog niet in de wagen of op de laadklep maar naar het oordeel van de rechtbank moet in dit geval het verzamelen en beschikbaar houden ervan in verband met het laden en het aanbieden voor de exportcertificering worden aangemerkt als een met het verplaatsen per vervoermiddel samenhangende activiteit en dus als vervoer in de zin van de Transportverordening. Wel ziet de rechtbank in de omvangrijke overschrijding van de 13 weken termijn van artikel 5:51 Awb reden voor matiging van ed boete.

Rechtbank Rotterdam		
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 23/7581
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 april 2025 in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiseres] , te [plaats] , eiseres,
    (gemachtigde: mr. M.I.J. Toonders),
    
    
      en
    
    
    
      
        de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder, 
      (gemachtigde: mr. F. Peters van Neijenhof).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen een boete van € 3.000,- die verweerder haar met het besluit van 26 mei 2023 heeft opgelegd voor een overtreding van de Wet dieren.
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 6 oktober 2023 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de boete gehandhaafd. 
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 26 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, bijgestaan door [vennoot van eiseres] , en de gemachtigde van verweerder, bijgestaan door [naam] , toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen dat op 20 april 2022 is opgemaakt door twee toezichthouders van de NVWA. Daarin wordt verwezen naar de bevindingen van drie andere toezichthouders tijdens een exportcertificering bij eiseres op 4 februari 2022. Die bevindingen zijn neergelegd in een rapport van 7 februari 2022, waarin onder meer het volgende staat.
    
      “Datum en tijdstip van de bevinding: 4 februari 2022 omstreeks 07:00 uur.
      
        Wij hebben in het bedrijf aangesproken en zijn met naam en functie bekend bij: [naam] , functie: vennoot.
      
      
        Op vrijdagmorgen 4 februari waren wij aanwezig bij verzamelcentrum [eiseres] ten behoeve van de keuring en exportcertificering van slachtrunderen naar België. Bij aanvang van de keuring ontvingen wij op het kantoor van het bedrijf een lijst met identificatie- en registratienummers (I&Rnummers) van de runderen, die ons ter exportkeuring werden aangeboden. Op deze lijst stonden de runderen, die het bedrijf voornemend was te exporteren. […] Ook ontvingen wij de door het verzamelcentrum geprinte paspoorten van de runderen, die ons ter exportkeuring werden aangeboden. Op de paspoorten staat het verzamelcentrum genoemd als exporterend UBN. Bij een export dienen de paspoorten, samen met de andere vervoersdocumenten, de runderen tijdens het transport naar het buitenland te begeleiden.
      
        Vervolgens liepen wij met de lijst met I&R-nummers van de ter exportkeuring aangeboden runderen naar de stal. Wij zagen dat de veewagen reeds op de laadplek van het verzamelcentrum klaarstond en wij voerden conform reguliere afspraken een klepkeuring uit. Tijdens een klepkeuring keuren wij de runderen tijdens het inladen van de dieren op de veewagen. Hierbij keuren we de runderen in de stal, in de drijfgang op weg naar de veewagen en/of op de klep van de veewagen. Nadat de dieren zijn opgeladen en de export gecertificeerd is door een officiële NVWA-dierenarts, vertrekt de veewagen direct naar de eindbestemming.
      
      
        Wij zagen in de stal van het verzamelcentrum een rund met identificatie- en registratienummer [rund 1] staan. […] Van dit rund is door het bedrijf vóór aanvang van de keuring het paspoort geprint conform reguliere werkwijze (zie bijlage 5: paspoort). Tevens stond dit rund op de lijst met de ons ter exportkeuring aangeboden runderen, welke het bedrijf bij aanvang van de keuring aan ons overhandigd had.
      
        Wij zagen dat rund [rund 1] kreupel liep op de rechter achterpoot. Het rund belastte haar rechter achterpoot in rust niet, en bij het lopen was duidelijk te zien dat ze haar rechter achterpoot slechts zo kort mogelijk belastte en daarbij bij iedere stap 'viel' op haar linker achterpoot (zie filmpje). De ondervoet van de rechter achterpoot was verdikt en rood verkleurd (zie foto 4), deze bevindingen wijzen op een ontsteking van de ondervoet van de rechter achterpoot. Ook de knie van de rechter achterpoot was verdikt (zie foto 2). Uit de mate van ontsteking en het amper tot niet belasten van de rechter achterpoot, concludeerden wij dat dit rund pijn had aan de rechter achterpoot. Tevens constateerden wij met onze kennis en ervaring als dierenartsen, dat de mate van zwelling dusdanig was, dat de ontsteking al vóór het transport naar het verzamelcentrum aanwezig was. De mate van zwelling duidt erop dat de ontsteking minimaal enkele dagen aanwezig was.
      
      
        Wij zagen dat de bespiering van de rechter achterpoot en rechterzijde van het bekken (heup- en bilspieren) sterk in omvang waren afgenomen, in vergelijking met het volume van de bespiering van de linker achterpoot en linkerzijde van het bekken (spieratrofie) (zie foto 1 en 2). Wij weten vanuit onze professionele kennis en ervaring als dierenartsen, dat deze mate van spieratrofie het gevolg is van het langdurig (ten minste 2 weken) verminderd belasten en zo min mogelijk gebruiken van de spieren van het desbetreffende lichaamsdeel.
      
      
        Zowel op de rechter als op de linker achterpoot en buikwand was aangekoekte mest aanwezig. Tevens waren aan de linkerzijde van het dier meerdere ronde, kale, roodverkleurde laesies aanwezig (ligplekken) (zie foto 1, 2, en 3). Hieruit concluderen wij dat dit rund veelvuldig en gedurende een langere periode in dezelfde houding gelegen heeft. Door de aanwezigheid van pijn in de rechter onderpoot, kon het rund deze poot langdurig niet goed belasten in zowel stilstand als gang. Om deze pijnlijke poot te ontzien heeft het rund veel in dezelfde houding op de grond gelegen, waardoor de ligplekken zijn ontstaan. Een ligplek van dusdanige mate ontstaat als een dier minimaal 3 tot 4 dagen in dezelfde houding heeft moeten liggen. De pijn door ontsteking in de rechter onderpoot, met als gevolg het vele liggen en het ontstaan van een ligplek, is dus al langere tijd bij dit dier aanwezig geweest.
      
        Uit de ernst van de kreupelheid, de aanwezigheid van ontsteking, de aanwezigheid van een ligplek en de mate van spieratrofie bleek ons dat er in de rechter achterpoot van deze koe al langere tijd een pijnlijk proces gaande was, waarvan de pijnlijkheid van het proces de koe ongeschikt maakte om getransporteerd te worden. Het voorgenomen transport naar België van deze koe zou extra en onnodig lijden veroorzaken omdat de koe, bij het lopen naar het transportmiddel, het oplopen van de laadklep en bij het pogen zich staande te houden op de in beweging zijnde vloer van het transportmiddel tijdens het transport, er niet aan zou kunnen ontkomen regelmatig de pijnlijke poot te moeten belasten. Het genoodzaakt zijn zich te verplaatsen en het zich proberen staande te houden in het transportmiddel zou dus zorgen voor extra lijden bij deze koe. Wij hebben als dierenartsen de koe ongeschikt verklaard voor het voorgenomen transport en deze uitgezonderd van exportcertificering.”
    
    
    3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:
    
      “De houder op de plaats van overladen (verzamelcentrum) had een rund ontvangen en bood dit rund vervolgens weer aan voor verder transport, terwijl het rund niet geschikt was voor het voorgenomen transport, omdat het rund niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos te bewegen.”
      Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, en met artikel 9, eerste lid, en Bijlage I, hoofdstuk I, paragraaf 1 en paragraaf 2,  onder a, van de Transportverordening. Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 3.000,-. Dit is een verhoging van het standaardboetebedrag omdat sprake is van recidive. 
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    5. De rechtbank komt tot het oordeel dat verweerder terecht de overtreding heeft vastgesteld maar dat het beroep gegrond is omdat de boete moet worden gematigd. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    6. Eiseres voert aan dat zij geen overtreding heeft begaan. Het rund was wel geschikt voor transport, althans verweerder heeft onvoldoende bewezen dat dit niet zo was. Toen het rund werd aangevoerd, bewoog het uit zichzelf voort en belastte het alle vier de poten tijdens het lopen. Eiseres verwijst naar de verklaring van haar vennoot van 18 februari 2022. Er kan niet worden geconstateerd dat het rund al tijdens dat transport kreupel was. De toezichthouders hadden het dier direct bij het uitladen moeten controleren en niet nadat het dier al een dag aanwezig was op het verzamelcentrum. Bovendien is het rund vervolgens op de verzamelplaats geëuthanaseerd zodat helemaal geen sprake meer is geweest van vervoer. Het rund stond nog niet eens op de wagen om te worden vervoerd, maar nog op stal toen het door de toezichthouders werd gekeurd. Voorts kan uit de veterinaire verklaring ook niet worden afgeleid dat het dier, toen het werd aangeboden voor transport naar België, niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos voort te bewegen. De toezichthouders hebben het rund ook niet nader onderzocht; de temperatuur is niet gemeten en er is geen bloedonderzoek en pathologisch onderzoek uitgevoerd. Nu nader onderzoek is uitgebleven, kan de aandoening niet worden geantedateerd. Verder voert eiseres aan dat haar geen verwijt kan worden gemaakt. Zij laat namelijk geen runderen vervoeren waarvan de transportwaardigheid kan worden betwijfeld. Aangezien het vervoeren van dieren in strijd is met de regelgeving en niet past binnen de normale bedrijfsvoering van eiseres, kan de overtreding haar niet worden toegerekend. Ten slotte voert eiseres aan dat verweerder de termijn van artikel 5:51 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft overschreden. Meer dan een jaar na de dagtekening van het rapport is de boete opgelegd. Deze aanzienlijke overschrijding dient te leiden tot matiging van de boete, aldus eiseres.  
    
    
      6.1.
      In een geval als het onderhavige, waarin een boete is opgelegd, rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
      
    
    
      6.2.
      Verweerder verwijt eiseres dat zij een rund heeft aangeboden voor verder transport terwijl het dier daar niet geschikt voor was. Niet in geschil is dat eiseres het rund niet heeft vervoerd of laten vervoeren naar haar verzamelcentrum. Ten aanzien van dat transport wordt eiseres ook niets verweten. In zoverre treft het betoog van eiseres over de toestand van het dier voorafgaand aan en tijdens dat transport dan ook geen doel. De vermeende overtreding ziet enkel op het geplande transport vanuit het verzamelcentrum van eiseres naar België, de volgende dag. Naar het oordeel van de rechtbank is in het rapport van bevindingen en de daarbij gevoegde veterinaire verklaring voldoende duidelijk en gedetailleerd beschreven wat de toezichthouders bij het rund hebben waargenomen voorafgaande aan het geplande transport naar België. De rechtbank ziet geen reden om aan de juistheid van de waarnemingen en conclusies van de toezichthoudend dierenartsen te twijfelen. Uit de veterinaire verklaring volgt dat het rund bij het lopen de rechter achterpoot zo kort mogelijk belastte, dat het verdikkingen had aan deze poot en spieratrofie aan die zijde terwijl sprake was van ligplekken aan de andere zijde. Bij het rapport zijn ook foto’s gevoegd die deze waarnemingen ondersteunen. De rechtbank ziet in wat eiseres heeft aangevoerd, geen reden om te twijfelen aan de conclusies van de toezichthouders dat het rund kreupel was en zich niet op eigen kracht pijnloos kon voortbewegen. De door eiseres genoemde nadere onderzoeken waren niet nodig om tot die conclusie te kunnen komen.
      
    
    
      6.3.
      Wel wijst eiseres er terecht op dat het rund uiteindelijk niet naar België is getransporteerd. De rechtbank ziet zich daarom voor de vraag gesteld of in deze situatie,  waarbij het dier feitelijk niet in een wagen werd vervoerd, wel sprake kan zijn van de gestelde overtreding van artikel 9, eerste lid, en Bijlage I, hoofdstuk I, paragraaf 1 en paragraaf 2, onder a, van de Transportverordening. Uit deze voorschriften, in samenhang gelezen, volgt dat exploitanten van verzamelcentra er onder meer voor moeten zorgen dat alleen dieren die geschikt zijn voor het voorgenomen transport worden vervoerd, waarbij geldt dat dieren die niet in staat zijn zich op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen, niet in staat worden geacht om te worden vervoerd. Deze voorschriften zien dus op het ‘vervoer’. In artikel 2, aanhef en onder w, van de Transportverordening is vervoer als volgt gedefinieerd: “de verplaatsing van dieren met behulp van een of meer vervoermiddelen en de daarmee samenhangende activiteiten, zoals laden, lossen, overladen en rusten, tot aan het moment waarop alle dieren op de plaats van bestemming zijn uitgeladen”. Weliswaar is het rund in dit geval niet verplaatst met een vervoermiddel, maar naar het oordeel van de rechtbank was er op het moment dat de toezichthouders het dier keurden, al wel sprake van vervoer in de zin van de Transportverordening. Eiseres heeft dit rund namelijk samen met andere te vervoeren dieren verzameld in de stal met het doel ze te laden in de (gereedstaande) wagen en naar België te transporteren. Zij heeft de dieren beschikbaar gehouden en aangeboden voor de exportkeuring door de toezichthouders. Die keuring vond vlak voor het laden in de wagen plaats en was noodzakelijk om de dieren naar België te kunnen transporteren. Bij de keuring hebben de toezichthouders vastgesteld dat het rund niet geschikt was voor het transport dat daarop aansluitend zou plaatsvinden. Het rund stond op het moment van die vaststelling nog niet in de wagen of op de laadklep, maar naar het oordeel van de rechtbank moet in dit geval het verzamelen en beschikbaar houden ervan in verband met het laden en het aanbieden voor de exportcertificering worden aangemerkt als een met het verplaatsen per vervoermiddel samenhangende activiteit en dus als vervoer in de zin van de Transportverordening. Nu het rund op dat moment niet geschikt was voor transport, heeft verweerder terecht vastgesteld dat sprake was van overtreding van voornoemde voorschriften. 
      
    
    
      6.4.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich ook terecht op het standpunt gesteld dat eiseres deze overtreding kan worden verweten. Het verzamelen en (laten) vervoeren van dieren behoort tot de normale bedrijfsvoering van eiseres en het kan eiseres worden verweten dat zij niet heeft gecontroleerd, dan wel opgemerkt dat het betreffende rund niet in staat was om te worden vervoerd. Eiseres wijst erop dat zij het dier bij aankomst op het verzamelcentrum (een dag eerder) als transportwaardig heeft beoordeeld en vervolgens heeft geselecteerd voor export naar België de volgende dag. Maar mogelijk is die controle dan niet deugdelijk geweest of is daarbij een verkeerde beoordeling gemaakt. En voor zover de toestand van het rund pas in de nacht achteruit is gegaan – zoals eiseres stelt, maar de rechtbank gelet op de bevindingen van de toezichthoudend dierenartsen niet aannemelijk acht – kan eiseres de overtreding nog steeds worden verweten. Zij had immers in de ochtend de transportwaardigheid van de voor de exportkeuring aangemelde dieren opnieuw kunnen beoordelen. Niet in geschil is dat eiseres dat niet heeft gedaan. De rechtbank ziet, gelet op het voorgaande, geen aanleiding voor het oordeel dat de overtreding eiseres niet kan worden toegerekend. 
      
    
    
      6.5.
      
        Eiseres stelt terecht dat verweerder de termijn in artikel 5:51, derde lid, van de Awb heeft overschreden. Op grond van dit voorschrift dient verweerder binnen dertien weken na het opstellen van het boeterapport te beslissen over het opleggen van de boete. In dit geval zit tussen het rapport van bevindingen en het boetebesluit een periode van meer dan 67 weken. Dat is zeer een aanzienlijke overschrijding van de wettelijke termijn. Weliswaar zijn aan de overschrijding van deze termijn geen consequenties verbonden met betrekking tot de bevoegdheid om een boete op te leggen, maar de rechtbank ziet in dit geval, gelet op de zeer omvangrijke overschrijding, wel aanleiding om de opgelegde boete te matigen met 10 %. De rechtbank stelt de boete dan ook vast op € 2.700,-.
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
      7. De rechtbank concludeert dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres de overtreding heeft begaan, maar dat de opgelegde boete moet worden gematigd met 10 %. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit in zoverre herroepen. Het beroep is dus gegrond.
      
      8. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Deze vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 647,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen.  De vergoeding bedraagt dan in totaal € 3.108,-. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 6 oktober 2023, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
      
      
        stelt de boete vast op € 2.700,-;
      
      
        bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder tot betaling van € 3.108,- aan proceskosten van eiseres.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 april 2025.
    
    
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
    
  
  
     Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG
  
  
     Onder meer herhaald in ECLI:NL:CBB:2022:168 en ECLI:NL:CBB:2024:744