ECLI:NL:RBMNE:2023:4599, Rechtbank Midden-Nederland, 31-08-2023, UTR 23/372 en UTR 23/374
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-08-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Wabo, MK. De gemeenteraad is buiten zijn bevoegdheid getreden door op een ander plan/aanvraag te beslissen of er een vvgb kan worden afgegeven. Dit is niet passend binnen het stelsel van de Wabo, waarbij op de aanvraag van initiatiefnemer wordt beslist.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: UTR 23/372 en UTR 23/374 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 31 augustus 2023 in de zaak tussen
    
    1. [eiser sub 1] , 
    2. [eiser sub 2] , 
    
      3. [eiseres sub 3], 
    allen uit [woonplaats] , gezamenlijk eisers, 
    
    
      en 
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wijdemeren (het college), verweerder, 
      (gemachtigde: mr. A. van Dekken). 
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan deze zaak deel: Elsa Vastgoed Ontwikkeling B.V., vergunninghouder. 
    
    
    
      Partijen worden hierna eisers, het college en vergunninghouder genoemd. 
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. Op de percelen aan de [perceel] en [perceel] in [woonplaats] , gemeente Wijdemeren, bevindt zich een verouderde bedrijfslocatie. Vergunninghouder heeft het voornemen om deze locatie te gebruiken voor woningbouw. Hiervoor heeft vergunninghouder op 20 oktober 2020 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend. Wonen is op grond van het bestemmingsplan namelijk niet toegestaan. 
    
    2. Het college heeft op 21 december 2021 een ontwerpbesluit tot het verlenen van de omgevingsvergunning ter inzage gelegd. Op 9 februari 2022 is een ontwerp verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad ter inzage gelegd. Vervolgens heeft de gemeenteraad op 15 november 2022 een definitieve verklaring van geen bedenkingen afgegeven. Het college heeft daarna op 16 november 2022 een omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van de bouw van 32 woningen. 
    
    3. [eiser sub 1] heeft hiertegen beroep ingesteld (UTR 23/374). Ook [eiser sub 2] en [eiseres sub 3] hebben beroep ingesteld (UTR 23/372). De beroepszaken zijn op 13 juli 2023 gelijktijdig maar niet gevoegd op een zitting behandeld. Daarbij waren aanwezig: eisers, de gemachtigde van het college en namens vergunninghouder [A] en [B] . 
    
    4. Partijen hebben op de zitting ingestemd met het voorstel van de rechtbank om in één uitspraak op de beroepen te beslissen.  
    
    
  
  
    De grondslag van het besluit en het geschil
    
    5. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ (het bestemmingsplan). De percelen in het plangebied hebben overwegend de bestemming ‘Bedrijf-3’. Wonen is op die gronden niet toegestaan. De aanvraag van vergunninghouder is daarmee in strijd. Het college heeft daarom gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan. Het college heeft voorafgaand aan het verlenen van deze vergunning een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) gevraagd bij de raad van de gemeente Wijdemeren. Dat is nodig, omdat het college de omgevingsvergunning pas kan verlenen nadat de vvgb is afgegeven. De gemeenteraad kan de vvgb slechts weigeren in het belang van een goede ruimtelijke ordening. 
    
    6. Eisers zijn het om meerdere redenen niet eens met de verleende omgevingsvergunning. Zij voeren argumenten aan die zowel over de procedurele aspecten als over de inhoudelijke kant van de vergunning gaan. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden van eisers of de omgevingsvergunning verleend kon worden. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Aanvraag bouwen en afwijken bestemmingsplan
      
    
    7. Eisers voeren aan dat de grondslag van de aanvraag is verlaten, omdat het college ten onrechte niet heeft beoordeeld of hij ook een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen heeft willen verlenen. De aanvraag gaat namelijk niet alleen over het afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van het gebruik voor wonen, maar ook over de bouw van woningen. 
    
    8. De rechtbank is het niet met eisers eens. Dat de aanvankelijke aanvraag zowel op bouwen, als op afwijken van het bestemmingsplan ziet, vormt geen obstakel voor vergunninghouder om daarna aan het college te verzoeken alleen over het afwijken van het bestemmingsplan te beslissen. Ter zitting heeft het college toegelicht dat een dergelijk verzoek door vergunninghouder is gedaan en dat hem dit vrij staat. Het college heeft daarna alleen een omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan kunnen verlenen. De beroepsgrond slaagt niet. 
    
    
      
        De verklaring van geen bedenkingen
      
    
    9. Eisers voeren verder aan dat de gemeenteraad de vvgb niet op deze manier heeft kunnen verlenen. Eisers vinden dat de vvgb onvoldoende is gemotiveerd en onzorgvuldig tot stand is gekomen. Het is volgens eisers onduidelijk of de gemeenteraad alle onderliggende stukken heeft betrokken en heeft beoordeeld. Ook is het onduidelijk welk plan (welke aanvraag) door de gemeenteraad is beoordeeld. De aanvankelijke aanvraag ging namelijk over de bouw en het afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van 38 woningen. In het ontwerpbesluit ging het nog maar over 32 woningen. Vervolgens gaat het in het voorstel van het college aan de gemeenteraad van 11 oktober 2022 tot weigering van de vvgb over 34 woningen. Dit is aanvankelijk ook tijdens de raadsvergadering op 15 november 2022 besproken, maar na een amendement is het aantal toch weer aangepast naar 32 woningen. De gang van zaken is volgens eisers dermate onduidelijk dat het niet goed te beoordelen is wat de gemeenteraad heeft beoordeeld en hoe die beoordeling heeft plaatsgevonden. De vvgb kon in elk geval niet op deze manier worden verleend. Het college had de vvgb daarom niet mogen gebruiken. 
    
    10. De rechtbank is het met eisers eens. De rechtbank oordeelt dat de afgegeven vvgb niet in stand kan blijven, omdat de vvgb onzorgvuldig tot stand is gekomen. De belangrijkste reden daarvoor is dat de gemeenteraad bij het verlenen van de vvgb heeft afgeweken van hetgeen is aangevraagd. De gemeenteraad is daarmee buiten zijn bevoegdheid getreden. Het college heeft de vvgb daarom niet ten grondslag mogen leggen aan de verleende omgevingsvergunning. De rechtbank legt haar oordeel hierna uit. 
    
    11. De rechtbank stelt vast dat uit het dossier de volgende gang van zaken blijkt. De aanvankelijke aanvraag is van 20 oktober 2020. Die aanvraag gaat over de bouw en het afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van 38 woningen. Op 3 maart 2022 zijn het ontwerpbesluit tot verlening van de omgevingsvergunning en de ontwerp-vvgb ter inzage gelegd. In die ontwerpen wordt gesproken over 32 woningen. Hier zijn vervolgens zienswijzen tegen ingebracht. Het college heeft deze zienswijzen beoordeeld en geconcludeerd dat het plan niet in zijn huidige vorm kan worden vergund, omdat er niet aan de parkeernormen kan worden voldaan en dat de sociale koopwoningen een te kleine oppervlakte hebben. Het college heeft daarom op 11 oktober 2022 een voorstel aan de gemeenteraad tot weigering van de vvgb gedaan. In dit voorstel wordt gesproken over een plan voor 34 woningen, waarvan 16 sociale koopwoningen die een oppervlakte van maximaal 49 m2 hebben. De rechtbank heeft de onderliggende stukken niet, maar neemt aan dat de aanvraag dus na terinzagelegging is gewijzigd, in die zin dat het plan 34 woningen omvat. Dit voorstel is geagendeerd voor de raadsvergadering van 15 november 2022. Vervolgens is er tijdens de raadsvergadering van 15 november 2022 een amendement ingediend voor het afgeven van een vvgb. Ook uit het amendement valt op te maken dat het aan de gemeenteraad voorgelegde plan de bouw van 34 woningen behelst, waarvan 16 sociale koopwoningen. In het amendement wordt voorgesteld in afwijking daarvan een vvgb af te geven voor de bouw van maximaal 32 woningen, zodat de 14 sociale koopwoningen een minimale oppervlakte hebben van 55 m2 per woning. De gemeenteraad heeft daarna het besluit genomen om overeenkomstig het amendement een vvgb af te geven voor maximaal 32 woningen, waarvan minimaal 14 sociale koopwoningen die een minimale oppervlakte van 55 m2 per woning moeten hebben. De rechtbank constateert dat de gemeenteraad daarmee een vvgb heeft afgegeven voor een ander plan dan aan de gemeenteraad was voorgelegd. 
    
    12. De vraag is vervolgens of de gemeenteraad de bevoegdheid heeft om zelfstandig een bouwplan of aanvraag te wijzigen en dan voor dat gewijzigde plan een vvgb af te geven. De rechtbank oordeelt dat de gemeenteraad die bevoegdheid niet heeft. De rechtbank overweegt dat in het stelsel van de Wabo geen ruimte is voor een beslissing over een omgevingsvergunning anders dan conform een daartoe strekkende aanvraag. Dit geldt niet alleen voor het college, dat als bevoegd gezag op de aanvraag beslist. Dit geldt ook voor de gemeenteraad als vvgb-orgaan. Uit het systeem van de wet volgt dat de gemeenteraad bij de beslissing om een vvgb te verlenen niet mag afwijken van de aanvraag zoals die aan de raad is voorgelegd. De rechtbank heeft hierbij gekeken naar de relatie tussen artikel 2.27 van de Wabo, artikel 3.11 van de Wabo en artikel 6.5 van het Bor. Op grond van artikel 2.27 van de Wabo wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat de gemeenteraad heeft verklaard daartegen geen bedenkingen te hebben. De gemeenteraad moet dus geen bedenkingen hebben tegen de omgevingsvergunning en zoals hiervoor al aangegeven kan een omgevingsvergunning alleen worden verleend conform een daartoe strekkende aanvraag. De rechtbank ziet daarin een duidelijke relatie tussen de aanvraag en het al dan niet afgeven van een vvgb. Ook uit artikel 3.11 van de Wabo volgt dat de gemeenteraad niet van de aanvraag mag afwijken. In dat artikel is immers bepaald dat de aanvraag en de daarbij gevoegde stukken aan de gemeenteraad moeten worden doorgestuurd. Daaruit volgt impliciet dat de gemeenteraad moet beoordelen of hij een vvgb voor het aangevraagde wil verlenen. Tot slot volgt uit artikel 6.5 van het Bor dat de omgevingsvergunning niet wordt verleend als de aanvraag betrekking heeft op een ‘grote’ afwijking van het bestemmingsplan – zoals in deze zaak aan de orde is – dan nadat de gemeenteraad heeft aangegeven dat hij daartegen geen bedenkingen heeft. Ook daaruit volgt dat de gemeenteraad ten aanzien van de aanvraag en de daarop volgende omgevingsvergunning moet beoordelen of een vvgb kan worden verleend. 
    
    13. Uit het voorgaande volgt dat de gemeenteraad moet beslissen op het plan zoals dat aan hem is voorgelegd. De gemeenteraad kan eventueel in het kader van een goede ruimtelijke ordening vragen om voorschriften te verbinden aan de omgevingsvergunning, maar de gemeenteraad kan niet uit zichzelf een (bouw)plan aanpassen. In dit geval zit er een aanvraag voor 38 woningen in het dossier en is er aan de gemeenteraad een voorstel voorgelegd voor het weigeren van een vvgb voor 34 woningen. De gemeenteraad heeft daarna op eigen initiatief de vvgb ten behoeve van het plan gewijzigd naar maximaal 32 woningen en heeft daarbij ook de oppervlaktes van de sociale koopwoningen aangepast. Naar het oordeel van de rechtbank is de gemeenteraad hiermee buiten zijn bevoegdheid getreden. De vvgb is daarmee onrechtmatig. De beroepsgrond slaagt. 
    
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    14. De gemeenteraad is bij het afgeven van de vvgb buiten zijn bevoegdheid getreden. Het college had de vvgb daarom niet ten grondslag mogen leggen aan de omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning kan daarom niet in stand blijven. 
    
    15. De rechtbank verklaart de beroepen gegrond en vernietigt het besluit van 16 november 2022. Het college zal daarom opnieuw op de aanvraag van 20 oktober 2020 moeten beslissen. 
    
    16. Omdat het beroep gegrond is, bepaalt de rechtbank dat het college het griffierecht aan eisers moet vergoeden. Van andere proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken. 
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      
        Het beroep van [eiser sub 1] . UTR 23/374
      
    
    
    
      De rechtbank:
    
    
        verklaart het beroep gegrond;
        vernietigt het besluit van 16 november 2022;
        draagt het college op om het griffierecht van € 184,- aan eiser te vergoeden. 
    
    
    
      
        Het beroep van [eiser sub 2] en [eiseres sub 3] . UTR 23/372
      
    
    
    
      De rechtbank:
    
    
        verklaart het beroep gegrond;
        vernietigt het besluit van 16 november 2022;
        draagt het college op om het griffierecht van € 184,- aan eisers te vergoeden. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E.H.G. Visser, voorzitter, en mr. N.H.J.M. Veldman-Gielen en mr. S.C.A. van Kuijeren, leden, in aanwezigheid van mr. P.J. Naus, griffier. De beslissing is op 31 augustus 2023 in het openbaar uitgesproken. De griffier is niet in de gelegenheid de uitspraak te ondertekenen. 
    
    
    
    
    
    
    
      										voorzitter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden, hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Deze uitspraak is verzonden op de stempeldatum die hierboven staat. 
      Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Op grond van artikel 1.6a van de Crisis- en herstelwet kunnen na genoemde zes weken geen gronden meer worden aangevoerd.
    
    
    
  
  
     Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, in combinatie met artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
  
  
     Op grond van artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo in combinatie met artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor). 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 22 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1765.