ECLI:NL:RVS:2025:232, Raad van State, 28-01-2025, BRS.24.000337
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-01-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 augustus 2024 heeft de minister van Asiel en Migratie de vreemdeling in bewaring gesteld.

BRS.24.000337
    ECLI:NL:RVS:2025:232
    Datum uitspraak: 28 januari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de minister van Asiel en Migratie,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht, van 4 september 2024, gerectificeerd op 12 september 2024, in zaak nr. NL24.33505 in het geding tussen:
    [de vreemdeling]
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 augustus 2024 heeft de minister de vreemdeling in bewaring gesteld.
    Bij uitspraak van 4 september 2024, gerectificeerd op 12 september 2024, heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, de opheffing van de bewaring met ingang van 4 september 2024 bevolen en schadevergoeding toegekend.
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. F. Boone, advocaat in Rotterdam, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De minister heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 29 november 2024, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. S.S.H. Orsel, en de vreemdeling, vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De vreemdeling heeft de Algerijnse nationaliteit. De minister heeft hem op 25 augustus 2024 op grond van artikel 59b van de Vw 2000 in bewaring gesteld. Later die dag heeft de minister hem op grond van artikel 59a van de Vw 2000 in bewaring gesteld, omdat er concrete aanwijzingen bestonden dat de vreemdeling onder de werkingssfeer van de Dublinverordening viel. De minister heeft voorafgaand aan het opleggen van de tweede bewaringsmaatregel de eerste bewaringsmaatregel niet opgeheven met gebruikmaking van het model M113.
    Deze uitspraak gaat over de vraag wat het rechtskarakter is van een model M113. Het wettelijk kader is als bijlage aan deze uitspraak gehecht. Die bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Het oordeel van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het opmaken van een model M113 een constitutief vereiste is voor de opheffing van de bewaring. Daarbij heeft zij erop gewezen dat uit paragraaf A5/6.14 van de Vc 2000 volgt dat de ambtenaar, bedoeld in artikel 5.3 van het VV 2000, als hij de bewaring opheft, gebruikmaakt van een model M113. Omdat de minister dat niet heeft gedaan, is de rechtbank tot de conclusie gekomen dat de eerste bewaringsmaatregel nog voortduurt. Omdat die onbestreden vanaf het begin onrechtmatig was, heeft de rechtbank een schadevergoeding aan de vreemdeling toegekend over de periode van 25 augustus 2024 tot en met 4 september 2024.
    Het hoger beroep van de minister
    3.       De minister klaagt in zijn eerste grief over het oordeel van de rechtbank dat het opmaken van het model M113 een constitutief vereiste is voor de opheffing van een bewaringsmaatregel. Daarvoor voert hij aan dat uit paragraaf A5/2.1 van de Vc 2000 volgt dat het model M113 een ambtelijk en administratief document is, waarin wordt vastgelegd dat een bewaringsmaatregel op een bepaalde dag is opgeheven. De minister wijst erop dat dit document geen besluit tot beëindiging van de bewaringsmaatregel inhoudt. Ook wijst hij erop dat uit verschillende stukken in het dossier volgt dat de vreemdeling aanvankelijk op de verkeerde grondslag in bewaring was gesteld en dat die daarom zou worden aangepast. Daarom bestaat volgens de minister geen aanleiding voor het oordeel dat de eerste bewaringsmaatregel heeft voortgeduurd.
    4.       De minister betoogt in zijn tweede grief dat de rechtbank ten onrechte de opheffing van de bewaringsmaatregel met ingang van 4 september 2024 heeft bevolen en voor elf dagen schadevergoeding heeft toegekend aan de vreemdeling. De minister wijst er daarbij op dat er al een tweede bewaringsmaatregel was opgelegd en dat bij samenloop van de bewaringsgrondslagen van artikel 59a en artikel 59b van de Vw 2000 bepalend is of de Dublinverordening op een vreemdeling van toepassing is.
    Het oordeel van de Afdeling
    5.       Om te kunnen beoordelen of het opmaken van een model M113 een constitutief vereiste is voor de opheffing van een bewaringsmaatregel, moet eerst worden vastgesteld wat het rechtskarakter van dat model M113 is. Aan de hand van het antwoord op die vraag kan vervolgens worden beoordeeld of de rechtbank terecht tot de conclusie is gekomen dat de eerste bewaringsmaatregel heeft voortgeduurd en terecht voor elf dagen schadevergoeding heeft toegekend.
    5.1.    Op grond van artikel 5, vierde lid, van het EVRM, moet de vreemdeling die in bewaring is gesteld, onverwijld voor de rechter worden geleid. Dit volgt ook uit artikel 15, tweede lid, aanhef en onder a, van de Terugkeerrichtlijn en artikel 15, tweede lid, van de Grondwet, Dit verklaart waarom de wetgever gelet op artikel 93, eerste lid, van de Vw 2000 het opleggen van een bewaringsmaatregel niet heeft gekwalificeerd als een besluit. Het opleggen van de maatregel is in die bepaling wel gelijkgesteld met een besluit. Daarmee is gewaarborgd dat het de vreemdelingenrechter en niet een andere rechter is die bevoegd is om te oordelen over het opleggen van die maatregel. Dit volgt ook uit de memorie van toelichting bij de Algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Kamerstukken II, 1998/99, 26 732, nr. 3, blz. 86 en 87).
    5.2.    De Afdeling concludeert dat, als een bewaringsmaatregel geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is, een document waaruit de opheffing van die bewaringsmaatregel volgt, dit ook niet is. De omstandigheid dat op grond van paragraaf A5/6.14 van de Vc 2000 voor de opheffing van de bewaring gebruik wordt gemaakt van een schriftelijk stuk, model M113, en dat een afschrift hiervan aan de vreemdeling wordt uitgereikt, maakt niet dat de opheffing toch als een besluit moet worden aangemerkt. De minister heeft hierover tijdens de zitting bij de Afdeling op 29 november 2024 toegelicht dat het model M113 dient als interne kennisgeving om de betrokken ketenpartners te laten weten dat de bewaring is opgeheven. Daarom kan dit document, zoals soms gebeurt, eventueel ook achteraf worden opgesteld, bijvoorbeeld na een uitzetting. Deze praktijk is neergelegd in paragraaf A5/2.1 van de Vc 2000.
    5.3.    De vraag die vervolgens moet worden beantwoord, is of de wetgever met artikel 93 van de Vw 2000 de bedoeling heeft gehad om de opheffing van een bewaringsmaatregel gelijk te stellen met een besluit, zodat daartegen beroep openstaat bij de vreemdelingenrechter. De tekst van deze bepaling wijst daar niet op. Daarin wordt de opheffing van een bewaringsmaatregel namelijk niet genoemd. Verder overweegt de Afdeling dat artikel 93 van de Vw 2000 tot doel heeft om rechtsbescherming bij een bewaringsmaatregel te waarborgen. De vreemdeling kan in een beroep of vervolgberoep daartegen ook om opheffing vragen of over het moment van een opheffing klagen. Omdat hiermee ook de rechtsbescherming in het kader van de opheffing gewaarborgd is, ziet de Afdeling geen aanleiding om artikel 93 van de Vw 2000 zo uit te leggen dat het model M113 ook gelijkgesteld moet worden met een besluit.
    5.4.    Kortom, omdat het model M113 geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb en ook niet op grond van artikel 93 van de Vw 2000 met een besluit gelijkgesteld moet worden, concludeert de Afdeling dat de wetgever het opheffen van de bewaring heeft gezien als feitelijke handeling. Dit betekent dat de minister terecht betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het opmaken van een model M113 een constitutief vereiste is voor de opheffing van de bewaring.
    De minister betoogt ook terecht dat de eerste bewaringsmaatregel is geëindigd door het opleggen van de tweede bewaringsmaatregel op diezelfde dag, 4 september 2024, omdat er van twee tegelijkertijd voortdurende bewaringsmaatregelen met een verschillende grondslag geen sprake kan zijn.
    5.5.    De grieven slagen.
    Conclusie
    6.       Partijen zijn het erover eens dat de eerste maatregel van 25 augustus 2024 vanaf het begin onrechtmatig is, omdat die is opgelegd op een onjuiste grondslag. Daarom bestaat voor ambtshalve toetsing geen aanleiding.
    Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, voor zover de rechtbank de opheffing van de eerste maatregel van bewaring met ingang van 4 september 2024 heeft bevolen en de schadevergoeding heeft vastgesteld op € 1.130,00. De uitspraak wordt voor het overige bevestigd. De vreemdeling heeft recht op een schadevergoeding (artikel 106, eerste lid, van de Vw 2000) van € 130,00 voor de dag dat hij onrechtmatig in bewaring is gehouden. Deze vergoeding wordt daarom aan de vreemdeling toegekend. De minister hoeft in hoger beroep geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht, van 4 september 2024 in zaak nr. NL24.33505, voor zover de rechtbank de opheffing van de eerste maatregel van bewaring met ingang van 4 september 2024 heeft bevolen en de schadevergoeding heeft vastgesteld op € 1.130,00;
    III.      bevestigt de uitspraak voor het overige;
    IV.      kent aan de vreemdeling een vergoeding toe van € 130,00, ten laste van de Staat der Nederlanden, te betalen door de griffier van de Raad van State.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.W.A. Weber, griffier.
    w.g. Van Breda
    voorzitter
    w.g. Weber
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 januari 2025
    846-1017
     
    BIJLAGE
     
    Vreemdelingenwet 2000
    Artikel 93
    1. Een aanwijzing op grond van artikel 6, eerste, tweede of derde lid, artikel 6a, of op grond van artikel 55, eerste lid, de ophouding en de verlenging van de ophouding bedoeld in artikel 50, tweede, derde en vierde lid, de ophouding bedoeld in artikel 50a, eerste lid, en een ingevolge hoofdstuk 5 van deze wet genomen maatregel strekkende tot vrijheidsbeperking of vrijheidsontneming worden voor de toepassing van artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht gelijkgesteld met een besluit.
    (…)
    Vreemdelingencirculaire 2000
    Paragraaf A5/2.1
    De ambtenaar als bedoeld in artikel 5.3 VV die een vreemdeling een vrijheidsontnemende maatregel (bewaring) op grond van artikel 6 Vw, artikel 6a Vw, artikel 59 Vw, artikel 59a Vw of artikel 59b Vw oplegt, moet de IND door middel van model M19 of door middel van M109, M109-A of M109-B op de eerste dag van het opleggen van bewaring op de hoogte brengen. De ambtenaar als bedoeld in artikel 5.3 VV moet de IND door middel van model M113 op de hoogte brengen als de bewaring is opgeheven.
    De ambtenaar als bedoeld in artikel 5.3 VV moet in verband met de kennisgeving van de IND aan de rechtbank of een beroep van de vreemdeling tegen de bewaring bij de rechtbank, alle volgende modellen aan de IND verzenden:
    •        model M119;
    •        model M113;
    •        model M120.
    (…)
    Paragraaf A5/6.14
    Als er geen grond voor bewaring meer is, moet de ambtenaar als bedoeld in artikel 5.3 VV de bewaring opheffen. Hij maakt daarvoor gebruik van het model M113.
    Van model M113 moet altijd:
    •        het origineel van dit formulier in het archief worden opgeborgen en een afschrift wordt aan de vreemdeling uitgereikt;
    •        een kopie worden verzonden naar de IND en de DT&V;
    •        samen met het verzoek om ontslag uit de justitiële inrichting (model M114) een kopie van het model M113 gezonden aan de directeur van de justitiële inrichting waarin de vreemdeling zich bevindt.
    (…)
    Model M113. Opheffing van een aanwijzing/maatregel als bedoeld in artikel 6/ 50/ 55/ 56/ 57/ 58 / 59/59a of 59b Vreemdelingenwet 2000