ECLI:NL:RVS:2025:1717, Raad van State, 16-04-2025, 202205776/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 maart 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen aan [appellant] voor het plaatsen van een dakkapel aan de achterzijde van de woning op het perceel [locatie] in Den Haag. Op 21 maart 2019 heeft het college geweigerd een omgevingsvergunning voor het plaatsen van een dakkapel aan de achterzijde van de woning te verlenen. Het college heeft het door [appellant] gemaakte bezwaar bij besluit van 18 september 2019 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft bij uitspraak van 29 oktober 2020 het daartegen ingestelde beroep van [appellant] gegrond verklaard en het besluit van 18 september 2019 vernietigd. Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. Bij besluit van 31 maart 2021 heeft het college, tijdens de hoger beroepsprocedure, opnieuw beslist op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 21 maart 2019 en dat bezwaar ongegrond verklaard. Het besluit van 31 maart 2021 was, gelet op artikel 6:19 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van die wet, mede onderwerp van het geding. [appellant] heeft tegen dit besluit een zienswijze ingediend.

202205776/1/R3.
    Datum uitspraak: 16 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend in Den Haag,
    appellant,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 maart 2019 heeft het college geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen aan [appellant] voor het plaatsen van een dakkapel aan de achterzijde van de woning op het perceel [locatie] in Den Haag (hierna: de woning). 
    Bij besluit van 18 augustus 2022 heeft het college het bezwaar van [appellant] opnieuw ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 december 2024, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door mr. V. Boender-Wiebenga, zijn verschenen.
    De Afdeling heeft het onderzoek met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heropend en partijen in de gelegenheid gesteld hun standpunten nader te onderbouwen. Zowel het college als [appellant] hebben daar geen gebruik van gemaakt. Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft geen van deze partijen verklaard gebruik te willen maken van hun recht om op een nadere zitting te worden gehoord. De Afdeling heeft vervolgens met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Awb het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 6 februari 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Op 21 maart 2019 heeft het college geweigerd een omgevingsvergunning voor het plaatsen van een dakkapel aan de achterzijde van de woning te verlenen. Het college heeft het door [appellant] gemaakte bezwaar bij besluit van 18 september 2019 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft bij uitspraak van 29 oktober 2020 het daartegen ingestelde beroep van [appellant] gegrond verklaard en het besluit van 18 september 2019 vernietigd. Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. Bij besluit van 31 maart 2021 heeft het college, tijdens de hoger beroepsprocedure, opnieuw beslist op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 21 maart 2019 en dat bezwaar ongegrond verklaard. Het besluit van 31 maart 2021 was, gelet op artikel 6:19 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van die wet, mede onderwerp van het geding. [appellant] heeft tegen dit besluit een zienswijze ingediend.
    3.       De Afdeling heeft in de uitspraak van 20 april 2022 overwogen dat de rechtbank terecht, zij het op andere gronden, heeft geoordeeld dat het besluit van 18 september 2019 moet worden vernietigd, zodat het hoger beroep van het college weliswaar gegrond is verklaard maar de uitspraak van de rechtbank met verbetering van gronden is bevestigd.
    Ten aanzien van het nadere besluit op bezwaar van 31 maart 2021 heeft de Afdeling, voor zover van belang, overwogen dat dit besluit onvoldoende gemotiveerd is. Het college heeft de vergunning geweigerd wegens strijd met redelijke eisen van welstand. Daarbij heeft het college verwezen naar het negatieve welstandsadvies van de welstandscommissie van 13 maart 2019. Dit advies steunt voornamelijk op de omstandigheid dat het hier gaat om het realiseren van een tweede dakkapel op een nog gaaf dakvlak van de woning en dit als een te grote aantasting van het daklandschap en storend bij zowel de architectuur van het pand als bij het gehele bouwblok wordt gezien. Uit het welstandsadvies bleek echter niet hoe dit bouwplan aan de hand van de criteria uit de welstandsnota is beoordeeld en waarom dit tot de conclusie moet leiden dat het bouwplan in dit opzicht niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand. In de uitspraak van 20 april 2022 heeft de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het besluit van 31 maart 2021 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [appellant] en bepaald dat tegen het te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    4.       Met het besluit van 18 augustus 2022 heeft het college opnieuw beslist op het bezwaar van [appellant] en dit bezwaar wederom ongegrond verklaard. Aan dit besluit ligt een negatief advies van de Welstands- en Monumentencommissie van 15 juni 2022 (hierna: het welstandsadvies) ten grondslag.
    Wettelijk kader
    5.       Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) wordt de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, geweigerd indien het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend.
    Welstandstoetsing
    6.       Hoewel het college niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij het college zelf ligt, mag het op dat advies afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs.
    Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders als de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd of concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht.
    Bespreking hoger beroep
    Redelijke eisen van welstand
    7.       [appellant] voert aan dat het welstandsadvies niet met de benodigde zorgvuldigheid tot stand is gekomen. De weigering betreft slechts een herhaling van zetten, waarbij van zorgvuldigheid niet is gebleken, aldus [appellant]. Daarnaast bevat het besluit meerdere onduidelijkheden. Zo is, volgens [appellant], niet duidelijk geworden wat wordt bedoeld met ‘hiërarchie van het dakvlak’, ‘verjonging’ en ‘balans van de verhoudingen van de dakkappelen onderling’.
    7.1.    In het besluit op bezwaar staat dat de welstandscommissie een negatief advies heeft uitgebracht. Het college heeft het besluit op bezwaar gebaseerd op dit advies. De welstandscommissie stelt dat de voorgestelde tweede dakkapel op het achterdakvlak van de woning een aantasting van de kap, van de hiërarchie van de bebouwing en van de architectonische structuur van het woningblok betekent. De hoge kap met een dakkapel laag op het dakvlak is kenmerkend voor de architectuur van de omgeving en deze structuur dient behouden te blijven. Een dakkapel dient een ondergeschikt element te zijn in het dakvlak. Door in deze kap een tweede dakkapel te plaatsen, even groot als de bestaande dakkapel, is de dakkapel niet meer een ondergeschikt element in het dakvlak. De verhouding tussen dakvlak en dakkapel is dan zeer uit balans evenals de verhoudingen van de dakkappellen onderling. Indien een tweede dakkapel toegestaan zou zijn, dan zou deze op zijn minst ernstig moeten verjongen, dat wil zeggen: in hoogte en breedte behoorlijk kleiner dan de nu voorgestelde dakkapel om zo de hiërarchie binnen het dakvlak herkenbaar te houden. Ook merkt de welstandscommissie op dat het toevoegen van een dakkapel zoals aangevraagd indruist tegen de bestaande kenmerkende hiërarchie van de kap en daardoor ook een verstoring vormt van het beschermd stadsgezicht. Het kappenlandschap in dit deel van het beschermd stadsgezicht is nog aanzienlijk in tact en de kap van het desbetreffende blok is nog helemaal gaaf, aldus het welstandsadvies.
    7.2.    Ter zitting heeft het college nader verduidelijkt op welke wijze er is getoetst aan de redelijke eisen van welstand zoals neergelegd in de welstandsnota "Den Haag 2017" (hierna: de welstandsnota). Uit paragraaf 2.1, sub b, van de welstandsnota volgt dat indien er sprake is van een bouwwerk in een beschermd stadsgezicht, het bouwwerk dient tot behoud of versterking daarvan. In paragraaf 2.2 van de welstandsnota staat onder andere dat een dakkapel de hoofdvorm en positionering van reeds bestaande dakkapellen op hetzelfde dakschild volgt. Daarbij dient het dakschild herkenbaar te blijven, waarbij de grootte en de positionering van een dakkapel ook van belang zijn. Een dakkapel heeft een zodanige grootte en positionering dat andere architectonische elementen op het dak herkenbaar blijven. Rondom de dakkapel dient voldoende dakbedekking behouden te blijven om te zorgen dat de hoofdvorm van de kap van het gebouw herkenbaar blijft.
    7.3.    Het college heeft ter zitting verduidelijkt dat de tweede dakkapel het beschermd stadsgezicht zal aantasten. Het wordt de eerste tweede dakkapel in het blok waar tot nu toe alleen enkele dakkappelen zijn toegestaan. De bestaande dakkappellen liggen allen op dezelfde hoogte. Een tweede dakkapel, hoger op de kap gelegen, zal de gaafheid van dit deel van het dakvlak en daarmee ook de architectonische structuur aantasten. Het college heeft op zitting verder naar voren gebracht dat de tweede dakkapel ervoor zorgt dat de hoofdvorm van de kap niet langer herkenbaar is. Dit wordt onderkend in het welstandadvies doordat hierin staat beschreven dat de door [appellant] gewenste dakkapel geen ondergeschikt element in het dakvlak is, waardoor de verhouding tussen het dakvlak en de dakkapel uit balans is. Ter zitting heeft het college verder toegelicht dat daar waar in het welstandsadvies wordt gesteld dat sprake is van een aantasting van de hiërarchie van de bebouwing, gedoeld wordt op de voorwaarde uit de welstandsnota dat bij plaatsing van een dakkapel de hoofdvorm van de kap van het gebouw herkenbaar dient te blijven. Om die reden is een kleinere dakkapel, door de welstandscommissie als een vorm van ‘verjonging’ aangeduid, wel aanvaardbaar omdat daarmee de hoofdvorm van de kap herkenbaar blijft.
    7.4.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college aan het bestreden besluit het welstandsadvies van 15 juni 2022 ten grondslag kunnen leggen en onder verwijzing naar dit advies kunnen concluderen dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand. Uit het welstandadvies blijkt, mede gelet op de door het college ter zitting gegeven toelichting, wat wordt bedoeld met hiërarchie van het dakvlak’, ‘verjonging’ en ‘balans van de verhoudingen van de dakkappelen onderling’. Nu aan het besluit een nieuw welstandsadvies, met een nieuwe motivering, ten grondslag is gelegd, kan de stelling van [appellant] dat dit welstandsadvies een herhaling van zetten is, evenmin worden gevolgd.
    Het betoog slaagt niet.
    Gelijkheidsbeginsel
    8.       [appellant] voert aan dat er vergelijkbare dakkapellen zijn geplaatst in de Stevinstraat en dat er in de Maastrichtsestraat vergunningen zijn verleend voor dakkapellen op vijf woningen.
    Met betrekking tot de illegale situatie aan de Stevinstraat voert [appellant] aan dat, in tegenstelling tot eerdere mededelingen van het college dat zou worden gehandhaafd, handhaving tot op heden niet heeft plaatsgevonden. Met betrekking tot de verleende vergunningen in de Maastrichtsestraat zou er sprake zijn van een onjuiste motivering, aangezien het daar ook twee dakkapellen zou betreffen, aldus [appellant].
    8.1.    Zoals de Afdeling reeds in zijn eerdere uitspraak van 20 april 2022 heeft overwogen, is de Afdeling van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de situaties die hij heeft genoemd niet dezelfde zijn als de situatie die nu met het bouwplan voor de woning van [appellant] aan de orde is. Voor de dakkappellen in de Stevinstraat heeft het college geen omgevingsvergunning verleend, zodat om die reden al geen sprake is van een vergelijkbare situatie waarin het college aanleiding had moeten zien om voor de door [appellant] gewenste dakkapel een omgevingsvergunning te verlenen. Voor de woningen aan de Maastrichtsestraat betreft het woningen die in het bestemmingsplan niet tevens de dubbelbestemming "Waarde-Cultuurhistorie" kennen, zodat ook in zoverre geen sprake is van een vergelijkbare situatie.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het beroep is ongegrond.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. M.M. Kaajan, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.I. Heijkoop, griffier.
    w.g. Kaajan
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Heijkoop
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 april 2025
    971