ECLI:NL:RVS:2024:5465, Raad van State, 31-12-2024, 202303035/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-12-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 september 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Teylingen aan [partij] een tegemoetkoming in planschade toegekend voor een bedrag van € 54.847,11 (inclusief wettelijke rente). [partij] heeft op 25 november 2003 het tuinkavel [locatie 1] te Warmond gekocht en op 10 mei 2005 in eigendom verkregen. Het woonhuiskavel [locatie 1] te Warmond heeft [partij] op 16 december 2003 gekocht en op 1 april 2005 in eigendom verkregen. [partij] heeft op deze kavels een woning gebouwd. [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie 2] te Warmond dat grenst aan het perceel van [partij]. Na inwerkingtreding van het Wijzigingsplan 1, [locatie 2] Warmond ‘Kom Warmond 2009’ op 16 augustus 2019, heeft [appellant] op zijn perceel ook een woning gebouwd. [appellant] en zijn echtgenote hebben op 29 januari 2019 met de gemeente Teylingen een overeenkomst als bedoeld in artikel 6.4a van de Wet ruimtelijke ordening gesloten.

202303035/1/A2
    Datum uitspraak: 31 december 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Leiderdorp,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 24 maart 2023 in zaak nr. 21/2532 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Teylingen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 september 2020 heeft het college aan [partij] een tegemoetkoming in planschade toegekend voor een bedrag van € 54.847,11 (inclusief wettelijke rente).
    Bij besluit van 16 februari 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 24 maart 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [partij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 augustus 2024, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door R. Rietveld, vergezeld door mr. D.S. Krijgsman, deskundige, zijn verschenen. Verder is ter zitting [partij], bijgestaan door mr. I.R. Köhne, advocaat te Voorburg, als partij gehoord.
    Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend.
    Overwegingen
    1.       [partij] heeft op 25 november 2003 het tuinkavel [locatie 1] te Warmond gekocht en op 10 mei 2005 in eigendom verkregen. Het woonhuiskavel [locatie 1] te Warmond heeft [partij] op 16 december 2003 gekocht en op 1 april 2005 in eigendom verkregen. [partij] heeft op deze kavels een woning gebouwd.
    2.       [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie 2] te Warmond dat grenst aan het perceel van [partij]. Na inwerkingtreding van het Wijzigingsplan 1, [locatie 2] Warmond ‘Kom Warmond 2009’ op 16 augustus 2019, heeft [appellant] op zijn perceel ook een woning gebouwd.
    3.       [appellant] en zijn echtgenote hebben op 29 januari 2019 met de gemeente Teylingen een overeenkomst als bedoeld in artikel 6.4a van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de overeenkomst) gesloten. Daarin hebben [appellant] en zijn echtgenote zich ertoe verbonden om aan de gemeente het totale bedrag te compenseren van de planschade die voortvloeit uit het wijzigingsplan.
    Besluitvorming
    4.       [partij] heeft op 28 november 2019 een aanvraag om tegemoetkoming in planschade als gevolg van het wijzigingsplan ingediend. De schade bestaat uit de waardevermindering van zijn woning met erf en tuin aan het [locatie 1].
    5.       De Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ) heeft op verzoek van het college advies uitgebracht.
    6.       [appellant] heeft naar aanleiding van het conceptadvies van SAOZ een tegenadvies van 3 augustus 2020 van Ten Have Advies overgelegd.
    7.       In het definitieve advies van september 2020 concludeert SAOZ dat het door [partij] geleden nadeel als gevolg van het wijzigingsplan ten tijde van de investeringsbeslissing niet voorzienbaar was. In het destijds geldende bestemmingsplan Oranje Nassaulaan, vastgesteld op 11 oktober 1990 (verder: het bestemmingsplan), was een wijzigingsbevoegdheid opgenomen voor de bouw van één woning. Deze wijzigingsbevoegdheid liep gedeeltelijk door op de gronden van [appellant]. Dit deel van de gronden was groot genoeg om daarop een woning te realiseren. Uit de voorgeschiedenis van de locatie blijkt echter dat de wijzigingsbevoegdheid bedoeld was om de nadien gerealiseerde woning van [partij] op [locatie 1] mogelijk te maken.
    8.       SAOZ heeft de waardevermindering van de woning van [partij] laten taxeren door G.J. Magermans van Punt Taxateurs. De waardevermindering als gevolg van het wijzigingsplan bedraagt € 120.000,00. Daarvan valt volgens de SAOZ € 66.000,00 onder het normale maatschappelijke risico, zodat een bedrag van € 54.000,00 (exclusief wettelijke rente) voor vergoeding in aanmerking komt.
    9.       Het college heeft overeenkomstig het advies van SAOZ aan [partij] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 54.847,11 (inclusief wettelijke rente).
    10.     [appellant], die de planschade op grond van de overeenkomst moet vergoeden, heeft bezwaar gemaakt. SAOZ heeft in opdracht van het college op 27 november 2020 een nader advies uitgebracht.
    11.     Het college heeft bij besluit van 16 februari 2021, onder verwijzing naar het advies van de commissie bezwaren en klachten, de eerder toegekende tegemoetkoming gehandhaafd.
    Oordeel van de rechtbank
    12.     De rechtbank heeft het daartegen door [appellant] ingestelde beroep bij uitspraak van 24 maart 2023 ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank was het voor [partij] ten tijde van de aankoop van de kavels [locatie 1] niet voorzienbaar dat op het perceel van [appellant] een woning zou worden gebouwd.
    Het hoger beroep van [appellant]
    13.     Het hoger beroep van [appellant] richt zich tegen het oordeel van de rechtbank dat de planologische verandering niet voorzienbaar was voor [partij] (zie onder 7.3 van de uitspraak). [appellant] wijst erop dat ten tijde van de aankoop van de percelen door [partij] artikel 19 van het bestemmingsplan voorzag in een wijzigingsbevoegdheid voor de percelen [locatie 1] en [locatie 2]. Volgens [appellant] volgt uit dit bestemmingsplan, anders dan de rechtbank overweegt, niet dat deze wijzigingsbevoegdheid slechts zag op de kavels [locatie 1]. Hierover zou een patstelling zijn ontstaan binnen de gemeente, waarbij bovendien gesproken zou zijn over de realisatie van twee woningen. Ter onderbouwing van dit standpunt wijst [appellant] op archiefstukken die zijn opgenomen als afbeelding op pagina 7 en 8 van het tegenadvies. Verder wijst [appellant] erop dat in het bestemmingsplan ernaar gestreefd werd om de in het gebied aanwezige, landschappelijk storende woonboten en opstallen te verwijderen. [appellant] wijst op artikel 5, C, onder 2, van het bestemmingsplan, waarin deze voorwaarde voor het gebruiken van de wijzigingsbevoegdheid was opgenomen. [partij] kon echter niet aan deze voorwaarde voldoen, terwijl [appellant] als eigenaar van de kavel waaraan de woonboot lag, dat wel kon. Ook voert [appellant] aan dat het bestemmingsplan vrijstaande woningen, zoals die van hem, toestond op ruime kavels. Hij wijst erop dat de ontwikkeling in het wijzigingsplan past in het langjarig beleid van de gemeente. Daarnaast wijst van Rijn op een langjarig beleid van verlening van vrijstellingen. Op de zitting heeft hij toegelicht dat op grond van al deze omstandigheden de bouw van de woning voorzienbaar was voor [partij].
    14.     Verder heeft [appellant] gewezen op een aan hem gerichte brief van 6 februari 1998 van de voormalig eigenaren van het perceel van [partij], waaronder de vader van [partij]. Daarin staat vermeld dat zij met elkaar hebben gesproken over de mogelijkheden om op de kavels [locatie 1] en het aangrenzende perceel van mevrouw [persoon] woningen te bouwen en dat zij van hun zijde alle medewerking zullen verlenen om het perceel van [appellant] zoveel mogelijk geschikt te maken als toekomstig bouwperceel. Daarin werd verder door de voormalig eigenaren een aanbod gedaan voor grondruil om alvast aan één van de voorwaarden te voldoen voor het verkrijgen van de bouwvergunning voor de door [appellant] gewenste woning, omdat de toegang tot het perceel van [appellant] moest komen te liggen aan het Buitenwater. Ook op basis hiervan was de bouw van de woning voor [partij] (subjectief) voorzienbaar, aldus [appellant].
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    15.     Op 1 januari 2024 is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden.
    16.     In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.
    17.     Het wijzigingsplan is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Beoordelingskader voor voorzienbaarheid
    18.     De voorzienbaarheid van een planologische verandering wordt beoordeeld aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft. Indien de planschade voorzienbaar is, blijft deze voor rekening van de koper, omdat hij in dat geval wordt geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak te hebben aanvaard.
    19.     Om op grond van een concreet beleidsvoornemen voorzienbaarheid te kunnen aannemen, moet een redelijk denkend en handelend koper uit de openbaarmaking daarvan kunnen begrijpen op welk gebied dat beleidsvoornemen betrekking heeft, wat de zakelijke inhoud ervan is, en dat hij van de inhoud ervan kan kennisnemen.
    Zie de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 5.23, 5.24 en 5.26.
    20.     Met voorzienbaarheid wordt in beginsel gedoeld op objectieve voorzienbaarheid, dat wil zeggen: voorzienbaarheid op basis van een concreet beleidsvoornemen dat openbaar is gemaakt. Niet vereist is dat het bewustzijn van het risico ook daadwerkelijk bij de koper aanwezig was. Indien geen sprake is van een openbaar gemaakt concreet beleidsvoornemen, dan is in beginsel geen sprake van voorzienbaarheid. Dat neemt niet weg dat specifieke persoonlijke omstandigheden, waardoor de koper feitelijk op de hoogte was van de komende planologische ontwikkeling en dus sprake was van subjectieve voorzienbaarheid, in voorkomende gevallen een rol kunnen spelen.
    Zie de uitspraak van de Afdeling van 24 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3023, onder 9.3.
    Beoordeling door de Afdeling
    Objectieve voorzienbaarheid
    21.     De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college zich mocht baseren op het advies van SAOZ. Uit het advies van SAOZ volgt dat het voor [partij] ten tijde van de aankoop van de kavels [locatie 1] op grond van de wijzigingsbevoegdheid uit het bestemmingsplan niet voorzienbaar was dat op het perceel van [appellant] aan de [locatie 2] een woning zou worden gebouwd. Daarbij is het volgende van belang.
    22.     Niet in geschil is dat ten tijde van de investeringsbeslissing van [partij] het bestemmingsplan gold. In artikel 19 van het bestemmingsplan was een wijzigingsbevoegdheid opgenomen. Uit deze bepaling en de toelichting volgt dat het college de wijzigingsbevoegdheid slechts kon aanwenden voor de bouw van één woning per en ter plaatse van de op de plankaart aangeduide wijzigingszone. Uit de plankaart volgt dat de wijzigingsbevoegdheid voor het overgrote deel lag op het perceel van [partij] en slechts in een geringe mate op het perceel van [appellant]. De gronden van [appellant] die werden bestreken door de wijzigingsbevoegdheid vormden een lange maar relatief smalle strook, gelegen geheel aan de oostzijde van het perceel van [appellant], direct tegen de erfgrens met de door [partij] aangekochte kavels.
    23.     [partij] kon op basis van het bestemmingsplan voorzien dat met toepassing van de wijzigingsbevoegdheid slechts één woning mogelijk kon worden gemaakt. Weliswaar lag de wijzigingsbevoegdheid behalve op zijn eigen perceel voor een klein gedeelte ook op het perceel van [appellant], maar gelet op de geringe omvang van de gronden van [appellant] waarop de wijzigingsbevoegdheid deels lag, de ligging van dat perceelgedeelte ten opzichte van de erfgrens, en de vorm van dat perceelgedeelte, was er voor [partij] als redelijk denkend en handelend koper geen aanleiding om rekening te houden met de kans dat deze wijzigingsbevoegdheid aangewend zou worden voor de realisatie van een woning op het perceel van [appellant] aan de [locatie 2]. Daarbij betrekt de Afdeling dat uit de toelichting bij het bestemmingsplan blijkt dat het de bedoeling was het gebied dat verder onder meer bestond uit de kavels Buitenwater 2, 3 en 4 verder te ontwikkelen tot een villapark, waarvan de kavel [locatie 1] de afronding zou zijn.
    24.     De verwijzing van [appellant] naar de op pagina 7 en 8 van het tegenrapport genoemde rapportage uit 1997, leidt niet tot een ander oordeel. De door [appellant] ingeschakelde deskundige komt juist tot het oordeel dat niet is gebleken van een openbaar gemaakt beleidsvoornemen op grond waarvan voorzienbaarheid aan [partij] kan worden tegengeworpen.
    25.     Daarbij komt dat in de geciteerde alinea uit de rapportage uit 1997 beleidsvoorstellen worden besproken voor het opnemen van een afzonderlijke wijzigingsbevoegdheid voor de kavel [locatie 2]. De Afdeling ziet hierin bevestiging dat er voor een redelijk denkend en handelend koper geen aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de eerder in het bestemmingsplan opgenomen wijzigingsbevoegdheid aangewend zou worden voor een ander perceel dan het perceel [locatie 1]. Er was anders ook geen aanleiding voor het bespreken van een afzonderlijk voorstel voor het opnemen van een wijzigingsbevoegdheid voor het perceel van [appellant].
    26.     Verder is niet in geschil dat het college van gedeputeerde staten geen goedkeuring heeft verleend aan de voorwaarde in het bestemmingsplan dat de woonboot verwijderd moet worden voordat toepassing kan worden gegeven aan de wijzigingsbevoegdheid. [partij] kon daarom als redelijk denkend en handelend koper niet voorzien dat dit beleidsvoornemen nog ten uitvoer zou worden gebracht. Van een concreet beleidsvoornemen was op dat moment geen sprake meer. Vergelijk (onder 6 van) de uitspraak van de Afdeling van 1 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2928.
    27.     Dat het bestemmingsplan voorzag in de mogelijkheid om ruime vrijstaande woningen toe te staan, is te algemeen van aard om voorzienbaarheid aan te nemen. Het bestemmingsplan voorzag immers niet in de concrete mogelijkheid om de woning van [appellant] te realiseren.
    28.     [appellant] heeft zijn betoog dat het langjarig beleid is dat vrijstellingen van het bestemmingsplan werden verleend voor de bouw van vrijstaande woningen, niet nader onderbouwd. Daarbij komt dat het hierbij om een omstandigheid gaat die wordt betrokken bij de beoordeling van het normaal maatschappelijk risico. Daarvoor geldt echter een ander beoordelingskader, zodat aan die omstandigheid hier geen betekenis toekomt. In dit geval is van belang dat ten tijde van de investeringsbeslissing voor [partij] de mogelijkheid van het realiseren van een woning op het aangrenzende perceel niet voorzienbaar was.
    29.     Het betoog slaagt niet.
    Subjectieve voorzienbaarheid
    30.     Indien geen sprake is van een openbaar gemaakt concreet beleidsvoornemen, dan is in beginsel geen sprake van voorzienbaarheid. Dat neemt niet weg dat specifieke persoonlijke omstandigheden, waardoor de koper feitelijk op de hoogte was van de komende planologische ontwikkeling en dus sprake was van subjectieve voorzienbaarheid, in voorkomende gevallen een rol kunnen spelen. Zie de uitspraak van de Afdeling van 24 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3023.
    31.     Hoewel uit de door [appellant] overgelegde brief van 6 februari 1998 blijkt dat al vóór de aanschaf van het perceel [locatie 1] door [partij] [appellant] de wens had om op zijn perceel een woning te bouwen, is onvoldoende gebleken dat [partij] ten tijde van de aanschaf van het perceel van de voormalige eigenaren, waaronder zijn vader, persoonlijk op de hoogte was van deze brief. [partij] heeft op de zitting ook ontkend dat hij kennis had van de brief. Aan schriftelijke verklaringen van derden komt geen betekenis toe als niet buiten twijfel is dat de aanvrager van die documenten ten tijde van de aankoop van zijn woning op de hoogte was. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3517. De brief van 6 februari 1998 kan daarom niet aan [partij] worden tegengeworpen. Daarbij komt dat uit de brief van 6 februari 1998 niet blijkt van een beleidsvoornemen van de gemeente om de realisering van de woning mogelijk te maken. De slotsom is dat aan [partij] geen subjectieve voorzienbaarheid kan worden tegengeworpen.
    32.     Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    33.     Het hoger beroep is ongegrond.
    34.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    w.g. De Groot
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Planken
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 31 december 2024
    299-1120