ECLI:NL:RVS:2023:1643, Raad van State, 26-04-2023, 202201643/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-04-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 december 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen het pand aan de Amsterdamseweg 484-488 in Amstelveen aangewezen als gemeentelijk monument. MSolutions was sinds 2016 in gesprek met het college over de herontwikkeling van een gebouw met een garage, werkplaatsen en twee bovenhuizen aan de Amsterdamseweg 484-488 in Amstelveen (hierna: het pand). MSolutions is in juni 2017 eigenaar geworden van het pand. Op 27 maart 2017 heeft de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit geadviseerd om het pand aan te wijzen als gemeentelijk monument. Het college heeft de procedure om het pand aan te wijzen als monument op verzoek van MSolutions tijdelijk aangehouden om MSolutions in de gelegenheid te stellen om met een passend plan voor de herontwikkeling van het pand te komen.

202201643/1/A2.
    Datum uitspraak: 26 april 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    MSOLUTIONS REAL ESTATE PROJECTS FR B.V. gevestigd te Utrecht, (hierna: MSolutions),
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 30 januari 2022 in zaak nr. 20/2432 in het geding tussen:
    MSolutions
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 december 2018 heeft het college het pand aan de Amsterdamseweg 484-488 in Amstelveen aangewezen als gemeentelijk monument.
    Bij besluit van 19 maart 2020 heeft het college het door MSolutions daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 januari 2022 heeft de rechtbank het door MSolutions daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft MSolutions hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    MSolutions heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 28 maart 2023, waar MSolutions, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. I. Haverkate, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.P. Foppe, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       MSolutions was sinds 2016 in gesprek met het college over de herontwikkeling van een gebouw met een garage, werkplaatsen en twee bovenhuizen aan de Amsterdamseweg 484-488 in Amstelveen (hierna: het pand). MSolutions is in juni 2017 eigenaar geworden van het pand.
    2.       Op 27 maart 2017 heeft de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit geadviseerd om het pand aan te wijzen als gemeentelijk monument. Het college heeft de procedure om het pand aan te wijzen als monument op verzoek van MSolutions tijdelijk aangehouden om MSolutions in de gelegenheid te stellen om met een passend plan voor de herontwikkeling van het pand te komen. Op 29 juli 2018 heeft de Vereniging Historisch Amstelveen een verzoek ingediend bij het college om het pand aan te wijzen als gemeentelijk monument. Het college heeft daarom bij brief van 14 augustus 2018 aan MSolutions zijn voornemen kenbaar gemaakt om het pand aan te wijzen als gemeentelijk monument. MSolutions is in de gelegenheid gesteld om hierover zienswijzen naar voren te brengen. MSolutions heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt.
    3.       Bij het besluit van 18 december 2018 heeft het college het pand aangewezen als gemeentelijk monument. Het college heeft aan de aanwijzing een redengevende omschrijving ten grondslag gelegd. Het college heeft het besluit van 18 december 2018 in bezwaar gehandhaafd. Het college heeft zich in dat besluit op het standpunt gesteld dat MSolutions geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan doen, aangezien MSolutions ten tijde van de eigendomsoverdracht van het pand op de hoogte was van de mogelijke aanwijzing van het pand als monument en er nog geen overeenstemming was over het plan dat MSolutions in juli 2018 had gepresenteerd. Het college heeft zich verder in het kader van de belangenafweging op het standpunt gesteld dat MSolutions niet onevenredig in haar financiële belangen wordt benadeeld door de aanwijzing van het pand tot monument.
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat MSolutions geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan doen. Volgens de rechtbank is geen sprake van een toezegging namens het college. MSolutions was op de hoogte van de procedure om het pand als gemeentelijk monument aan te wijzen. Die procedure is weliswaar tijdelijk aangehouden, maar het college heeft MSolutions hier wel expliciet op gewezen. De rechtbank constateert dat de nadruk in de gesprekken tussen MSolutions en het college lag op sloop en nieuwbouw van het pand, maar dat van een concrete toezegging dat het pand niet zou worden aangewezen als monument nooit sprake is geweest. Over het gesprek van 12 juli 2018 heeft de rechtbank overwogen dat MSolutions uit de mededeling dat het plan positief was ontvangen niet mocht afleiden dat er overeenstemming was op bestuurlijk niveau.
    Wettelijk kader
    5.       Artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht luidt als volgt:
    ‘’De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.’’
    Artikel 5, eerste lid, van de Erfgoedverordening gemeente Amstelveen luidt als volgt:
    "Burgemeester en wethouders kunnen besluiten een monument of archeologisch monument dat van bijzonder belang is voor de gemeente vanwege zijn schoonheid, betekenis voor de wetenschap of cultuurhistorische waarde aan te wijzen als gemeentelijk monument."
    Hoger beroep
    6.       MSolutions kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank en komt daartegen in hoger beroep.
    Vertrouwensbeginsel
    7.       MSolutions betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het besluit van 19 maart 2020 niet in strijd is met het vertrouwensbeginsel. MSolutions wijst erop dat zij voorafgaand aan het besluit van 18 december 2018 lange tijd met ambtenaren van de gemeente in gesprek is geweest en dat het uitgangspunt van deze gesprekken was dat MSolutions het pand zou slopen en nieuwbouw zou realiseren. Volgens MSolutions was het voorlopige ontwerp van de herontwikkeling van het pand in juli 2018 afgerond en was er ambtelijk op hoofdlijnen een akkoord bereikt, zodat kon worden toegewerkt naar het definitieve ontwerp. MSolutions voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat MSolutions niet mocht aannemen dat er overeenstemming was op bestuurlijk niveau. MSolutions stelt zich op het standpunt dat de rechtbank hiermee een zwaardere maatstaf heeft aangelegd dan volgt uit rechtspraak van de Afdeling over het vertrouwensbeginsel. Het gaat er volgens MSolutions om dat ambtenaren de indruk hebben gewekt dat wordt toegewerkt naar een definitief ontwerp, waarmee een omgevingsvergunning kan worden aangevraagd. MSolutions mocht erop vertrouwen dat het college het pand niet zou aanwijzen als monument.
    7.1.    Anders dan MSolutions stelt is de rechtbank uitgegaan van een juist toetsingskader. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    7.2.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat MSolutions niet aannemelijk heeft gemaakt dat van de kant van de overheid toezeggingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit MSolutions in de gegeven omstandigheden kon en mocht afleiden dat het college het pand niet als monument zou aanwijzen. De Afdeling constateert dat er gedurende een periode van 1,5 jaar gesprekken hebben plaatsgevonden tussen ambtenaren van de gemeente en MSolutions en dat in die gesprekken, zoals MSolutions naar voren heeft gebracht, vooral is gesproken over de mogelijkheden om het pand te slopen en nieuwbouw op de locatie te realiseren. MSolutions kon er op basis van deze gesprekken echter niet van uitgaan dat het college niet langer van zijn bevoegdheid tot aanwijzing van het pand als monument gebruik zou maken. Het college heeft op de zitting van de Afdeling gesteld dat er inderdaad gesprekken zijn geweest en dat alle opties toen weliswaar op tafel lagen, maar dat er wel grenzen waren, waaronder de eis dat het plan zou passen in de lintbebouwing. Verder heeft het college benadrukt dat er ambtelijk noch bestuurlijk groen licht was voor het ontwerp. In dat kader is van belang dat de ambtelijke gesprekken met MSolutions steeds plaatsvonden in de periode waarin de procedure tot aanwijzing van het pand als monument op verzoek van MSolutions opgeschort was. Verder is er geen documentatie beschikbaar van de gesprekken die met MSolutions in de periode tussen april 2017 en juli 2018 zijn gevoerd, zodat de Afdeling ook daaruit niet kan afleiden dat MSolutions erop mocht vertrouwen dat het college het pand niet als monument zou aanwijzen. Ook zijn er geen andere stukken waaruit blijkt dat er van de kant van het college instemming was met het ontwerp van MSolutions voor herontwikkeling van het pand.
    7.3.    Het college heeft naar aanleiding van het verzoek van de Vereniging Historisch Amstelveen van 29 juli 2018 om het pand aan te wijzen als monument, op 14 augustus 2018 besloten om de procedure daartoe op te starten en dat is bij brief van die dag aan MSolutions kenbaar gemaakt. Hoewel invoelbaar is dat deze brief na de ambtelijke gesprekken voor MSolutions als een onaangename verrassing kwam, kan uit deze gang van zaken niet volgen dat MSolutions erop mocht vertrouwen dat het college het pand niet als monument zou aanwijzen.
    7.4.    Het betoog slaagt niet.
    Evenredigheidsbeginsel
    8.       MSolutions betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de aanwijzing van het pand als monument in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. MSolutions verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) en het daarin uiteengezette beoordelingskader voor toetsing aan het evenredigheidsbeginsel. MSolutions wijst erop dat aanwijzing van een gemeentelijk monument een discretionaire bevoegdheid is. Volgens MSolutions was er geen dringende reden om het pand als monument aan te wijzen. Dat het college het pand wel heeft aangewezen als monument heeft grote financiële gevolgen voor MSolutions. MSolutions heeft een bedrag van € 3.181.500 geïnvesteerd in het aankopen van percelen. Ook heeft zij kosten gemaakt voor het uitkopen van de huurder van het pand aan de Amsterdamseweg 490 en het opstellen van diverse ontwerpen. Deze kosten zijn grotendeels voor niets gemaakt, aangezien er door de aanwijzing van het pand als monument geen reëel ontwikkelscenario meer is. MSolutions meent dat de rechtbank onvoldoende indringend heeft getoetst aan het evenredigheidsbeginsel.
    8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, heeft het college beoordelingsruimte bij het bepalen van de monumentale waarde van een onroerende zaak. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 8 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2643. Afhankelijk van de beroepsgronden gaat de bestuursrechter in op de vraag of de manier waarop het college van die beoordelingsruimte gebruik heeft gemaakt, in overeenstemming is met het recht. Daarbij moet de bestuursrechter nagaan of het college redelijkerwijs de beoordelingsruimte op die manier heeft kunnen invullen. Wanneer een onroerende zaak volgens het college van monumentale waarde is, heeft het college beleidsruimte om te bepalen of die onroerende zaak als beschermd gemeentelijk monument moet worden aangewezen. Dan moet het de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter gaat niet na of hij in het concrete geval tot hetzelfde besluit zou zijn gekomen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de nadelige gevolgen van de aanwijzing niet onevenredig zijn in verhouding tot de met de aanwijzing te dienen doelen.
    8.2.    Bij de beoordeling van de bestuursrechter is, anders dan het college in de schriftelijke uiteenzetting heeft gesteld, het beoordelingskader zoals de Afdeling dat heeft uiteengezet in haar uitspraak van 2 februari 2022 van toepassing. Dat gegeven leidt in dit geval echter niet tot het oordeel dat het besluit tot aanwijzing van het pand als monument onevenredig is. De Afdeling begrijpt dat het besluit tot aanwijzing van het pand als monument financiële gevolgen heeft voor MSolutions en MSolutions er belang bij heeft dat het pand niet wordt aangewezen als monument. Het college heeft echter mogen oordelen dat dat belang niet opweegt tegen het algemeen belang dat is gemoeid met bescherming van het cultureel erfgoed. Het college heeft erop gewezen dat er een urgente reden was om het pand aan te wijzen als gemeentelijk monument en de procedure over de omgevingsvergunning niet af te wachten. Zonder aanwijzing van het pand kon MSolutions immers overgaan tot sloop van het pand zonder omgevingsvergunning. Het was ook duidelijk dat MSolutions dat voornemen had, omdat zij een sloopmelding had ingediend. De Afdeling betrekt hierbij ook dat MSolutions het pand heeft gekocht met de wetenschap dat er een aanwijzingsprocedure liep. Verder wijst de Afdeling erop dat niet is gebleken dat er in zijn geheel geen mogelijkheden meer zijn voor de herontwikkeling van het pand. Het college heeft daartoe ook een voorstel gedaan met de bouwenveloppe. Dat die mogelijkheden financieel minder aantrekkelijk zijn voor MSolutions, maakt niet dat het besluit tot aanwijzing van het pand als monument onevenredig is.
    8.3.    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
    w.g. Polak
    voorzitter
    w.g. Van Zanten
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2023
    97-1022