ECLI:NL:RVS:2025:2037, Raad van State, 07-05-2025, 202407654/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-05-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 oktober 2024 heeft de raad van de gemeente Lisse het bestemmingsplan "Partiële herziening steigers Greveling" vastgesteld. Deze zaak gaat over een bestemmingsplan dat steigers mogelijk maakt in de Greveling, een watergang in Lisse die in verbinding staat met de ringvaart van de Haarlemmermeerpolder. Het bestemmingsplan maakt, onder andere, negen steigers mogelijk ter plaatse van de woningen van nieuwbouwlocatie Kruishoorn van ontwikkelaar [bedrijf], gelegen ten noorden van het meest oostelijke punt van de Greveling. Roeivereniging IRIS is gevestigd op de zuidelijke oever aan de westkant van de Greveling en is het niet eens met dit bestemmingsplan. Zij gebruikt de Greveling voor het opleiden van beginnende roeiers en als passage voor meer ervaren roeiers om de bredere ringvaart te bereiken. Roeivereniging IRIS vreest voor de veiligheid van haar roeiers, omdat de Greveling wordt versmald door de aanleg van de steigers bij de nieuwbouwlocatie. Zij verzoekt de voorzieningenrechter daarom om het bestemmingsplan te schorsen.

202407654/2/R3.
    Datum uitspraak: 7 mei 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    Roeivereniging IRIS, gevestigd in Lisse,
    verzoekster,
    en
    de raad van de gemeente Lisse,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 oktober 2024 heeft de raad het bestemmingsplan "Partiële herziening steigers Greveling" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft Roeivereniging IRIS beroep ingesteld.
    Roeivereniging IRIS heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De raad heeft een nader stuk ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek op een zitting behandeld op 22 april 2025, waar Roeivereniging IRIS, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C], en de raad, vertegenwoordigd door M. van Geilswijk en J. Feijen-van Duivenbode, zijn verschenen. Verder is op de zitting [bedrijf], vertegenwoordigd door [gemachtigde D], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Voorlopig karakter
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    2.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 16 augustus 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    3.       Deze zaak gaat over een bestemmingsplan dat steigers mogelijk maakt in de Greveling, een watergang in Lisse die in verbinding staat met de ringvaart van de Haarlemmermeerpolder. Het bestemmingsplan maakt, onder andere, negen steigers mogelijk ter plaatse van de woningen van nieuwbouwlocatie Kruishoorn van ontwikkelaar [bedrijf], gelegen ten noorden van het meest oostelijke punt van de Greveling.
    Roeivereniging IRIS is gevestigd op de zuidelijke oever aan de westkant van de Greveling en is het niet eens met dit bestemmingsplan. Zij gebruikt de Greveling voor het opleiden van beginnende roeiers en als passage voor meer ervaren roeiers om de bredere ringvaart te bereiken. Roeivereniging IRIS vreest voor de veiligheid van haar roeiers, omdat de Greveling wordt versmald door de aanleg van de steigers bij de nieuwbouwlocatie. Zij verzoekt de voorzieningenrechter daarom om het bestemmingsplan te schorsen.
    Spoedeisend belang
    4.       De raad bestrijdt dat Roeivereniging IRIS een spoedeisend belang heeft, aangezien het college van burgemeester en wethouders van Lisse bij besluit van 13 oktober 2022 een omgevingsvergunning heeft verleend voor de realisering van de steigers. Volgens de raad kunnen de steigers daarom, ook als het bestemmingsplan door de voorzieningenrechter zou worden geschorst, gerealiseerd worden.
    4.1.    De voorzieningenrechter stelt vast dat Roeivereniging IRIS bezwaar heeft gemaakt tegen dit besluit van 13 oktober 2022, dat dit bezwaar bij besluit van 23 maart 2023 ongegrond is verklaard, en dat over dit besluit op bezwaar een procedure loopt bij de rechtbank. Het bestemmingsplan maakt deze steigers mogelijk zonder dat daarvoor via een omgevingsvergunning van een bestemmingsplan hoeft te worden afgeweken. De steigers zijn inmiddels ook gerealiseerd.
    Dat betekent echter niet dat Roeivereniging IRIS geen spoedeisend belang heeft bij haar verzoek om een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter wijst erop dat het in bepaalde gevallen aangewezen is een voorziening te treffen die inhoudt dat het inmiddels gebouwde niet in gebruik mag worden genomen. Gelet op het feit dat Roeivereniging IRIS vreest voor de veiligheid van de roeiers als gevolg van de versmalling van de Greveling, onder andere door het feit dat er boten kunnen worden aangelegd aan de steigers, kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet op voorhand worden uitgesloten dat het gebruik van de steigers de veiligheid van de roeiers op de Greveling in het geding brengt. Daarmee is het spoedeisend belang van Roeivereniging IRIS gegeven.
    Toetsingskader
    5.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Beoordeling van het verzoek
    6.       Roeivereniging IRIS heeft verschillende gronden tegen het bestemmingsplan aangevoerd. In deze voorlopige voorzieningenprocedure gaat het alleen om de vraag of aanleiding bestaat om het bestemmingsplan te schorsen. De voorzieningenrechter ziet daarom geen aanleiding om alle aangevoerde gronden, waaronder de gronden over stikstofdepositie, het vertrouwensbeginsel, het gelijkheidsbeginsel, en formele gebreken aan het steigerbeleid en de veiligheidsroutekaart, te bespreken. De voorzieningenrechter zal zich, zoals op de zitting ook met partijen is besproken, beperken tot bespreking van de voor Roeivereniging IRIS belangrijkste gronden die schorsing van het bestemmingsplan mogelijk kunnen rechtvaardigen. Dit zijn de gronden die Roeivereniging IRIS heeft aangevoerd over haar vrees voor de veiligheid van haar leden als gevolg van de versmalling van de Greveling. De voorzieningenrechter zal beoordelen of aanleiding bestaat voor de verwachting dat deze gronden in de bodemzaak zullen leiden tot (gedeeltelijke) vernietiging van het bestemmingsplan. Het oordeel van de voorzieningenrechter zal zich daarbij beperken tot de veiligheid op de korte termijn: dat betekent dat wordt beoordeeld of de raad voldoende heeft gemotiveerd dat bij het huidige aantal vaarbewegingen of een beperkte groei daarvan, veilig op de Greveling geroeid kan worden.
    7.       Roeivereniging IRIS betoogt dat de versmalling van de vaarwegbreedte van de Greveling tot 15,4 meter als gevolg van de steigers zorgt voor een onveilige situatie voor haar leden. Volgens Roeivereniging IRIS heeft de raad onvoldoende gemotiveerd dat bij deze vaarwegbreedte veilig geroeid kan worden. Op de zitting heeft zij toegelicht dat het grootste gevaar ligt in het omslaan van roeiboten, waardoor roeiers in het water terecht komen en onderkoeld kunnen raken.
    De breedte van 15,4 m is namelijk smaller dan de normbreedte van 20 m, die wordt gehanteerd door de Koninklijke Nederlandse Roeibond (hierna: de KNRB) en in de Richtlijnen Vaarwegen 2020, vastgesteld door Rijkswaterstaat. Om het afwijken van deze norm te motiveren, heeft de raad zich gebaseerd op een onderzoek van het Instituut Fysieke Veiligheid (nu: Nederlands Instituut Publieke Veiligheid (NIPV)): "Veiligheid van roeiers op de Greveling - Lisse" van 11 november 2021, dat als bijlage bij de plantoelichting is gevoegd (hierna: het veiligheidsonderzoek). Volgens Roeivereniging IRIS is dit onderzoek echter gebrekkig. Het NIPV heeft namelijk geen nautische ervaring en maakt daarom verschillende foute aannames op het gebied van roeien. Ook is het onderzoek niet objectief, aangezien het is opgesteld nadat een wethouder aan [bedrijf] had toegezegd dat de steigers er zouden komen, en nadat dit bouwbedrijf had gedreigd met een grote schadeclaim als de steigers er toch niet zouden komen.
    Daarnaast heeft de raad het veiligheidsonderzoek volgens Roeivereniging IRIS selectief gelezen door verschillende voorbehouden en aanvullende opmerkingen daaruit te negeren. Zo is de raad uitgegaan van het voor de veiligheid meest gunstige scenario, waarin het aantal vaarbewegingen gelijk blijft, terwijl Roeivereniging IRIS een verdubbeling van de vaarbewegingen ambieert. In dat laatste scenario concludeert het NIPV echter juist dat de versmalling niet veilig is. Roeivereniging IRIS wijst er daarbij op dat het NIPV, ook in het scenario waarin het aantal vaarbewegingen gelijk blijft, opmerkt dat de versmalling tot ongemak zal leiden. Als laatste merkt het NIPV in het veiligheidsonderzoek op dat de berekeningen zijn gebaseerd op gemiddelden. Dit betekent volgens Roeivereniging IRIS dat het onderzoek een vertekend beeld kan geven met betrekking tot piekmomenten. Met deze voorbehouden en opmerkingen heeft de raad onvoldoende rekening gehouden. 
    De raad had het bestemmingsplan daarom niet mogen vaststellen, aldus Roeivereniging IRIS.
    7.1.    In paragraaf 3.6.4 van de Richtlijnen Vaarwegen 2020 wordt met betrekking tot roeien voor trainingsdoeleinden en kleine wedstrijden een vaarwegbreedte van 50 m als "normaal" en een vaarwegbreedte van 20 m als "krap" gehanteerd. Het "krappe" profiel is alleen over korte afstanden acceptabel.
    In paragraaf 1.2.2 van de Richtlijnen Vaarwegen 2020 staat daarnaast het volgende: "Een beheerder heeft evenwel de mogelijkheid van de Richtlijnen af te wijken, mits de alternatieve oplossing eveneens de vlotte, veilige en betrouwbare vaart garandeert. Het is van belang, dat de vaarwegbeheerder afwijkingen van de richtlijnen goed kan motiveren, documenteert en de vaarweggebruiker adequaat informeert."
    7.2.    Het NIPV komt in het veiligheidsonderzoek tot de conclusie dat het mogelijk moet zijn om bij de huidige roei-intensiteit veilig te roeien bij een vaarwegbreedte van 15,4 m ter hoogte van de nieuwe bebouwing. Deze conclusie is gebaseerd op een berekening waaruit volgt dat er bij deze vaarwegbreedte in 75% van de gevallen waarin twee roeiboten elkaar moeten passeren genoeg ruimte is. Daarnaast kunnen roei- en motorboten elkaar bij deze breedte veilig passeren, zolang de motorboten een snelheid van maximaal 6 km/u handhaven en correct vaargedrag wordt gepropageerd.
    Bij deze conclusie is het volgens het NIPV wel van belang dat er aan verschillende voorwaarden wordt voldaan. Zo moet de vaarwegbreedte en -diepte worden gehandhaafd door het tijdig en regelmatig wegnemen van begroeiing, het eventueel uitdiepen van de vaarweg en/of het verwijderen van andere voorwerpen die de vaarwegbreedte of -diepte beperken. Daarnaast moet voor eenieder op het water duidelijk zijn dat deze vaarwegbreedte en -diepte daadwerkelijk aanwezig zijn, zodat men niet geneigd is om onnodig ver uit de kant te varen. Daarom dient er aan de zuidzijde een duidelijk zichtbare waterkant aanwezig te zijn, mogen er geen zichtbeperkende elementen aan de zuidzijde van de Greveling in de bocht ter hoogte van de nieuwe bebouwing worden aangebracht, en dienen eventueel zichtbeperkende elementen zoveel mogelijk te worden weggehaald. De maximumsnelheid van 6 km/u moet duidelijk worden aangegeven en ook worden gehandhaafd, vooral op piekmomenten. Als laatste moeten aanwonenden worden ingelicht over de geldende eisen, en moeten zij worden voorgelicht over verantwoord, gedeeld gebruik van de Greveling.
    Het NIPV merkt in aanvulling hierop op dat de berekeningen ten aanzien van de bezetting zijn gebaseerd op gemiddelden: op piekmomenten zal het drukker zijn. Aangezien delen van de Greveling echter breed genoeg zijn voor een ongehinderde passage van twee willekeurige (roei)boten, zal het aantal ‘ongemakkelijke’ passages naar verwachting enigszins beperkt blijven. Dit blijkt ook uit observaties die zijn gemaakt in de zomerperiode. Als laatste wordt opgemerkt dat, alhoewel het mogelijk is om bij een breedte van 15,4 m veilig te roeien, dit wel tot ongemak zal leiden. Roeivereniging IRIS zal, juist in de piekperiodes, enige terughoudendheid moeten betrachten, hetgeen de geschiktheid van de waterweg als trainingslocatie kan aantasten. Dit geldt zeker in het geval dat de roeivereniging groeit. Alhoewel bij een groei van 50% van de vaarbewegingen met een vaarwegbreedte van 15,4 m nog veilig kan worden geroeid, raadt het NIPV bij een groei van 100% een vaarwegbreedte van minder dan 18 m af.
    7.3.    De raad stelt zich op het standpunt dat hij zich mocht baseren op het veiligheidsonderzoek. Het onderzoek is namelijk uitgevoerd door een onafhankelijk deskundig instituut met kennis van en ervaring met veiligheidsmethodieken en risicostudies, dat tijdens het uitvoeren van het onderzoek met Roeivereniging IRIS heeft gesproken en gegevens bij haar heeft opgevraagd. Voor de bezettingsberekeningen is het volgens de raad gangbaar en gebruikelijk om uit te gaan van gemiddelden.
    De raad stelt dat de in het onderzoek genoemde maatregelen door de gemeente zijn getroffen, zodat het mogelijk moet zijn om met de nieuwe vaarwegbreedte veilig te roeien. De breedte van de steigers is in het plan gedimensioneerd op 65 cm, delen van de Greveling zijn uitgebaggerd, er zijn twee verkeersborden die de maximumsnelheid van 6 km/u aangeven geplaatst en een bord dat aangeeft dat roeiboten voorrang hebben. Ook is er een voorlichtingscampagne richting omwonenden uitgevoerd en wordt er gestreefd naar een gepaste prioritering en inzet van de toezichts- en handhavingscapaciteit, aldus de raad. De raad wijst eveneens op het feit dat de breedte van de Greveling ook vóór de realisatie van de steigers op verschillende plaatsen minder dan 20 m bedroeg, zonder dat dit, naar zijn weten, tot incidenten heeft geleid.
    7.4.    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de raad, in ieder geval wat betreft de korte termijn, dat wil zeggen in de situatie dat het aantal vaarbewegingen gelijk blijft of groeit met maximaal 50%, voldoende gemotiveerd waarom ondanks de afwijking van de Richtlijnen Vaarwegen veilig geroeid kan worden op de Greveling. De raad heeft zich daarbij mogen baseren op het veiligheidsonderzoek. Er is daarom op dit moment geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Hiertoe overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
    7.5.    De voorzieningenrechter volgt Roeivereniging IRIS niet in haar betoog dat het veiligheidsonderzoek gebreken bevat.
    Roeivereniging IRIS heeft eerder in een zienswijze tegen het veiligheidsonderzoek haar punt over het gebrek aan nautische kennis bij het NIPV naar voren gebracht. Het NIPV heeft toen toegelicht kennis te hebben van veiligheidsmethodieken en risicostudies. Deze kennis kon volgens het NIPV worden toegepast om inzicht te geven wat betreft de veiligheid van roeiers op de Greveling. Daarnaast blijkt uit het onderzoek en de reactie van het NIPV op de daartegen ingediende zienswijzen dat het NIPV op verschillende momenten contact heeft gehad met de KNRB en Roeivereniging IRIS om specifieke kennis over roeiaspecten in te winnen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is hiermee voldoende gemotiveerd waarom het onderzoek op dit punt geen gebrek vertoont. Het feit dat dit veiligheidsonderzoek over roeiers gaat, doet er niet aan af dat het een risicostudie is, en daar heeft het NIPV ervaring mee. De specifieke nautische kennis die daarnaast noodzakelijk was, heeft het NIPV kunnen inwinnen door middel van contact met de KNRB en Roeivereniging IRIS. De voorzieningenrechter ziet daarnaast in de door Roeivereniging IRIS gestelde omstandigheden dat een wethouder bepaalde toezeggingen heeft gedaan en dat [bedrijf] met een schadeclaim heeft gedreigd, wat daar ook van zij, geen aanleiding voor het oordeel dat het veiligheidsonderzoek niet objectief is. Het NIPV is een onafhankelijk instituut dat de voorgelegde onderzoeksvragen heeft beantwoord, en Roeivereniging IRIS heeft niets aangevoerd dat er op wijst dat de voorgeschiedenis invloed heeft gehad op de manier van onderzoeken of het resultaat.
    In zoverre slaagt het betoog niet.
    7.6.    De voorzieningenrechter volgt Roeivereniging IRIS evenmin in haar betoog dat de raad het veiligheidsonderzoek selectief heeft gelezen.
    In het veiligheidsonderzoek worden verschillende voorwaarden genoemd waaraan moet worden voldaan zodat bij een vaarwegbreedte van 15,4 m bij de huidige roei-intensiteit veilig geroeid kan worden. De raad heeft in zijn verweerschrift en op de zitting toegelicht dat aan deze voorwaarden wordt voldaan: de genoemde maatregelen zijn overgenomen en uitgevoerd. Daarnaast heeft de raad op de zitting toegelicht dat met de belangen van Roeivereniging IRIS rekening is gehouden door in de planregels te bepalen dat de steigers met aangemeerde boot, gemeten vanaf de oeverlijn, maximaal 3 meter van de breedte van de watergang in beslag mogen nemen, en door de rietkraag te verwijderen om zo de watergang te verbreden. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de raad hiermee voldoende gemotiveerd dat zowel bij het huidige aantal vaarbewegingen als bij een beperkte groei van Roeivereniging IRIS, dus in ieder geval op de korte termijn, ondanks de versmalling van de Greveling ter hoogte van het nieuwbouwproject veilig geroeid kan worden. Hierbij acht de voorzieningenrechter het van belang dat uit het veiligheidsonderzoek volgt dat ook bij een groei van 50% van de vaarbewegingen nog veilig geroeid kan worden. Het feit dat uit het veiligheidsonderzoek volgt dat de versmalling reeds bij het huidige aantal vaarbewegingen, maar voornamelijk bij een dergelijke groei, tot ongemak voor Roeivereniging IRIS zal leiden, onder andere omdat trainingslessen moeten worden gespreid en buiten de drukke periodes moeten worden gepland, betekent niet dat deze tot onveiligheid zal leiden.
    De voorzieningenrechter ziet daarom in die omstandigheid op voorhand geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het bestemmingsplan op dit punt niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening heeft mogen achten. De raad heeft immers rekening gehouden met het belang van Roeivereniging IRIS door de genoemde maatregelen, waaronder het verwijderen van de rietkraag, te treffen. De voorzieningenrechter overweegt in dit kader nog dat het, zoals hij ook op de zitting heeft opgemerkt, mogelijk moet zijn voor partijen om afspraken te maken over de getroffen maatregelen, zoals het periodiek verwijderen van begroeiing, en eventueel over het treffen van verdere maatregelen om de veiligheid voor de roeiers op de Greveling te verzekeren.
    Alhoewel het klopt dat in het veiligheidsonderzoek is uitgegaan van gemiddelden, wordt in het onderzoek eveneens opgemerkt dat ook op piekmomenten de verwachting is dat het aantal ‘ongemakkelijke’ passages enigszins beperkt zal blijven, omdat de Greveling op andere plekken breed genoeg is voor een ongehinderde passage. De voorzieningenrechter ziet daarom op dit punt evenmin aanleiding voor het oordeel dat de raad het onderzoek selectief heeft gelezen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    9.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. R.G. Tricoli, griffier.
    w.g. Van Breda
    voorzieningenrechter
    w.g. Tricoli
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 mei 2025
    1103