ECLI:NL:RVS:2025:1294, Raad van State, 26-03-2025, 202301017/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-03-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 februari 2022 heeft het Instituut Mijnbouwschade Groningen aan [appellant] een vergoeding van € 5.874,66, te vermeerderen met wettelijke rente, voor de waardedaling van zijn woning toegekend. De rechtbank heeft overwogen dat de keuze van het Instituut voor het op abstracte wijze berekenen van de waardedalingsvergoeding aan de hand van het imago-effect en bevingen zwaarder dan 2,9 mm/s volgens de methode van Atlas voldoende ruimhartig, redelijk en aanvaardbaar is. In het door [appellant] overgelegde artikel Vergoeding van waardedaling van woningen in rechtspraak en wetgeving - een 'achterhoedegevecht' of een ‘frontliniekwestie' van prof. mr, J.M. van Dunné, ziet de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel. [appellant] was van 10 januari 2000 tot en met 5 december 2017 voor 100% eigenaar van de woning aan [locatie] te Zuidbroek. De woning, een vrijstaande boerderij, is op 5 december 2017 voor € 210.000 verkocht. Op 9 maart 2021 heeft [appellant] een aanvraag tot vergoeding van waardedaling ingediend.

202301017/1/A2.
    Datum uitspraak: 26 maart 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 18 januari 2023 in zaak nr. 22/1656 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    Instituut Mijnbouwschade Groningen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 februari 2022 heeft het Instituut aan [appellant] een vergoeding van € 5.874,66, te vermeerderen met wettelijke rente, voor de waardedaling van zijn woning toegekend.
    Bij besluit van 5 april 2022 heeft het Instituut het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 18 januari 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het Instituut heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 maart 2025, waar [appellant], vergezeld van [persoon], beiden aanwezig via een videoverbinding, en het Instituut, vertegenwoordigd door mr. C.L. Kuipers en mr. A.M. Wenniger, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellant] was van 10 januari 2000 tot en met 5 december 2017 voor 100% eigenaar van de woning aan [locatie] te Zuidbroek. De woning, een vrijstaande boerderij, is op 5 december 2017 voor € 210.000 verkocht.
    2.       Op 9 maart 2021 heeft [appellant] een aanvraag tot vergoeding van waardedaling ingediend.
    3.       Bij besluit van 10 februari 2022, gehandhaafd bij besluit van 5 april 2022, heeft het Instituut aan [appellant] een vergoeding van € 6.383,31, inclusief wettelijke rente, toegekend.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft overwogen dat de keuze van het Instituut voor het op abstracte wijze berekenen van de waardedalingsvergoeding aan de hand van het imago-effect en bevingen zwaarder dan 2,9 mm/s volgens de methode van Atlas voldoende ruimhartig, redelijk en aanvaardbaar is. In het door [appellant] overgelegde artikel Vergoeding van waardedaling van woningen in rechtspraak en wetgeving - een 'achterhoedegevecht' of een ‘frontliniekwestie' van prof. mr, J.M. van Dunné, ziet de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel.
    5.       De rechtbank volgt Van Dunné niet in zijn betoog dat het (ontbreken van een voldoende) geologisch fundament in de methode van Atlas maakt dat de wijze van berekening van de bevingssnelheid op een specifieke locatie, niet voldoende ruimhartig, redelijk en aanvaardbaar zou zijn. Het Instituut heeft deugdelijk toegelicht dat de bevingssnelheid in een postcodegebied moet worden berekend, omdat de grondsnelheid niet in ieder postcodegebied kan worden gemeten. Voor de berekening mag het Instituut, op advies van de Adviescommissie waardedaling woningen aardbevingsgebied Groningen, de formule hanteren zoals beschreven in het onderzoek van Bommer et al. (2019).
    6.       Verder heeft de rechtbank overwogen dat er geen grond is voor de conclusie dat de methode van Atlas niet volstaat voor het berekenen van de waardedalingsvergoeding bij huizen met een fysieke schadehistorie. Het Instituut heeft daarbij in aanmerking mogen nemen dat uit het rapport van Atlas blijkt dat geen significant effect is gevonden tussen de schadehistorie van een woning en de waardedaling van die woning. De waardevermindering bij fysieke schade wordt in de hoofdregel vergoed door vergoeding van de kosten voor herstel. Dat het uitgangspunt in een individueel geval wellicht niet opgaat, betekent niet dat de gehele methode van Atlas op dit punt geen stand houdt. Daarom is er ook geen aanleiding voor de conclusie dat de methode van Atlas niet voldoet, naar Van Dunné betoogt, indien op een specifieke locatie - bijvoorbeeld door de bodemsamenstelling - een hoger risico bestaat op fysieke schade aan een woning. Ook die schade wordt geacht hersteld te zijn door de (fysieke) schadevergoeding.
    7.       Ook heeft de rechtbank overwogen dat het Instituut in het geval van verkoop van een woning niet gehouden is tot een concrete berekening van de schadevergoeding. Daartoe is van belang dat de abstracte schadebegroting aan de hand van de methode van Atlas bij waardevermindering voldoet aan de daaraan gestelde eisen van redelijkheid en doelmatigheid, zodat afgeweken kan worden van het uitgangspunt dat schadebegroting op concrete wijze plaatsvindt.
    8.       De verwijzing van [appellant] naar het arrest van de Hoge Raad van 19 juli 2019, ECLI:NL:HR:2019:1278, gaat volgens de rechtbank niet op, omdat de WOZ-waarde afhankelijk is van meer factoren dan enkel het risico op aardbevingen.
    9.       Het betoog van Van Dunné over het hanteren van de peildatum van 1 januari 2019 gaat volgens de rechtbank ook niet op, omdat de peildatum voor het berekenen van de waardedaling van [appellant]’ woning het moment van verkoop van de woning op 5 december 2017 is.
    10.     Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen als bedoeld in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op grond waarvan het Instituut had moeten afwijken van de regeling voor de begroting van waardedaling van woningen  neergelegd in de Procedure en werkwijze van het Instituut (artikelen 3.2 tot en met 3.5). [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de woning meer waardedaling heeft ondergaan als gevolg van het aardbevingsrisico dan aan hem is toegekend.
    Regeling waardedaling
    11.     De van toepassing zijnde regeling voor de begroting van waardedaling van woningen (hierna: de regeling) is neergelegd in de Procedure en werkwijze van het Instituut (art. 3.2-3.5).
    12.     Het Instituut kent op aanvraag vergoedingen toe voor waardedaling van woningen als gevolg van aardbevingen en het risico daarop. In de regeling is neergelegd dat het Instituut de ontstane waardedaling in het aardbevingsgebied aan de hand van de methode van Atlas voor gemeenten (tegenwoordig Atlas Research; verder: Atlas) begroot. Het Instituut volgt daarbij de adviezen van de onafhankelijke Adviescommissie Waardedaling woningen aardbevingsgebied Groningen (hierna: de adviescommissie). Deze adviescommissie bestaat uit mr. A. Hammerstein, prof. dr. J. Rouwendal en prof. dr. P.J. Boelhouwer.
    13.     Het Instituut begroot de waardedaling in het risicogebied in de periode van 16 augustus 2012 tot 1 januari 2019 enerzijds op basis van het imago-effect van 2,29% plus een zekerheidstoeslag van 0,43%. Dit wordt eenmalig uitgekeerd aan degene(n) die op 16 augustus 2012 eigenaar is/zijn van de woning. Daarnaast berekent het Instituut de waardedaling aan de hand van het aantal bevingen boven de 2,9 mm/s die in een (zespositie)postcodegebied hebben plaatsgevonden. Per beving wordt een percentage toegekend van 0,82% die met een zekerheidstoeslag van 0,10% wordt verhoogd. De omvang van de waardedaling wordt berekend aan de hand van de WOZ-waarde op 1 januari 2019. Indien een woning vóór die tijd is verkocht, gaat het Instituut uit van de verkoopwaarde van een woning. De aldus berekende vergoeding voor waardedaling heeft in beginsel een definitief karakter.
    14.     De Afdeling verwijst voor de beschrijving van de verdere inhoud van de regeling op hoofdlijnen naar de uitspraak van 9 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3218, onder 11-16.
    Beoordeling van het hoger beroep
    15.     De Afdeling bespreekt hieronder de hogerberoepsgronden van [appellant].
    Methode van Atlas
    16.     [appellant] betoogt onder verwijzing naar een artikel van Van Dunné dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het Instituut de methode van Atlas mocht toepassen. Hij vindt de regeling onbillijk. Daarbij wijst hij erop dat bevingen lichter dan 2,9 mm/s niet meetellen, terwijl meer dan 95% van de bevingen daaronder zit. Verder wijst hij erop dat met de methode van Atlas bewoners zonder mijnbouwschade in een bepaald postcodegebied dezelfde vergoeding krijgen als bewoners met meervoudige schades.
    17.     De Afdeling heeft in de uitspraak van 19 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1536, geoordeeld dat de regeling aanvaardbaar is. In deze uitspraak heeft zij overwogen dat de keuze voor een abstracte wijze van schadebegroting aan de hand van het model van Atlas toelaatbaar is. Het gaat namelijk om veelvoorkomende schade met een structureel karakter en grote aantallen vergelijkbare schadegevallen. Die vergen een snelle afwikkeling volgens uniforme maatstaven. Dat is in het belang van diegenen die met waardedaling als gevolg van mijnbouw zijn geconfronteerd.
    Verder heeft de Afdeling in deze uitspraak uiteengezet dat het model van Atlas voor de afwikkeling van grote aantallen zaken van eigenaren in het risicogebied als geheel tot redelijke en aanvaardbare uitkomsten leidt.
    18.     Het Instituut heeft na vergelijkend onderzoek door en op advies van de adviescommissie gekozen voor het model van Atlas, met een grenswaarde van 2,9 mm/s, omdat dit model voor het overgrote deel van de woningeigenaren in het gebied tot hogere schadevergoedingen leidt dan de andere onderzochte modellen. Empirisch onderzoek heeft uitgewezen dat de concrete schadehistorie van een woning geen aanvullende verklaring biedt voor het optreden van waardedaling, bovenop de ligging van de woning in het gebied waar voor ten minste 20 procent van de woningen fysieke schade is vergoed en het effect dat samenhangt met de bevingsvariabele van 2,9 of zelfs 5 mm/s. Atlas heeft vastgesteld dat zowel de bevingsindicator van 2,9 mm/s als de bevingsindicator van 5 mm/s een betrouwbare en bruikbare parameter is. Uit tabel 4.2 van het rapport Zeven bewogen jaren (p. 51) volgt dat beide grenswaarden met 99 procent zekerheid een statistisch significante verklaring geven voor het optreden en verloop van de waardedaling in het risicogebied. De adviescommissie heeft de methode van Atlas daarom als plausibel (geloofwaardig) beoordeeld. Het Instituut heeft op advies van de adviescommissie gekozen voor het model met een bevingsindicator van 2,9 mm/s in plaats van 5 mm/s, omdat dit tot de hoogste gemiddelde schadevergoeding voor waardedaling leidt. Het Instituut houdt ten gunste van woningeigenaren rekening met inherente onzekerheden van een abstracte, modelmatige schadeberekening. Het Instituut past verschillende correcties toe op het model van Atlas en op de wijze van schadeberekening. Zo wordt onder meer de door Atlas berekende (percentuele) waardedaling opgehoogd met eenmaal de standaardfout van zowel het imago-effect als het effect van bevingen met een grondsnelheid van 2,9 mm/s en hoger. Daarmee bestaat geen aanleiding om aan te nemen dat de waardedaling in het betrokken postcodegebied wordt onderschat.  Ook is van belang dat in individuele gevallen ruimte bestaat om onevenredige uitkomsten van het model van Atlas te corrigeren met toepassing van artikel 4:84 Awb, aldus de uitspraak van 19 april 2023.
    19.     Atlas heeft het effect van schade aan verkochte woningen en schade in de directe omgeving van verkochte woningen op waardedaling van woningen bij herhaling uitvoerig onderzocht. Uit die analyses is gebleken dat schade aan een verkochte woning of in de omgeving van een verkochte woning geen aanvullende verklaring biedt voor het optreden van waardedaling, bovenop de ligging van de woning in het gebied waar voor ten minste 20 procent van de woningen fysieke schade is vergoed en het effect dat samenhangt met de bevingsvariabele bij een grenswaarde van 2,9 of zelfs 5 mm/s. Het Instituut heeft onder verwijzing naar de onderzoeken en reacties van Atlas en de adviescommissie voldoende duidelijk gemaakt waarom en op welke wijze wel (grenzen waardedalingsgebied) en niet (schadehistorie van woningen) rekening wordt gehouden met aardbevingsschade voor de begroting van waardedaling.
    20.     Anders dan [appellant] betoogt, moet de vraag of de keuzes die in het model van Atlas zijn gemaakt tot redelijke en aanvaardbare uitkomsten leiden, niet worden beantwoord aan de hand van de uitkomst in een individueel geval. Bij een abstracte, modelmatige schadebegroting is niet doorslaggevend in welke mate die uitkomsten voldoende nauwkeurig overeenstemmen met de daadwerkelijke, concrete schade in een individueel geval. Het gaat om de vraag of het bij de afwikkeling van grote aantallen zaken van eigenaren in het risicogebied als geheel tot redelijke en aanvaardbare uitkomsten leidt. Inherent aan de keuze voor een modelvariant is dat deze tot een andere uitkomst kan leiden dan wanneer schade individueel en concreet wordt vastgesteld. Voor zover het model van Atlas voor [appellant] tot een lagere uitkomst zou leiden dan een andere of concrete wijze van schadebegroting, betekent dat dus niet dat alleen al daarom het model van Atlas niet tot redelijke en aanvaardbare uitkomsten leidt. Zie de hiervoor genoemde uitspraak van 19 april 2023, onder 38.
    21.     In het betoog van [appellant] is, gelet op het voorgaande, geen grond te vinden voor het oordeel dat het Instituut de regeling ten onrechte als uitgangspunt voor het te nemen besluit heeft gebruikt.
    22.     Het betoog slaagt niet.
    Bijzondere omstandigheden
    23.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat in zijn geval zich geen bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan het Instituut had moeten afwijken van de regeling. Hij wijst erop dat zijn woning een aanzienlijk aantal fysieke schades heeft gehad als gevolg van de bevingen en dat, ondanks herstel van de schades, een waardedaling resteert waar de methode van Atlas geen rekening mee houdt. Volgens [appellant] lijdt hij een concrete schade van € 316.851. Voor deze berekening verwijst hij naar de taxatie van de woning in 2009 en de waarde waarvoor de woning daadwerkelijk is verkocht in 2017. Ook wijst [appellant] op de WOZ-waarde van omliggende woningen die hoger is dan de (WOZ-)waarde van zijn woning.
    24.     De Afdeling is van oordeel dat het Instituut heeft kunnen concluderen dat zich in dit geval geen bijzondere omstandigheden voordoen. Voorop staat dat fysieke schade aan de woning op grond van een andere regeling voor vergoeding in aanmerking komt. De schade aan de woning wordt, door de vergoeding daarvan, geacht te zijn hersteld. In de regeling voor vergoeding van waardedaling door ligging in het aardbevingsgebied is verdisconteerd dat sprake kan zijn van fysieke schade aan de desbetreffende woning. Zoals volgt uit wat onder 18 is overwogen, betekent dit niet zonder meer dat ook waardedaling door het zogenoemde imago-effect is opgetreden. Uit onderzoek is gebleken dat de waarde van een woning met herstelde fysieke schade niet lager is dan de waarde van een woning die geen fysieke schade heeft ondervonden. Het Instituut heeft daarmee voldoende onderbouwd dat fysieke schade niet zonder meer leidt tot een lagere huizenprijs die niet wordt hersteld door de vergoeding voor fysieke schade. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de woning door aardbevingsschade meer waardedaling heeft ondervonden als gevolg van de ligging in aardbevingsgebied en het risico op aardbevingen.
    25.     Van belang is verder dat met de methode van Atlas alleen de schade wordt vergoed die voortvloeit uit het enkele feit dat de woning ligt in een gebied met (het risico op) aardbevingen als gevolg van gaswinning in de Groninger bodem. Er zijn allerlei andere autonome oorzaken die effect kunnen hebben op de waardeontwikkeling van een woning, zoals de werkgelegenheid in de buurt, de aanwezigheid van voorzieningen en de omstandigheid dat een regio krimpt of groeit. Deze andere autonome oorzaken blijven bij het vaststellen van de schade met de methode van Atlas buiten beschouwing. Hierom kan de berekeningsmethode van [appellant], waarin deze andere oorzaken wel mede zijn betrokken en dus niet het effect van (het risico op) aardbevingsschade is geïsoleerd, niet worden gevolgd.
    26.     Ook de hogere WOZ-waarde van omliggende woningen is geen relevant gegeven waarmee het Instituut rekening moet houden bij het vaststellen van de waardedalingsvergoeding. Uit de hogere WOZ-waarde van onder meer deze woningen, volgt niet dat de waarde van de woning van [appellant] lager is door aardbevingsschade. De hogere waarde van de omliggende woningen kan door meerdere omstandigheden verklaard worden, zoals de realisatie van een aanbouw en de staat van het onderhoud van de woning. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:740, onder 21.
    27.     Het betoog slaagt niet
    Conclusie
    28.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    29.     Het Instituut hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    w.g. Willems
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Planken
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 maart 2025
    299-1120