ECLI:NL:RBDHA:2025:4668, Rechtbank Den Haag, 01-04-2025, SGR 24/4358
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-04-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom; dakterras valt niet onder de beschermende werking van het overgangsrecht; geen overtreding van geringe aard en ernst omdat de gevolgen daarvan doorlopend zijn; beperkte betekenis tijdsverloop sinds de bouw van het dakterras, enkele decennia geleden; geen strijd met gelijkheidsbeginsel. Beroep ongegrond.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 24/4358 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 april 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. D.G. Lasschuit),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Leiden, het college
    (gemachtigden: mr. A.J. Hermans-Folkerts en mr. K. van der Heeden).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de haar opgelegde last onder dwangsom tot het verwijderen en verwijderd houden van de daktoegang en het dakterras met balustrade van het pand [adres] in [plaats] . 
    
    
      1.1.
      De last onder dwangsom is opgelegd met het primaire besluit van 21 december 2023. Het bezwaar dat eiseres hiertegen heeft gemaakt, is met het besluit op bezwaar van 11 april 2024 (het bestreden besluit) ongegrond verklaard.
    
    
      1.2.
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
      1.3.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
    
    
      1.4.
      Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft het beroep op 4 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van het college. 
    
  
  
    Totstandkoming van het bestreden besluit
    
    
      2. Eiseres heeft het pand [adres] in [plaats] samen met haar echtgenoot sinds 15 juli 2021 in eigendom. Het dakterras, de daktoegang en de balustrade waren toen al aanwezig. Eerder dat jaar had een omwonende bij de gemeente Leiden een melding gedaan over de daktoegang die van een dakluik was veranderd in een dakopbouw met deur.
    
    
      2.1.
      Het college heeft eiseres een last onder dwangsom opgelegd om het dakterras met balustrade en de daktoegang te verwijderen. Volgens het college zijn deze gebouwd in strijd met het bestemmingsplan en is voor de bouw geen omgevingsvergunning verleend. Een namens de vorige eigenaren van het pand ingediende aanvraag voor een omgevingsvergunning om het dakterras, de daktoegang en de balustrade te legaliseren, is door het college bij in rechte vaststaand besluit van 2 september 2021 geweigerd. Het college heeft zich verder op het standpunt gesteld dat ook het gebruik van het dak ten behoeve van het dakterras in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens het college is daarom sprake van strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). 
    
  
  
    
      Het beroep
    3. Eiseres voert aan dat het dakterras valt onder de beschermende werking van het overgangsrecht omdat het dakterras al bestond toen het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ uit 1979 nog van kracht was. In dit bestemmingsplan ontbreekt een bepaling die het gebruik van het dak als dakterras verbiedt. Verder voert zij aan dat de handhaving onevenredig is vanwege de geringe aard en ernst van de overtreding en het langdurige tijdsverloop sinds de bouw van het dakterras. Tot slot beroept zij zich op het gelijkheidsbeginsel, waartoe zij verwijst naar foto’s van panden in het centrum van Leiden die ook zijn voorzien van een dakterras of dakopbouw. 
  
  
    
      Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Overgangsrecht
      
    
    
    4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Omdat de last onder dwangsom vóór deze datum aan eiseres is opgelegd, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.23 van de Invoeringswet Omgevingswet.
    Oordeel van de rechtbank
    5. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    Valt het dakterras onder de beschermende werking van het overgangsrecht?
    6. Vast staat dat het huidige bestemmingsplan “Binnenstad” geen dakterras toelaat. Vast staat verder dat het vorige bestemmingsplan “Binnenstad” uit 2007 ook geen dakterras toelaat. Dit is tussen partijen ook niet in geschil. In het daarvoor geldende bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ” heeft het perceel waarop het pand [adres] staat de bestemming ‘Eengezinshuizen, meergezinshuizen (Mb3)’. In artikel 7, vijfde lid, van het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ” staat dat de huizen moeten zijn voorzien van een kap. 
    
      6.1.
      De rechtbank overweegt dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat een dakterras op de woning niet was toegestaan op grond van het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ”. Artikel 7 van de voorschriften bepaalt immers dat op de woning een kap moet zitten. De aanwezigheid van een kap sluit de bouw van een dakterras en het gebruik van het dak als dakterras uit. Dit betekent dat het college zich ook terecht op het standpunt heeft gesteld dat het dakterras dan wel het gebruik van het dak als dakterras niet onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan “Binnenstad” uit 2007 en het huidige bestemmingsplan “Binnenstad” is komen te vallen. 
    
    
      6.2.
      Het betoog van eiseres dat artikel 7 van de voorschriften bij het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ” de mogelijkheid openlaat om slechts een deel van het dak te voorzien van een kap of de kap zodanig af te vlakken dat de bouw van een dakterras daardoor mogelijk wordt, volgt de rechtbank niet. Het voorschrift kan naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid niet anders worden gelezen dan dat het hele huis moet zijn voorzien van een volledige kap. Indien een gedeeltelijke kap ook tot de mogelijkheden zou hebben behoord, dan had dat duidelijk in het voorschrift moeten staan. 
    
    
      6.3.
      
        De rechtbank overweegt bovendien dat, zelfs indien wel een gerechtvaardigd beroep op het overgangsrecht met betrekking tot bouwen kan worden gedaan, dit onverlet laat dat dit de zonder vergunning uitgevoerde bouw van het dakterras niet legaliseert en dat een omgevingsvergunning daarvoor vereist blijft. Ook in dat geval kan het college nog altijd handhavend optreden wegens het ontbreken van de vereiste omgevingsvergunning.
        
          Is de last onder dwangsom onevenredig?
        
        7. De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat de last onder dwangsom onevenredig is in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen, omdat sprake is van een overtreding van geringe aard en ernst en het langdurige tijdsverloop van enkele decennia sinds de bouw van het dakterras.
      
    
    
      7.1.
      Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    
    
      7.2.
      
        Het dakterras, de daktoegang en de balustrade zijn geen overtreding van geringe aard en ernst. De gevolgen van de overtreding zijn doorlopend, in die zin dat de bouwwerken blijven bestaan. Aan het tijdsverloop van enkele decennia sinds de bouw van het dakterras, komt maar beperkt gewicht toe. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat het college ter zitting heeft toegelicht dat vanwege de beperkte handhavingscapaciteit van de gemeente in beginsel alleen tot handhavend optreden overgaat, als er een verzoek om handhaving wordt gedaan, zoals ook in dit geval is gedaan. Gelet op wat hiervoor is overwogen en gelet op het algemeen belang bij handhaving, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat handhavend optreden in verhouding tot de daarmee te dienen belangen in dit geval onevenredig is.
        
          Is handhavend optreden in dit geval in strijd met het gelijkheidsbeginsel?
        
        8. De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat het opleggen van een last onder dwangsom in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Eiseres heeft verschillende foto’s overgelegd van woningen met een dakterras. Eiseres heeft echter geen adressen gegeven van de woningen. Zonder adressen kan het college niet goed controleren of sprake is van een gelijke situatie. Het college heeft in algemene zin toegelicht dat het mogelijk is dat voor sommige dakterrassen een omgevingsvergunning is verleend, waardoor geen sprake is van een gelijk geval. Verder is het mogelijk dat de dakterrassen ook zonder vergunning zijn gebouwd. Als dat het geval is en het college ontvangt hierover een klacht, dan zal het college ook handhavend optreden. De rechtbank ziet gelet op deze uitleg geen aanleiding voor het oordeel dat het college bij eiseres wel handhavend optreedt, terwijl het op andere percelen dezelfde soort overtredingen bewust toestaat. Van strijd met het gelijkheidsbeginsel is dan ook geen sprake.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schaaf, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Gerde, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 1 april 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Artikel 24.3.1, onder b, van het bestemmingsplan Binnenstad.
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1823.
  
  
     Vergelijk rechtsoverweging 7.5 van de uitspraak van de Afdeling van 10 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1811.