ECLI:NL:RBAMS:2024:7218, Rechtbank Amsterdam, 28-11-2024, AMS 23/3771
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-11-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De burgemeester was bevoegd tot sluiting van het winkelpand. De onzorgvuldigheden in de bestuurlijke rapportage worden gepasseerd.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 23/3771 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 28 november 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit Amsterdam, eiser
    (gemachtigde: mr. D.A. Evertsz),
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van Amsterdam, verweerder, hierna: de burgemeester
    (gemachtigden: mr. B. Beg en mr. M.I. Houben).
    
    Inleiding
    
    
      
    
    
      De burgemeester heeft dit bevel op 4 januari 2023 getekend. Het bevel ging in op 6 januari 2023. Met het bestreden besluit van 11 mei 2023 op het bezwaar van eiser is de burgemeester bij het bevel tot sluiting gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Eiser heeft beroep tegen het bevel tot sluiting ingesteld en een voorlopige voorziening gevraagd. Op 7 februari 2023 heeft de voorlopige voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 13 augustus 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van de burgemeester.
      
    
  
  
    
    1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het bevel tot sluiting van zijn winkel [bedrijf] voor zes maanden.
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      2. De rechtbank beoordeelt het beroep van eiser tegen het besluit tot sluiting. Zij doet dit aan de hand van de argumenten van eiser, de beroepsgronden.
    
    
    
      2.1.
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt.
      
      
        
          Wat was de aanleiding voor de sluiting?
        
      
      
      
        3. Eiser exploiteert een winkel genaamd [bedrijf] , gevestigd aan het [adres] te Amsterdam. De bedrijfsactiviteiten van [bedrijf] bestaan uit: tabaksspeciaalzaak, telefoon- en accessoires verkoop, telefoon- en computerreparatie, money transfer services en de verkoop van huishoudartikelen.
      
      
    
    
      3.1.
      Op 11 november 2022 heeft de politie een bestuurlijke rapportage opgesteld naar aanleiding van controles in het bedrijf. Uit de rapportage komt naar voren dat in de periode 2019 – 2021 herhaaldelijk gestolen goederen zoals telefoons zijn aangetroffen, herhaaldelijk is geconstateerd dat het DOR niet wordt bijgehouden, meer dan 300 namaakartikelen zijn aangetroffen en meermaals is geconstateerd dat in het bedrijf illegale arbeidskrachten tewerk worden gesteld. In verband met het niet bijhouden van het DOR heeft [bedrijf] op 24 juni 2019, 31 maart 2021, 9 november 2021 en 27 juli 2022 een bekeuring gekregen. 
      
    
    
      3.2.
      De burgemeester heeft op basis van de rapportage geconcludeerd dat sprake is van een directe verstoring van de openbare orde, gelet op het stelselmatig aantreffen van gestolen goederen in het pand en het stelselmatig en na meerdere waarschuwingen niet of niet goed bijhouden van de DOR. 
      
      
        
          Was de burgemeester bevoegd om het pand te sluiten?
        
      
      
      
        4.	Eiser voert aan dat de bestuurlijke rapportage de sluiting niet kan rechtvaardigen. De bestuurlijke rapportage klopt inhoudelijk niet op alle punten, sommige incidenten zijn onvoldoende gespecificeerd en onderbouwd en er kleven enkele formele gebreken aan de rapportage. Daarom biedt de rapportage volgens eiser onvoldoende feitelijke basis voor het sluitingsbevel. Daarnaast wijst eiser erop dat de kantonrechter de dagvaarding waarin eiser ten laste was gelegd dat hij het opkopersregister niet juist heeft bijgehouden, nietig heeft verklaard. Eiser betoogt dat uit de gestelde feiten en omstandigheden in de rapportage niet volgt dat sprake is van een situatie die ernstig gevaar oplevert of dreigt op te leveren voor de openbare orde. 
      
      
    
    
      4.1.
      De rechtbank volgt eiser deels in deze beroepsgrond, nu eiser op zichzelf terecht naar voren heeft gebracht dat er sprake is geweest van onzorgvuldigheden in en rond de bestuurlijke rapportage van 11 november 2022. Zo is ter zitting gebleken dat een in de rapportage genoemd brondocument van 31 maart 2021 geen betrekking heeft op het pand van eiser, maar op een heel ander pand. Ook is de rapportage niet op ambtseed opgemaakt, terwijl in het advies van de bezwaarcommissie wel wordt gesteld dat dit zo is en is bovendien in het advies vermeld dat de waarnemingen van de verbalisanten worden ondersteund door verklaringen van buurtbewoners en een oud-medewerker, terwijl het bezwaarschriftendossier en de bestuurlijke rapportage geen verklaringen van buurtbewoners en een oud-medewerker bevatten.
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank ziet derhalve onzorgvuldigheden, maar zal deze passeren op grond van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht, omdat eiser hierdoor niet is benadeeld. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
      
    
    
      4.3.
      De rechtbank constateert dat bestuurlijke rapportage weliswaar niet op ambtseed of -belofte is opgemaakt en daardoor minder bewijskracht heeft, maar is van oordeel dat dit nog niet meebrengt dat zij zonder betekenis is. De rapportage is voldoende concreet en verifieerbaar. De incidenten worden telkens beschreven met een datum, een omschrijving van de constatering en een proces-verbaalnummer. De herkomst van de gegevens is bovendien voldoende duidelijk. Er zijn verschillende systemen geraadpleegd van de politie, van de DOR-controleurs en van de Nederlandse Arbeidsinspectie. Een nadere onderbouwing met onderliggende stukken was niet noodzakelijk. Hetgeen eiser ter betwisting van de incidenten heeft aangevoerd maakt dit niet anders. Daarbij merkt de rechtbank op dat bij de meeste incidenten die eiser betwist, het enkel gaat om een verklaring van de gang van zaken rond de incidenten, die niet afdoet aan de feitelijke basis daarvan.
      
    
    
      4.4.
      Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de rapportage voldoende dat sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, sub b en e, van de APV. Gebleken is - en eiser heeft dit ook niet weersproken - dat er in de onderzochte periode telkens opnieuw (negen à tien keer) gestolen goederen zijn aangetroffen. Uit de toelichting op de APV blijkt dat heling op zichzelf ontwrichtend is voor de samenleving. Er gaat immers altijd een misdrijf aan vooraf. Heling wordt dan ook per definitie beschouwd als verstoring van de openbare orde op grond waarvan de burgemeester bevoegd is om tot sluiting over te gaan. Uit de stukken komt daarbij een duidelijk beeld naar voren van eiser die zijn administratie niet op orde heeft. Het enkele feit dat de kantonrechter een dagvaarding waarin eiser ten laste was gelegd dat hij het opkopersregister niet juist heeft bijgehouden, nietig heeft verklaard, doet daar niet aan af. Van een vrijspraak was geen sprake. Gebleken is dat sprake is van aanhoudende incidenten, die zich ondanks herhaalde waarschuwingen en sancties in het verleden blijven voordoen. Eiser heeft dit zelf ook onderkend op de hoorzitting. De bestuurlijke rapportage biedt naar het oordeel van de rechtbank voldoende onderbouwing voor stelselmatige heling en dus voor de sluiting. De burgemeester was daarom op grond van artikel 2.10 van de APV in beginsel bevoegd de winkel te sluiten. 
      
      
        
          Mocht de burgemeester in dit geval gebruik maken van de bevoegdheid om de winkel te sluiten? 
        
      
      
      
        5. Nu de burgemeester bevoegd was de winkel te sluiten, moet de vraag worden beantwoord of de burgemeester in dit geval van die bevoegdheid gebruik mocht maken. 
      
      
    
    
      5.1.
      Eiser voert aan dat dit niet het geval was en dat de sluiting van zijn winkel niet evenredig was. De sluiting was ook geen geschikt middel voor het nagestreefde doel. Vanwege de locatie in een gebied met veel (ondermijnende) criminaliteit is het onvermijdelijk dat in de winkel van eiser meer gestolen toestellen zullen zijn. Eiser betoogt verder dat de sluiting niet evenwichtig is. Eiser heeft door de sluiting zes maanden geen inkomen, maar moet wel huur betalen. Hij loopt ook risico dat het huurcontract ontbonden wordt. Eiser wijst er ook op dat andere gemeenten niet overgaan tot sluiting in geval van heling of niet registreren van goederen. Door het door de burgemeester gepubliceerde persbericht is er ook negatieve publiciteit. Bovendien heeft de burgemeester invloed uitgeoefend op de verhuurder van het pand om de huurovereenkomst te beëindigen.
      
    
    
      5.2.
      Uit een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 2 februari 2022 volgt dat er drie stappen kunnen worden onderscheiden in de evenredigheidstoets: de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid. Bij de geschiktheid wordt er gekeken of de sluiting geschikt is voor het nagestreefde doel. Wat betreft de noodzakelijkheid gaat het over de vraag of de burgemeester met een minder ingrijpend middel had kunnen en moeten volstaan als het beoogde doel ook daarmee kan worden bereikt. De evenwichtigheid wordt beoordeeld aan de hand van de vraag of het besluit in de gegeven omstandigheden niet onredelijk bezwarend is voor eiser.
    
    
      5.3.
      De rechtbank overweegt als volgt. De rechtbank heeft er oog voor dat de sluiting van de winkel voor eiser grote (financiële) gevolgen had, maar dit betekent niet dat met een minder ingrijpend middel had kunnen worden volstaan (de noodzakelijkheid). De sluiting in dit geval was niet gericht tegen eiser als ondernemer, maar op het herstellen van de openbare orde, en in de overwegingen hiervoor is reeds vastgesteld dat er voldoende grond was om te vrezen voor een ernstig gevaar/verstoring daarvan. In het pand aan het [adres] zijn keer op keer gestolen goederen aangetroffen, dit ondanks verschillende waarschuwingen en er is sprake van een patroon van onjuiste registratie en de aanwezigheid dan wel verkoop van gestolen goederen in en vanuit het pand. Er was daarmee gegronde vrees voor herhaling. Door de sluiting van het pand werd voorkomen dat de openbare orde verstoringen opnieuw zouden plaatsvinden (de geschiktheid). De omstandigheid dat de locatie in een gebied met veel (ondermijnende) criminaliteit zou liggen, maakt dit niet anders, integendeel. Naar het oordeel van de rechtbank geeft deze omstandigheid aan de noodzaak van het voorkomen van verdere verstoringen naar het oordeel van de rechtbank juist méér gewicht. Een sluiting voor de duur van zes maanden kan op zichzelf ook niet onevenredig worden geacht. De burgemeester heeft bij het bestreden besluit alle belangen betrokken en in dat verband voorrang mogen geven aan de belangen van het herstel van de openbare orde boven de belangen van eiser. De nadelige gevolgen van het besluit zijn niet onevenredig in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen (de evenwichtigheid). Deze grond slaagt niet. 
      
      
        
          Kon de burgemeester bestuursdwang toepassen zonder voorafgaande last?
        
      
      
      
        6.	Eiser heeft verder aangevoerd dat de sluiting onrechtmatig was, omdat er geen sprake is geweest van een voorafgaande last. Hij verwijst naar een uitspraak van de Afdeling in een zaak waarin er een tijdsverloop van vijf weken tussen een incident en de sluiting zat. Eiser wijst erop dat het in dit geval om incidenten gaat die in een tijdvak van vier jaar hebben plaatsgevonden. De burgemeester kon daarom volgens eiser niet zonder voorafgaande last overgaan tot sluiting. 
      
      
    
    
      6.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. Zoals in de door eiser genoemde uitspraak is overwogen, kan een bestuursorgaan op grond van artikel 5:31, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last (en dus zonder voorafgaande begunstigingstermijn). In het bestreden besluit is, onder verwijzing naar artikel 2.10 van de APV, toepassing gegeven aan dit artikel. De burgemeester heeft terecht geconcludeerd dat er sprake is van een situatie als bedoeld in dit artikel en heeft bij weging van alle belangen tot het sluitingsbevel mogen komen. De omstandigheid dat de incidenten zich gedurende een periode van een aantal jaren hebben voorgedaan, doet hier niet aan af, nu hieruit juist het gevaar op herhaling blijkt en van een relevante verbetering van de voortdurende situatie niet is gebleken ondanks meerdere waarschuwingen. Verder behoefde de burgemeester gelet op de betrokken belangen ook geen begunstigingstermijn aan eiser te geven. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat aan eiser expliciet wel de mogelijkheid is geboden om de ter reparatie aangeboden goederen die waren voorzien van een reparatiebon terug te geven aan zijn klanten voordat het pand werd gesloten. Andere redenen waarom een begunstigingstermijn voor eiser van belang was, heeft eiser niet aangevoerd. 
      
      
        
          Overige beroepsgronden
        
      
      
      
        7.	Eiser stelt zich tenslotte op het standpunt dat de sluiting geen herstelsanctie is, maar een bestraffende sanctie en dat artikel 6 EVRM is geschonden. Daarnaast betoogt eiser dat de onschuldpresumptie is geschonden, omdat de burgemeester een waardeoordeel heeft gegeven over de schuld van belanghebbende door te schrijven dat er criminele activiteiten vanuit het pand plaatsvinden. Eiser betoogt ook dat de burgemeester in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld, nu op de [adres] 158B ook is geconstateerd dat telefoons voor de verkoop ten onrechte niet geregistreerd waren, maar die winkel is niet bestraft. Tenslotte doet eiser een beroep op het vertrouwensbeginsel, nu eiser in de gelegenheid gesteld had moeten worden om alle ter reparatie aangeboden goederen die zijn voorzien van een reparatiebon terug te geven aan zijn klanten voorafgaand aan de sluiting van het pand. Dit is namelijk toegezegd in het bestreden besluit. 
      
      
    
    
      7.1.
      Ten aanzien van deze gronden overweegt de rechtbank als volgt. De rechtbank is van oordeel dat er geen sprake is van een criminal charge, nu de sanctie naar zijn aard een herstelsanctie is. Dat druk is uitgeoefend door de burgemeester op de verhuurder van eiser om het verhuurcontract te beëindigen, mist een feitelijke grondslag. Artikel 6, eerste lid, van het EVRM is niet geschonden.
      
    
    
      7.2.
      Het beroep van eiser op schending van de onschuldspresumptie slaagt niet, nu naar oordeel van de rechtbank niet blijkt dat de schuld van eiser volgens verweerder vaststaat. Alleen het uitspreken van een vermoeden dat iemand schuldig is aan het strafbare feit, levert geen schending van de onschuldpresumptie op.
      
    
    
      7.3.
      Het beroep van eiser op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet. Eiser heeft niet aannemelijk heeft gemaakt dat er sprake is van gelijke gevallen met een gelijke geschiedenis. 
      
    
    
      7.4.
      Het beroep van eiser op het vertrouwensbeginsel slaagt ook niet. De rechtbank is van oordeel dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat aan hem niet de mogelijkheid is gegeven om voorafgaand aan de sluiting van het pand de ter reparatie aangeboden goederen uit het pand te halen. Er zijn ook geen stukken waaruit blijkt dat eiser problemen heeft gehad met klanten die hun goederen niet retour hebben gekregen.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8.	 Het beroep is ongegrond  Gelet op hetgeen onder 4.1. en 4.2 is overwogen, bepaalt de rechtbank dat het college het griffierecht aan eiser vergoeden en dat eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten krijgt. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond;
      
      
        bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiser.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Medema-Baroud, voorzitter, en mr. A.K. Glerum en mr. M.H.W. Franssen, leden, in aanwezigheid van mr. M.L. Pijpers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 28 november 2024.
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
  
  
     Digitaal Opkopers Register.
  
  
     Artikel 437, eerste lid, Wetboek van Strafrecht.
  
  
     Advies van de bezwaarschriftencommissie d.d. 2 mei 2022, vierde pagina, eerste zin (aangehecht aan het bestreden besluit).
  
  
     Advies van de bezwaarschriftencommissie d.d. 2 mei 2022, vierde pagina, eerste zin (aangehecht aan het bestreden besluit). 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 3 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2257.
  
  
     Zie ook de uitspraak van de Afdeling van 3 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2257.
  
  
     Artikel 437, eerste lid, Wetboek van Strafrecht.
  
  
     Verslag van de hoorzitting van 13 maart 2022, aangehecht als bijlage bij de Advies van de bezwaarschriftencommissie d.d. 2 mei 2022. 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:285.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:1911.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1131. 
  
  
     Het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
  
  
     ECLI:NL:XX:1976:AC0386, par.82, ECLI:NL:RVS:2022:1361 en ECLI:NL:RVS:2020:2771.
  
  
     Zie de uitspraak van 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1465.