ECLI:NL:RVS:2023:3775, Raad van State, 11-10-2023, 202203438/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-10-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 februari 2020 heeft het college van gedeputeerde staten van Drenthe aan Stercore B.V. (thans: Stercore Holding B.V.) een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een inrichting voor het drogen en vergassen van mest en het bouwen van een bouwwerk op het perceel aan de Kaptein Antiferstraat ongenummerd in Emmen, kadastraal bekend gemeente Emmen, sectie F, nummers 17161, 10300, 10081, 10120 en 10121. Stercore Holding heeft een omgevingsvergunning, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en e, van de Wabo, gevraagd voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor de productie van duurzame groene energie (groengas) en Bio-Based Carbon (koolstof). Voor de productie worden mest en digestaat vergast. Bio-Based Carbon kan dienen als vervanging van kunstmest voor land- en tuinbouw. De inrichting is nog niet gerealiseerd.

202203438/1/R4.
    Datum uitspraak: 11 oktober 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       Stercore Holding B.V., gevestigd te Hoogeveen,
    2.       Vereniging Milieudefensie Amsterdam, afdeling Westerveld (hierna: Milieudefensie Westerveld), gevestigd te Havelte,
    appellanten,
    tegen de tussenuitspraak van 15 september 2021 en de einduitspraak van 19 mei 2022 van de rechtbank Noord-­Nederland in zaak nr. 20/1112 in het geding tussen:
    Milieudefensie Westerveld
    en
    het college van gedeputeerde staten van Drenthe.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 februari 2020 heeft het college aan Stercore B.V. (thans: Stercore Holding B.V.) een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een inrichting voor het drogen en vergassen van mest en het bouwen van een bouwwerk op het perceel aan de Kaptein Antiferstraat ongenummerd in Emmen, kadastraal bekend gemeente Emmen, sectie F, nummers 17161, 10300, 10081, 10120 en 10121.
    Milieudefensie Westerveld heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
    Bij tussenuitspraak van 15 september 2021 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld een door haar in het besluit van 25 februari 2020 geconstateerd gebrek te herstellen.
    Bij besluit van 27 oktober 2021 heeft het college de motivering van het besluit van 25 februari 2020 aangevuld en daaraan nadere voorschriften verbonden.
    Bij uitspraak van 19 mei 2022 (hierna: de einduitspraak) heeft de rechtbank het door Milieudefensie Westerveld ingestelde beroep gegrond verklaard, de besluiten van 25 februari 2020 en 27 oktober 2021 vernietigd en het college opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van vergunninghoudster, met inachtneming van de uitspraak en de tussenuitspraak van 15 september 2021. De tussenuitspraak en de einduitspraak zijn aangehecht.
    Tegen de tussenuitspraak en de einduitspraak heeft Stercore Holding hoger beroep ingesteld.
    Milieudefensie Westerveld heeft incidenteel hoger beroep ingesteld
    Milieudefensie Westerveld heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Stercore Holding en Milieudefensie Westerveld hebben nadere stukken ingediend.
    Bij besluit van 20 juni 2022 heeft het college aan Stercore Holding opnieuw een omgevingsvergunning voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting en het bouwen van een bouwwerk verleend.
    Milieudefensie Westerveld heeft gronden ingediend tegen het besluit van 20 juni 2022.
    Stercore Holding heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 mei 2023, waar Stercore Holding, vertegenwoordigd door mr. F.H. Damen, advocaat te Drunen, [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigd C], Milieudefensie Westerveld, vertegenwoordigd door [gemachtigde D] en [gemachtigde E], en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Snel, advocaat te Groningen, en R. Struik, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Stercore Holding heeft een omgevingsvergunning, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en e, van de Wabo, gevraagd voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor de productie van duurzame groene energie (groengas) en Bio-Based Carbon (koolstof). Voor de productie worden mest en digestaat vergast. Bio-Based Carbon kan dienen als vervanging van kunstmest voor land- en tuinbouw. De inrichting is nog niet gerealiseerd.
    2.       Op basis van de bij de aanvraag gevoegde AERIUS-berekening heeft het college zich in het besluit van 25 februari 2020 na een zogenoemde voortoets op het standpunt gesteld dat er geen significante gevolgen voor omliggende Natura 2000-gebieden zijn. Daarom is volgens het college voor het project geen vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) nodig. Dit betekent dat het college zich op het standpunt stelt dat op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), in samenhang met artikel 2.2aa, aanhef en onder a van het Besluit omgevingsrecht geen verplichting bestaat om tegelijkertijd voor die activiteit een natuurtoestemming aan te vragen. Vaststaat dat Stercore Holding voor het project geen natuurtoestemming heeft gevraagd.
    3.       Milieudefensie Westerveld heeft beroep en hoger beroep ingesteld, omdat er volgens haar wel significante gevolgen voor de Natura 2000-gebieden zijn en daarom ten onrechte geen passende beoordeling is gemaakt. Dit houdt in dat volgens Milieudefensie Westerveld tegelijk met de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor die activiteit een natuurtoestemming als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo had moeten worden aangevraagd.
    4.       In hoger beroep gaat het om de vraag of het college zich op basis van de zogenoemde voortoets op het standpunt mocht stellen dat significante gevolgen voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden zijn uitgesloten. Alleen in dat geval bestaat geen aanhaakplicht zoals hiervoor onder 2 en hierna onder 8 vermeld en is een passende beoordeling zoals door Milieudefensie Westerveld gewenst niet noodzakelijk.
    Procedurele aspecten
    5.       De Afdeling heeft vastgesteld dat Stercore Holding haar aanvullende gronden binnen de beroepstermijn heeft ingediend. Van de door Milieudefensie Westerveld gestelde strijd met artikel 1.6a van de Crisis- en herstelwet is daarom geen sprake. Milieudefensie Westerveld heeft de beroepsgrond op de zitting ingetrokken.
    6.       Stercore Holding betoogt dat Milieudefensie Westerveld geen machtiging heeft overgelegd waaruit blijkt dat zij incidenteel hoger beroep heeft kunnen instellen. Hetzelfde geldt volgens Stercore Holding voor het beroep tegen het besluit van 20 juni 2022. Op de zitting heeft Stercore Holding toegelicht dat Milieudefensie Westerveld bij de rechtbank twee afzonderlijke machtigingen heeft overgelegd en nu slechts één.
    6.1.    In de door Milieudefensie Westerveld overgelegde machtigingen staat dat de machtigingen zijn gegeven "om alle mogelijke rechtsmiddelen aan te wenden" tegen onderscheidenlijk de besluiten van 25 februari 2020 en 20 juni 2022. Met de tekst "alle mogelijke rechtsmiddelen" zijn de machtigingen toereikend voor het instellen van incidenteel hoger beroep en beroep tegen het besluit van 20 juni 2022, dat op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) onderdeel uitmaakt van deze procedure. Dat Milieudefensie Westerveld bij de rechtbank twee machtigingen voor het instellen van beroep zou hebben overgelegd, geeft geen aanleiding om de tekst in de in hoger beroep overgelegde machtigingen beperkter te lezen dan hiervoor staat vermeld. Het betoog van Stercore Holding slaagt daarom niet.
    Regelgeving over de natuurtoestemming
    7.       Artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn luidt: "Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden."
    Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb luidt: "Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied."
    Het derde lid luidt: "Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8."
    Artikel 2.8, derde lid, luidt: "Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten."
    Relevante jurisprudentie
    Aanhaakplicht
    8.       Als voor een activiteit naast een omgevingsvergunning voor bouwen en milieu als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en e van de Wabo ook een vergunning in het kader van de Wnb nodig is, kan de aanvrager kiezen of hij deze trajecten afzonderlijk of gecoördineerd wil doorlopen. Alleen als er op het moment van het besluit over de aanvraag om omgevingsvergunning nog geen Wnb-vergunning is gevraagd of verleend, bestaat op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i van de Wabo in samenhang met artikel 2.2aa, aanhef en onder a van het Bor de verplichting om tegelijkertijd voor die activiteit een natuurtoestemming als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i van de Wabo aan te vragen. Zie in dit verband de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1332, r.o. 12.2.
    Voortoets
    9.       Om te beoordelen of voor een plan of project een natuurtoestemming nodig is, moet eerst de vraag worden beantwoord of het plan of project, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, significante gevolgen kan hebben voor het gebied. Het Hof van Justitie duidt deze fase van de beoordeling aan als de voorevaluatiefase (zie punt 31 van het arrest van 12 april 2018, ECLI:EU:C:2018:244, People over Wind en Sweetman). In de jurisprudentie van de Afdeling wordt deze fase van de beoordeling aangeduid met de term 'voortoets'. Die term wordt ook in deze uitspraak gebruikt. Als uit de voortoets volgt dat significante gevolgen niet op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten, dan moet een passende beoordeling worden gemaakt.
    Zie in deze de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3159, r.o. 32.2 en 32.3.
    Uitspraken van de rechtbank
    10.     De rechtbank heeft in de tussenuitspraak overwogen dat het college onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat op grond van objectieve gegevens op voorhand kan worden uitgesloten dat het project significante gevolgen kan hebben voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden en een passende beoordeling niet noodzakelijk is. Weliswaar heeft de rechtbank vastgesteld dat met het in bijlage 39 bij de aanvraag vermelde ammoniakemissieplafond en het in de vergunningvoorschriften vermelde rendement van de luchtwassers van 99,6% (in plaats van een rendement van 99% uit het dimensioneringsplan) geen sprake zal zijn van significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden, maar volgens de rechtbank zal de ammoniakemissie bij een geringe afwijking in het rendement (relatief fors) toenemen. Gelet op het vorenstaande bestaat volgens de rechtbank een niet te verwaarlozen kans dat sprake zal zijn van een toename van de stikstofdepositie op nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Hierdoor kunnen significante gevolgen niet op voorhand worden uitgesloten en heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat de Wnb-vergunning in dit geval niet aanhaakt bij de omgevingsvergunning op grond van de Wabo.
    Verder heeft de rechtbank naar aanleiding van deskundigenberichten van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: STAB) overwogen dat de ammoniakemissie die vrijkomt bij de bedrijfsprocessen - zoals weergegeven in de stikstofbalans van bijlage 39 - is onderschat, dat het rendement van de luchtwassers onvoldoende is gemotiveerd en dat de frequentie van de periodieke metingen van het ammoniakverwijderingsrendement moet worden verhoogd. Ook heeft de rechtbank overwogen dat met de in de vergunning opgenomen meet-, monitorings- en rapportageverplichting onvoldoende wordt geborgd dat de ammoniakemissie daadwerkelijk onder het ammoniakemissieplafond blijft.
    Het verzoek van Stercore Holding om zelf in de zaak te voorzien door het ammoniakemissieplafond vast te leggen in de vergunningvoorschriften en de controlefrequentie van de luchtwassers in vergunningvoorschrift 8.4.3 te verhogen, heeft de rechtbank afgewezen. Stercore Holding heeft gesteld bereid te zijn om een continu stikstofmonitoringssysteem op te nemen in het Controleplan Luchtemissies (hierna: controleplan). De rechtbank acht dit noodzakelijk om te waarborgen dat de ammoniakemissie beperkt blijft tot het ammoniakemissieplafond van 57 kg per jaar. Nu ten tijde van de tussenuitspraak nog niets bekend was over het controleplan en het college dat plan zal moeten beoordelen en goedkeuren, zag de rechtbank geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien.
    11.     In de einduitspraak heeft de rechtbank overwogen dat met het besluit van 27 oktober 2021 voorschrift 1.1.1 aan de vergunning is verbonden. Dit voorschrift limiteert de ammoniakemissie en biedt een basis om bij overschrijding van de grenswaarde te handhaven. Het voorschrift waarborgt naar het oordeel van de rechtbank echter niet dat de grenswaarde (op juiste wijze wordt bepaald en daardoor) niet wordt overschreden. De rechtbank acht het van belang dat wordt vastgelegd op welke wijze de emissie wordt gemonitord en dat monitoring ertoe leidt dat tijdig wordt gesignaleerd dat de maximale emissie is bereikt. Verder heeft Stercore Holding een concept controleplan voorgelegd aan het college, maar het college heeft dit plan nog niet goedgekeurd. Volgens de rechtbank heeft het college daardoor niet voldaan aan de tussenuitspraak, zoals hiervoor vermeld onder 10. De rechtbank heeft het beroep van Milieudefensie Westerveld daarom gegrond verklaard.
    (Incidenteel) hoger beroepen
    12.     Milieudefensie Westerveld betoogt dat de rechtbank in de einduitspraak had moeten oordelen dat voor het aangevraagde project een passende beoordeling moest worden gemaakt om aan te tonen dat het project de omliggende Natura 2000-gebieden niet zal aantasten. Volgens Milieudefensie Westerveld kunnen significante gevolgen niet worden uitgesloten, omdat verschillende aspecten van het project niet zijn meegerekend voor het bepalen van de stikstofuitstoot. In dit verband wijst zij op de bouwfase en de transportbewegingen over het gehele traject. Ook heeft de mix van de verschillende mestsoorten invloed op de hoogte van de ammoniakemissie, zodat volgens Milieudefensie Westerveld voor de beoordeling van de ammoniakproductie uit het droogproces alle mogelijke mixen van mestsoorten hadden moeten worden betrokken. Verder bestaat volgens Milieudefensie Westerveld onduidelijkheid over de haalbaarheid van het voorgeschreven verwijderingsrendement van 99,6% voor de luchtwassers, zodat ook om die reden effecten op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden niet zijn uitgesloten en een passende beoordeling noodzakelijk was. Nu voor het project geen passende beoordeling is gemaakt, mocht het college volgens Milieudefensie Westerveld geen toestemming geven voor het project. Stercore Holding betoogt daarentegen dat met de aangevraagde bedrijfssituatie vaststaat dat significante gevolgen voor de nabijgelegen Natura 2000-gebieden zijn uitgesloten, zodat de rechtbank het besluit van 25 februari 2020 en het herstelbesluit van 27 oktober 2021 ten onrechte heeft vernietigd.
    12.1.  Stercore Holding heeft een omgevingsvergunning gevraagd voor onder meer het vergassen van mest en digestaat. Hiervoor wordt mest van zeugen, vleesvarkens en rundvee aangevoerd als dikke fractie. De dikke fractie moet eerst worden nagedroogd, voordat de mest kan worden vergast. De aangevoerde digestaat en gedroogde kippenmest hebben al een drogestofgehalte van minstens 80% en hoeven niet te worden nagedroogd. De stikstof die bij het droogproces van de dikke fractie vrijkomt is weergegeven in de bij de aanvraag overgelegde stikstofbalans. Verder is aan de hand van een AERIUS-berekening beoordeeld of er significante effecten optreden ter plaatse van de Natura 2000-gebieden in de omgeving van de beoogde inrichting van Stercore Holding.
    12.2.  Stercore Holding heeft een bedrijfsvoering aangevraagd waarbij zij een ammoniakemissie van maximaal 57 kg NH3 per jaar uitstoot. Dit staat onder meer in de "projecttoelichting aanvraag omgevingsvergunning Stercore" van 2 oktober 2019, opgesteld door Tauw B.V. Met AERIUS is namelijk berekend dat de stikstofdepositie bij een dergelijke uitstoot niet meer zal bedragen dan 0,00 mol/ha/jaar. Dit is bevestigd door de STAB en door Milieudefensie Westerveld niet weersproken. De rechtbank heeft beoordeeld of op basis van de onderzoeken en stukken die ten grondslag liggen aan de aanvraag kon worden geoordeeld dat significante gevolgen van het vergunde project voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden zijn uitgesloten.
    12.3.  Bij de berekening van de stikstofuitstoot zijn de bouwfase en de transportbewegingen op juiste wijze betrokken. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank hierover zoals vermeld onder 9.1 en 10.2 van de tussenuitspraak. Voor de bouwfase is uitgegaan van de ammoniakemissie in de gebruiksfase, omdat de ammoniakemissie in de gebruiksfase groter is dan in de bouwfase. Anders dan Milieudefensie Westerveld veronderstelt, is het niet zo dat voor de bouwfase in het geheel geen ammoniakemissie is meegerekend. Over de transportbewegingen heeft de rechtbank overwogen dat het gebruikelijk is om bij de stikstofbeoordeling de verkeersbewegingen van en naar de inrichting te betrekken zolang die bewegingen nog niet zijn opgenomen in het heersende verkeersbeeld. De rechtbank heeft verwezen naar "Instructie gegevens invoer AERIUS Calculator" die door BIJ12 is opgesteld ter ondersteuning van provincies, waaruit een dergelijke benadering volgt. Net als de rechtbank ziet de Afdeling in het door Milieudefensie Westerveld gestelde geen aanleiding voor het oordeel dat ook de vervoersbewegingen die al zijn opgegaan in het heersende verkeersbeeld meegenomen moeten worden in de AERIUS-berekening. Zie ter vergelijking r.o. 8.2 van de uitspraak van de Afdeling van 3 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1743.
    12.4.  Voor de samenstelling van de mestsoorten, de haalbaarheid van het rendement van de luchtwassers en de beoordeling van de bij de aanvraag behorende stikstofbalans heeft de rechtbank verwezen naar de deskundigenberichten van de STAB.
    12.4.1.         Volgens de STAB kan de emissie in de hal, en vervolgens ook de emissie naar de buitenlucht na zuivering in de luchtwasser, anders uitvallen bij een andere samenstelling (verhouding) van de mestsoorten binnen de ruimte gegeven in vergunningvoorschrift 2.3.1 op grond waarvan maximaal 185.000 ton dierlijke meststoffen (bij 80% drogestof) per jaar mag worden geaccepteerd.
    12.4.2.         Over de luchtwassers heeft Tauw B.V. in het onderzoek stikstofdepositie van 2 oktober 2019 gesteld dat het afgasreinigingssysteem een minimaal rendement van 99,6% heeft op de zuivering van ammoniak. De STAB heeft bevestigd dat het aangevraagde en in vergunningvoorschrift 8.2.1 vastgelegde rendement van 99,6% technisch niet onmogelijk is, maar dat het rendement voor de aangevraagde bedrijfsvoering onvoldoende is onderbouwd. De STAB heeft daarom geadviseerd om de controle van de ammoniakemissie frequenter dan eenmaal per jaar plaats te laten vinden om de haalbaarheid van het rendement te controleren en een overschrijding van het ammoniakemissieplafond te voorkomen.
    12.4.3.         De STAB heeft gesteld dat de berekening van de bij de aanvraag behorende stikstofbalans is gebaseerd op te lage stikstofgehalten. Volgens de STAB heeft Stercore Holding bij het bepalen van de hoeveelheid minerale stikstof in de dikke fractie het scheidingspercentage (de verdeling van de minerale stikstof over de dunne en dikke fractie bij het scheiden van de mest) onjuist toegepast. Stercore Holding had in de stikstofbalans moeten rekenen met 0,92 kg minerale stikstof in één ton dikke fractie in plaats van 0,29 kg. Volgens de STAB is de ammoniakemissie die bij de bedrijfsprocessen vrijkomt daarom onderschat. Op basis van het vorenstaande heeft de STAB geconcludeerd dat niet gegarandeerd kan worden dat de uitstoot van de inrichting onder het ammoniakemissieplafond van 57 kg blijft.
    12.5.  De constateringen van de STAB zoals vermeld onder 12.4.1 tot en met 12.4.3 maken dat onzeker is of met de aangevraagde bedrijfssituatie onder alle omstandigheden aan het ammoniakemissieplafond van maximaal 57 kg NH3 per jaar zal worden voldaan. Alleen als aan dat plafond wordt voldaan zullen significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden in de omgeving van de beoogde inrichting van Stercore Holding zijn uitgesloten. Zoals hiervoor is overwogen onder 12.2, is dit door de STAB bevestigd en door Milieudefensie Westerveld niet weersproken.
    12.6.  Bij brief van 5 maart 2021 heeft Stercore Holding een nieuwe stikstofbalans overgelegd, waarbij zij in de berekeningen 3 en 4 overeenkomstig het deskundigenbericht van de STAB is uitgegaan van 0,92 kg minerale stikstof in één ton dikke fractie. In de berekeningen is uitgegaan van een rendement van de luchtwassers van onderscheidenlijk 99,6% en 99,9%. Ter motivering van dit rendement heeft Stercore Holding verwezen naar twee praktijkonderzoeken waarbij voor de luchtwassers een rendement is vastgesteld van onderscheidenlijk 99,6 % en 99,9 %. Uit het door Stercore Holding overgelegde dimensioneringsplan van de luchtwasser waarvan in de praktijk een rendement van 99,6% is gemeten en van de bij Stercore Holding toe te passen luchtwassers blijkt dat het om hetzelfde type luchtwassers gaat. Daarnaast verwacht Stercore Holding een rendement hoger dan 99,6% te halen, omdat de reinigingstijd bij de bedrijfsvoering van Stercore Holding langer is dan bij het bedrijf uit het praktijkonderzoek. De STAB acht een rendement van 99,6% niet onmogelijk, maar heeft gesteld dat zij over te weinig informatie beschikt om dit te kunnen controleren. De STAB vindt daarom een frequentere controle van de rendementsmeting wenselijk. Uit de nieuwe stikstofbalans blijkt dat Stercore Holding ook in het geval wordt gerekend met de door de STAB genoemde hoeveelheid van 0,92 kg minerale stikstof en een rendement van de luchtwassers van 99,6% aan een ammoniakemissieplafond van 57 kg NH3 per jaar kan voldoen. Milieudefensie Westerveld heeft deze berekeningen niet gemotiveerd weersproken.
    12.7.  Weliswaar blijkt uit de nieuwe stikstofbalans dat het ammoniakemissieplafond waarvan in de aanvraag is uitgegaan, haalbaar is, maar dit plafond is met het besluit van 25 februari 2020 niet vastgelegd in de vergunningvoorschriften. Daarnaast waren de aan het besluit verbonden monitoring- en controlevoorschriften onvoldoende om te waarborgen dat in de praktijk aan het ammoniakemissieplafond wordt voldaan en dat daardoor significante gevolgen van het aangevraagde project zijn uitgesloten. Daarom heeft de rechtbank in de tussenuitspraak terecht overwogen dat het besluit van 25 februari 2020 niet op een deugdelijke motivering berust en het college terecht in de gelegenheid gesteld om het gebrek te herstellen.
    12.8.  Met het herstelbesluit van 27 oktober 2021 heeft het college de motivering van het besluit van 25 februari 2020 aangevuld en daaraan nadere voorschriften verbonden over de ammoniakemissie, de metingen van het rendement van de luchtwassers en de monitoring. Het college heeft in vergunningvoorschrift 1.1.1 vastgelegd dat de ammoniakemissie maximaal 57 kg NH3 per jaar mag bedragen. Verder is in vergunningvoorschrift 1.2.1 vastgelegd dat het ammoniakverwijderingsrendement van de luchtwassers vanaf het moment van inname van afvalstoffen het eerste jaar tenminste ieder kwartaal en vervolgens ten minste elke zes maanden moet worden vastgesteld. Daarnaast is in vergunningvoorschrift 1.2.3 vastgelegd dat vergunninghoudster moet beschikken over een continu werkend stikstofmonitoringssysteem en dat de uitvoering daarvan in het controleplan moet worden vastgelegd. Laatst vermeld voorschrift is op verzoek van Stercore Holding aan de vergunning verbonden. Stercore Holding heeft op de zitting verduidelijkt dat zij door de continue monitoring op elk moment kan stoppen met de inname van rundvee-, vleesvarkens- en zeugenmest als het ammoniakemissieplafond dreigt te worden overschreden. Op dat moment komt het droogproces stil te liggen en stopt de ammoniakemissie. Stercore Holding kan dan verder met het vergassen van nagedroogde kippenmest en digestaat, waarbij geen ammoniakemissie vrijkomt omdat die stoffen niet hoeven te worden nagedroogd. Met de aanvullende voorschriften in het herstelbesluit is gewaarborgd dat de significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden in de omgeving van de beoogde inrichting van Stercore Holding onder alle omstandigheden zijn uitgesloten.
    12.9.  Gelet op wat onder 12.8 is overwogen, is niet langer onzeker of significante gevolgen zijn uitgesloten. Het college heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo, in samenhang met artikel 2.2aa, aanhef en onder a van het Besluit omgevingsrecht, geen aanhaakplicht geldt voor de aangevraagde en vergunde bedrijfssituatie. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank het besluit van 27 oktober 2021 ten onrechte vernietigd en had zij de rechtsgevolgen van het besluit van 25 februari 2020 in stand moeten laten.
    12.10. Het betoog van Milieudefensie Westerveld slaagt niet. Het betoog van Stercore Holding slaagt wel.
    Slotoverwegingen
    13.     Het hoger beroep van Stercore Holding is gegrond. De aangevallen einduitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit van 25 februari 2020 niet in stand heeft gelaten, het besluit van 27 oktober 2021 heeft vernietigd, het beroep van Milieudefensie, voor zover gericht tegen het besluit van 27 oktober 2021, gegrond heeft verklaard en het college heeft opgedragen een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van Stercore Holding. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Milieudefensie, voor zover gericht tegen het besluit van 27 oktober 2021, ongegrond verklaren en de rechtsgevolgen van het besluit van 25 februari 2020 in stand laten. Dit betekent dat de inrichting van Stercore Holding in werking moet zijn overeenkomstig de voorschriften die met de besluiten van 25 februari 2020 en 27 oktober 2021 aan de vergunning zijn verbonden. Het incidenteel hoger beroep van Milieudefensie Westerveld is ongegrond.
    14.     Door de vernietiging van de aangevallen einduitspraak, zoals onder 13 vermeld, komt de grondslag aan het besluit van 20 juni 2022 te ontvallen. Dat besluit dient daarom te worden vernietigd. De tegen dat besluit aangevoerde gronden behoeven geen bespreking.
    15.     Het college moet de proceskosten van Stercore Holding vergoeden. Zie ter voorlichting rechtsoverweging 6 van de uitspraak van de Afdeling van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1106.
    16.     De griffier van de Raad van State zal met toepassing van artikel 8:114 van de Awb aan Stercore Holding het door haar betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van Stercore Holding B.V. gegrond;
    II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van Vereniging Milieudefensie Amsterdam, afdeling Westerveld, ongegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord­Nederland van 19 mei 2022 in zaak nr. 20/1112, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het besluit van het college van gedeputeerde staten van Drenthe van 25 februari 2020, kenmerk Z2018-00024233, niet in stand zijn gelaten, het besluit van het college van gedeputeerde staten van Drenthe van 27 oktober 2021, kenmerk Z2018-00024233, is vernietigd, het beroep van Vereniging Milieudefensie Amsterdam, afdeling Westerveld, voor zover gericht tegen het besluit van 27 oktober 2021, gegrond is verklaard en het college van gedeputeerde staten van Drenthe is opgedragen een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van Stercore Holding B.V.;
    IV.      verklaart het beroep van Vereniging Milieudefensie Amsterdam, afdeling Westerveld, voor zover gericht tegen het besluit van 27 oktober 2021, ongegrond;
    V.       bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van het college van gedeputeerde staten van Drenthe van 25 februari 2020, kenmerk Z2018-00024233, in stand blijven;
    VI.      vernietigt het besluit het college van gedeputeerde staten van Drenthe van 20 juni 2022, kenmerk Z2018-00024233;
    VII.     veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Drenthe tot vergoeding van bij Stercore Holding B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.511,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    bepaalt dat de griffier van de Raad van State aan Stercore Holding B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.T. de Jong, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    w.g. De Jong
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 oktober 2023
    628