ECLI:NL:RBGEL:2024:1476, Rechtbank Gelderland, 15-03-2024, 23/1587
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2024-03-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Waterwet. Dijkversterking. Gedoogplicht. Zakelijk recht. Minnelijke oplossing. Bezwaarschriftencommissie.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 23/1587 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van  
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [eiser] en [eiseres], uit [woonplaats], eisers
    (gemachtigde: [naam]),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van dijkgraaf en heemraden van waterschap Rivierenland, het college 
      (gemachtigden: mr. J.J.W. van Ingen en [naam]).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de beslissing op bezwaar van 3 februari 2023. In dit besluit heeft het college het besluit van 4 augustus 2022 in stand gelaten. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep 26 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres [eiseres], de gemachtigde van eisers, de gemachtigden van het college en [naam]. 
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      1.	In het kader van het hoogwaterbeschermingsprogramma (het programma), is waterschap Rivierenland (het waterschap) belast met de taak tot het versterken van de dijk tussen Wolferen en Sprok. Op 23 april 2021 heeft het algemeen bestuur van het waterschap het ‘projectplan waterwet dijkversterking Wolferen-Sprok’ (het projectplan) vastgesteld. Dit projectplan is op 25 mei 2021 door het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland goedgekeurd. Met de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 13 april 2022 is dit projectplan onherroepelijk geworden.
    
    
    
      1.1.
      Ten behoeve van de hierboven genoemde dijkversterking moeten op verschillende percelen van eisers, gelegen aan [locatie], verschillende dijkverbeteringsmaatregelen de daarmee samenhangende werkzaamheden worden uitgevoerd. 
      
    
    
      1.2.
      Op 5 oktober 2020, 29 januari 2021 en 30 juni 2021 heeft het waterschap een aanbod aan eisers gedaan tot een schadeloosstelling voor de voorgenomen maatregelen. Deze aanbiedingen hebben eisers niet geaccepteerd.
      
    
    
      1.3.
      Op 4 augustus 2022 heeft het college besloten tot het opleggen van de verplichting om de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk en de daarmee verband houdende werkzaamheden te gedogen, als bedoeld in artikel 5.24 van de Waterwet. Op het werkgebied moeten eisers de volgende werkzaamheden gedogen:
      
        
          het voor zover als nodig functie- en obstakelvrij maken van het werkgebied;
        
        
          het afschermen van het werkgebied door middel van het plaatsen van een tijdelijk raster;
        
        
          graaf-, opslag- en transportwerkzaamheden ten behoeve van het aanbrengen van de stabiliteitsberm;
        
        
          het inzaaien van de stabiliteitsberm, het aanpassen van de op- en afrit zodat deze zal aansluiten op de huidige situatie, het nieuw aan te leggen dijkprofiel en de openbare weg;
        
        
          het werkgebied kan worden gebruikt voor het uitvoeren van (graaf) werkzaamheden voor het leggen van kabels en/of leidingen;
        
        
          de strook wordt indien nodig functie en obstakelvrij gemaakt;
        
        
          de aanleg, het wijzigen en het in stand houden van de stabiliteitsberm en het bestaande waterstaatswerk.
        
      
      
    
    
      1.4.
      Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen dit besluit. In de beslissing op bezwaar van 3 februari 2023 heeft het college het besluit van 4 augustus 2022 in stand gelaten en het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. 
      
    
    
      1.5.
      Op 21 augustus 2023 heeft het college besloten tot het intrekken van de opgelegde gedoogplicht voor zover het gaat om het perceel [perceel A]. Dit betekent dat de gedoogplicht alleen nog betrekking heeft op het benodigde gedeelte van perceel [perceel B] ter grootte van resp. 2.864 m² en 131 m².
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt de beslissing op bezwaar aan de hand van de beroepsgronden. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    3. De rechtbank verklaart het beroep van eisers ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Ontbrak de noodzaak voor de opgelegde gedoogplicht?
      
    
    4. Eisers voeren aan dat het college niet gerechtigd was om een gedoogplicht op te leggen. Eisers betogen dat de aanleg van de steunberm anderszins kon worden verzekerd, namelijk via toestemming op basis van een te sluiten overeenkomst zonder de vestiging van een zakelijk recht. Hierdoor mocht geen gedoogplicht worden opgelegd, omdat in de wetsgeschiedenis is neergelegd dat een gedoogplicht alleen opgelegd mag worden als rechthebbenden geen toestemming verlenen. 
    
    
      4.1.
      De rechtbank overweegt dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5.24, eerste lid, van de Waterwet volgt dat een gedoogplicht alleen dan wordt opgelegd als de rechthebbende geen toestemming verleent voor de aanleg of wijziging van het waterstaatswerk. Hieruit volgt dat het college eerst minnelijk overleg dient te plegen, voordat hij tot het opleggen van de gedoogplicht kan overgaan.
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank stelt vast dat er tussen eisers en het waterschap vanaf augustus 2020 gesprekken plaatsvinden. Uit het dossier maakt de rechtbank op dat het waterschap driemaal een aanbieding heeft gedaan tot het vestigen van een zakelijk recht, waarvoor eisers een schadeloosstelling zouden ontvangen. Deze aanbiedingen hebben eisers niet geaccepteerd, zodat er tot op heden geen overeenkomst is gesloten voor het vestigen van een zakelijk recht. 
      
    
    
      4.3.
      In paragraaf 7.1 van het projectplan is vermeld dat het waterschap zoveel mogelijk het eigendom wil van de gronden die nodig zijn voor de dijkversterking en die na de realisering daarvan belangrijk zijn voor een doelmatig beheer. Daartoe is verwezen naar de nota ‘Eigendommenbeleid 2019’ en het Grondverwervingsplan ‘Dijkversterking Wolferen-Sprok’. Het hierin neergelegde beleid gaat in de eerste plaats uit van aankoop van de benodigde gronden en daarna van het vestigen van een zakelijk recht hierop. Verder is vermeld dat voor het beheer en onderhoud van de waterkering het van belang is dat vrijelijk kan worden beschikt over de binnen het ruimtebeslag van de dijkversterking betrokken gronden. Waar nodig worden de benodigde eigendommen overeenkomstig het beleid daarom verworven. Het te kiezen spoor van de grondverwerving kan per individueel geval verschillend zijn. Uitgangspunt is het minnelijk in eigendom verwerven van gronden. Als dat niet mogelijk is, kan worden overgegaan tot het opleggen van een gedoogverplichting of onteigening. Op 13 april 2022 heeft de Afdeling in haar uitspraak, over het beroep tegen het projectplan, overwogen dat dit beleid en de uitgangspunten daarvan, niet onredelijk zijn.
      
    
    
      4.4.
      De rechtbank oordeelt dat het college in dit geval gerechtigd was om een gedoogplicht op te leggen aan eisers. De stelling van eisers dat de aanleg van de steunberm ook anderszins verzekerd kon worden door middel van toestemming volgt de rechtbank niet. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld is het beleid van het waterschap dat het waterschap een zakelijk recht wil vestigen niet onredelijk en de rechtbank acht het ook niet onredelijk dat het college dit beleid heeft toegepast in deze zaak. De door eisers voorgestelde toestemming in de vorm van een te sluiten overeenkomst heeft namelijk niet dezelfde werking als een zakelijk recht. Zo wordt een zakelijk recht ingeschreven in de openbare registers en vervalt een zakelijk recht niet bij een mogelijk toekomstige verkoop van het perceel door eisers. Eisers hebben de voorstellen van het college tot driemaal toe niet geaccepteerd en daarmee heeft het college voldaan aan de verplichting om er minnelijk uit te komen met eisers. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Mocht de beslissing op bezwaar worden gebaseerd op het advies van de commissie?
        
        5.	Eisers voeren aan dat er voldoende twijfels zijn of de beslissing op bezwaar mocht worden gebaseerd op het uitgebrachte advies van de Adviescommissie Awb (commissie). Ten eerste betogen eisers dat de commissie in het advies niet de kern van de zaak raakt, omdat in het advies niet wordt ingegaan op de (essentiële) vraag of een gedoogbeschikking mag worden opgelegd indien in een onderhandse overeenkomst toestemming wordt gegeven voor de aanleg van het waterstaatswerk. Ten tweede betogen eisers dat het erop lijkt dat de commissie in het advies verschillende zaken bespreekt die in het bezwaarschrift niet aan de orde zijn gesteld door eisers.
      
      
    
    
      5.1.
      In het advies heeft de commissie het volgende opgenomen: ‘Voor de overige gronden van bezwaar volgt de commissie de motivering van het college.’  
      
      
        In het verweerschrift van het college als reactie op het bezwaar van eisers, zijn de volgende passages opgenomen: ‘(…) Conform het beleid van het waterschap wordt voor een steunberm een zakelijk recht gevestigd. Anders dan bezwaarmakers stellen, is een zakelijk recht niet gelijk te stellen met de (verplichtingen uit de) Keur. (…) Met een zakelijk recht staat de eigenaar toe dat een deel van de waterkering op zijn eigendom wordt aangelegd en door het waterschap kan worden beheerd en onderhouden. Indien de grondeigenaar hiermee in het minnelijk grondverwervingstraject niet instemt, kan het waterschap een gedoogplicht opleggen om de maatregelen alsnog te realiseren. Overigens heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in haar uitspraak van 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1076, inzake het projectplan WOS geoordeeld dat dit eigendommenbeleid niet onredelijk is (r.o. 11.2). 
        
          Reactie D:
           Dit argument is niet relevant. Bovendien achten wij het niet onlogisch en niet onredelijk dat het waterschap als initiatiefnemer de vorm van de overeenkomst bepaalt, althans een door hem opgestelde overeenkomst aanbiedt. (…)’
        
      
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank oordeelt dat het college zijn beslissing heeft mogen baseren op het advies van de commissie. De stelling van eisers dat de door hun opgeworpen vraag niet is behandeld, mist gelet op wat is overwogen onder 5.1, feitelijke grondslag. De stelling van eisers dat in het advies onderwerpen aan de orde komen die niet zijn genoemd in het bezwaarschrift van eisers slaagt evenmin. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, is de bezwaarprocedure bedoeld voor een volledige heroverweging die niet gebonden is aan argumenten of omstandigheden die in het bezwaarschrift aan de orde zijn gesteld. De beroepsgrond slaagt niet.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de beslissing op bezwaar in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, rechter, in aanwezigheid van mr. R.P.C.M. van Wel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Waterwet
      
    
    
  
  
    Artikel 5.7
    1.	Het projectplan behoeft de goedkeuring van gedeputeerde staten van de provincie op wier grondgebied het wordt uitgevoerd. De goedkeuring kan slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang.
    
  
  
    Artikel 5.24
    1. 	De beheerder kan, voor zover dat voor de vervulling van zijn taken redelijkerwijs nodig is, rechthebbenden ten aanzien van onroerende zaken de verplichting opleggen om de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk en de daarmee verband houdende werkzaamheden te gedogen, wanneer naar zijn oordeel de belangen van die rechthebbenden onteigening niet vorderen.
    
  
  
     Op grond van artikel 5.7, eerste lid, van de Waterwet.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1076.
  
  
    
      Kamerstukken II 2006/07, 30818, nr. 3, p. 112.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1076, r.o. 11.2.
  
  
     Zoals overwogen in onder meer de uitspraak van de Afdeling van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2776.