ECLI:NL:RVS:2023:2860, Raad van State, 26-07-2023, 202201142/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-07-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 13 september 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Land van Cuijk het verzoek van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] om handhavend op te treden tegen een aantal overtredingen op de minicamping "Buitenboel" aan de Sleijbergweg 1 in Holthees van [partij A] en [partij B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [partij A]), gedeeltelijk toegewezen en voor het overige afgewezen. Aan [partij A] is een last onder dwangsom opgelegd. [partij A] had tot 26 maart 2021 een minicamping genaamd "Buitenboel" aan de Sleijbergweg 1 in Holthees. Het college merkt de minicamping aan als een type A-inrichting. Daarvan uitgaande valt deze onder het Activiteitenbesluit milieubeheer. Bij besluit van 16 april 2013 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van de minicamping met bijbehorende bouwwerken en het gedeeltelijk verbouwen van de woning tot een bed &amp; breakfast. Op 7 augustus 2019 is het bestemmingsplan "Buitengebied 2018" (hierna: het bestemmingsplan) in werking getreden. Aan het perceel is de bestemming "Recreatie" toegekend.

202201142/1/R1.Datum uitspraak: 26 juli 2023
  
  
    AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
  
  
  
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
  
  
  1. het college van burgemeester en wethouders van Land van Cuijk,
  2.	[ appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), beiden wonend te Holthees, gemeente Land van Cuijk,
  3.	[ appellant sub 3], wonend te Holthees, gemeente Land van Cuijk,
  appellanten,
  
  
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 20 januari 2022 in zaken nrs. 20/2468 en 20/2484 in het geding tussen:
  
  
  1. appellant sub 2],
  2.	[ appellant sub 3],
  
  
    en
  
  
  
    het college.
  
  
  
    Procesverloop
  
  
  
    Bij besluiten van 13 september 2019 heeft het college het verzoek van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] om handhavend op te treden tegen een aantal overtredingen op de minicamping "Buitenboel" aan de Sleijbergweg 1 in Holthees van [partij A] en [partij B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [partij A]), gedeeltelijk toegewezen en voor het overige afgewezen. Aan [partij A] is een last onder dwangsom opgelegd.
  
  
  
    Bij besluiten van 22 juli 2020 heeft het college de door [appellant sub 2] en [appellant sub 3] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, de besluiten van 13 september 2019 op één onderdeel herroepen en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
  
  
  
    Bij uitspraak van 20 januari 2022 heeft de rechtbank de door [appellant sub 2] en [appellant sub 3] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 22 juli 2020 vernietigd en het college opgedragen om met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit op de bezwaren van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
  
  
  
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
  
  
  
    [appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
  
  
  
    [appellant sub 2], [appellant sub 3] en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
  
  
  
    Op 5 september 2022 heeft het college opnieuw beslist op de bezwaren tegen het besluit van 13 september 2019. Het college heeft de bezwaren deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
  
  
  
    [appellant sub 2] heeft hiertegen beroep bij de rechtbank ingesteld. De rechtbank heeft dit beroep doorgezonden aan de Afdeling.
  
  
  
    [appellant sub 3] heeft gronden ingediend tegen de beslissing van 5 september 2022.
  
  
  
    Op 19 oktober 2022 heeft het college de huidige eigenaren van de minicamping aangeschreven en gedreigd met verbeurte van een dwangsom.
  
  
  
    [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hebben gronden ingediend tegen de beslissing van 19 oktober 2022.
  
  
  
    Bij besluit van 28 november 2022 heeft het college de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom verlengd.
  
  
  
    [appellant sub 2] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 28 november 2022.
  
  
  
    [appellant sub 2], [appellant sub 3] en het college hebben nadere stukken ingediend.
  
  
  
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juni 2023, waar het college, vertegenwoordigd door A.H.G. Knops, [appellant sub 2], bijgestaan door mr. T. van der Weijde, rechtsbijstandverlener in Amsterdam, [appellant sub 3], vertegenwoordigd door mr. W. Koster, rechtsbijstandverlener in Apeldoorn, zijn verschenen. Verder zijn ter zitting [partij C] en [partij D] (hierna: tezamen en in enkelvoud [partij C]), als partij gehoord.
  
  
  
    Overwegingen
  
  
  
    Inleiding
  
  
  1. partij A] had tot 26 maart 2021 een minicamping genaamd "Buitenboel" aan de Sleijbergweg 1 in Holthees. Het college merkt de minicamping aan als een type A-inrichting. Daarvan uitgaande valt deze onder het Activiteitenbesluit milieubeheer. Bij besluit van 16 april 2013 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van de minicamping met bijbehorende bouwwerken en het gedeeltelijk verbouwen van de woning tot een bed & breakfast. Op 7 augustus 2019 is het bestemmingsplan "Buitengebied 2018" (hierna: het bestemmingsplan) in werking getreden. Aan het perceel is de bestemming "Recreatie" toegekend.
  
  2.	[ appellant sub 2] woont ten zuidwesten van de minicamping aan de [locatie 1] en [appellant sub 3] woont ten noordoosten van de minicamping aan de [locatie 2]. Op 24 april 2019 hebben zij het college verzocht handhavend op te treden tegen een aantal overtredingen op de minicamping. Zij hebben - voor zover hier van belang - verzocht om handhaving, omdat de inrichting van het terrein niet past in het landschap en op de locatie gelegenheid wordt gegeven voor gebruik als groepsaccommodatie.
  
  3. Bij besluiten van 13 september 2019 heeft het college het verzoek van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] om handhavend op te treden gedeeltelijk toegewezen en voor het overige afgewezen. Aan [partij A] is onder oplegging van een dwangsom gelast om een illegale uitweg te beëindigen en de oppervlakte aan bedrijfsgebouwen te verlagen naar het maximum van 500 m².
  
  4. Bij besluiten van 22 juli 2020 heeft het college - voor zover van belang - vastgehouden aan zijn weigering om handhavend op te treden tegen een aantal bouwwerken, het gebruik als groepsaccommodatie en het ontbreken van een landschappelijke inpassing, omdat geen sprake is van een overtreding op deze punten. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de sauna, het ezelhok, het kippenhok en het houthok vergunningvrij zijn op grond van artikel 3, eerste lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor), dat de stacaravan ‘Weemoed’ en de zogenoemde pipowagens vergunningvrij zijn op grond van artikel 3, tweede lid, van bijlage II van het Bor, dat op het perceel geen groepsaccommodatie staat als bedoeld in het bestemmingsplan, dat niet is komen vast te staan dat in de bed & breakfast meer dan tien slaapplaatsen zijn gerealiseerd en dat het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning niet verplichten tot het landschappelijk inpassen van de inrichting.
  
  5. Op of na 26 maart 2021 is [partij C] eigenaar geworden van de minicamping en heeft hij deze voortgezet.
  
  
    Aangevallen uitspraak
  
  
  6. Bij uitspraak van 20 januari 2022 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] en [appellant sub 3] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden besluiten vernietigd en het college opgedragen om met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit te nemen. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de sauna, het ezelhok, het kippenhok, het houthok, de stacaravan ‘Weemoed’ en de pipowagens in strijd zijn met het bestemmingsplan. Het college is volgens de rechtbank bevoegd om handhavend op te treden, aangezien deze bouwwerken zijn opgericht zonder omgevingsvergunning, zodat sprake is van strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Verder heeft de rechtbank overwogen dat het college ten onrechte ervan is uitgegaan dat gebruik van een gebouw of bouwwerk als groepsaccommodatie niet verboden is. De besluiten van 22 juli 2020 zijn volgens de rechtbank niet deugdelijk gemotiveerd. De rechtbank heeft daaraan toegevoegd dat [appellant sub 2] met stukken heeft onderbouwd dat [partij C] diverse gebouwen/bouwwerken, waaronder de bed & breakfast, als groepsaccommodatie gebruikte en dat het college het gestelde gebruik als groepsaccommodatie nader had moeten onderzoeken. Nu het college dat heeft nagelaten, heeft hij onvoldoende onderzoek verricht naar de relevante feiten en heeft hij gehandeld in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat uit de omgevingsvergunning geen verplichting voortvloeit tot het landschappelijk inpassen van de inrichting. Die verplichting is niet opgenomen in de voorschriften bij de vergunning. Dat de landschappelijke inpassing op de tekening bij de omgevingsvergunning is aangegeven, maakt dit niet anders. Uit het geldende bestemmingsplan vloeit volgens de rechtbank evenmin een verplichting tot landschappelijke inpassing voort.
  
  
    Hoger beroep
  
  
  7. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de sauna, het ezelhok, het kippenhok, het houthok, de stacaravan "Weemoed" en de pipowagens in strijd zijn met artikel 14 van het bestemmingsplan. Het college wijst erop dat in de tabel "Recreatie - activiteiten" die is opgenomen in dat artikel oude, eerder vergunde rechten van Sleijbergweg 1 zijn opgenomen die in ieder geval ter plaatse zijn toegestaan. Verder wijst het college erop dat in de tabel "Recreatie - maten" in artikel 14.2.2 de maximale afmetingen zijn opgenomen zowel in relatie tot de oude rechten, zoals opgenomen in de tabel "Recreatie - activiteiten", als in relatie tot de bestemming "Recreatie". Dit betekent volgens het college dat ter plaatse van Sleijbergweg 1 een bedrijfswoning aanwezig mag zijn van 750 m³, een daarin aanwezige bed & breakfast, een centraal gebouw, drie trekkershutten van elk 15 m², maximaal 25 kampeerstaanplaatsen en maximaal 500 m² aan gebouwen ten behoeve van het recreatiebedrijf. Een redelijke uitleg van het bestemmingsplan brengt mee dat de term "bedrijfsgebouwen" in de tabel "Recreatie - maten" niet beperkt is tot het "centraal gebouw". De toegestane maximum 500 m² wordt volgens het college niet overschreden. Nu geen sprake is van strijdigheid met het bestemmingsplan, zijn de bouwwerken vergunningsvrij op grond van artikel 3, eerste en/of tweede lid, van bijlage II van het Bor.
  
  
    7.1.	Artikel 14.1 van de planregels luidt:
  
  
  
    "De voor "Recreatie" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
  
  
  a. recreatievoorzieningen ter plaatse van de functieaanduiding ‘specifieke vorm van recreatie - 1 t/m 27’;
  
  b. ondersteunende horeca;
  
  c. horeca 1 ter plaatse van de functieaanduiding ‘horeca’;
  
  d. centrale voorzieningen, uitsluitend ter plaatse van de gebiedsaanduiding ‘specifieke vorm van recreatie - centrale voorzieningen’;
  
  e. een woonboot, uitsluitend ter plaatse van de bouwaanduiding ‘specifieke bouwaanduiding- woonboot’;
  
  f. bestaande bedrijfswoningen;
  
  g. paden en parkeervoorzieningen en ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie parkeerplaats' een parkeerplaats;
  
  h. groenvoorzieningen;
  
  i. waterhuishoudkundige voorzieningen, waterlopen en waterpartijen en tevens ter plaatse van de aanduiding 'water' waterlopen en waterpartijen.
  
  
    
      
    
  
  
    Artikel 14.2.2 van de planregels luidt:
  
  
  
    "Voor het bouwen van gebouwen en bijbehorende bouwwerken gelden de volgende bepalingen:
  
  
  a. indien op de verbeelding een bouwvlak aangegeven is dan worden de gebouwen en bijbehorende bouwwerken binnen dat bouwvlak gebouwd;
  
  b. indien geen bouwvlak is aangegeven dan bedraagt de afstand van de gebouwen tot de zijdelingse perceelsgrens minimaal 2,5 meter;
  
  c. voor de toegestane activiteiten en maatvoering gelden de tabellen ‘Recreatie - activiteiten’ en ‘Recreatie-maten’.
  
  
    
      
    
  
  
    7.2.	Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag of een activiteit in strijd is met het plan. Wanneer een planregel duidelijk is dient deze omwille van de rechtszekerheid letterlijk te worden uitgelegd, omdat de rechtszekerheid vereist dat van wat in een plan is bepaald kan worden uitgegaan. Vergelijk onder meer de uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:607.
  
  
  
    7.3.	Aan de gronden van Sleijbergweg 1 is op de verbeelding de bestemming "Recreatie" en de functieaanduiding "specifieke vorm van recreatie - 23" toegekend. Op grond van artikel 14.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor "Recreatie" aangewezen gronden bestemd voor recreatievoorzieningen ter plaatse van de functieaanduiding "specifieke vorm van recreatie - 1 t/m 27". In artikel 14.1 is een tabel "Recreatie - activiteiten" opgenomen. In de vierde kolom is onder het kopje "toegestaan" aangegeven welke activiteiten zijn toegestaan. Bij nummer 23 is het adres van de minicamping vermeld en is in de vierde kolom aangegeven "bed & breakfast, maximaal 25 kampeerstaanplaatsen en 3 trekkershutten, centraal gebouw en bedrijfswoning". Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit artikel 14.1 en de daarin opgenomen tabel "Recreatie - activiteiten" ondubbelzinnig welke activiteiten ter plaatse zijn toegestaan, zodat voor een redelijke uitleg van die bepaling geen ruimte bestaat. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de sauna, het ezelhok, het kippenhok, het houthok, de stacaravan "Weemoed" en de pipowagens in strijd zijn met artikel 14 van het bestemmingsplan.
  
  
  
    Het betoog faalt.
  
  
  
    Incidenteel hoger beroep
  
  
  8.	[ appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat uit de omgevingsvergunning geen verplichting voortvloeit tot landschappelijke inpassing. [appellant sub 2] wijst erop dat omgevingsvergunningen worden verleend op grondslag van de aanvraag. Zowel de aanvraag als de bij die aanvraag behorende tekeningen maken onderdeel uit van de verleende vergunning. Hij wijst er verder op dat in de toelichting op de aanvraag wordt verwezen naar de situatietekening waarop de landschappelijke inpassing is aangegeven en dat in de tekst van de vergunning is aangegeven dat de gewaarmerkte stukken onderdeel uitmaken van de vergunning. Omdat de landschappelijke inpassing al onderdeel uitmaakt van de vergunning(stekening), was, anders dan de rechtbank heeft overwogen, een apart vergunningsvoorschrift niet nodig. Nu in afwijking van de vergunning wordt gehandeld, moet dit volgens [appellant sub 2] gezien worden als handelen zonder vergunning waartegen opgetreden kan worden. In dat verband verwijst hij naar de uitspraak van de Afdeling van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3116.
  
  
    8.1.	In het besluit van 16 april 2013 waarbij de omgevingsvergunning is verleend, staat dat deze wordt verleend onder de bepaling dat de gewaarmerkte stukken deel uitmaken van de vergunning. Een van deze gewaarmerkte stukken betreft een situatietekening van de minicamping. Daarop zijn tegenover de woning van [appellant sub 2] bomen ingetekend. [partij C] heeft ter zitting bevestigd dat daar bomen staan. [appellant sub 2] heeft daarop aangegeven dat die bomen hoog zijn en dat je erdoorheen kunt kijken. De Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat in de omgevingsvergunning eisen worden gesteld aan de inpassing zoals [appellant sub 2] voor ogen heeft. Daarbij is van belang dat op de situatietekening weliswaar bomen zijn ingetekend, maar onduidelijk is of die solide of doorlatend moeten zijn. De brief van 4 februari 2019 waar [appellant sub 2] ter zitting naar heeft verwezen en waarin staat dat de landschappelijke inpassing op de tekening behorende bij de omgevingsvergunning duidelijk is aangegeven middels diverse stroken van minimaal 5 meter breed, maakt dit niet anders. Die brief is immers geen gewaarmerkt stuk dat deel uitmaakt van de vergunning. Overigens heeft [partij C] ter zitting opgemerkt dat na overleg met de andere vennoten bekeken zou kunnen worden of en op welke manier aan de wens van [appellant sub 2] tegemoet kan worden gekomen. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat uit de omgevingsvergunning geen verplichting voortvloeit tot de door [appellant sub 2] gestelde landschappelijke inpassing.
  
  
  
    Het betoog faalt.
  
  
  
    Beslissingen van 5 september en 19 oktober 2022
  
  
  9. Het college heeft op 5 september 2022 opnieuw beslist op de bezwaren tegen het besluit van 13 september 2019. Het college heeft het bezwaar deels gegrond en deels ongegrond verklaard. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de op het perceel aanwezige sauna, ezelhok, kippenhok, houthok, de stacaravan "Weemoed" en de pipowagens zijn opgericht zonder omgevingsvergunning en dat deze bouwwerken moeten worden verwijderd of dat er een omgevingsvergunning voor moet worden verkregen. Ten aanzien van - voor zover hier van belang - het gebruik als groepsaccommodatie en de landschappelijke inpassing heeft het college vastgehouden aan zijn weigering om handhavend op te treden, omdat volgens hem geen sprake is van een overtreding op deze punten. Op 19 oktober 2022 heeft het college de huidige eigenaar van de minicamping, te weten [partij C], aangeschreven en gedreigd met verbeurte van een dwangsom.
  
  
    Besluiten in de zin van de Awb en begunstigingstermijn
  
  
  10.	[ appellant sub 3] betoogt dat de beslissingen van 5 september en 19 oktober 2022 geen besluiten zijn in de zin van de Awb, omdat deze niet op rechtsgevolg zijn gericht. Over de beslissing van 5 september 2022 voert hij aan dat bij een toegewezen handhavingsverzoek dit gemotiveerd moet worden met een opgelegde last onder dwangsom. Door dit na te laten ontbreekt het rechtsgevolg en is er geen sprake van een besluit. Een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom is onvoldoende, zo stelt [appellant sub 3]. Over de beslissing van 19 oktober 2022 voert hij aan dat gelet op de bewoordingen in die beslissing er geen last is opgelegd, maar dat het meer de status van een waarschuwing of vooraankondiging heeft. Ook als wel sprake is van een besluit in de zin van de Awb, is het besluit van 19 oktober 2022 in strijd met de rechtszekerheid, omdat er geen concrete begunstigingstermijn is opgelegd, zo stelt [appellant sub 3].
  
  
    10.1.	In de beslissing van 5 september 2022 concludeert het college dat handhavend moet worden opgetreden tegen een aantal op het perceel aanwezige bouwwerken die zonder omgevingsvergunning zijn opgericht en dat aan de overtreder een voornemen tot last onder dwangsom wordt opgelegd. Naar het oordeel van de Afdeling is de beslissing van 5 september 2022 onvolledig, omdat daarin alleen de gemaakte bezwaren (deels) gegrond worden verklaard zonder dat voor de besluiten van 13 september 2019 een nieuw besluit in de plaats wordt gesteld. Een dergelijk nieuw besluit heeft het college genomen op 19 oktober 2022. Weliswaar heeft [appellant sub 3] op zichzelf terecht betoogd dat de beslissing van 5 september 2022 een onvolledige beslissing op bezwaar is, maar dit laat onverlet dat het gaat om een besluit in de zin van de Awb, nu het strekt tot (hernieuwde) afdoening van de bezwaarschriften waarin een last onder dwangsom is opgelegd. De beslissingen van 5 september 2022 en 19 oktober 2022 moeten namelijk worden beschouwd als samenstellende bestanddelen van één nieuw besluit op bezwaar. Dat de beslissing van 19 oktober 2022 eerst geruime tijd na de beslissing van 5 september 2022 is genomen, doet aan die samenhang niet af en leidt ook niet tot een ander oordeel. Op dit punt verwijst de Afdeling naar haar uitspraak van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2843. In de beslissing van 19 oktober 2022 heeft het college [partij C] alsnog gelast om de overtredingen te beëindigen. Daarin staat immers dat binnen een termijn van zes weken de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo dient te worden beëindigd en beëindigd te worden gehouden. Anders dan [appellant sub 3] betoogt, heeft de beslissing hierdoor rechtsgevolg en gaat het ook in dat opzicht om een besluit.
  
  
  
    Het betoog faalt in zoverre.
  
  
  
    10.2.	Zoals op de zitting aan de orde is geweest, is met de besluiten van 5 september en 19 oktober 2022 besloten op de bezwaren [appellant sub 2] en [appellant sub 3]. Deze besluiten worden, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht voorwerp te zijn van dit geding.
  
  
  
    10.3.	Wat betreft het betoog van [appellant sub 3] dat geen concrete begunstigingstermijn is opgelegd in het besluit van 19 oktober 2022, overweegt de Afdeling als volgt. De Afdeling begrijpt [appellant sub 3] zo dat hij betoogt dat ten aanzien van de aanwezige bouwwerken geen concrete begunstigingstermijn is opgelegd, omdat in het besluit van 19 oktober 2022 staat: "U hoeft de genoemde bouwwerken nog niet te verwijderen totdat uitspraak wordt gedaan in de hoger beroepsprocedure. De mogelijkheid is immers aanwezig dat de bouwwerken of een aantal van de bouwwerken, wel binnen de regels van het bestemmingsplan kunnen vallen." De Afdeling begrijpt dit zo dat het college ten aanzien van bouwen niet de eerder in het besluit genoemde termijn van zes weken aan de last heeft willen verbinden, maar de begunstigingstermijn afhankelijk heeft gesteld van de uitkomst van deze procedure.
  
  
  
    10.4.	Ingevolge artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb wordt bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Aan het college komt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn enige vrijheid toe. Volgens jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 24 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2589), geldt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn echter als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Voor de vraag of een begunstigingstermijn in redelijkheid kan worden gesteld, is slechts van belang of binnen die termijn aan de last kan worden voldaan. Zie bij wijze van voorbeeld de uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:330. De begunstigingstermijn dient er toe de overtreder in de gelegenheid te stellen de last uit te voeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
  
  
  
    10.5.	Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat voor het verwijderen van de bouwwerken de uitspraak van de Afdeling in deze procedure moet worden afgewacht. De omstandigheid dat het college [partij C] de gelegenheid wil geven om in afwachting van de uitkomst van deze procedure nog geen uitvoering aan de last te hoeven geven, doet er niet aan af dat [partij C] de overtreding eerder kan beëindigen. Ten overvloede merkt de Afdeling daarbij op dat ten tijde van het besluit van 19 oktober 2022 in deze procedure nog geen zitting was gepland. De begunstigingstermijn is dan ook afhankelijk gesteld van een onzekere toekomstige gebeurtenis. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling dan ook van oordeel dat ten aanzien van bouwen in strijd met artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb een te lange en onvoldoende concrete begunstigingstermijn is opgenomen.
  
  
  
    Het betoog slaagt in zoverre.
  
  
  
    Motivering groepsaccommodatie
  
  
  11.	[ appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat het niet kunnen vaststellen dat de bed & breakfast wordt gebruikt als groepsaccommodatie onvoldoende is gemotiveerd in het besluit op bezwaar, omdat anders dan in de aangevallen uitspraak is overwogen, hier geen nader onderzoek naar is verricht. [appellant sub 2] voert aan dat ten onrechte wordt geconcludeerd dat er op het perceel geen gebouwen aanwezig zijn die als groepsaccommodatie dienen. Hij stelt dat uit eerdere controles en de teksten op de website en sociale media van de minicamping volgt dat sprake is van een gebouw met een ruimte van gemeenschappelijke voorzieningen, dat deze ruimte is bedoeld voor medegebruik voor activiteiten in groepsverband en dat deze ruimte wordt aangeboden voor groepen vanaf tien personen. Volgens [appellant sub 2] blijkt niet dat er onderzoek heeft plaatsgevonden naar het strijdige gebruik door bijvoorbeeld bestudering van de website en sociale media van de minicamping. Ook is geen inzage gevraagd in de administratie van de exploitant. Voor zover er al controles hebben plaatsgevonden is niet duidelijk waarop is gecontroleerd, op welke tijdstippen de controles zijn gehouden en wat precies is bekeken om de vaststellingen te kunnen doen. Een verslag van eventuele controles ontbreekt, zo stelt [appellant sub 2].
  
  
    11.1.	Op grond van artikel 1.20 van de planregels wordt onder "bed & breakfast" verstaan: "een horecagelegenheid ondergeschikt aan een woning, die in hoofdzaak bestaat uit het verstrekken van nachtverblijf voor korte tijd en waarbij het verstrekken van maaltijden en/of dranken aan de logerende gasten (daaraan) ondergeschikt is;"
  
  
  
    Op grond van artikel 1.62 wordt onder "groepsaccommodatie" verstaan: "een (gedeelte van een) gebouw bestemd voor periodiek recreatief nachtverblijf door regelmatig wisselende groepen en met permanent daarvoor ingerichte ruimten met gemeenschappelijke voorzieningen en/of voor gemeenschappelijk gebruik, waaronder medegebruik in groepsverband voor seminars, vergaderingen, trainingen, teambuildings- activiteiten of voor daarmee naar aard, omvang en uitstraling gelijk te stellen andere dagrecreatieve groepsactiviteiten;"
  
  
  
    11.2.	Volgens het besluit op bezwaar is op het perceel geen (gedeelte van een) gebouw aanwezig dat bestemd is voor en permanent is ingericht als groepsaccommodatie. Het gebruik van een (gedeelte van een) gebouw als groepsaccommodatie is niet toegestaan. Een dergelijk gebruik werd overigens ook niet geconstateerd. De bed & breakfast is ter plaatse toegestaan met een maximum van 10 bedden, zo staat in dat besluit.
  
  
  
    11.3.	Het college heeft toegelicht dat de minicamping is opgenomen in de controlerondes van toezichthouders met een frequentie van twee keer per week en dat uit deze controles geen overtredingen zijn gebleken. Ter zitting heeft het college nader toegelicht dat bij die rondes is gecontroleerd op overlast in de vorm van geluid, geur en het aantal mensen dat gebruik maakt van de bed & breakfast. Het college heeft aangegeven uit de controlerapportages niet te kunnen achterhalen op wat voor wijze de controles hebben plaatsgevonden.
  
  
  
    De Afdeling overweegt dat uit de stukken in het dossier en de toelichting van het college volgt dat na de aangevallen uitspraak van de rechtbank geen gericht onderzoek is gedaan naar de wijze waarop de bed & breakfast de afgelopen tijd in gebruik was door gasten van de minicamping en de wijze waarop de bed & breakfast als zodanig was ingericht. Verder is niet gebleken wanneer de controles hebben plaatsgevonden. In dat verband is van belang dat [appellant sub 2] heeft aangegeven dat hij vooral overlast ervaart in de avonden en weekenden van gasten van de minicamping. Van de verrichte controles heeft het college ook geen controlerapportages overgelegd. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat het college niet aantoonbaar voldoende onderzoek heeft verricht naar het gebruik van de bed & breakfast als groepsaccommodatie.
  
  
  
    Het betoog slaagt.
  
  
  
    Hoogte dwangsom
  
  
  12.	[ appellant sub 3] betoogt dat de hoogte van de dwangsom erg laag is voor een overtreding door een bedrijf. Hij wijst erop dat voor lichtere overtredingen door particulieren veelal hogere dwangsommen worden opgelegd. De hoogte van de dwangsom zal een onvoldoende financiële prikkel geven om aan de last te voldoen.
  
  
    12.1.	Het opleggen van een last onder dwangsom heeft als doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet zo’n prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De dwangsom bedraagt € 2.000,00 per constatering met een maximum van € 8.000,00. Op grond van artikel 5:32b, derde lid, van de Awb moeten de bedragen in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. [appellant sub 3] heeft niet geconcretiseerd dat de aan de last verbonden dwangsom te laag is. De vergelijking die hij maakt met de door hem gestelde en overigens niet geconcretiseerde, overtredingen door particulieren zijn in dat opzicht niet doorslaggevend.
  
  
  
    Het betoog faalt.
  
  
  
    Besluit van 28 november 2022
  
  
  13. Bij besluit van 28 november 2022 heeft het college de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom verlengd tot twee weken nadat de Afdeling uitspraak heeft gedaan in deze zaak. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
  
  
    Verlenging begunstigingstermijn
  
  
  14.	[ appellant sub 2] is het niet eens met de verlenging van de begunstigingstermijn. Volgens hem is niet in te zien waarom enkel het beëindigen van het gebruik van deze bouwwerken niet binnen de gestelde zes weken had kunnen plaatsvinden. Verder stelt [appellant sub 2] dat door de begunstigingstermijn afhankelijk te stellen van de uitspraak van de Afdeling, de lengte van de begunstigingstermijn niet op voorhand vaststaat en zich mogelijk tot ver in de toekomst uitstrekt. In dat verband verwijst hij naar de uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3590. Tot slot voert [appellant sub 2] onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 6 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2797, aan dat verlenging van de begunstigingstermijn niet kan worden gebruikt om de uitkomst van een ingesteld beroep af te wachten.
  
  
    14.1.	De begunstigingstermijn is met het besluit van 28 november 2022 verlengd tot twee weken na de uitspraak van de Afdeling in deze procedure. De verlenging is bedoeld om [partij C] de gelegenheid te geven om in afwachting van de uitkomst van deze procedure nog geen uitvoering aan de last te hoeven geven. De vraag of het college hangende een procedure de begunstigingstermijn mag verlengen tot na afloop van de procedure hangt af van de aard van de overtreding en de bij het besluit betrokken belangen. Op dit punt verwijst de Afdeling naar haar uitspraak van de Afdeling van 6 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2231.
  
  
  
    14.2.	Het college heeft ter zitting toegelicht dat verlenging van de begunstigingstermijn is gebaseerd op het beperken van het financieel nadeel van [partij C], waarbij zijn belangen volgens het college zwaarder wegen dan de belangen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3], omdat bij controles is gebleken dat geen sprake was van geur- en geluidsoverlast. Gelet op wat in 11.3 is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat de belangen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] onvoldoende zijn afgewogen bij de verlenging van de begunstigingstermijn. Gelet op het vorenstaande heeft het college het verzoek om de begunstigingstermijn te verlengen niet mogen toewijzen.
  
  
  
    Het betoog slaagt.
  
  
  
    14.3.	Ter zitting is van de zijde van [appellant sub 2] te kennen gegeven dat hij omwille van de goede verstandhouding eraan hecht dat de rechtsgevolgen van dit besluit in stand blijven, zodat niet met terugwerkende kracht dwangsommen worden verbeurd. Gelet hierop en met het oog op het belang van een finale beslechting van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om te bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 28 november 2022 in stand blijven.
  
  
  15.	[ appellant sub 3] heeft tegen het besluit van 28 november 2022 geen gronden aangevoerd. Al hierom is het beroep tegen dat besluit ongegrond.
  
  
    Slotoverwegingen
  
  
  16. Het hoger beroep van het college en het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] zijn ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet, voor zover aangevallen, worden bevestigd.
  
  17. De beroepen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] tegen de besluiten van 5 september en 19 oktober 2022 zijn gegrond. Deze besluiten zijn in strijd met de artikelen 5:32a en 3:2 van de Awb en moeten worden vernietigd. Het college moet een nieuw besluit op bezwaar nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen.
  
  18. Het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 28 november 2022 is gegrond. Dit besluit is in strijd met artikel 3:2 van de Awb en moet worden vernietigd. De Afdeling ziet evenwel aanleiding om te bepalen dat de rechtsgevolgen daarvan in stand blijven. Het beroep van [appellant sub 3] tegen het besluit van 28 november 2022 is ongegrond.
  
  19. Het college moet de proceskosten van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] vergoeden. Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb wordt van het college griffierecht geheven voor het instellen van hoger beroep.
  
  
    Beslissing
  
  
  
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
  
  
  
    I.	verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Land van Cuijk ongegrond;
  
  
  
    II.	verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] ongegrond;
  
  
  
    III.	verklaart de beroepen van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] en [appellant sub 3] tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Land van Cuijk van 5 september 2020 met kenmerk Z/22/075722 D/22/1171746, en 19 oktober 2020 met kenmerk Z/221075722 D/22/1615128, gegrond;
  
  
  
    IV.	vernietigt de onder III genoemde besluiten;
  
  
  
    V.	verklaart het beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Land van Cuijk van 28 november 2022 met kenmerk Z/22/018009 D/22/1643034, gegrond;
  
  
  
    VI.	vernietigt het onder V genoemde besluit;
  
  
  
    VII.	bepaalt dat de rechtsgevolgen van het onder V genoemde besluit geheel in stand blijven;
  
  
  
    VIII.	verklaart het door [appellant sub 3] tegen het onder V genoemde besluit ongegrond;
  
  
  
    IX.	veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Land van Cuijk tot vergoeding van:
  
  
  - bij [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.511,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
  
  - bij [appellant sub 3] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.092,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
  
  
    X.	bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Land van Cuijk een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
  
  
  
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A. van Helvoort, griffier.
  
  
  
    w.g. Venemalid van de enkelvoudige kamer
  
  
  
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
  
  
  
    Uitgesproken in het openbaar op 26 juli 2023
  
  
  
    877