ECLI:NL:RVS:2023:1639, Raad van State, 26-04-2023, 201807846/4/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-04-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij tussenuitspraak van 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1263, heeft de Afdeling de raad van de gemeente Haarlemmermeer opgedragen om binnen 26 weken na de verzending van de tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken te herstellen in het besluit van 19 juli 2018 tot vaststelling van het exploitatieplan "Badhoevedorp De Veldpost". De Afdeling heeft in de tussenuitspraak gebreken geconstateerd in het bestreden besluit van 19 juli 2018 tot vaststelling van het exploitatieplan "Badhoevedorp De Veldpost". Naar aanleiding van de tussenuitspraak heeft de raad met het herstelbesluit van 5 november 2020 het exploitatieplan in gewijzigde vorm opnieuw vastgesteld en nader onderbouwd. Dit herstel heeft betrekking op twee onderdelen. De gebreken die in de tussenuitspraak onder 14.2 en 14.3 zijn benoemd, gaan over de taxatie van de inbrengwaarde van de gronden van Kennemerland Beheer. Op dit punt heeft de raad het exploitatieplan nader onderbouwd met een aanvulling op het taxatierapport.

201807846/4/R1.
    Datum uitspraak: 26 april 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Kennemerland Beheer B.V., gevestigd te Haarlem,
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Haarlemmermeer,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij tussenuitspraak van 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1263, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 26 weken na de verzending van de tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken te herstellen in het besluit van 19 juli 2018 tot vaststelling van het exploitatieplan "Badhoevedorp De Veldpost". Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    Bij besluit van 5 november 2020 (hierna: het herstelbesluit) heeft de raad het exploitatieplan gewijzigd vastgesteld teneinde de gebreken die in de tussenuitspraak zijn geconstateerd te herstellen.
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft Kennemerland Beheer een zienswijze naar voren gebracht.
    Kennemerland Beheer en de raad hebben nader stukken ingediend.
    De Afdeling heeft partijen per brief laten weten in de nadien ingediende stukken aanleiding te zien voor een nader onderzoek ter zitting. In diezelfde brief is medegedeeld dat aan mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen in verband met het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd eervol ontslag zal worden verleend, met als gevolg dat zij niet meer aan de
    behandeling van deze zaak kan deelnemen en daarom als voorzitter van de zittingskamer wordt vervangen door mr. E. Helder.
    De Afdeling heeft de zaak ter nadere zitting behandeld op 6 oktober 2021, waar Kennemerland Beheer, vertegenwoordigd door mr. W.J.E. van der Werf en mr. R.T. Wiegerink, beiden advocaat te Den Haag, en [gemachtigde A], [gemachtigde B], [gemachtigde C] en [gemachtigde D], en de raad, vertegenwoordigd door mr. J.C. Binnerts, advocaat te Haarlem, drs. K.W.J. Wagemakers en T.A. te Winkel, zijn verschenen.
    De Afdeling heeft partijen vervolgens per brief medegedeeld dat mr. B.J. Schueler op 20 januari 2023 is overleden en dat mr. B. Meijer hem als lid van de zittingskamer vervangt.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De Afdeling heeft in de tussenuitspraak gebreken geconstateerd in het bestreden besluit van 19 juli 2018 tot vaststelling van het exploitatieplan "Badhoevedorp De Veldpost". Bij de tussenuitspraak heeft de Afdeling de raad opgedragen deze gebreken te herstellen.
    Naar aanleiding van de tussenuitspraak heeft de raad met het herstelbesluit van 5 november 2020 het exploitatieplan in gewijzigde vorm opnieuw vastgesteld en nader onderbouwd. Dit herstel heeft betrekking op twee onderdelen.
    De gebreken die in de tussenuitspraak onder 14.2 en 14.3 zijn benoemd, gaan over de taxatie van de inbrengwaarde van de gronden van Kennemerland Beheer. Op dit punt heeft de raad het exploitatieplan nader onderbouwd met een aanvulling op het taxatierapport. Op basis hiervan komt de raad in het herstelbesluit van 5 november 2020 op dezelfde inbrengwaarde uit als in het oorspronkelijke besluit van 20 mei 2020.
    Het gebrek dat in de tussenuitspraak onder 19.1 is benoemd, gaat over tabel 12, waarin de exploitatiebijdrage is berekend. Op de zitting van 17 februari 2020 had de raad erkend dat niet alle getallen in tabel 12 correct zijn. In het herstelbesluit van 5 november 2020 heeft de raad deze tabel gewijzigd vastgesteld en voorzien van een toelichting.
    2.       Het herstelbesluit is ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) mede onderwerp van het geding.
    Het besluit van 19 juli 2018
    3.       Gelet op wat in de tussenuitspraak is overwogen onder 14.2, 14.3 en 19.1, is het besluit van de raad van 19 juli 2018 tot vaststelling van het exploitatieplan "Badhoevedorp De Veldpost" niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen en daarmee in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Om die reden is het beroep tegen dit besluit gegrond en moet het besluit worden vernietigd.
    Het herstelbesluit
    4.       Kennemerland Beheer kan zich om verschillende redenen niet met het herstelbesluit verenigen.
    5.       Zij voert allereerst aan dat de raad zich bij het nemen van het herstelbesluit ten onrechte heeft gebaseerd op feiten en omstandigheden die op dat moment verouderd waren. Zij heeft daarbij het oog op het feit dat de raad bij het herstelbesluit heeft vastgehouden aan de peildatum die ook is gehanteerd in het besluit van 19 juli 2018. Verder wijst zij op het feit dat in het kader van het herstelbesluit geen recente referentietransacties zijn vermeld en beoordeeld. Ook had de raad volgens Kennemerland Beheer rekening moeten houden met het feit dat inmiddels op 3 april 2020 (Staatscourant van 30 april 2020, nr. 23036) een Koninklijk Besluit tot aanwijzing ter onteigening is genomen. Daardoor had een vaststelling van de inbrengwaarden van de gronden moeten plaatsvinden op basis van volledige schadeloosstelling als bedoeld in de onteigeningswet, aldus Kennemerland Beheer.
    5.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 24 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ8428, onder 8.1, geldt in het algemeen dat het bestuursorgaan bij herstel van een gebrek in het kader van een bestuurlijke lus mede acht dient te slaan op inmiddels gewijzigde feiten en omstandigheden. Dit beginsel kan onder omstandigheden echter uitzondering lijden. Naar het oordeel van de Afdeling doet zich in dit geval een dergelijke uitzondering voor. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het herstelbesluit een correctie vormt van het oorspronkelijke exploitatieplan van 19 juli 2018 en voor dat plan in de plaats komt. In het besluit van 19 juli 2018 is 1 januari 2017 als peildatum gehanteerd. Uit de tussenuitspraak vloeit niet voort dat die peildatum onjuist is of mogelijk onjuist is. Onder die omstandigheid was de raad, mede in aanmerking genomen dat artikel 6.15 van de Wet ruimtelijke ordening een jaarlijkse herziening van het exploitatieplan verlangt, niet gehouden om een andere peildatum dan de datum van 1 januari 2017 te hanteren. Om dezelfde reden was de raad niet verplicht bij het herstelbesluit nieuwe referentietransacties in aanmerking te nemen en bij de vaststelling van de inbrengwaarden uit te gaan van een volledige schadeloosstelling.
    6.       Kennemerland Beheer betoogt verder dat de raad (ook) in het herstelbesluit de prijs per m2 van de gronden die zij inbrengt veel te laag heeft getaxeerd. Zij heeft in dat verband drie rapporten overgelegd, te weten van taxateur BaseValue in Elburg, van Overwater Grondbeleid Adviesbureau in Strijen en van Makelaarskantoor Leonard in Dordrecht. Deze rapporten gaan ervan uit dat de met het bestemmingsplan "Badhoevedorp De Veldpost" op de gronden gelegde bestemmingen moeten worden "geëlimineerd" en waardering dient plaats te vinden op basis van de voorheen geldende agrarische bestemming, waarbij rekening wordt gehouden met de verwachting dat die bestemming zou worden gewijzigd. De Afdeling zal hierna bespreken of zij dit uitgangspunt in de door Kennemerland Beheer overgelegde rapporten correct acht. Op de nadere zitting heeft Kennemerland Beheer verduidelijkt dat haar primaire standpunt is dat de bestemming "Sport-2" bij de bepaling van de inbrengwaarden van de gronden van Kennemerland Beheer moet worden geëlimineerd. Subsidiair stelt zij zich op het standpunt dat zelfs als niet zou worden uitgegaan van eliminatie van de sportbestemming, gelet op de bevindingen in de door haar ingebrachte rapporten uitgegaan zou moeten worden van een hogere waarde van de gronden.
    6.1.    Over de  vraag of - kort weergegeven - al dan niet moet worden uitgegaan van eliminatie van de bestemming "Sport-2" overweegt de Afdeling als volgt. De eerste vraag waarvoor de Afdeling zich in dat verband ziet gesteld, is of het voorziene sport- en groengebied, als voorzien in de bestemmingsplannen "Badhoevedorp Veldpost" en "Badhoevedorp Lijnden-Oost", valt aan te merken als een overheidswerk als bedoeld in art. 40c van de onteigeningswet. De Afdeling beantwoordt die vraag bevestigend. Het sport- en groengebied zal door de gemeente voor haar rekening en risico worden aangelegd. De in dat kader aan te leggen sportvelden en bijbehorende voorzieningen, inclusief de daar door de gemeente bouwrijp te maken gronden alwaar de te realiseren clubgebouwen met de daarbij behorende kleedkamers en bijbehorende voorzieningen zullen worden gebouwd, zullen door de gemeente aan de desbetreffende sportclubs worden verhuurd. Weliswaar zullen bedoelde clubgebouwen voor rekening en risico van de sportclubs worden gerealiseerd, maar dat geschiedt op door de gemeente voor haar rekening en risico bouwrijp te maken gronden en het oppervlak van deze aldus te bebouwen gronden is ten opzichte van het oppervlak van de gehele sportvoorziening beperkt.
    6.2.    De volgende vraag die moet worden beantwoord, is of de in 2005 tussen de gemeente, de Staat, de provincie Noord-Holland, de gemeente Amsterdam en Regionaal Orgaan Amsterdam en Schiphol Nederland B.V. gesloten "overeenkomst omlegging A9 te Badhoevedorp" (hierna te noemen: de Bestuursovereenkomst) moet worden beschouwd als een plan voor een overheidswerk als in artikel 40c van de onteigeningswet bedoeld. Deze bestuursovereenkomst heeft onder meer als doel de afspraken tussen de daarbij betrokken partijen met betrekking tot de realisatie van het zogenoemde Deelproject ontwikkelingslocaties vast te leggen; zie de zogenoemde considerans van de Bestuursovereenkomst. Het Deelproject ontwikkelingslocaties omvat een bouwprogramma, waartoe ook de locatie Wildenhorst behoort. Die locatie, waarvan het exploitatieplangebied en de daarbinnen gelegen gronden van Kennemerland Beheer deel uitmaken, behelst een sportpark van circa 14 hectare binnen de contouren van de Groene Carré-Noord. De uitwerking, "engineering", ontwikkeling en realisatie van het Deelproject ontwikkelingslocaties zullen onder verantwoordelijkheid van de gemeente plaatsvinden; zie artikel 5 van de Bestuursovereenkomst. Met de uit de realisering van het Deelproject ontwikkelingslocaties te genereren opbrengsten zal de gemeente haar bijdrage aan de omlegging van de A9 met bijbehorende werken voldoen; zie artikel 6 van de Bestuursovereenkomst. Met het oog op onder meer de realisering van het Deelproject ontwikkelingslocaties nemen de partijen bij de Bestuursovereenkomst, met behoud overigens van hun publiekrechtelijke verantwoordelijkheden, een inspanningsverplichting op zich voor het verkrijgen van de voor die realisering noodzakelijke publiek- en privaatrechtelijke medewerking; zie artikel 10 van de Bestuursovereenkomst. Aan de Bestuursovereenkomst is als bijlage ook een kaart gehecht, waarop de locatie Wildenhorst, waartoe het exploitatieplangebied en de daarbinnen gelegen gronden van Kennemerland Beheer behoren, en het daarvoor geldende bouwprogramma, bestaande uit een sportpark van 14 hectare binnen de contouren van de Groene Carré-Noord, staan aangegeven.
    6.3.    In het daarna door de raad op 12 juni 2008 vastgestelde Masterplan Badhoevedorp, dat de ruimtelijke, functionele en financiële kaders voor de verdere ontwikkeling van de ontwikkelingslocaties, als bedoeld in de Bestuursovereenkomst, bevat, wordt aangegeven dat de sportvoorzieningen, die in Schuilhoeve en verspreid door Badhoevedorp zijn gesitueerd, worden samengevoegd in de parkstrook ten zuiden van Badhoevedorp. Dat gebied wordt daarin aangeduid als "De Veldpost". In het Masterplan is ook een afbeelding opgenomen, waarin ter plaatse van het exploitatieplangebied en de gronden van Kennemerland Beheer, maar ook ter plaatse van gronden buiten het exploitatieplangebied, een sport- en recreatiefunctie wordt aangeduid.
    6.4.    In het vervolgens door de raad op 4 juli 2013 vastgestelde bestemmingsplan "Badhoevedorp Lijnden-Oost" is - in afwijking van hetgeen daarover is aangegeven in de Bestuursovereenkomst en het Masterplan - ter plaatse van een strook grond ten noorden van de daarin met de bestemming "Sport-2" voorziene sportlocatie De Veldpost, grenzend aan de Spaarnwoudertocht, niet in een sportpark voorzien, maar in een natuurbestemming. Op de gronden direct ten zuiden daarvan, waaronder het exploitatieplangebied en de daarbinnen gelegen gronden van Kennemerland Beheer, is in dat bestemmingsplan - conform de Bestuursovereenkomst en het Masterplan - in de bestemming "Sport-2" voorzien. Het exploitatieplangebied en de gronden met de bestemming "Sport-2" bestrijken overigens ook een kleiner gebied dan de gronden waaraan in het Masterplan de functie sport- en recreatie is toegekend. De bestemming "Sport-2", als opgenomen in het bestemmingsplan "Badhoevedorp Lijnden-Oost", is bij uitspraak van de Afdeling van 2 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1163, echter gedeeltelijk vernietigd omdat ter zake geen exploitatieplan was vastgesteld en ook niet uitdrukkelijk was besloten geen exploitatieplan vast te stellen. In het hierna op 19 juli 2018 vastgestelde en vervolgens ook onherroepelijk geworden bestemmingsplan "Badhoevedorp De Veldpost" is opnieuw de bestemming "Sport-2" aan deze gronden toegekend. Tegelijk met de vaststelling van dit bestemmingsplan is het voorliggende exploitatieplan vastgesteld.
    6.5.    In het licht van het bovenstaande is de Afdeling van oordeel dat de Bestuursovereenkomst niet kan worden beschouwd als een voldoende concreet plan voor een overheidswerk als in artikel 40c van de onteigeningswet bedoeld. Immers, het sportpark waarop de Bestuursovereenkomst betrekking had, was ook voorzien op gronden ten noorden van het exploitatieplangebied en ten zuiden van de Spaarnwoudertocht. Deze gronden maken geen deel uit van het exploitatieplangebied en het plangebied van het bestemmingsplan "Badhoevedorp De Veldpost", maar van het bestemmingplan "Badhoevedorp Lijnden-Oost", in welk bestemmingsplan aan die gronden een natuurbestemming is toegekend. Aldus kan niet worden aangenomen dat de bestemming "Sport-2", zoals in het bestemmingsplan "Badhoevedorp De Veldpost" voor het exploitatieplangebied en de daarin gelegen gronden van Kennemerland Beheer voorzien, door niets anders is bepaald dan de Bestuursovereenkomst; vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 15 januari 2016, ECLI:NL:HR:2016:25, onder 3.6.1. Na de totstandkoming van de Bestuursovereenkomst heeft immers een nadere afweging plaatsgevonden met betrekking tot de exacte situering van het in de Bestuursovereenkomst bedoelde sportpark. Die nadere afweging heeft ertoe geleid dat (delen van) gronden waarop de bij de Bestuursovereenkomst betrokken partijen een sportpark voorzagen, uiteindelijk daartoe niet zijn bestemd. De Afdeling ziet gelet op het voorgaande geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de bestemming "Sport-2" bij de vaststelling van de inbrengwaarden van de gronden van Kennemerland Beheer niet met overeenkomstige toepassing van artikel 40c van de onteigeningswet dient te worden geëlimineerd.
    6.6.    Over de betekenis die volgens Kennemerland Beheer aan de door haar ingebrachte rapporten moet worden toegekend, overweegt de Afdeling het volgende. Gelet op het oordeel zoals onder 6.5 weergegeven komt de Afdeling tot de conclusie dat in de door Kennemerland Beheer overgelegde rapporten ten onrechte is uitgegaan van toepassing van - kort gezegd - eliminatie van de sportbestemming. Verder betreffen de transacties waarop deze rapporten mede zijn gebaseerd, gronden in gebieden die niet in ieder opzicht vergelijkbaar zijn met het exploitatieplangebied. Daarbij heeft de Afdeling zowel het oog op de geografische ligging als op de vraag welke ontwikkelingen voor de gronden in de lijn der verwachtingen liggen. Ook in wat Kennemerland Beheer in het bijzonder heeft aangevoerd over de transacties die door partijen worden aangeduid als "Gijzenberg (A)" en "Badhorst (G)", ziet de Afdeling onvoldoende aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid van de dienaangaande plaats gevonden hebbende beoordeling in het herstelbesluit. Voor zover Kennemerland Beheer betoogt dat de raad er ten onrechte van uitgaat dat bij de transactie "Gijzenberg (A)" vergoedingen in de koopsom zijn verwerkt die verband houden met een mogelijke onteigening, stelt de Afdeling vast dat uit de stukken niet duidelijk blijkt dat dit daadwerkelijk het geval is. De Afdeling acht het mede gelet op het tijdstip van de transactie echter aannemelijk dat een mogelijke onteigening in meerdere of mindere mate een rol heeft gespeeld bij de totstandkoming van de koopsom. In het licht daarvan bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad in het kader van zijn herstelbesluit een ander gewicht had moeten toekennen aan de transactie "Gijzenberg (A)". Over de transactie "Badhorst (G)" overweegt de Afdeling dat de raad door de verwijzing naar het addendum op het taxatierapport van ing. J. Statema van 29 juli 2020 voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de besluitvorming mede op die transactie mocht steunen. Daarbij zijn in het bijzonder de opmerkingen in het addendum over het aspect bodemverontreiniging van belang. Wat Kennemerland Beheer aanvoert geeft geen aanleiding om op dit punt aan de juistheid van het addendum te twijfelen. De Afdeling wijst bij het voorgaande ook op haar uitspraak van 8 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:494, onder 16 tot en met 16.3.
    6.7.    Het geheel overziend is de Afdeling van oordeel dat het betoog van Kennemerland Beheer geen aanknopingspunten biedt om te veronderstellen dat de raad in het herstelbesluit van een te lage prijs per m2 is uitgegaan.
    7.       Het voorgaande leidt de Afdeling tot de conclusie dat het beroep van rechtswege tegen het herstelbesluit niet slaagt.
    Redelijke termijn
    8.       Kennemerland Beheer heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Daarbij heeft zij het oog op de duur van de procedure bij de Afdeling, en met name op het feit dat de Afdeling, nadat zij op de hoogte was gesteld van het herstelbesluit, meer dan twee jaar nodig heeft gehad om een einduitspraak te doen.
    9.       De redelijke termijn die uitgangspunt is voor de afdoening van bestuursrechtelijke geschillen die, zoals dit geschil, één rechterlijke instantie omvatten, bedraagt twee jaar gerekend vanaf de ontvangst van het beroepschrift. Die termijn is in dit geval ruimschoots overschreden. De Afdeling heeft weliswaar binnen twee jaar na ontvangst van het beroep de tussenuitspraak gedaan, maar de einduitspraak heeft na ontvangst van het herstelbesluit meer dan een jaar op zich laten wachten. In verband met dat laatste moet worden geoordeeld dat het de Afdeling is die verantwoordelijk is voor het overschrijden van de redelijke termijn. De termijnoverschrijding moet daarom worden toegerekend aan de Staat (de minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties).
    10.     Uitgaande van een schadebedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, zal de Afdeling de Staat veroordelen tot een schadevergoeding van € 3.000,00.
    Conclusie
    11.     Het beroep tegen het herstelbesluit is ongegrond. De Afdeling zal de Staat veroordelen tot een schadevergoeding wegens het overschrijden van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.
    Proceskosten
    12.     De raad moet de proceskosten in beroep vergoeden. De Staat moet de proceskosten met betrekking tot het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn vergoeden. Voor het indienen van dat verzoek wordt 1 punt toegekend, met een wegingsfactor 0,5.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep tegen het besluit van 19 juli 2018 tot vaststelling van het exploitatieplan "Badhoevedorp De Veldpost" gegrond;
    II.       vernietigt het onder I. bedoelde besluit van 19 juli 2018 tot vaststelling van het exploitatieplan "Badhoevedorp De Veldpost";
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van 5 november 2020 tot gewijzigde vaststelling van het exploitatieplan "Badhoevedorp De Veldpost" ongegrond;
    IV.      veroordeelt de Staat der Nederlanden tot een schadevergoeding aan Kennemerland Beheer B.V. van € 3.000,00;
    V.       veroordeelt de raad van de gemeente Haarlemmermeer tot vergoeding van bij Kennemerland Beheer B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.929,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    VI.      veroordeelt de Staat der Nederlanden tot vergoeding van bij Kennemerland Beheer B.V. in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 418,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat de raad van de gemeente Haarlemmermeer aan Kennemerland Beheer B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van € 338,00.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.S.S. Hupkes, griffier.
    w.g. Helder
    voorzitter      
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2023
    635-195