ECLI:NL:RVS:2025:639, Raad van State, 19-02-2025, 202402978/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-02-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 januari 2023 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een verzoek van [appellant] om hem het Nederlanderschap te verlenen afgewezen. [appellant] stelt afkomstig te zijn uit Rusland en geboren te zijn op [geboortedatum] 1983. [appellant] heeft een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd in het kader van de Regeling afwikkeling nalatenschap oude Vreemdelingenwet. De staatssecretaris heeft het verzoek afgewezen, omdat hij twijfelt aan de identiteit en nationaliteit van [appellant]. De staatssecretaris heeft deze twijfel gebaseerd op een leeftijdsonderzoek dat in een eerdere door [appellant] gevoerde asielprocedure heeft plaatsgevonden. Uit het verslag van het leeftijdsonderzoek van 5 april 2001 volgt dat [appellant] ten tijde van zijn asielaanvraag van 11 maart 2000 meerderjarig moet zijn geweest en niet minderjarig zoals hij stelde. Op verzoek van de staatssecretaris heeft het Nederlands Forensisch Instituut in deze procedure een herbeoordeling van het leeftijdsonderzoek verricht.

202402978/1/V6.
    Datum uitspraak: 19 februari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 2 april 2024 in zaak nr. 23/3370 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 januari 2023 heeft de staatsecretaris een verzoek van [appellant] om hem het Nederlanderschap te verlenen (hierna: het verzoek) afgewezen.
    Bij besluit van 16 juni 2023 (hierna: het besluit) heeft de staatsecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 2 april 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 december 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.H. Hekman, advocaat te Utrecht, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. H.J. Metselaar, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] stelt afkomstig te zijn uit Rusland en geboren te zijn op [geboortedatum] 1983. [appellant] heeft een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd in het kader van de Regeling afwikkeling nalatenschap oude Vreemdelingenwet. De staatssecretaris heeft het verzoek afgewezen, omdat hij twijfelt aan de identiteit en nationaliteit van [appellant]. De staatssecretaris heeft deze twijfel gebaseerd op een leeftijdsonderzoek dat in een eerdere door [appellant] gevoerde asielprocedure heeft plaatsgevonden. Uit het verslag van het leeftijdsonderzoek van 5 april 2001 volgt dat [appellant] ten tijde van zijn asielaanvraag van 11 maart 2000 meerderjarig moet zijn geweest en niet minderjarig zoals hij stelde. Op verzoek van de staatssecretaris heeft het Nederlands Forensisch Instituut (hierna: het NFI) in deze procedure een herbeoordeling van het leeftijdsonderzoek verricht. Uit het deskundigenrapport van 6 december 2022 volgt dat het NFI heeft geconcludeerd dat het volledig uitgerijpt zijn van de sleutelbeenderen niet past bij een minderjarige leeftijd. Hiermee heeft het NFI de conclusie uit het verslag van het leeftijdsonderzoek bevestigd.
    Wettelijk kader en beleidskader
    2.       Het wettelijk kader en het beleidskader zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Oordeel van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris het verzoek terecht heeft afgewezen wegens twijfel aan de identiteit en nationaliteit van [appellant]. Aan dit oordeel heeft zij ten grondslag gelegd dat de staatssecretaris heeft voldaan aan zijn vergewisplicht door het verslag van het leeftijdsonderzoek te laten controleren door het NFI. Volgens de rechtbank kan het beroep van [appellant] op bewijsnood niet slagen, omdat uit de door hem overgelegde verklaring van de Russische ambassade van 15 juli 2014 blijkt dat zij bevestigen noch ontkennen dat [appellant] de Russische nationaliteit bezit en dat zij hem geen paspoort verstrekken. Deze verklaring roept juist meer twijfels op over de identiteit en nationaliteit van [appellant]. Verder is volgens de rechtbank niet gebleken dat [appellant] geen (vervangende) geboorteakte of paspoort bij de Russische ambassade in Nederland kan verkrijgen. Voorts is volgens de rechtbank geen sprake van een onduidelijke communicatie over de vereisten voor naturalisatie.
    Bewijsnood en evenredigheid
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zijn beroep op bewijsnood niet slaagt. Hij voert aan dat uit de door hem overgelegde verklaring van de Russische ambassade van 15 juli 2014 blijkt dat hij geen vervangende documenten kan verkrijgen. De rechtbank heeft volgens [appellant] ook ten onrechte overwogen dat het niet relevant is dat hij niet naar Rusland kan reizen. [appellant] beroept zich verder op het evenredigheidsbeginsel en voert aan dat hij op dit moment geen effectieve nationaliteit heeft en daardoor beperkt kan reizen. Volgens [appellant] moet het belang van de staatssecretaris om hem het Nederlanderschap te onthouden gerelativeerd worden, omdat de staatssecretaris zijn identiteit in de vreemdelingenrechtelijke procedure wel heeft erkend. Dit maakt volgens hem dat het besluit niet evenwichtig is.
    4.1.    Uit vaste rechtspraak van de Afdeling (uitspraak van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:120) volgt dat de verzoeker die betoogt dat hij in bewijsnood verkeert, moet aantonen dat hij al het mogelijke heeft gedaan om in het bezit te komen van de gevraagde documenten.
    In het kader van het beroep op het evenredigheidsbeginsel is van belang dat de Afdeling in haar uitspraak van 30 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3326, onder 7.2, heeft overwogen dat de documenteis niet uit artikel 7 van de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN) volgt, maar uit de Handleiding RWN. Uit de Handleiding RWN, paragraaf 3.5.6 van het beleid voor artikel 7 van de RWN, volgt dat de verzoeker als hoofdregel verplicht is zijn identiteit en nationaliteit aan te tonen met een gelegaliseerde geboorteakte en met een geldig buitenlands paspoort. De staatssecretaris wijkt van deze hoofdregel af bij bewijsnood of als het in het individuele geval onevenredig is dat hij vasthoudt aan de hoofdregel. De staatssecretaris kan van het beleid afwijken met toepassing van het evenredigheidsbeginsel, bedoeld in artikel 3:4, tweede lid, of artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht.
    4.2.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het beroep van [appellant] op bewijsnood niet slaagt. In de verklaring van de Russische ambassade van 15 juli 2014 staat dat zij navraag heeft gedaan bij de Russische ‘Federal Migration Service’ en dat deze migratiedienst de aan- of afwezigheid van het Russische staatsburgerschap van [appellant] niet kan bevestigen of ontkennen en hem ook geen paspoort kan verstrekken. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het gaat om een gedateerd document dat juist meer twijfels oproept over de door [appellant] gestelde identiteit en nationaliteit, omdat daaruit volgt dat hij niet bekend is bij de Russische autoriteiten. [appellant] heeft geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat hij naar aanleiding van deze verklaring contact heeft gezocht met de Russische ambassade om te achterhalen waarom op deze wijze is verklaard. [appellant] heeft met de enkele verwijzing naar een algemeen negatief reisadvies voor Rusland niet aangetoond dat het voor hem onmogelijk is om naar Rusland te reizen om de documenten daar te verkrijgen. Gelet op het voorgaande heeft [appellant] niet met bewijsstukken aangetoond dat hij al het mogelijke heeft gedaan om in het bezit te komen van een paspoort of geboorteakte.
    4.3.    De Afdeling is verder van oordeel dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die maken dat het handelen overeenkomstig het beleid gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen. De omstandigheid dat [appellant] beperkt kan reizen, maakt het niet onevenredig om van hem te verlangen dat hij zijn identiteit en nationaliteit onderbouwt met documenten. Dat de staatssecretaris in de vreemdelingenrechtelijke procedure is uitgegaan van de door hem opgegeven identiteit, leidt niet tot het oordeel dat het besluit niet evenwichtig is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 17 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1597, onder 4.3, verschilt het besliskader in de naturalisatieprocedure van dat in de vreemdelingenrechtelijke procedure. Dat [appellant] in de vreemdelingenrechtelijke procedure een verblijfsvergunning heeft gekregen op basis van de door hem opgegeven identiteit, betekent dus niet dat de staatssecretaris in de naturalisatieprocedure niet van hem mag verlangen dat hij zijn identiteit en nationaliteit met een geboorteakte en een paspoort onderbouwt.
    4.4.    Het betoog slaagt niet.
    Communicatie
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de staatssecretaris onduidelijk heeft gecommuniceerd en dat hij daarom de leges moet terugbetalen. [appellant] wijst erop dat uit de door de rechtbank aangehaalde brief van de staatssecretaris van 22 september 2021 volgt dat sprake moet zijn van grote twijfel over de identiteit en nationaliteit van een verzoeker en niet slechts om twijfel. [appellant] voert aan dat hij staat ingeschreven in de Basisregistratie Personen en dat hij een verblijfsvergunning en een Nederlands reisdocument heeft op basis van de door hem opgegeven identiteit. Hij heeft dan ook geen reden gehad om ervan uit te gaan dat er grote twijfels bestonden over zijn identiteit. Daarnaast voert [appellant] aan dat de staatsecretaris duidelijker had moeten communiceren dat hij geen vrijstelling van het documentvereiste verleent bij een negatieve uitslag van een leeftijdsonderzoek. Als hij dit voor de indiening van het verzoek had geweten, dan had hij het verzoek wellicht niet ingediend en geen leges betaald. De rechtbank heeft volgens [appellant] ook ten onrechte niet meegewogen dat de burgemeester het verzoek niet met hem heeft doorgenomen, zoals de Handleiding RWN, paragraaf 3.1 en verder, voorschrijft. Als de burgemeester dit wel had gedaan, was het leeftijdsonderzoek ter sprake gekomen en was dit opgevolgd door een negatief advies. [appellant] vindt daarom dat hij onvoldoende is voorgelicht en dat de burgemeester ondeugdelijk een positief advies heeft afgegeven.
    5.1.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank de staatssecretaris terecht is gevolgd in zijn standpunt dat niet onduidelijk met [appellant] is gecommuniceerd. [appellant] voert weliswaar terecht aan dat de brief van 22 september 2021 ongelukkig is opgebouwd, maar op pagina 2 van deze brief staat vetgedrukt "Let op!", gevolgd door de duidelijke boodschap dat bij grote twijfel over de identiteit en/of nationaliteit het verzoek tot naturalisatie kan worden afgewezen. Verder staat ook in de Handleiding RWN, paragraaf 3.5.1, dat gerede twijfel aan de gestelde identiteit of nationaliteit, bijvoorbeeld naar aanleiding van een taalanalyse of een leeftijdsonderzoek, een reden kan vormen voor afwijzing, ook als de verzoeker is vrijgesteld van het documentvereiste. Gelet hierop had [appellant] kennis kunnen nemen van de vereisten voor naturalisatie die op hem van toepassing zijn. Om die reden is door de staatssecretaris niet onduidelijk gecommuniceerd.
    5.2.    Verder volgt uit de Handleiding RWN, paragraaf 3.1, dat het de burgemeester wordt aanbevolen om samen met de verzoeker een inschatting te maken van de haalbaarheid van het verzoek. Dit is echter geen verplichting. Dat dit niet is gebeurd, maakt daarom niet dat [appellant] onvoldoende is voorgelicht of dat het advies ondeugdelijk is gegeven.
    5.3.    De Afdeling overweegt ten slotte dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de burgemeester slechts een adviserende rol heeft en dat de staatssecretaris bevoegd is te beslissen op het verzoek. De staatssecretaris mag daarbij gemotiveerd afwijken van het advies van de burgemeester. De Afdeling wijst hierbij op artikel 36, zesde lid, van het Besluit verkrijging en verlies Nederlanderschap en op haar uitspraak van 28 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:921, onder 4.1. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de staatssecretaris terecht geen aanleiding heeft gezien voor terugbetaling van de betaalde leges.
    5.4.    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S.A. Overeem, griffier.
    w.g. Drop
    lid van de enkelvoudige kamer
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2025
    899-1144
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:4
    […]
    2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    Artikel 4:84
    Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    Rijkswet op het Nederlanderschap
    Artikel 7
    1. Met inachtneming van de bepalingen van dit Hoofdstuk verlenen Wij op voordracht van Onze Minister het Nederlanderschap aan vreemdelingen die daarom verzoeken.
    […]
    Besluit verkrijging en verlies Nederlanderschap
    Artikel 36
    […]
    6. Nadat de burgemeester de handelingen als bedoeld in de voorgaande artikelen van deze paragraaf heeft verricht, brengt hij over het naturalisatieverzoek en de eventuele naamsvaststelling en naamswijziging advies uit aan Onze Minister.
    Handleiding voor de toepassing van de Rijkswet op het Nederlanderschap
    Toelichting bij artikel 7
    Paragraaf 3.1. Voorlichtingsfase
    […]
    Tot slot verdient het aanbeveling om samen met de verzoeker een inschatting te maken van de haalbaarheid van het verzoek. Enerzijds wordt daarmee voorkomen dat kansarme verzoeken worden ingediend. Anderzijds kan dit worden beschouwd als dienstverlening aan de verzoeker, waarmee de kans op teleurstelling kan worden verkleind.
    […]
    Paragraaf 3.5.1. Algemeen
    […]
    Ook als een verzoeker is vrijgesteld van het documentenvereiste (zie paragraaf 3.5.5. bij artikel 7 RWN), kan gerede twijfel aan de gestelde identiteit of nationaliteit daarom een reden vormen voor afwijzing. Gerede twijfel aan de gestelde identiteit of nationaliteit kan bijvoorbeeld bestaan op grond van een taalanalyse door Team Onderzoek en Expertise Land en Taal (TOELT), documentonderzoek door Team onderzoek en Expertise Documenten (TOED), een leeftijdsonderzoek of een combinatie van meerdere van voornoemde onderzoeken. Ook kan er gerede twijfel ontstaan op grond van de (overige) inhoud van het (vreemdelingrechtelijke) dossier van de verzoeker, dan wel op grond van andere bekende feiten en omstandigheden. De eerdergenoemde onderzoeken worden aangemerkt als een deskundigenadvies aan de staatssecretaris ten behoeve van de uitvoering van zijn bevoegdheden. In beginsel mag op het advies van een deskundige worden afgegaan, nadat is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten.
    […]
    Paragraaf 3.5.6. Bewijsnood of inwilliging met toepassing van art. 4:84 Awb: geldig buitenlands reisdocument (paspoort) en of geboorteakte
    De houder van een reguliere verblijfsvergunning is op grond van artikel 7 van de Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN) en de lagere regelgeving, als hoofdregel verplicht om bij het indienen van een naturalisatieverzoek zijn identiteit en nationaliteit aan te tonen. Dit moet hij doen met een gelegaliseerde of van een apostillestempel voorziene geboorteakte alsmede met een geldig buitenlands paspoort. Van deze hoofdregel wordt afgeweken als sprake is van bewijsnood dan wel als het in het individuele geval het onevenredig zou zijn om vast te houden aan de hoofdregel.
    […]