ECLI:NL:RVS:2023:3467, Raad van State, 13-09-2023, 202101952/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-09-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 september 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Asten [appellant] opgedragen om diverse bouwwerken op een perceel aan de [locatie] te verwijderen en daarna verwijderd te houden. Ook heeft het college [appellant] opgedragen om het gebruik van dit perceel anders dan in overeenstemming met de bestemming "Agrarisch met waarden" te beëindigen en beëindigd te houden. Als [appellant] daar niet aan voldoet, moet hij voor elk van deze opdrachten een dwangsom van € 15.000,00 betalen. [appellant] is sinds 2004 eigenaar van de twee percelen. Bij brief van 22 februari 1992 dan wel 28 mei 1992 heeft het college van burgemeester wethouders van de voormalige gemeente Someren, de gemeente waartoe de grond op dat moment hoorde, aan de toenmalige eigenaar te kennen gegeven dat het college het gebruik van de grond voor de hondenclub gedoogt en dat de aanwezige bouwwerken - vier opstallen en een kantineruimte - mogen blijven staan, mits er niet zou worden bijgebouwd.

202101952/1/R2.
    Datum uitspraak: 13 september 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 2 februari 2021 in zaak nr. 19/1457 en 19/2919 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Asten
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 september 2018 heeft het college [appellant] opgedragen om diverse bouwwerken op een perceel aan de [locatie], kadastraal bekend gemeente Asten, sectie P, nummers 1259 en 1260, te verwijderen en daarna verwijderd te houden. Ook heeft het college [appellant] opgedragen om het gebruik van dit perceel anders dan in overeenstemming met de bestemming "Agrarisch met waarden" te beëindigen en beëindigd te houden. Als [appellant] daar niet aan voldoet, moet hij voor elk van deze opdrachten een dwangsom van € 15.000,00 betalen.
    Bij besluit van 10 april 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen ingestelde bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 21 oktober 2019 heeft het college € 30.000,00 aan verbeurde dwangsommen ingevorderd.
    Bij uitspraak van 2 februari 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, voor zover deze betrekking heeft op de proceskostenveroordeling in bezwaar, het besluit van 10 april 2019 in zoverre vernietigd en de proceskosten in bezwaar vastgesteld en toegekend. Ook heeft de rechtbank het verzoek om schadevergoeding afgewezen. De rechtbank heeft verder het beroep tegen het invorderingsbesluit van 21 oktober 2019 ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend met een reactie op de schriftelijke uiteenzetting.
    Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb heeft gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is sinds 2004 eigenaar van twee percelen met de bestemming "Agrarisch met waarden" aan de Kanaalweg in Asten, kadastraal bekend sectie P nummers 1259 en 1260. Het terrein is jarenlang door leden van een hondenclub gebruikt voor hun activiteiten en voor opslag van goederen. Dat gebruik is in strijd met het bestemmingsplan. Bij brief van 22 februari 1992 dan wel 28 mei 1992 heeft het college van burgemeester wethouders van de voormalige gemeente Someren, de gemeente waartoe de grond op dat moment hoorde, aan de toenmalige eigenaar te kennen gegeven dat het college het gebruik van de grond voor de hondenclub gedoogt en dat de aanwezige bouwwerken - vier opstallen en een kantineruimte - mogen blijven staan, mits er niet zou worden bijgebouwd. Bij brief van 23 februari 2006, verstuurd aan Secretariaat PHV ‘De Vrijbuiters’, heeft het college van de gemeente Asten gemeld dat het gebruik van de grond onder het overgangsrecht valt en dat ook de op dat moment aanwezige bouwwerken mogen blijven staan.
    1.1.    Op 27 september 2017 heeft het Peelland interventie team (PIT) een controle uitgevoerd op het terrein. Tijdens deze controle zijn diverse opstallen aangetroffen, maar ook een gebouwtje met een aggregaat en dieselvaten, een trafohuisje met een werkbank en diverse gereedschappen, twee kluizen met daarin een hoeveelheid wapens en munitie, een gebouw ingericht om te kunnen verblijven en te overnachten waarin ook wapens en vuurwerk is aangetroffen, diverse voertuigen afkomstig van het Duitse leger en een vuurkorf met daarin twee hakenkruizen geponst. De politie heeft tijdens de controle één persoon gearresteerd op verdenking van wapenbezit en wapenhandel.
    1.2.    Hierin heeft het college aanleiding gezien om toch handhavend op te treden tegen de aanwezige bouwwerken en het gebruik in strijd met het bestemmingsplan, omdat het terrein volgens het college niet meer wordt gebruikt door een hondenclub. [appellant] heeft daarop laten weten dat hij alle bouwwerken waarover de toezegging van het college uit 2006 niet gaat, direct verwijdert. Hij is het alleen niet eens dat hij ook de bouwwerken moet verwijderen waarover het college eerder heeft toegezegd dat deze mogen blijven staan. In deze uitspraak gaat de Afdeling in op de motivering van de uitspraak van de rechtbank hierover.
    Uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om een dwangsom op te leggen en daarna mocht overgaan tot het invorderen ervan. [appellant] beschikte volgens de rechtbank namelijk over concrete aanwijzingen dat de al in 1992 aanwezige opstallen en kantineruimte zijn gebouwd zonder omgevingsvergunning en daarom mocht het college een dwangsom opleggen voor het in stand laten van bouwwerken die zonder omgevingsvergunning zijn gebouwd (artikel 2.3a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)).
    2.1.    Ook heeft de rechtbank overwogen dat het college daarmee niet in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. Weliswaar kan door de melding van het college uit 2006 dat de aanwezige bouwwerken mogen blijven staan bij [appellant] een vertrouwen zijn gewekt dat daartegen niet zou worden opgetreden, maar de rechtbank heeft overwogen dat in dit geval zwaarwegende omstandigheden in de weg staan aan een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Daarbij heeft de rechtbank betrokken dat het gaat om een afgelegen terrein, dat is afgeschermd met begroeiing en een omheining. Het terrein is afgesloten met een toegangspoort. De rechtbank heeft verder verwezen naar het strafvonnis tegen de bij de inspectie aangetroffen persoon, waaruit blijkt dat tijdens de controle een aanzienlijke hoeveelheid wapens en munitie is aangetroffen. De rechtbank is van oordeel dat de afgelegen ligging een risico vormt voor de openbare orde en veiligheid, zodat het algemeen belang bij handhaving in dit geval zwaarder weegt dan het honoreren van het gewekte vertrouwen. Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij kosten heeft gemaakt als gevolg van het gewekte vertrouwen.
    2.2.    Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het beroep van [appellant] op het gebruiksovergangsrecht niet slaagt en het college daarom ook een dwangsom mocht opleggen voor het gebruik van het terrein in strijd met het bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo). Volgens de rechtbank heeft [appellant] namelijk niet aannemelijk gemaakt dat op moment dat het huidige bestemmingsplan in werking trad (de peildatum), het gebruik van de grond en de aanwezige bouwwerken voor de hondenclub nog plaatsvond. De overgelegde bewijsmiddelen geven namelijk geen blijk van een georganiseerde groep mensen die de hondensport beoefenen. Uit de verklaringen die [appellant] heeft overgelegd, kan volgens de rechtbank hoogstens worden afgeleid dat de bouwwerken worden gebruikt voor de samenkomst van hondenbezitters om daar hun honden uit te laten of te trainen. Daarbij weegt voor de rechtbank ook mee dat deze verklaringen bovendien niet worden ondersteund door enig objectief bewijsmateriaal.
    2.3.    Daarnaast heeft de rechtbank voor het aanwezige hekwerk dat [appellant] moet verwijderen, nog overwogen dat geen concreet zicht op legalisering bestaat en dat handhaving niet onevenredig is. Het college heeft namelijk bij het opleggen van de lasten onder dwangsom volgens de rechtbank goed gemotiveerd waarom het niet bereid is mee te werken aan het verlenen van een omgevingsvergunning om voor het hekwerk af te wijken van het bestemmingsplan.
    2.4.    Ten slotte heeft de rechtbank over de besluiten tot invordering van de dwangsommen overwogen dat het college terecht geen aanleiding heeft gezien om de dwangsommen niet in te vorderen. Weliswaar heeft het college [appellant] ten onrechte niet voorafgaand aan de invordering in de gelegenheid gesteld om te worden gehoord, maar dit heeft de rechtbank met toepassing van artikel 6:22 van de Awb gepasseerd, omdat [appellant] in beroep alsnog voldoende gelegenheid heeft gehad om bijzondere omstandigheden aan te voeren die het college ertoe had moeten brengen van invordering af te zien. Daarin is [appellant] volgens de rechtbank niet geslaagd. De rechtbank heeft overwogen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de invordering tot onaanvaardbare financiële gevolgen leidt of hem in een financiële noodsituatie brengt. De invordering is volgens de rechtbank ook niet excessief formalistisch.
    Oordeel van de rechtbank is juist
    3.       De gronden die [appellant] in hoger beroep over de uitspraak van de rechtbank heeft aangevoerd zijn zo goed als een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 2 tot en met 2.4 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. Op basis van wat [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd, voegt de Afdeling daar nog het volgende aan toe.
    Gebruiksovergangsrecht
    4.       De verklaringen van personen, lijsten en foto’s die [appellant] in hoger beroep veelal opnieuw heeft overgelegd, werpen geen ander beeld op de zaak dan waarvan de rechtbank is uitgegaan. De door [appellant] als bijlage 4 bij het hogerberoepschrift overgelegde verklaring met de bijbehorende handtekeningenlijst bevat niet meer informatie dan dat de op de lijst genoemd personen verklaren ondersteunende werkzaamheden te hebben verricht voor de hondenclub ‘de Vrijbuiters’ in de periode 2005-2018. Waaruit die ondersteunende werkzaamheden bestonden is niet duidelijk. Ook is niet duidelijk of deze werkzaamheden plaatsvonden op de peildatum. Dit terwijl tijdens de controle door het PIT een arsenaal aan wapens en munitie, legervoertuigen en allerhande andere zaken zijn aangetroffen die niet in verband kunnen worden gebracht met de activiteiten van een hondenclub.
    4.1.    De door [appellant] als bijlage 6 bij het hogerberoepschrift gevoegde, veelal handgeschreven verklaringen van derden uit oktober 2018 heeft de rechtbank - zo begrijpt de Afdeling - in rechtsoverweging 54 van haar uitspraak beoordeeld. Zij bevatten in hoofdzaak steunbetuigingen voor de hondenclub maar niet of nauwelijks concrete informatie over het gebruik van het terrein op de peildatum. Informatie van het bestuur van de hondenclub zelf ontbreekt.
    4.2.    Uit de door [appellant] als bijlage 7 overgelegde foto’s kan worden geconcludeerd dat het terrein op enig moment in de periode voor de peildatum is gebruikt door een hondenclub maar niet dat deze hondenclub actief was op de peildatum. De foto’s van een tractor en andere werktuigen zeggen niets over het gebruik van het terrein door een hondenclub. De foto van de beweerdelijke ‘hondenwasplaats’ oogt als een foto van een gewone wasbak, compleet met spons en afwasmiddel. Foto’s van hondentrainingen op het terrein uit de periode kort voor en kort na de peildatum zijn niet overgelegd. Datzelfde geldt voor informatie over inkomsten en uitgaven van de hondenclub die betrekking hebben op het gebruik van het terrein door de hondenclub op of omstreeks de peildatum.
    4.3.    [appellant] heeft bij brief van 21 juni 2023 verzocht om hem in gelegenheid te stellen andere foto’s te overleggen die tijdens de controle door het PIT zijn gemaakt maar die niet zijn opgenomen in het controlerapport van het PIT. De Afdeling ziet geen aanleiding om dat verzoek toe te wijzen. [appellant] is sinds het begin van deze procedure ruimschoots in de gelegenheid is geweest zijn beroep op het gebruiksovergangsrecht met nadere informatie te onderbouwen, namelijk bij de zienswijze, in bezwaar, in beroep en in hoger beroep. Van die gelegenheid heeft [appellant] ook gebruik gemaakt. Gelet daarop en ook gelet op de lange tijd die [appellant] heeft gehad om nadere informatie over te leggen, ziet de Afdeling geen aanleiding om [appellant] opnieuw de gelegenheid te bieden nader bewijs te leveren van zijn stellingen. De slotsom is dat het beroep van [appellant] op het gebruiksovergangsrecht ook in hoger beroep niet slaagt.
    Concreet zicht op legalisering hekwerk
    5.       In hoger beroep stelt [appellant] daarnaast nog dat hij het hekwerk heeft verlaagd van 1,80 meter naar 1,50 meter en dat daarom er wel concreet zicht op legalisatie bestaat. Allereerst is dit in beroep niet aangevoerd, zodat de rechtbank daar terecht niets over heeft overwogen. Los daarvan heeft [appellant] voor een hekwerk van 1,50 meter geen aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend, zodat alleen al daarom niet kan worden gezegd dat een concreet zicht op legalisatie voor dat hekwerk bestaat. Daarvoor moet namelijk ten minste al een begin zijn gemaakt met de voor verlening van die vergunning vereiste procedure. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar haar uitspraak van 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2735, onder 3.1.
    Redelijke termijn
    6.       In hoger beroep klaagt [appellant] terecht over de duur van de procedure en dat deze niet binnen een redelijke termijn is afgerond. De redelijke termijn bij een procedure als deze is namelijk vier jaar. In dit geval is deze aangevangen op 31 oktober 2018 met de ontvangst van het bezwaar tegen het besluit van 21 september 2018 door de gemeente Asten. De termijn eindigde daarom op 31 oktober 2022. Met deze uitspraak is een einde gekomen aan het geschil tien maanden na afloop van die termijn. De Staat moet daarom een schadevergoeding betalen van € 1.000,00. Deze vergoeding verdeelt de Afdeling over de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, omdat zowel de rechtbank als de Afdeling voor de overschrijding verantwoordelijk is.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. De Afdeling veroordeelt de Staat tot betaling van een schadevergoeding van € 1.000,00. De Staat moet de proceskosten voor het verzoek om schadevergoeding vergoeden. Daarvoor wordt een wegingsfactor ‘licht’ (0,5) toegepast.
    8.      
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) om aan [appellant] een vergoeding van € 500,00 te betalen;
    III.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [appellant] een vergoeding van € 500,00 te betalen;
    IV.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 209,25;
    V.       veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 209,25.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.M. Ahmady-Pikart, griffier.
    w.g. Minderhoud
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Ahmady-Pikart
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 september 2023
    638