ECLI:NL:RVS:2025:1946, Raad van State, 30-04-2025, 202205432/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 mei 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hillegom aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bedrijfsruimte met koelcellen op het perceel [locatie 1] in Hillegom. [appellant] exploiteert op het perceel aan de [locatie 1] in Hillegom (hierna: het perceel) een bollenkwekerij. Op grond van het bestemmingsplan "Landelijk gebied 1997, eerste herziening" had het perceel de bestemming "Agrarische doeleinden" met de subbestemming "Ab" met een bouwvlak. Op 23 mei 2019 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo voor het bouwen van een bedrijfsruimte met koelcellen op het perceel. Het college heeft daarbij gebruik gemaakt van de afwijkingsbevoegdheid uit artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Landelijk gebied 1997, eerste herziening". Het bouwplan is in strijd met artikel 12, derde lid, aanhef en onder f, van de planvoorschriften, omdat het bouwplan leidt tot een overschrijding van de maximale toegestane oppervlakte aan bedrijfsgebouwen, geen kassen zijnde en overkappingen van 1160 m2 met 173 m2.

202205432/1/R3.Datum uitspraak: 30 april 2025
  
    AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
    
      [appellant], wonend in Hillegom, en anderen,
      appellanten,
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 27 juli 2022 in zaak nr. 20/882 in het geding tussen:
    
    
    
      [appellant] en anderen
    
    
    
      en
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Hillegom.
    
    
    
      Procesverloop
    
    
    
      Bij besluit van 23 mei 2019 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bedrijfsruimte met koelcellen op het perceel [locatie 1] in Hillegom.
    
    
    
      Bij besluit van 19 december 2019 heeft het college het door [appellant] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    
      Bij besluit van 14 april 2020 heeft het college het besluit van 19 december 2019 vervangen.
    
    
    
      Bij besluit van 8 juni 2020 heeft het college het besluit van 14 april 2020 gewijzigd.
    
    
    
      Bij uitspraak van 27 juli 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond verklaard.
    
    
    
      Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    
    
      [appellant] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    
    
    
      De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 4 maart 2025, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M. van Geilswijk, ing. K.E. van der Meulen en D. Schaap, is verschenen. Voorts is op de zitting [vergunninghouder], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.J.M. van Lint, advocaat te Leiden, als partij gehoord.
    
    
    
      Overwegingen
    
    
    
      Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    
    
    1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    
    
      De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 6 april 2018. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    
    
    
      Inleiding
    
    
    2.	[ vergunninghouder] exploiteert op het perceel aan de [locatie 1] in Hillegom (hierna: het perceel) een bollenkwekerij. Op grond van het bestemmingsplan "Landelijk gebied 1997, eerste herziening" had het perceel de bestemming "Agrarische doeleinden" met de subbestemming "Ab" met een bouwvlak. Op 23 mei 2019 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo voor het bouwen van een bedrijfsruimte met koelcellen op het perceel. Het college heeft daarbij gebruik gemaakt van de afwijkingsbevoegdheid uit artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Landelijk gebied 1997, eerste herziening". Het bouwplan is in strijd met artikel 12, derde lid, aanhef en onder f, van de planvoorschriften, omdat het bouwplan leidt tot een overschrijding van de maximale toegestane oppervlakte aan bedrijfsgebouwen, geen kassen zijnde en overkappingen van 1160 m2 met 173 m2.  	
    
    
      [appellant] en anderen wonen aan de [locatie 2] en [locatie 3] en hebben bezwaar gemaakt tegen de verleende omgevingsvergunning, omdat de koelcellen achter hun woningen komen te staan. Bij besluit van 19 december 2019 heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard. Bij besluit van 14 april 2020 heeft het college het besluit van 19 december 2019 vervangen. Het college heeft aan de omgevingsvergunning het voorschrift toegevoegd dat het gebruiksdoel van de bedrijfsruimte voor opslag en verwerking overeenkomstig de bestemming moet zijn. Vervolgens heeft het college bij besluit van 8 juni 2020 het besluit van 14 april 2020 gewijzigd. In het besluit van 8 juni 2020 is door het college nader gemotiveerd waarom het verlenen van de omgevingsvergunning niet in strijd is met de provinciale Verordening ruimte 2014 (hierna: de verordening).
    
    
    
      Aangevallen uitspraak
    
    
    3. De rechtbank heeft het beroep, voor zover dat tegen het besluit van 19 december 2019 is gericht, niet-ontvankelijk verklaard. Tijdens de beroepsprocedure heeft het college met het besluit van 14 april 2020 het besluit van 19 december 2019 vervangen. [appellant] en anderen hebben daarom geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep tegen het besluit van 19 december 2019.	
    
    
      Verder heeft de rechtbank het beroep van [appellant] en anderen, voor zover dat is gericht tegen de besluiten van 14 april 2020 en 8 juni 2020, ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank heeft het college gebruik mogen maken van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid, omdat het bouwplan aan de regels voor afwijken voldoet. De rechtbank ziet daarnaast geen aanleiding om artikel 12, tweede lid, van de planvoorschriften en artikel 7, eerste lid, van de planvoorschriften in het kader van een exceptieve toets aan de verordening onverbindend te verklaren of buiten toepassing te laten. De artikelen 2.1.7, vijfde lid, en 2.3.1 van de verordening zijn volgens de rechtbank concreet genoeg om daaraan te kunnen toetsen, maar van evidente strijd met deze artikelen is geen sprake.
    
    
    4. De relevante wettelijke bepalingen staan in de bijlage bij de uitspraak. De bijlage is onderdeel van deze uitspraak.
    
    
      Toetsingskader
    
    
    5. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    
    
      Hoger beroepsgronden
    
    
    
      Rechtstreekse toetsing bouwplan aan verordening 
    
    
    6.	[ appellant] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de aanvraag voor de omgevingsvergunning rechtstreeks had moeten toetsen aan de verordening. Daardoor is de rechtbank ten onrechte uitgegaan van het kader dat geldt voor exceptieve toetsing.	
    
    
      6.1.
      Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 28 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3452, onder 7.2, is de verordening van toepassing op bestemmingsplannen. Onder een bestemmingsplan wordt volgens artikel 1.2, eerste lid, aanhef en onder c van de verordening mede verstaan een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2° en 3°, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken. In dit geval is met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wabo van het bestemmingsplan afgeweken, zodat de verordening hier niet van toepassing is op de wijze zoals [appellant] en anderen bedoelen. De Afdeling is daarom van oordeel dat er geen sprake kan zijn van een rechtstreekse toetsing van de aanvraag aan de verordening. 	
      
      
        Het betoog slaagt niet.	
      
      
      
        Exceptieve toetsing
      
      
      
        7.	[appellant] en anderen betogen dat de afwijkingsbevoegdheid uit artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften, op basis waarvan de omgevingsvergunning is verleend, evident in strijd is met artikel 2.1.7, vijfde lid en artikel 2.3.1 van de verordening, omdat er niet wordt voldaan aan de voorwaarde dat de bebouwing moet zijn geconcentreerd.
      
      
    
    
      7.1.
      De mogelijkheid om de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen in een procedure die is gericht tegen een besluit over de verlening van een omgevingsvergunning, strekt niet zover dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. Als in een procedure over vergunningverlening wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dan moet de bestemmingsregeling alleen onverbindend worden geacht of buiten toepassing worden gelaten als de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Om evident te zijn, is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zo concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent.
      
    
    
      7.2.
      Daargelaten of het desbetreffende planvoorschrift exceptief getoetst kan worden aan deze verordening, [vergunninghouder] heeft dat op de zitting betwist, overweegt de Afdeling dat artikel 2.1.7, vijfde lid, van de verordening betrekking heeft op bestaande handels- en exportbedrijven in het bollenteeltgebied. De bollenkwekerij waar het in deze zaak om gaat is geen handels- of exportbedrijf, zodat artikel 2.1.7, vijfde lid, van de verordening hier niet van toepassing is. De Afdeling komt daarom, anders dan de rechtbank, niet toe aan een exceptieve toetsing van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften aan artikel 2.1.7, vijfde lid, van de verordening.	
      
      
        Over de exceptieve toetsing van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften aan artikel 2.3.1, eerste lid, onder a, van de verordening overweegt de Afdeling als volgt. In artikel 2.3.1, eerste lid, onder a, van de verordening is bepaald dat nieuwe agrarische bebouwing geconcentreerd wordt binnen een bouwperceel van maximaal 2 ha. Artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften biedt uitsluitend de mogelijkheid om met ten hoogste 15% van maten af te wijken. Dit artikellid biedt niet de mogelijkheid om een bouwvlak te vergroten of buiten het bouwvlak te bouwen. In artikel 12, derde lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften is bepaald dat bedrijfsgebouwen uitsluitend binnen een op de kaart aangegeven bouwvlak worden gebouwd. De Afdeling is daarom net als de rechtbank van oordeel dat van evidente strijd van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften met artikel 2.3.1, eerste lid, onder a, van de verordening geen sprake is. 
      
      
      
        Het betoog slaagt niet.	 	
      
      
      
        Binnenplanse afwijkingsmogelijkheid
      
      
      
        8.	[appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan niet past binnen het bereik van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid, omdat de oppervlakte van het bouwplan in ieder geval groter is dan de oppervlakte die binnenplans vergund kan worden.
      
      
    
    
      8.1.
      De Afdeling stelt vast dat niet in geschil is dat het bouwplan in strijd is met artikel 12, derde lid, onder f, van de planvoorschriften. Op grond van dit artikel is maximaal 1.160 m2 aan bedrijfsgebouwen toegestaan op het perceel van [vergunninghouder] (4,64 x 250 m2). De totale oppervlakte aan bedrijfsgebouwen wordt door het bouwplan echter 1.332 m2.
      
      
        De Afdeling overweegt net als de rechtbank dat in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften staat dat het college bevoegd is een vrijstelling te verlenen om voor ten hoogste 15% af te wijken van de maten in de planvoorschriften. Dit betekent dat op het perceel van [vergunninghouder] maximaal 1.334 m2 (1.160 m2 + 15% van 1.160 m2) aan bedrijfsgebouwen mogelijk is. Het bouwplan van [vergunninghouder] voorziet, blijkens de als gewijzigde aanvraag te duiden brief van 29 november 2018 en de daarbij gevoegde bouwtekening, in 519 m2 nieuwe bedrijfsruimte en 813 m2 bestaande bedrijfsruimte (geen kassen zijnde), zodat in totaal 1.332 m2 (519 m2 + 813 m2) bedrijfsbebouwing aanwezig zal zijn. Zoals hiervoor is overwogen, is er op grond van de afwijkingsbevoegdheid uit artikel 7 van de planvoorschriften maximaal 1.334 m2 aan bedrijfsbebouwing mogelijk. De Afdeling is daarom met de rechtbank van oordeel dat het bouwplan past binnen de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid uit artikel 7 van de planvoorschriften, zodat het college bevoegd was om op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wabo af te wijken van artikel 12, derde lid, onder f, van de planvoorschriften. Daarbij overweegt de Afdeling dat [appellant] en anderen geen stukken hebben overgelegd of anderszins aannemelijk hebben gemaakt dat de door [vergunninghouder] opgegeven maatvoering onjuist is.
      
      
      
        Het betoog slaagt niet.
      
      
      
        Conclusie
      
      
      9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van gronden, te worden bevestigd.
      
      10. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
      
      
        Beslissing
      
      
      
        De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
      
      
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak.
      
      
      
        Aldus vastgesteld door mr. M. Soffers, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.
      
      
      
        w.g. Sofferslid van de enkelvoudige kamer
      
      
      
        De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
      
      
      
        Uitgesproken in het openbaar op 30 april 2025
      
      
      
        780-1116
      
      
    
  
  
    BIJLAGE
    
    
      Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    
    
      Artikel 2.1
    
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    
      […]
    
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan
    
    
      […].	
    
    
    
      Artikel 2.10
    
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    
    
      […]
    
    
    c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
    
    
      […]
    
    
    2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    
    
      Artikel 2.12
    
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    
      1° met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    
    
    
      […].
    
    
    
      Verordening ruimte 2014
    
    
    
      Artikel 2.1.7 
    
    
    
      Lid 1 Bollenteelt primair bestemmen voor bollenteelt
    
    
    
      Een bestemmingsplan voor gronden binnen het bollenteeltgebied, waarvan de plaats geometrisch is bepaald en verbeeld op ‘Kaart 3 Teeltgebieden’, laat primair bollenteeltbedrijven, bestaande gemengde bollenteelt- en glastuinbouwbedrijven en bestaande stekbedrijven toe, alsmede de daarbij behorende voorzieningen.
    
    
    
      […]
    
    
    
      Lid 5 Bestaande handels- en exportbedrijven in het bollenteelgebied 
    
    
    
      Het bestemmingsplan, bedoeld in het eerste lid, kan ook voorzien in uitbreiding van bestaande handels- en exportbedrijven op locaties binnen het bollenteeltgebied, mits:
    
    
    a. dit noodzakelijk en doelmatig is voor de bedrijfsvoering
    
    b. verplaatsing naar een bedrijventerrein geen reële mogelijkheid is, en
    
    c. de ruimtelijke kwaliteit niet significant wordt aangetast.
    
    
      […].
    
    
    
      Artikel 2.3.1
    
    
    
      Lid 1 Algemene regels agrarische bedrijven
    
    
    
      Een bestemmingsplan voor agrarische gronden voldoet aan de volgende voorwaarden:
    
    
    a. nieuwe agrarische bebouwing, uitgezonderd kassen en schuilgelegenheden voor vee, wordt geconcentreerd binnen een bouwperceel van maximaal 2 hectare;
    
    
      […]
    
    
    c. nieuwe agrarische bebouwing is alleen mogelijk als deze noodzakelijk en doelmatig is voor de bedrijfsvoering van volwaardige agrarische bedrijven;
    
    
      […].
    
    
    
      Planvoorschriften bestemmingsplan "Landelijk gebied 1997, eerste herziening"
    
    
    
      Artikel 1
    
    
    
      […]
    
    
    6. ( agrarisch bouwperceel): een aaneengesloten stuk grond, waarop krachtens het plan zelfstandige, bij elkaar behorende bebouwing is toegestaan.
    
    
      […].
    
    
    
      Artikel 7 
    
    
    1. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd - tenzij in hoofdstuk II of III ter zake reeds een vrijstellingsbevoegdheid is gegeven - vrijstelling te verlenen van de bepalingen van het plan voor:
    
    a. afwijkingen van maten met ten hoogste 15%;
    
    
      […]
    
    
    2. Vrijstelling wordt niet verleend, indien daardoor onevenredig afbreuk wordt of kan worden gedaan aan de ingevolge de bestemming gegeven gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en bouwwerken.
    
    
      Artikel 12
    
    
    1. De gronden op de kaart aangewezen voor "Agrarische doeleinden" (A) zijn bestemd voor:
    
    a. ter plaatse van de subbestemming Ab: akker-, bollenteelt- en tuinbouwbedrijven alsmede gemengde tuinbouwbedrijven;
    
    
      […]
    
    
    2. Op de gronden mogen ten behoeven van de (sub)bestemming uitsluitend worden gebouwd:
    
    - bedrijfsgebouwen, waaronder bedrijfsbewoning met de daarbij behorende uitbouwen en bijgebouwen en tevens kassen;
    
    
      […]
    
    
    3. Voor het bouwen gelden de aanduidingen op de kaart en de volgende bepalingen:
    
    a. de bedrijfsgebouwen en bedrijfswoning mogen uitsluitend binnen een op de kaart aangegeven bouwvlak worden gebouwd, met dien verstande dat het aantal bedrijfswoningen dat per bedrijf is toegestaan niet meer mag bedragen dan het aantal malen dat de nadere aanwijzing bedrijfswoning (w) in het betreffende bouwvlak is ingetekend;
    
    
      […]
    
    
    f. voor de agrarische bedrijfsvoering mag per hectare beschikbare teeltgrond ten hoogste 250 m2 aan bedrijfsgebouwen, geen kassen zijnde, en overkappingen binnen een bouwvlak worden opgericht met een maximumoppervlakte van 3.000 m2 per bedrijf, een en ander met dien verstande dat:
    
    
      […]
    
    
    - het gezamenlijke grondoppervlak aan kassen per bedrijf mag ten hoogste bedragen: op de gronden met de subbestemming Ab 1.500 m2, 
    
    
      […].