ECLI:NL:RVS:2025:1282, Raad van State, 26-03-2025, 202307077/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-03-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 januari 2022 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland op grond van artikel 13.7 van de Omgevingsverordening NH2020, het Besluit Wijziging werkingsgebieden Omgevingsverordening NH2020 ronde 2021 en de daarbij behorende Nota van beantwoording vastgesteld. De Omgevingsverordening Noord-Holland 2020 bevat zogeheten werkingsgebieden, waarmee wordt aangegeven waar in de provincie welke instructieregels of regels over activiteiten gelden. In het "Besluit Wijziging werkingsgebieden Omgevingsverordening NH2020 ronde 2021" heeft het college een aantal wijzigingen in die werkingsgebieden aangebracht. Eén van die wijzigingen betreft het werkingsgebied "Erfgoederen van uitzonderlijke universele waarde" wat betreft de Stelling van Amsterdam bij Hoofddorp. Het college heeft op grond van artikel 13.7 van de Omgevingsverordening NH2020 de begrenzing van dit werkingsgebied aan weerszijden van de Geniedijk tussen Station Hoofddorp en Aalsmeer in overeenstemming gebracht met de kaart bij het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro).

202307077/1/R1.
    Datum uitspraak: 26 maart 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       REI Netherlands Development B.V. en ING REI Investment Europe B.V. (hierna samen en in enkelvoud: REI), beide gevestigd in Den Haag,
    2.       de gemeente Haarlemmermeer, het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer en de raad van de gemeente Haarlemmermeer (hierna samen en in enkelvoud: de gemeente Haarlemmermeer),
    appellanten,
    tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 26 september 2023 in zaken nrs. 22/1534 en 22/1533 in de gedingen tussen:
    1. REI,
    2. de gemeente Haarlemmermeer,
    en
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 januari 2022 heeft het college van gedeputeerde staten op grond van artikel 13.7 van de Omgevingsverordening NH2020, het Besluit Wijziging werkingsgebieden Omgevingsverordening NH2020 ronde 2021 en de daarbij behorende Nota van beantwoording vastgesteld.
    REI en de gemeente Haarlemmermeer hebben daartegen beroep ingesteld, voor zover daarbij het werkingsgebied "Erfgoederen van uitzonderlijke universele waarde" wat betreft de Stelling van Amsterdam bij Hoofddorp is aangepast. Bij mondelinge uitspraak van 26 september 2023 heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard van de daartegen gerichte beroepen kennis te nemen.
    Tegen deze uitspraak hebben REI en de gemeente Haarlemmermeer hoger beroep ingesteld.
    Het college van gedeputeerde staten heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    REI heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 februari 2025, waar  REI, vertegenwoordigd door ir. B. Olde Rikkert, bijgestaan door mr. R. van der Hulle, advocaat in Amsterdam, en de gemeente Haarlemmermeer, vertegenwoordigd door D. Koppenaal en mr. M. van Duijnhoven, bijgestaan door mr. T. Barshini, advocaat in Haarlem, en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. A. van Dijck, advocaat in Haarlem, en M. Groen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep is het recht zoals dat gold ten tijde van het nemen van de besluit van het college van 11 januari 2022 bepalend.
    Inleiding
    2.       De Omgevingsverordening Noord-Holland 2020 bevat zogeheten werkingsgebieden, waarmee wordt aangegeven waar in de provincie welke instructieregels of regels over activiteiten gelden. In het "Besluit Wijziging werkingsgebieden Omgevingsverordening NH2020 ronde 2021" heeft het college een aantal wijzigingen in die werkingsgebieden aangebracht. Eén van die wijzigingen betreft het werkingsgebied "Erfgoederen van uitzonderlijke universele waarde" wat betreft de Stelling van Amsterdam bij Hoofddorp. Het college heeft op grond van artikel 13.7 van de Omgevingsverordening NH2020 de begrenzing van dit werkingsgebied aan weerszijden van de Geniedijk tussen Station Hoofddorp en Aalsmeer in overeenstemming gebracht met de kaart bij het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro).
    3.       REI en de gemeente Haarlemmermeer kunnen zich met dat deel van het wijzigingsbesluit niet verenigen en hebben daartegen beroep ingesteld.
    Het oordeel van de rechtbank
    4.       De rechtbank is tot de conclusie gekomen dat geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Zij heeft daartoe overwogen dat de Stelling van Amsterdam in artikel 2.13.2, eerste lid, onder d, van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) is aangewezen als erfgoed van uitzonderlijke universele waarde. In datzelfde artikelonderdeel is bepaald dat de geometrische plaatsbepaling is vastgelegd in het GML-bestand bij dit besluit en is verbeeld op kaart 7. Naar het oordeel van de rechtbank is daarmee de begrenzing van de Stelling van Amsterdam bindend vastgesteld. Weliswaar komt aan de provinciale wetgever op grond van artikel 2.13.4 van het Barro de bevoegdheid toe de kernkwaliteiten van het erfgoed uit te werken en te objectiveren en instructies aan gemeente te geven voor bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen, maar naar het oordeel van de rechtbank heeft de provinciale wetgever niet de bevoegdheid de begrenzing van de Stelling van Amsterdam te wijzigen of anders vast te stellen dan in het Barro is gedaan.
    De hoger beroepen
    5.       REI en de gemeente Haarlemmermeer kunnen zich niet verenigen met de aangevallen uitspraak. Zij stellen daarbij dat de wijziging van dit werkingsgebied rechtsgevolg heeft omdat de wijziging als consequentie heeft  dat het in de Omgevingsverordening NH2020 opgenomen bijzondere regime voor erfgoederen van uitzonderlijke waarde van toepassing wordt op onder meer het gebied Beukenhorst-Oost-oost. De gemeente Haarlemmermeer voegt daaraan toe dat, ook als het college van gedeputeerde staten niet bevoegd zou zijn om een rechtsgevolg tot stand te brengen, dit door het college wel is beoogd, en dat daarom toch sprake is van een besluit in de zin van de Awb. Ook in dat verband stelt zij dat pas met het wijzigingsbesluit de in artikel 6.49 van de Omgevingsverordening NH2020 opgenomen instructieregels van toepassing zijn geworden op het aangewezen gebied.
    Bespreking hoger beroep
    6.       De Afdeling stelt vast dat de wijziging van het werkingsgebied "Erfgoederen van uitzonderlijke universele waarde" deel uitmaakt van een besluit van het college waarin meerdere werkingsgebieden zijn gewijzigd, waaronder ook gebieden waarvan de begrenzingen niet reeds in het Barro bindend zijn vastgesteld. Daarmee is het besluit van het college, dat is gebaseerd op de artikelen 6.43, lid 6 en 7, en 13.7 van de Omgevingsverordening NH2020, een besluit in de zin van de Awb.
    6.1.    Dat niet elk afzonderlijke gedeelte van het besluit is gericht op rechtsgevolg, zoals de begrenzing van de Stelling van Amsterdam, doet, wat daar ook van zij, aan het besluitkarakter van het besluit als geheel niet af. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 19 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1526, is voor de beoordeling of sprake is van een besluit, niet relevant tegen welk gedeelte het beroep zich in het bijzonder richt. Ook de reden waarom tegen het besluit beroep is ingesteld, is voor de vraag of het is gericht tegen een besluit niet van belang.
    De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat geen sprake is van een besluit.
    6.2.    Dat betekent echter niet dat de bestuursrechter bevoegd zou zijn kennis te nemen van de beroepen.
    De werkingsgebieden vormen, mede gelet op artikel 13.6 van de Omgevingsverordening NH2020, een onlosmakelijk geheel met de Omgevingsverordening NH2020. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder andere de uitspraak van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3514, is, als in een verordening een gebied is aangewezen waar een bepaald verbod of gebod geldt, die aanwijzing een algemeen verbindend voorschrift. Dit geldt ook als de verordening aan het orgaan dat de verordening heeft vastgesteld de bevoegdheid toekent de gebiedsaanwijzing die bij de verordening heeft plaatsgevonden te wijzigen. Indien aan een ander orgaan dan het orgaan dat de verordening heeft vastgesteld de bevoegdheid is toegekend de gebiedsaanwijzing te wijzigen, is de wijziging door dat orgaan eveneens een algemeen verbindend voorschrift. Gelet hierop is het besluit van het college van 11 januari 2022 een algemeen verbindend voorschrift.
    6.3.    Op grond van artikel 8:3, aanhef en onder a, van de Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. De rechtbank heeft zich dan ook terecht, zij het op onjuiste gronden, onbevoegd verklaard kennis te nemen van de beroepen.
    Conclusie
    7.       De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van M.T. Grijmans, griffier.
    w.g. Besselink
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Grijmans
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 maart 2025