ECLI:NL:RVS:2025:1681, Raad van State, 16-04-2025, 202202310/3/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij tussenuitspraak van 19 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2506, heeft de Afdeling de raad van de gemeente Assen opgedragen om binnen 24 weken na verzending van de tussenuitspraak de daarin geconstateerde gebreken in het besluit van 21 maart 2024 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Binnenstad Noordoost", te herstellen. Het plan heeft betrekking op het noordoostelijke deel van de binnenstad van Assen. Het plan is grotendeels conserverend, maar binnen drie ontwikkellocaties kunnen in afwijking van bepaalde planregels met een omgevingsvergunning maximaal 200 woningen worden gebouwd. Het plan is een zogenoemd "bestemmingsplan met verbrede reikwijdte". Dit betekent dat de raad gebruik heeft gemaakt van extra mogelijkheden voor de inrichting van het bestemmingsplan op basis van artikel 2.4 van de Crisis- en Herstelwet in verbinding met artikel 7c van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet. Hierbij heeft de raad met name gebruik gemaakt van het vijfde, zesde en veertiende lid van artikel 7c van het Bu Chw.

202202310/3/R3.
    Datum uitspraak: 16 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Adelaarspoot B.V., gevestigd in Hoogeveen,
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Assen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij tussenuitspraak van 19 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2506 (hierna: de tussenuitspraak), heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 24 weken na verzending van de tussenuitspraak de daarin geconstateerde gebreken in het besluit van 21 maart 2024 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Binnenstad Noordoost", te herstellen.
    Bij besluit van 28 november 2024 (hierna: het herstelbesluit) heeft de raad ter uitvoering van de tussenuitspraak het bestemmingsplan "Binnenstad Noordoost" opnieuw en gewijzigd vastgesteld.
    Adelaarspoot B.V. heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, een zienswijze naar voren gebracht.
    Met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft de Afdeling bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 8 september 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening en de Crisis- en herstelwet, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Het besluit van 21 maart 2024 en de tussenuitspraak
    2.       Het plan heeft betrekking op het noordoostelijke deel van de binnenstad van Assen. Het plan is grotendeels conserverend, maar binnen drie ontwikkellocaties kunnen in afwijking van bepaalde planregels met een omgevingsvergunning maximaal 200 woningen worden gebouwd.
    Het plan is een zogenoemd "bestemmingsplan met verbrede reikwijdte". Dit betekent dat de raad gebruik heeft gemaakt van extra mogelijkheden voor de inrichting van het bestemmingsplan op basis van artikel 2.4 van de Crisis- en Herstelwet in verbinding met artikel 7c van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (hierna: het Bu Chw). Hierbij heeft de raad met name gebruik gemaakt van het vijfde, zesde en veertiende lid van artikel 7c van het Bu Chw. In artikel 5 van de planregels staat dat de gronden in het plangebied zijn bestemd voor wonen, waarbij op de begaande grond alleen bestaand wonen is toegestaan, maatschappelijke voorzieningen ter plaatse van de aanduiding "maatschappelijk", verkeer- en verblijfsvoorzieningen en andere bestaande functies die aanwezig zijn op het tijdstip dat het plan rechtskracht heeft gekregen. Er mogen alleen hoofdgebouwen gebouwd worden, die voldoen aan de bestaande regels met betrekking tot bouwdiepte en goot- en bouwhoogte. Verder regelt dit artikel dat op de begane grond van gebouwen maximaal één woning als vervanging voor een andere bestaande functie is toegestaan, mits hiervan melding heeft plaatsgevonden. Verder zijn in artikel 5 van de planregels maatwerk-/vergunningvoorschriften opgenomen en gaat artikel 5.6 over bestemmingsplanactiviteiten om andere maatvoeringen en bouwregels, meerdere woningen op de begaande grond en nieuwe woningbouw toe te staan.
    3.       Adelaarspoot B.V. is eigenaar van een aantal percelen gelegen binnen het plangebied (percelen kadastraal bekend als gemeente Assen, sectie S, nrs. 203, 204, 205, 2291, 2292). Zij kan zich in het bijzonder niet verenigen met het plan, omdat het plan volgens haar de bouw- en gebruiksmogelijkheden van haar percelen beperkt. Zij wenst woningen te bouwen op haar (onbebouwde) percelen. De percelen zijn nu in gebruik als parkeerplaats.
    4.       De Afdeling heeft in de tussenuitspraak onder 8.3 onder meer geoordeeld dat de regelingen, als bedoeld in de artikelen 5.6.1, 5.6.2, 5.6.3, onder a, 5.6.4 en 12.2 en 13.2 van de planregels, in strijd met de Wro en rechtszekerheid zijn vastgesteld. Ook acht de Afdeling de regeling van artikel 5.6.3, onder b, voor zover deze wordt beschouwd als betrekking te hebben op een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid, ook in strijd met de Wro en de rechtszekerheid. Verder acht de Afdeling artikel 5.4 van de planregels ook in strijd met de Wro en de rechtszekerheid, voor zover dat artikel niet ziet op de bevoegdheid om maatwerkvoorschriften te stellen, maar op de bevoegdheid om vergunningsvoorschriften te verbinden aan een omgevingsvergunning.
    De Afdeling heeft in de tussenuitspraak onder 10 overwogen dat onduidelijk is van welk parkeerbeleid en welke parkeernormen de raad bij zijn beoordeling of het plan in voldoende parkeerbehoefte voorziet, is uitgegaan. De Afdeling acht dit rechtsonzeker. Dit geldt ook voor artikel 15.1, onder c, van de planregels waarin staat dat kan worden afgeweken van de Nota parkeernormen Assen "of ander geformuleerd beleid ten aanzien van parkeren". Uit deze planregel blijkt niet voldoende concreet om welk ander beleid het dan gaat en welk beleid in welk geval nu precies van toepassing is.
    Onder 11.3 in de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat ten onrechte niet onderbouwd is dat de verkeersgeneratie goed verwerkt kan worden.
    5.       Gelet op wat is overwogen in de tussenuitspraak, is het beroep van Adelaarspoot B.V. tegen het besluit van 21 maart 2024 gegrond. Dit besluit moet worden vernietigd.
    6.       In de tussenuitspraak heeft de Afdeling de raad onder 16 opgedragen om binnen 24 weken na verzending van deze tussenuitspraak bedoelde gebreken in het besluit van 21 maart 2024 te herstellen.
    Het herstelbesluit
    7.       Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad het bestemmingsplan bij besluit van 28 november 2024 opnieuw en gewijzigd vastgesteld. In het raadsvoorstel staat onder meer dat het binnen de door de Afdeling gestelde termijn concreter maken van de genoemde regels en visies niet mogelijk is. In het herstelbesluit is er daarom voor gekozen om alle ontwikkelregels te schrappen. Hiermee blijft een zuiver conserverend bestemmingsplan over. Dit betekent dat voornamelijk het bestaande gebruik en bestaande bouwhoogten zijn vastgelegd. Wel zijn hierin de voormalig toegestane winkel en horecafuncties in de aanloopstraten terug gedrongen. Dit geldt voor nieuwe situaties, het bestaande gebruik mag worden voortgezet.
    8.       Artikel 6:19, eerste lid, van de Awb luidt:
    "Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben".
    9.       Gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb is het herstelbesluit onderdeel van dit geding en moet het beroep van Adelaarspoot B.V. daarom worden geacht ook te zijn gericht tegen het herstelbesluit.
    10.     De Afdeling zal aan de hand van de door Adelaarspoot B.V. tegen het herstelbesluit naar voren gebrachte zienswijze beoordelen of de raad heeft voldaan aan de opdracht in de tussenuitspraak.
    Zienswijze
    Belangenafweging/evenredigheid
    11.     Adelaarspoot B.V. betoogt dat haar belangen ten onrechte niet zijn meegewogen bij het vaststellen van het herstelbesluit en dat het plan in strijd met het evenredigheidsbeginsel is vastgesteld.
    Op grond van het voorgaande planologische regime - de beheersverordening "Assen - Binnenstad" - mocht Adelaarspoot B.V. woningen bouwen op haar percelen (behalve op de begaande grond), en mocht zij de percelen volledig bebouwen tot een hoogte van 15 m. Het herstelbesluit beperkt de bouwmogelijkheden van de percelen die Adelaarspoot B.V. in eigendom heeft volledig. Waar het besluit van 21 maart 2024 onder voorwaarden nog toestond om de gronden te benutten voor woningbouw, zijn de bouwmogelijkheden uit de beheersverordening "Assen - Binnenstad" in het herstelbesluit volledig wegbestemd. Volgens Adelaarspoot B.V. heeft de raad niet onderbouwd op grond van welke gewijzigde planologische inzichten hij daartoe is overgegaan.
    11.1.  De raad stelt dat het evenredigheidsbeginsel niet is geschonden. De raad heeft met het vaststellen van een visie voor de binnenstad een nadrukkelijke beleidskeuze gemaakt die vraagt om een nieuw planologisch regime. Het voorgaande planologisch regime bood dusdanig veel ruimte voor het bouwen van gebouwen dat die visie teniet gedaan zou worden bij de (maximale) invulling. Het is niet zo dat er niet meer gebouwd kan worden, maar de raad wil meer sturing geven aan ontwikkelingen in het plangebied. Daarom is de raad van mening dat de keuze om de planologische mogelijkheden bij recht te beperken tot de bestaande bebouwing en mogelijk te maken ontwikkelingen te koppelen aan een nadere afweging voorafgaand aan eventuele vergunningverlening niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Het algemene belang om tot een toekomstbestendige en stedenbouwkundig zorgvuldige invulling van het plangebied te komen prevaleert volgens de raad boven het belang van de eigenaar van enkele percelen die niet langer ongelimiteerd gebruik kan maken van eerdere planologische mogelijkheden waarvan deze tot op heden nooit gebruik heeft gemaakt. Bovendien leiden de in het nieuwe bestemmingsplan opgenomen beperkingen niet tot de onmogelijkheid om de percelen tot ontwikkeling te brengen, maar wordt slechts gevraagd dit te doen binnen door de gemeente geschetste kaders.
    11.2.  Aan een geldend plan kunnen in het algemeen geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. Bij die afweging van belangen kan worden betrokken of actie is ondernomen om de mogelijkheden die het voorgaande plan bood te realiseren.
    Het plan staat alleen nog bebouwing toe waarvan de voor- en zijgevel ter plaatse van de bestaande bebouwing ligt en de bouwdiepte niet meer bedraagt dan de bestaande bouwdiepte. Op de percelen van Adelaarspoot B.V. staat op dit moment geen bebouwing. In de plantoelichting bij het herstelbesluit staat onder andere "De ontwikkelingsmogelijkheden waarop het bestemmingsplan al een voorschot wilde nemen worden niet meer in dit bestemmingsplan opgenomen. Dat betekent dat dit bestemmingsplan conserverend van aard is en dat nieuwe grootschalige ontwikkelingen, die wel zijn voorzien in de eerdergenoemde Binnenstadvisie niet hierin zijn meegenomen". Uit de stukken blijkt niet dat de raad een belangenafweging heeft verricht tussen het niet langer planologisch mogelijk maken van bouwmogelijkheden op de percelen en het belang van Adelaarspoot B.V. tot het behoud van de bouwmogelijkheden uit hoofde van de beheersverordening "Assen - Binnenstad". De raad heeft slechts benoemd dat hij meer sturing wil geven aan ontwikkelingen, maar heeft dit verder niet onderbouwd. Bovendien lijkt de raad niet onwelwillend te staan tegen de mogelijkheid om woningen te bouwen op percelen van Adelaarspoot B.V. Nieuwe ontwikkelingen worden echter niet meer bij recht toegestaan, maar alleen nog via een vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (een bopa). Nergens blijkt uit dat de raad de woningbouwmogelijkheden uit de beheersverordening "Assen - Binnenstad" op de percelen van Adelaarspoot niet langer gewenst acht en wat de reden ervan is dat dat ongewenst is. De Afdeling acht het daarom in dit geval niet evenredig om die mogelijkheid te ontnemen. Uit de stukken blijkt niet welke gewijzigde planologische inzichten tot een complete bevriezing van de bestaande situatie hebben geleid en welke belangenafweging daaraan ten grondslag heeft gelegen voor de percelen van Adelaarspoot B.V. Ook is niet gebleken waarom de raad niet nu al voor die percelen zou kunnen beoordelen of en welke bouwmogelijkheden aldaar nog wenselijk zijn. Dat de raad de voormalig toegestane winkel en horecafuncties in de aanloopstraten terug wil dringen staat los van de wens van Adelaarspoot B.V. om haar bouwmogelijkheden uit hoofde van de beheersverordening "Assen - Binnenstad" te benutten voor woningbouw. De Afdeling is van oordeel dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd dat sprake is van gewijzigde planologische inzichten en geen blijk heeft gegeven van een belangenafweging bij het niet langer planologisch mogelijk maken van bouwmogelijkheden op de percelen van Adelaarspoot B.V.
    Het betoog slaagt.
    11.3.  Overige door Adelaarspoot B.V. aangevoerde gronden behoeven geen bespreking meer.
    Conclusie
    12.     Zoals onder 5 is overwogen, is het beroep van Adelaarspoot B.V. tegen het besluit van 21 maart 2024 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Binnenstad Noordoost" gegrond.
    13.     Gelet op wat is overwogen onder 11.2 is het beroep van Adelaarspoot B.V. tegen het herstelbesluit gegrond en moet dit besluit wegens strijd met artikel 3:4 van de Awb worden vernietigd voor zover het de percelen van Adelaarspoot B.V. betreft.
    14.     De Afdeling ziet aanleiding de raad op te dragen de hierna in de beslissing nader aangeduide onderdelen van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening.
    15.     De raad moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep van Adelaarspoot B.V. tegen het besluit van de raad van de gemeente Assen van 21 maart 2024 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Binnenstad Noordoost" gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Assen van 21 maart 2024 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Binnenstad Noordoost";
    III.      verklaart het beroep van Adelaarspoot B.V. tegen het besluit van de raad van de gemeente Assen van 28 november 2024 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Binnenstad Noordoost" gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Assen van 28 november 2024 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Binnenstad Noordoost", voor zover het de percelen kadastraal bekend als gemeente Assen, sectie S, nrs. 203, 204, 205, 2291 en 2292 betreft;
    V.      draagt de raad van de gemeente Assen op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat de hiervoor vermelde onderdelen II en IV worden verwerkt op de landelijke voorziening;
    VI.     veroordeelt de raad van de gemeente Assen tot vergoeding van bij Adelaarspoot B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.267,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat de raad van de gemeente Assen aan Adelaarspoot B.V. het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.M. van der Kolk, griffier.
    w.g. Ten Veen
    voorzitter
    w.g. Van der Kolk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 april 2025
    944