ECLI:NL:RVS:2023:1651, Raad van State, 26-04-2023, 202103585/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-04-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 november 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Son en Breugel aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een hekwerk in afwijking van de bestemmingsplannen "Buitengebied" en "Buitengebied; Herziening 2017" op het perceel [locatie 1] in Son en Breugel. De omgevingsvergunning ziet op het plaatsen van een hekwerk met een hoogte van 1,80 meter rondom het perceel en tussen de verschillende weides. Het hekwerk is niet in overeenstemming met het bestemmingsplan aangezien voor de bestemming "Agrarisch met waarden -1" een hekwerk met een hoogte van maximaal 1,50 meter is toegestaan. De vergunning is verleend met toepassing van een zogenoemde "binnenplanse afwijkingsbevoegdheid". Het college heeft de omgevingsvergunning verleend omdat volgens het college aan de vereisten van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid uit artikel 4.3.3 van de planregels is voldaan. [appellant] is het niet eens met de verlening van de omgevingsvergunning. Hij vreest onder meer dat zijn woon- en leefklimaat wordt aangetast omdat door het hekwerk zijn uitzicht wordt belemmerd.

202103585/1/R2.
    Datum uitspraak: 26 april 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Breugel,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 23 april 2021 in zaak nr. 20/2110 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Son en Breugel.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 november 2019 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een hekwerk in afwijking van de bestemmingsplannen "Buitengebied" en "Buitengebied; Herziening 2017" (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: het bestemmingsplan) op het perceel [locatie 1] in Son en Breugel (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 25 juni 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 april 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [vergunninghouder] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij nader besluit van 19 juli 2022 heeft het college het besluit van 20 november 2019 gewijzigd. De hekwerken worden voorzien van een staafmatvulling en er worden hekwerken geplaatst met gaas en prikkeldraden. Met de wijziging wordt ook de weide voor de alpaca’s uitgebreid.
    [appellant] heeft gronden ingediend tegen het nadere besluit.
    [vergunninghouder] heeft een zienswijze ingediend.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 januari 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.J. Jaspers, advocaat te Breda, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.J.M. Bellemakers en mr. I.I.J. Dirks-Jennen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder], bijgestaan door mr. J. de Haas, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] woont aan [locatie 2] in Breugel. Dit perceel grenst aan het perceel waarop [vergunninghouder] hobbymatig ongeveer 20 alpaca’s houdt. De mannelijke en vrouwelijke alpaca’s staan in gescheiden (deel)weides. Op grond van het bestemmingsplan heeft de weide deels de bestemming "Agrarisch met waarden -1" en deels de bestemming "Wonen".
    2.       De omgevingsvergunning ziet op het plaatsen van een hekwerk met een hoogte van 1,80 meter rondom het perceel en tussen de verschillende weides. Het hekwerk is niet in overeenstemming met het bestemmingsplan aangezien voor de bestemming "Agrarisch met waarden -1" een hekwerk met een hoogte van maximaal 1,50 meter is toegestaan. De vergunning is verleend met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in samenhang gelezen met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚, van de Wabo. Dat is de zogenoemde "binnenplanse afwijkingsbevoegdheid". Het college heeft de omgevingsvergunning verleend omdat volgens het college aan de vereisten van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid uit artikel 4.3.3 van de planregels is voldaan.
    [appellant] is het niet eens met de verlening van de omgevingsvergunning. Hij vreest onder meer dat zijn woon- en leefklimaat wordt aangetast omdat door het hekwerk zijn uitzicht wordt belemmerd.
    3.       De relevante wettelijke bepalingen en planregels zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    De uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning mocht verlenen. Daartoe heeft de rechtbank allereerst overwogen dat het hobbymatig houden van alpaca’s valt onder "agrarisch gebruik" als bedoeld in artikel 4.1.1, aanhef en onder a, van de planregels, zodat het hek met het oog op gebruik overeenkomstig de bestemming van het perceel wordt gerealiseerd. Voor de vraag of het hobbymatig houden van alpaca’s valt onder "agrarisch gebruik", heeft de rechtbank overwogen dat het college zich mocht aansluiten bij de definitie van "agrarische activiteiten" van artikel 1.1, eerste lid van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) omdat "agrarisch gebruik" niet in de planregels is gedefinieerd. In artikel 1.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit wordt volgens de rechtbank geen onderscheid gemaakt tussen het bedrijfsmatig of hobbymatig houden van landbouwhuisdieren en de rechtbank verwijst daarvoor naar de uitspraak van de Afdeling van 27 maart 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ7426).
    De rechtbank heeft verder overwogen dat het vergunde hekwerk voldoet aan de vereisten uit artikel 4.3.3 van de planregels. Volgens de rechtbank heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat een hekwerk met een hoogte van 1,80 meter noodzakelijk is om de alpaca’s in de wei te houden en dat door het hekwerk de in 4.1 van de planregels genoemde waarden niet worden aangetast.
    Beroep van rechtswege
    5.       Het besluit van 19 juli 2022 heeft het besluit van 20 november 2019 deels gewijzigd en is ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht onderdeel van dit geding. Het hoger beroep van [appellant] is van rechtswege mede gericht tegen dit besluit.
    Toetsingskader
    6.       Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
    7.       Op grond van artikel 4.1.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de gronden waarop het hekwerk wordt geplaatst onder meer bestemd voor agrarisch gebruik. "Agrarisch gebruik" is niet in de planregels gedefinieerd. Verder is op grond van artikel 4.2.5, aanhef en onder b, van de planregels op het perceel een hekwerk met een hoogte van maximaal 1,5 meter toegestaan. Op grond van artikel 4.3.3 van de planregels mag het college een hoger hekwerk van maximaal 2 meter vergunnen mits het hekwerk noodzakelijk is om de dieren in de wei te houden, het hekwerk in de vorm van afrastering wordt geplaatst en het hekwerk niet leidt tot een onevenredige aantastingen van de in 4.1 van de planregels omschreven waarden.
    Het betoog van [appellant]
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het hekwerk voldoet aan de vereisten van artikel 4.1.1, aanhef en onder a, van de planregels en artikel 4.3.3 van de planregels. Het college had daarom de vergunning moeten weigeren.
    [appellant] voert ten eerste aan dat het hekwerk in strijd is met de bestemming "Agrarisch met waarden - 1". Volgens [appellant] wordt namelijk niet voldaan aan het vereiste dat de gronden bestemd zijn voor agrarisch gebruik als bedoeld in artikel 4.1.1, aanhef en onder a, van de planregels. Volgens [appellant] valt het hobbymatig houden van alpaca’s niet onder "agrarisch gebruik" en mocht het hekwerk daarom niet worden vergund. Uit de definitie van "agrarisch bedrijf" is af te leiden dat pas sprake is van ‘agrarisch’ wanneer het gaat om het voortbrengen van producten. Volgens [appellant] past deze uitleg bij de definitie van "agrarische activiteiten" van artikel 1.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit. Bovendien is de lijn van de Afdeling, waar de rechtbank naar verwijst, volgens hem niet houdbaar in deze procedure omdat in die uitspraak het begrip "agrarisch gebruik" wordt gerelateerd aan een productiefunctie. Alpaca’s hebben geen productiefunctie maar worden alleen als huisdier gehouden.
    Ten tweede is een hekwerk met een hoogte van 1,80 meter niet noodzakelijk om de alpaca’s binnen de wei te houden, zoals vereist wordt op grond van artikel 4.3.3, aanhef en onder a, van de planregels. [appellant] verwijst naar het rapport "Hekwerk voor alpaca’s. [locatie 1] Son en Breugel" dat door Van Bommel Faunawerk op 21 mei 2021 is gepubliceerd. Volgens [appellant] is daarin geconcludeerd dat een hekwerk met een hoogte van 1,50 meter voldoende is om de alpaca’s in de wei te houden.
    Ten derde voldoet het hekwerk, zoals dat is vergund bij het besluit van 19 juli 2022, niet aan de eis dat sprake moet zijn van een afrastering (artikel 4.3.3, aanhef en onder b, van de planregels). Volgens [appellant] moet het namelijk gaan om een hekwerk met een open constructie, zoals palen verbonden met gaas of prikkeldraad, ter afbakening van een erf of terrein. Daarentegen is een vergunning verleend voor een hekwerk bestaande uit stalen palen met daartussen staafmatten.
    Ten vierde is het hekwerk in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Volgens [appellant] zorgt het hekwerk met staafmatvulling ervoor dat zijn zicht wordt aangetast omdat hij tegen een "zwarte muur" aankijkt. Het hekwerk met staafmatvulling tast bovendien de landschappelijke waarden aan als bedoeld in artikel 4.3.3, aanhef en onder c, van de planregels, omdat het hekwerk niet in de landschappelijke omgeving past.
    Agrarisch gebruik
    9.       Op grond van artikel 4.1.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de gronden waarop het hekwerk wordt geplaatst bestemd voor agrarisch gebruik. Het college heeft zich aangesloten bij de uitleg van het begrip "agrarische activiteiten" zoals opgenomen in artikel 1.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit, vanwege het ontbreken van een definitie van "agrarisch gebruik" in de planregels, aanknopingspunten in het bestemmingsplan en de plantoelichting. De Afdeling zal eerst bezien of de rechtbank dat een redelijke uitleg kon achten.
    9.1.    Volgens artikel 1.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit is er onder meer sprake van een agrarische activiteit als de activiteit betrekking heeft op het houden van landbouwhuisdieren. De vraag die de Afdeling moet beantwoorden is of alpaca’s die hobbymatig worden gehouden zijn aan te merken als landbouwhuisdieren.
    9.2.    In de wetsgeschiedenis van artikel 1.1 van het Activiteitenbesluit staat dat het houden van landbouwhuisdieren onder "agrarische activiteiten" valt als deze diertypen in de regel voor productiedoeleinden worden gehouden (Stb. 2012, 144, p. 116).
    Uit de wetsgeschiedenis kan niet worden afgeleid dat het oogmerk waarmee de dieren in een specifiek geval worden gehouden, bepalend is voor de vraag of het dier een landbouwhuisdier is. Het moet naar het oordeel van de Afdeling voor worden gehouden dat dit oogmerk niet van belang is. Vergelijk (onder 2.2.4 van) de uitspraak van de Afdeling van 15 december 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BO7364).
    9.3.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich mocht aansluiten bij de uitleg van de definitie "agrarische activiteiten" van artikel 1.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit. De rechtbank heeft ook terecht overwogen dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat alpaca’s in de regel voor productiedoeleinden worden gehouden. Het college mocht zich daarvoor baseren op het rapport van Wageningen Universiteit (Wageningen Livestock Research, 2015: "Advies over de geschiktheid van de alpaca als productiedier"). Alpaca’s zijn dus aan te merken als landbouwhuisdieren.
    De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat ook alpaca’s die hobbymatig worden gehouden zijn aan te merken als landbouwhuisdieren. Anders dan [appellant] betoogt maakt het namelijk, gelet op wat onder 9.1 en 9.2 is overwogen, niet uit met welk oogmerk de alpaca’s worden gehouden.
    De rechtbank heeft dus terecht overwogen dat het hobbymatig houden van alpaca’s is aan te merken als een agrarische activiteit als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit. Het betoog van [appellant] dat in dit geval aangesloten moet worden bij de definitie van "agrarisch bedrijf" doet hier niet aan af aangezien het in artikel 4.1.1, aanhef en onder a, van de planregels gaat om "agrarisch gebruik".
    Het vergunde hekwerk wordt dus met het oog op gebruik overeenkomstig de bestemming van het perceel gerealiseerd en daarom is er geen sprake van strijd met artikel 4.1.1, aanhef en onder a, van de planregels.
    Over het betoog van [appellant] dat de lijn van de Afdeling op dit punt moet worden herzien, is de Afdeling van oordeel dat dit betoog niet verder is onderbouwd en geen aanleiding geeft om van haar jurisprudentie af te wijken.
    Noodzaak
    9.4.    De Afdeling overweegt dat de mannelijke en vrouwelijke alpaca’s gescheiden worden gehouden in weides die direct naast elkaar liggen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat een hekwerk met een hoogte van 1,80 meter noodzakelijk is voor het in de weides houden van de alpaca’s. Daarmee voldoet de vergunning aan het vereiste in artikel 4.3.3, aanhef en onder a, van de planregels.
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich voor de noodzaak van deze hoogte mocht baseren op de advieslijst voor alpacahouders die door Alpaca Association Benelux (AAB) is uitgebracht. Weliswaar heeft [appellant] een rapport overgelegd (van Van Bommel FAUNAWERK, 21 mei 2021: "Hekwerk voor alpaca’s") waarin staat dat een hekwerk met een hoogte van 1,50 meter voldoende is, maar dit leidt niet tot een ander oordeel. In dat rapport is ervan uitgegaan dat er alleen vrouwelijke dieren worden gehouden, maar gebleken is dat er in de weides zowel mannelijke en vrouwelijke alpaca’s worden gehouden, in welk geval ook dit rapport ervan uitgaat dat een hoogte van 1,80 meter noodzakelijk kan zijn.
    Afrastering
    9.5.    Het college heeft verder terecht gesteld dat er aan de in artikel 4.3.3, aanhef en onder b, van de planregels is voldaan omdat het hekwerk in de vorm van afrastering is geplaatst. Op grond van artikel 1.7 van de planregels wordt er namelijk onder "afrastering" verstaan: "bouwwerken in de vorm van een open constructie, zoals palen verbonden met gaas of prikkeldraad, ter afbakening van een erf/terrein". Op de zitting is vast komen te staan dat de staafmatvulling een open constructie heeft.
    Goede ruimtelijke ordening
    9.6.    Niet valt uit te sluiten dat het uitzicht van [appellant] in enige mate zal worden aangetast ten gevolge van het vergunde hekwerk. Maar zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 8 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:503) bestaat er geen recht op een blijvend vrij uitzicht. Ook wordt [appellant] door het vergunde hekwerk ter hoogte van zijn perceel niet onevenredig in zijn belangen geschaad omdat alleen de achtertuin en niet de woning van [appellant] aan dat hekwerk grenst, hij een vergelijkbaar hekwerk op zijn eigen perceel heeft staan, en het hekwerk doorzichtig is en [appellant] dus niet, anders dan hij betoogt, tegen een "zwarte muur" aankijkt. Ook zorgt de doorzichtige afrastering ervoor dat de landschappelijke impact beperkt blijft, zodat evenmin strijd is met artikel 4.3.3, aanhef en onder c, van de planregels.
    9.7.    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het vergunde hekwerk voldoet aan de vereisten van artikel 4.3.3 van de planregels en artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚, van de Wabo.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. Het beroep van rechtswege tegen het besluit van 19 juli 2022 is ongegrond.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van 19 juli 2022 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
    w.g. Minderhoud
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Scheele
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2023
    723-1019
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 6:19, eerste lid, luidt:
    "Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben."
    Activiteitenbesluit milieubeheer
    Artikel 1.1 luidt:
    "1. […];
    Agrarische activiteiten: geheel van activiteiten dat betrekking heeft op gewassen of landbouwhuisdieren voor zover deze geteeld of gekweekt onderscheidenlijk gefokt, gemest, gehouden of verhandeld worden, daaronder mede begrepen agrarisch gemechaniseerd loonwerk zoals het uitvoeren van cultuurtechnische werken, mestdistributie, grondverzet of soortgelijke dienstverlening;
    Bestemmingsplan "Buitengebied Herziening 2017"
    Artikel 1.7 luidt:
    Onder afrastering wordt verstaan:
    " bouwwerken in de vorm van een open constructie, zoals palen verbonden met gaas of prikkeldraad, ter afbakening van een erf/terrein".
    Artikel 1.84 luidt:
    onder nevenactiviteiten wordt verstaan:
    "het ontplooien van activiteiten op een agrarisch bouwvlak die niet rechtstreeks de uitoefening van de agrarische bedrijfsvoering betreffen;"
    Artikel 4.1.1 luidt:
    "De voor Agrarisch met waarden - 1 aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. agrarisch gebruik;
    b. nevenactiviteiten; (voor zover via omgevingsvergunning voor het afwijken van de bouw- en/of gebruiksregels kan worden toegestaan);
    Artikel 4.2.5 luidt:
    "Voor het oprichten van bouwwerken buiten de aanduiding "bouwvlak" geldt het volgende:
    a. Op de gronden mogen uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten behoeve van het agrarisch grondgebruik worden opgericht met een maximale bouwhoogte van 2 m, met dien verstande dat:
    b. de bouwhoogte van erf- en perceelsafscheidingen maximaal 1,5 m mag bedragen;
    […]."
    Artikel 4.3.3 luidt:
    "Het bevoegd gezag kan door middel van het verlenen van een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in 4.2.5 onder a teneinde voor erf- en perceelafscheidingen buiten de aanduiding "bouwvlak" een grotere bouwhoogte toe te staan tot maximaal 2 m, mits aan de volgende voorwaarde wordt voldaan:
    a. de grotere bouwhoogte is noodzakelijk om dieren binnen de wei te houden;
    b. de erf- en perceelafscheidingen zijn uitsluitend toegestaan in de vorm van afrastering;
    c. het leidt niet tot onevenredige aantasting van de in 4.1 omschreven waarden."