ECLI:NL:CRVB:2025:99, Centrale Raad van Beroep, 14-01-2025, 23/2042 TONK
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2025-01-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Afwijzing aanvraag om TONK-tegemoetkoming. Inkomensterugval. Geen bijzondere omstandigheden. De inkomensterugval was niet het gevolg van de coronacrisis, maar van het feit dat appellant niet beschikte over inkomsten uit zijn bedrijf. Het niet uitkomen van de verwachting dat hij inkomsten uit zijn bedrijf zou krijgen kan niet worden aangemerkt als een terugval in inkomsten. Die inkomsten waren op 1 januari 2020 nog niet gerealiseerd en konden daarom ook niet wegvallen. Appellant voldeed niet aan de voorwaarden van artikel 35, eerste lid, van de PW, zoals uitgelegd in artikel 2, eerste lid, van de Beleidsregels voor recht op een TONK-tegemoetkoming.

23/2042 TONK 
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 9 juni 2023, 21/4790 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant] te [woonplaats] (appellant)
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Gilze en Rijen (college)
    
    
    
    
    
    
      Datum uitspraak: 14 januari 2025
    
    
    
    
    
    SAMENVATTING 
    
    
      In deze zaak gaat het om een aanvraag om een tegemoetkoming op grond van de Regeling tijdelijke ondersteuning noodzakelijke kosten (TONK-regeling). Het college heeft de aanvraag afgewezen omdat de inkomensterugval van meer dan 40% volgens het college niet het gevolg was van de coronacrisis. Appellant voert aan dat de terugval in zijn inkomsten wel zijn veroorzaakt door de coronacrisis. Hij had namelijk een voorziene inkomensterugval door het wegvallen van een persoonsgebonden budget willen opvangen met inkomsten uit zijn eigen bedrijf, maar die inkomsten heeft hij door de coronacrisis niet gerealiseerd. De Raad is het niet met appellant eens. Het niet uitkomen van de verwachting een bepaald inkomen te verkrijgen is niet aan te merken als een terugval in inkomen. Het hoger beroep slaagt dus niet.
    
    
  
  
    PROCESVERLOOP
    
    
      Namens appellant heeft mr. M. Ouwerkerk-Hoogendonk, advocaat, hoger beroep ingesteld en een nader stuk ingediend. Het college heeft een verweerschrift en een nadere reactie ingediend. 
    
    
    
      De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 12 november 2024. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Ouwerkerk-Hoogendonk. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. C.B.M. Peters. 
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN 
    
  
  
    Inleiding 
    
    
      1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang. 
    
    
    
      1.1.
      Appellant is begin 2019 een eigen bedrijf gestart dat advies geeft op het gebied van audio bij mensen thuis of in de showroom. Hij ontving daaruit geen inkomsten. Op 1 oktober 2020 is appellant gestopt met zijn bedrijf. 
      
    
    
      1.2.
      Appellant ontving ten behoeve van de verzorging van zijn zoon een persoonsgebonden budget van € 3.742,06 netto per maand. De echtgenote van appellant ontving daarnaast nog inkomsten uit arbeid, namelijk een nettoloon van € 170,96 per maand. Op 1 januari 2020 bedroeg het totale inkomen van appellant en zijn echtgenote dus € 3.913,02. In april 2020 is de zoon in een woongroep gaan wonen. Vanaf dat moment ontvangt appellant geen persoonsgebonden budget meer.
      
    
    
      1.3.
      Appellant en zijn echtgenote ontvangen vanaf 1 september 2020 bijstand op grond van de Participatiewet (PW) naar de kostendelersnorm voor een driepersoonshuishouden. Per 1 januari 2021 bedroeg die bijstand € 1.264,92 netto per maand. Appellant ontving vanaf september 2020 woonkostentoeslag van het college en vanaf januari 2021 huurtoeslag op grond van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen. 
    
    
      1.4.
      Appellant heeft op 9 juni 2021 een aanvraag ingediend voor een tegemoetkoming in de woonkosten op grond van de TONK-regeling over de periode van 1 januari 2021 tot en met 30 september 2021. Hij heeft daarbij onder meer opgegeven dat zijn woonkosten in totaal € 853,96 bedragen en dat zijn netto-inkomen als gevolg van de coronacrisis met 68% is gedaald. Appellant heeft op verzoek van het college financiële stukken overgelegd, waaronder resultatenrekeningen van het bedrijf over 2019 en 2020.
      
    
    
      1.5.
      Het college heeft met een besluit van 13 juli 2021 de aanvraag om een TONK-tegemoetkoming afgewezen en is, na bezwaar, met een besluit van 19 oktober 2021 (bestreden besluit) bij de afwijzing gebleven. Het bestreden besluit berust op de grond dat appellant weliswaar een inkomensterugval had van meer dan 40%, maar dat dit niet het gevolg was van de coronacrisis maar van het wegvallen van de inkomsten uit het persoonsgebonden budget. Het college heeft hierbij gewezen op artikel 2, eerste lid, van de Beleidsregels Tijdelijke ondersteuning noodzakelijke kosten (TONK) 2021 gemeente Gilze en Rijen (Beleidsregels).
      
      
        
          Uitspraak van de rechtbank 
        
      
      
      2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard en het bestreden besluit gedeeltelijk vernietigd wegens strijd met het motiveringsbeginsel. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit in stand gelaten.
      
      
        
          Het standpunt van appellant 
        
      
      
      3. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit in stand heeft gelaten. Appellant heeft aangevoerd dat de terugval in inkomsten het gevolg was van de coronacrisis en dat hij daarom wel recht had op een TONK-tegemoetkoming. 
      
    
  
  
    Het oordeel van de Raad 
    
    
      4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit deels in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels en de beleidsregels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
    
      
        De TONK-regeling
      
    
    
    
      4.1.
      De TONK-regeling is geïntroduceerd in een brief van 9 december 2020 van een aantal ministers en staatssecretarissen aan de Eerste Kamer. De TONK-regeling hield in dat aan de gemeenten een bedrag ter beschikking werd gesteld om een tegemoetkoming te verstrekken aan huishoudens die door de coronacrisis een onvoorziene, onvermijdelijke en plotselinge terugval in hun inkomen hadden, waardoor zij in de problemen konden raken met de betaling van noodzakelijke kosten, waaronder woonlasten. In die brief staat dat voor de tijdelijke TONK-regeling het bestaande instrument van de bijzondere bijstand is te gebruiken. De TONK-regeling was – na een verlenging – van toepassing van 1 januari 2021 tot 1 oktober 2021.
      
      
        
          De beoordeling van de aanvraag
        
      
      
    
    
      4.2.
      De aanvraag om een tegemoetkoming op grond van de TONK-regeling moet, gelet op het voorgaande, worden beoordeeld als een aanvraag om bijzondere bijstand als bedoeld in artikel 35, eerste lid, van de PW. Bij de toepassing van die bepaling moet eerst worden beoordeeld of de kosten waarvoor bijzondere bijstand wordt gevraagd zich voordoen, vervolgens of die kosten in het individuele geval van de betrokkene noodzakelijk zijn en daarna of die kosten voortvloeien uit bijzondere omstandigheden. Ten slotte moet de vraag worden beantwoord of de kosten kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de individuele inkomenstoeslag, individuele studietoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm. 
      
      
        
          De Beleidsregels
        
      
      
    
    
      4.3.
      Om de TONK-regeling uit te voeren heeft het college de Beleidsregels vastgesteld. Deze Beleidsregels houden – voor zover hier van belang – in dat een TONK-tegemoetkoming kan worden verstrekt als de aanvrager als gevolg van de coronacrisis in 2021 te maken heeft met een onvoorzienbare, onvermijdelijke en substantiële inkomensterugval van minimaal 40%. Voor het vaststellen van de inkomensterugval wordt gekeken naar de peildatum van 1 januari 2020 ten opzichte van peildatum 1 januari 2021. Dit volgt uit artikel 2, eerste en tweede lid, van de Beleidsregels. 
      
    
    
      4.4.
      Het college heeft uitgelegd dat de in artikel 2 van de Beleidsregels vervatte voorwaarde dat de inkomensterugval het gevolg is van de coronacrisis, moet worden opgevat als beleid ter beantwoording van de vraag of de kosten voortvloeien uit bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 35, eerste lid, van de PW. Hiermee heeft het college een juiste uitleg gegeven van het begrip ‘uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende kosten’ als bedoeld in artikel 35, eerste lid, van de PW.
      
      
        
          Inkomensterugval als gevolg van de coronacrisis
        
      
      
    
    
      4.5.
      Van de in 4.2 vermelde vragen is, gelet op wat appellant heeft aangevoerd, alleen van belang of de kosten waarvoor appellant een TONK-tegemoetkoming heeft gevraagd voortvloeiden uit bijzondere omstandigheden, in het bijzonder of de inkomensterugval het gevolg was van de coronacrisis. 
      
    
    
      4.6.
      Niet in geschil is dat appellant een inkomensterugval had van minimaal 40% en ook niet dat het wegvallen van de inkomsten uit het persoonsgebonden budget een andere oorzaak had dan de coronacrisis. Verder is niet in geschil dat appellant op de peildatum 1 januari 2020 geen inkomsten had uit zijn bedrijf. 
      
    
    
      4.7.
      Appellant heeft zijn beroepsgrond dat de inkomensterugval toch het gevolg was van de coronacrisis als volgt toegelicht. Hij nam in de beginperiode van zijn bedrijf daaruit geen inkomsten omdat hij die niet nodig had, aangezien hij beschikte over de inkomsten uit het persoonsgebonden budget. In plaats daarvan investeerde hij de opbrengsten in het bedrijf. Hij voorzag het vertrek van zijn zoon naar een andere woonlocatie in april 2020 en daarmee het wegvallen van de inkomsten uit het persoonsgebonden budget. Hij was van plan om vanaf dat moment het gemis aan inkomsten uit het persoonsgebonden budget op te vangen met inkomsten uit zijn bedrijf. Maar toen die inkomsten uit het persoonsgebonden budget wegvielen kon hij geen inkomsten uit zijn bedrijf nemen, omdat de bedrijfsresultaten dat niet toelieten. Dat was volgens appellant het gevolg van de coronacrisis. Hij kon namelijk door de coronamaatregelen geen fysieke afspraken meer maken met zijn klanten. Daarom is volgens hem de terugval in inkomen het gevolg van de coronacrisis. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        4.7.1.
        Anders dan appellant meent, betekent de inkomensterugval als gevolg van de onmogelijkheid om het wegvallen van de inkomsten uit het persoonsgebonden budget op te vangen met inkomsten uit zijn bedrijf niet dat die inkomensterugval het gevolg was van de coronacrisis. Die inkomensterugval was het gevolg van het feit dat hij, anders dan verwacht, niet beschikte over inkomsten uit zijn bedrijf. Anders dan appellant heeft betoogd, kan het niet uitkomen van de verwachting dat hij inkomsten uit zijn bedrijf zou krijgen niet worden aangemerkt als een terugval in inkomsten. Die inkomsten waren, zoals niet in geschil is, op 1 januari 2020 nog niet gerealiseerd en konden daarom ook niet wegvallen. Dat hij door die niet uitgekomen inkomstenverwachting per saldo een inkomensterugval ondervond is dus niet het gevolg van een wegvallen van inkomsten uit het bedrijf, maar uitsluitend van het wegvallen van het persoonsgebonden budget. Zoals niet in geschil is, was het wegvallen van die inkomstenbron uitsluitend het gevolg van de verhuizing van de zoon. Dit betekent dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de inkomensterugval niet het gevolg was van de coronacrisis.
        
      
    
    
      4.8.
      In geschil is verder of de coronacrisis de oorzaak was van het feit dat appellant vanaf april 2020 geen inkomsten uit het bedrijf had om het wegvallen van de inkomsten uit het persoonsgebonden budget op te vangen of dat dit een andere oorzaak had. Deze vraag kan onbeantwoord blijven, aangezien, zoals in 4.7.1 is uitgelegd, het gemis aan inkomsten uit het bedrijf niet van betekenis was voor de TONK-tegemoetkoming.
      
    
    
      4.9.
      Uit 4.1 tot en met 4.7.1 volgt dat appellant niet voldeed aan één van de voorwaarden van artikel 35, eerste lid, van de PW, zoals uitgelegd in artikel 2, eerste lid, van de Beleidsregels voor recht op een TONK-tegemoetkoming. Het college heeft de aanvraag dan ook terecht afgewezen.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen 
    
    
      4.10.
      Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd voor zover aangevochten. Dit betekent dat de afwijzing van de aanvraag om een TONK-tegemoetkoming in stand blijft. 
      
      
        5. Omdat het hoger beroep niet slaagt krijgt appellant geen vergoeding voor zijn proceskosten en het betaalde griffierecht.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door F. Hoogendijk als voorzitter en J.T.H. Zimmerman en N. Jak als leden, in tegenwoordigheid van M. Ramanand als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2025.
    
    
    
    
    
      						(getekend) F. Hoogendijk
    
    
    
    
    
      						(getekend) M. Ramanand
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke regels
    
    
    
      
        Participatiewet
      
    
    
    
      Artikel 35, eerste lid, van de Participatiewet
    
    
    
      Onverminderd paragraaf 2.2, heeft de alleenstaande of het gezin recht op bijzondere bijstand voor zover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de individuele inkomenstoeslag, bedoeld in artikel 36, de studietoeslag, bedoeld in artikel 36b, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm, waarbij artikel 31, tweede lid, en artikel 34, tweede lid, niet van toepassing zijn. Het college bepaalt het begin en de duur van de periode waarover het vermogen en het inkomen in aanmerking wordt genomen.
    
    
    
    
      
        Beleidsregels tijdelijke ondersteuning noodzakelijke kosten (TONK) gemeente Gilze en Rijen, geldend met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2021
      
    
    
    
      Artikel 2 Voorwaarden tegemoetkoming TONK
    
    
    1. Het college kan een tegemoetkoming TONK verstrekken aan de aanvrager die te maken heeft met een onvoorzienbare, onvermijdelijke en substantiële terugval van minimaal 40% in het inkomen als gevolg van de coronacrisis waardoor de betaling van noodzakelijke kosten niet mogelijk is uit het inkomen en het beschikbare vermogen;
    2. Voor het vaststellen van de inkomensterugval wordt gekeken naar de peildatum van 1 januari 2020 ten opzichte van peildatum 1 januari 2021;(…)
  
  
     Kamerstukken I, 2020-2021, 35 420 V, blz. 10-12.
  
  
     Kamerstukken II, 2020-2021, 35 420, nr. 314, blz. 18.