ECLI:NL:RBGEL:2024:8455, Rechtbank Gelderland, 04-12-2024, C/05/433268 / HA ZA 24-143
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2024-12-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Nakoming toezegging projectdirecteur industrieschap. Uitleg van de toezegging. Toerekening aan industrieschap en deelnemende gemeente? Artikel 10a Wet gemeenschappelijke regelingen. Inspanningsverbintenis industrieschap geschonden. Geen onrechtmatige daad gemeente. Geen schending art. 21 Rv i.v.m. niet bewaren archiefbescheiden.

RECHTBANK Gelderland
    
    
      Civiel recht 
    
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Zaaknummer: C/05/433268 / HA ZA 24-143
    
    
    
      
        Vonnis van 4 december 2024
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
    
      
        
          [eiseres]
        , 
      te [vestigingsplaats] ,
      eisende partij,
      hierna te noemen: [eiseres] ,
      advocaat: mr. F.J. van Beek,
    
    
    
      tegen
    
    
  
  
    
      1GEMEENTE NEDER-BETUWE, 
    
      te Opheusden,2. INDUSTRIESCHAP MEDEL, 
      te Tiel,
      gedaagde partijen,
      hierna te noemen: de gemeente en het industrieschap,
      advocaat: mr. T.E.P.A. Lam.
    
    
    
  
  
    
      1De procedure
    
    
      1.1.
      Het verloop van de procedure blijkt uit:
      - het tussenvonnis van 19 juni 2024
      - de mondelinge behandeling van 22 oktober 2024, waarvan verkort proces-verbaal is opgemaakt.
      
    
    
      1.2.
      Ten slotte is bepaald dat de rechtbank op 4 december 2024 vonnis wijst.
      
    
  
  
    
      2De zaak in het kort
    
    
      2.1.
      In 2008 heeft [eiseres] een perceel op het bedrijventerrein Medel I gekocht van het industrieschap om daarop een tankstation te vestigen. Partijen zijn het erover eens dat de projectdirecteur van het industrieschap voorafgaand hieraan een toezegging heeft gedaan. Deze toezegging hield in elk geval in dat [eiseres] een exclusief recht tot vestiging van een tankstation op Medel I zou krijgen en een voorkeursrecht tot vestiging van een (onbemand) tankstation op het (toen nog toekomstige) bedrijventerrein Medel II. 
      
    
    
      2.2.
      Partijen verschillen van mening over de vraag of [eiseres] er (ook) op mocht vertrouwen dat het industrieschap ervoor zou zorgen dat er geen concurrerend tankstation zou komen op de zogenoemde locatie ‘De Vaalt’. De raad van de gemeente heeft in 2020 het bestemmingsplan ‘Tankstation en TOP De Vaalt, Echteld’ vastgesteld. Dit bestemmingsplan voorziet in de vestiging van een tankstation op die locatie. Op basis daarvan is daar sinds september 2023 een Shell-benzinestation operationeel. Hiervan ondervindt het tankstation van [eiseres] concurrentie. 
      
    
    
      2.3.
      
        [eiseres] vraagt in deze procedure om voor recht te verklaren dat het industrieschap en de gemeente hoofdelijk aansprakelijk zijn voor haar schade, het industrieschap omdat het toerekenbaar tekort is geschoten in de nakoming van de afspraak (de toezegging) en de gemeente omdat zij onrechtmatig heeft gehandeld door in strijd met die afspraak te handelen.
      
    
    
      2.4.
      De rechtbank is van oordeel dat de toezegging inderdaad mede betrekking had op De Vaalt en, ook al was de projectdirecteur niet bevoegd om deze toezegging te doen, bindend was voor het industrieschap. Het industrieschap kon de vaststelling van het bestemmingsplan door de gemeenteraad weliswaar niet verhinderen, maar was wel gehouden om zich ten behoeve van [eiseres] in de besluitvorming te mengen en zich in te spannen om de vaststelling van een bestemmingsplan voor een concurrerend tankstation tegen te gaan. Het industrieschap is tekortgeschoten in de nakoming van deze verbintenis en moet daarom de schade vergoeden die [eiseres] daardoor lijdt.
      
    
    
      2.5.
      De gemeente is niet aansprakelijk voor deze schade, omdat zij niet onrechtmatig jegens [eiseres] heeft gehandeld. Zij heeft de toezegging niet gedaan en de toezegging kan ook niet aan haar worden toegerekend.
      
    
    
      2.6.
      De rechtbank legt hierna uit hoe zij tot deze oordelen is gekomen.
      
    
  
  
    
      3De beoordeling
    
    
      
        Wat is er toegezegd?
      
    
    
    
      
        Voorlopig getuigenverhoor en partijgetuige
      
    
    
    
      3.1.
      Op verzoek van [eiseres] heeft voor deze rechtbank een voorlopig getuigenverhoor plaatsgevonden. Alle partijen zijn bij het verhoor vertegenwoordigd geweest. Dit betekent dat de afgelegde getuigenverklaringen dezelfde bewijskracht hebben als getuigenverklaringen die op de gewone wijze in een aanhangig geding zijn afgelegd (art. 192 lid 1 Rv). Tijdens het voorlopig getuigenverhoor zijn onder meer de volgende personen als getuigen gehoord:
      
      
        
          
            [naam 1] , indirect bestuurder van [eiseres] ;
        
        
          
            [naam 2] , voormalig projectdirecteur van het industrieschap;
        
        
          
            [naam 3] , voormalig voorzitter van het algemeen bestuur en van het industrieschap en voormalig lid van het dagelijks bestuur van het industrieschap;
        
        
          
            [naam 4] , voormalig lid van het algemeen bestuur van het industrieschap;
        
        
          
            [naam 5] , adviseur van [eiseres] .
        
      
      
    
    
      3.2.
      De verklaring van [naam 1] is een verklaring van een partijgetuige. Deze verklaring kan omtrent door [eiseres] te bewijzen feiten geen bewijs in haar voordeel opleveren, tenzij de verklaring strekt ter aanvulling van onvolledig bewijs (art. 164 lid 2 Rv). Daarvoor is nodig dat er aanvullende bewijzen voorhanden zijn die zo sterk zijn en zodanig essentiële punten betreffen dat zij de partijgetuigenverklaring voldoende geloofwaardig maken. De rechtbank vindt deze bewijzen in dit geval in de verklaringen van de overige getuigen en de verklaringen van partijen tijdens de mondelinge behandeling.
      
      
        
          De context van de toezegging: bescherming tegen concurrentie
        
      
      
    
    
      3.3.
      De rechtbank stelt vast dat [eiseres] en het industrieschap hebben gesproken over de vestiging van een tankstation door [eiseres] op Medel I en dat het industrieschap eisen heeft gesteld aan de aard en kwaliteit van de dienstverlening van het tankstation. Uit de getuigenverklaring van [naam 1] volgt dat aanvankelijk sprake was van een investering van 5 miljoen euro en dat aan het einde van de gesprekken een investering van ongeveer 8 miljoen euro nodig was. Tijdens de mondelinge behandeling heeft hij verklaard dat er eerst een opzet van 7 miljoen euro was en later van 8,5 miljoen euro. Vast staat in elk geval dat het investeringsbedrag groter is geworden in de loop van de gesprekken. Als getuige heeft [naam 1] verklaard dat het tankstation steeds groter moest worden van het industrieschap, met onder andere wasplaatsen, een bandenservicepunt, een grote shop en faciliteiten voor de naastgelegen truckparkeerplaats, waaronder camera’s en douches voor chauffeurs. Ook [naam 5] spreekt in zijn getuigenverklaring over uitgebreide faciliteiten, waaronder een koffiecorner en een douche- en wasgelegenheid ten behoeve van de truckparking. Tijdens de mondelinge behandeling heeft het industrieschap erkend dat voor het brandstofverkooppunt een hoge ambitie is neergezet en dat het industrieschap daarover met [eiseres] een traject is ingegaan waarin het hoge eisen heeft gesteld waarin [eiseres] is meegegaan. Daarmee nam [eiseres] volgens het industrieschap best een groot ondernemersrisico.
      
    
    
      3.4.
      Uit de schriftelijke verklaring van [naam 2] van 25 augustus 2019 volgt dat [eiseres] “zekerheden heeft besproken vanwege de gestelde eisen waar deze ontwikkeling aan zou moeten voldoen voor deze meer dan gewone Brandstof Verkooppunt omtrent toekomstige ontwikkeling op Medel en de uitbreiding van Medel.” De verklaring van [naam 2] dat er ‘zekerheden’ zijn besproken, sluit aan bij de verklaring van het industrieschap tijdens de mondelinge behandeling dat er bij de afspraken die met [eiseres] zijn gemaakt, rekening is gehouden met haar belang om als ondernemer niet benadeeld te worden door directe concurrenten die ‘oppoppen.’ Vanuit dat oogpunt was het volgens het industrieschap logisch om vooruit te blikken. In het bestemmingsplan voor Medel I zat bewust geen mogelijkheid voor een onbemand tankstation, ook vanuit de gedachte om [eiseres] niet onnodig concurrentie aan te doen, als hij geen gebruik zou willen maken van zijn voorkeursrecht, aldus het industrieschap. Uit het voorgaande leidt de rechtbank af dat [eiseres] vanwege de toegenomen investering op zoek was naar (extra) comfort dat zij haar investering zou kunnen terugverdienen, en dat in dat kader is besproken hoe zij zou kunnen worden beschermd tegen toekomstige concurrentie. 
      
      
        
          De toezegging gold niet alleen bij een ‘groot Medel II’
        
      
      
    
    
      3.5.
      Destijds werd ervan uitgegaan dat er alleen behoefte zou bestaan aan een tweede tankstation indien er een ‘groot Medel II’ zou worden gerealiseerd, zoals volgt uit de getuigenverklaringen van [naam 2] en [naam 3] . Omdat in dat geval toekomstige concurrentie aan de orde zou kunnen zijn, werden afspraken gemaakt over een voorkeursrecht van [eiseres] . Dit betekent echter niet dat de toezegging is gedaan onder de voorwaarde van een ‘groot Medel II.’ Uit de getuigenverklaring van [naam 1] komt naar voren dat nooit met [naam 2] is besproken dat het voorkeursrecht voor Medel II alleen zou gelden bij een ‘groot Medel II’ en dat het nooit is gegaan over hoe groot de Medels zouden worden. [naam 2] heeft verklaard: “U houdt mij voor dat [eiseres] een voorkeursrecht zou krijgen op een onbemand tankstation op Medel II en vraagt mij of ik bedoel te zeggen dat dat voorkeursrecht niet zou gelden als de volle 210 hectare niet zouden worden gerealiseerd. Nee dat bedoelde ik niet, ik bedoelde slechts dat een tankstation dan, bij een kleine uitbreiding niet nodig zou zijn.” Daaruit blijkt duidelijk dat in de visie van [naam 2] , degene die de toezegging aan [eiseres] heeft gedaan, geen sprake was van een voorkeursrecht dat afhankelijk was van de grootte van Medel. 
      
    
    
      3.6.
      De rechtbank concludeert, gelet op het voorgaande, dat de gedachte was dat [eiseres] sowieso gevrijwaard zou blijven van concurrentie indien er geen ‘groot Medel II’ zou worden gerealiseerd, omdat de vaststelling van een bestemmingsplan voor een concurrerend tankstation in die situatie niet tot de mogelijkheden zou behoren. Tegen die achtergrond is de rechtbank van oordeel dat de toezegging aldus moet worden uitgelegd dat, als er in de toekomst wél planologische ruimte zou zijn of zou ontstaan voor een tweede tankstation, ongeacht of die ruimte voortvloeide uit een ‘groot Medel II’, [eiseres] daarvoor een voorkeursrecht kreeg. Deze uitleg vindt steun in de getuigenverklaringen van  [naam 5] (“als er een tweede, onbemand benzinestation, zou komen, [zou] [eiseres] het voorkeursrecht krijgen om dat te realiseren”) en [naam 4] . [naam 4] verklaarde dat hij in verband met een vraag van een geïnteresseerde tankstationexploitant navraag heeft gedaan naar vestigingsmogelijkheden en toen van het industrieschap te horen kreeg dat er op Medel in verband met de aan [eiseres] toegezegde exclusiviteit geen ander brandstofverkooppunt gevestigd kon worden. Daarbij ging het volgens [naam 4] om Medel als geheel.
      
      
        
          De toezegging zag ook op de locatie De Vaalt
        
      
      
    
    
      3.7.
      De rechtbank leidt uit de verklaringen van [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] af dat de toezegging mede betrekking had op het gebied De Vaalt, waarin uiteindelijk een Shell-benzinestation is gerealiseerd. Op dit punt heeft [naam 1] verklaard dat Shell geen tankstation op De Vaalt kon realiseren “want wij hebben exclusiviteit.” In zijn schriftelijke verklaring geeft [naam 2] aan dat de plannen om een brandstofverkooppunt te realiseren op De Vaalt geen recht doen aan zijn mondelinge toezeggingen aan [eiseres] . Hij spreekt van de afspraak dat er in ‘de achtertuin van Medel’ niet nog een brandstofverkooppunt moet worden gerealiseerd en dat er, in de geest van de toen gemaakte afspraken, een ontwikkeling in gang is gezet die daar geen recht aan doet. Als getuige heeft [naam 2] verklaard dat hij met de woorden ‘de achtertuin van Medel’ bedoelde: De Vaalt. Uit de schriftelijke verklaring van [naam 3] , die bij één of twee gesprekken met [naam 1] aanwezig is geweest en door [naam 2] van alle contacten met [eiseres] op de hoogte is gehouden, volgt dat hij zich in grote lijnen herkent in de schriftelijke verklaring van [naam 2] en dat, hoewel het gebied van De Vaalt formeel net buiten Medel valt, de vestiging van een tankstation op De Vaalt in strijd is met de geest van wat indertijd de bedoeling is geweest. Dit heeft hij bevestigd als getuige.
      
    
    
      3.8.
      In dit verband acht de rechtbank niet doorslaggevend of De Vaalt op het moment van het doen van de toezegging tot het rechtsgebied van het industrieschap behoorde. Vaststaat dat het rechtsgebied van het industrieschap van 15 februari 2008 tot en met 2016 de locatie De Vaalt omvatte. Volgens [eiseres] is de toezegging gedaan in september 2008, enige tijd voor het sluiten van de overeenkomst waarbij zij het kavel ten behoeve van het tankstation van het industrieschap heeft gekocht. De gemeente en het industrieschap voeren aan dat de toezegging eind 2006/begin 2007 is gedaan. Ook als dat juist is, volgt uit de hiervoor vastgestelde inhoud en strekking van de toezegging (dat geen tankstation in de achtertuin van Medel zou worden gerealiseerd) dat [eiseres] er redelijkerwijs op mocht vertrouwen dat de toezegging ook betrekking had op De Vaalt. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat De Vaalt op de tekening die behoort bij de Gemeenschappelijke regeling Industrieschap Medel 2008 (hierna: ‘de GRIM’) valt binnen de arcering met de omschrijving ‘Medel II, circa 210ha.’ Hieruit blijkt dat De Vaalt is gelegen in de directe omgeving van Medel en dat De Vaalt blijkens de op 15 februari 2008 ingaande wijziging van het rechtsgebied van het industrieschap tot Medel II werd gerekend. Dat het industrieschap tot die datum geen formele bevoegdheden of zeggenschap had met betrekking tot De Vaalt en geen eigenaar was of zou worden van deze locatie, maakt een en ander niet anders. Ook als het industrieschap de vestiging van een concurrerend tankstation niet (juridisch) kon verhinderen, moest zij zich hiervoor in elk geval inspannen (zie hierna in 3.18 en 3.23).
      
      
        
          Het industrieschap is tekortgeschoten
        
      
      
      
        
          De toezegging van de projectdirecteur bindt het industrieschap
        
      
      
    
    
      3.9.
      Partijen twisten over de vraag of [naam 2] als projectdirecteur van het industrieschap bevoegd was om de toezegging te doen aan [eiseres] . In dit kader doet [eiseres] een beroep op art. 10 lid 3 en art. 25.1 van de GRIM, art. 1.2 en 1.4 van het Mandaatbesluit Projectdirectie Medel en art. 3.2.1 en 3.2.2 van de Uitvoeringsregeling Medel. De gemeente doet (ook) een beroep op art. 3.2.2 van de Uitvoeringsregeling. In samenhang met art. 3 van de Uitvoeringsregeling is hierin bepaald dat aan de projectdirecteur is gemandateerd “de bevoegdheid tot het leggen van contacten met gegadigden voor bedrijfsterrein Medel en ter zake een aanbieding te doen, mits de aanbieding van de grond plaatsvindt binnen de bandbreedte en criteria zoals deze rechtmatig zijn vastgesteld door het Dagelijks Bestuur, een en ander onder voorbehoud van bekrachtiging door het Dagelijks Bestuur”. 
      
    
    
      3.10.
      Vast staat dat het dagelijks bestuur de toezegging niet heeft bekrachtigd, zodat uitgangspunt moet zijn dat destijds sprake was van een onbevoegde toezegging (vgl. ook art. 3.1 van het Mandaatbesluit). Dit kan echter, gezien de navolgende overwegingen, niet aan [eiseres] worden tegengeworpen. 
      
    
    
      3.11.
      De rechtbank volgt de gemeente en het industrieschap niet in het standpunt dat de toezegging is gedaan onder een uitdrukkelijk voorbehoud van bestuurlijke goedkeuring, zoals zij aanvoeren onder verwijzing naar de aanvullende schriftelijke verklaring van 23 november 2020 van [naam 2] en zijn op 16 december 2021 afgelegde getuigenverklaring. De rechtbank stelt vast dat [naam 2] als getuige, geconfronteerd met voormelde aanvullende schriftelijke verklaring, heeft verklaard dat hij zich niet meer kan herinneren of hij met [eiseres] heeft gesproken over een dergelijk voorbehoud. Hier komt bij dat het bestaan van dit voorbehoud stellig is ontkend door [naam 1] en dat ook [naam 5] zich niet kan herinneren dat ooit is gesproken over een voorbehoud van bestuurlijke instemming. Hiertegenover legt de andersluidende aanvullende schriftelijke verklaring van [naam 2] , opgesteld voorafgaand aan zijn verhoor als getuige, onvoldoende gewicht in de schaal. 
      
    
    
      3.12.
      Het standpunt van de gemeente en het industrieschap dat het dagelijks bestuur en het algemeen bestuur van het industrieschap niet op de hoogte waren van de toezegging wordt ook gepasseerd. Uit de verklaring van [naam 3] , destijds voorzitter van het algemeen bestuur en lid van het dagelijks bestuur, blijkt als gezegd dat hij aanwezig is geweest bij één of twee gesprekken met [eiseres] en dat [naam 2] hem op de hoogte hield van alle contacten met [eiseres] . Volgens [naam 3] heeft hij uit die gesprekken of uit de mededelingen van [naam 2] meegekregen dat [eiseres] een voorkeursrecht zou krijgen. Uit de verklaring van [naam 2] blijkt dat hij een keer in een klein comité met een aantal bestuurders heeft gesproken over de plannen van [eiseres] . Uit de verklaring van [naam 4] , destijds lid van het algemeen bestuur van het industrieschap, blijkt dat de afspraak is genoemd in een bijpraatmoment in het algemeen bestuur. Hieruit kan worden afgeleid dat [naam 2] (ten minste enige) bestuurlijke rugdekking voor zijn toezeggingen had.
      
    
    
      3.13.
      Niet is dus komen vast te staan dat de projectdirecteur op enig moment een voorbehoud omtrent zijn eigen bevoegdheid heeft gemaakt of erop heeft gewezen dat nog nadere besluitvorming nodig was, terwijl moet worden aangenomen dat het bestuur op de hoogte was van het bestaan van de toezegging. Uit de getuigenverklaring van [eiseres] volgt bovendien dat hij er “200%” van uitging dat [naam 2] bevoegd was, omdat hij duidelijk de zeggenschap had en de man was die dat soort dingen regelde. Uit de schriftelijke verklaring van [naam 2] blijkt dat hij leiding gaf aan het projectteam en dat zijn opdracht vanuit het bestuur zag op de ontwikkeling van een hoogwaardig bedrijvenpark. Gezien de functie van de projectdirecteur, het feit dat [eiseres] steeds vooral met hem heeft gesproken in het bijzijn van anderen (waaronder de toenmalig voorzitter [naam 3] en de coördinator uitgifte [naam 7] ) en het onderwerp van die gesprekken mocht [eiseres] ervan uitgaan dat de projectdirecteur door het bestuur naar voren was geschoven om afspraken te maken met bedrijven die zich op Medel wilden vestigen. Dat [eiseres] werd bijgestaan door [naam 5] maakt dat niet anders. Het was aan de projectdirecteur om intern maatregelen te nemen om te zorgen voor gebondenheid aan die afspraken en [eiseres] mocht daarop vertrouwen.
      
    
    
      3.14.
      Uit het voorgaande volgt dat [eiseres] , gelet op de bijzondere omstandigheden van dit geval, gerechtvaardigd mocht vertrouwen op de bevoegdheid van de projectdirecteur op grond van feiten en omstandigheden die voor risico van het industrieschap komen en waaruit naar verkeersopvattingen een schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid kan worden afgeleid. Hierbij betrekt de rechtbank dat de organisatie en de verdeling van bevoegdheden over de verschillende organen van een openbaar lichaam als het industrieschap aanzienlijk minder makkelijk bekend kunnen worden verondersteld bij een ondernemer als [eiseres] dan bij een gemeente of provincie. Onmiskenbaar is deze bevoegdheidsverdeling, anders dan die in de Gemeentewet en de Provinciewet, niet. De bevoegdheidsverdeling vloeit in dit geval voort uit verschillende bepalingen in de Wet gemeenschappelijke regelingen in samenhang met de GRIM en de hiervoor in 3.9 genoemde Uitvoeringsregeling en het Mandaatbesluit en is daarmee bijzonder ondoorzichtig te noemen.
      
    
    
      3.15.
      Bij het voorgaande heeft de rechtbank ook betrokken hoe het industrieschap zich na het doen van de toezegging heeft gedragen ten opzichte van mogelijke concurrenten.
      
    
    
      3.16.
      Uit de getuigenverklaring van [naam 4] blijkt dat hij is benaderd door de heer [naam 6] van een concurrerend tankstation met de vraag of het mogelijk was om een brandstoffenverkooppunt te beginnen op Medel. Na navraag binnen het industrieschap kreeg hij te horen dat dit niet kon, omdat er exclusiviteit was voor [eiseres] . Dit heeft hij tegen [naam 6] gezegd. Dit volgt ook uit de verklaring van [naam 6] van februari 2021, waarin hij schrijft dat de reactie van [naam 4] was dat er geen mogelijkheden (tot vestiging van een brandstofverkooppunt op het in ontwikkeling zijnde bedrijventerrein Medel) zijn, omdat er reeds een toezegging was gedaan exclusief aan [eiseres] . 
      
    
    
      3.17.
      Uit de verklaring van de dochter van [naam 1] , lid van de directie van [eiseres] , blijkt voorts dat [naam 7] (coördinator uitgifte bij het industrieschap) tijdens een gesprek op 23 juni 2016 heeft aangegeven dat zich een partij had gemeld met het verzoek om een onbemand brandstofverkooppunt te mogen realiseren en dat dit verzoek was afgewezen, omdat er afspraken lagen met [eiseres] . Volgens de gemeente en het industrieschap moet dit laatste verzoek wel betrekking hebben gehad op bedrijvenpark Medel I of Medel II en kon het industrieschap, gelet op de gemaakte afspraken met [eiseres] , niet anders dan het verzoek afwijzen. Hierin kan echter geen betwisting worden gelezen van de stelling van [eiseres] dat het industrieschap door de afwijzing van het verzoek van een concurrent heeft gehandeld naar de toezegging, waaruit volgt dat het zich hieraan gebonden achtte.
      
      
        
          Op het industrieschap rustte een inspanningsverbintenis
        
      
      
    
    
      3.18.
      Vast staat dat de toezegging (ongeacht het precieze moment daarvan) is gedaan terwijl [eiseres] en het industrieschap met elkaar in gesprek waren over de vestiging van het tankstation van [eiseres] . Uiteindelijk is op 24 oktober 2008 een koopovereenkomst tot stand gekomen tussen partijen, waarmee het dagelijks bestuur van het industrieschap (wél) heeft ingestemd. Op zichzelf voert het industrieschap terecht aan dat de toezegging niet is opgenomen in die overeenkomst, maar de rechten en verplichtingen van partijen ten opzichte van elkaar worden niet alleen bepaald door wat zij uitdrukkelijk zijn overeengekomen. Gezien de context waarin de toezegging werd gedaan (zie hiervoor in 3.3 tot en met 3.6), de inhoud van de toezegging (zie hiervoor in 3.7 en 3.8) en de eisen van redelijkheid en billijkheid, die meebrengen dat het industrieschap zijn gedrag mede moest laten bepalen door de gerechtvaardigde belangen van [eiseres] , rustte in dit geval op het industrieschap een inspanningsverbintenis om de vestiging van een concurrerend tankstation op locatie De Vaalt tegen te gaan.
      
      
        
          Het industrieschap kon de vaststelling van het bestemmingsplan niet verhinderen
        
      
      
    
    
      3.19.
      De rechtbank volgt [eiseres] niet in het standpunt dat de enkele totstandkoming van het bestemmingsplan ‘Tankstation en TOP De Vaalt, Echteld’ een tekortkoming van het industrieschap oplevert. Dit bestemmingsplan is immers vastgesteld door de raad van de gemeente. De raad ontleende de bevoegdheid hiertoe aan art. 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening en [eiseres] heeft niet gesteld dat het industrieschap enige formele rol in het besluitvormingsproces had. In zoverre had het industrieschap het niet zelf in de hand om haar toezegging na te komen en gaat het erom of zij over wettelijke dan wel buitenwettelijke instrumenten beschikte teneinde ervoor te zorgen dat de gemeenteraad geen bestemmingsplan zou vaststellen dat niet strookte met de toezegging die het industrieschap aan [eiseres] had gedaan.
      
    
    
      3.20.
      In dit kader heeft [eiseres] een beroep gedaan op art. 10a van de Wet gemeenschappelijke regelingen (hierna: ‘de Wgr’). Dit artikel voorziet in een verplichting van de gemeente om medewerking te verlenen aan de uitvoering van besluiten van het bestuur van een openbaar lichaam (art. 10a lid 1 Wgr) en de bevoegdheid van dat bestuur om besluiten ten laste van de gemeente uit te (doen) voeren indien de gemeente die medewerking niet (voldoende) verleent (art. 10a lid 2 Wgr). Uit de tekst van de wet en de wetsgeschiedenis volgt dat dit artikel uitsluitend ziet op besluiten die zijn genomen “in verband met de uitoefening van de aan dat bestuur overgedragen bevoegdheden.” Welke bevoegdheden dit zijn, blijkt uit de gemeenschappelijke regeling (art. 10 lid 2 Wgr). In art. 10a Wgr is de zelfbinding van gemeenten aan afspraken die zij in een gemeenschappelijke regeling maken, neergelegd. Het artikel strekt aldus ter beperking van de vrijheid van gemeenten om af te wijken van of terug te komen op die afspraken.
      
    
    
      3.21.
      Tegenover de betwisting door het industrieschap heeft [eiseres] haar stelling dat het bestuur van het industrieschap ‘besluiten’ als bedoeld in art. 10a lid 1 Wgr heeft genomen, onvoldoende gemotiveerd. Op welk besluiten zij het oog heeft, heeft zij niet geconcretiseerd. Zij heeft niet toegelicht in verband met welke in de GRIM aan het bestuur overgedragen bevoegdheid dergelijke besluiten zijn genomen. Hierop stuit de stelling van [eiseres] af dat het industrieschap gebruik had moeten maken van de bevoegdheid van art. 10a lid 2 Wgr om de vaststelling van het bestemmingsplan ‘Tankstation en TOP De Vaalt, Echteld’ tegen te houden. Hier komt nog bij dat art. 10a lid 2 Wgr ziet op de ‘uitvoering’ van besluiten en zonder nadere toelichting, die ontbreekt, niet valt in te zien dat het industrieschap daaraan de bevoegdheid kan ontlenen om de gemeenteraad te dwingen om af te zien van de vaststelling van een bestemmingsplan.
      
    
    
      3.22.
      
        Het verwijt dat het industrieschap ten onrechte medewerking heeft verleend aan een wijzing van de GRIM met ingang van 2016, waarmee zij volgens [eiseres] bevoegdheden heeft prijsgegeven, treft ook geen doel. De GRIM is een gemeenschappelijke regeling die is getroffen door de colleges van burgemeester en wethouders en de raden van de gemeenten Neder-Betuwe en Tiel . Deze organen hebben besloten tot wijziging van de GRIM. Waaruit de medewerking hieraan van het industrieschap heeft bestaan en waarom die medewerking een (afzonderlijke) tekortkoming in de nakoming zou opleveren, heeft [eiseres] tegenover de betwisting door het industrieschap onvoldoende toegelicht. 
        
          Het handelen van het industrieschap ten opzichte van de gemeente is een tekortkoming
        
      
      
    
    
      3.23.
      Uit het voorgaande volgt dat niet is komen vast te staan dat het industrieschap zelf over juridische mogelijkheden beschikte om de vaststelling van het bestemmingsplan ‘Tankstation en TOP De Vaalt, Echteld’ te verhinderen. Dit neemt niet weg dat het industrieschap, gezien de deelname van de gemeente in de gemeenschappelijke regeling en dus de verwevenheid van beide overheidspartijen, bij uitstek in de gelegenheid was om zich te mengen in het besluitvormingsproces ten behoeve van [eiseres] en hiertoe ook gehouden was op grond van de hiervoor in 3.18 vermelde inspanningsverbintenis. 
      
    
    
      3.24.
      Met [eiseres] is de rechtbank van oordeel dat het industrieschap aan de gemeente had moeten mededelen dat het bestemmingsplan niet in lijn lag met de toezegging. Dit is niet gebeurd. Bij brief van 17 april 2020 heeft [eiseres] het industrieschap verzocht de gemeente erop te wijzen dat de vaststelling van het bestemmingsplan voor De Vaalt in strijd was met de toezegging aan [eiseres] . Tijdens de mondelinge behandeling heeft het industrieschap toegelicht dat de gemeente het industrieschap ook heeft gevraagd of er afspraken zijn gemaakt en dat het industrieschap heeft gezocht naar een schriftelijke afspraak. Op 26 juni 2020 heeft het college aan de raad geschreven dat onderzoek is gedaan en gesprekken zijn gevoerd, en dat het industrieschap heeft bevestigd dat er geen exclusiviteitsafspraken met [eiseres] gelden. 
      
    
    
      3.25.
      Hieruit volgt dat het industrieschap is tekortgeschoten in de nakoming van zijn inspanningsverbintenis en verplicht is tot vergoeding van de schade van [eiseres] . 
      
      
        
          Verwijzing naar de schadestaatprocedure
        
      
      
    
    
      3.26.
      Volgens [eiseres] heeft de tekortkoming ertoe geleid dat een bestemmingsplan is vastgesteld voor een concurrerend tankstation en bestaat de schade (naast (buiten)gerechtelijke kosten) uit een achteruitgang van de omzet van haar tankstation. Op de mondelinge behandeling heeft het industrieschap erkend dat [eiseres] nadeel ondervindt in de exploitatie van haar tankstation door de komst van een concurrent. De mogelijkheid van schade is daarmee aannemelijk, waarmee is voldaan aan de eisen voor verwijzing naar de schadestaatprocedure. De rechtbank legt het petitum van de dagvaarding aldus uit dat [eiseres] een verklaring voor recht vordert omtrent de tekortkoming en de aansprakelijkheid van het industrieschap voor de schade die zij daardoor heeft geleden en nog zal lijden en daarnaast een veroordeling van het industrieschap tot vergoeding van deze schade, op te maken bij staat. Deze vorderingen zijn toewijsbaar.
      
    
    
      3.27.
      In de schadestaatprocedure zal het causaal verband tussen de tekortkoming en de gestelde schade worden beoordeeld. Ten behoeve van die beoordeling wijst de rechtbank erop dat het industrieschap, na eerst bij conclusie van antwoord te hebben aangevoerd dat de toezegging geen privaatrechtelijke belemmering is die in de weg zou hebben gestaan aan de vaststelling van het bestemmingsplan, tijdens de mondelinge behandeling heeft bevestigd dat wél sprake zou zijn geweest van een privaatrechtelijke belemmering. De gemeente heeft bovendien tijdens de mondelinge behandeling bevestigd dat, als zij ervan op de hoogte was geweest dat de toezegging was gedaan, zij geen medewerking zou hebben verleend. Of de raad in de hypothetische situatie zou hebben afgezien van vaststelling van het bestemmingsplan kan in de schadestaatprocedure aan de orde komen.
      
      
        
          De gemeente heeft niet onrechtmatig gehandeld
        
      
      
    
    
      3.28.
      De vorderingen ten opzichte van de gemeente zullen worden afgewezen.
      
    
    
      3.29.
      Uit wat de rechtbank in 3.20-3.21 heeft overwogen, volgt ook dat de stelling van [eiseres] dat de gemeente op grond van art. 10a lid 1 Wgr gebonden was aan de toezegging, in die zin dat zij concurrerende tankstations in de achtertuin van Medel had moeten weren, moet worden verworpen. Aan het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan komt formele rechtskracht toe. Dat de gemeente(raad) in het kader van de uitvoering van besluiten van het bestuur van het industrieschap had moeten afzien van de vaststelling van een bestemmingsplan, is bovendien onvoldoende onderbouwd. 
      
    
    
      3.30.
      Voor het oordeel dat de gemeente niettemin gebonden was aan de toezegging heeft [eiseres] te weinig aangevoerd. [eiseres] heeft niet gesteld dat een (bevoegde) vertegenwoordiger van de gemeente aanwezig was bij de gesprekken met het industrieschap, laat staan dat de gemeente instemde met de toezegging en dat aan haar heeft laten weten. De gemeente heeft gemotiveerd betwist dat zij (destijds) bekend was met de toezegging. Ook als de toezegging aan de orde is geweest in het dagelijks en/of het algemeen bestuur van het industrieschap (vergelijk hetgeen hiervoor in 3.12 is overwogen), waarvan wethouders en raadsleden van de gemeente deel uitmaken, is dat op zichzelf onvoldoende voor de toerekening van een toezegging van de projectdirecteur van het industrieschap aan (de bevoegde organen binnen) de gemeente. 
      
    
    
      3.31.
      Het handelen van de projectdirecteur heeft in het maatschappelijk verkeer niet te gelden als handelen van één van de deelnemende gemeenten en de enkele deelname in het industrieschap maakt ook niet dat de gemeente zich zonder meer moet conformeren aan uitlatingen van de projectdirecteur. De feiten en omstandigheden die [eiseres] heeft gesteld, zijn, tot slot, onvoldoende voor het oordeel dat sprake is van een onrechtmatige daad op de grond dat de gemeente misbruik maakt van het identiteitsverschil met het industrieschap dan wel profiteert van de wanprestatie van het industrieschap.
      
      
        
          De waarheids- en volledigheidsplicht van art. 21 Rv
        
      
      
    
    
      3.32.
      Op de mondelinge behandeling heeft [eiseres] zich, tot slot, op het standpunt gesteld dat de gemeente en het industrieschap hebben gehandeld in strijd met de Archiefwet en daarmee in strijd met art. 21 Rv, omdat een groot aantal archiefbescheiden niet is bewaard. In art. 21 Rv is bepaald dat partijen verplicht zijn de voor de beslissing van belang zijnde feiten volledig en naar waarheid aan te voeren. Uit wat [eiseres] heeft gesteld, volgt niet dat de bedoelde archiefbescheiden en hun relevantie voor deze procedure bekend waren bij de gemeente en het industrieschap. [eiseres] stelt namelijk dat het archief berust bij de gemeente Tiel, en de gemeente en het industrieschap voeren aan dat er, zoals ook volgt uit de Archiefwet, een vernietigingstermijn voor bepaalde stukken geldt. Bij die stand van zaken kan niet worden geconcludeerd dat de gemeente en het industrieschap hebben gehandeld in strijd met hun verplichtingen op grond van art. 21 Rv. 
      
      
      
        
          Geen bewijslevering
        
      
      
    
    
      3.33.
      Omdat partijen geen (voldoende concrete) feiten hebben gesteld die, indien bewezen, tot een ander oordeel kunnen leiden, komt de rechtbank niet toe aan (nadere) bewijslevering. De rechtbank passeert daarom de bewijsaanbiedingen van partijen.
      
      
        
          Proceskosten
        
      
      
    
    
      3.34.
      Het industrieschap krijgt ongelijk en moet daarom de proceskosten (inclusief nakosten) betalen. De proceskosten van [eiseres] worden begroot op:
      
      
        
          
          
          
          
          
            
              
                - kosten van de dagvaarding
              
              
                €
              
              
                115,12
              
              
                
              
            
            
              
                - griffierecht
              
              
                €
              
              
                688,00
              
              
                
              
            
            
              
                - salaris advocaat
              
              
                €
              
              
                1.228,00
              
              
                (2 punten × € 614,00)
              
            
            
              
                - nakosten
              
              
                €
              
              
                178,00
              
              
                (plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)
              
            
            
              
                Totaal
              
              
                €
              
              
                2.209,12
              
              
                
              
            
          
        
      
      
    
    
      3.35.
      De gemeente krijgt gelijk, zodat [eiseres] de proceskosten moet betalen. De proceskosten van de gemeente worden begroot op € 688,00 voor griffierecht en € 178,00 aan nakosten (plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing). Nu voor de gemeente en het industrieschap gezamenlijk en voor een groot deel gelijkluidend verweer is gevoerd, zal het salaris van de advocaat van de gemeente op nihil worden begroot. 
      
    
    
      3.36.
      Dit vonnis wordt uitvoerbaar bij voorraad verklaard, omdat dat is gevorderd en hiertegen geen verweer is gevoerd.
      
    
  
  
    
      4De beslissing
    
    
      De rechtbank
    
    
    
      4.1.
      verklaart voor recht dat het industrieschap toerekenbaar is tekortgeschoten in de nakoming van de toezegging en aansprakelijk is voor de schade die [eiseres] daardoor heeft geleden en nog zal lijden,
      
    
    
      4.2.
      veroordeelt het industrieschap tot vergoeding aan [eiseres] van die schade, op te maken bij staat,
      
    
    
      4.3.
      veroordeelt het industrieschap in de proceskosten, aan de zijde van [eiseres] begroot op € 2.094,00, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, te vermeerderen met € 92,00 plus de kosten van betekening als het industrieschap niet tijdig aan de veroordeling voldoet en het vonnis daarna wordt betekend,
      
    
    
      4.4.
      veroordeelt het industrieschap tot betaling van de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW over de proceskosten als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn betaald,
      
    
    
      4.5.
      veroordeelt [eiseres] in de proceskosten, aan de zijde van de gemeente begroot op € 866,00, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, te vermeerderen met € 92,00 plus de kosten van betekening als [eiseres] niet tijdig aan de veroordeling voldoet en het vonnis daarna wordt betekend,
      
    
    
      4.6.
      verklaart de beslissingen onder 4.2 tot en met 4.5 uitvoerbaar bij voorraad,
      
    
    
      4.7.
      wijst het meer of anders gevorderde af.
      
      
        Dit vonnis is gewezen door mr. L.J. de Kerpel-van de Poel en in het openbaar uitgesproken op 4 december 2024.
        
          1906
      
    
  
  
     Vgl. HR 31 maart 1995, ECLI:NL:HR:1995:ZC1688.
  
  
     Vgl. HR 25 juni 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL5420.
  
  
     Vgl. HR 19 februari 2010, ECLI:NL:HR:2010:BK7671.
  
  
     Vgl. HR 27 januari 1984, ECLI:NL:HR:1984:AG4746 en HR 27 november 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZB1223.
  
  
     Vgl. HR 25 juni 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL5420 en HR 26 juni 2015, ECLI:NL:HR:2015:1737.
  
  
     Vgl. HR 12 januari 2001, ECLI:NL:HR:2001:AA9429 en HR 24 april 2015, ECLI:NL:HR:2015:1119.
  
  
     Vgl. HR 19 oktober 2007, ECLI:NL:HR:2007:BA7024.
  
  
    
      Kamerstukken II 1992/93, 23139, nr. 3, p. 11.
  
  
     Vgl. Kamerstukken II, 1992/93, 23139, B, p. 2.
  
  
     Vgl. HR 7 oktober 2016, ECLI:NL:HR:2016:2285 resp. HR 28 maart 2014, ECLI:NL:HR:2014:740.