ECLI:NL:RVS:2024:1157, Raad van State, 20-03-2024, 202002760/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-03-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 oktober 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van zijn woning aan de [locatie 1] in Den Haag door het plaatsen van een dakterras op de uitbouw van de winkel aan de [locatie 2] in Den Haag. [vergunninghouder] heeft een dakterras gerealiseerd op de uitbouw van de winkel aan de [locatie 2] in Den Haag. Om dit dakterras te legaliseren, heeft hij een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning ingediend. Het college heeft toepassing gegeven aan de afwijkingsbevoegdheid. [appellant A] is eigenaar van de panden aan de [locatie 3] en [locatie 4] en van de woning aan de [locatie 5] in Den Haag. [bedrijf] is huurder van de woning aan de [locatie 5]. Het dakterras rust op de fundering van de muren van de panden aan de [locatie 3] en [locatie 4] en [locatie 5]. Het hekwerk van het dakterras is in de muur van [locatie 5] verankerd. [appellanten] zijn het niet eens met de verlening van de omgevingsvergunning

202002760/2/R3.
    Datum uitspraak: 20 maart 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], ook h.o.d.n. [bedrijf] (hierna samen: [appellanten]), beiden wonend te Den Haag,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 24 maart 2020 in zaken nrs. 18/2543 en 18/2544 in het geding tussen:
    [appellant A],
    [bedrijf],
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 oktober 2017 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van zijn woning aan de [locatie 1] in Den Haag door het plaatsen van een dakterras op de uitbouw van de winkel aan de [locatie 2] in Den Haag.
    Bij afzonderlijke besluiten van 27 februari 2018 heeft het college de door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 24 maart 2020 heeft de rechtbank de door [appellanten] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 27 februari 2018 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten geheel in stand blijven.
    Bij tussenuitspraak van 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:648, heeft de Afdeling het onderzoek heropend, de behandeling van het hoger beroep geschorst in afwachting van een verslag van Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke ordening (hierna: de STAB) en de reacties van partijen daarop en iedere verdere beslissing aangehouden.
    De STAB heeft op verzoek van de Afdeling op 11 november 2022 een deskundigenbericht uitgebracht. [appellanten], het college en [vergunninghouder] hebben hun zienswijzen daarop naar voren gebracht.
    Bij brief van 19 december 2023 heeft de Afdeling partijen geïnformeerd over de gewijzigde samenstelling van de meervoudige kamer.
    De Afdeling heeft de zaak opnieuw op een zitting behandeld op 1 februari 2024, waar [appellanten], bij monde van [appellant A], bijgestaan door mr. M. Fleers, advocaat te Den Haag, en ing. A.P. Elferink, deskundige, en het college vertegenwoordigd door mr. S.J.C. Hocks, en ir. H.A. Pool-de Boer, deskundige, zijn verschenen. Verder is op de zitting [vergunninghouder], bijgestaan door mr. S.A.P. van den Berg, advocaat te Den Haag, en P.A.J.M. Booms, deskundige, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [vergunninghouder] heeft een dakterras gerealiseerd op de uitbouw van de winkel aan de [locatie 2] in Den Haag. Om dit dakterras te legaliseren, heeft hij een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning ingediend.
    Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning verleend op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Het heeft daarbij toepassing gegeven aan de afwijkingsbevoegdheid van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo.
    2.       [appellant A] is eigenaar van de panden aan de [locatie 3] en [locatie 4] en van de woning aan de [locatie 5] in Den Haag. [bedrijf] is huurder van de woning aan de [locatie 5]. Het dakterras rust op de fundering van de muren van de panden aan de [locatie 3] en [locatie 4] en [locatie 5]. Het hekwerk van het dakterras is in de muur van [locatie 5] verankerd.
    [appellanten] zijn het niet eens met de verlening van de omgevingsvergunning, omdat er volgens hen, voor zover nog van belang, strijd bestaat met het Bouwbesluit 2012.
    3.       De rechtbank heeft de STAB verzocht te adviseren over de beroepen van [appellanten] met betrekking tot de constructieve veiligheid van het dakterras. Vanwege deze specifieke vraag heeft de STAB ing. S. den Ouden (hierna: Den Ouden) van het Bureau voor Bouwpathologie BB ingeschakeld. De STAB heeft op 7 maart 2019 verslag uitgebracht. Partijen hebben op het verslag gereageerd. De STAB heeft vervolgens op 16 januari 2020 opnieuw verslag uitgebracht. Aan dit verslag ligt een rapport van Den Ouden ten grondslag.
    De rechtbank heeft geoordeeld dat de besluiten op bezwaar niet zorgvuldig zijn voorbereid en niet op een deugdelijke motivering berusten, omdat het college heeft erkend dat de constructieberekening die ten grondslag ligt aan de besluiten niet overeenkomt met hoe de uitbouw feitelijk is gerealiseerd. Omdat de feitelijke situatie ter plaatse niet is beoordeeld, terwijl het gaat om de vraag of een gerealiseerd dakterras gelegaliseerd kan worden, zijn de besluiten op bewaar onvoldoende zorgvuldig voorbereid en niet draagkrachtig gemotiveerd. De rechtbank heeft die besluiten daarom vernietigd. Zij heeft echter de rechtsgevolgen in stand gelaten, omdat volgens haar alsnog voldoende aannemelijk is geworden dat de dakconstructie voldoet aan het Bouwbesluit 2012. De rechtbank heeft bij dit oordeel de conclusie van de STAB, neergelegd in het verslag van 16 januari 2020, gevolgd. Deze conclusie luidt dat de dakconstructie voldoet aan het Bouwbesluit 2012.
    De tussenuitspraak van 2 maart 2022
    4.       De Afdeling heeft in de uitspraak van 2 maart 2022 overwogen dat de gronden van [appellanten] over strijd met redelijke eisen van welstand en het bestaan van evidente privaatrechtelijke belemmeringen niet slagen. In het kader van het beroep van [appellanten] op het Bouwbesluit 2012 heeft de Afdeling vastgesteld dat het onderzoek dat Den Ouden voor de STAB heeft verricht, was gericht op de maatgevende balklaag tussen de stalen ligger en de woningscheidende constructie tussen de [locatie 2] en [locatie 6]. Over de noordelijk gelegen raveelbalk van het rechterdaklicht bestaat nog behoefte aan nadere bevindingen van de STAB. De Afdeling heeft daarom de STAB benoemd tot deskundige voor het instellen van een onderzoek.
    De einduitspraak
    5.       De Afdeling zal hierna eerst de hogerberoepsgronden bespreken, waarop in de tussenuitspraak van 2 maart 2022 niet was ingegaan. Deze gronden gaan over de door de rechtbank uitgesproken proceskostenveroordeling vanwege de vernietiging van de besluiten op bezwaar. De Afdeling zal daarna het betoog bespreken dat sprake is van strijd met het Bouwbesluit 2012 en dat de rechtbank daarom de rechtsgevolgen van de door haar vernietigde besluiten niet in stand kon laten.
    - Proceskosten
    6.       [appellanten] betogen naar het oordeel van de Afdeling tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan niet mag worden aangesloten bij het forfaitaire vergoedingenstelsel zoals in opgenomen in het Besluit proceskosten bestuursrecht. De rechtbank heeft de omstandigheid dat [appellanten], naast deze procedure over de verleende omgevingsvergunning, handhavingsprocedures hebben doorlopen, daarvoor terecht onvoldoende geacht.
    7.       Ook het betoog over het oordeel van de rechtbank over de hoogte van de door het college te vergoeden deskundigenkosten slaagt niet. De Afdeling overweegt in dit verband als volgt.
    7.1.    [appellanten] hebben de rechtbank verzocht het college te veroordelen tot vergoeding van de door hen gemaakte kosten voor de werkzaamheden van de door haar ingeschakelde deskundigen Broersma Bouwadvies en 3TO Architecten. De rechtbank heeft over de door [appellanten] overgelegde declaratie van Broersma Bouwadvies overwogen dat in die declaratie, noch in het dossier enige onderbouwing is te vinden. Zij heeft over de overgelegde declaratie van 3TO Architecten overwogen dat uit de declaratie niet kan worden opgemaakt hoeveel uur aan het opstellen van de contra-expertise is besteed. De rechtbank is daarom niet uitgegaan van het door [appellanten] genoemde bedrag aan deskundigenkosten van € 5.734,28, maar heeft het college veroordeeld tot vergoeding van € 2.000,00 aan deskundigenkosten.
    De Afdeling ziet in wat [appellanten] in hoger beroep hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte tot dit oordeel is gekomen. Daarbij is van belang dat zij de in het hogerberoepschrift aangekondigde stukken ter onderbouwing van hun betoog, niet hebben overgelegd.
    - Bouwbesluit 2012
    8.       De Afdeling heeft de STAB verzocht om onderzoek te doen naar de constructieve veiligheid van de noordelijk gelegen raveelbalk ter plaatse van het daklicht aan de rechterzijde van het dakterras en daarbij de verankering van de raveelbalk te betrekken.
    8.1.    De Afdeling heeft, net zoals de rechtbank, de STAB verzocht haar te adviseren over de constructieve veiligheid van het dakterras, waarbij de STAB de feitelijke situatie als uitgangspunt heeft genomen. Het college heeft er in zijn zienswijze op het verslag van de STAB en op de zitting van de Afdeling weliswaar op gewezen dat het bij de beoordeling van de aanvraag is uitgegaan van de aanvraag en de daarbij behorende tekeningen en berekeningen, maar, zoals ook de rechtbank heeft overwogen, gaat het hier om de vraag of een al gerealiseerd dakterras gelegaliseerd kan worden. Gelet op wat [appellanten] in hun bezwaar over de feitelijke situatie hebben aangevoerd, bracht in dit geval de bij de voorbereiding van een besluit in acht te nemen zorgvuldigheid mee dat het college zich ervan had moeten vergewissen dat de legaliserende aanvraag in overeenstemming is met de feitelijke situatie. De Afdeling wijst er in dit verband op dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 8 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2665), in het stelsel van de Wabo geen plaats is voor een beslissing omtrent een omgevingsvergunning anders dan op grond van een daartoe strekkende aanvraag. Dat betekent dat, als het college constateert dat de aanvraag afwijkt van wat er is gerealiseerd, het de aanvrager in de gelegenheid moet stellen om de aanvraag zo te wijzigen of aan te vullen dat die aanvraag betrekking heeft op wat er daadwerkelijk is gerealiseerd. Daarbij zal het dan moeten gaan om wijzigingen van ondergeschikte aard, waarvoor volgens vaste rechtspraak van de Afdeling geen nieuwe aanvraag is vereist.
    De Afdeling stelt vast dat het college [vergunninghouder] niet in de gelegenheid heeft gesteld om de aanvraag te wijzigen, waardoor alleen de beoordeling van het aangevraagde bouwplan en niet wat feitelijk is gerealiseerd ter toetsing voorligt. Dit heeft de rechtbank, door te bezien of alsnog aannemelijk is geworden dat de feitelijk gerealiseerde dakconstructie in overeenstemming is met het Bouwbesluit 2012, niet onderkend. Zij heeft daarom ook niet de rechtsgevolgen van de door haar vernietigde besluiten in stand kunnen laten.
    8.2.    Maar de Afdeling zal hierna uit het oogpunt van efficiënte geschilbeslechting ingaan op de vraag of er alsnog een omgevingsvergunning zou kunnen worden verleend voor een overeenkomstig de feitelijke situatie gewijzigd bouwplan.
    8.3.    De STAB heeft aan de hand van NEN 8700 onderzocht of de constructie van de noordelijk gelegen raveelbalk ter plaatse van het daklicht aan de rechterzijde van het dakterras bestand is tegen de daarop werkende krachten. In haar verslag van 11 november 2022 staat dat de precieze uitvoering van de raveling rond de twee daklichten (lichtkoepels) in het dakterras niet waarneembaar is gebleken. Op basis van waarnemingen aan één van de raveelbalken in de linkerhelft van het dakterras is aangenomen dat de raveelbalken voor beide daklichten (linker- en rechterhelft) gelijk zijn uitgevoerd. Dit betreft in dat geval een enkele doorgaande balk met gelijke doorsnede afmetingen als de overige balken in de constructie van het dakterras. Aangenomen is dat de noordelijk gelegen raveelbalk ter plaatse van het daklicht aan de rechterzijde van het dakterras op gelijke wijze is opgelegd in de stalen ligger in het midden van het dakterras als de wel zichtbare oplegging van de balklaag aan de linkerzijde van het dakterras. Uit de berekeningen blijkt volgens de STAB dat de noordelijk gelegen raveelbalk ter plaatse van het daklicht aan de rechterzijde van het dakterrasconstructie onvoldoende veilig is. Aangegeven is dat een unity-check met uitkomst 1,67 is berekend. Voor een veilige constructie moet deze waarde maximaal 1,00 bedragen. Wordt deze waarde overschreden, dan houdt dat in dat onder de vereiste rekenkundige omstandigheden van maximale belasting het risico op mogelijk bezwijken van die raveelbalk te groot wordt bevonden.
    8.4.    De STAB is tot de conclusie gekomen dat de constructie van de noordelijk gelegen raveelbalk ter plaatse van het daklicht aan de rechterzijde van het dakterras niet bestand is tegen de daarop werkende krachten. [appellanten], het college en [vergunninghouder] hebben deze conclusie van de STAB niet bestreden. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding de STAB daarin niet te volgen.
    8.5.    De conclusie van de STAB brengt met zich dat niet aannemelijk is dat de feitelijk aanwezige constructie voldoet aan het Bouwbesluit 2012. Dat wat [appellanten] hebben aangevoerd over de bevindingen van de STAB over de verankering van de raveelbalk en de gevolgen van een eventueel bezwijken van de raveelbalk voor het overig deel van de constructie van het dakterras, hoeft geen bespreking meer, omdat al is komen vast te staan dat sprake is van strijd met het Bouwbesluit 2012.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is gegrond. De rechtbank heeft, zoals hiervoor onder 3 staat, de besluiten van 27 februari 2018 wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht vernietigd. Maar zij heeft, gelet op wat hiervoor onder 8.1 is overwogen, ten onrechte aanleiding gezien de rechtsgevolgen van die besluiten in stand te laten. De Afdeling zal daarom de aangevallen uitspraak vernietigen, voor zover de rechtbank daarbij heeft bepaald dat de rechtgevolgen van de door haar vernietigde besluiten van 27 februari 2018 geheel in stand blijven. Het voorgaande betekent dat het college opnieuw moet beslissen op het bezwaar van [appellanten], waarbij het ook in aanmerking moet nemen wat onder 8.1 is overwogen over het wijzigen of aanvullen van de aanvraag. Dat betekent concreet dat het college [vergunninghouder] in de gelegenheid moeten stellen om zijn aanvraag aan te passen aan de feitelijke situatie, waarbij het bouwplan ook moet voldoen aan het Bouwbesluit 2012. Mocht de wijzing van de aanvraag niet van ondergeschikte aard zijn, dan is een nieuwe aanvraag vereist.
    10.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 24 maart 2020 in zaken nrs. 18/2543 en 18/2544, voor zover daarbij is bepaald dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten geheel in stand blijven;
    III.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] tevens h.o.d.n. [bedrijf] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 7.066,76, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan. Van dit bedrag is € 2.625,00 toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, en € 4.441,76 aan de gemaakte deskundigenkosten; dit laatste bedrag moet worden verhoogd met de daarover verschuldigde omzetbelasting;
    IV.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellant A] en [appellant B] tevens h.o.d.n. [bedrijf] het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 265,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    w.g. Knol
    voorzitter
    w.g. Pieters
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 maart 2024
    473