ECLI:NL:RVS:2023:1839, Raad van State, 10-05-2023, 202203144/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 februari 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Velsen [appellante] gelast om binnen één week na dagtekening van het besluit het gebruik van het pand "[pand]" aan de [locatie] te Velsen-Zuid, meer specifiek de kantoorruimte op de eerste verdieping ten behoeve van bewoning, te (laten) staken en gestaakt te (laten) houden door het tweepersoonsbed met beddengoed, alle kleding, toiletartikelen, strijkijzer en strijkplank te verwijderen en verwijderd te houden, op last van een dwangsom van € 10.000,00 ineens. [appellante] is ondererfpachter en exploitant van het pand. Op 31 oktober 2019 heeft een gemeentelijke toezichthouder een controle uitgevoerd bij het pand, waarbij is geconstateerd dat in het pand de noodzakelijke brandblussers ontbreken, de vluchtroute op de eerste verdieping niet duidelijk is aangegeven en dat in het pand wordt gewoond.

202203144/1/R1.
    Datum uitspraak: 10 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 13 april 2022 in zaak nr. 21/2351 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Velsen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 februari 2020 heeft het college [appellante] gelast om binnen één week na dagtekening van het besluit het gebruik van het pand "[pand]" aan de [locatie] te Velsen-Zuid (hierna: het pand), meer specifiek de kantoorruimte op de eerste verdieping ten behoeve van bewoning, te (laten) staken en gestaakt te (laten) houden door het tweepersoonsbed met beddengoed, alle kleding, toiletartikelen, strijkijzer en strijkplank te verwijderen en verwijderd te houden, op last van een dwangsom van € 10.000,00 ineens.
    Bij besluit van 18 februari 2020 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot drie maanden na het besluit van 7 februari 2020.
    Bij besluit van 15 april 2020 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de beslissing op het bezwaarschrift.
    Bij besluit van 9 april 2021 heeft het college het door [appellante] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 18 mei 2021 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot 21 augustus 2021.
    Bij uitspraak van 13 april 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van 9 april 2021 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 april 2023, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. F.W. Horstman, advocaat te Velsen-Zuid, en het college, vertegenwoordigd door B.C. Stuifbergen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is ondererfpachter en exploitant van het pand. Op 31 oktober 2019 heeft een gemeentelijke toezichthouder een controle uitgevoerd bij het pand, waarbij is geconstateerd dat in het pand de noodzakelijke brandblussers ontbreken, de vluchtroute op de eerste verdieping niet duidelijk is aangegeven en dat in het pand wordt gewoond. [appellante] stelt dat een opzichter het pand heeft betrokken omdat meerdere keren is ingebroken en daarmee de kans op nieuwe inbraken moet worden voorkomen. Met de brief van 11 december 2019 heeft het college aan [appellante] medegedeeld dat het voornemen bestaat om een last onder dwangsom op te leggen. Op 13 december 2019 heeft een gemeentelijke toezichthouder tijdens een controle in het pand geconstateerd dat de eerder gesignaleerde gebreken wat betreft de brandveiligheid zijn hersteld, maar dat het pand nog wordt bewoond. Het college heeft vervolgens met het besluit van 7 februari 2020 [appellante] gelast om binnen één week na dagtekening van het besluit het gebruik van het pand ten behoeve van bewoning te staken op last van een dwangsom van € 10.000,00 ineens. De begunstigingstermijn is daarna twee keer verlengd. Met het besluit van 9 april 2021 heeft het college het door [appellante] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Daarna heeft het college de begunstigingstermijn nogmaals verlengd tot 21 augustus 2021. Tegen het besluit van 9 april 2021 heeft [appellante] beroep ingesteld.
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat, anders dan [appellante] betoogt, geen sprake is van een aanvraag, zodat geen omgevingsvergunning van rechtswege kan zijn ontstaan. In hoger beroep is uitsluitend aan de orde of de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat geen sprake is van een aanvraag. Het hoger beroep strekt ertoe dat het college onbevoegd was handhavend op te treden, omdat op basis van een aanvraag een vergunning van rechtswege was gegeven.
    3.       Tussen partijen is niet in geschil dat bewoning van het pand in strijd is met de bestemming "Horeca" die op grond van het geldende bestemmingsplan "Spaarnwoude", vastgesteld door de raad van de gemeente Velsen op 24 mei 2017, ter plaatse geldt.
    Behandeling van het hoger beroep
    Aanvraag
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij met haar brief van 9 december 2019 niet ondubbelzinnig en duidelijk te kennen heeft gegeven dat zij een aanvraag om omgevingsvergunning heeft ingediend. Volgens [appellante] sluit de zin aan het einde van haar brief - waarin staat dat zij problemen met de verantwoordelijk wethouder wil bespreken - niet uit dat uit de rest van de brief een evidente aanvraag volgt. Daarnaast stelt [appellante] duidelijk te hebben aangegeven voor welke activiteit zij een omgevingsvergunning vraagt. De specifieke juridische vertaalslag van deze aanvraag moet volgens haar door het bestuursorgaan worden uitgevoerd. Daarbij acht zij van belang dat het college in de e-mail van 10 december 2019 zelf spreekt van een verzoek voor afwijking van het bestemmingsplan. Ook wordt in die e-mail geïnformeerd naar de mogelijkheid om een principeaanvraag in te dienen. Dit maakt volgens [appellante] echter niet dat geen sprake kan zijn van een evidente aanvraag. Volgens haar is de brief van 9 december 2019 een zelfstandig stuk en blijkt nergens uit dat zij haar aanvraag heeft ingetrokken. Verder volgt uit de brief van het college van 11 december 2019 dat haar aanvraag in goede orde is ontvangen, aldus [appellante]
    4.1.    Artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
    "Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen."
    Artikel 4:20b, eerste lid, luidt:
    "Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven."
    Artikel 4:20c, eerste lid, luidt:
    "Het bestuursorgaan maakt de beschikking bekend binnen twee weken nadat zij van rechtswege is gegeven."
    4.2.    Artikel 3.9 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) luidt:
    "1. Het bevoegd gezag beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag. […]
    2. […]
    3. Paragraaf. 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht is, met uitzondering van de artikelen 4:20b, derde lid, en 4:20f, van toepassing op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag. […]"
    4.3.    In deze zaak staat de vraag centraal of het verzoek van [appellante] een aanvraag is als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Niet in geschil is dat, als de brief van [appellante] van 9 december 2019 moet worden aangemerkt als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb, de omgevingsvergunning van rechtswege is gegeven op grond van artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb, in samenhang met artikel 3.9, eerste en derde lid, van de Wabo. Het college heeft in dat geval niet binnen de wettelijk voorgeschreven termijn van acht weken beslist op de aanvraag dan wel de beslistermijn verlengd. In dat geval had het college de beschikking binnen twee weken bekend moeten maken.
    4.4.    In de brief van 9 december 2019 staat de volgende passage opgenomen: "Derhalve verzoek ik het college van Burgemeester en Wethouders het volgende:
    • Ontheffing te verlenen voor verblijf in de kantoorruimte voor bewakingsdoeleinden. Aan alle eisen is inmiddels voldaan, zoals vermeld in de mails en aan eventuele aanvullende eisen zal worden voldaan.
    De ontheffing in stand te houden in afwachting van een beslissing van het college van Burgemeester en Wethouders en bij een negatieve beslissing tot het besluit op een bezwaarschrift en tot dat alle beroepsmogelijkheden zijn afgerond. Dit geeft ons de mogelijkheid het pand normaal te verzekeren en de schade van nieuwe inbraken en vernielingen te voorkomen.
    • Toestemming te verlenen voor het houden van introductie en schoolkampen op het eiland van [pand] in compleet ingerichte tenten of verplaatsbare verblijfunits zodat verwijdering na het seizoen mogelijk is, vergelijkbaar met strandhuisjes die ook na het seizoen weg gaan. Het seizoen hiervoor is van april tm. september. Het is bedoeld voor een max. van 4 nachten aaneengesloten en een bezetting van max. 60 personen per keer. Voor afgelopen seizoen hebben wij daarvoor toestemming gehad van Recreatie Noord Holland maar in het geval de vigerende regelgeving van de gemeente Velsen dit punt opgenomen heeft, zouden wij ook hiervoor een toestemming willen vragen. Deze toestemming geeft ons de mogelijkheid in te spelen op de wensen van de scholen en verenigingen.
    Gaarne ontvangen wij uw besluit op deze aanvraag en zouden wij graag gebruik maken van de mogelijkheid om onze problemen te bespreken met de verantwoordelijk Wethouder."
    4.5.    In de e-mail van het college van 10 december 2019 staat: "Ik heb uw verzoek gelezen. Het gewenste gebruik is in strijd met het bestemmingsplan. In de vorm van een zogenaamde principeaanvraag kunnen wij uw plannen toetsen aan het bestemmingsplan en ons beleid. U kunt het formulier vinden onder het kopje Aanvraag op onze website: https://www.velsen.nl/producten/principeaanvraag-vooroverleg-wabo. Op deze website vindt u ook meer informatie over de afhandeling van een principeaanvraag. Als u vragen heeft kunt u contact met mij opnemen."
    4.6.    In de vooraanschrijving van 11 december 2019 van het college staat: "Op 9 december 2019 hebt u ons verzocht om bewoning van uw horecagelegenheid toe te staan. Ook verzocht u ons om nachtrecreatie op het eiland tegenover [pand] toe te staan. Wij beoordelen uw verzoeken en bepalen of wij die in behandeling kunnen nemen. Wij berichten u daar separaat over. Tot het moment dat over de niet toegestane bewoning positief wordt beschikt, treden wij er handhavend tegen op."
    4.7.    In haar uitspraak van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:829, heeft de Afdeling het volgende overwogen: "Gelet op de betrokken belangen en de door de wetgever met de regeling beoogde rechtszekerheid is het belangrijk dat voor het bestuursorgaan meteen duidelijk is wanneer de regeling van toepassing is en waarop een van rechtswege gegeven omgevingsvergunning concreet betrekking heeft. Daarom moet duidelijk zijn wanneer een aanvraag wordt gedaan en voor welke concrete activiteiten omgevingsvergunning wordt aangevraagd. Die duidelijkheid is er onvoldoende wanneer in een brief aan een bestuursorgaan in algemene bewoordingen wordt gevraagd om een omgevingsvergunning te verlenen. Die duidelijkheid is er nog minder wanneer in correspondentie over andere besluiten, bijvoorbeeld over een opgelegde last onder dwangsom, wordt gesproken over een mogelijk te verlenen omgevingsvergunning. Het accepteren dat een omgevingsvergunning van rechtswege wordt gegeven bij een verzoek in dergelijke stukken, heeft het risico dat misbruik van de regeling wordt gemaakt door een verzoek om een omgevingsvergunning zodanig verhuld te doen dat het bestuursorgaan niet tijdig ontdekt dat een aanvraag is gedaan.
    De gebruikelijke weg om een aanvraag om omgevingsvergunning in te dienen is langs elektronische weg als bedoeld in artikel 4.3, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) via het Omgevingsloket online of met gebruikmaking van het formulier als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van het Bor. Een aanvraag kan ook worden gedaan op andere wijze.
    De Afdeling zal vanaf nu oordelen dat een verzoek om omgevingsvergunning dat op andere wijze is gedaan, alleen dan een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb is, als voor het bestuursorgaan meteen duidelijk is of kan zijn dat een aanvraag is gedaan. Het dient daarbij altijd te gaan om een zelfstandig stuk. Alleen bij een dergelijke evidente aanvraag kan dus een omgevingsvergunning van rechtswege zijn gegeven. Dit oordeel heeft geen gevolgen voor omgevingsvergunningen van rechtswege die reeds bekend zijn gemaakt met toepassing van artikel 4:20c van de Awb en waarbij de termijn om beroep in te stellen ongebruikt is verstreken. Evenmin heeft dit oordeel gevolgen voor een besluit, waartegen wel rechtsmiddelen zijn aangewend, en waarop een uitspraak is gevolgd die in rechte onaantastbaar is geworden."
    4.8.    Niet in geschil is dat [appellante] geen aanvraag om omgevingsvergunning heeft ingediend via het Omgevingsloket online of met gebruikmaking van het formulier als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van het Bor. Bij een aanvraag op andere wijze, moet het gaan om een zelfstandig stuk waaruit meteen duidelijk is of kan zijn dat een aanvraag is gedaan. Daarvan is in dit geval naar het oordeel van de Afdeling geen sprake. [appellante] heeft het verzoek om omgevingsvergunning gedaan in haar brief van 9 december 2019, waarin zij gelet op de aanhef en de inhoud daarvan reageert op de zogenoemde "waarschuwingsbrief" van het college van 1 november 2019. De Afdeling licht dat als volgt toe. In de aanhef van de brief van 1 november 2019 staat "constatering strijdig gebruik en strijd Bouwbesluit". Het verzoek is daarmee ingediend in het kader van een andere procedure , namelijk de handhavingsprocedure. Het kenmerk dat is genoemd in de aanhef van de brief van 9 december 2019 "94295-2019:584281" is ook het kenmerk van de "waarschuwingsbrief" van het college van 1 november 2019. Met de brief van 9 december 2019 is voor het bestuursorgaan ook naar inhoud en strekking daarvan niet meteen duidelijk dat wordt verzocht om een omgevingsvergunning voor afwijkend gebruik. [appellante] heeft in haar brief weliswaar verzocht om een ontheffing te verlenen voor verblijf in de kantoorruimte voor bewakingsdoeleinden, maar zij heeft ook verzocht toestemming te geven voor het houden van introductie- en schoolkampen in tenten of verplaatsbare units en gebruik te maken van de mogelijkheid om problemen te bespreken met de verantwoordelijk wethouder. Overigens is in de brief ook een uitgebreide weergave opgenomen van de voorgeschiedenis van het pand. De brief bevat geen uitdrukkelijk verzoek om een omgevingsvergunning te verlenen voor het in afwijking van het geldende bestemmingsplan gebruiken van de kantoorruimte op de eerste verdieping ten behoeve van bewoning.
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het verzoek van [appellante] geen aanvraag is in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Gelet hierop is geen omgevingsvergunning van rechtswege ontstaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.A. de Gast, griffier.
    w.g. Helder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. De Gast
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 mei 2023
    928