ECLI:NL:RVS:2025:891, Raad van State, 05-03-2025, 202303959/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-03-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 12 januari 2023 heeft [appellant] beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekendmaken van een volgens hem van rechtswege gegeven omgevingsvergunning. Op 27 januari 2020 heeft [appellant] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het legaliseren van drie zelfstandige wooneenheden in het pand op het perceel [locatie A] in Zwolle. Op 21 februari 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zwolle aan [appellant] meegedeeld dat de verstrekte gegevens onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag. Op grond van artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht heeft het college om aanvullende gegevens gevraagd. Volgens [appellant] is een omgevingsvergunning van rechtswege ontstaan. Hij heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekendmaken van die vergunning. De rechtbank heeft dat beroep niet ontvankelijk verklaard, omdat zij tot de conclusie is gekomen dat de aangevraagde omgevingsvergunning niet van rechtswege is gegeven.

202303959/1/R3.
    Datum uitspraak: 5 maart 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellanten] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend in Hattem,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 11 mei 2023 in zaak nr. 23/140 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zwolle.
    Procesverloop
    Bij brief van 12 januari 2023 heeft [appellant] beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekendmaken van een volgens hem van rechtswege gegeven omgevingsvergunning.
    Bij uitspraak van 11 mei 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2025, waar [appellanten], bijgestaan door mr. A. Kwint, advocaat in Groningen, en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Raab, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 27 januari 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Op 27 januari 2020 heeft [appellant] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het legaliseren van drie zelfstandige wooneenheden in het pand op het perceel [locatie A] in Zwolle (hierna: het perceel).
    3.       Het gebruik van de woning is in strijd met het bestemmingsplan "Assendorp", omdat er alleen eengezinswoningen zijn toegestaan. Het college heeft op 29 oktober 2019 de 'Beleidsregel voor zelfstandige woonruimte' vastgesteld. Deze beleidsregel betrekt het college bij de beoordeling van de vraag of het met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht van het bestemmingsplan wil afwijken.
    4.       Op 21 februari 2020 heeft het college aan [appellant] meegedeeld dat de verstrekte gegevens onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag. Op grond van artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft het college om aanvullende gegevens gevraagd. Volgens [appellant] is een omgevingsvergunning van rechtswege ontstaan. Hij heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekendmaken van die vergunning. De rechtbank heeft dat beroep niet ontvankelijk verklaard, omdat zij tot de conclusie is gekomen dat de aangevraagde omgevingsvergunning niet van rechtswege is gegeven.
    Toetsingskader
    5.       De beslistermijn wordt overeenkomstig artikel 4:15, eerste lid, onder a, van de Awb opgeschort gedurende de periode dat het bestuursorgaan op grond van artikel 4:5 van de Awb om aanvulling van de aanvraag heeft verzocht tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. Als niet binnen de geldende beslistermijn een besluit op de aanvraag is genomen is de omgevingsvergunning van rechtswege verleend.
    In deze zaak draait het om de vraag of het college op grond van artikel 4:5 Awb om aanvullende gegevens mocht vragen en of de beslistermijn hierdoor is opgeschort.
    6.       De hiervoor genoemde regelgeving is opgenomen in de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    Hoger beroep
    7.       Op 21 februari 2020 heeft het college per e-mailbericht het volgende aan [appellant] medegedeeld:
    "(…)Wij hebben uw aanvraag getoetst aan de daarvoor geldende indieningsvereisten, zoals deze zijn opgenomen in de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor). De conclusie is dat de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking.
    De volgende gegevens ontbreken /zijn onvolledig:
    HANDELEN IN STRIJD MET REGELS RUIMTELIJKE ORDENING
    1. Aanduiding bergruimte conform de beleidsregel "zelfstandige woonruimte" van minimaal 5 m² per woning;
    BOUWEN
    2. Plattegrond met aanduiding bergingen en gewijzigde brandcompartimentering;
    3. Geveltekening(en) met wijziging gevel vanwege toegankelijkheid bergingen;
    4. Detaillering nieuwe scheidingsconstructies met een eis voor WBDBO en aansluitingen op bestaande constructies;
    ONTBREKENDE ACTIVITEITEN EN/OF AANHAKENDE TOESTEMMINGEN
    Bij de beoordeling van uw aanvraag is opgemerkt de volgende activiteit onderdeel uitmaakt van het project:
    • het (ver)bouwen van een bouwwerk"
    Vanwege de eis voor bergruimte op het perceel direct nabij de woningen is een verbouwing van het pand noodzakelijk. Bij het toevoegen van bergruimten is sprake van wijziging van brandcompartimentering, daardoor is er bij het project sprake van een vergunningplichtige bouwactiviteit. Deze activiteiten moeten daarom onderdeel uitmaken van uw aanvraag voor een omgevingsvergunning. (…)"
    8.       [appellant] betoogt dat rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college op grond van artikel 4:5, eerste lid, van de Awb om aanvullende gegevens over de bergingen mocht vragen. Hij voert hiertoe ten eerste aan dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet onderdeel a van het eerste lid van artikel 4:5 van toepassing is, maar onderdeel c. Hij voert verder aan dat het college ook niet op grond van dat onderdeel om aanvulling van de aanvraag heeft mogen vragen. Hij wijst er in dat verband op dat het college met zijn verzoek van 21 februari 2020 niet heeft gevraagd om aanvulling van de aanvraag, maar om wijziging van de aanvraag door deze ook betrekking te laten hebben op een bouwactiviteit.
    [appellant] voert ook aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college hem in redelijkheid naar gegevens over de bergingen heeft mogen vragen. Hij had vóór het indienen van de aanvraag al bij het college aangegeven dat het niet mogelijk was om de bergingen te realiseren en dit was in het stedenbouwkundig advies van 14 februari 2020 van de Afdeling Ruimtelijke Planvorming van de gemeente ook bevestigd.
    8.1.    De Afdeling stelt vast dat [appellant] een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo heeft ingediend. Zoals de rechtbank heeft vastgesteld mag, gelet op artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo, een aanvraag om een omgevingsvergunning voor die activiteit worden ingediend voorafgaand en los van de overige onlosmakelijke activiteiten. Dat betekent, zoals de rechtbank ook heeft overwogen, dat het college weliswaar op grond van artikel 4.5, eerste lid, van de Awb aan [appellant] mag vragen om de aanvraag aan te vullen, maar dat deze aanvulling alleen betrekking mag hebben op de aangevraagde omgevingsvergunning voor de gebruiksactiviteit. Het college heeft dus [appellant] niet mogen vragen de aanvraag aan te vullen met de in het e-mailbericht van 21 februari 2020 onder 2 tot en met 4 gevraagde gegevens. Dit heeft de rechtbank ook overwogen.
    8.2.    Het college heeft in zijn e-mailbericht van 21 februari 2021 aangegeven dat de door [appellant] verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of de beschikking. Het heeft vervolgens [appellant] in de gelegenheid gesteld die gegevens aan te vullen. Anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan, heeft het college [appellant] dus niet gevraagd om gegevens en bescheiden als bedoeld in artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder a, maar onder c, van de Awb. De Afdeling overweegt verder dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college gegevens over de te realiseren bergingen nodig mocht achten om te kunnen beoordelen of er sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Uit artikel 2, eerste lid, onder a, van de beleidsregel voor zelfstandige woonruimte volgt immers dat een omgevingsvergunning voor een zelfstandige woonruimte wordt geweigerd indien er geen bergruimte van ten minste 5 m² beschikbaar is. De Afdeling ziet geen aanleiding daar anders over te oordelen.
    8.3.    Uit de stukken blijkt dat het college op 7 januari 2020 [appellant] heeft laten weten dat het voor het gebruik van het perceel van het bestemmingsplan wil afwijken, mits per woning een berging van 5 m² wordt gerealiseerd. Op 22 januari 2020 heeft [appellant] aangegeven dat het constructief niet mogelijk is om bergingen inpandig of uitpandig op het perceel te realiseren. Hij heeft het college gevraagd of het af wil zien van de eis om bergingen te realiseren. Als het college hier niet van wil afzien, is het volgens [appellant] mogelijk om dichtbij het huis een berging te huren. Het college heeft de Afdeling Ruimtelijke Planvorming om advies gevraagd. In het stedenbouwkundig advies van 14 februari 2020 staat dat als voorwaarde voor medewerking aan het initiatief voldoende bergruimte dient te worden gerealiseerd. Omdat het niet mogelijk is om de bergruimte te realiseren en de voorgestelde oplossing om bergingen elders te realiseren niet acceptabel en praktisch is, is geadviseerd om geen medewerking aan het plan te verlenen. Tussen partijen is aldus niet in geschil is dat het constructief niet mogelijk is om bergingen op het perceel te realiseren.
    8.4.    De Afdeling stelt voorop dat artikel 4:5 van de Awb alleen ziet op gevallen waarin de aanvraag onvolledig is en deze gebreken in de aanvraag herstelbaar zijn. Artikel 4:5 van de Awb ziet niet op onherstelbare gebreken in de aanvraag. De Afdeling overweegt dat het in dit geval bij beoordeling van de aanvraag voor het college al duidelijk was dat het niet mogelijk was om de bergingen op het perceel te realiseren. De door het college gewenste aanduiding van de bergruimte kon dus niet worden verstrekt. Artikel 4:5 van de Awb kwam daarom niet voor toepassing in aanmerking.
    8.5.    Op 27 januari 2020 is de aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend. De eerste dag van de beslistermijn is 28 januari 2020 en de laatste dag 23 maart 2020. Het college heeft op 21 februari 2020 verzocht om aanvulling van de gegevens. De beslistermijn is niet opgeschort, omdat, zoals hiervoor is overwogen, het college niet om aanvulling van de gegevens had mogen vragen. Omdat het college niet tijdig op de aanvraag heeft beslist, is op 24 maart 2020 een omgevingsvergunning van rechtswege ter legalisatie van drie zelfstandige wooneenheden op het perceel gegeven. De rechtbank heeft dit niet onderkend en daarom ten onrechte het beroep van [appellant] niet-ontvankelijk verklaard.
    Het betoog slaagt.
    9.       Gelet op het vorenstaande wordt niet toegekomen aan de overige door [appellant] aangevoerde hogere beroepsgronden.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het niet tijdig bekendmaken van de rechtswege gegeven omgevingsvergunning gegrond verklaren.
    11.     De Afdeling stelt tevens met toepassing van artikel 8:55c van de Awb de door [appellant] gevraagde dwangsom vast. Op grond van artikel 4:20d, eerste lid van de Awb verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, met een maximum van 42 dagen. De Afdeling neemt in aanmerking dat de geldige ingebrekestelling dateert van 11 november 2022. Het is college is dus meer dan 42 dagen in gebreke geweest, waardoor de maximale dwangsom van in totaal € 1.442,00 wordt verbeurd.
    Het college dient alsnog binnen twee weken na de dag van verzending van deze uitspraak de omgevingsvergunning van rechtswege bekend te maken. De Afdeling bepaalt voorts dat het college met toepassing van artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb een dwangsom van € 100,00 verbeurt voor elke dag waarmee de hiervoor genoemde termijn wordt overschreden, met een maximum van € 15.000,00.
    12.     Het college moet de proceskosten voor het beroep en het hoger beroep vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 11 mei 2023 in zaak nr. 23/140;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.     stelt de hoogte van de door het college van burgemeester en wethouders van Zwolle verbeurde dwangsom wegens het niet tijdig bekendmaken van de beschikking van rechtswege vast op € 1.442,00;
    V.      draagt het college van burgemeester en wethouders van Zwolle op om binnen twee weken na de dag van verzending van de uitspraak op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken dat de door [appellanten] op 27 januari 2020 gevraagde omgevingsvergunning van rechtswege is gegeven;
    VI.     bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Zwolle aan [appellanten] een dwangsom verbeurt voor elke dag waarmee het de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, waarbij de hoogte van de dwangsom € 100,00 per dag bedraagt, met een maximum van € 15.000,00;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zwolle tot vergoeding van bij [appellant] en [appellant] Goeree in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.628,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zwolle [appellanten] het door hen voor de behandeling van het hoger beroep en het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 458,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    w.g. Borman
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Pieters
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2025
    1139-473
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:5 :
    1.       Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:
    a. de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of
    […]
    c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking,
    mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
    […]
    Artikel 4:15
    1.       De termijn voor het geven van een beschikking wordt opgeschort met ingang van de dag na die waarop het bestuursorgaan:
    a. de aanvrager krachtens artikel 4:5 uitnodigt de aanvraag aan te vullen, tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken, of
    […]
    Artikel 4:20b
    1. Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven.
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […],
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    Artikel 2.7
    1.Onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend.
    2. […].
    Artikel 3.9
    1.       Het bevoegd gezag beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag.
    2.       [...]
    3        Paragraaf. 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht is, met uitzondering van de artikelen 4:20b, derde lid, en 4:20f, van toepassing op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen categorieën gevallen worden aangewezen waarin de voorbereiding van de beslissing op een aanvraag wegens strijd met een voor Nederland verbindend verdrag of een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie is uitgezonderd van de toepassing van de eerste volzin.
    […].
    Beleidsregel voor zelfstandige woonruimte
    Artikel 2
    1.Een omgevingsvergunning voor één of meerdere woningen wordt geweigerd indien:
    a.er per woning minder dan 5 m² bergruimte, niet zijnde de gebruiksoppervlakte voor wonen, beschikbaar is ten behoeve van het stallen van fietsen, afvalcontainers, tuinmeubels e.d.;
    […].