ECLI:NL:CBB:2025:100, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 25-02-2025, 23/821 en 23/1206
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-02-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Hersteluitspraak: ECLI:NL:CBB:2025:289
        GLB, waarschuwing zonder wettelijke basis + subsidiabele hectares. Beroep tegen waarschuwing ivm niet-naleving verplichting om vermissing van 8 runderen tijdig te registreren is niet-ontvankelijk. Geen besluit in de zin van 1:3 Awb of daarmee gelijk te stellen. Beroep tegen vaststelling uitbetaling basis-vergroeningsbetaling is ongegrond. De minister heeft stroken van twee percelen terecht niet aangemerkt als subsidiabele landbouwgrond.

uitspraak
  
    
      
        
      
    
    
      
        
      
    
  
  
    
      COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
  
  
    zaaknummers: 23/821 en 23/1206
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 februari 2025 in de zaken tussen
    
  
  
    
      
        [naam 1] B.V. te [plaats] (de landbouwer),
    (gemachtigde: J. Pot) 
    en
  
  
    
      de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur  
    
    (gemachtigden: mr. M. van den Brink en mr. L. Anvelink)
  
  
    
      Procesverloop 
    
  
  
    
      23/821
    
    Met het besluit van 22 november 2022 heeft de minister een randvoorwaardenkorting van 5% toegepast op de alle uitbetalingen die de landbouwer in 2022 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) heeft aangevraagd.  
  
  
    Met het besluit van 9 februari 2023 heeft de minister het door de landbouwer gemaakte bezwaar ongegrond verklaard (het bestreden besluit I). 
  
  
    De landbouwer heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. 
  
  
    Met het besluit van 12 oktober 2023 heeft de minister het bestreden besluit I herzien, het bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 22 november 2022 herroepen, de randvoorwaardenkorting laten vallen en een waarschuwing gegeven (vervangingsbesluit). 
  
  
    De minister heeft een verweerschrift ingediend. 
  
  
    
      23/1206
    
    Met het besluit van 23 december 2022 heeft de minister de uitbetaling van de basisbetalingsregeling 2022 op grond van de Uitvoeringsregeling voor de landbouwer vastgesteld op € 12.210,73.
  
  
    Met het besluit van 4 april 2023 heeft de minister het door de landbouwer gemaakte bezwaar ongegrond verklaard (het bestreden besluit II). 
  
  
    De landbouwer heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. 
  
  
    De minister heeft een verweerschrift ingediend. 
  
  
    
      Beide zaken
    
    De zitting was op 4 februari 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Namens de landbouwer is tevens [naam 2] verschenen. 
  
  
    
      Overwegingen
    
  
  
    
      Zaak 23/821
    
  
  
    Grondslag van het geschil  
    
    
      1.1
      De landbouwer exploiteert een vleesveebedrijf in [plaats] . Met de gecombineerde opgave (verzamelaanvraag) van 13 mei 2022 heeft de landbouwer voor het aanvraagjaar 2022 de basis- en vergroeningsbetaling uit het GLB aangevraagd.  
      
    
    
      1.2
      Met het besluit van 22 november 2022 heeft de minister een randvoorwaardenkorting van 5% toegepast op de aangevraagde GLB-betalingen voor 2022. Daaraan heeft de minister een rapport van bevindingen ten grondslag gelegd van een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). Uit dat rapport blijkt volgens de minister dat de landbouwer niet heeft voldaan aan de randvoorwaarde dat het bedrijfsregister van de runderen volgens de voorschriften volledig, op tijd en naar waarheid wordt bijgehouden. Volgens de minister heeft de landbouwer de sterfte dan wel vermissing van 31 runderen niet tijdig geregistreerd. 
      
    
    
      1.3
      Met het bestreden besluit I heeft de minister het door de landbouwer gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.4
      Met het vervangingsbesluit, hangende het beroep van de landbouwer tegen het bestreden besluit I, heeft de minister het bestreden besluit I herzien, het bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 22 november 2022 herroepen en afgezien van het toepassen van de randvoorwaardenkorting. Wel heeft de minister de landbouwer in dit besluit een waarschuwing gegeven voor de niet-naleving van de verplichting om acht vermiste runderen op juiste wijze te registreren. 
      
    
    
      1.5
      De landbouwer handhaaft zijn beroep tegen de in het vervangingsbesluit vervatte waarschuwing. Hij voert aan dat de minister nog steeds ten onrechte heeft vastgesteld dat hij overtredingen heeft begaan. In de toekomst kan de gegeven waarschuwing consequenties hebben en bijvoorbeeld leiden tot een (hogere) randvoorwaardenkorting. 
      
    
    
      1.6
      De minister betwist dat de waarschuwing een besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat deze geen wettelijke basis heeft en niet op enig rechtsgevolg is gericht. Het is geen waarschuwing als bedoeld in artikel 99, tweede lid, van Verordening 1306/2013, want daarvoor is het nodig dat de waarschuwing tevens de verplichting inhoudt tot het beëindigen van de overtreding, terwijl de minister in dit geval de waarschuwing heeft afgegeven nadat de overtreding – het registeren van de acht vermiste runderen - al is hersteld. 
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
    
    
      2.1
      Op grond van artikel 6:19 van de Awb heeft het beroep tegen het bestreden besluit I ook betrekking op het vervangingsbesluit. Gesteld noch gebleken is dat de landbouwer belang heeft bij een beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit I. In zoverre zal het College het beroep niet-ontvankelijk verklaren. 
      
    
    
      2.2
      Het beroep richt zich nog tegen de in het vervangingsbesluit vervatte waarschuwing. Die waarschuwing is, net als in de uitspraak van het College van 10 november 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:814) geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Net als in de uitspraak van 10 november 2020 behelst de waarschuwing in dit geval niet meer dan een enkele constatering dat de landbouwer zich niet heeft gehouden aan de voorschriften over wat er in het bedrijfsregister vermeld moet worden. Het College is van oordeel dat die waarschuwing geen wettelijke basis heeft. Zoals de minister naar voren heeft gebracht, is het geen waarschuwing als bedoeld in artikel 99, tweede lid, van Verordening 1306/2013, nu een verplichting tot corrigerende actie ontbreekt. 
      
    
    
      2.3
      Het College is verder van oordeel dat de waarschuwing (ook) niet gelijk moet worden gesteld met een besluit. Naar het oordeel van het College is de route om een rechterlijk oordeel over die waarschuwingen te krijgen niet onevenredig bezwarend of afwezig. In het geval dat de minister in de toekomst constateert dat de landbouwer een herhaalde niet naleving als hier aan de orde heeft begaan, en de minister om die reden een (verhoogde) randvoorwaardenkorting oplegt, kan de landbouwer ook de inhoud van de waarschuwing en de daaraan ten grondslag liggende feiten in de rechterlijke procedure tegen de randvoorwaardenkorting aan de orde stellen. Naar het oordeel van het College is de waarschuwing bewijsrechtelijk ook na langere tijd nog effectief te bestrijden met behulp van het toezichtsrapport en de zienswijze die daarop is gegeven.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      
        3	Tegen de in het vervangingsbesluit vervatte waarschuwing staat daarom geen rechtsmiddel open op grond van de Awb. Het beroep van de landbouwer is daarom niet-ontvankelijk. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.  
      
      
      
        
          Zaak 23/1206
        
      
      
    
  
  
    Grondslag van het geschil  
    
    
      4.1
      Met de verzamelaanvraag van 13 mei 2022 heeft de landbouwer voor het aanvraagjaar 2022 de basis- en vergroeningsbetaling uit het GLB aangevraagd en daarbij 37,64 hectare subsidiabele landbouwgrond opgegeven.  
      
    
    
      4.2
      Met het besluit van 23 december 2022 heeft de minister de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling vastgesteld op € 12.210,73. Daarbij is de minister uitgegaan van 37,32 hectare subsidiabele landbouwgrond. 
      
    
    
      4.3
      Met het bestreden besluit II heeft de minister het bezwaar van de landbouwer ongegrond verklaard vanwege, samengevat, het volgende. De minister heeft stroken van de percelen 60 en 64 afgekeurd als subsidiabele landbouwgrond, omdat op deze delen sprake is van verruiging. Grassen en andere kruidachtige gewassen kunnen op deze delen niet als overheersend worden beschouwd. De afgekeurde delen hebben duidelijk een andere kleur en structuur dan de goedgekeurde delen. Ze zijn bruinachtig en wollig. Ter onderbouwing van dat standpunt heeft de minister beeldmateriaal gevoegd bij het besluit.
      
      
        
          Het geschil in beroep
        
      
      
    
    
      5.1
      De landbouwer voert, samengevat, de volgende beroepsgronden tegen het bestreden besluit II aan. De minister heeft de correctie van de subsidiabele oppervlakte landbouwgrond onzorgvuldig uitgevoerd. De bijgevoegde luchtfoto’s onderbouwen het besluit niet. De minister plaatst de perceelgrens tussen het wel en niet subsidiabel geachte oppervlakte ten onrechte op de afrastering. De afrastering is een veekering tussen een graslandperceel en een heideperceel. De landbouwer pacht beide percelen van Natuurmonumenten. Aan beide zijden van de veekering bevindt zich grasvegetatie. De perceelgrens zou de grasvegetatie moeten volgen in plaats van de afrastering. De landbouwer heeft de percelen ingetekend conform het pachtcontract. Het kleurverschil dat op sommige foto’s te zien is, ontstaat door een verschil in weiden en maaien. Begrazing door de runderen van beide delen vindt niet gelijktijdig plaats; daarom verschilt de lengte van het gras soms. De veekering is bewust zo geplaatst, dat er nog een grasstrook is aan de kant van het heideperceel, zodat de runderen voldoende voedingsstoffen hebben gedurende de periode dat ze dit perceel begrazen. Qua kleur en reliëf komen de stroken meer overeen met het goedgekeurde graslandperceel dan met het naastgelegen natuurterrein. De landbouwer heeft recentere foto’s overgelegd waaruit ook blijkt dat op de door de minister afgekeurde delen kruidenrijke grasvegetatie groeit. Ook is te zien dat er runderen lopen. De stroken zijn daarom ten onrechte afgekeurd als subsidiabele landbouwgrond, aldus de landbouwer. 
      
    
    
      5.2
      De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd. 
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
    
    
      6.1
      Voor de vaststelling van het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling is van belang dat het – kort gezegd – moet gaan om subsidiabele hectares. Onder 'subsidiabele hectare' wordt verstaan ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of dat, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt (artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening (EU) nr. 1307/2013). Onder 'landbouwareaal' wordt – voor zover hier van belang – verstaan om het even welke grond die wordt gebruikt als blijvend grasland en blijvend weiland (artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, van Verordening 1307/2013).
      
    
    
      6.2
      Onder blijvend grasland en blijvend weiland wordt – voor zover hier van belang – verstaan grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf is opgenomen; andere begraasbare soorten, zoals struiken en/of bomen, kunnen er deel van uitmaken, mits de grassen en andere kruidachtige voedergewassen overheersen (artikel 4, eerste lid, aanhef en onder h, van Verordening 1307/2013). Voor de toepassing van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder h, van Verordening 1307/2013 worden grassen en andere kruidachtige voedergewassen als overheersend beschouwd als zij meer dan 50% van het subsidiabele areaal innemen op het niveau van het landbouwperceel (artikel 6 van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 639/2014 van de Commissie van 11 maart 2014).
      
    
    
      6.3
      Het College is met de minister van oordeel dat de afgekeurde stroken van de percelen 60 en 64 niet kunnen worden aangemerkt als landbouwareaal. De minister heeft bij de besluitvorming gebruik gemaakt van luchtfoto’s van zowel hoge als lage resolutie en op drie verschillende momenten in het jaar. Deze foto’s ondersteunen het standpunt van de minister, dat op de afgekeurde stroken sprake is van verruiging, en grassen en andere kruidachtige gewassen niet als overheersend kunnen worden beschouwd. Naar het oordeel van het College is op de luchtfoto’s te zien dat de afgekeurde delen een andere kleur en structuur hebben dan de goedgekeurde delen en bruinachtig en wollig zijn. Anders dan de landbouwer aanvoert, heeft de minister de perceelgrens daarom wel op een gewasgrens gelegd. In hetgeen de landbouwer naar voren heeft gebracht, ziet het College geen grond voor het oordeel dat op de afgekeurde percelen grassen en andere kruidachtige voedergewassen ten tijde van belang meer dan 50% van het subsidiabele areaal innemen. Uit de door de landbouwer overgelegde foto’s blijkt dit niet, alleen al omdat die van latere jaren dateren. De minister heeft de stroken daarom terecht niet aangemerkt als subsidiabele landbouwgrond. 
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      7 Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        Het College:
      
      
      - verklaart het beroep in de zaak 23/821 tegen het bestreden besluit I en tegen de in het vervangingsbesluit vervatte waarschuwing niet-ontvankelijk;
      - verklaart het beroep in de zaak 23/1206 tegen het bestreden besluit II ongegrond. 
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. M. Pier, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 februari 2025.
      
      
      
      
      
      
        w.g. T. Pavićević	w.g. M. Pier