ECLI:NL:RVS:2025:1623, Raad van State, 11-04-2025, 202501377/2/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 februari 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hof van Twente [verzoekster] onder oplegging van dwangsommen gelast om de overtredingen in de inrichting aan [locatie] in Goor te beëindigen en beëindigd te houden. Lastonderdeel 1 houdt in dat [verzoekster] de emissieconcentratie van pentaan per puntbron blijvend moet (laten) reduceren naar de wettelijke emissiegrenswaarde van maximaal 50 mg/Nm3 en ter controle een emissiemeting moet laten verrichten [verzoekster] produceert expanded polystyrene (piepschuim; hierna: EPS) en recyclet EPS-afval. Tijdens het productieproces komt de gasvormige stof pentaan vrij (stofklasse gO.2). Een deel daarvan wordt via puntbronnen geëmitteerd naar de buitenlucht. Op grond van artikel 2.5, eerste lid, van het Activiteitenbesluit geldt voor deze stofklasse, bij overschrijding van de grensmassastroom van 500 g/uur, een emissiegrenswaarde van 50 mg/Nm3. Het college heeft aan [verzoekster] een last onder dwangsom opgelegd inhoudende dat zij - voor zover van belang - de emissie van pentaan blijvend moet reduceren tot de grenswaarde van 50 mg/Nm3. Na bezwaar en beroep is deze last in stand gebleven.

202501377/2/R4.
    Datum uitspraak: 11 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht), hangende het hoger beroep van:
    [verzoekster], gevestigd in Goor, gemeente Hof van Twente,
    verzoekster,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 3 februari 2025 in zaak nr. 22/1862 in het geding tussen:
    [verzoekster]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Hof van Twente.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 februari 2022 heeft het college [verzoekster] onder oplegging van dwangsommen gelast om de overtredingen in de inrichting aan [locatie] in Goor te beëindigen en beëindigd te houden. Lastonderdeel 1 houdt in dat [verzoekster] de emissieconcentratie van pentaan per puntbron blijvend moet (laten) reduceren naar de wettelijke emissiegrenswaarde van maximaal 50 mg/Nm3 en ter controle een emissiemeting moet laten verrichten.
    Bij besluit van 7 september 2022 heeft het college, naar aanleiding van het door [verzoekster] hiertegen gemaakte bezwaar, het besluit van 15 februari 2022 in stand gelaten voor zover het lastonderdeel 2 betreft en de begunstigingstermijn voor lastonderdeel 1 verlengd tot en met 31 januari 2023.
    Bij besluit van 24 januari 2023 heeft het college lastonderdeel 2 ingetrokken, lastonderdeel 1 gewijzigd in die zin dat geen emissiemeting meer moet worden verricht en de aan lastonderdeel 1 verbonden begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank.
    Bij uitspraak van 3 februari 2025 heeft de rechtbank het beroep van [verzoekster] tegen het besluit van 7 september 2022 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd voor zover is beslist dat lastonderdeel 2 geheel in stand blijft en voor zover het moeten laten verrichten van een emissiemeting is gehandhaafd en de laatste dag van de begunstigingstermijn is vastgesteld op 31 januari 2023. De rechtbank heeft het besluit van 7 september 2022 voor het overige in stand gelaten en het beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 24 januari 2023, ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [verzoekster] hoger beroep ingesteld.
    Tevens heeft [verzoekster] de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    [verzoekster] heeft nadere stukken ingediend.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 4 april 2025, waar [verzoekster], vertegenwoordigd door mr. R. Benhadi en mr. W. van de Rijt, advocaten in Nijmegen en [gemachtigden], vergezeld door drs. J.G.K.H. Wildschut, en het college, vertegenwoordigd door mr. I.C. Dunhof-Lampe, advocaat in Enschede, en ir. B.J.M. Beernink-Rouweler, vergezeld door R.J. van Dijk, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    2.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 15 februari 2022 heeft het college aan [verzoekster] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    3.       [verzoekster] produceert expanded polystyrene (piepschuim; hierna: EPS) en recyclet EPS-afval. Tijdens het productieproces komt de gasvormige stof pentaan vrij (stofklasse gO.2). Een deel daarvan wordt via puntbronnen geëmitteerd naar de buitenlucht. Op grond van artikel 2.5, eerste lid, van het Activiteitenbesluit geldt voor deze stofklasse, bij overschrijding van de grensmassastroom van 500 g/uur, een emissiegrenswaarde van 50 mg/Nm3.
    Het college heeft geconstateerd dat [verzoekster] deze emissiegrenswaarde overschrijdt. Dit is niet (meer) in geschil.
    Het college heeft aan [verzoekster] een last onder dwangsom opgelegd inhoudende dat zij - voor zover van belang - de emissie van pentaan blijvend moet reduceren tot de grenswaarde van 50 mg/Nm3. Na bezwaar en beroep is deze last in stand gebleven. Het college heeft de begunstigingstermijn meermaals verlengd, laatstelijk tot de dag na de uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening.
    Het verzoek
    4.       [verzoekster] voert als meest verstrekkende hogerberoepsgrond aan dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden omdat artikel 2.5 van het Activiteitenbesluit onverbindend moet worden verklaard of buiten toepassing moet worden gelaten.
    [verzoekster] voert daartoe aan dat er ten onrechte geen milieubeoordeling als bedoeld in richtlijn 2001/42/EG (PB 2001, L 197; hierna: de SMB-richtlijn) is gemaakt voor deze bepaling. Zij heeft uitvoerig toegelicht waarom artikel 2.5 van het Activiteitenbesluit volgens haar - op zichzelf dan wel in samenhang met andere bepalingen uit het Activiteitenbesluit die op haar inrichting van toepassing zijn - het kader vormt van vergunningen voor projecten als bedoeld in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de SMB-richtlijn en ook voldoet aan de overige vereisten van deze bepaling, zodat er een voorafgaande milieubeoordeling had moeten zijn verricht.
    Verder is artikel 2.5 van het Activiteitenbesluit volgens [verzoekster] in strijd met het motiveringsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel vastgesteld omdat niet wetenschappelijk is onderbouwd dat een grenswaarde voor pentaan nodig is, laat staan dat de gestelde grenswaarde van 50 mg/Nm3 wetenschappelijk is onderbouwd. Volgens [verzoekster] is evenmin onderbouwd met welke technieken de EPS-verwerkende industrie aan die grenswaarde kan voldoen. Ook om deze redenen moet artikel 2.5 van het Activiteitenbesluit onverbindend worden verklaard of buiten toepassing worden gelaten, aldus [verzoekster].
    [verzoekster] heeft de voorzieningenrechter verzocht om de besluiten van het college en de rechtbankuitspraak te schorsen tot zes weken na de uitspraak van de Afdeling in de bodemprocedure, zodat zij voorlopig geen maatregelen hoeft te nemen om aan de last te voldoen.
    Belangenafweging
    5.       De voorlopige voorzieningenprocedure leent zich niet voor beantwoording van de vraag of artikel 2.5 van het Activiteitenbesluit onverbindend moet worden verklaard of buiten toepassing moet worden gelaten naar aanleiding van de hogerberoepsgronden van [verzoekster]. Dit moet in de bodemprocedure worden onderzocht.
    De voorzieningenrechter beperkt zich in deze zaak daarom tot een belangenafweging. Daarbij moeten de te verwachten gevolgen van de last onder dwangsom voor [verzoekster] worden afgewogen tegen het belang van het college bij handhaving van artikel 2.5 van het Activiteitenbesluit.
    6.       Ter zitting heeft het college desgevraagd meegedeeld dat het milieubelang is gediend met naleving van de emissiegrenswaarde. Het college wijst erop dat pentaan een broeikasgas is en kan leiden tot duizeligheid, slaperigheid en aantasting van het centraal zenuwstelsel. Verder stelt het college zich op het standpunt dat [verzoekster] aan de last kan voldoen door een regeneratieve technische oxidator of naverbrander (hierna: RTO/naverbrander) toe te passen.
    [verzoekster] betwist dat met de door het college geopperde maatregel de benodigde emissiereductie kan worden bereikt. Verder heeft zij onbestreden gesteld dat alleen al de aanschaf en installatie van een RTO/naverbrander zeer hoge kosten met zich brengt (geraamd op € 1.088.000,00). Daarbij komt dat deze techniek alleen kan worden toegepast als zij haar productieproces fundamenteel wijzigt, waarbij ook moet worden bezien welke maatregelen moeten worden genomen om bijvoorbeeld explosiegevaar te voorkomen. Verder heeft [verzoekster] toegelicht dat toepassing van een RTO/naverbrander leidt tot een toename van stikstofemissie, en daarmee een toename van de stikstofdepositie op het nabijgelegen Natura 2000-gebied "Borkeld", terwijl hoogst onzeker is of zij van het college van gedeputeerde staten van Overijssel een omgevingsvergunning kan krijgen voor een Natura 2000-activiteit. Uitvoering van de last leidt dus tot aanzienlijke kosten, met onzekerheid over het resultaat en met als mogelijk gevolg dat zij andere wettelijke bepalingen overtreedt, aldus [verzoekster].
    7.       De voorzieningenrechter overweegt dat uitvoering van de last ingrijpende gevolgen heeft voor de bedrijfsvoering van [verzoekster]. Daargelaten of door toepassing van de door het college geopperde RTO/naverbrander aan de last wordt voldaan en of hiervoor een natuurvergunning nodig is, staat vast dat de kosten hiervoor aanzienlijk zijn en dat het geruime tijd duurt en veel aanpassingen nodig zijn voordat de RTO/naverbrander in werking is. Daar staat tegenover dat het college niet heeft aangegeven welk urgent en concreet milieubelang is gediend met handhavend optreden. De verwijzing naar de schadelijke effecten van pentaan is onvoldoende omdat dit niet is toegespitst op de concrete effecten van de overschrijding van de emissiegrenswaarde door [verzoekster]. De voorzieningenrechter betrekt hierbij tevens dat er geen handhavingsverzoek is ingediend en ook anderszins niet is gebleken dat er belangen van derden in het geding zijn. Tot slot neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat [verzoekster] de inrichting al sinds eind 2008 exploiteert. Zij heeft toegelicht dat er geen emissiegrenswaarde voor pentaan aan haar vergunning was verbonden en dat de emissiegrenswaarde in artikel 2.5 van het Activiteitenbesluit pas sinds 1 januari 2016 geldt voor haar inrichting. Uit het grote tijdsverloop tot de last onder dwangsom blijkt naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat er voor het college gedurende lange tijd geen urgent milieubelang in het geding was. Dat dit kennelijk nu anders is maakt, gelet op de belangen van [verzoekster], niet dat de uitspraak in de bodemzaak niet kan worden afgewacht.
    Conclusie
    8.       Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter aanleiding om het besluit van 15 februari 2022 en het besluit van 24 januari 2023 te schorsen voor zover zij betrekking hebben op lastonderdeel 1. Voor het treffen van een verdergaande voorziening bestaat geen aanleiding.
    9.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        schorst bij wijze van voorlopige voorziening de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Hof van Twente van 15 februari 2022, kenmerk 231411, en 24 januari 2023, kenmerk 249430, voor zover zij betrekking hebben op lastonderdeel 1, totdat de Afdeling uitspraak heeft gedaan op het hoger beroep;
    II.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Hof van Twente tot vergoeding van bij [verzoekster] in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
    III.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Hof van Twente aan [verzoekster] het door haar voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 579,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier.
    w.g. Van Ravels
    voorzieningenrechter
    w.g. Veldwijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 april 2025
    912