ECLI:NL:RVS:2025:1175, Raad van State, 19-03-2025, 202302508/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-03-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 oktober 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem [appellanten] onder oplegging van een dwangsom gelast om de zonder de vereiste omgevingsvergunning gebouwde tuinberging met overkapping te verwijderen en verwijderd te houden. [appellant] heeft op het perceel aan de [locatie] een tuinberging met overkapping geplaatst, in het bijzonder om de overlast van jongeren uit de buurt tegen te gaan. Dit is in strijd met het bestemmingsplan "Kernen Leimuiden-Rijnstaterwoude". Er is geen omgevingsvergunning verleend voor het bouwen en gebruiken van dit bouwwerk. Naar aanleiding hiervan heeft het college bij besluit van 7 oktober 2020 aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. [appellant] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en heeft, nadat zijn bezwaar door het college ongegrond was verklaard bij besluit van 11 februari 2021, beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft het door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank is er geen sprake van concreet zicht op legalisatie.

202302508/1/R3.
    Datum uitspraak: 19 maart 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant]), wonend in [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 8 maart 2023 in zaak nr. 21/2314 in het geding tussen:
    [appellanten]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 oktober 2020 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om de zonder de vereiste omgevingsvergunning gebouwde tuinberging met overkapping te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij besluit van 11 februari 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 maart 2023 heeft de rechtbank het door [appellanten]  daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak tegelijk met zaak nr. 202302506/1/R3 op een zitting behandeld op 3 februari 2025, waar [appellanten], vertegenwoordigd door mr. G.M. Pierik, advocaat te Hoofddorp, vergezeld door [persoon], en het college, vertegenwoordigd door V. Platteeuw, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 7 oktober 2020 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] heeft op het perceel aan de [locatie] een tuinberging met overkapping geplaatst, in het bijzonder om de overlast van jongeren uit de buurt tegen te gaan. Dit is in strijd met het bestemmingsplan "Kernen Leimuiden-Rijnstaterwoude". Er is geen omgevingsvergunning verleend voor het bouwen en gebruiken van dit bouwwerk. Naar aanleiding hiervan heeft het college bij besluit van 7 oktober 2020 aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. [appellant] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en heeft, nadat zijn bezwaar door het college ongegrond was verklaard bij besluit van 11 februari 2021, beroep ingesteld bij de rechtbank.
    3.       De rechtbank heeft het door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank is er geen sprake van concreet zicht op legalisatie. Daarnaast is volgens de rechtbank de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor [appellant] geen grond voor het oordeel dat het handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, zodat daarvan had moeten worden afgezien. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat [appellant] zelf een risico heeft genomen door het bouwwerk te realiseren zonder omgevingsvergunning. Over het vertrouwensbeginsel oordeelt de rechtbank dat het gedurende enkele maanden uitblijven van een reactie niet betekent dat hiermee het gerechtvaardigd vertrouwen is gewerkt dat het bouwwerk vergunningvrij is. Verder is er volgens de rechtbank geen sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel.
    Hoger beroepsgronden
    4.       Tussen partijen is niet in geschil dat de tuinberging met overkapping zonder een daartoe vereiste omgevingsvergunning voor bouwen en afwijken van het bestemmingsplan is gerealiseerd. [appellant] heeft daarmee artikel 2.1, eerste lid, aanhef onder a en c, van de Wabo overtreden. Het college was dus bevoegd om handhavend op te treden.
    4.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
    Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
    Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
    4.2.    De Afdeling bespreekt hierna de afzonderlijke hogerberoepsgronden van [appellant] hierover.
    Evenredigheid
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank eraan voorbij is gegaan dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is. Zo heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Na de gegrondverklaring van het hoger beroep inzake de geweigerde omgevingsvergunning dient concreet zicht op legalisatie te worden aangenomen, waardoor het college van handhaving behoort af te zien. Daarnaast heeft de rechtbank volgens [appellant] ten onrechte geen rekening gehouden met de financiële aspecten. Het is niet te verantwoorden dat het financiële risico van € 150.000 ten nadele van hem moet komen.
    Ook heeft de rechtbank onvoldoende gewicht toegekend aan het feit dat er geen derden zijn die om handhaving hebben verzocht en dat ook anderszins geen klachten bekend zijn. Zelfs de directe buren hebben volgens hem verklaard geen hinder te ondervinden. Verder heeft de rechtbank volgens [appellant] miskend dat de tuinberging met overkapping passend is in de omgeving. In de omgeving staan namelijk eveneens hoge heggen, hekken en schuttingen. Daarbij heeft hij de tuinberging met overkapping geplaatst voor zijn eigen veiligheid en de veiligheid van zijn dochters vanwege overlast van jongeren. Ook dit heeft de rechtbank in haar uitspraak onvoldoende meegewogen.
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 11 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:31, volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is om een omgevingsvergunning te verlenen voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Een besluit tot weigering gebruik te maken van de bevoegdheid omgevingsvergunning te verlenen is als zodanig in deze procedure immers niet aan de orde. In wat [appellant] heeft aangevoerd heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het ter zake door het college ingenomen standpunt rechtens onjuist is en de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd.
    De Afdeling overweegt daarnaast met de rechtbank dat de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor [appellanten], geen grond is voor het oordeel dat dit optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het college om die reden daarvan behoort af te zien. Hiervoor is van belang dat het bouwen zonder een daartoe benodigde vergunning op eigen risico geschiedt. Zie de uitspraak van de Afdeling van 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:169, onder 10.1.
    De Afdeling overweegt verder, net als de rechtbank, dat de omstandigheden dat de directe buren geen bezwaar hebben tegen het bouwwerk, er anderszins geen sprake is van klachten of hinder, het bouwwerk volgens hem passend is in de omgeving, en de gestelde overlast van jongeren, gelet op het onder 4.1 weergegeven toetsingskader, niet betekent dat handhaving onevenredig is.
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat er geen omstandigheden zijn die maken dat er sprake is van een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien.
    Het betoog slaagt niet.
    Vertrouwensbeginsel
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat door de toezichthouder het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat er geen omgevingsvergunning nodig was. Zo is er bij de controle door de toezichthouder op 10 oktober 2019 geen bouwstop opgelegd en niet medegedeeld dat er een vergunning moet komen. Er zou volgens [appellant] worden nagegaan of er een vergunning nodig was, maar maanden later had hij nog steeds geen reactie ontvangen, ondanks zijn pogingen daartoe. Bovendien heeft de gemeente hem zelf gewezen op de mogelijkheden van de Wabo.
    6.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    Vereist is dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend. Van toerekening van een onbevoegde uitlating is sprake als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
    6.2.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het gedurende enkele maanden uitblijven van een reactie van de toezichthouder en het niet direct opleggen van een bouwstop niet betekent dat daarmee het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat de tuinberging met overkapping vergunningvrij is. Ook de niet geconcretiseerde stelling dat de gemeente [appellant] zelf heeft gewezen op de mogelijkheden van de Wabo, leidt niet tot dat oordeel. Verder heeft het college over de bouwstop toegelicht dat de tuinberging met overkapping er op dat moment al grotendeels stond, zodat het opleggen van een bouwstop niet meer reëel was.
    Het betoog slaagt niet.
    Gelijkheidsbeginsel
    7.                Voor zover [appellant] zich beroept op het gelijkheidsbeginsel, overweegt de Afdeling met de rechtbank dat alleen al vanwege de hoogte en het materiaalgebruik van de heggen, hekken en schuttingen in de omgeving geen sprake is van gelijke gevallen. [appellant] heeft in zijn hoger beroepschrift en op de zitting niet onderbouwd waarom de rechtbank tot een ander oordeel had moeten komen.
    Het betoog slaagt niet.
    Herhalen en inlassen beroepschrift
    8.       Waar [appellant] voor het overige verzoekt de in de beroepsprocedure aangevoerde gronden als herhaald en ingelast te beschouwen, overweegt de Afdeling dat uit het in algemene zin herhalen en inlassen van beroepsgronden niet is af te leiden waarom [appellant] van oordeel is dat de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig is. Daarom ziet de Afdeling hierin geen aanleiding deze uitspraak te vernietigen.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Buskermolen, griffier.
    w.g. Van Ravels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Buskermolen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 maart 2025
    896-1116