ECLI:NL:RVS:2023:4539, Raad van State, 06-12-2023, 202206485/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-12-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 juni 2021 heeft het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden het eerste handhavingsverzoek van [wederpartij] van 8 mei 2021 wegens het zonder watervergunning onttrekken van grondwater bij renovatiewerkzaamheden langs de Oudegracht in Utrecht afgewezen. De gemeente Utrecht heeft op 8 april 2021 bij het college melding gedaan van werkzaamheden en bijbehorende grondwateronttrekking in het kader van de reconstructie van de werfmuren langs de Oudegracht, onder meer in het werkgebied waarin de werfkelder van [wederpartij] ligt aan de [locatie]. Dit werkgebied wordt aangeduid als RAK 11. In de melding en de hierbij behorende notitie is de door de gemeente te hanteren werkwijze beschreven. Die werkwijze houdt onder meer in dat de grondwaterstand tijdens de werkzaamheden middels beheersmaatregelen op of boven de gemiddeld laagste grondwaterstand wordt gehouden. [wederpartij] heeft twee verzoeken om handhaving gedaan die betrekking hebben op het onttrekken van grondwater bij de renovatiewerkzaamheden aan RAK 11.

202206485/1/R1.
    Datum uitspraak: 6 december 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 30 september 2022 in zaak nr. 22/40 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend te Utrecht,
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 juni 2021 heeft het college het eerste handhavingsverzoek van [wederpartij] van 8 mei 2021 wegens het zonder watervergunning onttrekken van grondwater bij renovatiewerkzaamheden langs de Oudegracht in Utrecht afgewezen.
    Bij besluit van 2 juli 2021 heeft het college aan de gemeente Utrecht een last onder dwangsom opgelegd.
    Bij besluit van 12 juli 2021 heeft het college beslist op het tweede handhavingsverzoek van [wederpartij] van 19 juni 2021 zoals aangevuld op 26 juni 2021. Dit handhavingsverzoek is, onder verwijzing naar het besluit van 2 juli 2021, deels toegewezen. Voor zover het verzoek strekte tot het per direct stilleggen van de renovatiewerkzaamheden is het verzoek afgewezen.
    Bij besluit van 22 oktober 2021 heeft het college het besluit van 2 juli 2021 ingetrokken.
    Bij besluit van 22 november 2021 heeft het college het door [wederpartij] tegen de besluiten van 16 juni 2021, 2 juli 2021 en 12 juli 2021 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 september 2022 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 november 2021 vernietigd en de eerdere besluiten van het college herroepen voor zover daarbij de handhavingsverzoeken van [wederpartij] zijn afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 augustus 2023, waar het college, vertegenwoordigd door mr. W.S. Zorg, en [wederpartij], bijgestaan door mr. M.M. Breukers, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De gemeente Utrecht (hierna: de gemeente) heeft op 8 april 2021 bij het college melding gedaan van werkzaamheden en bijbehorende grondwateronttrekking in het kader van de reconstructie van de werfmuren langs de Oudegracht, onder meer in het werkgebied waarin de werfkelder van [wederpartij] ligt aan de [locatie]. Dit werkgebied wordt aangeduid als RAK 11. In de melding en de hierbij behorende notitie is de door de gemeente te hanteren werkwijze beschreven. Die werkwijze houdt onder meer in dat de grondwaterstand tijdens de werkzaamheden middels beheersmaatregelen op of boven de gemiddeld laagste grondwaterstand (hierna: de GLG) wordt gehouden. Dit wordt ook wel de actiewaarde genoemd. Op 21 mei 2021 is de melding aangevuld. Vanwege een verschil in inzicht over de te hanteren GLG is in die melding opgenomen dat voor de werfkelders NAP 0,30 m veiligheidshalve als GLG wordt beschouwd.
    [wederpartij] heeft twee verzoeken om handhaving gedaan die betrekking hebben op het onttrekken van grondwater bij de renovatiewerkzaamheden aan RAK 11. Het eerste verzoek, gedaan op 8 mei 2021, is bij besluit van 16 juni 2021 afgewezen. Het tweede verzoek, gedaan op 19 juni 2021 en aangevuld op 26 juni 2021, is met de besluiten van 2 juli 2021 aan de gemeente en het besluit van 12 juli 2021 aan [wederpartij] deels ingewilligd in de zin dat er een overtreding is geconstateerd en er na een belangenafweging is gehandhaafd door middel van de oplegging van een last onder dwangsom. Deze last heeft betrekking op het verhogen van het waterpeil in de bouwkuip op werkdagen buiten werktijden en in het weekend. Voor zover het tweede handhavingsverzoek de strekking had om een last op te leggen tot het stilleggen van de renovatiewerkzaamheden, is dat verzoek afgewezen. Bij brief van 9 juli 2021 heeft het college aan de gemeente een bestuurlijke waarschuwing opgelegd naar aanleiding van geconstateerde incidenten op 2 en 7 juli. Op 23 juli 2021 is een nieuwe melding gedaan, waarbij de GLG is vastgesteld op NAP 0,45 m. Het besluit van 2 juli 2021 is bij besluit van 22 oktober 2021 ingetrokken, omdat de werkzaamheden aan RAK 11 inmiddels waren afgerond.
    Bij besluit van 22 november 2021 heeft het college de bezwaren van [wederpartij] tegen de besluiten van 16 juni 2021, 2 juli 2021 en 12 juli 2021, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarcommissie, ongegrond verklaard.
    2.       De rechtbank heeft in haar uitspraak van 30 september 2022 overwogen dat vaststaat dat op 2 juli 2021 sprake was van een overtreding vanwege de geconstateerde overtreding van de GLG-waarde in de peilbuizen bij de werfkelder van [wederpartij]. De rechtbank oordeelde daarover dat de omstandigheid dat de overtreding van korte duur was, niet geldt als bijzondere omstandigheid waardoor van verder handhavend optreden kon worden afgezien en volstaan kon worden met een bestuurlijke waarschuwing. Om die reden oordeelde de rechtbank dat in de besluiten van 2 juli 2021 en 12 juli 2021 niet volstaan kon worden met het slechts opleggen van een last onder dwangsom voor het verhogen van het waterpeil op weekdagen buiten werkuren en tijdens het weekend.
    Procesbelang
    3.       Op het moment dat het besluit op bezwaar werd genomen, waren de werkzaamheden aan RAK 11 beëindigd en kon van een overtreding dus geen sprake meer zijn. Ook de opgelegde last onder dwangsom was toen ingetrokken. In het hogerberoepschrift en ter zitting heeft het college gemotiveerd dat er nog steeds procesbelang bestaat bij het hoger beroep. Het college heeft in dat kader aangevoerd door de rechtbank ten onrechte in de proceskosten te zijn veroordeeld. Verder heeft het college zich op het standpunt gesteld dat door de rechtbank ten onrechte is geoordeeld dat het door haar genomen besluit onrechtmatig is. In dit standpunt ligt besloten de overweging van de rechtbank dat de grondwaterstand niet tot onder de GLG mocht dalen en dat onderschrijding, dat wil zeggen een zodanige daling van de GLG dat onder de gestelde normering wordt gekomen, als zodanig leidt tot een overtreding. De Afdeling ziet gelet hierop aanleiding om, hoewel de werkzaamheden aan RAK 11 inmiddels zijn afgerond, procesbelang bij het hoger beroep aan te nemen.
    Hoger beroep
    4.       Het hoger beroep richt zich tegen de uitspraak van de rechtbank. In die uitspraak heeft de rechtbank een oordeel gegeven over het besluit op bezwaar. In de regel moet een bestuursorgaan, bij het nemen van een besluit op bezwaar, bij de heroverweging van het primaire besluit rekening houden met nieuwe feiten en omstandigheden die dateren van na het primaire besluit (beoordeling ex nunc). Er zijn echter situaties waarin dit niet voor de hand ligt, bijvoorbeeld door de aard van het besluit (vgl.  de uitspraak van de ABRvS van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2571). Omdat de werkzaamheden aan RAK 11 ten tijde van het besluit op bezwaar waren afgerond, de (eventuele) overtredingen waren beëindigd en de opgelegde last onder dwangsom al was ingetrokken, is in het besluit op bezwaar niet uitgegaan van een ex nunc-beoordeling maar is bezien in hoeverre de primaire besluiten, gezien de feiten en omstandigheden die toen bekend waren, rechtmatig zijn. In deze uitspraak wordt om die reden dezelfde wijze van beoordeling gehanteerd.
    Is er sprake van een overtreding?
    5.       Het college voert aan dat de rechtbank er ten onrechte van uitgaat dat het enkele onderschrijden van de GLG-waarde zou maken dat niet wordt gewerkt overeenkomstig de gedane melding en dat sprake is van een overtreding. Het college stelt in dat kader dat als er al sprake zou zijn geweest van een overtreding van de GLG-waarde, het college vervolgens had moeten constateren dat de zetting werd gemonitord en dat er geen zetting had plaatsgevonden. Op basis van die constatering had volgens het college in zoverre van handhavend optreden moeten worden afgezien. Er was in dit opzicht immers geen sprake van een overtreding van regelgeving. Verder voert het college aan dat de rechtbank heeft miskend dat onderschrijding van de grens van NAP 0,45 m in een of enkele peilbuizen niet betekent dat de GLG-waarde onderschreden is. Daarbij merkt het college op dat "de" GLG niet bestaat en de desbetreffende waarde van locatie tot locatie kan verschillen. Als de GLG zou zijn vastgesteld op de manier die is uiteengezet in de toelichting op de regelgeving, had dat slechts geleid tot een lagere GLG dan die nu is gehanteerd. Verder waren de peilbuizen bij de werfkelder van [wederpartij] niet bedoeld om de GLG nauwgezet te monitoren. Deze waren slechts indicatief bedoeld. In dat kader wijst het college erop dat er geen aandacht is besteed aan het op juiste wijze inmeten van de peilbuizen. Er is bijvoorbeeld niet gekeken naar hoogte en locatie.
    Welke norm gold er?
    5.1.    Artikel 5:32, aanhef en eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht luidt: "Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen."
    Artikel 61, tweede lid van de Waterschapswet luidt: "De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het dagelijks bestuur, indien oplegging van een last onder bestuursdwang dient tot handhaving van regels welke het waterschapsbestuur uitvoert."
    Artikel 78, eerste lid van de Waterschapswet luidt: "Het algemeen bestuur maakt de verordeningen die het nodig oordeelt voor de behartiging van de taken die het waterschap zijn opgedragen."
    Art. 3.2, tweede lid, van de Keur Hoogheemraadschap Stichtse Rijnlanden 2018 (hierna de Keur) luidt: "Voor handelingen waarop volgens het college vastgestelde uitvoeringsregels bij deze Keur een algemene regel van toepassing is, is het alleen toegestaan deze handelingen te verrichten of te laten verrichten met inachtneming van de per algemene regel vastgestelde voorschriften. Bij het uitvoeren van de handeling moet initiatiefnemer tevens de zorgplicht uit artikel 3.1 in acht nemen."
    Voor het onttrekken van water gelden verder de algemene regels zoals vastgelegd in hoofdstukken 56, 71 en 72 van de Uitvoeringsregels bij de Keur. In artikel 56.4.2, onder 2, sub f, van de Uitvoeringsregels bij de Keur is opgenomen dat de uitvoering van de grondwateronttrekking niet wijzigt ten opzichte van het gemelde.
    5.2.    De Afdeling stelt vast dat voor het onttrekken van water moet worden voldaan aan artikel 3.2 van de Keur en de algemene regels zoals vastgelegd in hoofdstukken 56, 71 en 72 van de Uitvoeringsregels bij de Keur, waaronder de verplichting dat de uitvoering van de grondwateronttrekking niet wijzigt ten opzichte van het gemelde.
    In paragraaf 5.3 en 5.4 van de notitie bij de melding is opgenomen dat als de grondwaterstand lager dan NAP 0,30 m komt, er als beheersmaatregel retourbemaling wordt toegepast om de grondwaterstand boven de funderingshoogte van de voorgevel van de werfkelder op NAP 0,0 m te houden.
    Op 21 mei 2021 is de melding aangevuld en is tot de conclusie gekomen dat ter plaatse van de werfkelders NAP 0,30 m veiligheidshalve wordt beschouwd als GLG. In de reactie op de melding van 23 april 2021 heeft het college de bij de melding behorende verplichtingen opgenomen en is de gemeente op de verplichtingen gewezen.
    Op 23 juli 2021 (en daarmee dus na de primaire besluiten) is een nieuwe melding gedaan door de gemeente. Op pagina 4 van de notitie van 22 juli 2021 behorende bij die melding staat dat ter plaatse van de werfkelders de GLG niet verder mag dalen dan NAP 0,45 m.
    Ter zitting heeft het college toegelicht dat, hoewel in de notitie bij de melding van 8 april 2021 is opgenomen dat een GLG van NAP 0,30 m wordt gehanteerd, bij de vraag of aanleiding bestaat om handhavend op te treden altijd is uitgegaan van een GLG-waarde van NAP 0,45 m. De Afdeling ziet geen grond hieraan voor de verdere beoordeling van het geschil consequenties te verbinden. Daarbij wordt mede in aanmerking genomen dat het college het, naar ter zitting is gebleken, niet onaannemelijk acht dat in de periode voorafgaand aan de nieuwe melding van 23 juli 2021 niet alleen onderschrijdingen van de waarde van NAP 0,45 m, maar ook van de waarde van NAP 0,30 m zijn gemeten. In dat verband heeft [wederpartij] ter zitting onweersproken gesteld dat bij zijn perceel waarden van NAP 0,27 m zijn gemeten. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank uit de tekst van de meldingen terecht afgeleid dat de enkele onderschrijding van de daarin vermelde waarden van NAP 0,30 m respectievelijk NAP 0,45 m maakt dat niet overeenkomstig de meldingen wordt gewerkt en dus een overtreding van artikel 56.4.2, onder 2, sub f, van de Uitvoeringsregels bij de Keur oplevert. De Afdeling volgt dan ook niet het standpunt van het college dat  ondanks een onderschrijding van de GLG, door het anderszins voorkomen van zettingen toch conform de melding wordt gewerkt.
    Gebruik gegevens peilbuizen ter monitoring van de GLG
    5.3.    Over de stelling van het college dat de peilbuis in de kelder van [wederpartij] niet was bedoeld om onderschrijding van de GLG nauwgezet te monitoren, overweegt de Afdeling het volgende.
    In de aanvulling op de melding van 21 mei 2021 is aangegeven dat de grondwaterstand wordt gemeten met ongeveer één peilbuis per werfkelder en dat op deze wijze iedereen de grondwaterstand kan volgen. In deze notitie is aangegeven dat monitoring van de grondwaterstand plaatsvindt en dat bij de monitoring van de peilbuizen wordt uitgegaan van een actiewaarde van NAP +0,30 m. . Het college heeft verder verklaard dat de peilbuizen zijn geplaatst om mee te kijken naar de invloed van de werkzaamheden. Dit systeem is dus door de gemeente en het college zelf gekozen en geïnstalleerd om "real time" mee te kijken naar de grondwaterstand en was de naar buiten blijkende wijze waarop de grondwaterstand werd gemonitord en waarop zicht werd gehouden op de GLG-norm. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het college in beginsel van de betrouwbaarheid van dit systeem diende uit te gaan voor de vraag of de GLG-norm werd onderschreden.
    Is er een overtreding geconstateerd?
    5.4.    Op 21 juni 2021 heeft de eerste controle plaatsgevonden en is door het college geconstateerd dat er onderschrijdingen waren van de afgesproken actiewaarden. Tijdens de volgende controle op 28 juni 2021 zijn meerdere overtredingen geconstateerd, waaronder het structureel onderschrijden van de actiewaarden en het niet verhogen van het waterpeil als er geen werkzaamheden plaatsvinden. Op 2 juli 2021 heeft zich een incident voorgedaan waarbij werd waargenomen dat de actiewaarden in de peilbuizen werden onderschreden. Op 7 juli 2021 is wederom geconstateerd dat de actiewaarden zijn onderschreden, dit keer ter hoogte van de kelder van [wederpartij].
    5.5.    Op basis van het voorgaande komt de Afdeling tot de conclusie dat de gemeente heeft gehandeld in strijd met de bij de melding voorgeschreven werkwijze en daarmee in strijd met artikel 56.4.2, onder 2 sub f, van de Uitvoeringsregels bij de Keur, zodat het college ter zake handhavend kon optreden.
    Afweging om niet over te gaan tot het toepassen van bestuursdwang
    6.       Het college voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat het college in het besluit van 12 juli 2021 expliciet een afweging heeft gemaakt om niet tot handhaving over te gaan door middel van het toepassen van bestuursdwang. Volgens het college is door de rechtbank ten onrechte overwogen dat het college zich op het standpunt heeft gesteld dat tegen onderschrijdingen van de GLG tijdens werkuren niet hoefde te worden gehandhaafd. Verder heeft het college zich op het standpunt gesteld dat na veelvuldig overleg en om elk risico van schade te voorkomen, de gemeente in de melding zichzelf een te strenge norm heeft gesteld. Deze norm was volgens het college in de praktijk niet werkbaar. Daarbij dient volgens het college ook de mogelijkheid tot legalisering te worden betrokken. Volgens de uitgevoerde metingen hebben er, ten slotte, geen zettingen plaatsgevonden, waardoor het toepassen van bestuursdwang niet opportuun was.
    6.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    6.2.    De Afdeling overweegt onder verwijzing naar hetgeen onder 5.4. is overwogen dat er op 21 juni 2021, 28 juni 2021, 2 juli 2021 en 7 juli 2021 overtredingen zijn geconstateerd vanwege een onderschrijding van de GLG.
    De overtredingen op 21 juni 2021 en 28 juni 2021
    6.3.    Naar aanleiding van de constateringen op 21 juni en 28 juni 2021 heeft het college bij besluit van 2 juli 2021 ter voorkoming van herhaling een last onder dwangsom opgelegd. Deze last heeft echter alleen betrekking op het verhogen van het waterpeil in de bouwkuip als er geen werkzaamheden worden uitgevoerd (dus: door de week buiten werktijden en in het weekend).
    De Afdeling is dan ook van oordeel dat de rechtbank terecht tot de conclusie is gekomen dat deze last geen betrekking had op de geconstateerde (structurele) onderschrijding van de GLG tijdens werkuren.
    In het besluit is verder enkel opgenomen dat als opnieuw wordt geconstateerd dat de werkzaamheden anders worden uitgevoerd dan gemeld overgegaan zal moeten worden tot (spoed)bestuursdwang, middels het stilleggen van de werkzaamheden.
    De overtredingen op 2 juli 2021 en 7 juli 2021
    7.       Naar aanleiding van de geconstateerde overtreding op 2 juli 2021  heeft het college opnieuw aan de gemeente medegedeeld dat als er weer een onderschrijding wordt geconstateerd er (spoed)bestuursdwang toegepast zal worden. Vervolgens is na constatering van een overtreding op 7 juli 2021 niettemin wederom van handhavend optreden afgezien. Het college stelde zich toen op het standpunt dat de onderschrijding zeer lokaal en van korte duur is geweest en de te beschermen doelen niet in gevaar zijn geweest en heeft geconcludeerd dat er op basis van de beschikbare gegevens onvoldoende aanleiding is om handhavend op te treden. Dit is niet neergelegd in een besluit. Bij brief van 9 juli 2021 is aan de gemeente volstaan met een bestuurlijke waarschuwing naar aanleiding van de geconstateerde overtredingen op 2 juli 2021 en 7 juli 2021.
    7.1.    De Afdeling stelt onder verwijzing naar het bovenstaande vast dat er meermaals een overtreding is geconstateerd en het college de gemeente meermaals heeft aangezegd bij een volgende onderschrijding handhavend te zullen optreden door het toepassen van bestuursdwang.
    De last onder dwangsom die op 2 juli 2021 is opgelegd, strekte evenwel alleen tot het reduceren van de werkzaamheden buiten de werkuren en het weekend. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat een onderschrijding van de GLG tijdens werkuren ook een overtreding opleverde, zodat de op 2 juli 2021 opgelegde last, en het besluit tot afwijzing van het tweede handhavingsverzoek van 12 juli 2021 te beperkt was.
    In de omstandigheid dat de in de melding gestelde GLG-waarde volgens het college te streng was en het in de praktijk niet werkbaar was om te allen tijde aan deze norm te voldoen, ziet de Afdeling geen bijzondere omstandigheid om van handhavend optreden af te zien. Deze norm is door het gemeente, na overleg met het college, in de melding opgenomen. In de reactie op de melding heeft het college geen aanleiding gezien om op dit punt van de melding af te wijken. Het had in dit geval op de weg van het college gelegen om, nadat het tot de conclusie was gekomen dat die norm praktisch onuitvoerbaar was, daarover in overleg te treden met de gemeente zodat, bijvoorbeeld, de melding zou worden aangepast. Van concreet zicht op legalisatie is verder in het algemeen pas sprake als legalisatie voldoende aannemelijk is. Het college heeft niet geconcretiseerd op welke wijze in dit geval de overtreding gelegaliseerd kon worden. Gelet hierop is van een concreet zicht op legalisatie niet gebleken.
    Het betoog slaagt niet.
    Onterecht herroepen besluiten 16 juni 2021 en 2 juli 2021?
    8.       Het college voert aan dat de rechtbank ten onrechte het besluit van 16 juni 2021 heeft herroepen. Het besluit van 16 juni 2021 dateert van voor aanvang van de werkzaamheden en dus van een moment waarop er nog geen overtreding kon zijn. Verder voert het college aan dat de rechtbank ten onrechte het besluit van 2 juli 2021 heeft herroepen. Toen was het incident, waarbij op 2 juli 2021 werd waargenomen dat de actiewaarden in de peilbuizen werden onderschreden, nog niet bekend en dit heeft dus geen rol kunnen spelen bij het nemen van dit besluit.
    Het besluit van 16 juni 2021
    8.1.    Bij besluit van 16 juni 2021 is het eerste handhavingsverzoek van [wederpartij] in verband met het zonder watervergunning onttrekken van grondwater bij de renovatiewerkzaamheden aan de wal/kademuren in RAK 11 afgewezen. Het college heeft zich daarin op het standpunt gesteld dat er geen vergunning nodig was en met een melding kon worden volstaan. Verder zouden er beheersmaatregelen genomen worden conform de melding.
    De Afdeling stelt vast dat uit rechtsoverweging 36 van de rechtbankuitspraak volgt dat de primaire besluiten worden herroepen, voor zover daarin de handhavingsverzoeken zijn afgewezen. [wederpartij] heeft het eerste handhavingsverzoek gedaan op 8 mei 2021. Dit verzoek is bij besluit van 16 juni 2021 afgewezen. De werkzaamheden aan RAK 11 in het kader van de melding zijn op zijn vroegst gestart op of kort na 16 juni 2021 en waren dus nog niet gestart ten tijde van dit besluit. Er kon om die reden toen nog geen sprake zijn van een overtreding. De Afdeling is van oordeel dat het college het handhavingsverzoek van 8 mei 2021 dan ook terecht heeft afgewezen. De rechtbank heeft dit besluit dus ten onrechte herroepen.
    Het betoog slaagt in zoverre. De Afdeling zal onder de conclusie bezien tot welke gevolgen dit moet leiden.
    Het besluit van 2 juli 2021
    8.2.    Bij besluit van 2 juli 2021 is naar aanleiding van het tweede handhavingsverzoek, gedaan op 19 juni 2021 en aangevuld op 26 juni 2021, een last onder dwangsom opgelegd. Dit verzoek zag op het zonder watervergunning onttrekken van grondwater uit de bodem onder de werfkelders en panden en het niet toepassen van de beheersmaatregelen conform de melding van de gemeente. Tijdens een controle op 28 juni 2021 is geconstateerd dat de actiewaarden van meerdere peilbuizen werden onderschreden, omdat het grondwaterpeil onder de GLG zakte. De last strekte tot het reduceren van renovatiewerkzaamheden aan RAK 11 tot het minimale peil op werkdagen buiten werkuren en het weekend.
    Over het besluit van 2 juli 2021 heeft de rechtbank, gelet op het bezwaar van [wederpartij] dat deze last niet vergaand genoeg was, geoordeeld dat omdat meerdere malen de GLG is onderschreden ter plaatse van de werfkelder van [wederpartij], niet volstaan kon worden met het opleggen van een last onder dwangsom voor de periode buiten de werkuren en tijdens het weekend. De Afdeling is gelet op hetgeen onder 7.1 is overwogen met de rechtbank van oordeel dat hiermee niet kon worden volstaan. De rechtbank heeft dit besluit dus kunnen herroepen.
    Het betoog slaagt niet.
    9.       [wederpartij] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van het college gegrond wordt verklaard. Aangezien het hoger beroep van het college gelet op hetgeen onder 8.1 is overwogen gegrond is, zal de Afdeling het door [wederpartij] ingestelde voorwaardelijk incidenteel hoger beroep beoordelen.
    Voorwaardelijk incidenteel hoger beroep [wederpartij]
    10.     [wederpartij] voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat de werkzaamheden vergunningplichtig zijn. In de Keur staat volgens hem letterlijk vermeld dat het niet is toegestaan om grote projecten in kleinere projecten te knippen, om zo het onttrekken van grondwater onder meerdere meldingen uit te voeren en onder de vergunningsplicht uit te komen.
    10.1.  De Afdeling stelt vast dat het wervengebied op kaart 18A valt onder kwetsbaar bebouwd gebied. Het onttrekken van grondwater bij een bouwput binnen een gebied met kwetsbare bebouwing valt onder artikel 56.2 in samenhang met artikel 71.1 bij de Uitvoeringsregels bij de Keur. Om op basis van het stroomschema in paragraaf 56.2 bij de Uitvoeringsregels bij de Keur onder een meldingsplicht te vallen, moet het debiet van alle gelijktijdig uit te voeren grondwateronttrekkingen kleiner zijn dan 100 m³/uur (vraag 1) en moet er in totaal niet meer dan 400.000 m³ grondwater worden onttrokken (vraag 3). De gemelde grondwateronttrekking overschrijdt deze waarden niet. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat nu de gemelde grondwateronttrekking ten behoeve van de reconstructie van de werfmuren niet gelijktijdig en niet in de invloedssfeer van andere grondwateronttrekkingen plaatsvindt, deze niet onder de vergunningplicht valt, maar met een melding kon worden volstaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    11.     Het hoger beroep van het college is gegrond.
    12.     De Afdeling zal gelet op hetgeen onder 8.1. is overwogen de rechtbankuitspraak vernietigen, voor zover daarin het besluit van 16 juni 2021 is herroepen. De uitspraak van de rechtbank wordt voor het overige bevestigd.
    13.     Het incidenteel hoger beroep van [wederpartij] is ongegrond.
    14.     Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het incidenteel hoger beroep van [wederpartij] ongegrond;
    II.       verklaart het hoger beroep van het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden gegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 30 september 2022 in zaak nr. 22/40, voor zover daarbij de rechtbank het besluit van het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden van 16 juni 2021, kenmerk 1775288 heeft herroepen;
    IV.     bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;
    V.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 22 november 2021.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    w.g. Van Ettekoven
    voorzitter
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 december 2023
    195-1036