ECLI:NL:RVS:2025:1182, Raad van State, 19-03-2025, 202206231/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-03-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 juli 2021 heeft het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen  gereageerd op verschillende ingebrekestellingen van [appellant sub 1] wegens het niet tijdig beslissen. [appellant sub 1] heeft op 5 december 2019 een praktijkexamen voor het vrachtwagenrijbewijs afgelegd. Tijdens dit examen heeft een incident plaatsgevonden als gevolg waarvan de examinator het examen heeft afgebroken. Dit incident heeft ertoe geleid dat het CBR de mogelijkheden om voor hem een praktijkexamen te reserveren heeft opgeschort. Het CBR heeft [appellant sub 1] hiervan in eerste instantie niet op de hoogte gebracht. Na telefonisch contact tussen [appellant sub 1] en het CBR op 3 september 2020, heeft het CBR bij brief van 10 september 2020 aan [appellant sub 1] te kennen gegeven dat de examenblokkade wordt opgeheven onder de voorwaarde dat [appellant sub 1] een ordegesprek met de examenmanager voert. [appellant sub 1] heeft geen afspraak gemaakt voor dit gesprek.

202206231/1/A3.
    Datum uitspraak: 19 maart 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1], wonend in [woonplaats],
    2.       de algemeen directeur van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­West­Brabant van 22 september 2022 in zaak nr. 21/2895 in het geding tussen:
    [appellant sub 1]
    en
    het CBR.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 juli 2021 heeft het CBR gereageerd op verschillende ingebrekestellingen van [appellant sub 1] wegens het niet tijdig beslissen.
    Bij besluit van 22 juli 2021 heeft het CBR beslist op een verzoek van [appellant sub 1] op grond van de Wet openbaarheid bestuur (hierna: de Wob).
    De rechtbank heeft op 15 november 2021 bepaald dat met toepassing van artikel 6:20 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) het beroep tegen het niet-tijdig beslissen wordt geacht mede te zijn gericht tegen de besluiten van 22 juli 2021. De tegen de besluiten van 22 juli 2021 gerichte bezwaarschriften van [appellant sub 1] zijn behandeld als beroepschriften.
    Bij uitspraak van 22 september 2022 heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard kennis te nemen van het door [appellant sub 1] ingestelde beroep gericht op het verkrijgen van een besluit inzake een door het CBR opgelegde blokkade van de toegang tot het vrachtwagenpraktijkexamen (hierna: de examenblokkade). Ook heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] ingestelde beroep gericht tegen het Wob-besluit van 22 juli 2021 ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
    Het CBR heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 1] en het CBR hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 2 december 2024, waar [appellant sub 1] en het CBR, vertegenwoordigd door J. van Doorn en R. Dekker, zijn verschenen. De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting geschorst, omdat [appellant sub 1] de leden van de zittingskamer heeft gewraakt. Het verzoek tot wraking is bij uitspraak van de Afdeling van 17 december 2024 afgewezen.
    Het CBR en [appellant sub 1] hebben nadere stukken ingediend.
    Op 4 februari 2025 heeft de Afdeling de mondelinge behandeling van de zitting van 2 december 2024 voortgezet, waar [appellant sub 1] en het CBR, vertegenwoordigd door J. van Doorn en R. Dekker, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant sub 1] heeft op 5 december 2019 een praktijkexamen voor het vrachtwagenrijbewijs afgelegd. Tijdens dit examen heeft een incident plaatsgevonden als gevolg waarvan de examinator het examen heeft afgebroken. Dit incident heeft ertoe geleid dat het CBR de mogelijkheden om voor hem een praktijkexamen te reserveren heeft opgeschort. Het CBR heeft [appellant sub 1] hiervan in eerste instantie niet op de hoogte gebracht. Na telefonisch contact tussen [appellant sub 1] en het CBR op 3 september 2020, heeft het CBR bij brief van 10 september 2020 aan [appellant sub 1] te kennen gegeven dat de examenblokkade wordt opgeheven onder de voorwaarde dat [appellant sub 1] een ordegesprek met de examenmanager voert. [appellant sub 1] heeft geen afspraak gemaakt voor dit gesprek.
    1.1.    Op 15 maart 2021 heeft [appellant sub 1] het CBR op grond van de Wob verzocht om een bestand met alle informatie van het jaar 2019 die direct of indirect betrekking heeft op de handelwijze van examinatoren om maximaal drie van de vijf kandidaten die op een dag vrachtwagenpraktijkexamen doen te laten slagen. [appellant sub 1] heeft zijn verzoek op 6 juni 2021 verduidelijkt.
    1.2.    Op 17 juli 2021 heeft [appellant sub 1] het CBR in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op het nemen van een besluit over de examenblokkade en zijn Wob-verzoek.
    1.3.    Bij besluit van 22 juli 2021 heeft het CBR gereageerd op de ingebrekestellingen van [appellant sub 1] wegens het niet tijdig beslissen. Hierin heeft het CBR onder meer te kennen gegeven dat hij al op 10 september 2020 een beslissing heeft genomen over de examenblokkade, maar dat die beslissing van privaatrechtelijke aard is, waardoor het niet mogelijk is om het CBR ten aanzien hiervan in gebreke te stellen. Over het Wob-verzoek stelt het CBR dat het niet meer mogelijk is om een bestuursorgaan in gebreke te stellen wegens het te laat beslissen op een Wob-verzoek.
    1.4.    Bij afzonderlijk besluit van 22 juli 2021 heeft het CBR beslist op het Wob-verzoek van [appellant sub 1]. Het CBR heeft na onderzoek vier soorten documenten aangetroffen, waarvan drie documenten al eerder openbaar zijn gemaakt. Het vierde document, een bestand betreffende de resultaten per geanonimiseerde examinator voor de categorie C/CE per dag in het jaar 2019, heeft het CBR naar aanleiding van het verzoek geheel openbaar gemaakt. In het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer heeft het CBR bij deze resultaten de examenlocatie, de examendatum, het examentijdstip en de woonplaats weggelakt.
    Uitspraak rechtbank
    2.       De rechtbank heeft ten eerste geoordeeld dat zij niet bevoegd is om uitspraak te doen op het beroep van [appellant sub 1] gericht op het verkrijgen van een besluit inzake de opgelegde examenblokkade. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat het bij de examenblokkade gaat om het feitelijk ontzeggen van toegang tot het praktijkexamen via een account bij het CBR en dat deze blokkade een ordemaatregel betreft die niet is gebaseerd op een wettelijke bevoegdheid. Er staan volgens de rechtbank voor [appellant sub 1] ook andere wegen open om toegang tot het praktijkexamen te bewerkstelligen. [appellant sub 1] kan namelijk ook per post en per e-mail een aanvraagformulier indienen bij het CBR. Er is pas sprake van een op publiekrechtelijk rechtsgevolg gericht besluit als [appellant sub 1] een aanvraag heeft ingediend en die aanvraag buiten behandeling wordt gelaten of wordt geweigerd. Tegen een dergelijk besluit staat bezwaar en beroep open. [appellant sub 1] heeft geen aanvraagformulier ingediend, waardoor geen sprake is van een besluit. De rechtbank heeft ten tweede het beroep van [appellant sub 1] tegen het Wob-verzoek ongegrond verklaard. Hiertoe heeft zij overwogen dat zij de verklaring van het CBR dat er geen documenten zijn die gaan over een leidraad of handelwijze over het laten slagen van maximaal drie van de vijf examenkandidaten, niet ongeloofwaardig acht. Verder heeft het CBR zich terecht op het standpunt gesteld dat hij mag volstaan met het toezenden van bestaande bestanden en geen nieuwe bestanden hoeft te producten, aldus de rechtbank.
    Leeswijzer
    3.       In deze uitspraak behandelt de Afdeling allereerst het hoger beroep van [appellant sub 1] en het incidenteel hoger beroep van het CBR over het verkrijgen van een besluit inzake de examenblokkade. Hierbij beantwoordt de Afdeling de vraag of het opleggen van een examenblokkade door het CBR een besluit is waartegen bezwaar en beroep openstaat. Vervolgens behandelt de Afdeling het hoger beroep van [appellant sub 1] over het Wob-verzoek. De Afdeling beantwoordt hierbij de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de verklaring van het CBR dat er niet meer documenten onder hem berusten, niet ongeloofwaardig is en of het CBR op grond van de Wob verplicht is om zelf documenten te produceren.
    Hoger beroep van [appellant sub 1] en incidenteel hoger beroep van het CBR over het verkrijgen van een besluit inzake de examenblokkade
    Hogerberoepsgronden
    4.       [appellant sub 1] betoogt in hoger beroep, samengevat, dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij niet bevoegd is om uitspraak te doen op zijn beroep gericht op het verkrijgen van een besluit inzake de opgelegde examenblokkade. Hij voert hiertoe aan dat het opleggen van een examenblokkade wel een besluit is waartegen bezwaar en beroep openstaat en dat het CBR ten onrechte geen besluit inzake de examenblokkade heeft genomen.
    4.1.    Het CBR betoogt in incidenteel hoger beroep dat de rechtbank zich terecht onbevoegd heeft verklaard, maar met een onjuiste overweging omdat zij daarbij heeft betrokken dat [appellant sub 1] een schriftelijke aanvraag had kunnen indienen, maar dat niet heeft gedaan. Dat strookt volgens het CBR niet met de gang van zaken in de praktijk. Volgens het CBR is het plannen van een examen een feitelijke handeling. Een aanvraag bij het CBR om een examen te plannen is daarom geen verzoek om een besluit te nemen, maar om een afspraak te maken. De afwijzing van een dergelijk verzoek is daardoor geen besluit. Er is pas sprake van een besluit als door het CBR een verklaring van rijvaardigheid wordt afgegeven, omdat deze handeling op een rechtgevolg is gericht. Met deze verklaring kan namelijk een rijbewijs aangevraagd worden.
    Huisregels en Sanctiereglement CBR
    4.2.    De Afdeling stelt vast dat in de Huisregels van het CBR staat dat lichamelijk of verbaal geweld, bedreigingen of ander ongewenst gedrag richting de medewerkers van het CBR of andere bezoekers niet is toegestaan. In artikel 1.1 van het Sanctiereglement algemeen van het CBR staat dat wanneer iemand niet voldoet aan de huisregels een ordegesprek kan plaatsvinden en/of dat een schriftelijke waarschuwing wordt gegeven en/of dat iemand de toegang, waaronder de toegang tot het reserveringssysteem, kan worden ontzegd. Het CBR stelt zich op het standpunt dat [appellant sub 1] tijdens het praktijkexamen de Huisregels heeft overtreden, waardoor hij geen praktijkexamen kan inplannen totdat een ordegesprek heeft plaatsgevonden. [appellant sub 1] heeft tot op de dag van de zitting geen afspraak gemaakt voor een ordegesprek, waardoor hij nog steeds geen praktijkexamen kan inplannen. Het CBR heeft op de zitting bij de Afdeling te kennen gegeven dat het nog steeds zo is dat [appellant sub 1] een ordegesprek met het CBR kan voeren, zodat de examenblokkade opgeheven kan worden.
    Beoordeling hoger beroep [appellant sub 1]
    4.3.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het opleggen van een examenblokkade, als gevolg waarvan [appellant sub 1] geen examen kan inplannen, een feitelijke handeling is. Gelet op de aard van de ordemaatregel betekent dit dat hier geen sprake is van een besluit dat rechtsgevolgen beoogt in de zin van artikel 1:3 van de Awb. De ordemaatregel is vloeit voort uit de Huisregels en het Sanctiereglement algemeen van het CBR. Deze regels berusten niet op een wettelijk voorschrift, maar strekken er toe de goede gang van zaken in de gebouwen van het CBR en tijdens de examens zeker te stellen. Daarbij gaat het niet om de uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid, maar om een privaatrechtelijke kwestie. De vraag of het CBR de examenblokkade terecht heeft opgelegd, kan daarom niet worden beantwoord door de bestuursrechter. [appellant sub 1] kan zich wel tot de burgerlijke rechter wenden om een oordeel over deze examenblokkade te krijgen. De duur van de opgelegde examenblokkade heeft overigens geen invloed op het rechtskarakter van de blokkade en kan eventueel betrokken worden bij het oordeel van de burgerlijke rechter. Gezien het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de examenblokkade een feitelijke handeling is. Het betoog van [appellant sub 1] slaagt niet.
    Beoordeling incidenteel hoger beroep CBR
    4.4.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het opleggen van een examenblokkade een feitelijke handeling is. Maar de rechtbank heeft wel ten onrechte overwogen dat voor [appellant sub 1] andere wegen open staan om toegang tot het praktijkexamen te bewerkstelligen. Ook wanneer [appellant sub 1] per post of per e-mail een aanvraagformulier indient bij het CBR, staat de examenblokkade aan het inplannen daarvan in de weg. Dit betekent dat ook in het geval [appellant sub 1] een aanvraag per post of per e-mail bij het CBR indient, geen sprake is van een besluit dat rechtsgevolgen beoogt.
    Het betoog van het CBR slaagt.
    Conclusie
    4.5.    Gezien het voorgaande is het hoger beroep van [appellant sub 1] voor zover het gaat om het verkrijgen van een besluit inzake de examenblokkade ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van het CBR is gegrond.
    Hoger beroep van [appellant sub 1] over het Wob-verzoek
    5.       [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de verklaring van het CBR dat er geen documenten zijn die gaan over een leidraad of handelwijze over het laten slagen van maximaal drie van de vijf examenkandidaten, niet ongeloofwaardig is. Het CBR is namelijk meerdere keren beschuldigd van fraude en het manipuleren van examens om het slagingspercentage te drukken, waardoor het aannemelijk is dat hierover wel documenten aanwezig zijn.
    [appellant sub 1] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het CBR mag volstaan met het toezenden van bestaande bestanden en geen nieuwe bestanden hoeft te produceren. Als het CBR de gegevens zou aanleveren in de vorm zoals [appellant sub 1] als voorbeeld heeft aangegeven bij zijn Wob-verzoek, dan kan een analyse worden gemaakt over de al dan niet eerlijke kans van slagen van examenkandidaten, aldus [appellant sub 1].
    Berusten er meer documenten bij het CBR?
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer bij hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch bij dat bestuursorgaan berust. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 3 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1388, onder 10. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat de verklaring van het CBR dat er geen documenten zijn die gaan over een leidraad of handelwijze over het laten slagen van maximaal drie van de vijf examenkandidaten, niet ongeloofwaardig is. [appellant sub 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dergelijke documenten onder het CBR berusten. De algemene stelling van [appellant sub 1] dat het CBR meerdere keren beschuldigd is van fraude en het manipuleren van examens om het slagingspercentage te drukken, is hiervoor onvoldoende.
    Is het CBR verplicht om naar aanleiding van het Wob-verzoek documenten te produceren?
    5.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 21 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2533, bevat de Wob geen verplichting om gegevens te vervaardigen die niet in bestaande documenten zijn neergelegd. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat het CBR zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat hij geen nieuwe bestanden hoeft te produceren en dat hij mag volstaan met het toezenden van bestaande bestanden.
    Het betoog slaagt niet.
    Eindconclusie
    6.       Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van het CBR is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet met verbetering van gronden worden bevestigd.
    7.       Het CBR hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep ongegrond;
    II.       verklaart het incidenteel hoger beroep gegrond;
    III.      bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.W.M.J. Bossmann, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Bossmann
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 maart 2025
    314-1031