ECLI:NL:RVS:2023:735, Raad van State, 22-02-2023, 202201437/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-02-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 januari 2018 heeft het college het verzoek van [appellant] om een wijzigingsplan vast te stellen, afgewezen. [appellant] wil de appartementen voor short stay en het sportcafé omzetten in een sporthotel. Hij heeft daartoe op 30 september 2016 een aanvraag bij het college ingediend om met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen wijzigingsbevoegdheid een wijzigingsplan vast te stellen voor een functieverandering naar een nieuwvestiging horeca-slapen.

202201437/1/R1.
    Datum uitspraak: 22 februari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 januari 2018 heeft het college het verzoek van [appellant] om een wijzigingsplan vast te stellen, afgewezen.
    Bij besluit van 27 januari 2022 heeft college het door [appellant] tegen het besluit van het college van 16 januari 2018 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 30 januari 2023 behandeld, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. S.T. Blom, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. L.C. van Elewoud, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van het pand op het perceel [locatie] in Amsterdam. Op de datum van de indiening van de aanvraag gold ter plaatse het bestemmingsplan "Oud West" (hierna: het bestemmingsplan Oud West) met de bestemming "Centrumdoeleinden" met de specifieke aanduidingen "horeca-drinken (hd)" voor de begane grond en "wonen" voor de overige bouwlagen. Op de begane grond bevindt zich een sportcafé. [appellant] heeft voor alle bovenwoningen van het pand vergunningen voor "short stay" voor een periode van maximaal 10 jaar. [appellant] wil de appartementen voor short stay en het sportcafé omzetten in een sporthotel. Hij heeft daartoe op 30 september 2016 een aanvraag bij het college ingediend om met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen wijzigingsbevoegdheid een wijzigingsplan vast te stellen voor een functieverandering naar een nieuwvestiging horeca-slapen.
    Het college heeft de aanvraag van [appellant] afgewezen en deze afwijzing in het besluit op bezwaar van 18 januari 2019 gehandhaafd, omdat deze volgens hem in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft de aanvraag getoetst aan de nota Regionale hotelstrategie 2016-2022 (hierna: de Hotelstrategie) en de herziening van het Amsterdamse deel van de Regionale hotelstrategie 2016-2022: van hotelbeleid naar overnachtingsbeleid .         
              Vervolgens heeft de Afdeling bij uitspraak van 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1273, het beroep van [appellant] gegrond verklaard, het besluit op bezwaar van 18 januari 2019 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Aan de vernietiging heeft de Afdeling ten grondslag gelegd dat het besluit van 18 januari 2019 niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid, omdat het college op de zitting een andere motivering naar voren heeft gebracht dan de motivering in het besluit van 18 januari 2019. Verder is [appellant] bij de voorbereiding in strijd met de Hotelstrategie niet gehoord door het Team overnachtingsbeleid.
    1.1.    Het college heeft op 27 januari 2022 opnieuw beslist op het bezwaar van [appellant]. Het college heeft het bezwaar van [appellant] niet-ontvankelijk verklaard. Aan dit besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat [appellant] geen procesbelang heeft. De reden hiervoor is volgens het college dat op 27 januari 2022 een ander bestemmingsplan, namelijk het bestemmingsplan "Oud West 2018", (hierna: het bestemmingsplan Oud West 2018) in werking was getreden. Dit bestemmingsplan is onherroepelijk wat het perceel betreft waarop het pand staat. In dit bestemmingsplan is geen wijzigingsbevoegdheid opgenomen.
    Heeft het college het bezwaar van [appellant] terecht niet-ontvankelijk verklaard?
    2.       [appellant] betoogt dat het college ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat hij geen procesbelang heeft. [appellant] voert hiertoe aan dat het rechtszekerheidsbeginsel zich verzet tegen de zogenoemde ex-nunc beoordeling die het college heeft verricht. Hij heeft namelijk al op 19 november 2015 door middel van een aanvraag om een omgevingsvergunning kenbaar gemaakt dat hij de functie van het pand wil wijzigen van woning naar hotel. In dit verband betoogt [appellant] dat hij erop had mogen vertrouwen dat het college het bestemmingsplan Oud West gewijzigd zou vaststellen, omdat zijn verzoek voldeed aan de regels van dit bestemmingsplan. Als er juist en tijdig was beslist op zijn verzoek van 30 september 2016 om wijziging van het bestemmingsplan 'Oud West', dan had het college uitvoering moeten geven aan de wijzigingsbevoegdheid van artikel 3, negende lid, onder a, van dit bestemmingsplan. Van belang hierbij is dat hij op advies van het college een verzoek om een wijzigingsplan vast te stellen heeft ingediend en, ook op advies van het college, daarmee heeft gewacht tot de procedure over de omgevingsvergunning afgerond was. [appellant] heeft op de zitting bij de Afdeling betoogd dat uit de memorie van toelichting bij artikel 8:72 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan worden afgeleid dat in dit geval "ex tunc" had moeten worden geoordeeld. Volgens [appellant] kan aansluiting worden gezocht bij de beoordeling van omgevingsvergunning bouwen, waar volgens rechtspraak van de Afdeling door het college een uitzondering op de "ex-nunc" beoordeling mag worden gemaakt.
    2.1.    Artikel 7:11, eerste lid, van de Awb bepaalt dat op grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging van het primaire besluit plaatsvindt. Als uitgangspunt daarbij geldt dat bij het nemen van een besluit op bezwaar het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Dit wordt wel een "ex nunc" beoordeling genoemd. "Ex nunc" beoordelen in bezwaar houdt in dat het bestuursorgaan de heroverweging in beginsel moet laten plaatsvinden aan de hand van het op het moment van de beslissing op bezwaar geldende recht en feiten en omstandigheden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, (onder meer in de uitspraak van 19 maart 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC7098) geldt dit uitgangspunt ook in een situatie als de onderhavige, waarin na vernietiging een nieuw besluit op bezwaar moet worden genomen. In bijzondere gevallen kan van dit uitgangspunt worden afgeweken. Zo’n bijzonder geval doet zich hier echter niet voor.
    2.2.    Het betoog van [appellant] dat het college, als het juist en tijdig had beslist op zijn verzoek van 30 september 2016, uitvoering had moeten geven aan de wijzigingsbevoegdheid van artikel 3, negende lid, onder a van het bestemmingsplan Oud West, slaagt niet. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 20 mei 2020 heeft overwogen, gaat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat aan de in een bestemmingsplan opgenomen wijzigingsvoorwaarden is voldaan, laat onverlet dat het college in de besluitvorming over de vaststelling van een wijzigingsplan na moet gaan of de gevraagde wijziging uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op alle daarbij betrokken belangen, gerechtvaardigd is. Zo’n verwachting kan ook niet worden ontleend aan de door [appellant] aangehaalde e-mail van A. Jolink van 15 maart 2016. Deze e-mail bevat niet de toezegging dat de aanvraag om het bestemmingsplan gewijzigd vast te stellen, zal worden ingewilligd. Alleen al daarom slaagt het beroep op de e-mail van 15 maart 2016 niet.
    De verwijzing door [appellant] naar de uitspraken van de Afdeling over omgevingsvergunningen voor bouwen, waarin een uitzondering is gemaakt op de "ex nunc"-beoordeling, leidt niet tot een ander oordeel. Uit deze uitspraken volgt dat, als een aanvraag voor een omgevingsvergunning om te bouwen op het moment van indiening voldoet aan het dan geldende bestemmingsplan, de aanvraag aan dit bestemmingsplan wordt getoetst. Dat is ook zo, als op het moment van het besluit op bezwaar een ander bestemmingsplan in werking is getreden waarmee de aanvraag in strijd is. Maar de situatie voor de beoordeling van zulke aanvragen is een andere dan die voor verzoeken om een wijzigingsplan vast te stellen. Bij de toetsing van aanvragen om omgevingsvergunning voor bouwen geldt een zogenoemd limitatief-imperatief stelsel. Dit betekent dat het bevoegd gezag moet beoordelen of zich één of meer van de weigeringsgronden uit artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo voordoet. Als dat niet het geval is, moet de gevraagde vergunning worden verleend. Zo’n stelstel geldt niet voor de beoordeling van verzoeken om een wijzigingsplan vast te stellen. Als een bevoegdheid tot het vaststellen van een wijzigingsplan aan de orde is, heeft het college een zekere ruimte om zo'n plan vast te stellen of dat achterwege te laten. De Afdeling ziet dan ook geen ruimte voor het oordeel dat de uitzondering op de "ex nunc"-beoordeling in de jurisprudentie over aanvragen om omgevingsvergunningen voor bouwen ook hier zou kunnen gelden. Bovendien is de wijzigingsbevoegdheid voor het college in dit geval vervallen, zodat het college niet de mogelijkheid had nog een wijzigingsplan vast te stellen.
    De Afdeling merkt ten overvloede op dat [appellant] de mogelijkheid heeft gehad om rechtsmiddelen in te stellen tegen het bestemmingsplan Oud West 2018 en het vervallen van de wijzigingsbevoegdheid. Hij heeft daarvan geen gebruik gemaakt.
    Conclusie
    2.3.    Gelet op wat de Afdeling hiervoor onder 2.1. en 2.2. heeft overwogen, heeft het college bij het besluit op bezwaar van 27 januari 2022 terecht het bestemmingsplan Oud West 2018 als uitgangspunt genomen. In het verlengde hiervan heeft het zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellant] geen belang heeft bij een besluit op zijn bezwaarschrift, omdat hij daarmee niet kan bereiken dat het door hem gewenste wijzigingsplan wordt vastgesteld. Het bestemmingsplan Oud West 2018 bevat daarvoor geen wijzigingsbevoegdheid. Verder is niet gebleken dat [appellant] om een andere reden nog belang had bij een inhoudelijke beoordeling van zijn bezwaar. Het college heeft het bezwaar van [appellant] daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard. Daarom komt de Afdeling niet toe aan de bespreking van de inhoudelijke gronden van [appellant].
    3.       Het beroep is ongegrond.
    4.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. J. Gundelach en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Yildiz, griffier.
    w.g. Wortmann
    voorzitter
    w.g. Yildiz
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 februari 2023
    594