ECLI:NL:RVS:2024:631, Raad van State, 14-02-2024, 202200046/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-02-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 april 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Waalre [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om het gebruik van het pand aan de [locatie] in Waalre voor recreatief verblijf als Bed &amp; Breakfast (hierna: B&amp;B) via Airbnb te (doen) staken en gestaakt te (doen) houden. [appellant] woont aan de [locatie] in Waalre. Nadat het college had geconstateerd dat de zolderkamer van de woning via Airbnb als B&amp;B werd verhuurd aan derden, heeft het college een last onder dwangsom opgelegd om dat gebruik te beëindigen. Inmiddels heeft het college [appellant] een omgevingsvergunning verleend, waarna de last onder dwangsom is ingetrokken. Op dit moment is er dus geen last onder dwangsom meer. [appellant] heeft zijn bezwaar tegen de last onder dwangsom niet ingetrokken. In een eerdere uitspraak over deze last onder dwangsom heeft de Afdeling bepaald dat het college inhoudelijk had moeten beslissen op het bezwaar van [appellant] (zie de uitspraak van de Afdeling van 16 juni 2021 [ECLI:NL:RVS:2021:1286]). Dit heeft het college gedaan in het besluit van 2 november 2021. Deze uitspraak gaat alleen over het nieuwe besluit op bezwaar.

202200046/1/R2.
    Datum uitspraak: 14 februari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Waalre,
    appellant,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Waalre (hierna: het college)
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 april 2019 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om het gebruik van het pand aan de [locatie] in Waalre voor recreatief verblijf als Bed & Breakfast (hierna: B&B) via Airbnb te (doen) staken en gestaakt te (doen) houden.
    Bij besluit van 25 juni 2019 heeft het college het besluit van 25 april 2019 ingetrokken.
    Bij besluit van 27 augustus 2019 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 25 april 2019 gemaakte bezwaar geacht tevens gericht te zijn tegen het besluit van 25 juni 2019 en dat bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 10 april 2020, gerectificeerd op 18 februari 2021, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 juni 2021 heeft de Afdeling het hoger beroep van [appellant] tegen de uitspraak van de rechtbank gegrond verklaard, die uitspraak vernietigd, het tegen het besluit van 27 augustus 2019 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het college opgedragen een nieuw besluit te nemen en bepaald dat tegen dat nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld. Deze uitspraak is aangehecht.
    Bij besluit van 2 november 2021 heeft het college het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 25 april 2019 ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 15 november 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. F.M.A.G. Biemans, rechtsbijstandverlener te Waalre, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Karnata, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] woont aan de [locatie] in Waalre. Nadat het college had geconstateerd dat de zolderkamer van de woning via Airbnb als B&B werd verhuurd aan derden, heeft het college een last onder dwangsom opgelegd om dat gebruik te beëindigen. Inmiddels heeft het college [appellant] een omgevingsvergunning verleend, waarna de last onder dwangsom is ingetrokken. Op dit moment is er dus geen last onder dwangsom meer. [appellant] heeft zijn bezwaar tegen de last onder dwangsom niet ingetrokken. In een eerdere uitspraak over deze last onder dwangsom heeft de Afdeling bepaald dat het college inhoudelijk had moeten beslissen op het bezwaar van [appellant] (zie de uitspraak van de Afdeling van 16 juni 2021 [ECLI:NL:RVS:2021:1286]). Dit heeft het college gedaan in het besluit van 2 november 2021. Deze uitspraak gaat alleen over het nieuwe besluit op bezwaar.
    2.       De relevante bepalingen en regels die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Het nieuwe besluit op bezwaar
    3.       In het nieuwe besluit op bezwaar van 2 november 2021 heeft het college het bezwaar van [appellant] tegen het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom van 25 april 2019 ongegrond verklaard. Volgens het college kan het gebruik van de zolderkamer als B&B niet worden aangemerkt als een vorm van wonen in overeenstemming met de geldende bestemming "Wonen". Er was op dat moment geen concreet zicht op legalisatie en volgens het college was handhavend optreden ook niet onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Tot slot heeft het college geconcludeerd dat het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom terecht is ingetrokken.
    De beroepsgronden
    Ingetrokken beroepsgronden
    4.       Ter zitting heeft [appellant] de beroepsgrond dat het besluit tot oplegging van de last onder dwangdom onrechtmatig is omdat deze niet door een daartoe bevoegde ambtenaar is opgelegd, ingetrokken. De Afdeling zal daarom geen inhoudelijk oordeel geven over deze grond.
    Exploiteert [appellant] zijn B&B in strijd met het bestemmingsplan?
    5.       [appellant] betoogt dat het college ten onrechte de last onder dwangsom heeft opgelegd. De verhuur als B&B is volgens [appellant] niet in strijd met het bestemmingsplan, omdat dit valt onder de geldende bestemming "Wonen". Omdat het begrip ‘wonen’ niet nader is gedefinieerd in de planregels, moet volgens [appellant] worden aangesloten bij normaal spraakgebruik. Uit de uitspraak van de Afdeling van 23 januari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:192) volgt dat daar ook ‘het verhuren van kamers aan personen die niet tot het huishouden van de verhuurder behoren’ onder moet worden verstaan. Het college maakt hierin een verder onderscheid tussen ‘kamerverhuur’ en ‘logies/B&B’, waarbij ‘logies’ en ‘B&B’ volgens [appellant] als synoniemen moeten worden beschouwd. Dat er geen sprake is van logies, volgt uit het Bouwbesluit 2012. In de nota van toelichting staat: "Ook een kleine bed en breakfastgelegenheid, met bijvoorbeeld twee gastenkamers voor één of twee personen wordt niet als een logiesfunctie beschouwd maar als een woonfunctie". Omdat de B&B uit slechts één kamer bestaat voor maximaal twee personen, is er geen sprake van een logiesfunctie. De B&B moet daarom worden aangemerkt als ‘woonfunctie’ en ‘kamerverhuur’ en valt daarmee onder de bestemming "Wonen". Volgens [appellant] heeft de B&B ook geen enkele invloed op de ruimtelijke uitstraling van het perceel en leefomgeving: deze is niet anders dan wanneer er vrienden of familie logeren op de zolderkamer. De B&B kan daarom niet worden aangemerkt als strijdig met de woonbestemming, aldus [appellant]. Hij verwijst hierbij naar de uitspraak van de Afdeling van 15 november 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3143).
    5.1.    De Afdeling stelt vast dat de woning van [appellant] op grond van het bestemmingsplan "Ekenrooi" de bestemming "Wonen" heeft. De gronden met deze bestemming mogen gebruikt worden voor onder meer wonen (artikel 11.1, aanhef en onder a, van de planregels). De partijen zijn het er over eens dat de verhuur van de B&B niet gezien kan worden als een vrij beroep, zoals bedoeld in artikel 11.1, aanhef en onder f, van de planregels. De Afdeling zal daarom beoordelen of de verhuur van de B&B valt onder het begrip ‘wonen’ zoals bedoeld in artikel 11.1, aanhef en onder a, van de planregels.
    Anders dan [appellant] heeft betoogd, hoeft er voor de beantwoording van de vraag of een B&B past binnen het begrip ‘wonen’ zoals bedoeld in de planregels niet getoetst te worden aan het Bouwbesluit 2012. Omdat het begrip ‘wonen’ niet nader is gedefinieerd in de planregels, moet aansluiting worden gezocht bij het algemeen spraakgebruik. Zoals de Afdeling al eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 23 januari 2019 waar [appellant] ook naar heeft verwezen, dienen in het algemeen spraakgebruik onder ‘wonen’ diverse uiteenlopende vormen van huisvesting te worden begrepen. Daaronder valt ook het verhuren van kamers aan personen die niet tot het huishouden van de verhuurder behoren. Zoals de Afdeling ook al eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 23 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:582, r.o. 2.2), impliceert het begrip ‘wonen’ enige bestendigheid. Uit het overzicht van de transactiegeschiedenis van Airbnb volgt dat [appellant] de B&B meestal verhuurde voor een periode van 1 tot 3 nachten. De langste boeking die hij heeft gehad was voor een periode van 19 nachten. Naar het oordeel van de Afdeling is dit onvoldoende duurzaam om te kunnen worden aangemerkt als ‘wonen’. De Afdeling acht hierbij ook van belang dat de huurders hun hoofdverblijf elders hadden, dat hen het leveren van beddengoed en de schoonmaak uit handen werd genomen, en dat zij - gelet op het ontbreken van een inschrijving in de Basisadministratie personen - niet de bedoeling hadden zich voor langere of kortere duur ter plaatse te vestigen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:588, onder 3.2). Het college is terecht tot de conclusie gekomen dat het gebruik van de zolderkamer niet kan worden aangemerkt als ‘wonen’ en in strijd is met het bestemmingsplan.
    Het betoog slaagt niet.
    Had [appellant] sinds 2019 van rechtswege een omgevingsvergunning voor de B&B?
    6.       [appellant] betoogt dat hij op 16 januari 2019 van rechtswege een omgevingsvergunning heeft gekregen voor de B&B. Nadat het college hem een waarschuwingsbrief had gestuurd waarin hem werd verzocht een omgevingsvergunning aan te vragen, heeft [appellant] op 22 oktober 2018 een omgevingsvergunning aangevraagd. Op 2 november 2018, zes weken en drie dagen voor afloop van de beslistermijn, heeft het college hem verzocht om uiterlijk op 30 november 2018 nadere stukken in te dienen. Volgens [appellant] herleefde de rest van de beslistermijn op 1 december 2018. Omdat het college niet voor afloop van die beslistermijn de termijn heeft verdaagd of een besluit heeft genomen, is er volgens [appellant] op 16 januari 2019 een vergunning van rechtswege verleend (artikel 3.9, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht [hierna: Wabo], in samenhang gelezen met artikel 4:20b, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht [hierna: Awb]). Deze omgevingsvergunning is op 28 februari 2019 in werking getreden, na afloop van de bezwaartermijn (artikel 6.1, vierde lid, van de Wabo), aldus [appellant].
    6.1.    Bij besluit van 14 december 2018, dus voor afloop van de beslistermijn, heeft het college de aanvraag van 22 oktober 2018 buiten behandeling gesteld. Het college heeft dus tijdig besloten op de aanvraag van [appellant]. Er is daarom geen vergunning van rechtswege verleend. Het besluit tot buiten behandeling stellen van de aanvraag is een zelfstandig besluit waar een rechtsgang tegen open heeft gestaan. Of het college de aanvraag terecht buiten behandeling heeft gesteld, kan niet aan de orde komen in deze procedure.
    Het betoog slaagt niet.
    Kan [appellant] een beroep doen op het vertrouwensbeginsel?
    7.       [appellant] betoogt dat het college het gerechtvaardigde vertrouwen heeft gewekt dat er geen omgevingsvergunning nodig was voor de B&B. Toen [appellant] het voornemen had om de zolderkamer te verhuren, heeft hij bij de gemeente geïnformeerd aan welke verplichtingen hij moest voldoen. Hij kreeg toen als antwoord dat geen regelgeving bestond die aan de B&B in de weg stond en dat er geen vergunning nodig was. Toen twee BOA’s van de gemeente op 9 augustus 2017 een inventarisatie maakten van de B&B’s in de gemeente Waalre, hebben zij hem ook niet verteld dat de B&B in strijd was met het bestemmingsplan. Het college heeft nagelaten hem te informeren dat hij wellicht een overtreding zou hebben begaan, aldus [appellant].
    7.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    7.2.    Met de enkele stelling van [appellant] dat hem telefonisch is medegedeeld dat geen regelgeving bestond die aan de verhuur in de weg stond en dat er geen vergunning nodig was, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat het college een toezegging of een andere uitlating heeft gedaan waaruit hij mocht afleiden dat de verhuur van zijn B&B in overeenstemming was met het bestemmingsplan. Ook de, niet nader onderbouwde, stelling dat de BOA’s die de inventarisatie maakten hem niet hebben geïnformeerd over een mogelijke overtreding van het bestemmingsplan kan niet leiden tot die conclusie. Voor zover [appellant] heeft betoogd dat het college hem had moeten informeren over een mogelijke overtreding, overweegt de Afdeling dat het college bij brief van 29 augustus 2018 hem heeft gewaarschuwd voor de overtreding.
    Het betoog slaagt niet.
    Heeft het college de waarschuwingsbrief ten onrechte gestuurd?
    8.       [appellant] betoogt dat het college de waarschuwingsbrief van 29 augustus 2018 ten onrechte verstuurd heeft. In de waarschuwingsbrief staat ten onrechte dat de B&B wordt aangemerkt als een beroep aan huis. Omdat de waarschuwingsbrief geen appellabel besluit is, wordt de rechtmatigheid daarvan beoordeeld bij de behandeling van het bezwaar en beroep. [appellant] verwijst hierbij naar de conclusie van staatsraad advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven van 24 januari 2018, (ECLI:NL:RVS:2018:249). Omdat [appellant] de waarschuwingsbrief nadrukkelijk aan de orde heeft gesteld bij de hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie, had het college de rechtmatigheid van de waarschuwingsbrief moeten beoordelen.
    8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld uitspraak van 25 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2816), en [appellant] terecht heeft aangevoerd, is een waarschuwing in beginsel geen besluit. Uit de uitspraak van de Afdeling van 2 mei 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1449), volgt dat dit anders kan zijn als het gaat om een op een wettelijk voorschrift gebaseerde waarschuwing die een voorwaarde is voor het toepassen van een sanctiebevoegdheid. Anders dan in die zaak, is er in deze zaak geen sprake van een op de wet gebaseerde waarschuwing. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3484) in navolging van de conclusie van staatsraad advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven van 24 januari 2018, zijn op beleidsregels gebaseerde of informele waarschuwingen geen besluiten in de zin van de Awb en kunnen daartegen in zoverre geen rechtsmiddelen worden aangewend.
    8.2.    Er zijn situaties waarin op beleidsregels gebaseerde waarschuwingen of informele waarschuwingen voor de rechtsbescherming met een besluit moeten worden gelijkgesteld, zodat zij wel in rechte kunnen worden bestreden. Die situaties doen zich voor als de alternatieve route om een rechterlijk oordeel over die waarschuwingen te krijgen onevenredig bezwarend of afwezig is (vergelijk de conclusie van staatsraad advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven van 24 januari 2018, onderdeel 5.13). Geen van de in de conclusie genoemde situaties doet zich hier voor. In deze procedure ligt dus alleen het besluit van het college van 2 november 2021 ter beoordeling voor en de rechtmatigheid van de waarschuwingsbrief kan in deze procedure niet aan de orde komen.
    Het betoog slaagt niet.
    8.3.    Ten overvloede overweegt de Afdeling dat het college ter zitting heeft erkend dat de informatie in de brief over een beroep aan huis niet klopt. Ook heeft het college in het besluit van 21 november 2021 geconcludeerd dat de waarschuwingsbrief terecht is verzonden. In zoverre heeft het college de rechtmatigheid van de waarschuwingsbrief dus beoordeeld.
    Conclusie
    9.       Het beroep is ongegrond.
    10.     [appellant] heeft verzocht om vergoeding van de financiële schade die hij heeft geleden als gevolg van het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom. De gestelde schade bestaat uit de kosten die [appellant] heeft gemaakt in de rechterlijke procedure over de leges die het college heeft geheven voor de behandeling van de aanvraag van [appellant] om een omgevingsvergunning voor zijn B&B.
    10.1.  Uit de ongegrondverklaring van het beroep volgt dat zich geen van de in artikel 8:88, eerste lid, van de Awb opgenomen omstandigheden voordoen op grond waarvan een veroordeling tot schadevergoeding kan worden uitgesproken. Alleen al daarom wordt het verzoek afgewezen.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep ongegrond;
    II.       wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    Aldus vastgesteld door mr. A. Kuijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van C.M. Schellingerhout, griffier.
    w.g. Kuijer
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Schellingerhout
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 februari 2024
    980
     
    Bijlage:
     
    Awb:
    Artikel 4:20b, eerste lid, luidt:
    "Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven."
    Artikel 8:88, eerste lid, luidt:
    "De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
    a. een onrechtmatig besluit;
    b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;
    c. het niet tijdig nemen van een besluit;
    d. een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een persoon als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, onder a, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden belanghebbende zijn."
    Wabo:
    Artikel 3.9, derde lid, luidt:
    "Paragraaf. 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht is, met uitzondering van de artikelen 4:20b, derde lid, en 4:20f, van toepassing op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen categorieën gevallen worden aangewezen waarin de voorbereiding van de beslissing op een aanvraag wegens strijd met een voor Nederland verbindend verdrag of een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie is uitgezonderd van de toepassing van de eerste volzin."
    Artikel 6.1, vierde lid, luidt:
    "In afwijking van het eerste lid wordt de werking van een overeenkomstig artikel 3.9, derde lid, van rechtswege verleende vergunning opgeschort totdat de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift, bedoeld in artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht, is verstreken of, indien bezwaar is gemaakt, op dit bezwaar is beslist. De vergunninghouder kan de voorzieningenrechter van de rechtbank verzoeken de opschorting op te heffen. Titel 8.3 van de Algemene wet bestuursrecht is van overeenkomstige toepassing."
    Bestemmingsplan Ekenrooi:
    Artikel 11.1 luidt:
    "De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. wonen;
    b. groenvoorzieningen;
    c. parkeren (op eigen terrein ten behoeve van de bewoners van het desbetreffende perceel);
    d. tuinen en erven;
    e. waterhuishoudkundige voorzieningen, waterlopen, waterpartijen en (ondergrondse) waterbergings- en infiltratievoorzieningen;
    f. vrije beroepen;
    met daarbij behorende gebouwen en bouwwerken geen gebouwen zijnde."