ECLI:NL:RBNNE:2024:2564, Rechtbank Noord-Nederland, 09-07-2024, LEE 24/519
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Onterechte weigering wijziging vergunningvoorschrift dat pas van de omgevingsvergunning gebruik kan worden gemaakt als de watervergunning onherroepelijk is. De belangen die het college wenst te beschermen met het betrokken voorschrift, houden geen verband met de belangen die de aan de orde zijnde vergunningplicht op grond van de (dubbel)bestemmingen ‘Verkeer’, Waarde-Landschap’ en ‘Leiding-Water’ beoogt te beschermen. (...) Het is in strijd met de rechtszekerheid om enerzijds een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik (en bouwen en het uitvoeren van werkzaamheden) te verlenen, en anderzijds de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het aangevraagde project afhankelijk te stellen van het na de besluitvorming onherroepelijk worden van een vergunning die verleend is door een ander bestuursorgaan. 
        Beroep gegrond, zelf voorzien.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 24/519 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 juli 2024 in de zaak tussen
  
    
      Prolander, uit Assen, eiser
    (gemachtigde: mr. L. Mathey),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Aa en Hunze 
    (gemachtigde: mr. I. van der Meer).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep tegen de weigering om een voorschrift uit de omgevingsvergunning voor het natuurinrichtingsplan Geelbroek te wijzigen.
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft eisers aanvraag tot wijziging op 21 december 2023 afgewezen. 
      
    
    
      1.2.
      Eiser heeft verzocht aan het college om in te stemmen met rechtstreeks beroep op grond van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het college heeft daarmee ingestemd.
      
    
    
      1.3.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4.
      Eiser heeft aanvullend gereageerd op 9 april 2024 en 14 mei 2024. 
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft het beroep op 28 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser met E.N. Blom en A. van Lubek, en de gemachtigde van het college met mr. A.M. Bosma en T. Bruining.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt de weigering om een voorschrift uit de omgevingsvergunning aan te passen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    3. De rechtbank verklaart het beroep gegrond, vernietigt het bestreden besluit en voorziet zelf in de zaak door de tekst van het voorschrift uit de omgevingsvergunning aan te passen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    Feiten
    
    4. Bij besluit van 17 september 2019 heeft het college van Gedeputeerde Staten van Drenthe het Inrichtingsplan Geelbroek vastgesteld. Het inrichtingsplan heeft betrekking op een gebied van 404 hectare dat deel uitmaakt van het Natuur Netwerk Nederland en voor een deel in het Natura 2000-gebied Drentsche Aa ligt. Het gebied ligt binnen de gemeentes Aa en Hunze, Assen en Midden-Drenthe. Voor het gebied gelden verschillende beleidsdoelen, waaronder het verbeteren van de kwaliteit en vergroten van de oppervlakte van het habitattype Vochtige alluviale bossen en het bovenstrooms vasthouden van 180.000 kubieke meter water in natte perioden. De belangrijkste voorwaarde om de doelen te kunnen realiseren is herstel van de natuurlijke waterhuishouding met hogere (grond)waterstanden.
    
    
      4.1.
      De colleges van burgemeester en wethouders van de gemeentes Aa en Hunze, Assen en Midden-Drenthe hebben op 3 februari 2022 een omgevingsvergunning verleend aan eiser voor het uitvoeren van diverse werkzaamheden ten behoeve van het Inrichtingsplan Geelbroek. Aan deze omgevingsvergunning is onder andere de voorwaarde verbonden dat pas van de omgevingsvergunning gebruik kan worden gemaakt als de watervergunning die nodig is van waterschap Hunze en Aa’s, onherroepelijk is geworden.
      
    
    
      4.2.
      Het dagelijks bestuur van waterschap Hunze en Aa’s heeft op 31 augustus 2021 een watervergunning verleend voor het aanpassen van de waterhuishouding. Hiertegen is door derden bezwaar gemaakt en beroep ingesteld (LEE 22/4521). Tegen de uitspraak van de rechtbank van 18 maart 2024 in het beroep met zaaknummer LEE 22/4521, is hoger beroep ingesteld.
      
    
    
      4.3.
      Eiser heeft op 18 november 2022 verzocht om het voorschrift met het onherroepelijkheidsvereiste uit de omgevingsvergunning te wijzigen door het schrappen van het onherroepelijkheidsvereiste.
      
    
    
      4.4.
      Het college heeft het verzoek om wijziging van het voorschrift op 21 december 2023 afgewezen. 
      
    
    
      4.5.
      Eiser heeft hiertegen rechtstreeks beroep ingesteld.
      
      
        
          Overgangsrecht 
        
      
      
      5. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Uit het overgangsrecht dat bij die wet hoort vloeit voort dat op deze procedure het recht van toepassing is zoals dat gold voor 1 januari 2024.
      
      
        
          Heeft het college terecht geweigerd het voorschrift te wijzigen?
        
      
      
      6. Eiser voert aan dat het vergunningvoorschrift niet strookt met artikel 2.22 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) waaruit volgt dat alleen voorschriften aan de vergunning kunnen worden verbonden die zien op belangen die samenhangen met de Wabo. De noodzaak van de hydrologische ingrepen is in de omgevingsvergunning beoordeeld door het college en voor wat betreft het aspect water en hydrologie bestaat er geen strijd met de goede ruimtelijke ordening. Daarnaast verwacht eiser dat de watervergunning stand houdt in beroep. Uit de uitspraak van de rechtbank van 18 maart 2024 blijkt dat de watervergunningen zorgvuldig zijn voorbereid en het aspect water uitvoerig is onderzocht.  Eiser heeft belang bij wijziging van het voorschrift omdat hij op korte termijn moet starten met de uitvoeringswerkzaamheden, want het project moet in verband met subsidieverlening afgerond zijn voor een bepaalde einddatum. Zonder subsidie is het plan niet financieel uitvoerbaar. Juist door het niet uitvoeren van het inrichtingsplan worden de natuurlijke en landschappelijke waarden die van belang zijn voor het college, niet onomkeerbaar geschaad volgens eiser. Zodra de werkzaamheden zijn uitgevoerd is de grondwaterstand te reguleren.
      
      7. Het college stelt dat de omgevingsvergunning van 3 februari 2022 onherroepelijk is en het college onbevoegd is dan wel niet verplicht is om het betrokken voorschrift te wijzigen. Volgens het college kan het Prolander verweten worden dat niet is geprocedeerd tegen de omgevingsvergunning en is het niet evident onredelijk om aan het besluit vast te houden. Volgens het college is dit voorschrift nodig in het belang van goede ruimtelijke ordening. Het college heeft de omgevingsvergunning verleend omdat hij verwacht dat de waterhuishouding niet onevenredig wordt geschaad omdat het waterschap tot deze conclusie is gekomen en de watervergunning is verleend. Als de watervergunning geen stand houdt, dan betekent dit dat de waterhuishouding wel onevenredig wordt geschaad en dat in strijd met het bestemmingsplan wordt gehandeld. Het college vindt het uiterst belangrijk dat de landschappelijke en natuurlijke waarden van het gebied hoog blijven en niet onevenredig en onomkeerbaar worden geschaad.
      
      8. De rechtbank stelt vast dat het college in verweer aanvoert dat artikel 4:6 van de Awb en artikel 2:31 van de Wabo geen grondslag bieden voor een wijziging van het voorschrift. Eiser heeft die artikelen evenwel niet aan zijn aanvraag ten grondslag gelegd en het college heeft in het bestreden besluit ook niet het bepaalde in artikel 4:6 van de Awb en artikel 2:31 van de Wabo aan eiser tegengeworpen. Eiser heeft zonder verwijzing naar een specifiek wettelijk kader verzocht om het vergunningvoorschrift te wijzigen door het schrappen van het onherroepelijkheidsvereiste. Het college heeft de aanvraag van eiser tot wijziging van het voorschrift in behandeling genomen en heeft een inhoudelijk besluit tot weigering van de wijziging genomen. 
      
    
    
      8.1.
      De rechtbank overweegt dat een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd is een verzoek van een belanghebbende om van een eerder genomen besluit terug te komen inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen, ook als de belanghebbende geen rechtsmaatregelen heeft ingesteld tegen dat eerder genomen besluit. Reeds nu het bestreden besluit een dergelijke heroverweging in volle omvang inhoudt, doet niet ter zake of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. 
    
    
      8.2.
      De rechtbank beoordeelt hierna dan ook of het college het voorschrift aan de omgevingsvergunning heeft kunnen verbinden en of het college heeft mogen afzien van (gedeeltelijke) wijziging van het voorschrift. 
      
    
    
      8.3.
      Op grond van artikel 2.22 van de Wabo worden aan een omgevingsvergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20 van de Wabo. De omgevingsvergunning van 3 februari 2022 is verleend voor de activiteiten bouwen, uitvoeren van een werk of werkzaamheden, gebruik van gronden in strijd met de ruimtelijke regels en het vellen van houtopstand, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, b, en c en artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder g van de Wabo. Het voorschrift met daarin het bepaalde dat pas gebruik kan worden gemaakt van de omgevingsvergunning als de watervergunning onherroepelijk is gemaakt, is volgens het college aan de vergunning verbonden vanuit ruimtelijke overwegingen. Dat betekent dat het betrokken voorschrift verband dient te houden met de belangen die het aan de orde zijnde toetsingskader, te weten artikel 2.12, gelezen in verbinding met de toepasselijke regels van de geldende bestemming, beoogt te beschermen. Op de zitting heeft het college toegelicht dat dit voorschrift vooral is opgenomen om zekerheid te krijgen dat er geen negatieve hydrologische gevolgen zullen zijn voor omliggende (agrarische) percelen. 
      
      
        8.3.1.
        De rechtbank overweegt dat de omgevingsvergunning ziet op verschillende onderdelen van het inrichtingsplan zoals het bouwen van stuwen, het aanpassen van watergangen en het aanleggen van wandelpaden. De onderdelen die binnen de gemeente Aa en Hunze liggen, vallen binnen meerdere (dubbel)bestemmingen in het bestemmingsplan Buitengebied, onder andere ‘Agrarisch – Esdorpenlandschap’, ‘Natuur’, ‘Verkeer’, ‘Leiding – Water’ en ‘Waarde – Landschap’. 
      
      
        8.3.2.
        Het college concludeert in de omgevingsvergunning dat verreweg de meeste onderdelen van het inrichtingsplan in overeenstemming zijn met de betrokken bestemming. Voor zover een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk of werkzaamheid is vereist, kan deze ook worden verleend gelet op het toetsingskader in het bestemmingsplan. Het college overweegt in de omgevingsvergunning meerdere keren dat er geen sprake is van strijdig gebruik van een bestemming omdat de waterhuishouding buiten de betreffende natuurgronden niet onevenredig wordt geschaad. Zo overweegt het college op pagina 4 van de omgevingsvergunning dat “geen omgevingsvergunning wordt verleend voor inrichtingsmaatregelen die de landschappelijke kenmerken wezenlijk doen veranderen of die gevolgen hebben voor de waterhuishouding buiten het natuurgebied”. Het college verwijst ter onderbouwing van dat standpunt naar de uitgevoerde onderzoeken waaruit volgens het waterschap Hunze en Aa’s blijkt dat niet te verwachten is dat er significant nadelige waterhuishoudkundige effecten zullen optreden als gevolg van de uitvoering van het plan.
        
      
      
        8.3.3.
        Het college heeft met behulp van de zogenaamde kruimelgevallenregeling uit het Besluit omgevingsrecht een buitenplanse afwijking van het bestemmingsplan verleend omdat het maai/onderhoudspad en de slenk niet binnen de bestemming ‘Verkeer’ vallen en een aantal werkzaamheden strijdig zijn met de dubbelbestemming ‘Waarde-Landschap’ vanwege veranderingen in laagtes van een beekdal. Ook is een binnenplanse afwijking verleend voor een toegangshek en een stuw binnen de dubbelbestemming ‘Leiding-Water’ omdat op die dubbelbestemming bij recht alleen bebouwing mogelijk is ten dienste van de watertransportleiding. Naar het oordeel van de rechtbank houden de belangen die het college wenst te beschermen met het betrokken voorschrift, geen verband met de belangen die de aan de orde zijnde vergunningplicht op grond van de (dubbel)bestemmingen ‘Verkeer’, Waarde-Landschap’ en ‘Leiding-Water’ beoogt te beschermen. Deze afwijkingen van het bestemmingsplan zien naar het oordeel van de rechtbank niet op het belang van de eigenaren van om het inrichtingsplan heen liggende percelen, dat het college wenst te beschermen met het bestreden voorschrift.
      
    
    
      8.4.
      Verder overweegt de rechtbank dat de voorschriften die aan een omgevingsvergunning worden verbonden, niet feitelijk een uitgestelde of voorwaardelijke beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan mogen behelzen. Op het moment van besluitvorming moet vaststaan in hoeverre het aangevraagde project in strijd is met het bestemmingsplan en of er vergunning kan worden verleend voor de afwijking van het bestemmingsplan. De beoordeling of de hydrologische gevolgen van het project ruimtelijk aanvaardbaar zijn kan naar het oordeel van de rechtbank niet afhankelijk worden gesteld van het onherroepelijk worden van een watervergunning ná de besluitvorming door het college. Het college had de aanvraag om omgevingsvergunning kunnen/moeten afwijzen op het moment dat hij van oordeel zou zijn dat het project onoverkomelijke ruimtelijke gevolgen zou hebben voor de waterhuishouding buiten het natuurgebied. Door de aanvraag niet af te wijzen maar de omgevingsvergunning te verlenen, heeft het college voor een deel van de aangevraagde onderdelen van het inrichtingsplan vastgesteld dat die onderdelen niet in strijd zijn met het bestemmingsplan, voor de onderdelen die wel in strijd met de bestemming zijn, de afwijking van het bestemmingsplan toegestaan en voor zover vereist toestemming verleend voor het uitvoeren van werkzaamheden. Dat het college, zoals op de zitting gesteld is, zelf geen inhoudelijke kennis van hydrologische zaken heeft en uit is gegaan van de expertise van het waterschap, maakt dit niet anders. Op het moment van besluitvorming heeft het college ingestemd met de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de hydrologische gevolgen van het project. 
      
    
    
      8.5.
      De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat het college ten onrechte aan de omgevingsvergunning als voorschrift heeft verbonden dat pas van de omgevingsvergunning gebruik kan worden gemaakt als de watervergunning onherroepelijk is. Naar het oordeel van de rechtbank is het in strijd met de rechtszekerheid om enerzijds een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik (en bouwen en het uitvoeren van werkzaamheden) te verlenen, en anderzijds de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het aangevraagde project afhankelijk te stellen van het na de besluitvorming onherroepelijk worden van een vergunning die verleend is door een ander bestuursorgaan. De rechtbank ziet daarom aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank zal het bestreden besluit - waarin het college geweigerd heeft het betrokken voorschrift aan te passen - vernietigen en dit voorschrift uit de omgevingsvergunning, voor zover het ziet op het onherroepelijk zijn van de watervergunning, wijzigen.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.
    
    
    
      9.1.
      De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf een beslissing en bepaalt dat de zin “Pas nadat deze watervergunning is onherroepelijk is kan van deze omgevingsvergunning gebruik gemaakt worden” uit het voorschrift onder de eerste bullet op pagina 15 van de omgevingsvergunning van 3 februari 2022, vervalt.
      
    
    
      9.2.
      Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 21 december 2023;
    - bepaalt dat de zin “Pas nadat deze watervergunning is onherroepelijk is kan van deze omgevingsvergunning gebruik gemaakt worden” uit het voorschrift onder de eerste bullet op pagina 15 van de omgevingsvergunning van 3 februari 2022, vervalt; 
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 371,- aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiser.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Ketelaars-Mast, rechter, in aanwezigheid van mr. S. G. Steenbergen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.