ECLI:NL:RVS:2023:4758, Raad van State, 20-12-2023, 202103704/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-12-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 december 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas aan de maatschap een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van verblijven voor arbeidsmigranten aan de [locatie] in America. De maatschap is eigenaar van het perceel aan de [locatie] in America. Daar heeft zij een agrarisch bedrijf en op dat terrein wil ze 144 personen huisvesten. In het geldende bestemmingsplan ("Buitengebied Horst aan de Maas") is huisvesting van arbeidsmigranten in agrarische bedrijfsgebouwen onder bepaalde voorwaarden toegestaan. Volgens de maatschap voldoet zij aan die voorwaarden en zij heeft om die reden een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van woningen voor 144 personen. Het college heeft die aanvraag op 6 december 2018 ingewilligd. Naar aanleiding van een aantal ingediende bezwaren tegen deze omgevingsvergunning, waaronder het bezwaar van [partijen], heeft het college de verleende vergunning opnieuw bekeken en is het tot de conclusie gekomen dat het besluit om de vergunning te verlenen op onjuiste gronden is genomen.

202103704/1/R2.
    Datum uitspraak: 20 december 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [de maatschap], waarvan de maten zijn [maat 1], [maat 2] en [maat 3], gevestigd te America, gemeente Horst aan de Maas,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 16 april 2021 in zaak nr. 19/2033 in het geding tussen:
    de maatschap
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 december 2018 heeft het college aan de maatschap een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van verblijven voor arbeidsmigranten aan de [locatie] in America.
    Onder meer [partijen] hebben bezwaar ingediend tegen het besluit van 6 december 2018.
    Bij besluit van 19 augustus 2019 heeft het college de eerder verleende omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
    Bij uitspraak van 16 april 2021 heeft de rechtbank het door de maatschap daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de maatschap hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De maatschap en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 8 maart 2023, waar de maatschap, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.C.H. Schrömbges, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De maatschap is eigenaar van het perceel aan de [locatie] in America. Daar heeft zij een agrarisch bedrijf en op dat terrein wil ze 144 personen huisvesten. In het geldende bestemmingsplan ("Buitengebied Horst aan de Maas") is huisvesting van arbeidsmigranten in agrarische bedrijfsgebouwen onder bepaalde voorwaarden toegestaan. Volgens de maatschap voldoet zij aan die voorwaarden en zij heeft om die reden een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van woningen voor 144 personen. Het college heeft die aanvraag op 6 december 2018 ingewilligd.
    2.       Naar aanleiding van een aantal ingediende bezwaren tegen deze omgevingsvergunning, waaronder het bezwaar van [partijen] (hierna: [partij]), heeft het college de verleende vergunning opnieuw bekeken en is het tot de conclusie gekomen dat het besluit om de vergunning te verlenen op onjuiste gronden is genomen. Het college heeft de aanvraag vervolgens als een aanvraag om te gebruiken of bouwen in strijd met het bestemmingsplan behandeld. Daarom heeft het college hangende bezwaar alsnog de uniforme openbare voorbereidingsprocedure doorlopen en vervolgens de omgevingsvergunning geweigerd.
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college alsnog terecht de omgevingsvergunning heeft geweigerd. De maatschap is het daar niet mee eens. In deze uitspraak zal met name worden ingegaan op de wijze waarop het college hangende bezwaar opnieuw op de aanvraag heeft beslist.
    Belanghebbende
    4.       Ten eerste betoogt de maatschap dat de rechtbank ten onrechte [partij] als belanghebbende heeft aangemerkt. De rechtbank heeft volgens de maatschap ten onrechte geoordeeld dat het aannemelijk is dat de toename van verkeer bij de woning van [partij], als gevolg van de geplande huisvesting, dusdanig is dat hij belanghebbende is. De maatschap betoogt dat de rechtbank daarmee niet heeft onderkend dat [partij] geen belang kan ontlenen aan de verkeerstoename omdat de omgevingsvergunning enkel gaat over het bouwen van de verblijven. Daarnaast klaagt de maatschap dat de rechtbank daarmee niet heeft onderkend dat het autoluwe karakter van de weg niet voor het deel van de Eickhorsterweg geldt waar [partij] woont.
    4.1.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat [partij] belanghebbende is. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is aannemelijk dat de toename van verkeer bij de woning van [partij] als gevolg van de geplande huisvesting op die plek dusdanig is dat [partij] een persoonlijk en objectief belang heeft. Dat het autoluwe karakter van de weg niet zou gelden voor het deel van de weg waar [partij] woont, betekent niet dat [partij] geen gevolgen ondervindt van de verkeerstoename. De rechtbank heeft vastgesteld dat partijen het eens zijn dat als gevolg van de geplande huisvesting het gemotoriseerd verkeer zal toenemen op het westelijke deel van de route Schiksedijk-Eickhorsterweg. De woning van [partij] is gelegen aan een weg die grenst aan die route. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat [partij] daar geen gevolgen van enige betekenis van zal ondervinden.
    4.2.    Daarnaast betekent de omstandigheid dat de aanvraag van de omgevingsvergunning enkel gaat over het bouwen van de verblijven niet dat [partij] daarom geen belanghebbende is. Dat het college de aanvraag heeft aangemerkt als een aanvraag om af te wijken van het bestemmingsplan doet niet af aan het feit dat [partij] feitelijke gevolgen ondervindt van het besluit. Het betoog slaagt niet.
    Wijziging van het besluit op de aanvraag
    5.       De maatschap klaagt over het oordeel van de rechtbank dat het college met het nemen van het besluit van 19 augustus 2019 niet in strijd heeft gehandeld met het bestuursprocesrecht. De rechtbank is volgens de maatschap ten onrechte tot de conclusie gekomen dat het college een nieuw besluit op de aanvraag heeft genomen waarbij het de aanvankelijk verleende omgevingsvergunning heeft ingetrokken en heeft vervangen door een weigering. De maatschap betoogt dat het niet mogelijk is om parallel aan de bezwaarprocedure een nieuw besluit op diezelfde aanvraag te nemen, omdat eerst het besluit van 6 december 2018 herroepen had moeten worden.
    5.1.    De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat het college niet in strijd heeft gehandeld met het bestuursprocesrecht. Het college heeft door te doen wat het heeft gedaan tweemaal op de aanvraag beslist, wat niet is toegestaan. Het college heeft immers met het besluit van 6 december 2018 beslist op de aanvraag en daarna nogmaals op dezelfde aanvraag beslist met het besluit van 19 augustus 2019. Voor zover het college ervan uitging dat het met het besluit van 19 augustus 2019 het eerdere besluit op de aanvraag van 6 december 2018 heeft ingetrokken, volgt dat niet uit het besluit van 19 augustus 2019. Daar staat onder ‘besluit’: "Burgemeester en wethouders besluiten op grond van artikel 2.10 van de Wabo de gevraagde vergunning voor de activiteit "Bouwen" voor het bouwen van verblijven voor arbeidsmigranten op het adres [locatie] te America te weigeren.". Daarnaast kan het college ook niet met toepassing van artikel 3.10 van de Wabo een eerder met de reguliere procedure verleende vergunning intrekken. Artikel 3.10 van de Wabo is namelijk een procedurele bepaling die bepaalt wanneer de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is bij een activiteit in strijd met het bestemmingsplan, en in dat systeem past niet dat daarbij ook nog een ander besluit wordt ingetrokken. Het college had naar aanleiding van het ingediende bezwaar een besluit op het bezwaar moeten nemen waarbij het college het bezwaar gegrond verklaart en het besluit van 6 december 2018 herroept en aansluitend de uniforme openbare voorbereidingsprocedure moeten starten, voordat het een nieuw besluit op de aanvraag kon nemen. Omdat het college dat niet gedaan heeft, heeft het in strijd met artikel 7:11 van de Awb gehandeld. Dat het bezwaar na het nemen van het besluit van 19 augustus 2019 is ingetrokken, is niet relevant, omdat het college toen zijn besluit van 19 augustus 2019 al had genomen. Het betoog slaagt.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren, het besluit van 19 augustus 2019 vernietigen en het besluit van 6 december 2018 herroepen.
    6.1.    Dit betekent dat het college de aanvraag van de maatschap opnieuw moet beoordelen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld. Verder geeft de Afdeling in het kader van het nieuw te nemen besluit nog het volgende mee.
    Planregel niet evident in strijd met rechtszekerheid
    7.       De maatschap stelt zich op het standpunt dat artikel 3.5.3., aanhef en onder f, onder 4, van de planregels onverbindend moet worden verklaard of buiten toepassing moet worden gelaten. Volgens de maatschap vereist de planregel een beoordeling die niet op een objectieve manier gemaakt kan worden en dat is evident in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
    7.1.    De Afdeling is van oordeel dat artikel 3.5.3., aanhef en onder f, onder 4, van de planregels niet evident in strijd is met hogere regelgeving. Dat is om de volgende redenen.
    7.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 16 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:906, onder 3.1., strekt de mogelijkheid om in een procedure tegen een omgevingsvergunning de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen niet zover dat deze aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. Als in een procedure over een omgevingsvergunning wordt aangevoerd dat de bestemmingsplanregeling in strijd is met een hogere regeling moet die slechts onverbindend worden verklaard of buiten toepassing worden gelaten, indien de bestemmingsplanregeling evident in strijd is met hogere regelgeving. Daarbij is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent.
    7.3.    In artikel 3.5.3, aanhef en onder f, onder 4, van de planregels staat dat structurele huisvesting van agrarische arbeidsmigranten in agrarische bedrijfsgebouwen is toegestaan, met dien verstande dat geen onevenredige aantasting mag plaatsvinden van de verkeersveiligheid.
    7.4.    Die bepaling is niet evident in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Het criterium ’niet onevenredig’ vergt weliswaar een belangenafweging, maar dat maakt niet dat die evident niet op een objectieve manier kan worden gemaakt. In de toelichting van het bestemmingsplan "Buitengebied Horst aan de Maas" is namelijk vermeld dat het criterium een op de specifieke situatie toegesneden beoordeling vraagt, waarbij de kwaliteit en/of kwantiteit van de te beschermen waarden (i.c. de verkeersveiligheid) niet in te grote mate mag afnemen. Dat niet onmiddellijk uit de planregel volgt wat toegestaan is, betekent in dit geval niet dat hierdoor zonder nader onderzoek de conclusie moet worden getrokken dat deze regel in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.
    Verkeersveiligheid
    8.       Ook stelt de maatschap zich op het standpunt dat het college ten onrechte heeft gesteld dat de verkeersveiligheid onevenredig wordt aangetast, zodat de geplande huisvesting in strijd is met artikel 3.5.3., aanhef en onder f, onder 4 van de planregels. Daarvoor verwijst de maatschap naar een in hoger beroep overgelegd verkeerskundig rapport. Volgens de maatschap blijkt daaruit dat er geen onevenredige aantasting is van de verkeersveiligheid.
    8.1.    Het college heeft aan zijn besluit het verkeerskundig advies van Peeters ten grondslag gelegd. Uit dit advies volgt dat het toelaten van extra gemotoriseerd verkeer onmogelijk en onwenselijk is en Peeters onderbouwt dat door te verwijzen naar de keuze om de weg autoluw te maken. Het college stelt op grond hiervan dat het niet relevant is hoeveel gemotoriseerd verkeer gebruik maakt van de weg, omdat de verkeersveiligheid van de fietsers hoe dan ook in het gedrang komt.
    8.2.    De in hoger beroep overgelegde contra-expertise van Buiten-Ruimte bevat een onderzoek naar de verkeerssituatie bij huisvesting van 144 personen op basis van de CROW-richtlijnen. Daaruit volgt dat in die situatie de verkeerstoename 36 motorvoertuigen per etmaal bedraagt. Dat extra verkeer kan zich aanpassen aan de situatie ter plaatse en volgens de CROW-richtlijnen is de toename te gering om bermschade te kunnen veroorzaken. Volgens de contra-expertise zou er dan ook geen verkeersonveilige situatie en/of een vergroot risico op conflicten tussen autoverkeer en fietsers ontstaan bij de geplande huisvesting.
    8.3.    Het college heeft - in het licht van het in hoger beroep overgelegde rapport - ten onrechte gesteld dat de verkeersveiligheid onevenredig wordt aangetast. Het college heeft namelijk niet goed gemotiveerd waarom er een onevenredige aantasting van de verkeersveiligheid ontstaat bij de geplande huisvesting. Het advies van Peeters waarop het college zijn besluit heeft gebaseerd, bevat in tegenstelling tot het rapport van Buiten-Ruimte geen cijfers of andere handvatten waarmee het college concreet heeft kunnen maken waarom de huisvesting op die plek een onevenredige aantasting van de verkeersveiligheid zou veroorzaken. Onduidelijk is daarom waarom de toename van verkeer een onevenredige aantasting van de verkeersveiligheid veroorzaakt.
    Proceskostenvergoeding
    9.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 16 april 2021 in zaak nr. 19/2033;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas van 19 augustus 2019, kenmerk WABO-2018-0559;
    V.      herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas van 6 december 2018, kenmerk WABO-2018-0559;
    VI.     bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouder van de gemeente Horst aan de Maas tot vergoeding van bij [de maatschap], waarvan de maten zijn [maat 1], [maat 2] en [maat 3], in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3348,00 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas aan [de maatschap], waarvan de maten zijn [maat 1], [maat 2] en [maat 3], het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van € 886,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.M. Ahmady-Pikart, griffier.
    w.g. De Moor-van Vugt
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Ahmady-Pikart
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 december 2023
    638-1045