ECLI:NL:RVS:2024:43, Raad van State, 10-01-2024, 202107635/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-01-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 september 2021 heeft de raad van de gemeente Haaksbergen het bestemmingsplan "Buitengebied Haaksbergen, partiële herziening Kalkovenweg ongenummerd en Goorsestraat 243-245" vastgesteld. Het plan maakt een zogenoemde rood-voor-roodwoning mogelijk op een weideperceel op de hoek van de Kalkovenweg en de Buursestraat in Haaksbergen. Hierbij is toepassing gegeven aan het "Rood voor Rood beleid 2015". Dit beleid biedt de mogelijkheid bij de sloop van minimaal 1.000 m² aan landschapsontsierende bebouwing een nieuwe woning te realiseren. De sloop van de landschapsontsierende bebouwing vindt in dit geval plaats aan de Goorsestraat 243-245 in Haaksbergen. Ter plaatse bevond zich een varkenshouderij, die is gestaakt. De landschapsontsierende bebouwing die is vrijgekomen, wordt ingezet om de rood-voor-roodwoning mogelijk te maken. De initiatiefnemers zijn [partij A en partij B]. [appellanten] zijn eigenaren van nabij het weideperceel gelegen woningen. Zij vrezen dat de realisatie van de nieuwe woning leidt tot een aantasting van de landschappelijke en cultuurhistorische waarden van het plangebied en de omgeving.

202107635/1/R3.
    Datum uitspraak: 10 januari 2024
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1.       Stichting Natuur en Milieu Haaksbergen, gevestigd te Haaksbergen,
    2.       [appellant sub 2] en anderen , allen wonend te Haaksbergen,
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Haaksbergen,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 september 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Haaksbergen, partiële herziening Kalkovenweg ongenummerd en Goorsestraat 243 -245" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben de stichting en [appellant sub 2] en anderen beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [partij A] en [partij B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant sub 2] en anderen en [partij A en partij B] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft het verzoek op een zitting behandeld op 7 december 2023, waar [appellant sub 2] en anderen, bijgestaan door drs. E. Nijhuis, juridisch adviseur te Haaksbergen, en de raad, vertegenwoordigd door A. Schra en C. Watson, zijn verschenen. Drs. E. Nijhuis heeft op de zitting ook het woord gevoerd namens de stichting. Verder zijn op de zitting [partij A en partij B], bijgestaan door [gemachtigde], als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    OVERGANGSRECHT
    
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    
    Het ontwerpplan is op 11 december 2020 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure de Wet ruimtelijke ordening, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    
    INLEIDING
    
    2.       Het plan maakt een zogenoemde rood-voor-roodwoning mogelijk op een weideperceel op de hoek van de Kalkovenweg en de Buursestraat in Haaksbergen (hierna: het weideperceel). Hierbij is toepassing gegeven aan het "Rood voor Rood beleid 2015" (hierna: het Rood-voor-Rood beleid) dat de raad in 2015 heeft vastgesteld, zo staat in de plantoelichting. Dit beleid biedt de mogelijkheid bij de sloop van minimaal 1.000 m² aan landschapsontsierende bebouwing een nieuwe woning te realiseren. De sloop van de landschapsontsierende bebouwing vindt in dit geval plaats aan de Goorsestraat 243-245 in Haaksbergen (hierna: de slooplocatie). Het plan heeft ook betrekking op deze locatie, waarvan de familie [naam familie] eigenaar is. Ter plaatse bevond zich een varkenshouderij, die is gestaakt. De landschapsontsierende bebouwing die is vrijgekomen, wordt ingezet om de rood-voor-roodwoning (hierna: de nieuwe woning) aan de Kalkovenweg mogelijk te maken.
    
    3.       De initiatiefnemers zijn [partij A en partij B]. Zij willen graag dat de nieuwe woning snel in gebruik kan worden genomen.
    
    4.       [appellant sub 2] en anderen zijn eigenaren van een nabij het weideperceel gelegen woning aan de [locatie 1], [locatie 2] of [locatie 3] in Haaksbergen. Zij vrezen dat de realisatie van de nieuwe woning leidt tot een aantasting van de landschappelijke en cultuurhistorische waarden van het plangebied en de omgeving.
    
    5.       De stichting voert enkele beroepsgronden aan die hetzelfde zijn als de beroepsgronden van [appellant sub 2] en anderen. Verder voert de stichting enkele andere beroepsgronden aan. Zij wijst onder andere op de gevolgen van de nieuwe woning voor het op een afstand van ongeveer 300 m van het weideperceel gelegen Natura 2000-gebied Buursezand & Haaksbergerveen.
    
    TOETSINGSKADER
    
    6.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    
    INTREKKINGEN
    
    7.       [appellant sub 2] en anderen hebben hun beroepsgrond dat de bouw van een woning op het weideperceel leidt tot een aantasting van de archeologische waarden in het gebied, ingetrokken. Zij hebben ook hun beroepsgrond dat in strijd met het Rood-voor-Rood beleid niet alle bebouwing met een vergunning is opgericht, ingetrokken.
    
    8.       De stichting heeft haar beroepsgrond dat er op de slooplocatie geen meerwaarde ontstaat, rekening houdend met het ontwikkelingsperspectief "Agrarisch ondernemen in het grootschalige landschap", zoals neergelegd in de Omgevingsvisie Overijssel 2017, ingetrokken. Zij heeft ook het betoog dat uit artikel 3, lid 3.7.1, aanhef en onder b, van de planregels niet duidelijk blijkt dat een voorwaarde voor het mogen verlagen en afgraven van de bodem is dat een vergunning krachtens de Ontgrondingenwet is verleend, ingetrokken.
    
    INHOUDELIJK
    
    Strijd met het gemeentelijk Rood-voor Rood beleid?
    
    9.       [appellant sub 2] en anderen en de stichting betogen dat het Rood-voor-Rood beleid geen grondslag biedt voor de bouw van de nieuwe woning op het weideperceel, omdat het op diverse punten daarmee in strijd is.
    
    [appellant sub 2] en anderen betogen onder andere dat het uitgangspunt van het Rood-voor-Rood beleid is dat de (agrarische) bedrijfsvoering volledig beëindigd moet worden. In dit geval is hiervan volgens [appellant sub 2] en anderen geen sprake, omdat op het perceel aan de Goorsestraat het op grond van het vorige bestemmingsplan als nevenactiviteit bij het agrarische bedrijf toegestane aannemersbedrijf wordt toegestaan met een oppervlakte van 600 m².
    
    [appellant sub 2] en anderen wijzen er verder op dat op grond van het Rood-voor-Rood beleid alle bebouwing op het erf moet worden gesloopt, met uitzondering van de (bedrijfs)woning of karakteristieke, beeldbepalende en cultuurhistorische bebouwing, maar inclusief alle verhardingen, sleufsilo’s en dergelijke en dat maximaal 150 m² aan bebouwing (in de vorm van bijgebouwen) op grond van het Rood-voor-Rood beleid op het perceel Goorsestraat 243-245 is toegestaan. Ook aan deze voorwaarde wordt niet voldaan.
    
    9.1.    Op 23 september 2015 heeft de raad het Rood-voor-Rood beleid vastgesteld over de realisatie van nieuwe rood-voor-rood woningen. In het Rood-voor-Rood beleid is als kader opgenomen dat een rood-voor-rood woning van 750 m² met een bijgebouw van 150 m² kan worden gerealiseerd bij de sloop van minimaal 1.000 m2 aan landschapsontsierende bebouwing.  In het Rood-voor-Rood beleid zijn hiervoor onder andere de volgende voorwaarden opgenomen die zien op de slooplocatie:
    
    - alle bebouwing op het erf, met uitzondering van de (bedrijfs)woning of karakteristieke, beeldbepalende en cultuurhistorische bebouwing, maar inclusief alle verhardingen, sleufsilo’s en dergelijke dient gesloopt te worden;
    
    - op de slooplocatie blijft maximaal 150 m² aan bijgebouwen  gehandhaafd. Uitzondering hierop is wanneer er karakteristieke, beeldbepalende of cultuurhistorische bebouwing aanwezig is.
    
    9.2.    Verder staat in het Rood-voor-Rood beleid dat in sommige gevallen maatwerk kan worden geleverd, omdat het kan voorkomen dat de beschreven beleidsregels niet voldoende ruimte bieden om een gewenste ontwikkeling, waarbij een milieutechnisch of ruimtelijk probleem wordt opgelost, mogelijk te maken. Betreffende gevallen waarbij de ontwikkeling wel gewenst is, worden vooraf middels een startnotitie ter besluitvorming voorgelegd aan de raad, zo staat in het Rood-voor-Rood beleid.
    
    9.3.    Wat betreft het betoog van [appellant sub 2] en anderen dat niet alle bebouwing op de locatie Goorsestraat 243-245 wordt gesloopt en de bedrijfsvoering ter plaatse ook niet volledig wordt beëindigd, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    Tussen partijen is niet in geschil dat niet alle bedrijfsvoering op de slooplocatie wordt beëindigd en dat niet alle bebouwing wordt gesloopt. Ten eerste maakt het bestemmingsplan het mogelijk dat een aannemersbedrijf, dat op grond van het vorige bestemmingsplan als nevenactiviteit bij de agrarische functie was toegestaan, als zelfstandige activiteit mag worden gecontinueerd. Ten tweede wordt niet alle bebouwing gesloopt op de slooplocatie. Dit volgt uit afbeelding 3.1 in paragraaf 3.1.1.1 van de plantoelichting waaruit blijkt dat de totale bebouwing op deze locatie (exclusief de twee woningen) 2.[locatie 2] m2 bedraagt. Hiervan wordt 1.369 m2 gesloopt. 726 m2 blijft behouden aan de Goorsestraat 243 en 84 m2 blijft behouden aan de Goorsestraat 245.
    
    Tussen partijen is ook niet in geschil dat op deze twee onderdelen wordt afgeweken van de voorwaarden die in het Rood-voor-Rood-beleid zijn opgenomen. Het Rood-voor-Rood-beleid biedt mogelijkheden voor maatwerk. Ter zitting is gebleken dat deze twee afwijkingen van de voorwaarden van dat beleid niet door de raad als 'maatwerk' in de zin van het Rood-voor-Rood beleid worden beschouwd. Deze twee afwijkingen van het rood-voor-roodbeleid zijn door de raad, voor het eerst ter zitting, inhoudelijk gemotiveerd aan de hand van de voorwaarden uit het 'VAB-beleid' (Vrijkomende Agrarische Bebouwing) uit 2011. Het VAB-beleid is neergelegd in het document "Rood voor Rood en VAB beleid" uit 2011.
    
    Uit het bestreden besluit blijkt echter niet dat het VAB-beleid bij vaststelling van het bestemmingsplan is betrokken, laat staan dat is gemotiveerd dat, en waarom, aan de voorwaarden van dit beleid wordt voldaan. Ook is onduidelijk of dit beleid nog steeds geldt, aangezien het Rood-voor-Rood-beleid in 2015 is vastgesteld ter vervanging van het beleidsdocument uit 2011.
    
    9.4.    Gelet op wat hiervoor is overwogen is het bestreden besluit naar het oordeel van de Afdeling onzorgvuldig genomen en niet deugdelijk gemotiveerd. De door de raad op de zitting gegeven toelichting dat het plan niet alleen is gebaseerd op het Rood-voor-Rood beleid van 2015, maar ook op het VAB-beleid dat ruimte zou bieden voor behoud van een deel van de bebouwing en behoud van het aannemersbedrijf op de slooplocatie, kan dat gebrek niet helen. Deze toelichting is zonder goede reden pas op de zitting gegeven.
    
    Het betoog slaagt.
    
    9.5.    Het besluit van de raad tot vaststelling van het plan is genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. Het bestemmingsplan dient te worden vernietigd wegens strijd met deze artikelen.
    
    10.     De Afdeling komt niet meer toe aan een bespreking en beoordeling van de overige beroepsgronden.
    
    CONCLUSIE BEROEP
    
    11.     De beroepen van [appellant sub 2] en anderen en de stichting zijn gegrond.
    
    BESTUURLIJKE LUS
    
    12.     Gelet op de aard van het geconstateerde gebrek dient de raad opnieuw af te wegen in hoeverre het gemeentelijke beleid rechtvaardigt dat medewerking wordt verleend aan het plan. Daarbij kan niet onvermeld blijven dat de raad op de zitting heeft aangegeven dat hij zelf de wijze waarop hij heeft onderbouwd dat het plan geen significante effecten kan hebben op Natura 2000-gebied, onvoldoende acht. Dit kan er toe leiden dat de raad, met het oog op een eventueel te nemen vervolgbesluit, mogelijk opnieuw wenst te bezien in hoeverre het plan significante effecten kan hebben op Natura 2000-gebied. De Afdeling is er onvoldoende van overtuigd dat toepassing van de bestuurlijke lus in dit geval leidt tot snellere besluitvorming. Hierom ziet de Afdeling geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, hoewel [partij] daar wel om heeft verzocht.
    
    REDELIJKE TERMIJN
    
    13.     De klacht van [partij A en partij B] over de lange duur van de procedure moet aldus worden opgevat dat [partij A en partij B] betogen dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is geschonden en verzoekt om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
    
    14.     Geschillen moeten binnen een redelijke termijn worden afgedaan. Voor de berechting van een zaak die één rechterlijke instantie omvat, is in beginsel een termijn van twee jaar redelijk. Vanaf de ontvangst van het beroep van [appellant sub 2] en anderen op 6 december 2021 is meer dan twee jaar verstreken, zodat die termijn is overschreden. De overschrijding moet aan de Afdeling worden toegerekend. Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan [partij A en partij B] elk toe te kennen bedrag € 500,00 euro. De Afdeling ziet evenwel optreden als derde-belanghebbenden, aanleiding dit bedrag te matigen in die zin dat het bedrag dat aan hen tezamen wordt toegekend, overeenkomt met het bedrag dat zou moeten worden toegekend als slechts één van hen partij zou zijn in deze procedure. Dit betekent dat [partij A en partij B] beiden een bedrag van € 250,00 euro krijgen toegekend. Deze matiging acht de Afdeling redelijk vanwege de matigende invloed die het gezamenlijk optreden als derde-belanghebbende in het voorliggende geval heeft gehad op de mate van stress, ongemak en onzekerheid die [partij A en partij B] hebben ondervonden vanwege de te lang durende procedure. Door gezamenlijk op te treden hebben zij de voor- en nadelen van het voeren van deze procedure kunnen delen. De Afdeling wijst in dit verband op EHRM, Arvanitaki-Roboti en 90 anderen tegen Griekenland, arrest van 15 februari 2008, ECLI:CE:ECHR:2008:0215JUD002727803. Daaruit volgt dat naar het oordeel van het Hof het feit dat een aantal klagers samen een procedure voert een dermate matigende invloed kan hebben op de mate van stress, ongemak en onzekerheid die wordt ondervonden door een te lang durende procedure, dat dit een reden kan vormen om de wegens schending van de redelijke termijn toe te kennen schadevergoeding te matigen.
    
    15.     De Afdeling zal de Staat (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) veroordelen tot betaling van een schadevergoeding van € 250,00 aan [partij A en partij B] als vergoeding van de door hen geleden immateriële schade.
    
    PROCESKOSTEN
    
    16.     De raad moet de proceskosten van [appellant sub 2] en anderen vergoeden. De raad hoeft geen proceskosten van de stichting te vergoeden. De Staat der Nederlanden moet de proceskosten van [partij A en partij B] vergoeden. Daarbij zal de Afdeling een wegingsfactor van 0,5 (licht) hanteren. 
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.        verklaart de beroepen gegrond;
    
    II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Haaksbergen van 29 september 2021 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Haaksbergen, partiële herziening Kalkovenweg ongenummerd en Goorsestraat 243-245";
    
    III.      veroordeelt de raad van de gemeente Haaksbergen tot vergoeding van bij [appellant sub 2] en [appellant sub 2A] en anderen in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.784,99, waarvan € 1.750,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    
    IV.      gelast dat de raad van de gemeente Haaksbergen het door appellanten voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht vergoedt tot een bedrag van:
    
    - € 360,00 aan Stichting Natuur en Milieu Haaksbergen, en
    
    - € 181,00 aan [appellant sub 2] en [appellant sub 2A] en anderen, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    
    V.       veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties) tot betaling van een schadevergoeding van:
    
    - € 250,00 aan [partij A];
    
    - € 250,00 aan [partij B];
    
    VI.      veroordeelt de Staat der Nederlanden  (de minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij [partij A] en[partij B] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 437,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, voorzitter, mr. J.C.A. de Poorter en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Priem, griffier.
    
    w.g. Knol
    voorzitter
    
    w.g. Priem
    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 januari 2024
    
    646