ECLI:NL:RVS:2025:112, Raad van State, 15-01-2025, 202301797/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-01-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 november 2019 heeft het Groen Ontwikkelingsfonds Brabant B.V. de subsidieaanvraag van [appellant] voor het project "Ecologische Verbindingszone Setersheike, gemeente Haaren" afgewezen. [appellant] heeft op 26 december 2018 subsidie aangevraagd voor natuurontwikkeling op de percelen, kadastraal bekend gemeente Haaren C 1765, 1766, 1533 en 1655, gelegen aan de Ruiting te Haaren (gemeente Oisterwijk), ter realisatie van een ecologische verbindingszone met de naam "Stersheike" tussen de Essche Stroom en het Helvoirtsbroek. Deze aanvraag is op 28 januari 2019 ontvangen door het Groen Ontwikkelfonds Brabant B.V. De percelen zijn in eigendom van [appellant]. Het college heeft het Landelijk Bureau Bibob verzocht om een advies, als bedoeld in artikel 9 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur. Het LBB heeft op 5 juli 2021 advies uitgebracht. Het college is op grond van het advies van oordeel dat ernstig gevaar bestaat dat de subsidie mede wordt gebruikt om strafbare feiten te plegen.

202301797/1/A3.
    Datum uitspraak: 15 januari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Helvoirt, gemeente Vught,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 6 februari 2023 in zaak nr. 22/1199 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 november 2019 heeft het Groen Ontwikkelingsfonds Brabant B.V. de subsidieaanvraag van [appellant] voor het project "Ecologische Verbindingszone Setersheike, gemeente Haaren" (hierna: het project) afgewezen.
    Bij besluit van 19 april 2022 heeft het college op het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar beslist en de subsidieaanvraag afgewezen.
    Bij uitspraak van 6 februari 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 25 september 2024, waar het college, vertegenwoordigd door mr. H.J.A. van Ham en mr. D. van ‘t Westeinde, is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft op 26 december 2018 subsidie aangevraagd voor natuurontwikkeling op de percelen, kadastraal bekend gemeente Haaren C 1765, 1766, 1533 en 1655, gelegen aan de Ruiting te Haaren (gemeente Oisterwijk), ter realisatie van een ecologische verbindingszone met de naam "Stersheike" tussen de Essche Stroom en het Helvoirtsbroek. Deze aanvraag is op 28 januari 2019 ontvangen door het Groen Ontwikkelfonds Brabant B.V. De percelen zijn in eigendom van [appellant]. Het college heeft het Landelijk Bureau Bibob (hierna: LBB) verzocht om een advies, als bedoeld in artikel 9 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet bibob). Het LBB heeft op 5 juli 2021 advies uitgebracht. Naar aanleiding van een aantal vragen van het college heeft het LBB op 21 oktober 2021 een aanvullend advies uitgebracht. Het college is op grond van het aanvullend advies van oordeel dat ernstig gevaar bestaat dat de subsidie mede wordt gebruikt om strafbare feiten te plegen. Hij heeft daarom de aanvraag om subsidie op grond van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet bibob afgewezen.
    Uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de aan de bibob-adviezen ontleende en in het besluit van 19 april 2022 genoemde elementen, in onderlinge samenhang bezien, redengevend hebben kunnen vinden voor het standpunt dat een zakelijk samenwerkingsverband tussen [appellant] en zijn zwager [zwager] bestaat in de zin van artikel 3, vierde lid, onder c, van de Wet bibob en dat sprake is van een ernstige mate van gevaar, als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet bibob. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de weigering van de subsidie niet onevenredig is.
    Zakelijk samenwerkingsverband en ernstig gevaar
    3.       Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet bibob kan het bestuursorgaan weigeren een aangevraagde beschikking te geven indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen.
    Ingevolge artikel 3, derde lid, wordt de mate van dat gevaar vastgesteld op basis van:
    a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven,
    b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
    c. de aard van de relatie en
    d. het aantal van de gepleegde strafbare feiten.
    Ingevolge artikel 3, vierde lid, aanhef en onder c, staat de betrokkene in relatie tot strafbare feiten onder meer indien een ander deze strafbare feiten heeft gepleegd en deze persoon in een zakelijk samenwerkingsverband tot hem staat of heeft gestaan.
    3.1.    [appellant] betoogt dat het college zijn standpunt dat sprake is van ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet bibob niet had mogen baseren op de adviezen van het LBB van 5 juli 2021 en 21 oktober 2021. De conclusies van deze adviezen zijn tegenstrijdig. In het advies van 5 juli 2021 is geconcludeerd dat sprake is van een ‘mindere mate van gevaar’. Vervolgens is op basis van aanvullende informatie in het aanvullend advies geconcludeerd dat sprake is van ‘ernstig gevaar’. Die aanvullende informatie bestaat alleen uit overeenkomsten tussen de provincie en [zwager]. Dat [zwager] nog een verplichting heeft tegenover de provincie, heeft geen enkele invloed op de relatie tussen [appellant] en [zwager]. Niet valt in te zien dat de aanvullende informatie aanleiding kan geven tot deze gewijzigde conclusie, aldus [appellant].
    Verder stelt [appellant] dat hoe dan ook een zakelijk samenwerkingsverband met [zwager] ontbreekt en daarom geen sprake kan zijn van ‘ernstig gevaar’. Weliswaar bestaat een familieband, maar dat is op zich onvoldoende om een zakelijk samenwerkingsverband aan te tonen. Evenmin kan de grondruil reden zijn om een zakelijk samenwerkingsverband aan te nemen. De grondruil houdt verband met het overdragen van het aspergebedrijf van [appellant] en met diens voornemen om te verhuizen. [zwager] heeft belang bij de ruil om de aanwezige boomteelt uit te breiden. Een zakelijk verband kan daaruit niet worden gedestilleerd. Er was ten tijde van de besluitvorming ook geen sprake meer van een financiële binding (het verstrekken van een lening). Verder kan aan het feit dat [zwager] in 2015 nagenoeg eenzelfde subsidieaanvraag heeft ingediend niet de betekenis worden toegekend die het college daaraan toekent, namelijk dat sprake is van een ‘schijnconstructie’. Voor zover het zou gaan om een samenwerkingsverband uit het verleden, is deze thans verbroken en een verbroken samenwerkingsverband kan nooit leiden tot "ernstig gevaar", aldus [appellant].
    Ten slotte stelt [appellant] dat er geen verband bestaat tussen de subsidie en de in het verleden gepleegde strafbare feiten, zodat ook om die reden geen sprake kan zijn van een ernstig gevaar.
    3.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 13 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4645) mag een bestuursorgaan, gelet op de expertise van het LBB, in beginsel van het advies van het LBB uitgaan. Dit neemt niet weg dat een bestuursorgaan zich ervan moet vergewissen dat het advies en het daartoe ingestelde onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze tot stand gekomen zijn en dat de feiten de conclusies kunnen dragen.
    De in de adviezen van de LBB omschreven feiten en omstandigheden, waarop het LBB zijn conclusies heeft gebaseerd, zijn door [appellant] niet bestreden, zodat in dit geval van die feiten en omstandigheden kan worden uitgegaan.
    3.3.    In het advies van het LBB van 5 juli 2021 staat dat er een redelijk ernstig vermoeden is dat een zakelijk samenwerkingsverband bestaat tussen [appellant] en [zwager]. Volgens dat advies kan het LLB op basis van de beschikbare informatie onvoldoende concreet maken dat daadwerkelijk sprake is van een zakelijk samenwerkingsverband dan wel een schijnconstructie. De door [zwager] en zijn concern gepleegde strafbare feiten wegen daardoor in mindere mate mee bij de beoordeling van de mate van gevaar. Het LLB concludeert dat er een mindere mate van gevaar bestaat dat de aangevraagde subsidie mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen.
    3.4.    Het college heeft vervolgens het LLB gevraagd om een aanvullend advies over het zakelijke samenwerkingsverband, waarbij een aantal overeenkomsten tussen [zwager] en de provincie onder de aandacht is gebracht. Volgens het aanvullend advies gaat het om niet eerder ontvangen overeenkomsten tussen de provincie en [zwager]. Uit die overeenkomsten volgt dat [zwager] een ecologische verbindingszone moet aanleggen op dezelfde percelen als waar de subsidieaanvraag op ziet. Daardoor is duidelijk geworden dat [zwager] een concreet belang heeft bij het verstrekken van de subsidie. Het LLB heeft naar aanleiding hiervan een herbeoordeling verricht van het zakelijke samenwerkingsverband en de mate van gevaar. Het gaat hierbij om een volledige heroverweging op basis van alle in de adviezen vermelde feiten en omstandigheden. Op grond daarvan heeft het LBB in het aanvullend advies van 21 oktober 2021 geconcludeerd dat een zakelijk samenwerkingsverband bestaat tussen [appellant] en [zwager] in plaats van dat daartoe een redelijk ernstig vermoeden bestaat.
    3.5.    De Afdeling is van oordeel dat het college zich op deze conclusie van het LBB mocht baseren en overweegt daartoe het volgende.
    Volgens vaste rechtspraak (zie onder meer de uitspraak van 20 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4759) moet voor het aannemen van een zakelijk samenwerkingsverband een zakelijke relatie bestaan die is gericht op samenwerking en een zeker duurzaam en structureel karakter heeft.
    [appellant] heeft de subsidie aangevraagd enkele maanden nadat het college bij besluit van 27 augustus 2018 de subsidieaanvraag van [zwager] (toenmalig eigenaar van de percelen) voor het realiseren van een ecologische verbindingszone op dezelfde percelen had afgewezen. Dat besluit was gebaseerd op een bibob-advies van 5 juli 2018, waarin is geconcludeerd dat sprake is van ernstig gevaar dat de subsidie mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. Het LBB constateert dat de subsidieaanvraag van [appellant] overeenkomsten vertoont met de aanvraag van [zwager]. In beide aanvragen bedragen de projectkosten € 397.875,00 en de gevraagde subsidie € 188.906,25. Verder zijn de ingediende projectplannen van 26 juli 2017 en 18 januari 2019 inhoudelijk nagenoeg identiek. [appellant] heeft de percelen waar de aanvraag op ziet op 24 december 2018, dus relatief kort na de afwijzing van de aanvraag van [zwager], verkregen door middel van een mondelinge ruilovereenkomst. Bij de ruil van de percelen heeft geen onderlinge financiële vergoeding plaatsgevonden. De waarde en de omvang van de percelen zijn ook niet van tevoren door een onafhankelijke deskundige vastgesteld. Er ligt geen formeel taxatierapport aan de ruilovereenkomst ten grondslag. De door [appellant] overgelegde verklaring van een makelaar is eerst na de ruil opgesteld. Om die reden kan daaraan kan geen overwegende betekenis worden toegekend. Verder rust op [zwager] de civielrechtelijke verplichting om de ecologische verbindingszone, waarop de subsidieaanvraag ziet, aan te leggen. Deze verplichting is niet overgedragen met de ruil. Gelet hierop heeft [zwager] een concreet belang bij de subsidieaanvraag van [appellant].
    Bovendien is van belang dat ook na de ruil van de percelen op 24 december 2018 [zwager] zich meermalen heeft gepresenteerd als degene die de zeggenschap heeft over deze percelen. Dit duidt op een zekere verwevenheid met en betrokkenheid van [zwager] bij het verkrijgen van subsidie. Verder heeft [zwager] in de periode 2015 tot en met 2019 geldleningen verstrekt aan [appellant] dan wel aan zijn bedrijf. Ook al zou ten tijde van de besluitvorming geen financiële binding meer bestaan, deze geldleningen duiden op een betrokkenheid van [zwager] bij het bedrijf van [appellant] en kunnen bijdragen aan het aannemen van een zakelijk samenwerkingsverband. Ten slotte kan van belang worden geacht dat een familierelatie bestaat tussen [appellant] en [zwager].
    Gelet op deze feiten en omstandigheden is het aannemelijk dat sprake is van een schijnconstructie, waarbij is beoogd om via een aanvraag van [appellant] alsnog subsidie te verkrijgen nadat een eerdere subsidie-aanvraag van [zwager] voor hetzelfde project is afgewezen. Een dergelijke schijnconstructie valt ook onder het begrip "zakelijk samenwerkingsverband", als bedoeld in artikel 3, vierde lid, onder c, van de Wet bibob.
    De Afdeling is daarom van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat sprake is van een zakelijk samenwerkingsverband tussen [appellant] en [zwager], als bedoeld in artikel 3, vierde lid, onder c, van de Wet bibob.
    3.6.    Omdat een relatie met strafbare feiten is vastgesteld, moet, gelet op artikel 3, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet bibob, worden beoordeeld of die strafbare feiten samenhangen met activiteiten waarvoor de subsidie is gevraagd. In het bibob-advies van 5 juli 2021 wordt een groot aantal overtredingen en onherroepelijke veroordelingen van [zwager] dan wel zijn vennootschappen in de periode 2009-2019 opgesomd. Het gaat daarbij met name om handelen in strijd met milieuwetgeving (onder meer Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Wet milieubeheer, Waterwet, Wet bodembescherming en de Meststoffenwet). Ook staat in het bibob-advies van 5 juli 2021 dat [zwager] is veroordeeld wegens valsheid in geschrifte vanwege het foutief invullen van een bibob-vragenformulier in de eerdere subsidieprocedure voor hetzelfde project. Het college heeft zich, in navolging van het LBB, terecht op het standpunt gesteld dat deze strafbare feiten samenhangen met de aangevraagde subsidie. De milieugerelateerde overtredingen kunnen zich voordoen bij de uitvoering van de gesubsidieerde activiteiten dan wel op het ontwikkelde natuurgebied op de percelen waarvoor de subsidie is verleend.
    3.7.    De Afdeling is daarom van oordeel dat het college op basis van de bibob-adviezen heeft mogen vaststellen dat ernstig gevaar bestaat dat de subsidie mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen, als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet bibob. De Afdeling volgt hiermee het oordeel van de rechtbank.
    3.8.    Het betoog slaagt niet.
    Evenredigheid
    4.       [appellant] betoogt dat het besluit tot weigering van de subsidie onevenredig is. Hij wijst op het algemeen maatschappelijke belang van natuurontwikkeling. Volgens [appellant] is er ook geen risico dat met gemeenschapsgeld strafbare feiten worden gepleegd.
    4.1.    Artikel 3, vijfde lid, van de Wet bibob luidt:
    "De weigering dan wel intrekking, bedoeld in het eerste lid, vindt slechts plaats indien deze evenredig is met:
    a. de mate van het gevaar en
    b. voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, betreft, de ernst van de strafbare feiten."
    4.2.    Het college heeft aan het algemeen maatschappelijk belang bij het voorkomen van (het faciliteren van) strafbare feiten doorslaggevend gewicht mogen toekennen ten opzichte van de niet nader geconcretiseerde, persoonlijke belangen van [appellant]. Het door [appellant] gestelde belang van natuurontwikkeling is een algemeen belang dat niet aan [appellant] persoonlijk is gerelateerd. Bovendien is de realisering van het project niet afhankelijk van de door [appellant] aangevraagde subsidie. Verder wordt [appellant] door de weigering van de subsidie niets ontnomen.
    4.3.    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    w.g. Wissels
    voorzitter
    w.g. Van der Maesen de Sombreff
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2025
    190-1101