ECLI:NL:RBMNE:2024:6874, Rechtbank Midden-Nederland, 17-12-2024, UTR 23/4236
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wob/Woo-verzoek over door Stichting zelf ingediend handhavingsverzoek. Zoekslag.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 23/4236
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 26 november 2024 in de zaak tussen
  
    
      Stichting Diervriendelijk Nederland/Een Dier een Vriend, uit Den Haag, eiseres
    (gemachtigde: mr. H. van Drunen),
    
    
      en
    
    
    
      
        de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (voorheen: de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit), de minister 
      (gemachtigde: mr. S. van der Waal).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de gedeeltelijke afwijzing van haar verzoek op grond van de Wet openbaarheid bestuur (Wob) van 27 mei 2020. Het Wob-verzoek van eiseres is ingediend bij en behandeld door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) namens de minister.
    
    
    
      De minister heeft deze aanvraag met het besluit van 15 februari 2022 (met kenmerk 20-0393) gedeeltelijk afgewezen. Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt. Met het bestreden besluit van 20 juli 2023 heeft de minister het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard en de eerste beslissing voor het overige in stand gelaten.
    
    
    
      De minister heeft voor de verzoeken om zienswijzen en de ingediende zienswijzen door derde-belanghebbenden een beroep gedaan op artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De geheimhoudingskamer van de rechtbank heeft op 14 oktober 2024 geoordeeld dat de gevraagde beperkte kennisneming gedeeltelijk gerechtvaardigd is. De minister heeft daarna deze stukken in overeenstemming met de beslissing van de geheimhoudingskamer nogmaals overgelegd.
    
    
    
      De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep van eiseres op 15 oktober 2024 op zitting behandeld, tegelijkertijd met het beroep met zaaknummer UTR 24/3938. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister. 
    
    
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Eiseres heeft op 27 mei 2020 een verzoek om openbaarmaking op grond van de Wob gedaan. Zij heeft verzocht om openbaarmaking van alle documenten die gaan over of betrekking hebben op alle aspecten van het dossier dat is gevormd naar aanleiding van haar verzoeken tot handhaving van 19 oktober 2017 met betrekking tot kaasboer [website] .nl en een aantal margarinemerken met dierlijke ingrediënten, die zich presenteren als plantaardig.Omvang van het geding 
      
      
        Op de zitting heeft de rechtbank vastgesteld dat alle door de minister overgelegde documenten volledig openbaar zijn gemaakt met uitzondering van persoonsgegevens van ambtenaren, maar daar ziet het beroep niet op. In het verweerschrift heeft de minister opgemerkt dat ook de naam van de persoon en de organisatie die de handhavingsverzoeken hebben ingediend, te weten dhr. [A] namens de Stichting Een Dier Een Vriend, alsnog openbaar worden gemaakt, omdat eiseres daar zelf om verzoekt en [A] haar voorzitter was. Dit neemt niet weg dat de eerdere weigering tot openbaarmaking van deze naam terecht was volgens de minister. Hierover zal de rechtbank een oordeel geven.
      
      
        Tussen partijen is verder nog in geschil of de zoekslag die de minister heeft gedaan volledig is geweest. Eiseres stelt zich op het standpunt dat niet alle documenten boven water zijn gekomen. Verder wil eiseres een oordeel van de rechtbank over de (passages in) documenten die zijn weggelakt omdat ze volgens de minister buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen. Openbaarmaking van de naam van de indiener van de handhavingsverzoeken 
      
      
        Met de weigeringsgrond van artikel 5.1, tweede lid, sub d, van de Wet open overheid (Woo) heeft de minister de namen van de indieners van de handhavingsverzoeken geweigerd openbaar te maken. De minister legt daaraan ten grondslag dat informatie die herleidbaar is naar de burger of organisatie die een handhavingsverzoek heeft gedaan niet openbaar wordt gemaakt in het belang van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen. Handhavers op het terrein van voedselveiligheid maken gebruik van handhavingsverzoeken en meldingen van burgers en organisaties. Bij openbaarmaking van deze namen kan verwacht worden dat burgers in mindere mate bereid zijn handhavingsverzoeken in te dienen. Hierdoor zou het systeem van handhavingsverzoeken minder doeltreffend zijn voor de inspectie, controle en toezicht. Een mogelijk gevolg hiervan is dat het belang van inspectie, controle en toezicht in het gedrang zou kunnen komen.
      
      
        De rechtbank overweegt hierover dat een beroep op deze weigeringsgrond is gerechtvaardigd wanneer als gevolg van de openbaarmaking een bestuursorgaan zijn toezichthoudende taak niet meer naar behoren zal kunnen uitoefenen. De minister heeft gemotiveerd uiteengezet dat de NVWA voor zijn toezichthoudende en handhavende taak deels afhankelijk is van de informatie die zij van burgers en organisaties ontvangt en dat burgers en organisaties in de toekomst mogelijk terughoudendheid zullen betrachten bij het verstrekken van informatie indien hun namen openbaar wordt gemaakt. De rechtbank is het daarmee eens. De minister is voor effectieve handhaving deels afhankelijk van meldingen. Hij mag de aanname dat de bereidheid afneemt als de melders openbaar zouden worden doen en hoeft de juistheid daarvan niet te onderzoeken. Dat eiseres en haar bestuursleden in dit specifieke geval geen bezwaar hebben tegen openbaarmaking doet niets af aan de juistheid van deze aanname in zijn algemeenheid.  De zoekslag
      
      
        Eiseres voert aan dat er veel informatie ontbreekt en dat de minister niet inzichtelijk heeft gemaakt welke zoekslag hij heeft gedaan.
      
      
        Het is vaste jurisprudentie dat wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat er niet meer documenten onder hem berusten dan de documenten die zijn gevonden en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt is om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust.
      
    
    8. De vraag of het geloofwaardig is dat er niet meer documenten aanwezig zijn bij het bestuursorgaan hangt samen met de vraag of zorgvuldig is gezocht door het bestuursorgaan. Daarbij acht de rechtbank ook van belang wat de zoekslag heeft opgeleverd en of de gevonden documenten aanwijzingen bevatten dat de zoekslag onzorgvuldig is geweest. 
    9. In dit geval kan de minister niet meer reconstrueren hoe de zoekslag er precies heeft uitgezien en met welke zoektermen is gezocht. De minister heeft toegelicht dat het ten tijde van de ontvangst van het Wob-verzoek van eiseres zo was dat een medewerker die was belast met de afhandeling van Wob/Woo-verzoeken een digitale map aanmaakte en uitvraag deed bij allen die mogelijk over documenten beschikten. De gevonden documenten werden vervolgens in die digitale map geplaatst en door deze medewerker beoordeeld. In dit geval is de medewerker die destijds de uitvraag heeft gedaan niet langer werkzaam voor de minister, zodat niet meer nagevraagd kan worden met welke zoektermen de uitvraag is gedaan en bij wie precies. Ook de e-mailbox van deze medewerker is niet meer beschikbaar. Dit betekent dat niet meer goed is te controleren of de zoekslag dekkend is geweest. Maar als de rechtbank kijkt naar de documenten die de zoekslag heeft opgeleverd, is zij van oordeel dat de zoekslag niet te beperkt kan zijn geweest of heeft plaatsgevonden met te beperkte zoektermen. Zo bevinden zich onder de documenten e-mailberichten van ambtenaren van de NVWA met ambtenaren van verschillende ministeries en de Ombudsman en zelfs documenten die buiten de reikwijdte van het verzoek vallen. Dit is een aanwijzing dat de zoekslag breed is uitgezet, dat ook niet te beperkt is geselecteerd op mogelijk relevante documenten en dat alle resultaten ervan zijn geïnventariseerd. Daarbij komt dat het verzoek alleen over handhavingsverzoeken van eiseres zelf gaat en het in zoverre een verzoek van beperkte omvang is. Onder die omstandigheden hoeft niet verwacht te worden dat een brede zoekslag op veel verschillende plekken noodzakelijk is om alle betrokken documenten te vinden. Een en ander maakt dat de ontkenning van de minister dat er niet meer documenten zijn, niet ongeloofwaardig voorkomt. De rechtbank ziet dan ook geen aanwijzingen dat de zoekslag onzorgvuldig is geweest en een nieuwe zoekslag zal naar alle waarschijnlijkheid niets meer opleveren. Eiseres heeft verder ook niet aannemelijk gemaakt dat er nog andere documenten onder de minister berusten, waarover zij nog niet beschikt.
    10. De rechtbank hecht er wel aan om op te merken dat zij het met eiseres eens is dat de minister beter in staat moet zijn om de gemaakte zoekslag inzichtelijk te maken. De minister moet kunnen laten zien door wie naar documenten is gezocht in welke archieven en/of systemen, op welke zoektermen dan wel combinaties van zoektermen is gezocht, bij welke afdelingen zoekvragen zijn uitgezet en hoe die zoekvragen luiden. Daarbij is van belang dat relevante informatie uit e-mailboxen van inmiddels vertrokken medewerkers beschikbaar blijft. Op de zitting heeft de minister verklaard dat het werkproces voor de afhandeling van Woo-verzoeken inmiddels is verbeterd met inachtneming van de jurisprudentie over de zoekslag. 
    
      De documenten en passages die buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen
      
    
    
      11. Eiseres voert tot slot aan dat er geen weigeringsgrond bestaat “buiten reikwijdte van het verzoek”. Alle stukken die vermeld staan op de inventarislijst vallen binnen de reikwijdte van het verzoek en moeten beoordeeld worden. Verder is niet geloofwaardig dat de passage die is weggelakt in document 34 buiten de reikwijdte van het verzoek zou vallen.
      11. De rechtbank heeft na kennisname van de geheime stukken vastgesteld dat de stelling van de minister dat de documenten 33.2, 33.3, 33.3, 34.7, 34.8 en 34.9 buiten de reikwijdte van het verzoek vallen, juist is. Deze documenten hebben betrekking op andere onderwerpen. Hetzelfde geldt voor de passage in document 34. Deze passage heeft betrekking op andere handhavingsverzoeken en valt dus inderdaad ook buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek. Dat de documenten wel op de inventarislijst staan vermeld, maakt niet dat ze onder de reikwijdte van het verzoek vallen, zoals eiseres stelt. Dit betekent slechts dat ze niet op de inventarislijst hadden hoeven staan. Deze beroepsgrond slaagt niet.Overschrijding redelijke termijn 
      11. Op de zitting heeft eiseres aangevoerd dat de redelijke termijn is overschreden en dat zij om die reden recht heeft op schadevergoeding. De rechtbank is dit met eiseres eens.
      11. De redelijke termijn vangt in beginsel aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar duren en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar. In totaal gaat het dus om twee jaar. Hier is het bezwaarschrift op 21 maart 2022 door de minister ontvangen. Dit betekent dat tot de datum van deze uitspraak de procedure (afgerond) twee jaar en acht maanden heeft geduurd. De termijn van twee jaar is dus met acht maanden overschreden, welke overschrijding naar boven wordt afgerond op een jaar. Bij overschrijding van de redelijke termijn dient voor de schadevergoeding als uitgangspunt een tarief te worden gehanteerd van € 500,- per half jaar waarmee die termijn is overschreden. Hierdoor bestaat aanspraak op een schadevergoeding van € 1.000,-. De overschrijding van de redelijke termijn wordt geheel aan het bestuursorgaan toegerekend, omdat de minister er een jaar en vier maanden over heeft gedaan om op het bezwaar te beslissen. De minister wordt daarom veroordeeld tot betaling van een bedrag van € 1.000,- aan eiseres. Conclusie en gevolgen 
      11. Het beroep is ongegrond. Hetgeen eiseres overigens heeft aangevoerd leidt niet tot een ander oordeel.
      11. Eiseres heeft recht op schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn van artikel 6 van het EVRM. Als zo’n verzoek om schadevergoeding wordt toegewezen, dan moet in principe ook een veroordeling in de daarvoor gemaakte proceskosten plaatsvinden. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 218,75,- (1 punt voor het verschijnen ter zitting met het mondelinge verzoek, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 0,25). De minister moet deze kosten betalen.
      11. Voor vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: - verklaart het beroep ongegrond;- veroordeelt de minister om aan eiseres een schadevergoeding van € 1.000,- wegens overschrijding van de redelijke termijn te betalen;- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 218,75.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J.M. Mol, voorzitter, en mr. P.J. Blok en mr. M.L. van Emmerik, leden, in aanwezigheid van mr. M.L. Bressers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 26 november 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              
                De voorzitter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.
              
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
    
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 14 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2437 en 26 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:240.