ECLI:NL:GHDHA:2024:2610, Gerechtshof Den Haag, 05-11-2024, 200.327.232/01
Gerechtshof Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2024-11-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht; Verbintenissenrecht

Samenvatting: Schadevergoeding als gevolg van onrechtmatige handhaving; vergoedbaarheid van schade aan onrechtmatig belang; causaal verband.

GERECHTSHOF DEN HAAG 
    Civiel recht
    
    
      Zaaknummer hof	: 200.327.232/01
      Zaaknummer rechtbank	: C/09/595443/HA ZA 20-635
    
    
    
    
      
        Arrest van 5 november 2024
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
  
  
    
      1Awic B.V.,
    	gevestigd in Venhorst, gemeente Boekel,
    
  
  
    
      2
      [appellant 2] Venhorst B.V.,
    	gevestigd in Venhorst, gemeente Boekel,
    
    
      appellanten,
      advocaat: mr. T. Broer in Breda,
    
    
    
      tegen
    
    
    
      
        de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur),
      zetelend in Den Haag,
      verweerder in hoger beroep,
      advocaat: mr. S.O. Visch in Den Haag.
    
    
    
    
      Het hof zal partijen hierna noemen Awic, [appellant 2] (tezamen ook: Awic c.s.) en de Staat (en het Ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur als: het ‘ministerie’). 
    
  
  
    
      1De zaak in het kort 
    
      1.1
      Awic en [appellant 2] hielden in 2012 en 2013 legkippen in legbatterijen. Na 1 juli 2012 was het op grond van een wettelijke regeling voor hen niet langer toegestaan legkippen in legbatterijen te houden. Aangezien Awic en [appellant 2] hier toch mee door gingen heeft de NVWA aan hen een last onder bestuursdwang opgelegd. Awic en [appellant 2] hebben toen hun stallen ontruimd. Het CBb oordeelde vervolgens echter dat de NVWA met de lasten onder bestuursdwang het gelijkheidsbeginsel had geschonden. Awic en [appellant 2] claimen nu schadevergoeding omdat de NVWA onrechtmatig jegens hen zou hebben gehandeld. Zij zijn van mening dat zij nog jarenlang hadden kunnen doorgaan met het houden van legkippen in legbatterijen als de NVWA dat met de lasten onder bestuursdwang niet had verhinderd.
    
    
      1.2
      Het hof wijst de vorderingen van Awic en [appellant 2] af. Zij kunnen geen schadevergoeding vorderen voor het feit dat zij na 1 juli 2012 niet door hebben kunnen gaan met het overtreden van de wet.
    
    
      2.1
      
        De procedure
      
    
    
      2.2
      Het verloop van de procedure blijkt uit de volgende stukken:
      
      - de appeldagvaarding van 15 mei 2023, waarmee Awic c.s. in hoger beroep zijn gekomen van het vonnis van de rechtbank Den Haag van 15 februari 2023;
      - de memorie van grieven, met producties 24 tot en met 30;
      
        -	de memorie van antwoord van de Staat, met producties 10 en 11;
      
        -de pleitnotities van mr. Broer, aan de hand waarvan hij het woord heeft gevoerd tijdens de mondelinge behandeling op 14 oktober 2024, alsmede de producties 31 tot en met 34 die hij bij die gelegenheid in het geding heeft gebracht.
    
  
  
    
      3Feitelijke achtergrond
    
      3.1
      Awic en [appellant 2] exploiteerden in 2012 en 2013 allebei pluimveebedrijven. Zij hielden legkippen waarvan de eieren werden verkocht als consumptie-ei. Awic had een stal met een capaciteit van 56.000 legkippen, [appellant 2] twee stallen met een capaciteit van in totaal 63.350 legkippen.
      
    
    
      3.2
      Op 19 mei 2004 is het (toenmalige) Legkippenbesluit 2003 (hierna: het Legkippenbesluit) in werking getreden. Het Legkippenbesluit gaf uitvoering aan een richtlijn van de Europese Unie die, vanuit een oogpunt van dierenwelzijn, minimumnormen stelt voor het houden van legkippen. Op grond van het Legkippenbesluit was het met ingang van 1 januari 2012 verboden kippen te houden in ‘niet-aangepaste kooien’ oftewel legbatterijen. Er was een Knelgevallenregeling in het leven geroepen, op grond waarvan in specifieke gevallen het houden van legkippen in legbatterijen na 1 januari 2012 enige tijd kon worden gedoogd.
      
    
    
      3.3
      De Knelgevallenregeling is op Awic en [appellant 2] van toepassing verklaard, in die zin dat niet handhavend zou worden opgetreden tegen Awic en [appellant 2] tot 1 juli 2012. 
      
    
    
      3.4
      Inspecteurs van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben op diverse momenten in 2012 en 2013 de stallen van Awic en [appellant 2] bezocht en geconstateerd dat legkippen werden gehouden in kooien die niet voldeden aan de sinds 1 januari 2012 geldende eisen van het Legkippenbesluit. 
      
    
    
      3.5
      Naar aanleiding hiervan heeft de NVWA eerst aan Awic (bij besluit van 31 januari 2013) en vervolgens aan [appellant 2] (bij besluit van 15 maart 2013) een last onder bestuursdwang opgelegd, die er telkens toe strekte dat de overtreding van het Legkippenbesluit uiterlijk op 1 april 2013 diende te zijn beëindigd. Deze besluiten zijn bij beslissingen op bezwaar van de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat (hierna: de staatssecretaris) van 26 september 2013 gehandhaafd.
      
    
    
      3.6
      Awic en [appellant 2] hebben hun stallen in april 2013 ontruimd.
      
    
    
      3.7
      Awic en [appellant 2] hebben beroep ingesteld bij het CBb tegen de onder 3.5 genoemde beslissingen op bezwaar. Het CBb heeft bij uitspraken van 15 juli 2014 ([appellant 2]) en 29 augustus 2014 (Awic) de bestreden besluiten vernietigd en de staatssecretaris opgedragen nieuwe besluiten op bezwaar te nemen. Het CBb was van oordeel dat Awic en [appellant 2] terecht een beroep deden op schending van het gelijkheidsbeginsel, omdat tegen bepaalde andere bedrijven (de zogenaamde ‘testbedrijven’) niet handhavend werd opgetreden. Voor dit verschil in behandeling was geen toereikende motivering gegeven, aldus het CBb.
      
    
    
      3.8
      De staatssecretaris heeft bij besluiten van 18 augustus 2015 de bezwaren van Awic en [appellant 2] alsnog gegrond verklaard en de bestreden primaire besluiten herroepen. Volgens de staatssecretaris was met het opleggen van de lasten onder dwangsom in strijd gehandeld met het gelijkheidsbeginsel, omdat een ongerechtvaardigd onderscheid was gemaakt tussen de situatie op de bedrijven van Awic en [appellant 2] enerzijds en die van de testbedrijven anderzijds.
      
    
    
      3.9
      Awic en [appellant 2] zijn strafrechtelijk vervolgd voor het overtreden van het Legkippenbesluit en daarvoor ook (onherroepelijk) veroordeeld. Aan hen zijn geldboetes opgelegd en hen is wederrechtelijk verkregen voordeel ontnomen. Awic en [appellant 2] hebben ook in de strafzaken een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel (schending daarvan zou naar hun mening tot niet-ontvankelijkheid van het openbaar ministerie hebben moeten leiden), maar dat beroep is door de strafrechter verworpen, hetgeen door de Hoge Raad is bevestigd.
      
    
  
  
    
      4Procedure bij de rechtbank
    
    
      4.1
      Awic c.s. zijn van mening dat de Staat onrechtmatig jegens hen heeft gehandeld door het opleggen van de lasten onder bestuursdwang. De Staat moet volgens hen de schade vergoeden die zij door dat onrechtmatig handelen hebben geleden. Zij vorderden bij de rechtbank een daarop gerichte verklaring voor recht, schadevergoeding van € 407.295,92 (Awic) en € 257.428,88 ([appellant 2]) voor de periode tot 1 februari 2016 en schadevergoeding op te maken bij staat voor de periode na 1 februari 2016, een en ander te vermeerderen met wettelijke rente, buitengerechtelijke kosten en de proceskosten.
      
    
    
      4.2
      De rechtbank heeft de vorderingen van Awic c.s. afgewezen. De rechtbank is van oordeel dat in deze zaak niet duidelijk is geworden dat de schade van Awic c.s. niet zou zijn opgetreden als de Staat aan hen geen last onder bestuursdwang had opgelegd. Er was sprake van overtreding van het Legkippenbesluit en ook als niet bestuursrechtelijk handhavend jegens Awic c.s. zou zijn opgetreden hadden zij strafrechtelijk mogen worden vervolgd. In die strafzaken konden Awic c.s. niet met succes een beroep doen op het gelijkheidsbeginsel. Het wegdenken van de onrechtmatige (bestuursrechtelijke) besluiten leidt dus niet tot een scenario waarin Awic c.s. op legale wijze hun bedrijfsvoering hadden mogen voortzetten en de gestelde schade niet zou zijn geleden. Dat zou alleen anders zijn indien Awic c.s. zich destijds met succes hadden kunnen beroepen op de uitzondering die werd gemaakt voor testbedrijven, maar zij hebben destijds niet aan de Staat kenbaar gemaakt dat zij ook voor die uitzondering in aanmerking wilden komen, hoewel Awic c.s. ruim voordat bij hen een overtreding werd geconstateerd wisten van het bestaan van een uitzondering voor testbedrijven.
      
    
  
  
    
      5Beoordeling in hoger beroep 
    
    
      5.1
      Awic c.s. handhaven in hoger beroep hun vorderingen uit de eerste aanleg, en vorderen daarnaast dat de Staat wordt veroordeeld om al hetgeen Awic c.s. ter uitvoering van het bestreden vonnis aan de Staat hebben voldaan aan hen terug te betalen, vermeerderd met de wettelijke rente.
      
    
    
      5.2
      Awic c.s. hebben tegen het bestreden vonnis elf grieven aangevoerd. Het hof zal de grieven gezamenlijk behandelen. 
      
    
    
      5.3
      Tussen partijen is (terecht) niet in geschil dat de Staat onrechtmatig jegens Awic c.s. heeft gehandeld door het nemen van de primaire besluiten, dat wil zeggen de besluiten van 30 januari 2013 en 15 maart 2013 waarbij aan Awic respectievelijk [appellant 2] een last onder bestuursdwang is opgelegd. Evenmin is in geschil dat deze onrechtmatige daad aan de Staat moet worden toegerekend.
      
    
    
      5.4
      Partijen verschillen wel van mening over de vraag of de door Awic c.s. gestelde schade het gevolg is van deze onrechtmatige daden. De Staat betwist dat. Daarnaast voert de Staat aan dat Awic c.s. hoogstens schade hebben geleden in een niet rechtmatig belang en dat die schade om die reden niet voor vergoeding in aanmerking komt. Het hof zal deze twee geschilpunten achtereenvolgens bespreken.
      
      
        
          Causaal verband
        
      
      
    
    
      5.5
      Bij het beantwoorden van de vraag of causaal verband bestaat tussen het onrechtmatige besluit en de schade, gaat het er – wat betreft het condicio sine qua non-verband – om hoe het bestuursorgaan zou hebben beslist of gehandeld indien het niet het onrechtmatige besluit had genomen; bij die vraag moet worden uitgegaan van het tijdstip waarop het onrechtmatige besluit is genomen (de ‘peildatum’). Tussen partijen bestaat er geen geschil over dat de staatssecretaris op de relevante peildata (30 januari 2013 en 15 maart 2013) zou hebben afgezien van het nemen van enig handhavingsbesluit jegens Awic c.s. Dit betekent dat moet worden nagegaan of Awic c.s. ook schade zouden hebben geleden in het hypothetische geval dat de staatssecretaris van het nemen van de onrechtmatige handhavingsbesluiten zou hebben afgezien. 
      
    
    
      5.6
      Het hof is van oordeel dat Awic c.s. in dat hypothetische geval dezelfde schade zouden hebben geleden die zij nu stellen te hebben geleden. Awic en [appellant 2] waren immers vanaf (in ieder geval) 1 juli 2012 verplicht te voldoen aan de eisen van het Legkippenbesluit, want dat was de datum waarop de op hen toepasselijke Knelgevallenregeling afliep. Awic c.s. hadden dus sowieso ervoor moeten zorgen dat hun stallen uiterlijk op 1 juli 2012 aan de wettelijke eisen waren aangepast. Dat hadden zij ook gemoeten indien de Staat na 1 juli 2012 niet tot enige vorm van handhaving zou zijn overgegaan, want die wettelijke plicht rustte op hen ongeacht enige vorm van handhaving. 
      
    
    
      5.7
      Awic c.s. hebben bepleit dat (in de hypothetische situatie) niet alleen de handhavingsbesluiten moeten worden weggedacht, maar ook de daaraan voorafgaande onderzoeken van de inspecteurs van de NVWA. Dat zou volgens Awic c.s. betekenen dat in de hypothetische situatie geen strafvervolging zou hebben plaatsgevonden, omdat die is aangevangen doordat de inspecteurs van de NVWA, die tevens Bijzondere Opsporingsambtenaren zijn, hun rapportages in de vorm van processen-verbaal aan het openbaar ministerie hebben doorgegeven. Hadden de inspecteurs dit laatste niet gedaan, dan was geen strafvervolging gevolgd, aldus Awic c.s. Ook als wel strafvervolging zou hebben plaatsgevonden zouden Awics c.s. eerst na het arrest van de Hoge Raad van 26 november 2019 gedwongen zijn geweest hun met de wet strijdige vorm van het houden van legkippen te staken en hadden zij dus ‘nog jarenlang door kunnen gaan met de exploitatie van hun ondernemingen’.
      
    
    
      5.8
      Deze argumenten gaan om meerdere redenen niet op. Er is geen enkele reden ook het traject van onderzoek door de NVWA voorafgaand aan de handhavingsbesluiten weg te denken. Awic c.s. stellen niet dat dit onderzoekstraject op zichzelf onrechtmatig was. Aan het wegdenken van dit voortraject staat verder in de weg dat de causaliteit van een onrechtmatig besluit moet worden bepaald per de peildatum, dat wil zeggen de datum waarop het onrechtmatige besluit is genomen (in dit geval 31 januari 2013 en 15 maart 2013). Daar komt bij dat het niet relevant is of Awic en [appellant 2] ook in de hypothetische situatie strafrechtelijk zouden zijn vervolgd. De verplichting om uiterlijk op 1 juli 2012 hun stallen te hebben aangepast rustte ook zonder strafrechtelijke vervolging of enige vorm van handhaving op Awic c.s. en daaraan hadden zij dus in ieder geval moeten voldoen.
      
    
    
      5.9
      Awic c.s. hebben nog een beroep gedaan op het feit dat testbedrijven als gevolg van een gedoogconstructie niet aan de eisen van het Legkippenbesluit hoefden te voldoen. Awic c.s. hadden voor die uitzondering ook in aanmerking willen komen, maar de Staat heeft hen niet de gelegenheid geboden daaraan mee te doen en daarover ook geen informatie willen geven, hoewel Awic c.s. daartoe wel pogingen in het werk hebben gesteld. Awic c.s. voeren onder meer aan dat zij in november 2012 contact hebben opgenomen met de toenmalige ketenmanager varkens- en pluimveehouderij bij het ministerie om te informeren naar de basis van deze vrijstelling, maar dat deze zijn lippen stijf op elkaar heeft gehouden.
      
    
    
      5.10
      Ook dit betoog faalt. Er is geen enkele reden om te veronderstellen dat Awic of [appellant 2] in de hypothetische situatie als testbedrijf zouden zijn aangemerkt en onder de daarvoor geldende gedoogregeling zouden zijn gevallen. De Staat heeft tijdens de mondelinge behandeling in hoger beroep gemotiveerd uiteengezet, dat de (in totaal 10) testbedrijven een andere vorm van bedrijfsvoering hebben dan reguliere houders van legkippen als Awic c.s. Volgens de Staat is de kernactiviteit van testbedrijven het verkrijgen van informatie omtrent de meest gunstige genetische varianten van legkippen en het verkopen van deze informatie. De op de testbedrijven gelegde eieren worden gezien als bijproduct. Deze eieren worden alleen verkocht om voedselverspilling tegen te gaan. Voor zover testbedrijven ook reguliere stallen hebben (volgens de Staat vier van de tien testbedrijven) moeten zij gewoon aan het Legkippenbesluit voldoen, aldus de Staat. Awic c.s. hebben dit alles niet (voldoende gemotiveerd) betwist. Het hof gaat er dan ook vanuit dat zelfs indien Awic c.s. indertijd een aanvraag hadden gedaan om als testbedrijf te vallen onder de voor testbedrijven geldende gedoogregeling, hetgeen Awic c.s. overigens niet hebben gedaan, dit verzoek niet zou zijn ingewilligd. Awic c.s. waren geen testbedrijven en het is ook niet aannemelijk dat zij hun bedrijven binnen afzienbare termijn zouden hebben kunnen omvormen tot testbedrijf. Overigens was de gedoogregeling voor testbedrijven, wat daar verder ook van zij, vanzelfsprekend niet bedoeld om reguliere houders van legkippen in de gelegenheid te stellen zich om te vormen tot testbedrijf alleen om zich langs die weg te kunnen onttrekken aan de eisen van het Legkippenbesluit, hetgeen kennelijk het enige motief voor Awic c.s. was.
      
    
    
      5.11
      Bij het voorgaande komt nog het volgende. De Staat heeft aangevoerd dat het causaal verband tussen de onrechtmatige beschikkingen en de door Awic c.s. gestelde schade ontbreekt. In dat verband heeft de Staat onder meer aangevoerd dat Awic c.s. zich na 1 juli 2012 aan de eisen van het Legkippenbesluit hadden moeten houden en dat gederfde winst die alleen kon worden gerealiseerd door het begaan van een wetsovertreding niet voor vergoeding in aanmerking komt. Het betoog van de Staat slaagt ook in zoverre. Ook indien ervan zou moeten worden uitgegaan dat Awic c.s. in de hypothetische situatie na 1 juli 2012 waren doorgegaan met het houden van legkippen in legbatterijen en dus de wet hadden overtreden, ontbreekt het causaal verband omdat die schade, gelet op de aard van die schade (namelijk schade aan een niet rechtmatig belang), niet aan de Staat als een gevolg van de onrechtmatige beschikkingen kan worden toegerekend.
      
    
    
      5.12
      De conclusie is dat tussen de onrechtmatige handhavingsbesluiten en de door Awic c.s. gestelde schade geen causaal verband bestaat.
      
      
        
          schade aan een niet rechtmatig belang
        
      
      
    
    
      5.13
      De Staat voert verder aan dat de mogelijk door Awic c.s. geleden schade niet voor vergoeding in aanmerking komt, omdat die schade is geleden in een niet rechtmatig belang. Dit verweer slaagt. Het standpunt van Awic c.s. komt er immers op neer dat zij, de handhavingsbesluiten van de NVWA weggedacht, nog jarenlang winst zouden hebben gemaakt door legkippen te houden op een wijze die (in ieder geval sinds 1 juli 2012) in strijd was met het Legkippenbesluit. Schade die geleden is doordat Awic c.s. niet hebben kunnen doorgaan met het overtreden van de wet komt niet voor vergoeding in aanmerking.
      
      
        
          slotsom
        
      
      
    
    
      5.14
      De conclusie is dat de vorderingen van Awic c.s. niet toewijsbaar zijn op grond van de twee zelfstandige, hierboven besproken gronden. De grieven kunnen dus niet leiden tot vernietiging van het rechtbankvonnis.
      
    
  
  
    
      6Conclusie
    
    
      6.1
      Nu de grieven falen, zal het vonnis van de rechtbank worden bekrachtigd. 
      
    
    
      6.2
      Awic c.s. zullen als de in het ongelijk gestelde partijen worden veroordeeld in de kosten van het geding in hoger beroep.
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        Het hof:
      
      
      - bekrachtigt het vonnis van de rechtbank Den Haag van 15 februari 2023;
      
      - veroordeelt Awic c.s. in de kosten van het geding in hoger beroep, aan de zijde van de Staat begroot op € 5.689,-- aan griffierecht en € 10.572,-- aan salaris van de advocaat, vermeerderd met de wettelijke rente over deze kosten als Awic c.s. deze niet binnen veertien dagen na heden hebben voldaan;
      
      - 	bepaalt dat als Awic c.s. niet binnen veertien dagen na aanschrijving aan de 	uitspraak hebben voldaan en dit arrest vervolgens wordt betekend, Awic c.s. de 	kosten van die betekening moeten betalen, plus extra nakosten van € 92,--, 	vermeerderd met de wettelijke rente over deze kosten als Awic c.s. deze niet 	binnen veertien dagen na betekening hebben voldaan;
      - verklaart dit arrest wat betreft de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
      
      
        Dit arrest is gewezen door mrs. S.A. Boele, J.J. van der Helm en J.N. de Blécourt, en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 5 november 2024, in aanwezigheid van de griffier.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
     Het Legkippenbesluit is inmiddels opgegaan in het Besluit houders van dieren (Stb. 2014, 210).
  
  
     Stb. 2004, 40.
  
  
     Richtlijn 1999/74/EG van 19 juli 1999.
  
  
     De staatssecretaris heeft immers overwogen dat bij het opleggen van de lasten onder bestuursdwang in strijd is gehandeld met het gelijkheidsbeginsel en deze besluiten daarom herroepen. Vgl. HR 21 juni 2013, ECLI:NL:HR:2013:BZ1705; NJ 2013, 422.
  
  
     Awic c.s. hebben op diverse plaatsen ook aangevoerd dat ‘de vernietigde besluiten’ onrechtmatig zijn. Het hof gaat er echter vanuit dat Awic c.s. aan hun vordering ten grondslag leggen dat de primaire besluiten onrechtmatig zijn (memorie van grieven nr. 21).
  
  
    HR 6 januari 2017, ECLI:NL:HR:2017:18; NJ 2017, 62 (UWV/J.); HR 15 maart 2019, ECLI:NL:HR:2019:354; NJ 2019/409 (Boskalis/Zuid-Holland); HR 25 september 2020, ECLI:NL:HR:2020:1510; NJ 2020, 359 (X/Sluis); HR 4 februari 2022, ECLI:NL:HR:2022:115; NJ 2022, 182; HR 30 september 2022, ECLI:NL:HR:2022:1334; NJ 2022, 315 (Nannoka/Gelderland).
    
  
  
     Pleitnota mr. Broer in appel nr. 9; memorie van grieven nr. 57.
  
  
     Art. 6:98 BW.
  
  
     Asser/Sieburgh 6-IV 2023/137; Lindenbergh, Schadevergoeding: algemeen, deel 1 (Mon. BW nr. B34) 2020/46.