ECLI:NL:CBB:2025:252, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 15-04-2025, 23/1070
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-04-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep ongegrond. De hondenbezitters hebben bezwaar gemaakt tegen de toepassing van bestuursdwang. Dit betreft feitelijk handelen waartegen als zodanig geen bezwaar kan worden gemaakt en beroep kan worden ingesteld. De minister heeft het bezwaar terecht niet-ontvankelijk verklaard.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/1070
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 april 2025 op het beroep van:
    
      
        
          [naam]
        , [woonplaats] (de hondenbezitters)
      (gemachtigde: mr. J. Biemond)
    
    
    ende Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) 
    (gemachtigde: mr. H.G.M. Wammes)
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 5 september 2022 (bestuursdwangbesluit) heeft de minister een last onder bestuursdwang in combinatie met een last onder bestuursdwang ter voorkoming van herhaling aan de hondenbezitters opgelegd wegens overtreding van het Besluit houders van dieren (Bhd).
    
    
    
      Bij brief van 31 oktober 2022 heeft de minister de toepassing van bestuursdwang op 25 oktober 2022 op schrift gesteld.  
    
    
    
      Bij brief van 28 december 2022 heeft de minister de toepassing van bestuursdwang op 13 december 2022 op schrift gesteld.  
    
    
    
      Met het besluit van 7 maart 2023 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de hondenbezitters tegen de brieven van 31 oktober 2022 en 28 december 2022 niet-ontvankelijk verklaard. 
    
    
    
      De hondenbezitters hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 6 januari 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1
      Op 10 augustus 2022 heeft een districtsinspecteur van de Stichting Landelijke Inspectiedienst Dierenbescherming (LID), in samenwerking met een agent van de (dieren)politie, de gezondheid en het welzijn onderzocht van de gehouden honden van de hondenbezitters. Tijdens dit onderzoek zijn overtredingen van het Bhd vastgesteld. De bevindingen zijn vastgelegd in het toezichtrapport van 22 augustus 2022. 
      
    
    
      1.2
      Met het bestuursdwangbesluit is er een last onder bestuursdwang opgelegd, waarin de navolgende maatregelen zijn opgenomen:
      
      
        “Maatregel 1: Zorg dat uw honden voldoende vers en schoon drinkwater hebben. Uw honden moeten goed bij dit water kunnen komen. 
        Maatregel 2: Zorg dat u de bewegingsvrijheid van uw honden niet zodanig beperkt dat uw honden hierdoor onnodig lijden of letsel wordt toegebracht.
        Maatregel 3: Zorg dat uw honden worden behandeld tegen vlooien, zodat uw honden vrij zijn van vlooien.”
      
      
      
        Maatregel 1 dienen de hondenbezitters direct te nemen, maatregel 2 voor 12 september 2022 en maatregel 3 voor 19 september 2022.   
      
      
    
    
      1.4
      Op 25 oktober 2022 heeft een hercontrole plaatsgevonden, waarbij de toezichthouders hebben geconstateerd dat er niet is voldaan aan maatregel 1. Ter plaatse is een herstelmaatregel uitgevoerd door de honden drinkwater te geven. Dit is bevestigd per brief van 31 oktober 2022. De bevindingen zijn vastgelegd in het toezichtrapport van 27 oktober 2022.
      
    
    
      1.5
      
        Op 13 december 2022 heeft er weer een hercontrole plaatsgevonden, waarbij is geconstateerd dat er niet is voldaan aan de maatregelen 1 en 2 van het bestuursdwangbesluit. 
        Ter plaatse zijn 3 van de 4 honden in bewaring genomen en naar een opvanglocatie gebracht. Bij brief van 28 december 2022 is de toepassing van de bestuursdwang op 13 december 2022 op schrift gesteld. De bevindingen van deze hercontrole zijn vastgelegd in het toezichtrapport van 20 december 2022.
      
      
    
    
      1.5
      De hondenbezitters zijn het niet eens met de beslissing op bezwaar en hebben beroep ingesteld. 
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      
      
        2 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. 
      
      
      
        
          Standpunt van partijen
        
      
      
      
        
          Standpunt hondenbezitters
        
      
      
      
        1.1.1
        Het toepassen van bestuursdwang op zowel 25 oktober 2022 als op 13 december 2022 betreft niet uitsluitend feitelijk handelen. Er is sprake van een nieuwe beoordeling of er sprake is van een overtreding, waardoor de mogelijkheid van het maken van bezwaar wel open stond. 
        
      
      
        3.1.2
        De hondenbezitters verwijzen ter onderbouwing van hun standpunt naar de wetsgeschiedenis van artikel 5:31c Algemene wet bestuursrecht (Awb), waarin het volgende staat: 
        
        
          “Ingevolge dit wetsvoorstel kunnen na een last onder bestuursdwang onder omstandigheden nog twee bijkomende beschikkingen volgen: een beschikking tot toepassing van bestuursdwang en een kostenbeschikking. Elk van deze beschikkingen is in beginsel vatbaar voor bezwaar en beroep.” 
        
        
      
      
        3.1.3
        Verder verwijzen zij naar een uitspraak van het College van 16 mei 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:230, onder 5.3.1) waarin het volgende is overwogen: 
        
        
          “Het College overweegt als volgt over het toepassen van bestuursdwang op de schapen
          en lammeren in de stal. Uit het systeem van de Awb volgt dat een herstelsanctie pas kan worden opgelegd nadat een overtreding heeft plaatsgevonden.”
        
        
        
          Hieruit blijkt volgens de hondenbezitters dat voordat bestuursdwang mag worden toegepast, er een bevoegdheidsvraag is die moet worden beantwoord aan de hand van de feiten en omstandigheden die na het opleggen van een last onder bestuursdwang al dan niet worden geconstateerd.
        
        
      
      
        3.1.4
        Tot slot stellen de hondenbezitters dat de bevoegdheidsvraag een andere is dan de beoordeling van de wijze waarop bestuursdwang feitelijk is uitgevoerd, mede gelet op de kosten die naderhand in rekening worden gebracht.
        
        
          
            Standpunt minister
          
        
        
      
    
    
      4.1
      De minister stelt zich op het standpunt dat het bestuursdwangbesluit van 5 september 2022 een besluit is waartegen bezwaar kan worden gemaakt. Met dit besluit worden rechtsgevolgen in het leven geroepen. Hiertegen is geen bezwaar gemaakt. De uitvoering van dit besluit door feitelijk optreden, zoals het in bewaring nemen van de honden als er niet aan de last is voldaan, is een feitelijke handeling als bedoeld in artikel 5:21, aanhef en onder b, van de Awb. Feitelijke handelingen zijn per definitie geen publiekrechtelijke rechtshandelingen, omdat deze twee elkaar uitsluiten. 
      
    
    
      4.2
      Zowel de brief van 31 oktober 2022 als de brief van 28 december 2022 waarin is aangegeven dat niet aan de last is voldaan en bestuursdwang wordt toegepast, bevatten slechts mededelingen, waardoor er geen bezwaar tegen kan worden gemaakt. Het bezwaar is terecht niet-ontvankelijk verklaard.
      
    
  
  
    Beoordeling door het College
    
    
      5.1
      Het College ziet zich voor de vraag gesteld of de minister het bezwaar van de hondenbezitters terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Hiertoe overweegt het College het volgende.
      
    
    
      5.2
      Volgens vaste jurisprudentie van het College is de toepassing van bestuursdwang feitelijk handelen, waartegen als zodanig op grond van de Awb geen bezwaar kan worden gemaakt en beroep kan worden ingesteld. Hetzelfde geldt voor de brieven waarin appellanten in kennis worden gesteld van dit feitelijk handelen. Voor zover appellanten zich keren tegen de wijze waarop de feitelijke tenuitvoerlegging van de hen opgelegde last onder bestuursdwang heeft plaatsgevonden, kan dit worden betrokken in de beantwoording van de vraag of verweerder de kosten van de toepassing van bestuursdwang op grond van artikel 5:25, eerste lid, Awb in redelijkheid bij de hondenbezitters rekening heeft kunnen brengen. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 26 maart 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:127).
      
      
        5.3.1
        In de door de hondenbezitters aangehaalde wetsgeschiedenis van artikel 5:31c Awb gaat het om een beschikking tot toepassing van bestuursdwang en een kostenbeschikking als mogelijk bijkomstige beschikkingen waargen bezwaar en beroep mogelijk is. Met de beschikking tot toepassing van bestuursdwang, waar de hondenbezitters op doelen, heeft de wetgever - zoals blijkt uit de toelichting – de beslissing van het bestuursorgaan om bestuursdwang toe te passen op het oog naar aanleiding van een verzoek van de aanvrager van de bestuursdwang of een andere belanghebbende die door de overtreding wordt benadeeld (5:31a, eerste lid, Awb). Deze beschikking ziet dus niet op het feitelijk toepassen van bestuursdwang als bedoeld in artikel 5:21, aanhef en onder b, Awb, maar op de beslissing of er al dan niet op verzoek van de aanvrager of een belanghebbende bestuursdwang zal worden toegepast. 
        
      
      
        5.3.2
        Verder blijkt duidelijk uit de memorie van toelichting van artikel 5:21 Awb dat indien de last onder bestuursdwang niet leidt tot een beëindiging van de overtreding, het bestuursorgaan tot feitelijk optreden kan overgaan. Daaraan ligt dus niet een nieuwe beschikking ten grondslag, waartegen procedures mogelijk zouden zijn. 
        
      
      
        5.3.3
        Het College overweegt verder dat het in de door de hondenbezitters aangehaalde uitspraak van het College van 16 mei 2023 ging om een zaak waar spoedbestuursdwang was toegepast. Het moment van het beoordelen of sprake was van een overtreding viel daarbij samen met het (direct) toepassen van de bestuursdwang. Dat betekent dan ook dat er op dat moment nog geen last was opgelegd middels een besluit en er (nog) beoordeeld moest worden of er sprake is van een overtreding. Dat is in het geval van de hondenbezitters in deze zaak anders. Daar was reeds beoordeeld of er sprake was van een overtreding, waarna er een last onder bestuursdwang is opgelegd. Bij brieven van 31 oktober 2022 en 28 december 2022 is slechts de mededeling gedaan dat er ook daadwerkelijk bestuursdwang is toegepast.
        
      
    
    
      5.4
      Gelet op het vorenstaande heeft verweerder de bezwaren tegen de brieven waarin wordt bericht dat bestuursdwang is toegepast terecht niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. B.W.N. van den Oever, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 april 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. T. Pavićević	w.g. B.W.N. van den Oever
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage: wettelijk kader 
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 1:3
    
    1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    (…).
    
    
      Artikel 5:21
      Onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende: 
    
    
      
        een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
      
      
        de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
      
    
    
    
      Artikel 5:31a 
    
    
      
        De aanvrager van een last onder bestuursdwang, dan wel een andere belanghebbende die door de overtreding wordt benadeeld, kan het bestuursorgaan verzoeken bestuursdwang toe te passen. 
      
      
        Het verzoek kan worden gedaan na afloop van de termijn, bedoeld in artikel 5:24, tweede lid. 
      
      
        Het bestuursorgaan beslist binnen vier weken op het verzoek. De beslissing is een beschikking.
      
    
    
    
      Artikel 5:31c
    
    
      
        Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder bestuursdwang heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot toepassing van bestuursdwang of op een beschikking tot vaststelling van de kosten van de bestuursdwang, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. 
      
      
        De bestuursrechter kan de beslissing op het beroep of hoger beroep inzake de beschikking tot toepassing van bestuursdwang of de beschikking tot vaststelling van de kostne echter verwijzen naar een ander orgaan, indien behandeling door dit orgaan gewenst is. 
      
      
        In beroep of hoger beroep legt de belanghebbende zo mogelijk een afschrift over van de beschikking die hij betwist. 
      
      
        Het eerste tot en met het derde lid zijn van overeenkomstige toepassing op een verzoek om voorlopige voorziening.
      
    
  
  
    MvT, Kamerstukken II, 2003/04, 29702, nr. 3, p. 110.