ECLI:NL:RBGEL:2025:2490, Rechtbank Gelderland, 01-04-2025, ARN24/504
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-04-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: 4:20f Awb. Het verbinden van voorschriften aan of gedeeltelijke intrekking van een vergunning van rechtswege voor een wegrestaurant met logiesfunctie op een verzorgingsplaats. Het verbinden van voorschriften of intrekken van een vergunning van rechtswege kan alleen om ernstige gevolgen voor het algemeen belang te voorkomen. In dit geval heeft de minister de ernstige gevolgen voor het algemeen belang niet aannemelijk gemaakt. Beroep gegrond. Herstel niet mogelijk.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 24/504 
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 
    
  
  in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. P.J.G. Poels)
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat, de minister 
    (gemachtigden: [naam gemachtigde 1] en [naam gemachtigde 2] ). 
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de gedeeltelijke intrekking van en het verbinden van voorschriften aan een van rechtswege verleende vergunning op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatwerken.  
      
    
    
      1.2.
      Met het bestreden besluit van 19 december 2023 op het bezwaar van eiser is de minister bij de gedeeltelijke intrekking en het verbinden van voorschriften gebleven.  
      
    
    
      1.3.
      De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 13 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van de minister deelgenomen.  
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.1.
      Aan de [locatie] bij de grensovergang van Duitsland naar Nederland ligt voormalig grensemplacement [naam emplacement] ter hoogte van km 10,900 in [plaats] in de gemeente Bergen. Op het grensemplacement zat in het verleden een truckersrestaurant. Later werd het alleen gebruikt als verzorgingsplaats.  
      
    
    
      2.2.
      Op 8 februari 2021 heeft eiser bij burgemeester en wethouders van Bergen een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor het verbouwen van het pand op de verzorgingsplaats van wegrestaurant met kantoor naar een wegrestaurant met motel. Op 10 juni 2021 is de omgevingsvergunning verleend en is eiser begonnen met het verbouwen van het pand. 
      
    
    
      2.3.
      In oktober 2021 kwam de minister op de hoogte van de (verbouw)activiteiten op de verzorgingsplaats. Toen is geconstateerd dat eiser voor deze werkzaamheden ook een vergunning nodig had op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr). Vervolgens heeft eiser op 8 april 2022 een aanvraag gedaan voor een vergunning op grond van de Wbr voor het exploiteren van een wegrestaurant met logiesfunctie, boren op grond van Rijkswaterstaat voor een brandblusvoorziening en het aanleggen, onderhouden en behouden van twee terrassen.  
      
    
    
      2.4.
      Nadat de wettelijke beslistermijn op de aanvraag van eiser was verstreken zonder dat de minister een besluit had genomen, heeft de minister een vergunning van rechtswege bekendgemaakt. Deze vergunning van rechtswege staat in rechte vast. 
      
    
    
      2.5.
      Met het besluit van 2 juni 2023 heeft de minister op grond van artikel 4:20e en 4:20f van de Awb de vergunning ingetrokken voor zover die ziet op het exploiteren van de logiesfunctie en de volgende voorschriften aan de vergunning verbonden: 
      
      
        
          “(…) Algemene voorschriften
        
      
      
      
        
          Voorschrift 1. Plaatsbepaling en uitvoering werk
        
        
          Het werk is aangelegd, behouden en onderhouden zoals aangegeven op de bij deze aan de voorschriften gevoegde bijlage: Bijlage 2: tekening met werknummer [werknummer], bladnummer [bladnummer], datum laatste wijziging 4 april 2022,
        
      
      
      
        
          Voorschrift 2. Calamiteit / ongewoon voorval
        
      
      
        1. In het geval van een calamiteit moeten onmiddellijk alle noodzakelijke maatregelen worden getroffen die in het belang van de instandhouding en de bescherming van het waterstaatswerk redelijkerwijs noodzakelijk zijn.
      
      
        2. Calamiteiten moeten zo spoedig mogelijk worden gemeld bij de [verkeerscentrale] , telefonisch bereikbaar op nummer [telefoonnummer] .
      
      
      
        
          Voorschrift 3. Beheer en onderhoud
        
      
      
        1. Het werk dient in goede staat te worden onderhouden.
      
      
        2. De waterafvoer, inclusief de afwatering van de toe- en afvoerwegen, dient ongehinderd te kunnen plaatsvinden.
      
      
        3. Verzakkingen dan wel zettingen die in de loop van de tijd als gevolg van de uit te voeren of reeds uitgevoerde werkzaamheden optreden, dienen op kosten van de vergunninghouder te worden hersteld.
      
      
      
        
          Voorschrift 4. Contactpersoon
        
      
      
        1. De vergunninghouder dient ten minste één persoon aan te wijzen die belast is met het toezien op de naleving van deze vergunning, waarmee door of vanwege het bevoegd gezag (in spoedgevallen) overleg kan worden gevoerd.
      
      
        2. De vergunninghouder dient binnen 1 maand na dagtekening van de beschikking, aan [e-mailadres] mededeling te doen van de contactgegevens (naam, adres, telefoonnummer en e-mailadres) van de op grond van lid 1 aangewezen contactpersoon dan wel contactpersonen.
      
      
        3. Wijzigingen in de contactgegevens zoals bedoeld in lid 2 dienen binnen 14 dagen te worden medegedeeld.
      
      
      
        
          Voorschrift 5. Aanwijzingen Rijkswaterstaat
        
        
          Door of namens Rijkswaterstaat kunnen met betrekking tot de (onderhouds)werkzaamheden aanwijzingen worden gegeven ter bescherming van betrokken belangen. De vergunninghouder zorgt ervoor dat gegeven aanwijzingen terstond worden opgevolgd.
        
      
      
      
        
          (…) Specifieke voorschriften
        
      
      
      
        
          Voorschrift 6. Afvalwater
          
          Het afvoeren van het afvalwater van het wegrestaurant moet voldoen aan de in paragraaf 5.14 van het Kader inrichtingen verzorgingsplaatsen van 20 februari 2019 gestelde eisen: 
        
      
      
        
          
            Het afvalwater moet op een erkende en verantwoorde wijze worden afgevoerd, waarbij lozing op het oppervlakte of oppervlaktewater is uitgesloten. 
          
        
        
          
            De kosten die verbonden zijn aan de uitvoering van het eerste lid zijn voor rekening van de vergunninghouder. 
          
        
      
      
      
        
          Voorschrift 7. Verlichting wegrestaurant 
        
        
          De verlichting van het wegrestaurant moet voldoen aan de in paragraaf 5.0 van het Kader inrichting verzorgingsplaatsen van 20 februari 2019 gestelde eisen: 
        
      
      
        
          
            Op het wegrestaurant mag de bedrijfsnaam worden aangebracht (verlicht of onverlicht). Een naamsaanduiding langs de uitvoegstrook is niet toegestaan. 
          
        
        
          
            De luminanties van verlichte vlakken en gevelreclame mogen de navolgende waarden niet overschrijden: wit 500 cd/m2, alle andere kleuren 100 cd/m2. 
          
        
      
      
      
        
          Voorschrift 8. Brandblusvoorziening 
        
        
          Het boren ten behoeve van de brandblusvoorziening dient vooraf ter goedkeuring aan de beheerder te worden voorgelegd.”
        
      
      
    
    
      2.6.
      Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. De minister is in het bestreden besluit op bezwaar van 19 december 2023 bij dit besluit gebleven.  
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3.1.
      De rechtbank beoordeelt de intrekking van de vergunning van rechtswege voor de logiesfunctie en het verbinden van voorschriften aan deze vergunning. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
      
    
    
      3.2.
      De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
        
          Omvang geding
        
      
    
    
      4.1.
      Deze zaak gaat over het gedeeltelijk intrekken van en het verbinden van voorschriften aan een vergunning van rechtswege, op grond van artikel 4:20f van de Awb. Tussen partijen is niet in geschil dat de vergunning van rechtswege zelf vast staat en dat deze zaak alleen gaat over het besluit om de toestemming voor de logiesfunctie uit de vergunning in te trekken en om voorschriften aan de vergunning te verbinden.  
    
    
      4.2.
      De minister had aan het besluit van 2 juni 2023 ook artikel 4:20e van de Awb ten grondslag gelegd, maar dit artikel in het bestreden besluit en verweerschrift niet meer genoemd. Op de zitting heeft de minister bevestigd dat de wettelijke grondslag van het besluit alleen artikel 4:20f van de Awb is, nu artikel 4:20e van de Awb niet aan het bij besluit verbinden van voorschriften aan een van rechtswege verleende vergunning ten grondslag kan worden gelegd. Dit artikel behelst immers het van rechtswege verbinden van (uit een wettelijk voorschrift of beleidsregel voortvloeiende) voorschriften aan die vergunning en daarvan is geen sprake.
      
      
        
          Heeft de minister aannemelijk gemaakt dat dit besluit nodig is om ernstige gevolgen voor het algemeen belang te voorkomen? 
        
      
    
    
      5.1.
      
        Eiser stelt dat de minister niet bevoegd was om de toestemming voor de logiesfunctie in te trekken of aan de vergunning voorschriften te verbinden. Artikel 4:20f van de Awb mag namelijk alleen in uitzonderlijke gevallen worden toegepast om ernstige nadelige gevolgen voor het algemeen belang te voorkomen. Daarvan is geen sprake. 
        Zo is voor het intrekken van de logiesfunctie niet voldoende dat die functie niet in het beleid zou passen of dat deze functie in algemene zin zou leiden tot verkeersonveiligheid of afbreuk zou doen aan een doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats.  
        Hetzelfde geldt voor het verbinden van voorschriften aan de vergunning nu voorschriften 1 tot en met 5 aan iedere Wbr-vergunning worden verbonden en ook voor voorschrift 6 en 7 onvoldoende is dat dat die in algemene zin dienen ter bescherming van de volksgezondheid, het milieu en de verkeersveiligheid.  
      
      
    
    
      5.2.
      
        De minister heeft op de zitting verklaard dat hij bij het nemen van dit besluit geen andere of extra afweging heeft gemaakt dan de afweging die normaal wordt gemaakt bij het nemen van een beslissing op grond van de Wbr. 
        Doorslaggevend voor het intrekken van de logiesfunctie is geweest dat die niet past in het geldende, noch toekomstige beleid en dat daarmee een algemeen belang wordt gediend als bepaald door het belangenkader uit artikel 3 van de Wbr (“ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken”). Verder is uit waarnemingen van weginspecteurs gebleken dat er met enige regelmaat vrachtwagens parkeren op de afrit naar deze verzorgingsplaats. Dit kan leiden tot verkeersonveilige situaties.
        Over de voorschriften heeft het college gesteld dat voorschriften 1 tot en met 5 standaardvoorschriften zijn, die onderdeel uitmaken van de 'Model vergunning droge WBR' en dus ook in die zin een belang dienen als bedoeld in artikel 3 van de Wbr. Voorschrift 6 en 7 zijn gebaseerd op het beleid. Voorschrift 6 dient ter bescherming van de volksgezondheid en het milieu, voorschrift 7 dient de verkeersveiligheid en voorschrift 8 het doelmatig en veilig gebruik. Dit zijn dwingende redenen van algemeen belang volgens de minister. 
      
      
    
    
      5.3.
      
        Artikel 4:20f van de Awb bepaalt dat een bestuursorgaan aan een beschikking van rechtswege alsnog voorschriften kan verbinden of de beschikking kan intrekken voor zover dit nodig is om ernstige gevolgen voor het algemeen belang te voorkomen. 
        Van de bevoegdheid uit dit artikel mag alleen gebruik worden gemaakt in uitzonderlijke gevallen. Daarom kan niet lichtvaardig worden besloten om de beschikking alsnog in te trekken of daaraan alsnog voorschriften te verbinden. Hiervoor is een deugdelijke onderbouwing vereist. Dat strookt ook met de gedachte dat weloverwogen wordt gekozen om te werken met de figuur van de van rechtswege verleende beschikking.
      
      
    
    
      5.4.
      
        De rechtbank is van oordeel dat de minister in redelijkheid niet de logiesfunctie heeft kunnen intrekken en ook geen voorschriften aan de vergunning van rechtswege heeft kunnen verbinden, omdat niet is gebleken dat dit nodig was om ernstige gevolgen voor het algemeen belang te voorkomen. De minister heeft namelijk op de zitting erkend dat hij zo’n afweging niet heeft gemaakt, maar dat hij de intrekking en voorschriften alleen heeft beoordeeld op basis van het gebruikelijke beoordelingskader uit de Wbr. 
        Verder heeft de minister op zitting gezegd dat de motivering die is gegeven in het besluit van 2 juni 2023, het bestreden besluit en het verweerschrift de enige motivering is die de minister kan geven. Die motivering is onvoldoende om te onderbouwen dat sprake is van de uitzonderlijke situatie waarin een (niet voor niets) van rechtswege verleende vergunning alsnog kan worden ingeperkt om ernstige gevolgen voor het algemeen belang te voorkomen. Weliswaar strekt de Wbr ter bescherming van algemene belangen, zoals verkeersveiligheid en de doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats, maar die belangen maken niet automatisch dat het ook nodig is om in te grijpen op een vergunning van rechtswege om ernstige gevolgen voor het algemene belang te voorkomen. Daarvoor is meer nodig dan de conclusie dat een logiesfunctie op een verzorgingsplaats beleidsmatig niet wenselijk is of dat intrekking of voorschriften in algemene zin wenselijk zijn ter bescherming van de algemene belangen. Zo’n afweging had de minister wel in het kader van de vergunningaanvraag van 8 april 2022 op grond van de Wbr binnen de beslistermijn kunnen maken, maar niet meer buiten de beslistermijn. Dit zou namelijk ernstig afbreuk doen aan de gedachte achter de regeling voor een vergunning van rechtswege. 
        Bovendien is die afweging in dit geval niet toegespitst op de vraag waarom het in dit concrete geval nodig is om ernstige gevolgen voor het algemeen belang te voorkomen. Dat weginspecteurs hebben waargenomen dat vrachtwagens fout parkeren op de afrit van deze verzorgingsplaats is daarvoor te weinig, nog daargelaten dat deze waarnemingen niet zijn gedocumenteerd, het nog maar de vraag is of het foutparkeren verband houdt met de logiesfunctie in kwestie, en dat áls sprake is van foutparkeren er dan geen andere, minder ingrijpende middelen zijn om daar wat aan te doen. Daarbij komt dat de logiesfunctie inmiddels al twee jaar feitelijk in gebruik is en de minister daar niet handhavend tegen heeft opgetreden, er geen signalen zijn dat dit problemen oplevert, laat staan dat hierdoor sprake is van ernstige gevolgen voor het algemeen belang. Het is hierdoor ook onvoldoende aannemelijk dat deze ernstige gevolgen voor het algemeen belang nu alsnog, drie jaar na de oorspronkelijke aanvraag, kunnen worden onderbouwd. 
      
      
    
    
      5.5.
      Omdat de minister op de zitting heeft verklaard dat een nieuw besluit niet beter te motiveren is, maakt de rechtbank daaruit op dat herstel van het gebrek niet mogelijk is. De rechtbank zal de minister daarom niet opdragen om het gebrek te herstellen of om een nieuw besluit te nemen. De rechtbank volstaat om die reden met een vernietiging van het bestreden besluit en, zelf in de zaak voorziend, herroeping van het primaire besluit. Aan de andere beroepsgronden van eiser komt de rechtbank dan ook niet meer toe. 
      
    
    
      5.6.
      Deze uitspraak betekent dat de vergunning van rechtswege onverkort blijft bestaan, inclusief logiesfunctie en zonder daaraan verbonden voorschriften, anders dan eventuele voorschriften die gelden op grond van artikel 4:20e van de Awb.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6.1.
      Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit en herroept het primaire besluit. 
      
    
    
      6.2.
      Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan eiser betalen en de proceskosten van eiser vergoeden. De proceskosten zijn op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht: € 3.108,00 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting in bezwaar, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting met een waarde per punt van € 647,00 in bezwaar en € 907,00 in beroep, en een wegingsfactor 1).
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;  
      
      
        herroept het primaire besluit; 
      
      
        draagt de minister op om het griffierecht aan eiser te betalen van € 187,00;
      
      
        veroordeelt de minister om de proceskosten van eiser te vergoeden van € 3.108,00.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, voorzitter, mr. D. Bruinse-Pot en mr. M. van Harten, leden, in aanwezigheid van mr. K.M. van Leeuwen, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              
                de voorzitter is verhinderd om deze uitspraak te ondertekenen
              
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Per 1 januari 2024 opgegaan in de Omgevingswet.
  
  
     Artikel 4:20b en 4:20c van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
     Kennisgeving Voorzieningenbeleid op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen (22 maart 2004, Staatscourant nummer 56), laatstelijk gewijzigd bij Kennisgeving van 17 mei 2022 (Staatscourant 2022, nummer 7852) en het Kader inrichting verzorgingsplaatsen van 20 februari 2019.
  
  
     Kader inrichting verzorgingsplaatsen van 20 februari 2019.
  
  
     Kamerstukken II 2007-08, 31 579, nr. 3, p. 133.