ECLI:NL:RVS:2025:1716, Raad van State, 16-04-2025, 202303167/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 maart 2023 heeft de raad van de gemeente Noardeast-Fryslân het bestemmingsplan "Bremwei E 6794, Sweagerbosk" vastgesteld. Het bestemmingsplan maakt de realisatie van twee twee-onder-een-kapwoningen op een braakliggend perceel aan de Bremwei in Sweagerbosk (hierna: het perceel) mogelijk. [appellant] en anderen wonen in de omgeving van het perceel en kunnen zich niet verenigen met het vastgestelde bestemmingsplan. Zij vrezen dat het bestemmingsplan zal leiden tot een aantasting van hun woon- en leefklimaat. [appellant] en anderen betogen dat de raad in strijd met artikel 3.1.6, eerste lid, onder e, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) heeft gehandeld, omdat de raad de omwonenden onvoldoende heeft betrokken bij de ontwikkeling van het plan.

202303167/1/R3.
    Datum uitspraak: 16 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant] en anderen, wonend in Sweagerbosk, gemeente Noardeast-Fryslân,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Noardeast-Fryslân,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 maart 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Bremwei E 6794, Sweagerbosk" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De raad heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 februari 2025. De raad, vertegenwoordigd door H.J. Schoonhoven, heeft door middel van een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 16 november 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het bestemmingsplan maakt de realisatie van twee twee-onder-een-kapwoningen op een braakliggend perceel aan de Bremwei in Sweagerbosk (hierna: het perceel) mogelijk. [appellant] en anderen wonen in de omgeving van het perceel en kunnen zich niet verenigen met het vastgestelde bestemmingsplan. Zij vrezen dat het bestemmingsplan zal leiden tot een aantasting van hun woon- en leefklimaat.
    Ontvankelijkheid
    3.       De raad stelt dat het college van burgemeester en wethouders van Noardeast-Fryslân op 18 juli 2023 een omgevingsvergunning heeft verleend voor de bouw van de twee twee-onder-een-kapwoningen op het perceel en dat de omgevingsvergunning inmiddels onherroepelijk is. Daarom hebben [appellant] en anderen volgens de raad geen procesbelang bij een uitspraak op hun beroep tegen het bestemmingsplan en dient hun beroep niet-ontvankelijk te worden verklaard.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 5 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:424, onder 6, leent een bestemmingsplan zich voor herhaalde toepassing. Het gegeven dat er een onherroepelijke omgevingsvergunning is verleend, leidt er daarom niet toe dat het belang bij een uitspraak op een beroep tegen het bestemmingsplan komt te vervallen. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om het beroep van [appellant] en anderen niet-ontvankelijk te verklaren.
    Toetsingskader
    4.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    5.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Beroep
    Overleg met omwonenden
    6.       [appellant] en anderen betogen dat de raad in strijd met artikel 3.1.6, eerste lid, onder e, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) heeft gehandeld, omdat de raad de omwonenden onvoldoende heeft betrokken bij de ontwikkeling van het plan.
    6.1.    De Afdeling stelt vast dat de raad in hoofdstuk 6 van de plantoelichting bij het bestemmingsplan heeft beschreven dat de raad op basis van het eerste concept van het ontwerpbestemmingsplan in april 2021 en maart 2022 een omgevingsdialoog met de direct omwonenden van het plangebied heeft gehouden. Het verslag van deze omgevingsdialoog is tevens in bijlage 7 als bijlage bij de plantoelichting opgenomen. De plantoelichting bevat dus een beschrijving van de wijze waarop burgers bij de voorbereiding van het plan zijn betrokken. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het bestemmingsplan in strijd met artikel 3.1.6, eerste lid, onder e, van het Bro is vastgesteld.
    Overigens is het plan overeenkomstig artikel 3.8, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) en afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) voorbereid en is een ieder in de gelegenheid gesteld om een zienswijze naar voren te brengen, waarvan [appellant] en anderen ook gebruik hebben gemaakt.
    Het betoog slaagt niet.
    Cultuurhistorische waarden
    7.       [appellant] en anderen betogen dat de raad in strijd met artikel 3.1.6, vijfde lid, van het Bro heeft gehandeld, omdat de motivering van de wijze waarop bij de voorbereiding van het bestemmingsplan rekening is gehouden met de cultuurhistorische waarden van het plangebied volgens hen ontbreekt.
    7.1.    De Afdeling stelt vast dat de raad in paragraaf 4.8.2 van de plantoelichting heeft beschreven op welke wijze er rekening is gehouden met de in het plangebied aanwezige cultuurhistorische waarden en monumenten. Volgens de plantoelichting bevinden er zich binnen het plangebied geen monumenten. Wel is de locatie gelegen tegenover een wederopbouwwijk aangegeven op de Cultuurhistorische waardenkaart 2. Het planvoornemen heeft geen impact op de waarden dan wel het behoud van deze wijk, zo staat in de plantoelichting. De Afdeling is van oordeel dat er van strijd met artikel 3.1.6, vijfde lid, van het Bro geen sprake is, omdat de plantoelichting de in dat artikellid bedoelde beschrijving bevat.
    Het betoog slaagt niet.
    Ontwikkeling niet passend in omgeving
    8.       [appellant] en anderen betogen dat de twee-onder-een-kapwoningen die het bestemmingsplan mogelijk maakt qua aard en schaal niet passen in de ruimtelijke karakteristiek van de dorpskern Sweagerbosk. Hiertoe voeren zij aan dat de twee-onder-een-kapwoningen niet aansluiten op het straatbeeld en bebouwingsbeeld van de omgeving, omdat de bouwmassa afwijkt van de overige bebouwing en omdat de rooilijn van de twee-onder-een-kapwoningen afwijkt van de overige bebouwing.
    8.1.    Het bestemmingsplan kent aan de voorzijde van het perceel de bestemming "Tuin" en aan de achterzijde de bestemming "Wonen - 1" toe. Daarnaast voorziet het bestemmingsplan in een bouwvlak met een oppervlakte van ongeveer 130 m2, dat zich in het midden van het perceel bevindt. Artikel 4.2.1 van de planregels bepaalt dat hoofdgebouwen uitsluitend in het bouwvlak mogen worden gebouwd, met dien verstande dat de voorgevel van het hoofdgebouw in de voorste bouwgrens dient te worden gebouwd. Verder bepaalt artikel 4.2.1 van de planregels dat er maximaal twee aan een te bouwen woningen in het bouwvlak mogen worden gebouwd en dat de maximaal toegestane goothoogte en bouwhoogte respectievelijk 3 m en 8 m bedragen.
    8.2.    Het bestemmingsplan "Zwagerbosch", vastgesteld door de raad van de voormalige gemeente Kollumerland c.a. op 17 maart 2016, kent aan bepaalde delen van de naastgelegen percelen de bestemming "Wonen - 1" toe. Artikel 11.2.1, aanhef en onder a en c, van de planregels behorende bij deze bestemming staat binnen de bouwvlakken op de gronden met deze bestemming hoofdgebouwen met een maximale goothoogte van 6 m en een maximale bouwhoogte van 9,5 m toe. Bovendien voorziet dit bestemmingsplan op de percelen Bremwei 1 en 3 en Bremwei 5 en 7 ook in bouwvlakken met een oppervlakte van ongeveer 130 m2. De Afdeling ziet in wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de bouwmassa van de twee-onder-een-kapwoningen met een maximale goothoogte van 3 m en een maximale bouwhoogte van 8 m dusdanig afwijkt van de overige toegestane bebouwing in de straat dat de twee-onder-een-kapwoningen qua aard en schaal niet in het straatbeeld en bebouwingsbeeld van de omgeving zouden passen.
    De raad erkent dat de rooilijn in het plangebied niet in het verlengde ligt van de rooilijn op de aangrenzende percelen aan de oostzijde. Er is ten opzichte van de percelen Bremwei 1 en 3 en Bremwei 5 en 7 sprake van een trapsgewijs verspringende rooilijn, die evenwijdig is aan de rooilijn die in het bestemmingsplan is opgenomen. Op de zitting heeft de raad toegelicht dat de omschrijving van de rooilijnen in de plantoelichting voor verwarring gezorgd kan hebben, maar dat de raad heeft beoogd de trapsgewijs verspringende rooilijn van de naastgelegen percelen voort te zetten. Daarmee heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling toereikend gemotiveerd waarom de raad voor deze rooilijn gekozen heeft en dat deze in het straatbeeld past.
    Het betoog slaagt niet.
    Ontwikkeling strookt niet met voorheen geldend bestemmingsplan
    9.       [appellant] en anderen betogen dat het nieuwe bestemmingsplan niet in overeenstemming is met het hiervoor geldende bestemmingsplan. [appellant] en anderen voeren hiertoe aan dat het bestemmingsplan het consoliderende karakter van het hiervoor geldende bestemmingsplan miskent. [appellant] en anderen verwijzen hierbij naar verschillende bepalingen uit de planregels behorende bij het hiervoor geldende bestemmingsplan.
    9.1.    In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. Het enkele feit dat het plan afwijkt van het vorige plan kan dus niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden.
    Het betoog slaagt niet.      
    Strijd met Verordening Romte 2014
    10.     [appellant] en anderen betogen dat het bestemmingsplan in strijd is met meerdere bepalingen in de provinciale Verordening Romte Fryslân 2014 (hierna: de Verordening Romte).
    Ten eerste voeren zij aan dat het bestemmingsplan de cultuurhistorische kwaliteit niet behoudt, wat volgens hen in strijd is met artikel 2.2.1, sub 6, van de Verordening Romte. Omdat een artikel met dat nummer niet bestaat, gaat de Afdeling ervan uit dat zij doelen op artikel 2.1.1, eerste lid, onder b, van de Verordening Romte, dat gaat over cultuurhistorische kernkwaliteiten.
    Daarnaast is er volgens [appellant] en anderen sprake van strijd met artikel 3.1.2, onder c, van de Verordening Romte, waarin volgens hen bepaald is dat ontwikkelingen moeten passen bij de aard en schaal van de overige kern. Volgens [appellant] en anderen voldoet het bestemmingsplan hier niet aan.
    Verder voeren [appellant] en anderen aan dat de Verordening Romte binnenstedelijk bouwen stimuleert, met daarbij wel als uitgangspunt dat niet elk stukje binnenstedelijk groen opgeofferd wordt. Dat heeft de raad volgens hen miskend met dit bestemmingsplan.
    10.1.  Uit de aanhef van de bepaling blijkt dat artikel 2.1.1 van de Verordening Romte alleen van toepassing is op ruimtelijke plannen voor uitbreidingslocaties of het landelijk gebied. Uit de definitie van de begrippen bestaand stedelijk gebied en uitbreidingslocatie, die zijn geformuleerd in respectievelijk artikel 1.15 en artikel 1.94 van de Verordening Romte, blijkt dat een locatie die als bestaand stedelijk gebied aangemerkt is, niet tegelijkertijd als uitbreidingslocatie kan worden gekwalificeerd. De Afdeling stelt vast dat het plangebied op kaart 1 van de kaarten die deel uitmaken van de Verordening Romte als bestaand stedelijk gebied aangemerkt wordt. De raad heeft daarom terecht gesteld dat artikel 2.1.1 van de Verordening Romte niet van toepassing is op dit bestemmingsplan, omdat het plangebied niet als uitbreidingslocatie of landelijk gebied kan worden aangemerkt.
    10.2.  Voor zover [appellant] en anderen verwijzen naar wat is bepaald in artikel 3.1.2, onder c, van de Verordening Romte, overweegt de Afdeling als volgt. Zoals de raad stelt, is artikel 3.1.2 van de Verordening Romte uitsluitend van toepassing als er een afwijking van artikel 3.1.1 van de Verordening Romte aan de orde is. Omdat het bestemmingsplan de bouw van maximaal twee woningen mogelijk maakt, is er sprake van een ruimtelijk plan dat een woningbouwproject met minder dan drie woningen bevat. Daarmee is er sprake van een ruimtelijk plan zoals bedoeld in artikel 3.1.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Verordening Romte. Dit betekent dat artikel 3.1.2 van de Verordening Romte niet van toepassing is op dit bestemmingsplan.
    10.3.  Het uitgangspunt van de Verordening Romte "dat niet elk stukje binnenstedelijk groen opgeofferd wordt", waar [appellant] en anderen naar verwijzen, is uitsluitend beschreven in paragraaf 3.2 van de artikelsgewijze toelichting behorende bij de Verordening Romte. Dit uitgangspunt is echter niet verankerd in de regels die de Verordening Romte stelt voor bestemmingsplannen. Dit betoog kan daarom niet leiden tot de vernietiging van het bestemmingsplan.
    10.4.  Naar het oordeel van de Afdeling kan wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd niet leiden tot de conclusie dat de raad het bestemmingsplan in strijd met de Verordening Romte heeft vastgesteld.
    Het betoog slaagt niet.
    Onvoldoende waarborg woningbouwcategorieën
    11.     [appellant] en anderen betogen dat het bestemmingsplan onvoldoende waarborgt dat er op het perceel goedkope starterswoningen gebouwd zullen worden.
    11.1.  Het bestemmingsplan regelt niets over het marktsegment waarin de te bouwen woningen zich dienen te bevinden. In paragraaf 3.5.1 van de plantoelichting staat wel dat het goedkope koopwoningen voor starters betreft, maar dit is niet in de planregels verankerd. De raad stelt echter dat de kwalificatie als goedkoop gerechtvaardigd is, omdat de bouwmogelijkheden van de woningen door de geringe omvang van het bouwvlak worden beperkt.
    Artikel 3.1, eerste lid, van de Wro bepaalt dat in een bestemmingsplan regels ten aanzien van woningbouwcategorieën uitsluitend betrekking kunnen hebben op percentages gerelateerd aan het plangebied. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 25 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1483, onder 8.5, vloeit uit deze bepaling voor de raad echter geen verplichting voort om een nadere specificering van de woningbouwcategorieën in het bestemmingsplan op te nemen. Bovendien hebben [appellant] en anderen niet onderbouwd waarom de raad volgens hen een dergelijke specificering had moeten opnemen.
    De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in het bestemmingsplan onvoldoende heeft gewaarborgd dat er in het plangebied goedkope starterswoningen gerealiseerd zullen worden.
    Het betoog slaagt niet.
    Overige betogen
    12.     De overige beroepsgronden over de historische overgang van de bestaande kern naar de nieuwbouw, het ontbreken van een welstandstoets bij de vaststelling van het bestemmingsplan en de inrichtingstekening in de plantoelichting geven geen aanleiding voor de conclusie dat het besluit tot vaststellen van het bestemmingsplan gebreken bevat.
    Conclusie
    13.     Het beroep is ongegrond.
    14.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.
    w.g. Minderhoud
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Wolvers-Poppelaars
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 april 2025
    780-1117
     
    BIJLAGE
     
    Wet ruimtelijke ordening
    Artikel 3.1
    1. De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Deze regels betreffen in elk geval regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken. Deze regels kunnen tevens strekken ten behoeve van de uitvoerbaarheid van in het plan opgenomen bestemmingen, met dien verstande dat deze regels ten aanzien van woningbouwcategorieën uitsluitend betrekking hebben op percentages gerelateerd aan het plangebied.
    […]
    Besluit ruimtelijke ordening
    Artikel 3.1.6
    1. Een bestemmingsplan alsmede een ontwerp hiervoor gaan vergezeld van een toelichting, waarin zijn neergelegd:
    […]
    e. een beschrijving van de wijze waarop burgers en maatschappelijke organisaties bij de voorbereiding van het bestemmingsplan zijn betrokken;
    […]
    5. Voor zover bij de voorbereiding van het bestemmingsplan geen milieueffectrapport als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer wordt opgesteld, waarin de hierna volgende onderdelen zijn beschreven, worden in de toelichting ten minste neergelegd:
    a. een beschrijving van de wijze waarop met de in het gebied aanwezige cultuurhistorische waarden en in de grond aanwezige of te verwachten monumenten rekening is gehouden;
    […]
    Verordening Romte Fryslân 2014
    1.15 Bestaand stedelijk gebied
    het gebied dat de bestaande of bij bestemmingsplan toegelaten en voorziene woon- of bedrijfsbebouwing waaronder mede begrepen de daarbij behorende openbare voorzieningen en verkeersinfrastructuur van een kern bevat, zoals begrensd op de van deze verordening deel uitmakende kaarten Begrenzing bestaand stedelijk gebied, of zoals sinds 1 januari 2010 opgenomen in een onherroepelijk ruimtelijk plan voor nieuwe stedelijke functies, met uitzondering van de stedelijke functies die pas kunnen worden gerealiseerd op grond van in dat ruimtelijk plan opgenomen wijzigingsbevoegdheden ex artikel 3.6 Wet ruimtelijke ordening.
    […]
    1.55 Landelijk gebied
    Het gebied buiten het bestaand stedelijk gebied.
    […]
    1.94 Uitbreidingslocatie
    Een locatie voor de uitbreiding van het bestaand stedelijk gebied van een kern ten behoeve van nieuwe stedelijke functies.
    […]
    2.1 Ruimtelijke kwaliteit
    2.1.1
    1. De plantoelichting van een ruimtelijk plan voor een uitbreidingslocatie of voor het landelijk gebied omvat een ruimtelijke kwaliteitsparagraaf waarin, voor zover noodzakelijk, wordt aangegeven op welke wijze:
    […]
    b. het plan invulling geeft aan de blijvende herkenbaarheid van de landschappelijke en cultuurhistorische kernkwaliteiten, zijnde de structuren van provinciaal belang zoals die, met inbegrip van een richtinggevend advies, per deelgebied of gebiedsoverschrijdend zijn omschreven in de structuurvisie Grutsk op ’e Romte.
    […]
    3.1.1
    1. Een ruimtelijk plan kan mogelijkheden voor woningbouw bevatten indien de aantallen en de kwaliteit van de woningbouw in overeenstemming zijn met een woonplan, dat de schriftelijke instemming van Gedeputeerde Staten heeft.
    2. In afwijking van het eerste lid kan een ruimtelijk plan een woningbouwproject bevatten dat niet is opgenomen in een woonplan, indien: a. het woningbouwproject niet meer dan 3 woningen bevat dan wel, voor zover gelegen binnen het bestaand stedelijk gebied, niet meer dan 11 woningen bevat, en
    b. in de plantoelichting is gemotiveerd dat en op welke wijze overschrijding van het woningbouwprogramma van het woonplan kan worden voorkomen door uitwisseling of fasering van projecten.
    3.1.2
    In afwijking van artikel 3.1.1 kan een ruimtelijk plan een woningbouwproject bevatten dat niet past in een woonplan, met inachtneming van de volgende voorwaarden:
    a. de woningbouwcapaciteit van het ruimtelijk plan wordt ingepast in het regionale woningbouwprogramma, via uitwisseling van woningbouwcapaciteit op gemeentelijk of regionaal niveau, of door fasering van plannen;
    b. indien het gaat om een Waddeneiland, wordt de woningbouwcapaciteit van het ruimtelijk plan ingepast in het gemeentelijke woningbouwprogramma, via uitwisseling van woningbouwcapaciteit op gemeentelijk niveau of door fasering van plannen;
    c. de aantallen en de kwaliteit van de woningbouw passen bij aard en schaal van de overige kern, het regionaal centrum of het stedelijk centrum;
    d. voorafgaand aan het voorgeschreven wettelijk overleg over het ruimtelijk plan, is met Gedeputeerde Staten overleg gevoerd over de noodzaak van toevoeging van het project aan het woningaanbod in de gemeente.