ECLI:NL:RBZWB:2023:1578, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 09-03-2023, AWB- 22_70
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2023-03-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: VEROR

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Breda
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 22/70 VEROR
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 maart 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: [gemachtigde] ),
    
    
      en
    
    
    
      
        Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Waalwijk (het college)
      (gemachtigde: mr. C.M. Dorrestijn).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de beslissing op bezwaar van 16 december 2021 (bestreden besluit). 
      
      
        In dat besluit heeft het college eiser niet-ontvankelijk verklaard, omdat het college vindt dat eiser geen belanghebbende is bij het besluit om de graven in vak D op de algemene begraafplaats aan de [adres] in [plaatsnaam] niet ondergronds te ruimen, maar dat daarvan wel bovengronds de grafmonumenten en andere aanduidingen worden verwijderd.
      
      
    
    
      1.2
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.3
      De rechtbank heeft het beroep op 21 december 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college.
      
    
    
      1.4
      De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      
        Wat is er voorafgegaan?
      
    
    
    
      2.1
      
        Op 31 januari 2008 heeft de gemeenteraad van de gemeente Waalwijk een raadsbesluit genomen met het onderwerp ‘Begraafplaatsbeheer’.
        In het bijgaande advies van het college staat dat de gemeentelijke begraafplaats aan de [adres] in [plaatsnaam] een overcapaciteit heeft van 1.150 graven. Verder staat er dat de situatie op deze begraafplaats bijzonder is, omdat hier veel waardevolle monumentale graven zijn gelegen. Dit houdt volgens het advies in dat, hoewel er overcapaciteit bestaat, er niet zonder meer tot vermindering van het aantal graven kan worden overgegaan. Er moet eerst onderzocht worden op welke wijze de monumentale graven gehandhaafd kunnen worden en of een combinatie van functies toegepast kan worden (gedenkpark met begraaffunctie). In het besluit heeft de raad voor de begraafplaats aan de [adres] besloten een beleid vast te stellen voor de monumentale graven en grafvelden, en daarnaast gekozen voor het uitbreiden en herinrichten van de begraafplaats.
      
      
    
    
      2.2
      Het college heeft besloten tot bovengrondse ruiming van 213 graven in vak D van begraafplaats [adres] . Dit houdt in het verwijderen van grafmonumenten en andere aanduidingen in verband met onderhoud, maar niet het ondergronds ruimen van de graven, vanwege de aanwezigheid van bijzondere bomen die er geworteld zijn. De voorgenomen ruiming is gepubliceerd in lokale weekbladen, in het Brabants Dagblad en in dagblad Trouw. Verder is over dit besluit gecommuniceerd in diverse nieuwsbrieven.
      
    
    
      2.3
      In vak D liggen nabestaanden van eiser begraven ( [grafnummers] ). Op deze graven was geen grafbedekking geplaatst. De enige aanduiding van het graf bestond uit een driecijferig grafnummer bevestigd aan de opsluitband van het pad.
      
    
    
      2.4
      Aan een aantal nabestaanden die het college kon vinden of die zich gemeld hebben, waaronder eiser, heeft het college een keuzeformulier toegezonden. Op het keuzeformulier staat dat de grafmonumenten worden geruimd en dat een aantal jaren later de stoffelijke resten worden geruimd en overgebracht naar een verzamelgraf waarop alvast een grafmonument komt te staan. Eiser heeft op het keuzeformulier aangegeven te kiezen voor naamsvermelding van de drie namen van zijn overleden familieleden op het verzamelgrafmonument.
      
    
    
      2.5
      Op 30 juni 2021 heeft eiser een bezwaarschrift ingediend. Eiser heeft gehoord dat de graven niet zullen worden geruimd, maar dat wel de grafmonumenten en aanduidingen, waaruit de ligging van die graven en wie daarin begraven zijn kan worden afgeleid, worden verwijderd. Eiser is het daar niet mee eens.
      
    
    
      2.6
      Uit het verslag van [naam B.V.] blijkt dat de bovengrondse ruiming van 19 tot en met 23 juli 2021 is uitgevoerd. De grafmonumenten, de paden op grafvak D (met de grafnummers) en de groenopstand behalve de grote bomen zijn daarbij verwijderd.
      
    
    
      2.7
      Op 26 augustus 2021 heeft een hoorzitting plaatsgevonden bij de commissie bezwaarschriften van de gemeente Waalwijk. Op 7 december 2021 heeft de commissie geadviseerd om het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk te verklaren, omdat hij geen belanghebbende is bij het besluit. 
      
    
    
      2.8
      Bij het bestreden besluit heeft het college de bezwaren van eiser niet-ontvankelijk verklaard. Daaraan is ten grondslag gelegd dat eiser geen belanghebbende is bij het besluit. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Wat beoordeelt de rechtbank?
      
    
    
    
      3.1
      De rechtbank beoordeelt ambtshalve of eiser procesbelang heeft in deze beroepsprocedure. Als dat het geval is, beoordeelt de rechtbank of het college eiser terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat hij geen belanghebbende is.
      
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      
    
    
      3.2
      De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Procesbelang
        
      
      
    
    
      4.1
      De vraag of eiser als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan worden aangemerkt bij het besluit van het college, dient te worden onderscheiden van de vraag of sprake is van procesbelang. 
      
      
        Het procesbelang is het belang dat een eiser heeft bij de uitkomst van een door hem ingestelde beroepsprocedure. Daarbij gaat het er niet om of hij gelijk heeft, maar of hij een reëel en actueel belang heeft bij het gelijk, als hij dat zou hebben. De vraag of sprake is van procesbelang dient te worden beantwoord naar de stand van zaken op het moment waarop het beroep wordt beoordeeld.
      
      
    
    
      4.2
      
        Eiser heeft aangegeven dat hij het niet eens is met het besluit tot bovengrondse ruiming, omdat hierbij de aanduidingen van de graven van zijn familieleden zijn verwijderd en hij de graven niet meer terug kan vinden. Daarnaast is hij het er niet mee eens dat mensen nu over de graven kunnen lopen, zonder dat die mensen zich daarvan bewust zijn. 
        Eiser wil dat de aanduidingen van de drie graven worden teruggeplaatst, zolang de graven niet ondergronds geruimd zijn en de stoffelijke resten zijn herbegraven in het verzamelgraf met gedenkteken.
      
      
    
    
      4.3
      De rechtbank is van oordeel dat eiser voldoende procesbelang heeft. Als de rechtbank zou oordelen dat eiser, anders dan het college meent, wel belanghebbende is bij het besluit, dan zal het college zijn bezwaar opnieuw moeten beoordelen. Daarbij zou het college zich op het standpunt kunnen stellen dat het verwijderen van de aanduidingen een feitelijke handeling is geweest, maar het zou ook kunnen stellen dat sprake is van een publiekrechtelijke handeling en dus een bestuursrechtelijk appellabel (deel)besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Mogelijk zal het college in bezwaar alsnog anders over de grafaanduidingen beslissen. Daarmee is het procesbelang gegeven.
      
      
        
          Belanghebbende 
        
      
      
    
    
      5.1
      Op de hoorzitting tijdens de bezwaarfase heeft mevrouw Dorrestijn namens het college het volgende standpunt ingenomen.
      
      
        
          “Mevrouw Dorrestijn bevestigt dat het een drietal graven betreft zonder gedenktekens. Ze
        
        
          licht toe dat in de jaren ‘60, ‘70 en ‘80 men ervoor kon kiezen om te worden begraven te
        
        
          in algemene graven. Dit betekende dat de overledenen voor de duur van de
        
        
          grafrusttermijn werden begraven en dat er geen grafrechten werden betaald. Men
        
        
          betaalde alleen de kosten voor het begraven zelf. Tegenwoordig kan men er niet meer
        
        
          voor kiezen om te worden begraven in een algemeen graf. Bij een algemeen graf zijn er
        
        
          geen rechthebbenden, zoals die er wel zijn bij een gehuurd graf. Na het verlopen van de
        
        
          grafrusttermijn, heeft de gemeente er destijds niet voor gekozen om de graven te
        
        
          ruimen.
        
        
          (..)
        
        
          Mevrouw Dorrestijn verwijst naar de Beheersverordening begraafplaatsen 2015 en stelt
        
        
          dat het college bevoegd is te beslissen over het ruimen van de graven.
        
        
          (..)
        
        
          Mevrouw Dorrestijn licht toe dat de rechthebbende op een algemeen graf de gemeente zelf is. Bij particuliere graven is de rechthebbende de persoon die de grafrechten heeft betaald.”
        
      
      
    
    
      5.2
      De commissie bezwaarschriften heeft het volgende geadviseerd:
      
      
        
          “Volgens artikel 17 van de Beheersverordening begraafplaatsen 2015 (hierna: de verordening) is voor het hebben van een grafbedekking een schriftelijke vergunning nodig van het college. Op grond van artikel 21 van de verordening kan de grafbedekking na het verstrijken van de termijn van uitgifte van het graf door het college worden verwijderd. 
        
        
          De commissie is van oordeel dat een besluit om de grafbedekking van een graf te verwijderen moet worden beschouwd als de intrekking van de voor de grafbedekking verleende vergunning als bedoeld in artikel 17 van de verordening,
        
        
          (..)
        
        
          Volgens artikel 1, aanhef en onder m, van de verordening moet onder grafbedekking
        
        
          worden verstaan: een gedenkteken en/of grafbeplanting op een graf.
        
        
          (..)
        
        
          Het college heeft de commissie desgevraagd laten weten dat uit zijn administratie volgt
        
        
          dat voor de graven [grafnummers] geen vergunningen voor het hebben van een
        
        
          grafbedekking zijn verleend. Dit is ook niet door bezwaarmaker gesteld of aannemelijk
        
        
          gemaakt. Nu het bestreden besluit moet worden aangemerkt als de intrekking, als
        
        
          bedoeld in artikel 21 van de verordening, van de voor grafbedekking verleende
        
        
          vergunning als bedoeld in artikel 17 van de verordening, komt de commissie tot de
        
        
          conclusie dat dit besluit geen betrekking heeft op de graven waarin familieleden van
        
        
          bezwaarmaker begraven liggen. Dit betekent dat het bestreden besluit bezwaarmaker
        
        
          niet rechtstreeks raakt. Bezwaarmaker is dan ook geen belanghebbende in de zin van
        
        
          artikel 1:2 Awb.”
        
      
      
    
    
      5.3
      Vervolgens heeft het college in het bestreden besluit opgenomen dat zij het advies van de commissie bezwaarschriften hebben gelezen en volgen ten aanzien van het ontbreken van het belang van eiser. Voor een uitgebreide uitleg verwijst het college naar het advies van de commissie.
      
    
    
      5.4
      In beroep voert eiser aan dat de discussie in bezwaar ten onrechte ging over de vraag of er wel of geen grafbedekking aanwezig was op de drie graven van eisers familieleden en of die grafbedekking mocht worden verwijderd. Daarmee is geheel voorbijgegaan aan waar het eiser om te doen was. Eiser wilde voorkomen dat met het verwijderen van andere aanduidingen, waaruit kan worden afgeleid wat de ligging van de graven is en wie daarin zijn begraven, het voor eiser en anderen niet meer duidelijk zou zijn waar graven gelegen zijn en wie daarin begraven liggen. Die andere aanduidingen zijn aangebracht op initiatief van de gemeente en dus niet op grond van verleende vergunningen voor het hebben van een grafbedekking. Volgens eiser hebben de commissie en het college zich dus bij het bestreden besluit ten onrechte laten leiden door de overweging, dat er geen vergunning was uitgegeven voor het hebben van een grafbedekking op de genoemde graven.
    
    
      5.5
      Ter zitting heeft mevrouw Dorrestijn desgevraagd namens het college toegelicht dat het advies van de commissie niet is overgenomen, maar dat dit is gelezen en slechts is gevolgd, voor zover daarbij is gesteld dat eiser geen belanghebbende is. Het college ziet zijn besluit niet als een intrekking van een voor grafbedekking verleende vergunning. De commissie heeft beoordeeld of sprake is van een besluit. Het college gaat er vanuit dat sprake is van een besluit, maar stelt zich op het standpunt dat eiser geen belanghebbende is omdat hij geen rechthebbende is bij de bedoelde graven.
      
    
    
      5.6
      De rechtbank is met eiser van oordeel dat het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd is. In het bestreden besluit is immers voor de motivering van het standpunt dat eiser geen belanghebbende is, verwezen naar het advies van de commissie. Ter zitting is namens het college te kennen gegeven dat dit advies niet wordt onderschreven. Ter zitting is het bestreden besluit nader onderbouwd met een geheel andere motivering, die niet kenbaar is uit het bestreden besluit. Het bestreden besluit heeft daarom een motiveringsgebrek. 
      
      
        De rechtbank zal onderzoeken of de ter zitting gegeven motivering het bestreden besluit kan dragen. In het verweerschrift en ter zitting heeft mevrouw Dorrestijn namens het college toegelicht dat de familieleden van eiser zijn begraven in een algemeen graf. Bij een algemeen graf is er geen sprake van een rechthebbende, zoals bij een particulier graf, maar van een gebruiker. Algemene graven worden in gebruik gegeven voor een termijn van 10 jaar en deze termijn kan niet worden verlengd. De familieleden van eiser zijn begraven in algemene graven waarvan de grafrusttermijn ruimschoots is verstreken. Eiser is dus weliswaar nabestaande, maar geen rechthebbende op de graven. Daarom is hij geen belanghebbende bij het besluit van het college om de graven bovengronds, maar nog niet ondergronds te ruimen.
      
      
      
        Met deze toelichting is de rechtbank van oordeel dat voldoende duidelijk is gemaakt dat en waarom eiser geen belanghebbende is bij het besluit. Dit betekent dat het college eiser terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard en zijn bezwaren niet inhoudelijk heeft beoordeeld. De rechtbank zal het motiveringsgebrek in het bestreden besluit daarom met toepassing van artikel 6:22 van de Awb passeren.
      
      
    
    
      5.7
      Namens eiser is ter zitting nog verzocht om, indien het beroep gegrond wordt verklaard en opnieuw een beslissing op bezwaar moet worden genomen, hangende die procedure een voorziening te treffen in die zin dat de grafaanduidingen weer worden terug geplaatst. Nu het beroep ongegrond wordt verklaard, zal de rechtbank het verzoek afwijzen.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6.	Het beroep is ongegrond.
    
    
    
      6.1
      Vanwege het geconstateerde gebrek en de toepassing van artikel 6:22 van de Awb moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden.
      
    
    
      6.2
      Hij krijgt ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - draagt het college op het betaalde griffierecht van € 184,- aan eiser te vergoeden;
    - veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.674,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, rechter, in aanwezigheid van mr. M.A. de Rooij, griffier, op 9 maart 2023 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      
    
    
    
      
        Artikel 1:2, eerste lid:
      
      Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    
    
      
        Artikel 1:3, eerste lid:
      
      Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    
    
    
      
        Artikel 8:1:
      
      Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
    
    
    
    
      
        Beheersverordening begraafplaatsen 2015 van de gemeente Waalwijk
      
    
    
    
      
        Artikel 1 Begripsbepalingen
      
      In deze verordening wordt verstaan onder:
    
    
    
      a. begraafplaats:
    
    (..)
    - de gemeentelijke begraafplaats gelegen aan de [adres] te [plaatsnaam] ;
    (..)
    
    
      e. particulier graf:een graf waarvoor aan een natuurlijk persoon of rechtspersoon het uitsluitend recht is verleend tot:
    1. het doen begraven en begraven houden van lijken;
    2. het doen bijzetten en bijgezet houden van asbussen met of zonder urnen;
    
    
      h. algemeen graf:een graf bij de gemeente in beheer waarin gelegenheid wordt geboden tot het doen begraven van lijken;
    
    
      m. grafbedekking:gedenkteken en/of grafbeplanting op een graf;
    
    
      q. rechthebbende:natuurlijk persoon of rechtspersoon aan wie het uitsluitend recht is verleend op een particulier (kinder-/urnen-)graf, dan wel degene die redelijkerwijze geacht kan worden in diens plaats te zijn getreden;
    
    
      r. gebruiker:natuurlijk persoon aan wie het gebruik van een ruimte in een algemeen graf is verleend, dan wel degene die redelijkerwijze geacht kan worden in diens plaats te zijn getreden;
    
    
      u. gebruik:het gebruik van een algemeen graf.
    
    
      
        Artikel 12 Indeling graven en asverstrooiing
      
    
    1. Op de gemeentelijke begraafplaats [begraafplaats] te Waalwijk, de gemeentelijke begraafplaats te Waspik en de gemeentelijke begraafplaats gelegen aan de [adres] te [plaatsnaam] kunnen worden uitgegeven:
    
    a. particuliere graven, particuliere kindergraven en particuliere urnengraven;
    
    b. algemene graven.
    
    
      
        Artikel 14 Termijnen van graven
      
    
    1. Het college verleent, voor zover de daartoe bestemde ruimte van de begraafplaats dat toelaat, op een daartoe bij hem schriftelijk in te dienen aanvraag voor de tijd van 20 jaar het recht op een particulier graf en het recht op een gereserveerd graf. De termijn begint te lopen op de datum waarop het particuliere dan wel gereserveerde graf is uitgegeven.
    
    2. Het in het eerste lid van dit artikel bedoelde recht wordt op aanvraag van de rechthebbende verlengd telkens met een termijn van 5 of 10 jaar, mits de aanvraag voor het verstrijken van de lopende termijn is ingediend.
    
    3. Algemene graven worden in gebruik gegeven voor een termijn van 10 jaar. Deze termijn kan niet worden verlengd.
    
    
      
        Artikel 17 Vergunning grafbedekking
      
    
    1. Voor het hebben van een grafbedekking is een schriftelijke vergunning nodig van het college.
    
    
      
        Artikel 21 Verwijderen grafbedekking na verstrijken van de termijn
      
    
    1. De grafbedekking kan na het verstrijken van de termijn van uitgifte van het graf door het college worden verwijderd.
    
    
  
  
     Artikel 8:1, van de Awb.
  
  
     AbRS 14 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3757.
  
  
     Artikel 1, onder h, van de Beheersverordening begraafplaatsen 2015.
  
  
     Artikel 1, onder q, van de Beheersverordening begraafplaatsen 2015.
  
  
     Artikel 1, onder r, van de Beheersverordening begraafplaatsen 2015.
  
  
     Artikel 14, derde lid, van de Beheersverordening begraafplaatsen 2015.