ECLI:NL:RVS:2025:651, Raad van State, 19-02-2025, 202305710/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-02-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 maart 2021, voor zover hier van belang, heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om het botenhuis op het perceel [locatie] in [woonplaats] te verwijderen en verwijderd te houden. [appellant] woont op het perceel [locatie] in [woonplaats]. Hij heeft in 2020 een botenhuis van 67 m2 gebouwd. Het perceel grenst aan een watergang. Op de desbetreffende gronden rust de bestemming ‘Water’. In artikel 20.2.1 van het bestemmingsplan ‘Kernen Waterland 2013’ staat dat gebouwen en overkappingen op gronden met de bestemming ‘Water’ niet zijn toegestaan. Het botenhuis ligt deels op gronden met de waterbestemming.Tussen partijen is niet in geschil dat voor het botenhuis, zoals dat aanwezig is op het moment dat het college de besluiten nam, geen omgevingsvergunning is verleend.

202305710/1/R1.
    Datum uitspraak: 19 februari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 8 augustus 2023 in zaak nr. 22/395 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Waterland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 maart 2021, voor zover hier van belang, heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om het botenhuis op het perceel [locatie] in [woonplaats] te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij besluit van 22 december 2021 heeft het college naar aanleiding van het door [appellant] gemaakte bezwaar het besluit van 25 maart 2021, voor zover hier van belang, gehandhaafd.
    Bij besluit van 1 maart 2022 heeft het college de begunstigingstermijn, die aan de last is verbonden, verlengd tot zes weken na de uitspraak in beroep.
    Bij uitspraak van 8 augustus 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    Bij besluit van 6 november 2023 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van een dwangsom van € 7.500,00.
    [appellant] heeft gronden ingediend tegen dit besluit.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 januari 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. K.J.T.M. Hehenkamp, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.A.H. Sipman, advocaat te Baarn, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep is het recht zoals dat gold ten tijde van het nemen van het besluit van 25 maart 2021 bepalend.
    Inleiding
    2.       [appellant] woont op het perceel [locatie] in [woonplaats]. Hij heeft in 2020 een botenhuis van 67 m2 gebouwd. Het perceel grenst aan een watergang. Op de desbetreffende gronden rust de bestemming ‘Water’. In artikel 20.2.1 van het bestemmingsplan ‘Kernen Waterland 2013’ (hierna: het bestemmingsplan) staat dat gebouwen en overkappingen op gronden met de bestemming ‘Water’ niet zijn toegestaan. Het botenhuis ligt deels op gronden met de waterbestemming.
    Het college heeft [appellant], onder oplegging van een last onder dwangsom, naar aanleiding van een klacht van een omwonende, gelast het botenhuis te verwijderen en verwijderd te houden. Aan deze last heeft het college onder meer ten grondslag gelegd dat het op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), verboden is om zonder een omgevingsvergunning een bouwwerk te bouwen en om dit bouwwerk te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan.
    Tussen partijen is niet in geschil dat voor het botenhuis, zoals dat aanwezig is op het moment dat het college de besluiten nam, geen omgevingsvergunning is verleend.
    Relevante wettelijke bepalingen
    3.       De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Het hoger beroep
    Toetsingskader voor handhavingsbesluiten
    4.       Als een overtreding zich heeft voorgedaan, is een bestuursorgaan bevoegd te besluiten tot bestuurlijke handhavingsmaatregelen.
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Handhavend optreden kan onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    Het beroep op het overgangsrecht voor bouwwerken
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om handhavend op te treden. Hij stelt daartoe dat het botenhuis geen nieuw bouwwerk is, maar een vernieuwing van het oude botenhuis. Dat oude botenhuis is ruim voor de inwerkingtreding van het bestemmingsplan in 2013 gebouwd, aldus [appellant]. Het botenhuis heeft geen andere vormgeving; het is alleen groter geworden.
    5.1.    De Afdeling begrijpt de beroepsgrond van [appellant], mede gelet op de op de zitting gegeven toelichting, zo, dat hij een beroep doet op het bouwovergangsrecht van het bestemmingsplan.
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat voor het bouwen van het botenhuis een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo vereist is en blijft en dat er dus sprake is van een overtreding. Als [appellant] al een geslaagd beroep op het bouwovergangsrecht kan doen, dan verschaft dat voor het bouwen geen titel die een omgevingsvergunning vervangt. Een geslaagd beroep op het bouwovergangsrecht betekent dus niet dat het aanwezige botenhuis zonder omgevingsvergunning legaal is gebouwd en kan daarom niet leiden tot het oordeel dat een omgevingsvergunning niet is vereist. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het college bevoegd was handhavend op te treden.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    5.2.    Het beroep op het bouwovergangsrecht kan ook zo worden opgevat dat er volgens [appellant] zicht is op legalisering van het botenhuis. Het college zou een aangevraagde omgevingsvergunning dan niet kunnen weigeren wegens strijd met het bestemmingsplan, omdat het botenhuis in overeenstemming is met het bouwovergangsrecht.
    De Afdeling volgt dat betoog niet. Voor concreet zicht op legalisering is in dat geval vereist dat er ten minste al een begin moet zijn gemaakt met de voor verlening van die vergunning vereiste procedure. [appellant] had ten tijde van het besluit op bezwaar nog geen aanvraag gedaan. Er is alleen al daarom geen sprake van concreet zicht op legalisering.  
    Ten overvloede overweegt de Afdeling dat zijn beroep op het bouwovergangsrecht ook om een andere reden niet kan slagen. Op grond van het in artikel 43.1 neergelegde bouwovergangsrecht mag een bestaand, legaal bouwwerk met ten hoogste 10% worden vergroot. Vast staat dat het oude botenhuis een oppervlakte van ongeveer 17 m2 had. Het aanwezige botenhuis heeft, zoals gezegd, een oppervlakte van ongeveer 67 m2. Nu het botenhuis meer dan 10% groter is dan het oude botenhuis, kan daarvoor niet met toepassing van het bouwovergangsrecht omgevingsvergunning worden verleend. Er bestond ook in zoverre dus geen zicht op legalisering.
    De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat hetgeen appellant heeft aangevoerd, geen bijzondere omstandigheid is op grond waarvan het college van handhaving af had moeten zien.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    Het beroep op het gelijkheidsbeginsel
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college op grond van het gelijkheidsbeginsel van handhaving af had moeten zien. Ter onderbouwing van dit betoog wijst [appellant] op een aantal botenhuizen, waartegen het college volgens hem niet handhavend heeft opgetreden. Het college handelt willekeurig door wel ten aanzien van zijn botenhuis handhavend op te treden, aldus [appellant].
    6.1.    De Afdeling wijst erop dat het college naar voren heeft gebracht dat het op grond van de door [appellant] ingebrachte foto’s van botenhuizen niet kan achterhalen om welke adressen het gaat en daarom ook niet of het gaat om botenhuizen die zonder omgevingsvergunning zijn gebouwd.
    Afgezien daarvan heeft het college te kennen gegeven dat handhaving ten aanzien van botenhuizen die zijn gebouwd zonder vergunning, voor hem een lage prioriteit heeft vanwege een gebrek aan capaciteit. Er wordt hierop alleen gehandhaafd bij een klacht of bij een handhavingsverzoek van een derde. Bij [appellant] was er sprake van een klacht van een omwonende, waarna het college een onderzoek is gestart, zo heeft het toegelicht.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1982, onder 2.4.1, mogen bij de handhaving prioriteiten worden gesteld. Prioriteitstelling is toegestaan om in het kader van doelmatige handhaving onderscheid te maken in de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de handhavingstaak. Zo mag prioritering inhouden dat bij bepaalde overtredingen alleen naar aanleiding van een klacht of een verzoek van een belanghebbende wordt beoordeeld of handhavend moet worden opgetreden.
    De Afdeling is van oordeel dat, aangezien een klacht is ingediend, het gelijkheidsbeginsel zich niet verzet tegen handhavend optreden tegen het botenhuis van [appellant], zonder dat ook tegen eventuele overtredingen in de door [appellant] vermelde gevallen wordt opgetreden. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie over het hoger beroep
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    Beroep tegen het invorderingsbesluit
    8.       Het college heeft bij besluit van 1 maart 2022 besloten om over te gaan tot invordering van de verbeurde dwangsom van € 7.500,00. Gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is dit besluit ook onderwerp van het geding.
    8.1.    [appellant] betoogt dat het college ten onrechte tot invordering is overgegaan, nu het besluit op bezwaar over de opgelegde last onder dwangsom nog niet in rechte onaantastbaar is.
    8.2.    In de toezichthoudersrapportage, die het college aan het besluit ten grondslag heeft gelegd, staat dat het botenhuis op 28 september 2023 nog aanwezig is. [appellant] heeft niet aan de last voldaan en een dwangsom is verbeurd. Geen rechtsregel verzet zich ertegen dat het bestuursorgaan besluit tot invordering voordat de procedure over het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom is afgerond. Het college mocht dus tot invordering overgaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Proceskosten
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van het college van 6 november 2023 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    w.g. Van Breda
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Heusden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2025
    163-1134
     
    Bijlage
     
    Bestemmingsplan ‘Kernen Waterland 2013’
    Artikel 43.1. Overgangsrecht bouwwerken
    a. Een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, danwel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, en afwijkt van het plan, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot:
    1. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
    2. na het teniet gaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de omgevingsvergunning voor het bouwen wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan.
    b. Het bevoegd gezag kan eenmalig in afwijking van het bepaalde in sublid a een omgevingsvergunning verlenen voor het vergroten van de inhoud van een bouwwerk als bedoeld in het sublid a met maximaal 10%.
    c. Sublid a is niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.