ECLI:NL:RVS:2023:3175, Raad van State, 23-08-2023, 202104552/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 maart 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Altena aan [appellante] een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een schuilschuur op het perceel [locatie 1] in Hank in afwijking van het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Op 12 februari 2019 heeft [appellante] een aanvraag ingediend voor een tijdelijke omgevingsvergunning voor een schuilschuur op het perceel in afwijking van het bestemmingsplan. De aanvraag is op 14 maart 2019 gewijzigd. De schuilschuur als aangevraagd heeft een oppervlakte van 40,5 m2 en zal worden gebruikt voor kleine opslag. De schuilschuur is feitelijk gerealiseerd in 1988. Niet in geschil is dat de bestaande schuilschuur in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied". De gevraagde omgevingsvergunning is op 19 maart 2019 verleend  Op 10 juni 2020 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd. Dat besluit betreft een beslissing op het bezwaar van [partij], wonende aan de [locatie 2] in Hank.

202104552/1/R2.
    Datum uitspraak: 23 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Sleeuwijk,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West-­Brabant van 26 mei 2021 in zaak nr. 20/7462 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Altena.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 maart 2019 heeft het college aan [appellante] een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een schuilschuur op het perceel [locatie 1] in Hank (hierna: het perceel) in afwijking van het ter plaatse geldende bestemmingsplan.
    Bij besluit van 10 juni 2020 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 19 maart 2019 herroepen en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
    Bij uitspraak van 26 mei 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 juni 2020 vernietigd en de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [partij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak tegelijk met zaak nr. 202106352/1/R2 over de last onder dwangsom ter zitting behandeld op 11 april 2023, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. R.E. Izeboud, advocaat te Breda, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.A. Kammer-Nieuwenhuizen en mr. L.A.J.M. Somers, zijn verschenen.
    Voorts is ter zitting [partij], bijgestaan door J. van den Berg MSc, rechtsbijstandverlener te Woudrichem, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 12 februari 2019 heeft [appellante] een aanvraag ingediend voor een tijdelijke omgevingsvergunning voor een schuilschuur op het perceel in afwijking van het bestemmingsplan. De aanvraag is op 14 maart 2019 gewijzigd. De schuilschuur als aangevraagd heeft een oppervlakte van 40,5 m2 en zal worden gebruikt voor kleine opslag. De schuilschuur is feitelijk gerealiseerd in 1988.
    Niet in geschil is dat de bestaande schuilschuur in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied". De gevraagde omgevingsvergunning is op 19 maart 2019 verleend met toepassing van de artikelen 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), in samenhang gelezen met artikel 4, onderdeel 11, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).
    Op 10 juni 2020 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd. Dat besluit betreft een beslissing op het bezwaar van [partij], wonende aan de [locatie 2] in Hank.
    [appellante] is eigenaar van de gronden op het perceel. Zij kan zich niet verenigen met het besluit om de gevraagde omgevingsvergunning alsnog te weigeren.
    Aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft overwogen dat het college [partij] terecht heeft aangemerkt als belanghebbende. Daartoe heeft de rechtbank van belang geacht dat verschillende percelen in eigendom van [partij] grenzen aan het perceel. Gelet op die directe nabijheid acht de rechtbank het aannemelijk dat [partij] gevolgen van enige betekenis ondervindt van (het gebruik van) de schuilschuur.
    De rechtbank heeft voorts overwogen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat het de aanvraag in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt volgens de rechtbank niet waarom de voorgenomen ontwikkeling in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft volgens de rechtbank niet onderbouwd waar de druk op de omgeving uit bestaat. Verder blijkt volgens de rechtbank uit de ruimtelijke onderbouwing niet dat in voldoende mate rekening is gehouden met de belangen van [appellante]. Het besluit van 10 juni 2020 moest daarom volgens de rechtbank worden vernietigd.
    Tijdens de zitting bij de rechtbank heeft het college volgens de rechtbank wel voldoende duidelijk gemotiveerd en onderbouwd dat het bouwplan niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, omdat het bouwplan leidt tot een aantasting van de natuurwaarden in de omgeving van het perceel. Daarnaast heeft [appellante] volgens de rechtbank niet aangetoond wat de nut en noodzaak is van een gebouw/schuilschuur met een omvang van 40,5 m2 voor het opslaan van goederen voor onderhoud van het perceel. Daarnaast heeft het college volgens de rechtbank tijdens de zitting aannemelijk gemaakt dat wel degelijk rekening is gehouden met de belangen van [appellante], omdat is onderzocht of de gerealiseerde schuilschuur gelegaliseerd kon worden en omdat het college [appellante] in de gelegenheid heeft gesteld om te onderbouwen wat de nut en noodzaak is van de omvang van schuilschuur gelet op het gebruik als opslag. De rechtbank heeft overwogen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 10 juni 2020 in stand worden gelaten.
    Gronden van het hoger beroep
    3.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [partij] als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) moet worden aangemerkt. Zij voert in dit verband aan dat de afstand tussen het perceel en de woning van [partij] 50 m bedraagt en zich daartussen een hoge en brede strook begroeiing bevindt, waardoor [partij] geen zicht heeft op de schuilschuur. Het is volgens [appellante] daarom niet aannemelijk dat [partij] gevolgen van enige betekenis ondervindt.
    Voorts heeft [partij] in ruim 30 jaar nooit bezwaar gemaakt tegen de aanwezigheid van de schuilschuur.
    Verder gaat [partij] binnenkort waarschijnlijk verhuizen naar [plaats], zodat hij geen belang meer heeft bij bezwaar tegen de verlening van de gevraagde omgevingsvergunning.
    3.1.    Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ van de activiteit dient als correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft betrokkene geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen.
    Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene zijn, wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
    3.2.    Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb luidt: "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
    Artikel 8:26 van de Awb luidt: "De bestuursrechter kan tot de sluiting van het onderzoek ter zitting ambtshalve, op verzoek van een partij of op hun eigen verzoek, belanghebbenden in de gelegenheid stellen als partij aan het geding deel te nemen."
    3.3.    De Afdeling stelt voorop dat de vraag of [partij] als belanghebbende bij het besluit tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor een schuilschuur op het perceel moet worden aangemerkt, dient te worden beoordeeld aan de hand van de feiten en omstandigheden zoals die zich voordeden ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar van 10 juni 2020. De omstandigheid dat [partij] in de toekomst mogelijk gaat verhuizen is daarbij niet van belang.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1671, wordt belanghebbendheid bij besluiten krachtens de Wabo in beginsel aangenomen bij bewoners en eigenaren, en ook bij anderszins zakelijk of persoonlijke gerechtigden van een perceel dat grenst aan het perceel waarop het betrokken besluit ziet, of dat gelijk te stellen is met een aangrenzend perceel. Bij dergelijke percelen wordt ervan uitgegaan dat feitelijke gevolgen, indien die zich voordoen, in beginsel van enige betekenis zijn.
    [partij] is eigenaar van het aangrenzende perceel. Aannemelijk is dat [partij] feitelijke gevolgen ondervindt van de bouw van een schuilschuur op het perceel, onder meer omdat dit gevolgen kan hebben voor de gebruiksmogelijkheden op zijn perceel, bijvoorbeeld doordat er vanaf zijn perceel zicht is op de schuilschuur. Omdat [partij] eigenaar is van het aangrenzende perceel en hij feitelijke gevolgen ondervindt van de bouw van een schuilschuur, moet alleen al daarom ervan worden uitgegaan dat de feitelijke gevolgen van enige betekenis zijn. Dat [partij] vanuit zijn woning niet direct zicht heeft op de schuilschuur en nooit eerder zijn bezwaren heeft geuit, doet er niet aan af dat [partij] een rechtstreeks bij het besluit betrokken belang heeft. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank [partij] terecht als belanghebbende bij het besluit van 10 juni 2020 aangemerkt en op grond van artikel 8:26, eerste lid, van de Awb in de gelegenheid gesteld om als partij aan het geding deel te nemen.
    Het betoog slaagt niet.
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college tijdens de zitting alsnog duidelijk heeft gemotiveerd en onderbouwd dat de omgevingsvergunning kon worden geweigerd. Zij voert daartoe aan dat het besluit op bezwaar is gebaseerd op de onjuiste veronderstelling dat de schuilschuur voor recreatieve (verblijfs)doeleinden zal worden gebruikt. [appellante] stelt dat uit de gewijzigde aanvraag van 14 maart 2019 blijkt dat de schuilschuur alleen voor kleine opslag zal worden gebruikt. [appellante] stelt dat het college pas op de zitting bij de rechtbank heeft onderbouwd dat de aangevraagde activiteit in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en dat zij zich hierop onvoldoende heeft kunnen voorbereiden. Dat is volgens [appellante] in strijd met de goede procesorde. Volgens [appellante] had de rechtbank het besluit van 10 juni 2020 moeten vernietigen en het college moeten opdragen een nieuw besluit te nemen, zodat zij zich in bezwaar had kunnen verweren tegen de nieuwe onderbouwing.
    Dat het vergroten van de schuilschuur voor kleine opslag leidt tot aantasting van de natuurwaarden is volgens [appellante] onjuist en door het college niet voldoende onderbouwd. Ook bestaat volgens [appellante] geen grondslag voor de eis om nut en noodzaak aan te tonen, nu deze eis in de overlegfase werd ingegeven door het aangevraagde gebruik voor recreatieve doeleinden. Daarna is de aanvraag gewijzigd en enkel beperkt tot het vergroten van de schuilschuur voor klein opslag. Bovendien, voor zover dit wel kon worden vereist, is de nut en noodzaak onderbouwd in de bij de aanvraag behorende ruimtelijke onderbouwing, aldus [appellante].
    [appellante] stelt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college geen doorslaggevend gewicht heeft hoeven toekennen aan de financiële consequenties van het weigeren van de gevraagde omgevingsvergunning. Het in overeenstemming brengen van de feitelijk gerealiseerde schuilschuur van 40,5 m2 met de in 1988 vergunde schuilschuur van 18 m2 zal volgens [appellante] leiden tot aanzienlijke vermogensschade.
    4.1.    Ter zitting bij de rechtbank heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het uitbreiden van de schuilschuur kan leiden tot aantasting van de natuurwaarden in de omgeving van het perceel. Verder heeft het college tijdens de zitting bij de rechtbank toegelicht dat nut en noodzaak voor een schuilschuur met een omvang van 40,5 m2 niet is aangetoond. Voor het opslaan van onderhoudsmaterialen is volgens het college geen schuilschuur van een dergelijke omvang nodig. Het bouwplan is volgens het college ook niet noodzakelijk voor verwezenlijking van de bestemming.
    4.2.    Aan het perceel is op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "Natuur" en de dubbelbestemming "Waterstaat - Waterstaatkundige functie" toegekend. Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, omdat op gronden met deze bestemming en dubbelbestemming geen gebouwen zijn toegestaan.
    4.3.    Uit artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II bij het Bor, volgt dat een omgevingsvergunning voor het afwijken van een bestemmingsplan alleen kan worden verleend, als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    4.4.    De Afdeling overweegt dat het college bij de beslissing om een omgevingsvergunning voor het realiseren van een schuilschuur te weigeren, dient te motiveren waarom het afwijken van het bestemmingsplan uit ruimtelijk oogpunt niet aanvaardbaar is. Het college heeft in dit geval tijdens de zitting bij de rechtbank toegelicht dat het realiseren van een schuilschuur kan leiden tot aantasting van in de omgeving van het perceel voorkomende natuurwaarden. Verder heeft het college daar toegelicht dat er geen behoefte bestaat aan een opslagruimte met een omvang van 40,5 m2. Voor zover [appellante] stelt dat het college dit standpunt nader had moeten onderbouwen, bijvoorbeeld aan de hand van deskundigenonderzoek, volgt de Afdeling haar daarin niet. Daarbij is van belang dat, zoals het college terecht stelt, het realiseren van een schuilschuur ten behoeve van opslag niet noodzakelijk is voor verwezenlijking van de bestemming "Natuur" en in zoverre een behoefte ontbreekt. Voorts blijkt uit diverse dossierstukken, waaronder een e-mail van een gemeenteambtenaar van 23 oktober 2019, dat [appellante] erop is gewezen dat in de aanvraag niet is gemotiveerd wat nut en noodzaak is van het in afwijking van het bestemmingsplan bouwen van een schuilschuur en geen koppeling is gemaakt met een uitspraak van de rechtbank waarin is aangegeven dat verblijfsrecreatie op het perceel niet is toegestaan. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat het op de weg van [appellante] lag om nut en noodzaak van een schuilschuur met een omvang van 40,5 m2 nader te onderbouwen. Deze nadere onderbouwing is uitgebleven. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellante] het standpunt van het college dat nut en noodzaak ontbreekt onvoldoende weersproken. Ter zitting bij de Afdeling heeft [appellante] desgevraagd toegelicht dat de schuilschuur met het oog op het plegen van onderhoud aan de natuur noodzakelijk is voor de opslag van machines, zoals grasmaaiers en kettingzagen, en ook voor de opslag van hout dat van het perceel moet worden verwijderd. De Afdeling overweegt dat daarmee echter onvoldoende is weersproken dat uitbreiding van de schuilschuur van 18 m2 naar 40,5 m2 niet noodzakelijk is.
    Over de stelling dat het weigeren van de omgevingsvergunning leidt tot aanzienlijke vermogensschade, omdat de schuilschuur deels moet worden afgebroken, overweegt de Afdeling met de rechtbank dat het bouwen van de schuilschuur in afwijking van de in 1988 verleende omgevingsvergunning voor eigen rekening en risico komt. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat [appellante] bewust het risico heeft genomen dat de schuilschuur moet worden afgebroken en dat het college geen doorslaggevend gewicht heeft hoeven toekennen aan de financiële consequenties van het weigeren van de omgevingsvergunning.
    Waar [appellante] betoogt dat de beslissing van de rechtbank om de rechtsgevolgen van het besluit van 10 juni 2020 in stand te laten in strijd is met een goede procesorde, overweegt de Afdeling als volgt. Ingeval een besluit wordt vernietigd, dient de rechtbank de mogelijkheden van finale beslechting van het geschil te onderzoeken. Daarbij dient zij onder meer te beoordelen of er grond is om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. Voor het in stand laten van de rechtsgevolgen is niet vereist dat nog slechts één beslissing mogelijk is. In dit geval is het besluit vernietigd omdat het onvoldoende was gemotiveerd. Uit een oogpunt van proceseconomie kan het aangewezen zijn de rechtsgevolgen in stand te laten, indien het bestuursorgaan vasthoudt aan zijn besluit, het besluit alsnog voldoende motiveert en de andere partij zich daarover in voldoende mate heeft kunnen uitlaten. Daarbij is beslissend of de inhoud van het vernietigde besluit na de kenbaar gemaakte motivering de rechterlijke toets kan doorstaan. Nu de inhoud van het besluit van 10 juni 2020, gelet op het vorenstaande, de rechterlijke toets kon doorstaan, en [appellante] tijdens de zitting bij de rechtbank de gelegenheid heeft gehad zich over de nadere motivering van het college uit te laten, mocht de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand laten.
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het college voldoende duidelijk heeft gemotiveerd en onderbouwd dat de omgevingsvergunning kon worden geweigerd. Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.K. El-Wanni, griffier.
    w.g. Uylenburg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. El-Wanni
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 augustus 2023
    911