ECLI:NL:RVS:2025:1415, Raad van State, 02-04-2025, 202300015/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 maart 2021 heeft de minister aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.750,00 wegens overtreding van de Arbeidstijdenwet. Bij besluit van 20 december 2021 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Op 19 oktober 2019 heeft een toezichthouder van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) een bedrijfsinspectie uitgevoerd bij [appellante] naar onder andere de naleving van de bepalingen van de Atw. Nadien zijn op 21 oktober 2019 specifieke gegevens gevorderd en er zijn, nadat diverse bestanden waren aangeleverd, op 18 november 2019 ontbrekende C- en M- bestanden en overige gegevens gevorderd. Bij het onderzoek heeft de toezichthouder geconstateerd dat een deugdelijke registratie van arbeids- en rusttijden ontbrak, omdat ten aanzien van één voortuig bij één medewerker voor achttien dagen de zogenoemde M-bestanden ontbraken. Daardoor was geen controle op de naleving van de Atw mogelijk en is artikel 4:3, eerste lid, van de Atw achttien keer overtreden.

202300015/1/A3.
    Datum uitspraak: 2 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd in [plaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 december 2022 in zaak nr. 21/6420 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 maart 2021 heeft de minister aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.750,00 wegens overtreding van de Arbeidstijdenwet (hierna: de Atw).
    Bij besluit van 20 december 2021 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 december 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 20 december 2021 vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft, het besluit van 10 maart 2021 herroepen voor zover het de hoogte van de boete betreft, de hoogte van de boete bepaald op € 19.712,50 en bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 20 december 2021.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 maart 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door haar [bestuurder], bijgestaan door mr. M.J. van Dam, advocaat in Rotterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. W.P. van Kooten-Vroegindeweij, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 19 oktober 2019 heeft een toezichthouder van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) een bedrijfsinspectie uitgevoerd bij [appellante] naar onder andere de naleving van de bepalingen van de Atw. Nadien zijn op 21 oktober 2019 specifieke gegevens gevorderd en er zijn, nadat diverse bestanden waren aangeleverd, op 18 november 2019 ontbrekende C- en M- bestanden en overige gegevens gevorderd. Bij het onderzoek heeft de toezichthouder geconstateerd dat een deugdelijke registratie van arbeids- en rusttijden ontbrak, omdat ten aanzien van één voortuig bij één medewerker voor achttien dagen de zogenoemde M-bestanden ontbraken. Daardoor was geen controle op de naleving van de Atw mogelijk en is artikel 4:3, eerste lid, van de Atw achttien keer overtreden. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een op ambtseed opgemaakt boeterapport van 30 januari 2020. De minister heeft voor deze overtredingen, met inachtneming van de grootte van de onderneming en het feit dat het om een eerste bedrijfsinspectie gaat, een boete opgelegd van € 20.750,00.
    Uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft overwogen dat het boeterapport op voldoende wijze inzicht geeft in wat de aanleiding is geweest voor de inspectie, met welk doel de inspectie heeft plaatsgevonden, welke gegevens zijn gevorderd en op welke voertuigen en personen de inspectie betrekking had. Ook is duidelijk dat ambtenaren van de politie aan de inspectie hebben deelgenomen en wordt op voldoende wijze inzicht gegeven in de gang van zaken tijdens de inspectie en welke handelingen de toezichthouder nadien nog heeft verricht. Omdat pas na het vorderen van gegevens en na de constatering dat in de overgelegde stukken M-bestanden ontbraken het vermoeden ontstond dat sprake is van een overtreding, hoefde er tijdens de inspectie nog geen cautie te worden gegeven. Er is daarom volgens de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de informatie en gegevens waarop het boeterapport zich baseert onrechtmatig zijn verkregen en niet aan de boete ten grondslag gelegd hadden kunnen worden. Verder bestond er geen verplichting om de door [appellante] zelf meegebrachte getuigen in bezwaar afzonderlijk van elkaar te horen. Volgens de rechtbank bestaat er geen grond voor twijfel aan de zorgvuldigheid van het door de toezichthouder verrichte onderzoek en de op grond van dat onderzoek gedane bevindingen, waaronder de vaststelling dat achttien registraties van M-bestanden ontbraken. Daarom is komen vast te staan dat artikel 4:3, eerste lid, van de Atw, mede gelet op de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2186, onder 6, en artikel 10:5, derde lid, van de Atw, achttien keer is overtreden. Daarbij heeft de rechtbank betrokken dat de M-bestanden op juiste wijze zijn gevorderd, dat de M-bestanden niet enkel in een tachograaf maar ook op afstand aanwezig moeten zijn in de eigen administratie van [appellante] en dat niet is gebleken dat die bestanden tijdens de inspectie aanwezig waren, dan wel nadien door [appellante] aan de ILT zijn toegestuurd. In de gestelde omstandigheid dat inmiddels de M-bestanden wel beschikbaar zijn, heeft de minister volgens de rechtbank terecht geen aanleiding gezien om de boete te matigen, gelet op onder meer de uitspraak van de Afdeling van 11 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:60, en de diverse gelegenheden die aan [appellante] zijn geboden om uiterlijk op 3 december 2019 de ontbrekende M-bestanden toe te sturen. Wel heeft de rechtbank de boete gematigd met 5%, omdat de redelijke termijn, die met drie maanden is verlengd, desalniettemin met bijna vier maanden was overschreden.
    Hoger beroep
    3.       De gronden die [appellante] in hoger beroep heeft aangevoerd over de besluitvorming zijn zo goed als een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellante] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 6.1 tot en met 11 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. Zij voegt daaraan nog toe dat [appellante] nog altijd niet heeft onderbouwd dat in het aan de ILT toegestuurde M-bestand, dat zij heeft gedownload op 9 september 2019, wel degelijk de gegevens over juli 2019 zaten. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, blijkt uit de e-mail van Smart Tacho Solutions niet dat het bedrijf juist het aan de ILT toegestuurde bestand van die datum heeft onderzocht. De door [appellante] als nader stuk toegestuurde e-mail van Accredis TachoByte bevestigt daarnaast dat het door [appellante] aan de ILT toegestuurde bestand niet de gegevens over juli 2019 bevat. Ter zitting heeft [appellante] toegelicht dat bij het toesturen van de bestanden waarschijnlijk een menselijke fout is gemaakt, omdat zij bij de vordering van de ontbrekende gegevens op 18 november 2019 in de veronderstelling verkeerde dat het M-bestand al was toegestuurd. Dit is op 1 december 2019 gecommuniceerd aan de ILT en er is gevraagd om contact op te nemen als het M-bestand toch ontbreekt, zodat het nogmaals toegestuurd kan worden. Nu de ILT al op 18 november 2019 duidelijk heeft gemaakt dat de gegevens ontbraken, komt het echter voor rekening en risico van [appellante] dat zij de gevorderde gegevens niet alsnog heeft toegestuurd. Dat [appellante] gelet op het nadere stuk kennelijk toch een M-bestand heeft met daarin de gegevens over juli 2019, laat onverlet dat gedurende de inspectieperiode niet is gebleken dat zij een deugdelijke registratie van de rust- en arbeidstijden heeft gevoerd. Tot slot heeft de rechtbank onder verwijzing naar artikel 10:5, derde lid, van de Atw terecht overwogen dat uitgegaan moet worden van achttien overtredingen, omdat van iedere chauffeur en van iedere dag de rij- en rusttijden moeten worden geregistreerd. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 5 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2584, onder 11.
    Overschrijding redelijke termijn
    4.       [appellante] heeft tot slot aangevoerd dat de rechtbank de overschrijding van de redelijke termijn onjuist heeft berekend.
    4.1.    De redelijke termijn is overschreden, indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Voor de beslechting van een geschil over een bestraffende sanctie in eerste aanleg is uitgangspunt dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien de rechtbank, behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen twee jaar nadat die termijn is gaan lopen uitspraak doet. De termijn begint te lopen op het moment dat het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting mag ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zal opleggen. Dat is in de regel pas met een boetekennisgeving het geval. Vergelijk de uitspraken van 12 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:999, onder 3.1, en 8 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:913, onder 9.1.
    4.2.    De rechtbank heeft allereerst overwogen dat de redelijke termijn met drie maanden moet worden verlengd omdat [appellante] uitdrukkelijk heeft ingestemd met een overschrijding van de beslistermijn wegens haar wens om in persoon te worden gehoord en dit door de maatregelen rondom het coronavirus niet mogelijk was, terwijl de hoorzitting nadien ook nog eens op verzoek van [appellante] is uitgesteld. In wat [appellante] hiertegen heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding hiervan af te wijken.
    4.3.    Verder heeft de rechtbank overwogen dat de redelijke termijn is aangevangen met het op 28 mei 2020 uitgebrachte boetevoornemen. Hoewel dit doorgaans inderdaad de handeling is waaraan een beboete de verwachting kan ontlenen dat het bestuursorgaan een boete zal opleggen, betoogt [appellante] terecht dat zij in dit geval die verwachting al kon ontlenen aan het inspectierapport van 14 januari 2020, dat zoals ter zitting is vastgesteld doorgaans al voor de boetevoornemens aan overtreders wordt toegezonden en volgens de minister in dit geval zou zijn meegezonden met het boeterapport van 30 januari 2020. In dit inspectierapport wordt aangekondigd dat de minister voor het niet beschikbaar hebben van de gevorderde gegevens aan [appellante] een voornemen tot het opleggen van een bestuurlijke boete zal toezenden en dat in dat voornemen uitleg zal worden gegeven over de aan [appellante] ter beschikking staande rechtsmiddelen. Nu het boetevoornemen een handeling is waaraan een beboete de verwachting kan ontlenen dat hem een boete zal worden opgelegd, is, anders dan bijvoorbeeld het geval is bij de aanzegging van een boeterapport zoals in de door de minister aangehaalde uitspraak van 9 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK5859, ook de aanzegging van een dergelijk boetevoornemen een dusdanig concrete handeling dat [appellante] daar in dit geval de verwachting aan kon ontlenen dat de minister aan haar een boete zou opleggen.
    4.4.    Dit betekent dat de rechtbank ten onrechte de boete met 5% heeft gematigd omdat de redelijke termijn, uitgaande van het boetevoornemen van 28 mei 2020, met vier maanden zou zijn overschreden. De redelijke termijn was ten tijde van de rechtbankuitspraak van 22 december 2022 namelijk, uitgaande van het inspectierapport, ongeacht of het inspectierapport op 14 of 30 januari 2020 aan [appellante] is toegezonden, meer dan een half jaar, maar minder dan een jaar overschreden. De boete wordt in die gevallen, als zijnde een immateriële schadevergoeding, verminderd met 10% met een maximum van € 2.500. Vergelijk de uitspraak van 10 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2817, onder 7.2. Dit betekent dat de rechtbank de boete had moeten verminderen met € 2.075,00.
    5.       [appellante] heeft ook verzocht om een schadevergoeding in verband met de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM door de behandelingsduur in hoger beroep. Voor de beslechting van een geschil over een bestraffende sanctie in twee rechterlijke instanties is uitgangspunt dat deze in beginsel binnen een redelijke termijn plaatsvindt, als de totale procedure niet meer dan vier jaar heeft geduurd (vergelijk de hiervoor vermelde uitspraak van 8 maart 2023, onder 9.3). De procedure is geëindigd met deze uitspraak. Met inachtneming van de verlenging van de redelijke termijn met drie maanden, zoals hiervoor onder 4.2 is overwogen, is de redelijke termijn nog steeds met meer dan een half jaar, maar minder dan een jaar overschreden. Er is daarom geen reden de boete verder te matigen. Ook voor een verdergaande immateriële schadevergoeding bestaat geen grond.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, voor zover de rechtbank de hoogte van de boete heeft vastgesteld op € 19.712,50 en heeft bepaald dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 20 december 2021. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door de boete vast te stellen op € 18.675,00 en bepalen dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 20 december 2021.
    7.       De minister moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam, van 22 december 2022 in zaak nr. 21/6420, voor zover zij de hoogte van de boete heeft vastgesteld op € 19.712,50 en heeft bepaald dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 20 december 2021;
    III.      bepaalt dat het bedrag van de opgelegde boete wordt vastgesteld op € 18.765,00;
    IV.     bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 20 december 2021;
    V.      veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
    VI.     gelast dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht van € 548,00 voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. J.C.A. de Poorter en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.A. van de Sluis, griffier.
    w.g. Den Ouden
    voorzitter
    w.g. Van de Sluis
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 april 2025
    802