ECLI:NL:RVS:2025:586, Raad van State, 17-02-2025, 202406815/1/R3 en 202406815/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-02-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 september 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [verzoeker] een last onder dwangsom opgelegd om de woning aan het [locatie] in Den Haag in overeenstemming te brengen met de op 11 februari 2019 verleende omgevingsvergunning. Het college heeft de last onder dwangsom aan [verzoeker] opgelegd, omdat volgens het college werkzaamheden zijn uitgevoerd die afwijken van de verleende omgevingsvergunning. [verzoeker] is eigenaar van de woning aan het [locatie] in Den Haag. Aan hem is in 2019 een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een aanbouw van 2 m aan de achterzijde van de woning en het veranderen van de voorgevel van de woning. Het college heeft de last onder dwangsom aan [verzoeker] opgelegd, omdat volgens het college werkzaamheden zijn uitgevoerd die afwijken van de verleende omgevingsvergunning.

202406815/1/R3 en 202406815/2/R3.
    Datum uitspraak: 17 februari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
    [verzoeker], wonend in Den Haag,
    verzoeker,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 2 oktober 2024 in zaak nr. 23/2571 in het geding tussen:
    [verzoeker]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 september 2022 heeft het college aan [verzoeker] een last onder dwangsom opgelegd om de woning aan het [locatie] in Den Haag in overeenstemming te brengen met de op 11 februari 2019 verleende omgevingsvergunning.
    Bij besluit van 16 februari 2023 heeft het college beslist op het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar en het besluit van 13 september 2022 in stand gelaten. Dit met uitzondering van de daarin genoemde hoogte van de dwangsom. Die hoogte is aangepast van € 10.000 naar € 7.500.
    Bij uitspraak van 2 oktober 2024 heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [verzoeker] hoger beroep ingesteld. Ook heeft [verzoeker] de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek op zitting behandeld op 14 januari 2025, waar [verzoeker], bijgestaan door mr. A.G. van Keulen, rechtsbijstandverlener in Zaltbommel, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.C. Remeijer-Schmitz, zijn verschenen.
    De voorzieningenrechter heeft het onderzoek op de zitting geschorst om het college in de gelegenheid te stellen nadere informatie in te dienen. Het college heeft vervolgens het besluit van 20 januari 2025 overgelegd tot invordering van de volgens het college door [verzoeker] verbeurde dwangsom. De dwangsom is in het invorderingsbesluit gematigd van € 7.500 naar € 6.500.
    [verzoeker] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 20 januari 2025.
    Met toestemming van partijen is een nadere zitting achterwege gelaten, waarna de voorzieningenrechter het onderzoek heeft gesloten.
    Overwegingen
    Toepassing van artikel 8:86 van de Awb
    1.       In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    2.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 13 september 2022 heeft het college aan [verzoeker] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    3.       [verzoeker] is eigenaar van de woning aan het [locatie] in Den Haag. Aan hem is in 2019 een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een aanbouw van 2 m aan de achterzijde van de woning en het veranderen van de voorgevel van de woning.
    4.       Het college heeft de last onder dwangsom aan [verzoeker] opgelegd, omdat volgens het college werkzaamheden zijn uitgevoerd die afwijken van de verleende omgevingsvergunning. Het gaat om:
    - Het raam in de voorgevel voldoet niet aan de verleende omgevingsvergunning. In plaats van een klein en groot raam zijn er drie ramen gemaakt.
    - In de zijgevel zijn twee afvoeren geplaatst. Hiervoor is een vergunning nodig, omdat de afvoeren naar openbaar gebied zijn gericht.
    - In de achtergevel is een uitbouw van 3 m geplaatst in plaats van de vergunde 2 m. Aan de uitbouw is een serre geplaatst van 3 m. Totaal is aan de achterzijde van de woning daarmee 4 m zonder vergunning gebouwd.
    Over de last onder dwangsom
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Hiertegen is het hoger beroep van [verzoeker] gericht. De beroepsgronden die [verzoeker] heeft aangevoerd zal de voorzieningenrechter hieronder bespreken aan de hand van de verschillende afwijkingen die zijn opgenomen in de last onder dwangsom.
    Ramen in de voorgevel
    6.       [verzoeker] betoogt dat het college in 2024 een omgevingsvergunning heeft verleend voor het gewijzigd uitvoeren van de ramen aan de voorzijde van de woning. Volgens [verzoeker] betekent dit dat alsnog sprake is van legalisatie en dat de last onder dwangsom niet meer over de ramen in de voorgevel kan gaan.
    6.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom op 13 september 2022 en het besluit op bezwaar van 16 februari 2023 wat betreft de ramen in de voorgevel geen sprake was van concreet zicht op legalisatie. Dat in 2024 alsnog een omgevingsvergunning voor de gewijzigde ramen is aangevraagd en ook verleend, doet er niet aan af dat op de relevante tijdstippen sprake was van een overtreding en op dat moment concreet zicht op legalisatie ontbrak. Dat [verzoeker] alsnog een vergunning heeft aangevraagd, laat eerder zien dat de last onder dwangsom op dit punt goed heeft gewerkt.
    De alsnog verleende omgevingsvergunning voor de gewijzigde ramen speelt mogelijk wel een rol bij de invordering van de dwangsom. Daar gaat de voorzieningenrechter hierna bij overwegingen 14 tot en met 14.2 op in.
    Het betoog slaagt niet.
    Afvoeren in de zijgevel
    7.       Wat betreft de twee afvoeren in de zijgevel stelt [verzoeker] alsnog bereid te zijn die afvoeren te verwijderen.
    7.1.    Ook voor de afvoeren geldt dat ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom en het besluit op bezwaar sprake was van een overtreding. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat er toen geen sprake was van concreet zicht op legalisatie en dat daarmee de last onder dwangsom voor de afvoeren mocht worden opgelegd. Daar doet [verzoeker]s enkele ‘bereidheid’ niet aan toe of af. Op de vraag of de bereidheid om de afvoeren alsnog te verwijderen een rol speelt bij het invorderingsbesluit, gaat de voorzieningenrechter bij overweging 13 in.
    Het betoog slaagt niet.
    Serre en aanbouw aan de achtergevel
    8.       [verzoeker] stelt ook bereid te zijn de serre aan de aanbouw te verwijderen. Daarvoor geldt hetzelfde als wat hiervoor onder 7.1 over het verwijderen van de afvoeren is overwogen. Dit betoog kan in het kader van de last onder dwangsom niet slagen. Voor het invorderingsbesluit verwijst de voorzieningenrechter naar overweging 13.
    9.       Nog los van de serre is ook de aanbouw 1 m te groot. [verzoeker] wijst erop dat over de vergunningverlening voor de grotere aanbouw nog verschillende procedures lopen. Zo heeft hij in februari 2021 een omgevingsvergunning aangevraagd om de grotere aanbouw te legaliseren. Uit de uitspraak van de rechtbank van 4 maart 2024 blijkt volgens [verzoeker] dat het college deze aanvraag ten onrechte buiten behandeling heeft gesteld. Het besluit op bezwaar is in die uitspraak vernietigd. Dit betekent dat het college een nieuw besluit op bezwaar moet nemen.
    Ook wijst [verzoeker] erop dat hij naar aanleiding van de buitenbehandelingsstelling in mei 2021 een nieuwe vergunningaanvraag voor onder meer de grotere aanbouw heeft ingediend. Hoewel deze vergunning bij besluit van 14 juli 2022 is geweigerd en de rechtbank zijn beroep tegen het weigeringsbesluit ongegrond heeft verklaard, is het volgens [verzoeker] nog niet evident dat het weigeringsbesluit stand zal houden. Hij heeft tegen de uitspraak van de rechtbank hoger beroep ingesteld. Hij is het niet eens met het oordeel van de rechtbank over het vertrouwensbeginsel. Hij betoogt dat een gemeenteambtenaar aan hem heeft toegezegd dat hij zijn tuin kon uitbreiden door grond van de gemeente te huren of te kopen. Uitgaande van de grotere tuin, zijn er planologisch geen belemmeringen meer om een uitbouw van 3 m te hebben, aldus [verzoeker]. Omdat hij op basis van toezeggingen van een gemeenteambtenaar in de veronderstelling verkeerde dat de huur of koop van de gemeentelijke grond in orde zou komen, heeft hij een uitbouw van 3 m in plaats van 2 m gebouwd. [verzoeker] is van mening dat de toezegging van de gemeenteambtenaar er toe moet leiden dat alsnog een omgevingsvergunning voor de grotere uitbouw wordt verleend.
    9.1.    Niet in geschil is dat de uitbouw van 3 m in plaats van de vergunde 2 m in strijd is met het ter plaatste geldende bestemmingsplan. Uit het weigeringsbesluit van het college van 14 juli 2022 blijkt dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning te verlenen voor afwijking van het bestemmingsplan ten behoeve van de grotere uitbouw. Dat was dus nog voordat het college de last onder dwangsom oplegde. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning te verlenen voor afwijking van het bestemmingsplan voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie aanwezig is en daarmee tot handhaving kan worden overgegaan. Vergelijk de uitspraak van 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2568. In wat [verzoeker] over het vertrouwensbeginsel heeft aangevoerd ziet de voorzieningenrechter, gelet op wat de rechtbank hierover in het kader van het weigeringsbesluit heeft overwogen, geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vergunning niet had kunnen worden geweigerd.
    Dat nog een nieuw besluit op bezwaar moet worden genomen over de buitenbehandelingsstelling van een eerdere vergunningaanvraag, is geen reden om hier anders over te oordelen. Op de zitting heeft het college vermeld dat het nieuwe besluit op bezwaar in die procedure zal leiden tot een vergelijkbaar weigeringsbesluit als is genomen op 14 juli 2022.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie verzoek om voorlopige voorziening en hoger beroep over de last onder dwangsom
    10.     De beroepsgronden gericht tegen de uitspraak van de rechtbank over de last onder dwangsom slagen niet. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    11.     Het verzoek om voorlopige voorziening wordt afgewezen.
    Over het invorderingsbesluit
    12.     Uit artikel 5:39 van de Awb volgt dat het invorderingsbesluit in deze procedure moet worden meegenomen.
    13.     In de omstandigheid dat [verzoeker] heeft gesteld bereid te zijn de afvoeren in de zijgevel en de serre aan de achterzijde van de woning te verwijderen, heeft het college geen aanleiding hoeven van invordering af te zien of de hoogte van de invordering te matigen. Als [verzoeker] van plan was de afvoeren en serre te verwijderen, had hij dit kunnen doen binnen de daarvoor door het college gestelde begunstigingstermijn.
    14.     Het college heeft in de omstandigheid dat alsnog binnen de verlengde begunstigingstermijn een omgevingsvergunning is verleend voor de gewijzigde ramen in de voorgevel aanleiding gezien de hoogte van de invordering te matigen, namelijk van € 7.500 naar € 6.500.
    14.1.  In zijn gronden gericht tegen het invorderingsbesluit betoogt [verzoeker] dat naar zijn mening de verleende omgevingsvergunning voor de gewijzigde ramen aanleiding had moeten geven de invordering verder te matigen tot € 5.000. Naar zijn mening kan de dwangsom van € 7.500 namelijk worden verdeeld in een bedrag van € 2.500 per overtreding.
    14.2.  De voorzieningenrechter stelt voorop dat de hoogte van de dwangsom in de last onder dwangsom niet is uitgesplitst naar een bedrag per overtreding. Het college heeft in het invorderingsbesluit gesteld dat naar zijn mening de gewijzigde ramen in de voorgevel een ondergeschikte wijziging vormen en dat daarom de invordering met niet meer dan € 1.000 wordt gematigd. Het is primair aan het college om die afweging te maken. De voorzieningenrechter ziet geen aanknopingspunten die afweging onevenredig te achten. Dit omdat de last onder dwangsom ook andere overtredingen bevat, zoals een vergrote uitbouw en de bouw van een serre. Het college mocht in relatie tot die overtredingen de gewijzigde raampartij als een ondergeschikte wijziging aanmerken.
    Het betoog slaagt niet.
    15.     Het beroep tegen het invorderingsbesluit van 20 januari 2025 is ongegrond.
    Proceskosten
    16.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 20 januari 2025 ongegrond;
    III.      wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. F.C. van Zuijlen, griffier.
    w.g. Verburg
    voorzieningenrechter
    w.g. Van Zuijlen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 februari 2025
    810