ECLI:NL:RVS:2023:4417, Raad van State, 29-11-2023, 202301311/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-11-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Op 28 januari 2021 heeft [appellant A] bij het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad een aanvraag gedaan om een omgevingsvergunning voor het in afwijking van het geldende bestemmingsplan mogen gebruiken van twee bedrijfswoningen als plattelandswoningen op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] in Assendelft. [appellanten] zijn eigenaar van de percelen [locatie 1] en [locatie 2] te Assendelft. Op 28 januari 2021 heeft [appellant A] bij het college een aanvraag om een omgevingsvergunning gedaan. Op het aanvraagformulier staat vermeld dat hij twee bedrijfswoningen wenst te verbouwen tot plattelandswoningen. [appellanten] waren voornemens na renovatie in het pand [locatie 1] te gaan wonen; het pand [locatie 2] wilden zij verkopen. Inmiddels is dat laatste pand gesloopt. [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen omgevingsvergunning van rechtswege is gegeven. De voor de reguliere voorbereidingsprocedure geldende beslistermijn is verstreken.

202301311/1/R1.
    Datum uitspraak: 29 november 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], wonend te Assendelft, gemeente Zaanstad,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 13 januari 2023 in zaak nr. 21/4989 en 22/1260 in het geding tussen:
    [appellanten]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad
    Procesverloop
    Op 28 januari 2021 heeft [appellant A] bij het college een aanvraag gedaan om een omgevingsvergunning voor het in afwijking van het geldende bestemmingsplan mogen gebruiken van twee bedrijfswoningen als plattelandswoningen op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] in Assendelft.
    Bij brief van 17 september 2021 heeft [appellant A] het college medegedeeld dat volgens hem een omgevingsvergunning van rechtswege is gegeven. Hij heeft het college verzocht om daarvan kennis te geven.
    Het college heeft bij brief van 7 oktober 2021 laten weten dat volgens hem geen omgevingsvergunning van rechtswege is gegeven.
    Op 15 oktober 2021 hebben [appellanten] beroep bij de rechtbank ingesteld tegen het niet tijdig bekendmaken door het college van een besluit van rechtswege op de aanvraag.
    Bij uitspraak van 13 januari 2023 heeft de rechtbank het beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 november 2023, waar namens [appellanten], [appellant A], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. K. Ouggaâli en ing. D. Veltrop, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellanten] zijn eigenaar van de percelen [locatie 1] en [locatie 2] te Assendelft. Op 28 januari 2021 heeft [appellant A] bij het college een aanvraag om een omgevingsvergunning gedaan. Op het aanvraagformulier staat vermeld dat hij twee bedrijfswoningen wenst te verbouwen tot plattelandswoningen. [appellanten] waren voornemens na renovatie in het pand [locatie 1] te gaan wonen; het pand [locatie 2] wilden zij verkopen. Inmiddels is dat laatste pand gesloopt.
    Het gewenste gebruik is in strijd met het geldende bestemmingsplan. [appellant A] wil toestemming krijgen om de panden toch te gebruiken voor bewoning. De aanvraag ziet op de activiteit gebruik in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).
    Bij brief van 17 september 2021 heeft [appellant A] het college medegedeeld dat volgens hem een omgevingsvergunning van rechtswege is gegeven, omdat het college niet binnen de voor de reguliere voorbereidingsprocedure geldende beslistermijn op de aanvraag heeft beslist. Om die omgevingsvergunning in werking te laten treden, is het nodig dat het college daarvan kennis geeft. [appellant A] heeft het college daarom verzocht dat te doen. Het college heeft [appellant A] bij brief van 7 oktober 2021 laten weten dat volgens hem geen omgevingsvergunning van rechtswege is gegeven. Het college is daarom niet overgegaan tot de door [appellant A] gewenste bekendmaking.
    [appellanten] hebben bij de rechtbank beroep ingesteld tegen het uitblijven van de bekendmaking. De rechtbank heeft in de uitspraak, onder overweging 8.1 en verder, haar oordeel gegeven over het beroep. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de aangevraagde omgevingsvergunning alleen kan worden verleend op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo. Bij de daarbij voorgeschreven voorbereidingsprocedure kan een omgevingsvergunning van rechtswege zich niet voordoen. De omgevingsvergunning is volgens de rechtbank dan ook niet gegeven. Er was dan ook volgens de rechtbank geen sprake van het niet tijdig bekendmaken, zodat het beroep niet-ontvankelijk is verklaard.
    Hoger beroep
    2.       [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen omgevingsvergunning van rechtswege is gegeven. De voor de reguliere voorbereidingsprocedure geldende beslistermijn is verstreken. Volgens hen kan de aangevraagde activiteit worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wabo, in samenhang met artikel 5.5.3 van het toepasselijke bestemmingsplan. Daarom had de reguliere voorbereidingsprocedure, bedoeld in paragraaf 3.2 van de Wabo, gevolgd moeten worden.
    Beoordelingskader
    3.       Een vergunning kan alleen van rechtswege zijn gegeven als de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is op een aanvraag. Dit is geregeld in de artikelen 3:10, vierde lid, en 4:20b, eerste lid, van de Awb.
    De Wabo bepaalt exclusief welke procedure op een aanvraag om omgevingsvergunning van toepassing is. Het college heeft daarin geen keuze. In hoofdstuk 3, in het bijzonder de artikelen 3.7 en 3.10 van de Wabo, is neergelegd welke procedure van toepassing is. Op een aanvraag kan de reguliere procedure of de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing zijn; dit is afhankelijk van de activiteit die is aangevraagd. Uit artikel 3.7 volgt dat de reguliere procedure van toepassing is, tenzij de uitgebreide procedure van toepassing is. In artikel 3.10 is neergelegd wanneer dat het geval is. De uitgebreide procedure is, onder meer, van toepassing als de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan alleen kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo. Indien de afwijkingsvergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1° of 2°, van de Wabo, is de reguliere procedure van toepassing.
    3.1.    De relevante wettelijke bepalingen in deze zaak zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    Welke voorbereidingsprocedure is van toepassing op de aanvraag?
    4.       In het geldende bestemmingsplan 'Landelijk gebied Assendelft' is aan de percelen [locatie 1] en [locatie 2] de bestemming 'Agrarisch met Waarden - 1 (Omzoom)' toegekend. In het bestemmingsplan is aan de percelen één gezamenlijk bouwvlak gegeven. Een deel van het bouwvlak heeft de aanduiding ‘cultuurhistorische waarden’ en de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding - 1'. Op dit deel van het perceel is de historische boerderij met het adres [locatie 1] aanwezig.
    In artikel 5.1, aanhef en onder a en b, van de regels van het bestemmingsplan is bepaald dat de gronden zijn bestemd voor grondgebonden agrarische veehouderij en één bedrijfswoning per bouwvlak. In artikel 1.24 is het begrip ‘bedrijfswoning’ gedefinieerd als een woning in of bij een bedrijfsgebouw of op een bedrijfsterrein, kennelijk slechts bestemd voor bewoning door (het huishouden van) één persoon, gezin of andere groep personen, die behoort bij en waarvan de bewoning noodzakelijk is voor en verband houdt met de bedrijfsuitoefening of het beheer van het bedrijf of de instelling op het perceel waarop de woning zich bevindt.
    Aan de zuidzijde van het bouwvlak is aan een deel van de gronden de aanduiding ‘bedrijfswoning’ toegekend. Onder i van artikel 5.1 staat dat de gronden ter plaatse van die aanduiding tevens zijn bestemd voor een tweede bedrijfswoning. Op deze gronden stond de gesloopte woning [locatie 2].
    De Afdeling constateert dat het bestemmingsplan op de percelen dus twee bedrijfswoningen bij een grondgebonden agrarisch veehouderij mogelijk maakt: een eerste bedrijfswoning op grond van artikel 5.1, aanhef en onder b, en een tweede bedrijfswoning op grond van artikel 5.1, aanhef en onder i. De historische boerderij is, gezien de ligging daarvan in het bouwvlak en de aan de desbetreffende gronden toegekende aanduidingen, te beschouwen als de eerste bedrijfswoning. De omstandigheid dat het college op 1 juni 2022 een omgevingsvergunning heeft verleend voor woongebruik van dit pand, leidt er niet toe dat dit pand niet langer als eerste bedrijfswoning is te beschouwen, zoals [appellanten] hebben betoogd. Dat is alleen al zo, omdat deze vergunning is verleend na het moment waarop beweerdelijk de omgevingsvergunning van rechtswege zou zijn gegeven.
    4.1.    Artikel 5.5.3 maakt het mogelijk om ten behoeve van gebruik als plattelandswoning af te wijken van de planregel dat bij een grondgebonden agrarisch bedrijf een bedrijfswoning is toegestaan. Dat geldt echter alleen voor de eerste bedrijfswoning, de historische boerderij [locatie 1]. Artikel 5.5.3 bevat immers een afwijkingsmogelijkheid van alleen artikel 5.1, aanhef en onder b, van de planregels.
    De rechtbank heeft, gelet hierop, terecht overwogen dat met toepassing van artikel 5.5.3 voor niet meer dan één bedrijfswoning gebruik als plattelandswoning kan worden toegestaan. Alleen al omdat de aanvraag ziet op het gebruik als woning van twee voormalige bedrijfswoningen, kan daarvoor, zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, niet met toepassing van artikel 5.5.3 van de planregels omgevingsvergunning worden verleend. Anders dan [appellanten] veronderstellen, heeft de rechtbank hierbij niet van betekenis geacht of het inmiddels gesloopte pand  al dan niet als bestaande bedrijfswoning in de zin van het bestemmingsplan is aan te merken. Hun betoog dat dat pand wel is te beschouwen als bestaande bedrijfswoning, behoeft daarom geen bespreking.
    4.2.    De rechtbank heeft ook terecht overwogen dat artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, in samenhang met artikel 4 van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht, geen grondslag biedt voor het gebruik als woning. Met toepassing van die bepalingen kan de gevraagde omgevingsvergunning niet worden verleend. Dat, zoals [appellanten] hebben betoogd, wat betreft de tweede bedrijfswoning voor het bouwen van een bouwwerk met toepassing van dat onderdeel van artikel 2.12 en artikel 4, aanhef en eerste lid, omgevingsvergunning kan worden verleend voor de overschrijding van het bouwvlak en de gronden met de aanduiding ‘bedrijfswoning’, maakt dit niet anders. De aangevraagde omgevingsvergunning ziet immers niet op het in strijd met het bestemmingsplan bouwen van een bouwwerk.
    Nu verder niet in geschil is dat het bestemmingsplan voor de aangevraagde activiteit geen andere afwijkingsgrondslag bevat, heeft de rechtbank terecht de uitgebreide voorbereidingsprocedure op de aanvraag van toepassing geacht. Dit betekent dat geen vergunning van rechtswege is gegeven.
    Het betoog faalt.
    Conclusie en proceskosten
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    w.g. Verheij
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Heusden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 november 2023
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Afdeling 3.4 Uniforme openbare voorbereidingsprocedure
    Artikel 3:10
    1. Deze afdeling is van toepassing op de voorbereiding van besluiten indien dat bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan is bepaald.
    2. Tenzij bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan anders is bepaald, is deze afdeling niet van toepassing op de voorbereiding van een besluit inhoudende de afwijzing van een aanvraag tot intrekking of wijziging van een besluit.
    3. Afdeling 4.1.1 is mede van toepassing op andere besluiten dan beschikkingen, indien deze op aanvraag worden genomen en voorbereid overeenkomstig deze afdeling.
    4. Indien deze afdeling van toepassing is op de voorbereiding van een besluit is paragraaf 4.1.3.3. niet van toepassing.
    Afdeling 4.1.3.3 Positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen
    Artikel 4:20b
    1. Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven.
    […].
    Artikel 4:20c
    1. Het bestuursorgaan maakt de beschikking bekend binnen twee weken nadat zij van rechtswege is gegeven.
    […].
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […].
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    […].
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3°. 3° in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    […].
    §3.2 De reguliere voorbereidingsprocedure
    Artikel 3.7
    1. Deze paragraaf is van toepassing op de voorbereiding van besluiten, tenzij paragraaf 3.3 daarop van toepassing is.
    2. In afwijking van het eerste lid is deze paragraaf tevens van toepassing op de voorbereiding van een besluit als bedoeld in artikel 3.10, derde lid.
    Artikel 3.9
    1. Het bevoegd gezag beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag. […]
    2. […].
    3. Paragraaf. 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht is, met uitzondering van de artikelen 4:20b, derde lid, en 4:20f, van toepassing op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag. […].
    […].
    §3.3 De uitgebreide voorbereidingsprocedure
    Artikel 3.10
    1. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
    a. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°;
    […].
    Besluit omgevingsrecht
    Artikel 4 van bijlage II
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
    b. de oppervlakte niet meer dan 150 m2;
    […];
    8. het gebruiken van gronden voor een niet-ingrijpende herinrichting van openbaar gebied;
    9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
    […].
    Bestemmingsplan Landelijk gebied Assendelft
    Artikel 1 Begrippen
    1.24 Bedrijfswoning
    Een woning in of bij een bedrijfsgebouw of op een bedrijfsterrein, kennelijk slechts bestemd voor bewoning door (het huishouden van) één persoon, gezin of andere groep personen, die behoort bij en waarvan de bewoning noodzakelijk is voor en verband houdt met de bedrijfsuitoefening of het beheer van het bedrijf of de instelling op het perceel waarop de woning zich bevindt.
    1.97 Plattelandswoning
    Een voormalige bedrijfswoning bij een actief agrarisch bedrijf, die door derden (niet werkzaam op of anderszins verbonden met het agrarische bedrijf) bewoond mag worden.
    Artikel 5 Agrarisch met Waarden - 1 (Omzoom)
    5.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Agrarisch met Waarden - 1 (Omzoom)' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. grondgebonden agrarische veehouderij, waaronder inbegrepen de productiegerichte paardenhouderij;
    b. één bedrijfswoning per bouwvlak;
    […];
    i. ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning' tevens voor een tweede bedrijfswoning;
    […].
    5.5.3 Afwijken plattelandswoningen
    Het bevoegd gezag kan omgevingsvergunning verlenen voor het binnenplans afwijken van het bepaalde in lid 5.1 onder b voor het gebruik van de bedrijfswoning als plattelandswoning in de zin van de Wet Plattelandswoningen, indien derden niet worden belemmerd.