ECLI:NL:RBDHA:2023:12377, Rechtbank Den Haag, 19-07-2023, C/09/632856 / HA ZA 22-640
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2023-07-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht; Verbintenissenrecht

Samenvatting: Onrechtmatige overheidsdaad. Gevolgen van het onverbindend verklaren van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) door de Raad van State. Eiser stelt dat hij schade lijdt doordat de natuurvergunning voor de uitbreiding van zijn bedrijf is herroepen wegens het onverbindend zijn van het PAS. De rechtbank wijst de vorderingen af omdat het PAS mogelijkheden bood tot verlening van een natuurvergunning die gelet op de stikstofproblematiek in de omgeving van het bedrijf zonder de PAS niet hadden bestaan. De schade die eiser vordert, vloeit voort uit het niet kunnen benutten van die mogelijkheden. Eiser heeft niet gesteld dat hij door het PAS iets heeft gedaan dat hij anders niet zou hebben gedaan, of dat hij iets niet heeft wat hij zonder het PAS wel zou hebben gehad. Daarom is niet aannemelijk geworden dat hij schade heeft geleden door (het onverbindend zijn van) het PAS.

RECHTBANK Den Haag
    
    
      Civiel recht 
    
    
    
      Zaaknummer: C/09/632856 / HA ZA 22-640
    
    
    
      
        Vonnis van 19 juli 2023 (bij vervroeging)
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
  
  
    
      1 [de Maatschap] , 
    2. [eisende partij 2], 
    3. [eisende partij 3], 
    
      te [plaats] ,
      eisende partijen, hierna samen te noemen: [de Maatschap] ,
      advocaat: mr. J.M.M. Kroon te Veenendaal,
    
    
    
      tegen
    
    
    
      
        STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit), 
      te Den Haag,
      gedaagde partij, hierna te noemen: de Staat,
      advocaat: mr. J.S. Procee te Den Haag.
    
    
    
  
  
    
      1Samenvatting
    
    
      Deze zaak gaat over de vraag welke gevolgen het onverbindend verklaren van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft voor het bedrijf van [de Maatschap] . 
    
    
    
      
        [de Maatschap] stelt dat hij schade lijdt doordat de natuurvergunning voor de uitbreiding van zijn bedrijf door de rechtbank Overijssel is herroepen wegens het onverbindend zijn van het PAS. De Staat stelt dat de schade die [de Maatschap] vordert niet het gevolg is van het onverbindend zijn van het PAS, omdat het bedrijf die natuurvergunning zonder het PAS niet zou hebben gekregen.
    
    
    
      In dit vonnis wijst de rechtbank de vorderingen van [de Maatschap] af. Het PAS bood namelijk mogelijkheden tot verlening van een natuurvergunning die gelet op de stikstofproblematiek in de omgeving van het bedrijf zonder de PAS niet hadden bestaan. De schade die [de Maatschap] vordert, vloeit voort uit het niet kunnen benutten van die mogelijkheden. [de Maatschap] heeft niet gesteld dat hij door het PAS iets heeft gedaan dat hij anders niet zou hebben gedaan, of dat hij iets niet heeft wat hij zonder het PAS wel zou hebben gehad. Daarom is niet aannemelijk geworden dat [de Maatschap] schade heeft geleden door (het onverbindend zijn van) het PAS.
    
    
  
  
    
      2De procedure
    
    
      2.1.
      Het procesdossier bestaat uit:
      - de dagvaarding van 14 juli 2022 met producties 1-8
      - de conclusie van antwoord van 16 november 2022 met producties 1-3
      - het tussenvonnis van 27 februari 2023
      - de akte overlegging producties 9-16 en wijziging van eis ontvangen op 26 mei 2023
      - het bericht van de griffie van 30 mei 2023 dat de zaak meervoudig zal worden behandeld.
    
    
      2.2.
      De mondelinge behandeling heeft plaatsgevonden op 19 juni 2023. De griffier heeft aantekeningen gemaakt van wat er is besproken; deze aantekeningen zitten in het griffiedossier.
      
    
    
      2.3.
      Ten slotte is de datum bepaald waarop dit vonnis wordt gewezen.
      
    
  
  
    
      3De feiten
    
    
      3.1.
      Op 2 februari 2011 heeft het college van burgemeester en wethouders van Raalte aan [de Maatschap] een vergunning verleend op grond van de Wet milieubeheer, voor het houden van 9.800 scharrelkippen in grondhuisvesting, 30.000 scharrelkippen in volièrehuisvesting, 30.000 scharrelkippen in volièrehuisvesting met vrije uitloop, zes paarden en twee pony’s (hierna: de Wmb-vergunning). In deze Wmb-vergunning staat onder meer:
      
      
        “5.3 Afstemming Natuurbeschermingswet
        
          De nieuwe Natuurbeschermingswet is 1 oktober 2005 in werking getreden. De Natuurbeschermingswet moet de bescherming van natuurgebieden, zoals vastgelegd in de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn, in nationale wetgeving vastleggen. Voor schadelijke handelingen in en rondom een beschermd Natuurmonument geldt een vergunningsplicht. De provincie is hiervoor het bevoegd gezag.
        
        
          (…)
        
        
          In de huidige aanvraag wordt de ammoniakemissie en de depositie verlaagd. Omdat de inrichting op relatief korte afstand van de Sallandse Heuvelrug is gelegen, kan de ammoniakemissie en -depositie op deze afstand van invloed zijn. Voor de NB-wet vergunning is de provincie Overijssel bevoegd gezag. Geadviseerd wordt om bij de provincie te informeren of een NB-wet vergunning noodzakelijk is.”
      
      
    
    
      3.2.
      
        Op 6 november 2015 heeft [de Maatschap] bij Gedeputeerde Staten van de provincie Overijssel (hierna: GS) een vergunning aangevraagd op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna Nbw 1998), voor het realiseren van een nieuwe volièrestal voor 60.000 leghennen, een mestopslagloods, acht paarden en twee pony’s (hierna: de Natuurvergunning). 
        Bij de beoordeling van de vergunningaanvraag hebben GS de passende beoordeling uit het PAS toegepast, bestaand uit de aanname dat de uitvoering van projecten conform het PAS geen risico vormt voor de instandhouding van de Natura 2000 gebieden genoemd in Bijlage 2 bij het PAS.
      
      
    
    
      3.3.
      Op 3 februari 2016 hebben GS de gevraagde Natuurvergunning aan [de Maatschap] verleend. 
      
    
    
      3.4.
      Op 15 maart 2016 hebben Stichting Leefbaar Buitengebied (SLB) en Stichting VROM bezwaar gemaakt tegen de verleende Natuurvergunning.
      
    
    
      3.5.
      Bij beslissing op bezwaar van 3 mei 2016 hebben GS het bezwaar van SLB en Stichting VROM ongegrond verklaard.
      
    
    
      3.6.
      Op 7 februari 2017 heeft de Afdeling het beroep van SLB gegrond verklaard en het besluit van 3 mei 2016 vernietigd.
      
    
    
      3.7.
      Bij beslissing op bezwaar van 19 april 2017 hebben GS SLB primair niet-ontvankelijk verklaard; subsidiair verklaarden zij het bezwaar ongegrond. GS lieten de Natuurvergunning in stand.
      
    
    
      3.8.
      Bij arrest van 7 november 2018 (ECLI:EU:C:2018:882) heeft het Europese Hof van Justitie (HvJEU) prejudiciële vragen van de Afdeling over het PAS beantwoord.
      
    
    
      3.9.
      Bij beslissing van 23 mei 2019 hebben GS het besluit van 19 april 2017 volledig herzien. Zij verklaarden het bezwaar van SLB ongegrond en lieten de Natuurvergunning in stand.
      
    
    
      3.10.
      Bij uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) heeft de Afdeling onverbindend verklaard: 
      
        
          in rechtsoverweging 30.2: Bijlage 2 bij het PAS;
        
        
          in rechtsoverweging 33.1: artikel 2 van het Besluit grenswaarden PAS;
        
        
          in rechtsoverweging 34.5: artikel 2.12 van het Besluit Natuurbescherming.
        
      
      
    
    
      3.11.
      Bij uitspraak van 20 augustus 2019 heeft de rechtbank Overijssel (zittingsplaats Zwolle) het beroep van SLB gegrond verklaard. Daarbij overwoog de rechtbank onder meer het volgende:
      
      
        
          5. De strekking van het beroep van [SLB] is – kort gezegd – dat de vergunning niet kon worden verleend onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt, omdat de passende beoordeling en het PAS niet voldoen aan artikel 6 van de Habitatrichtlijn.
        
        
          
          6. De Afdeling heeft in de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, geoordeeld dat de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt niet voldoet aan de eisen die uit artikel 6 van de Habitatrichtlijn voortvloeien.
        
        
          7. Het voorgaande betekent dat verweerder de vergunning voor de veehouderij niet kon verlenen onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt. Het bestreden besluit is genomen in strijd met de artikelen 2.7, derde lid, en 2.8 van de Wnb. Het beroep behoeft verder geen bespreking.
          
        
        
          8. Het beroep is kennelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd en het primair besluit dient te worden herroepen. Verweerder zal opnieuw op de aanvraag van belanghebbende moeten beslissen.
        
      
      
    
    
      3.12.
      GS hebben [de Maatschap] na de uitspraak van de rechtbank verzocht aan te geven of hij de op het PAS gebaseerde aanvraag voor een natuurvergunning wilde aanvullen of intrekken. Op 25 september 2019 heeft [de Maatschap] geantwoord dat hij de aanvraag wilde aanhouden.
      
    
    
      3.13.
      Bij brief van 27 september 2019 hebben GS [de Maatschap] onder meer het volgende geschreven:
      
      
        
          “U geeft aan dat u uw aanvraag voor [de bedrijfslocatie] wilt aanhouden. De beslistermijn op uw aanvraag wordt opgeschort tot 1 juni 2020. Als duidelijk is op welke wijze de stikstofdepositie getoetst moet worden krijgt u van ons bericht.”
      
      
    
    
      3.14.
      Op 28 juli 2021 heeft [de Maatschap] een nieuwe aanvraag voor een natuurvergunning ingediend.
      
    
    
      3.15.
      Bij brief van 15 juni 2022 heeft [de Maatschap] de Staat aansprakelijk gesteld voor de schade die hij lijdt door de intrekking van de op het PAS gebaseerde Natuurvergunning.
      
    
  
  
    
      4Het geschil
    
    
      4.1.
      
        [de Maatschap] vordert – samengevat – een verklaring voor recht dat de Staat onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld door de PAS-wetgeving uit te vaardigen, en vergoeding van de schade die hij daardoor heeft geleden. Deze schade zou deels nader moeten worden begroot in een schadestaatprocedure.
      
    
    
      4.2.
      De Staat voert verweer. De Staat concludeert tot niet-ontvankelijkheid van  [de Maatschap] , dan wel tot afwijzing van zijn vorderingen, met uitvoerbaar bij voorraad te verklaren veroordeling van [de Maatschap] in de kosten van deze procedure.
      
    
    
      4.3.
      Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover nodig, nader ingegaan.
      
    
  
  
    
      5De beoordeling
    
    
      5.1.
      De rechtbank zal eerst de vordering tot schadevergoeding beoordelen, en daarna de gevraagde verklaring voor recht.
      
      
        
          Schadevergoeding
        
      
      
    
    
      5.2.
      
        [de Maatschap] vordert een vergoeding van € 25.000 voor de ammoniakrechten (960 kg) die hij moest aankopen om de leghennen te kunnen houden waarvoor het bedrijf de Natuurvergunning had gekregen. Daarnaast vordert [de Maatschap] schadevergoeding op te maken bij staat, zowel voor de schade die hij heeft geleden door het niet kunnen realiseren van een mestopslagloods, als voor de schade die hij zal lijden door het niet kunnen verkrijgen van verdere financiering dan wel het niet kunnen verkopen van het bedrijf. Verder vordert [de Maatschap] rente over zijn vorderingen, en vergoeding van de kosten van deze procedure.
      
    
    
      5.3.
      De Staat voert verweer. Het meest verstrekkende verweer is dat er geen causaal verband bestaat tussen de onrechtmatigheid van (Bijlage 2 bij) het PAS en de schade die [de Maatschap] opvoert.
      
      
        
          Causaal verband
        
      
      
    
    
      5.4.
      Voor zover de Staat heeft bedoeld te betogen dat het causaal verband ontbreekt omdat de besluiten tot verlening en herroeping van de natuurvergunning niet afkomstig zijn van een orgaan van de Staat maar van GS, gaat de rechtbank daaraan voorbij. De programmatische aanpak uit het PAS was immers bedoeld om de inhoud van de besluitvorming door andere bestuursorganen (mede) vorm te geven, en precies dat is in deze zaak gebeurd.
      
    
    
      5.5.
      Het verweer van de Staat dat GS zonder PAS geen natuurvergunning aan [de Maatschap] zou hebben verleend, zodat [de Maatschap] de nu opgevoerde schade ook zou hebben geleden als het PAS niet was uitgevaardigd, slaagt wel. De rechtbank legt hierna uit waarom.
      
      
        5.5.1.
        
          Het gaat in deze zaak om een begunstigend besluit van GS – de natuurvergunning – dat is herroepen omdat het besluit van algemene strekking van de Staat waarop dat begunstigende besluit mede gebaseerd was, onverbindend is verklaard wegens strijd met de Habitatrichtlijn. Het is dus door toedoen van de Staat dat GS in strijd met de wet hebben beslist. 
          In dergelijke gevallen kan de aanvrager van het herroepen besluit op grond van onrechtmatige daad aanspraak maken op vergoeding van de schade die hij daardoor lijdt, mits het bestuursorgaan dat het begunstigende besluit heeft genomen ook een begunstigend besluit zou hebben genomen indien het wel meteen overeenkomstig de wet zou hebben beslist.
          In deze zaak komt het bij de beoordeling van het causaal verband dus aan op de vraag welk rechtmatig besluit GS zouden hebben genomen op de aanvraag van [de Maatschap] van 6 november 2015.
        
        
      
      
        5.5.2.
        De vergunningsplicht van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 is niet onverbindend verklaard, dus het project waarvoor [de Maatschap] een vergunning aanvroeg was en is vergunningsplichtig. 
        
      
      
        5.5.3.
        Het bedrijf van [de Maatschap] ligt in de buurt van vijf Natura 2000-gebieden; drie van deze gebieden liggen zo dichtbij dat zij zeker relevant waren bij de beoordeling van de aanvraag voor de Natuurvergunning: het Boetelerveld ligt op ongeveer 6 kilometer van het bedrijf; de Sallandse Heuvelrug op ongeveer 11 kilometer en het Vecht- en Beneden Reggegebied op ongeveer 14 kilometer. In al deze gebieden was in 2015 al sprake van een overbelasting met stikstof ten opzichte van de Kritische Depositie Waarde (KDW). Het is daarom niet waarschijnlijk dat er ‘zomaar’ ruimte zou zijn voor de activiteiten waarvoor [de Maatschap] de Natuurvergunning aanvroeg. [de Maatschap] moet daarom onderbouwen waarom hij denkt dat die ruimte er zonder het PAS wel was geweest.
        
      
      
        5.5.4.
        Daarbij is relevant dat [de Maatschap] nog geen natuurvergunning had voor het bedrijf zoals dat op het moment dat hij de vergunning aanvroeg al bestond. GS hadden dus niet alleen een uitbreiding of wijziging van zijn bedrijfsactiviteiten te beoordelen.
        
      
      
        5.5.5.
        
          [de Maatschap] heeft niet gesteld dat GS de Natuurvergunning ook zonder PAS zouden hebben toegekend. Uit het feit dat hij GS op 25 september 2019 heeft gevraagd om de beslissing op zijn aanvraag voor een natuurvergunning aan te houden, spreekt dat hij er zelf van uitgaat dat die aanvraag nu niet kan worden toegewezen. [de Maatschap] heeft niet uitgelegd waarom de Natuurvergunning in 2015 wel had kunnen worden verleend.
        
      
      
        5.5.6.
        
          [de Maatschap] heeft tijdens de zitting beschreven hoe weerbarstig het beleid rond stikstof sinds 2009 is geweest. Het beleid en de beslissingen die hij beschreef, hingen echter niet samen met het PAS en kwamen ook niet vanuit de Staat. Bij de beoordeling van de vorderingen die [de Maatschap] de rechtbank heeft voorgelegd, leggen dit beleid en die beslissingen daarom geen gewicht in de schaal.
        
        
          
            Verklaring voor recht
          
        
        
      
    
    
      5.6.
      
        [de Maatschap] vordert – na wijziging van eis – dat de rechtbank voor recht verklaart dat het uitvaardigen van de PAS-wetgeving, die in strijd is met de Habitatrichtlijn, jegens hem onrechtmatig is.
      
    
    
      5.7.
      De Staat voert verweer; hij meent dat de gevorderde verklaring voor recht te vaag en onbepaald is.
      
    
    
      5.8.
      De rechtbank wijst de gevorderde verklaring voor recht af. 
      
      
        5.8.1.
        Ten eerste is de gevraagde verklaring inderdaad te onbepaald: niet alle onderdelen van het PAS zijn immers onverbindend verklaard, en niet alle onverbindend verklaarde onderdelen van het PAS hebben een rol gespeeld bij het herroepen van de Natuurvergunning van [de Maatschap] .
        
      
      
        5.8.2.
        Daarbij komt dat de Afdeling ten aanzien van de voor de natuurvergunning relevante Bijlage 2 bij het PAS al heeft geoordeeld dat deze in strijd is met de Habitatrichtlijn. [de Maatschap] heeft niet onderbouwd wat zijn belang is bij een afzonderlijke verklaring voor recht daaromtrent door de civiele rechter. Een onderbouwing voor dat belang is temeer nodig nu niet is gebleken dat [de Maatschap] door (het onverbindend verklaren van) Bijlage 2 bij het PAS schade heeft geleden.
        
        
          
            Proceskosten
          
        
        
      
    
    
      5.9.
      
        [de Maatschap] is in het ongelijk gesteld en moet daarom de proceskosten (inclusief nakosten) betalen. De proceskosten van de Staat worden begroot op:
      
        
          
          
          
          
          
            
              
                - griffierecht
              
              
                €
              
              
                2.837,00
              
              
                
              
            
            
              
                - salaris advocaat
              
              
                €
              
              
                1.532,00
              
              
                (2,00 punten × € 766,00)
              
            
            
              
                - nakosten 
              
              
                €
              
              
                173,00
              
              
                
              
            
            
              
                Totaal
              
              
                €
              
              
                4.542,00
              
              
                
              
            
          
        
      
      
    
    
      5.10.
      De gevorderde wettelijke rente over de proceskosten wordt toegewezen zoals hierna vermeld onder het kopje ‘De beslissing’.
      
    
    
      5.11.
      De veroordeling wordt hoofdelijk uitgesproken. Dat betekent dat iedere gedaagde kan worden gedwongen het hele bedrag te betalen. Als de één (een deel) betaalt, hoeft de ander dat (deel van het) bedrag niet meer te betalen.
      
    
  
  
    
      6De beslissing
    
    
      De rechtbank
    
    
    
      6.1.
      wijst de vorderingen van [de Maatschap] af,
      
    
    
      6.2.
      veroordeelt [de Maatschap] hoofdelijk in de proceskosten van € 4.542,00, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe. Als [de Maatschap] niet binnen veertien dagen na aanschrijving betaalt, dan moet hij € 90,00 extra betalen, plus de kosten van betekening,
      
    
    
      6.3.
      bepaalt dat [de Maatschap] over de proceskosten wettelijke rente verschuldigd is als bedoeld in artikel 6:119 Burgerlijk Wetboek als de proceskosten niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn voldaan,
      
    
    
      6.4.
      verklaart de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
      
      
        Dit vonnis is gewezen door mr. C.J-A. Seinen, mr. G.P. Kleijn en mr. D.R. Glass en in het openbaar uitgesproken op 23 augustus 2023.
      
    
  
  
     AbRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603.
  
  
     Gecorrigeerd voor een onjuiste RAV-code bij herstelbesluit van op 4 februari 2016.
  
  
     ECLI:NL:RBOVE:2019:2945.
  
  
     Vgl. HR 3 juni 2016, ECLI:NL:HR:2016:1112 (Hengelo/Wevers), r.o. 3.5.2; HR 25 september 2020, ECLI:NL:HR:2020:1510 (X/Gemeente Sluis), r.o. 3.3.
  
  
     Inmiddels op grond van artikel 2.7 lid 2 Wnb.