ECLI:NL:RVS:2024:4594, Raad van State, 13-11-2024, 202401694/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-11-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 december 2022 heeft de Nationale ombudsman vijf door [appellant] op grond van de Wet open overheid ingediende verzoeken om publieke informatie buiten behandeling gesteld en bepaald maximaal twee Woo-verzoeken van [appellant] per maand in behandeling te zullen nemen. De ombudsman heeft het besluit van 12 december 2022, zoals gehandhaafd bij het besluit van 9 maart 2023, en het besluit van 14 april 2023 gebaseerd op de antimisbruikbepaling van de Woo, artikel 4.6. Volgens de ombudsman maakt [appellant] misbruik van recht. De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellant] met het aanwenden van de bevoegdheid om Woo-verzoeken in te dienen blijk heeft gegeven van kwade trouw en dat de ombudsman zijn Woo-verzoeken daarom terecht wegens misbruik van recht buiten behandeling heeft gesteld. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot dat oordeel is gekomen. Hij voert aan dat het niet aan hem is om in te gaan op het verwijt van misbruik van recht omdat het aan de ombudsman is om dit aannemelijk te maken. Dat heeft de ombudsman volgens [appellant] niet gedaan.

202401694/1/A3.
    Datum uitspraak: 13 november 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [plaats] ([land]),
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 maart 2024 in zaken nrs. 23/1926 en 23/2936 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de Nationale ombudsman.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 december 2022 heeft de ombudsman vijf door [appellant] op grond van de Wet open overheid (hierna: de Woo) ingediende verzoeken om publieke informatie buiten behandeling gesteld en bepaald maximaal twee Woo-verzoeken van [appellant] per maand in behandeling te zullen nemen.
    Bij besluit van 9 maart 2023 heeft de ombudsman het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Hiertegen heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Bij besluit, verzonden op 14 april 2023, (hierna: het besluit van 14 april 2023) heeft de ombudsman, voor zover hier van belang, vijf door [appellant] op grond van de Woo ingediende verzoeken om publieke informatie buiten behandeling gesteld.
    Hiertegen heeft [appellant] bezwaar gemaakt. De ombudsman heeft ingestemd met rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    Bij uitspraak van 15 maart 2024 heeft de rechtbank de beroepen niet-ontvankelijk verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De rechtbank heeft een aantal door [appellant] hangende het hoger beroep bij haar ingediende stukken doorgestuurd naar de Afdeling. De Afdeling heeft deze stukken aan het zaaksdossier toegevoegd.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De ombudsman heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij beslissing van 1 juli 2024 heeft de wrakingskamer van de Afdeling een verzoek van [appellant] om wraking van staatraden mr. C.H. Bangma en mr. M. den Heyer afgewezen.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 juli 2024, waar [appellant] en de ombudsman, vertegenwoordigd door mr. K. Vaalburg en mr. L.L. Scheppink, zijn verschenen.
    Na de behandeling van de zaak ter zitting en de sluiting van het onderzoek heeft [appellant] verzocht om wraking van staatsraden mr. C.H.M. van Altena, Bangma en Den Heyer. Op 1 augustus 2024 heeft de wrakingskamer van de Afdeling het verzoek op een zitting behandeld. [appellant] heeft het verzoek daarna ingetrokken.
    Op 3 september 2024, nadat was aangekondigd dat de uitspraak in deze zaak op 4 september 2024 zou worden gedaan, heeft [appellant] opnieuw verzocht om wraking van staatsraden Van Altena, Bangma en Den Heyer. Na behandeling van het verzoek op 1 oktober 2024 op een zitting van de wrakingskamer heeft [appellant] verzocht om wraking van de staatsraden die deel uitmaken van de wrakingskamer. Bij brief van 15 oktober 2024 heeft de voorzitter van de wrakingskamer [appellant] medegedeeld dat dit verzoek, wegens evident misbruik van het wrakingsmiddel, niet in behandeling wordt genomen. Vervolgens heeft [appellant] verzocht om wraking van de voorzitter van de wrakingskamer. Bij brief van 16 oktober 2024 heeft de voorzitter van de wrakingskamer [appellant] medegedeeld dat dit verzoek, wegens evident misbruik van het wrakingsmiddel, niet in behandeling wordt genomen. Bij uitspraak van dezelfde dag heeft de wrakingskamer het verzoek om wraking van staatsraden Van Altena, Bangma en Den Heyer afgewezen. Daarbij heeft de wrakingskamer bepaald dat een volgend verzoek van [appellant] om wraking in deze zaak, wegens gemaakt misbruik van de bevoegdheid om een verzoek om wraking in te dienen, niet in behandeling wordt genomen.
    Overwegingen
    1.       De ombudsman heeft het besluit van 12 december 2022, zoals gehandhaafd bij het besluit van 9 maart 2023, en het besluit van 14 april 2023 gebaseerd op de antimisbruikbepaling van de Woo, artikel 4.6. Volgens de ombudsman maakt [appellant] misbruik van recht. De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellant] met het aanwenden van de bevoegdheid om Woo-verzoeken in te dienen blijk heeft gegeven van kwade trouw en dat de ombudsman zijn Woo-verzoeken daarom terecht wegens misbruik van recht buiten behandeling heeft gesteld.
    2.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot dat oordeel is gekomen. Hij voert aan dat het niet aan hem is om in te gaan op het verwijt van misbruik van recht omdat het aan de ombudsman is om dit aannemelijk te maken. Dat heeft de ombudsman volgens [appellant] niet gedaan. De besluiten van de ombudsman zijn inconsistent en ondeugdelijk gemotiveerd en er is niet ingegaan op de door hem aangevoerde argumenten. Hij heeft de Woo-verzoeken ingediend in het kader van een door hem en zijn collega’s sinds september 2021 uitgevoerd onderzoek naar het functioneren van R.F.B. van Zutphen als ombudsman. De ombudsman en de rechtbank zijn er ten onrechte vanuit gegaan dat hij met het indienen van Woo-verzoeken niet beoogt om kennis te kunnen nemen van publieke informatie, maar dat hij handelt uit rancune en erop uit is om de organisatie van de ombudsman te frustreren. De aanleiding voor het besluit van 12 december 2022 was volgens hem niet zijn brief van 17 november 2022, waarmee hij de ombudsman heeft geprobeerd te bewegen zelf een extern onderzoek te laten instellen naar de wijze waarop de ombudsman invulling geeft aan de onderzoekverplichting van artikel 9:18, derde lid, van de Awb. De werkelijke aanleiding lag er volgens hem in dat de ombudsman hem begin december 2022 in vier bezwaarprocedures gelijk heeft moeten geven en dat hij en zijn collega’s met hun Woo-verzoeken meer blootlegden dan voor de ombudsman wenselijk was.
    2.1.    Artikel 2.2, eerste lid, van de Woo luidt, voor zover hier van belang:
    "Deze wet is van toepassing op:
    […]
    f. de Nationale ombudsman en de substituut-ombudsmannen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Wet Nationale ombudsman, en ombudsmannen en ombudscommissies als bedoeld in artikel 9:17, onderdeel b, van de Algemene wet bestuursrecht."
    Artikel 4.6 luidt:
    "Indien de verzoeker kennelijk een ander doel heeft dan het verkrijgen van publieke informatie of indien het verzoek evident geen bestuurlijke aangelegenheid betreft, kan het bestuursorgaan binnen twee weken na ontvangst van het verzoek, dan wel onverwijld nadat is gebleken dat de verzoeker kennelijk een ander doel heeft dan het verkrijgen van publieke informatie, besluiten het verzoek niet te behandelen."
    2.2.    De ombudsman heeft zich in het besluit van 12 december 2022, zoals gehandhaafd bij het besluit van 9 maart 2023, en het besluit van 14 april 2023 op het standpunt gesteld dat [appellant] misbruik van recht maakt omdat hij met het indienen van zijn Woo-verzoeken kennelijk een ander doel heeft dan het verkrijgen van publieke informatie. Daaraan heeft de ombudsman ten grondslag gelegd dat [appellant], gelet op zijn manipulatieve en juridiserende gedrag alsmede de onheuse wijze waarop hij medewerkers van de ombudsman bejegent, kennelijk het doel heeft om de afhandeling van Woo-verzoeken te bemoeilijken en zo een onevenredig beslag te leggen op de organisatie van de ombudsman. Volgens de ombudsman gaat het om gedrag dat [appellant] al sinds vóór de inwerkingtreding van de Woo vertoont, waarbij het niet uitmaakt of hij voor zichzelf of voor anderen optreedt. Als voorbeelden heeft de ombudsman vermeld dat [appellant] zijn zin probeert te krijgen door te dreigen met het doen van aangifte en het publiceren van persoonsgegevens van medewerkers van de ombudsman op de website van Stichting de Verbeelding en sociale media, deze dreigementen soms ook uitvoert, bij het indienen van Woo-verzoeken relevante informatie achterhoudt, Woo-verzoeken indient om druk uit te oefenen, zich laatdunkend uitlaat over medewerkers van de ombudsman, en dat een Woo-verzoek altijd leidt tot nieuwe correspondentie en juridische stappen. De ombudsman heeft bij zijn besluiten verder in aanmerking genomen dat een groot gedeelte van het totale aantal bij de ombudsman ingediende Woo-verzoeken afkomstig is van [appellant], al dan niet namens anderen, en dat een extra medewerker is aangetrokken om de door hem ingediende verzoeken te behandelen. In het besluit van 14 april 2023 heeft de ombudsman een totaal aantal Woo-verzoeken van 78 vermeld, waarvan 45 afkomstig zijn van [appellant]. Het gaat hierbij om verzoeken sinds 1 mei 2022, de dag waarop de Woo in werking is getreden.
    2.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank de buitenbehandelingstelling van de door [appellant] ingediende Woo-verzoeken op grond van artikel 4.6 van de Woo terecht onderschreven. De Afdeling acht aannemelijk dat [appellant] het door de ombudsman beschreven gedrag vertoonde. [appellant] heeft dat gedrag ook niet weersproken. Gelet op dat gedrag had [appellant] kennelijk niet het doel om publieke informatie te verkrijgen, maar om de afhandeling van de door hem ingediende Woo-verzoeken te bemoeilijken en zo een onevenredig beslag te leggen op de organisatie van de ombudsman. In het midden kan blijven welke beweegredenen [appellant] daarvoor heeft - rancune of anderszins - omdat daaraan voor de conclusie dat [appellant] op deze wijze misbruik van recht maakt geen doorslaggevende betekenis toekomt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant] in zijn beroepsgronden nagenoeg niet is ingegaan op het hem verweten misbruik van recht. Ook in hoger beroep heeft hij dat niet gedaan. De enkele verwijzing naar de vele producties die hij heeft aangeleverd - zonder enige concretisering - kan niet als weerlegging dienen van de uit zijn gedrag te trekken conclusie. Dat [appellant] naar hij stelt een onderzoek uitvoert naar het functioneren van de ombudsman, is geen rechtvaardiging voor zijn gedrag en laat onverlet dat hij kennelijk het doel had om de afhandeling van Woo-verzoeken te bemoeilijken en zo een onevenredig beslag te leggen op de organisatie van de ombudsman. De Afdeling ziet in wat [appellant] aanvoert verder geen reden om ervan uit te gaan dat het besluit van 12 december 2022 een andere aanleiding had dan de brief van 17 november 2022. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3310, en 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:974.
    Het betoog slaagt niet.
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de ombudsman onverwijld nadat van misbruik is gebleken op de Woo-verzoeken heeft beslist. Volgens [appellant] was geen sprake van onverwijld beslissen.
    3.1.    Gelet op wat hiervoor in 2.3 is overwogen, is de rechtbank er terecht vanuit gegaan dat de brief van 17 november 2022 voor de ombudsman de aanleiding is geweest om een onderzoek te starten naar mogelijk misbruik van recht. In de veertien dagen na 17 november 2022 heeft [appellant] vijf Woo-verzoeken ingediend. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht geoordeeld dat, omdat met het onderzoek naar deze verzoeken enige tijd was gemoeid, de ombudsman met het besluit van 12 december 2022 onverwijld nadat van misbruik is gebleken op de vijf Woo-verzoeken heeft beslist.
    Verder is de rechtbank er terecht vanuit gegaan dat ook met het onderzoeken van de bij het besluit van 14 april 2023 buiten behandeling gestelde Woo-verzoeken enige tijd was gemoeid. Bovendien heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank de door de ombudsman bij het besluit van 12 december 2022 genomen en bij het besluit van 9 maart 2023 gehandhaafde maatregel om maximaal twee Woo-verzoeken van [appellant] per maand in behandeling te zullen nemen, niet eerder dan bij uitspraak van 30 maart 2023 geschorst. Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de ombudsman met het besluit van 14 april 2023 onverwijld nadat van misbruik is gebleken op de Woo-verzoeken heeft beslist.
    Het betoog slaagt niet.
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over de door de ombudsman ingetrokken maatregel om maximaal twee door hem ingediende Woo-verzoeken per maand in behandeling te zullen nemen. Hij had volgens hem belang bij een oordeel van de rechtbank, omdat hij door de maatregel is belemmerd in zijn onderzoek naar het functioneren van de ombudsman en zijn werk als rechtsbijstandverlener, waardoor hij schade heeft geleden.
    4.1.    De ombudsman heeft in zijn verweerschrift van 29 november 2023 te kennen gegeven dat hij de maatregel intrekt en dat het bezwaarschift van [appellant] in zoverre leidt tot herroeping van het besluit van 12 december 2022. Bij brief van 14 december 2023 heeft de ombudsman dit bevestigd.
    De rechtbank hoefde naar het oordeel van de Afdeling geen oordeel over de ingetrokken maatregel te geven, omdat [appellant] hierbij geen belang had. [appellant] heeft niet tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat hij door de maatregel schade heeft geleden. Hij is immers na het besluit van 12 december 2022 doorgegaan met het indienen van Woo-verzoeken, al dan niet voor anderen. Verder heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank de maatregel bij uitspraak van 30 maart 2023 geschorst.
    Het betoog slaagt niet.
    5.       [appellant] betoogt dat de door de rechtbank op 5 oktober 2023 genomen procesbeslissing, waarbij het partijen alleen werd toegestaan stukken in te dienen in week 44 van 2023 en op 1 december 2023, in strijd was met artikel 8:58, eerste lid, van de Awb. Verder betoogt hij dat de rechtbank ten onrechte het door hem op 1 december 2023 ingediende nadere stuk met bijbehorende producties wegens strijd met de goede procesorde niet bij haar beoordeling heeft betrokken.
    5.1.    Artikel 8:58, eerste lid, van de Awb luidt: "Tot tien dagen voor de zitting kunnen partijen nadere stukken indienen."
    5.2.    De rechtbank heeft de procesbeslissing genomen in het belang van de goede procesorde. Artikel 8:58, eerste lid, van de Awb stond hieraan niet in de weg. Verder mocht de rechtbank het omvangrijke stuk van 1 december 2023 en de honderden bijbehorende producties wegens strijd met de goede procesorde buiten haar beoordeling houden. Hieraan mocht de rechtbank ten grondslag leggen dat [appellant] genoemd stuk met producties eerder had kunnen en moeten indienen.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank de zaken ten onrechte niet met toepassing van artikel 46b van de Wet op de rechterlijke organisatie (hierna: de Wro) naar een andere rechtbank heeft verwezen.
    6.1.    Artikel 46b van de Wro luidt:
    "De rechtbank kan een zaak ter verdere behandeling verwijzen naar een andere rechtbank, indien naar haar oordeel door betrokkenheid van de rechtbank behandeling van die zaak door een andere rechtbank gewenst is."
    6.2.    Het was aan de rechtbank om over verwijzing naar een andere rechtbank te beslissen. Zij was niet verplicht te verwijzen.
    Het betoog slaagt niet.
    7.       [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter van de rechtbank ten onrechte uitspraken op zijn verzoeken om een voorlopige voorziening heeft gedaan zonder een zitting te houden. Volgens [appellant] heeft de voorzieningenrechter fundamentele rechtsbeginselen geschonden en bestaat er daarom aanleiding voor doorbreking van het appelverbod.
    7.1.    Het hoger beroep in deze zaak is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank van 15 maart 2024. De uitspraken van de voorzieningenrechter vallen buiten de omvang van dit geding.
    8.       [appellant] betoogt dat de voorzitter van de meervoudige kamer van de rechtbank de beroepen niet had mogen behandelen wegens zijn band met Van Zutphen, de huidige ombudsman. Volgens hem hebben de voorzitter en Van Zutphen samen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven gewerkt. Hierbij verwijst hij naar het register Beroepsgegeven en nevenfuncties van rechters en paragraaf 3.2 van de Leidraad onpartijdigheid en nevenfuncties in de rechtspraak. Volgens [appellant] kon hij de beroepsgegevens van de voorzitter in het register pas raadplegen nadat de rechtbank uitspraak had gedaan.
    8.1.    Als ervan uit moet worden gegaan dat [appellant] de beroepsgegevens van de voorzitter van de meervoudige kamer pas kon raadplegen nadat de rechtbank uitspraak had gedaan, dan is zijn stelling dat in het verleden een professionele relatie heeft bestaan in een ander rechterlijk college onvoldoende voor het oordeel dat de rechterlijke onpartijdigheid al daardoor schade lijdt.
    Het betoog slaagt niet.
    9.       Het betoog van [appellant] dat de rechtbank de beroepen ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard, slaagt. De Afdeling beschouwt de overwegingen van de rechtbank dat [appellant] ook misbruik heeft gemaakt van de bevoegdheid om beroep in te stellen als overwegingen ten overvloede. De rechtbank heeft immers in de overwegingen daarvóór een inhoudelijk oordeel gegeven over de door [appellant] aangevochten besluiten. De rechtbank had de beroepen daartegen ongegrond moeten verklaren.
    10.     Gelet op wat hiervoor in 9 is overwogen, is het hoger beroep gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen alsnog ongegrond verklaren.
    11.     De ombudsman moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank;
    III.      verklaart de beroepen ongegrond;
    IV.      veroordeelt de Nationale ombudsman tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 540,50, toe te rekenen aan reis- en verblijfskosten;
    V.       gelast dat de Nationale ombudsman aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 279,00 voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. C.H. Bangma en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    w.g. Hartsuiker
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 november 2024
    620