ECLI:NL:RVS:2023:1017, Raad van State, 15-03-2023, 202201205/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 juni 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Woensdrecht een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. [appellant] heeft gevraagd om een tegemoetkoming in planschade als gevolg van het op 17 augustus 2018 in werking getreden bestemmingsplan "Woningbouw [locatie 2]". In het nieuwe bestemmingsplan is de voormalige bedrijfswoning op het naastgelegen perceel bestemd als burgerwoning en is daar de bouw van vier extra woningen planologisch mogelijk gemaakt. Volgens [appellant] is de waarde van zijn perceel door het nieuwe bestemmingsplan gedaald, waardoor hij schade lijdt.

202201205/1/A2.
    Datum uitspraak: 15 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], wonend te Woensdrecht (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant]),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West­-Brabant van 7 januari 2022 in zaak nr. 21/460 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Woensdrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 juni 2020 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 14 december 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 januari 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 februari 2023, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. A. Bakker, en het college, vertegenwoordigd door C. Meulblok, vergezeld van mr. J.H.J. van Erk, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [partij A] en [partij B] als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] was tot 23 augustus 2019 eigenaar van het perceel met woning plaatselijk bekend [locatie 1] te Hoogerheide. Tot 22 september 2018 was de woning eigendom van de moeder van [appellant]. Het perceel direct ten westen en zuiden van het perceel van [appellant] was destijds plaatselijk bekend als [locatie 2] (hierna ook: het naastgelegen perceel). Dit perceel had voorheen op grond van het bestemmingsplan "Actualisatie bestemmingsplan Buitengebied" (hierna: bestemmingsplan 2011) een agrarische bestemming. Op het perceel was een melkveehouderij gevestigd.
    [appellant] heeft gevraagd om een tegemoetkoming in planschade als gevolg van het op 17 augustus 2018 in werking getreden bestemmingsplan "Woningbouw [locatie 2]" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). In het nieuwe bestemmingsplan is de voormalige bedrijfswoning op het naastgelegen perceel bestemd als burgerwoning en is daar de bouw van vier extra woningen planologisch mogelijk gemaakt. Volgens [appellant] is de waarde van zijn perceel door het nieuwe bestemmingsplan gedaald, waardoor hij schade lijdt.
    Besluiten van het college
    2.       Het college heeft aan het besluit van 12 juni 2020 een door de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ) opgesteld planschadeadvies van juni 2020 ten grondslag gelegd. In het planschadeadvies is het volgende vermeld.
    In het bestemmingsplan 2011 was het naastgelegen perceel bestemd voor "Agrarisch met waarden - Natuur- en landschapswaarden". Voor het gehele naastgelegen perceel was een bouwvlak aangeduid. Voor het perceel golden verder de gebiedsaanduidingen ‘geluidszone - industrie’, ‘luchtverkeerszone-2’, ‘archeologische verwachtingswaarde’, attentiegebieden ehs’ en ‘vrijwaringszone radar’. Voor een strook op het naastgelegen perceel gold bovendien de gebiedsaanduiding ‘kerkepad’. Het naastgelegen perceel was aldus voorheen bestemd voor duurzame agrarische bedrijfsuitoefening, behoud en versterken van de natuur- en landschapswaarden in relatie tot de aanwezige agrarische functies en het behoud, herstel en/of ontwikkeling van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS). Op het perceel waren grondgebonden agrarische bedrijven, de verkoop van zelf voortgebrachte of streekeigen producten als ondergeschikte activiteit en de stalling van caravans in bestaande bedrijfsbebouwing tot een oppervlakte van maximaal 1.000 m2 toegestaan. Voor bedrijfsgebouwen gold een maximale goothoogte van 7 m en een maximale bouwhoogte van 11 m en zij mochten tot op een minimale afstand van 5 m van de perceelsgrens worden gebouwd. Op het naastgelegen perceel was één bedrijfswoning met een inhoud van maximaal 750 m3, een goothoogte van maximaal 5,5 m en een bouwhoogte van maximaal 10 m toegestaan, waarbij een beroep aan huis was toegestaan tot een maximale oppervlakte van 60 m2. Daar waren ook bijgebouwen met een maximale goothoogte van 3 m, een maximale bouwhoogte van 5 m en een maximale totale oppervlakte van 100 m2 toegestaan.
    Op 27 februari 2014 heeft de gemeenteraad de "Actualisatie bestemmingsplan "Buitengebied" 3e herziening" vastgesteld. Op grond van dit plan gold op het naastgelegen perceel voor bijgebouwen bij bedrijfswoningen een goothoogte van maximaal 3,3 m en een bouwhoogte van maximaal 5,8 m.
    Op 23 maart 2017 heeft de gemeenteraad de "Partiële herziening 2016" vastgesteld. Deze partiële herziening heeft het bouwvlak van het naastgelegen perceel niet gewijzigd. Op grond van de herziening is het bouwvlak mede bestemd voor (vollegronds) teeltbedrijven en paardenhouderij bij wijze van neventak. In de planregels is de passage ‘ter plaatse van de aanduiding ‘kerkepad’, een kerkepad’ doorgehaald, zodat de aanduiding ‘kerkepad’ op de verbeelding geen planologische betekenis meer heeft.
    In het nieuwe bestemmingsplan is het naastgelegen perceel bestemd als "Wonen-1" met de gebiedsaanduidingen ‘luchtvaartzone-2’ en ‘vrijwaringszone - radar 1’. Voor het perceel zijn verder vijf bouwvlakken aangeduid. Enkele bouwvlakken zijn nader aangeduid als ‘specifieke bouwaanduiding - nieuwbouw toegestaan’ en ‘specifieke bouwaanduiding - nieuwbouw toegestaan na archeologie’. De westelijk gelegen bouwvlakken zijn nader aangeduid als ‘specifieke vorm van wonen - ruimte voor ruimte’. Voor een bouwvlak direct ten zuiden van het perceel van [appellant] geldt een maximum goothoogte van 3,5 m en een maximum bouwhoogte van 8 m. Binnen de overige bouwvlakken ten westen en zuidwesten van het perceel van [appellant] geldt een maximum goothoogte van 6 m en een maximum bouwhoogte van 10 m. Gebouwen en bouwwerken geen gebouwen zijnde zijn uitsluitend toegestaan binnen een bouwvlak, met uitzondering van erf- en perceelafscheidingen, pergola’s en vlaggemasten.
    Volgens het planschadeadvies maakt het nieuwe bestemmingsplan in essentie op een voormalige agrarisch perceel met één bedrijfswoning de realisering van vijf burgerwoningen mogelijk. Op grond van een vergelijking van de nieuwe bestemming met de oude bestemming voor het naastgelegen perceel komt de SAOZ tot de conclusie dat als gevolg van de planologische verandering het uitzicht vanaf en de schaduw op het perceel van [appellant] zijn verbeterd, per saldo het omgevingskarakter is verbeterd en per saldo de omgevingshinder is verminderd, terwijl de privacy van [appellant] extra wordt aangetast. De SAOZ is tot de conclusie gekomen dat de planologische voordelen van het nieuwe bestemmingsplan groot genoeg zijn om het planologisch nadeel geheel te compenseren, zodat [appellant] van het nieuwe bestemmingsplan per saldo geen planologisch nadeel ondervindt.
    Op verzoek van het college heeft de SAOZ een reactie van 18 september 2020 op het bezwaarschrift gegeven.
    De uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich terecht, in navolging van de SAOZ, op het standpunt heeft gesteld dat de planologische voordelen groot genoeg zijn om de nadelen te compenseren, zodat [appellant] als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan geen planschade lijdt.
    Maatstaf
    4.       Indien in een advies van een door een bestuursorgaan benoemde onafhankelijke en onpartijdige deskundige op objectieve wijze verslag is gedaan van het door deze deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag dat bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op een verzoek om tegemoetkoming in planschade van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht.
    Op de aanvrager rust in beginsel de bewijslast, indien hij een op een advies van een onafhankelijke en onpartijdige deskundige gebaseerd oordeel van het bestuursorgaan omtrent het bestaan van schade als bedoeld in artikel 6.1 van de Wro omtrent de omvang van deze schade, of omtrent het oorzakelijk verband tussen de gestelde schadeveroorzakende planologische wijziging en de gestelde schade bestrijdt.
    Zie de tussenuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 onder 8.3 en 8.4, ECLI:NL:RVS:2016:2582.
    Het hoger beroep
    5.       [appellant] betoogt, onder verwijzing naar pagina 9 van het planschadeadvies, dat de SAOZ ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de op 27 februari 2014 vastgestelde 3e herziening en de op 23 maart 2017 vastgestelde herziening 2016 van het bestemmingsplan 2011. Volgens [appellant] hadden deze herzieningen tot gevolg dat de bouwmogelijkheden op het naastgelegen perceel onder het oude planologische regime aanzienlijk werden beperkt.
    5.1.    Dit betoog is een herhaling van wat [appellant] bij de rechtbank heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op het betoog ingegaan. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van het betoog in de uitspraak van de rechtbank onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 3.1 van de uitspraak van de rechtbank opgenomen overwegingen waarop dat oordeel is gebaseerd.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       [appellant] betoogt, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, over het Programma Aanpak Stikstof (PAS), dat nieuwe agrarische bedrijfsbebouwing die het oude planologische regime op het naastgelegen perceel mogelijk maakte met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet kon worden gerealiseerd. Volgens [appellant] kon de voor bedrijfsuitbreiding benodigde vergunning op grond van de Wet Natuurbescherming (hierna: Wnb) niet worden verleend, omdat rondom het plangebied verschillende Natura 2000-gebieden liggen. Hij voert aan dat de SAOZ hiermee bij de planvergelijking ten onrechte geen rekening heeft gehouden. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat bij bedrijfsuitbreiding eventueel gebruik gemaakt kon worden van zogenoemd salderen of de zogenoemde ADC-toets. Volgens [appellant] zijn de omliggende Natura 2000-gebieden al overbelast met stikstof zodat compenserende maatregelen niet mogelijk zijn.
    6.1.    Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de desbetreffende wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar wat maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Alleen als realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
    Bij de beoordeling van een verzoek om tegemoetkoming in planschade als gevolg van planologische ontwikkelingen op gronden van derden, moet worden uitgegaan van de voor de aanvrager meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden van die gronden.
    Zie de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 onder 2.1-2.3, ECLI:NL:RVS:2016:2582.
    6.2.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de realisering van de maximale planologische mogelijkheden van het oude planologische regime op het naastgelegen perceel op de peildatum 17 augustus 2018 niet met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid was uitgesloten. Toen was namelijk niet zeker dat een planologisch toegestane uitbreiding van de agrarische bedrijvigheid op het naastgelegen perceel niet kon worden gerealiseerd. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, kan op voorhand niet worden uitgesloten dat door gebruik van het zogenoemde salderen of op grond van de zogenoemde ADC-toets een Wnb-vergunning kon worden verleend. Niet is gebleken dat voor een dergelijke uitbreiding geen Wnb-vergunning zou worden verleend.
    Het betoog slaagt niet.
    7.       [appellant] betoogt dat het college zich ten onrechte, in navolging van het planschadeadvies, op het standpunt heeft gesteld dat het nieuwe bestemmingsplan niet leidt tot een verslechtering van zijn uitzicht, extra schaduw op zijn perceel, toename van verkeershinder en verslechtering van het karakter van de omgeving. Hij vindt verder de weging van de planologische voor- en nadelen in het planschadeadvies onvoldoende inzichtelijk. Hij voert ook aan dat onder het oude planologische regime op het naastgelegen perceel tot op 5 m van de perceelgrens mocht worden gebouwd, terwijl onder het nieuwe planologische regime tot op de perceelgrens mag worden gebouwd.
    7.1.    Dit betoog is een herhaling van wat [appellant] bij de rechtbank heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op het betoog ingegaan. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van het betoog in de uitspraak van de rechtbank onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 3.3 van de uitspraak van de rechtbank opgenomen overwegingen waarop dat oordeel is gebaseerd.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       [appellant] betoogt ook dat de rechtbank niet heeft onderkend dat op grond van het nieuwe bestemmingsplan bij vijf woningen vergunningsvrije bouwwerken mogen worden gebouwd, terwijl voorheen maar bij één woning vergunningsvrije bouwwerken mochten worden gebouwd.
    8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van 23 mei 2018 onder 5.1, ECLI:NL:RVS:2018:1682) zijn in artikel 6.1 van de Wro de oorzaken van planschade limitatief opgesomd. In die bepaling is artikel 2 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) niet genoemd. De mogelijkheid om vergunningsvrij te bouwen, als bedoeld in artikel 2 van bijlage II van het Bor, is een gevolg van de destijds gemaakte keuze van de wetgever en kan niet aan het nieuwe bestemmingsplan worden toegerekend. Dit betekent dat de mogelijkheid om vergunningsvrij te bouwen niet bij de planologische vergelijking dient te worden betrokken.
    Het betoog slaagt niet.
    9.       Nu de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat het college terecht geen planologisch nadeel heeft aangenomen, heeft [appellant] geen belang meer bij een bespreking van zijn hoger beroepsgrond over het normaal maatschappelijk risico.
    Slotsom
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
    w.g. Van Ravels
    voorzitter
    w.g. Oranje
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2023
    507