ECLI:NL:RBNNE:2025:1609, Rechtbank Noord-Nederland, 28-03-2025, LEE 23/4393 en 24/2042
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-03-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bouwstop terecht opgelegd. Voor het bouwen van de schuur is een omgevingsvergunning vereist, ook in geval van herbouw na een calamiteit. Eisers hebben geen omgevingsvergunning. Het college was daarom bevoegd om een bouwstop op te leggen. De bouwstop is een ordemaatregel waarbij een beperkte belangenafweging mag worden gemaakt. Onderzoek naar mogelijke legalisatie was daarom niet vereist. Eisers hebben ook geen andere bijzondere omstandigheden naar voren gebracht waardoor het college af had moeten zien van het opleggen van een bouwstop.
      
      De omgevingsvergunning voor het realiseren van de kapschuur heeft het college in redelijkheid niet kunnen weigeren. Het college baseert zich bij de weigering op criteria die geen steun vinden in het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan stelt slechts de eis dat de gebouwen ten dienste staan van een grondgebonden agrarisch bedrijf. Aan deze eis is voldaan indien kan worden gesproken van agrarische activiteiten met een agrarisch bedrijfsmatig karakter. Uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt dat uit het feit dat met de agrarische activiteiten geen volwaardig inkomen wordt gegenereerd op zichzelf onvoldoende grond biedt voor het oordeel dat geen sprake is van activiteiten met een bedrijfsmatig karakter. Ter beoordeling van de vraag of sprake is van bedrijfsmatige agrarische activiteiten dient het geheel van de zich ter zake voordoende feiten en omstandigheden in aanmerking te worden genomen. Hierbij kunnen naast de inkomsten bijkomende gegevens gewicht in de schaal leggen, zoals onder meer het grondareaal, de veebezetting, de intentie waarmee de activiteiten worden ondernomen, de tijd die daaraan wordt besteed en de al of niet agrarische herkomst van de betrokkene. Uit het bestreden besluit volgt onvoldoende dat het college alle ter zake doende feiten en omstandigheden in aanmerking heeft genomen. Het bestreden besluit is op dit punt dan ook niet deugdelijk gemotiveerd. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 23/4393 en 24/2042
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 maart 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] en [eiseres] , uit [woonplaats] , eisers
    (gemachtigde: mr. J. Boelens),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Midden Drenthe, het college 
      (gemachtigde: J.K. de Vries).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het besluit tot weigering van een omgevingsvergunning voor de bouw van een kapschuur op het perceel [adres] te [woonplaats] (hierna: het perceel). De rechtbank beoordeelt ook het beroep van eisers tegen het besluit tot oplegging van een bouwstop en een last onder dwangsom vanwege het bouwen van een schuur op het perceel zonder omgevingsvergunning. 
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft de vergunning geweigerd met het besluit van 14 juni 2022. De bouwstop met last onder dwangsom is opgelegd bij besluit van 2 mei 2022. Met het bestreden besluit van 19 juli 2023 op de bezwaren van eisers is het college bij de weigering van de vergunning en de oplegging van de bouwstop met last onder dwangsom gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft de beroepen op 30 januari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers, J. Pot als deskundige namens eisers, de gemachtigde van het college en I. de Vries, werkzaam bij de gemeente. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt of het college de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren. De rechtbank beoordeelt tevens of het college de bouwstop met last onder dwangsom in redelijkheid op heeft kunnen leggen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is, voor zover dat ziet op de oplegging van de bouwstop met last onder dwangsom. Het beroep is gegrond ten aan zien van de weigering van de omgevingsvergunning. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. 
    
    
      4.1.
      De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 6 februari 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft op het beroep tegen de geweigerde omgevingsvergunning. 
    
    
      4.2.
      Voor de beoordeling van het beroep ten aanzien van de opgelegde bouwstop is het recht zoals dat gold ten tijde van het nemen van het besluit van 19 juli 2023 bepalend.
      
    
    
      4.3.
      De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        5. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
      
    
    
      5.1.
      Eisers zijn eigenaar van het perceel en hebben de wens om een agrarisch bedrijf te starten op het perceel. Ter realisatie van deze wens hebben zij op 6 februari 2022 een omgevingsvergunning aangevraagd voor de bouw van een (extra) schuur achter op het perceel. Deze schuur willen zij onder andere gaan gebruiken voor de stalling van koeien en kalveren. 
    
    
      5.2.
      Ter plaatse gold ten tijde van het bestreden besluit het bestemmingsplan ‘Veegplan Buitengebied Midden-Drenthe 2022’ (hierna: het bestemmingsplan). Op het perceel rustte, voor zover hier van belang, de bestemming ‘Agrarisch met waarden – 1’ en de functieaanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch – grondgebonden agrarisch bedrijf’.
      
    
    
      5.3.
      Op 25 maart 2022 heeft het college eisers verzocht om nadere informatie ter aanvulling van de aanvraag. Het college heeft eisers verzocht om een nadere toelichting te geven op de activiteiten die eisers op het perceel willen ondernemen, zodat het college vast kan stellen of er sprake is van een agrarisch bedrijf. Voorts heeft het college verzocht om een inrichtingsschets van het bedrijf. 
      
    
    
      5.4.
      Op het perceel stond bij aankoop een schuur, waar eerder koeien in gestald werden. In het dak van deze schuur zat asbest. Eisers konden de schuur alleen verzekeren als zij over zouden gaan tot verwijdering van de asbest. Hiertoe hebben eisers een aanvraag gedaan bij het college voor het saneren van asbest. Tijdens de werkzaamheden bleek dat er houtrot aanwezig was in de dakspanten van de schuur. Om dit aan te pakken, zijn niet alleen de dakplaten van het dak verwijderd maar ook de dakspanten. Vervolgens zijn volgens eisers de muren van de schuur ingestort als gevolg van een storm.
      
    
    
      5.5.
      Op 5 april 2022 hebben twee medewerkers van de gemeente geconstateerd dat eisers op die plek op het perceel een (nieuwe) schuur aan het bouwen waren zonder dat zij daar een omgevingsvergunning voor hadden. Aan eisers is toen mondeling een bouwstop opgelegd. 
    
    
      5.6.
      Eisers hebben op 26 april 2022 op het verzoek tot aanvulling van hun aanvraag gereageerd door te verwijzen naar een e-mailbericht van een medewerker, werkzaam als case manager vergunningen bij de gemeente, waarin deze schrijft dat de door eisers beoogde activiteiten – zoals deze blijken uit een door eisers aangeleverd document – in overeenstemming zijn met de geldende bestemming en zijn te beschouwen als activiteiten passend binnen een agrarisch bedrijf.
      
    
    
      5.7.
      Op 29 april 2022 heeft het college gereageerd op dit schrijven. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de aanvraag met deze reactie niet volledig aangevuld is en verzoekt opnieuw om een motivering van de activiteiten die ontplooid zullen worden. Het college geeft ook aan dat onduidelijkheid is ontstaan doordat eisers in een eerder stadium verschillende plannen hadden, zoals mantelzorg, een kantoor aan huis en opslag van materieel en hooi. 
      
    
    
      5.8.
      Eisers hebben hier weer op gereageerd. Eisers stellen dat de eerdere plannen niet relevant zijn voor deze aanvraag, welke na uitvoerig overleg met de gemeente tot stand zou zijn gekomen. Eisers verwijzen opnieuw naar het e-mailbericht van de case manager vergunningen en leggen als bijlage het document over waarnaar de case manager verwijst in zijn e-mail, en waarin eisers uiteenzetten wat ze voor activiteiten willen ontplooien. Uit dat document volgt dat eisers 6 hectare land willen verkrijgen (bij voorkeur het land achter hun perceel) en dit willen gebruiken voor het winnen van hooi en dat eisers daarnaast enkele dieren willen houden. Eisers geven voorts aan dat het op het perceel gevestigde bedrijf TTJobs zowel Boomzorg Noord Nederland behelst als ook eisers’ bedrijf gericht op de teelt van voedergewassen. Dit laatste bedrijf zijn eisers aan het uitbreiden, wat ook aangegeven is in het gesprek met de gemeente.  
      
    
    
      5.9.
      Naar aanleiding van een verzoek daartoe van eisers heeft het college op 2 mei 2022 een schriftelijke bevestiging gestuurd van de opgelegde bouwstop en heeft het college tevens een last onder dwangsom opgelegd die inhield dat de bouwwerkzaamheden ook beëindigd dienden te blijven. 
      
    
    
      5.10.
      Het college heeft op 11 mei 2022 gereageerd op de aanvullende informatie voor de aangevraagde omgevingsvergunning en heeft aangegeven dat eisers hiermee herhalen wat ze eerder hebben aangeleverd en dat dit niet voldoende is. Ook stelt het college zich op het standpunt dat het vertrouwensbeginsel niet geschonden is en komen zij terug op wat de case manager vergunningen eerder gezegd heeft. Het college geeft nu aan niet met zekerheid te kunnen zeggen of er sprake is van een agrarisch bedrijf. Het college heeft eisers opnieuw om een aanvullende motivering verzocht. 
      
    
    
      5.11.
      Eisers hebben op 6 juni 2022 bezwaar gemaakt tegen de oplegging van de bouwstop en de last onder dwangsom. Eisers stellen dat het gaat om de herbouw van een bestaande schuur die teniet is gegaan door een calamiteit. De schuur is, terwijl het dak verwijderd was voor saneringswerkzaamheden, ingestort door een storm. Eisers verkeerden in de veronderstelling dat zij verplicht waren de schuur te herbouwen en dat hiervoor geen (nieuwe) vergunning nodig was, omdat voor de oude schuur al een vergunning verleend was. Eisers stellen voorts dat het college van handhaving af had kunnen zien of in overleg tot een andere oplossing had kunnen komen. Bovendien had het college moeten beoordelen of er concreet zicht op legalisatie was. De schuur voldoet tot slot wel aan de voorwaarden van het bestemmingsplan.  
      
    
    
      5.12.
      Op 14 juni 2022 heeft het college besloten de omgevingsvergunning te weigeren. Het college stelt zich op het standpunt dat, gelet op de aangeleverde gegevens, geen sprake is van een grondgebonden agrarisch bedrijf. Het bedrijf dat gevestigd is op het perceel, Boomzorg Noord Nederland, is niet passend binnen de definitie voor een grondgebonden agrarisch bedrijf, omdat het niet om een agrarische activiteit gaat als gedefinieerd in het bestemmingsplan. De aanvraag voldoet daarmee niet aan de doeleindenomschrijving van het bestemmingsplan. Het college is niet bereid om medewerking te verlenen aan het bouwplan met toepassing van een ontheffing van het bestemmingsplan, omdat het college een schuur van 263 m2 groot ruimtelijk niet passend vindt, nu er geen sprake is van een agrarisch bedrijf. 
      
    
    
      5.13.
      Eisers hebben op 20 juli 2022 pro forma bezwaar gemaakt tegen de weigering de omgevingsvergunning te verlenen. 
      
    
    
      5.14.
      Op 7 september 2022 hebben eisers een bedrijfsplan overgelegd aan het college, waarin uiteengezet wordt dat eisers een agrarisch bedrijf willen beginnen door het houden van zoogkoeien, met een uiteindelijk maximum van 15, het creëren van een appel- en perenboomgaard, het huisvesten van dieren voor derden en het opslaan van eigen machines en hooi en stro. In het bedrijfsplan wordt geconcludeerd dat het gaat om een grondgebonden agrarisch bedrijf en dat sprake is van levensvatbare bedrijfsvoering. In het bedrijfsplan wordt tevens geconcludeerd dat voor het perceel nog voldoende stikstofrechten bestaan op grond van een oude Hinderwetvergunning uit 1973. 
      
    
    
      5.15.
      Eisers hebben op 6 april 2023 de gronden van het bezwaar tegen de weigering een omgevingsvergunning te verlenen aangevuld. Zij stellen in de eerste plaats dat zij vertrouwd hebben op de toezegging van de case manager vergunningen en er op grond van die toezegging van uitgingen dat het aanvragen van de vergunning voor de kapschuur nog slechts een formaliteit was. Eisers stellen voorts dat er wel degelijk sprake is van een agrarisch bedrijf en dat zij dit aangetoond hebben met het overgelegde bedrijfsplan. Bovendien is de conclusie van het college over de milieutoestemming niet juist, zoals ook volgt uit het bedrijfsplan. Daarnaast bestaat nog de mogelijkheid om stikstofrechten van derden over te nemen. Dat er geen sprake zou zijn van een agrarisch bedrijf of dat het plan niet haalbaar is, is daarom onjuist. 
      
    
    
      5.16.
      Eisers hebben hangende bezwaar tevens verzocht om een voorlopige voorziening. Dit verzoek is afgewezen bij uitspraak van 7 juli 2022. 
      
    
    
      5.17.
      De bezwaren zijn ter advisering voorgelegd aan de Advies commissie bezwaarschriften (hierna: de bezwaarcommissie) De behandeling van dit bezwaar is uitgesteld omdat eisers en de gemeente probeerden tot een oplossing te komen. Dit is niet gelukt en de behandeling van de bezwaren is voortgezet. Een eerste hoorzitting heeft op 9 mei 2023 plaatsgevonden. Vervolgens heeft de bezwaarcommissie schriftelijke vragen gesteld aan eisers en aan het college. Eisers en het college hebben deze vragen beantwoord en zijn in de gelegenheid gesteld om te reageren op de andere partij. De bezwaarcommissie heeft naar aanleiding hiervan besloten een tweede hoorzitting te houden. Deze heeft op 11 juli 2023 plaatsgevonden.
      
    
    
      5.18.
      De bezwaarcommissie adviseert het college het besluit van 2 mei 2022 in stand te laten. Daarbij acht de bezwaarcommissie van belang dat ook voor herbouw van de oude schuur een omgevingsvergunning vereist is, nu het gaat om het bouwen van een bouwwerk – als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) – en geen van de uitzonderingen uit het Besluit omgevingsrecht (Bor) van toepassing is. Er is geen sprake van een verplichte herbouw en de vergunning voor de oude schuur is niet geldig voor de herbouw van de schuur. Volgens de bezwaarcommissie is het college op goede grond overgegaan tot handhaving, nu gebouwd werd zonder de vereiste vergunning en er geen bijzondere omstandigheden naar voren zijn gebracht waarom van handhaving afgezien zou moeten worden. De vraag of er concreet zicht op legalisatie was of alternatieve oplossingen hoefde het college niet te beantwoorden in het kader van een bouwstop, zo volgt uit vaste rechtspraak. 
      
    
    
      5.19.
      De bezwaarcommissie heeft tevens advies uitgebracht over het besluit de omgevingsvergunning voor het bouwen van een kapschuur te weigeren. In het advies onderschrijft de commissie het standpunt van het college dat eisers er niet in geslaagd zijn aan te tonen dat hier daadwerkelijk sprake is van een reëel agrarisch bedrijf. De bezwaarcommissie acht hierbij van belang dat er verschillende eerdere meldingen en aanvragen zijn geweest waaruit een hobbymatig karakter of privégebruik bleek. Ook meent de bezwaarcommissie dat met de beoogde activiteiten onvoldoende inkomsten gegenereerd kunnen worden, nu het bedrijfsplan uitgaat van een uiteindelijk inkomen van € 20.000, terwijl een modaal inkomen in 2022 € 35.184,- bedraagt. Voorts is de bezwaarcommissie het met het college eens dat er te veel onzekerheden zijn, zoals de stikstofrechten en de aankoop van extra grond, waardoor niet zeker is of het bedrijfsplan uitvoerbaar is en het rendement haalbaar. De vergunning is dan ook, volgens de commissie, op goede gronden geweigerd. 
      
      
        
          Bouwstop en last onder dwangsom
        
        6. Eisers stellen dat sprake is van de herbouw van een bestaande schuur, die teniet is gegaan door een calamiteit. Dat er sprake is van herbouw volgt uit het feit dat gebruik is gemaakt van de bestaande fundering, de bestaande vloeroppervlakte niet is gewijzigd ten opzichte van de oude situatie en dat er voortgebouwd wordt op de nog aanwezige delen (muur) van het gebouw. Eisers hebben deze schuur ook nodig voor hun bedrijfsvoering en verkeerden in de veronderstelling dat, nu sprake was van een agrarische onderneming en de schuur onderdeel uitmaakte van het bestaande gebouw, dat zij tot herbouw over konden gaan. Voor de oude schuur was bovendien al een omgevingsvergunning verleend. De schuur is tenietgegaan door een zware storm, nadat de dakplaten verwijderd waren ten behoeve van asbestsanering. Met deze calamiteit is geen enkele rekening gehouden bij het opleggen van de bouwstop. Ook had gezien de historie, waarbij na overleg tussen partijen nagenoeg een jaar is verstreken sinds het opleggen van de bouwstop, bekeken moeten worden of de bouw gelegaliseerd kon worden. 
      
    
    
      6.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van herbouw, maar van nieuwbouw. Ter zitting heeft het college, onder overlegging van foto’s, onderbouwd waarom er sprake zou zijn van nieuwbouw. Het college stelt zich op het standpunt dat eisers, al voordat de storm de schade aangericht had, begonnen waren met het afbreken en opnieuw bouwen van de schuur doordat zij de dakspanten verwijderd hebben en nieuwe (bredere) dakspanten geplaatst hebben. Daarbij acht het college tevens van belang dat de nieuwe schuur een andere constructie en indeling heeft dan de oude schuur. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo is het verboden een bouwwerk te bouwen zonder omgevingsvergunning. Op grond van artikel 2.1, derde lid, van de Wabo zijn in het Bor bepaalde bouwwerken uitgezonderd van de vergunningplicht. De schuur valt niet onder deze uitzonderingen. Daarnaast is de bouw van de schuur in strijd met artikel 4.2, onder a, aanhef en onder 10, van het bestemmingsplan. Eisers hadden daarom voor de bouw van de schuur een omgevingsvergunning voor het bouwen en voor strijdig gebruik nodig. Tot op heden hebben eisers geen aanvraag voor een omgevingsvergunning gedaan.Uit de jurisprudentie over herbouw na calamiteiten blijkt daarnaast dat, als een gebouw niet past binnen de bouwregels van het bestemmingsplan, daarom niet herbouwd kan worden bij een calamiteit. Het college verwijst ter onderbouwing van dit standpunt naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 4 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3682.
    
    
      6.2.
      De rechtbank is van oordeel dat het college de bouwstop in redelijkheid op heeft kunnen leggen aan eisers. Daartoe overweegt de rechtbank dat uit het systeem van de Wabo volgt dat voor het bouwen van een bouwwerk een omgevingsvergunning vereist is. Dit geldt ook bij de herbouw (na een calamiteit) van de schuur. Dit is slechts anders als vergunningvrij gebouwd kan worden op grond van een van de uitzonderingen genoemd in het Bor. Geen van de daar genoemde uitzonderingen is in deze situatie van toepassing. Eisers hebben geen omgevingsvergunning en zijn dus gaan bouwen zonder de benodigde omgevingsvergunning. Daarmee hebben eisers artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo overtreden en was het college bevoegd een bouwstop op te leggen. Deze bouwstop is een ordemaatregel, waarbij een beperkte belangenafweging mag worden gemaakt. In dat kader hoeft niet onderzocht te worden of het bouwwerk gelegaliseerd kan worden. Eisers hebben geen andere bijzondere omstandigheden naar voren gebracht waardoor het college af had moeten zien van het opleggen van een bouwstop. Het beroep is op dit punt ongegrond en kan niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden. 
    
    
      6.3.
      De rechtbank overweegt ten overvloede, ter informatie van partijen, het volgende.
      
        6.3.1.
        Indien er sprake zou zijn geweest van een calamiteit, volgt uit de jurisprudentie dat een bouwwerk mag worden herbouwd indien het door een calamiteit teniet is gegaan. De Afdeling baseert zich, in het geval het in een bestemmingsplan opgenomen overgangsrecht niet geldt, daarbij op ongeschreven calamiteitenrecht. Deze jurisprudentie heeft een uitzonderingskarakter en dient beperkt uitgelegd te worden. De strekking ervan is dat een belanghebbende als gevolg van een calamiteit niet in een slechtere, maar ook niet in een betere positie mag komen te verkeren. Dit betekent onder meer dat er slechts sprake kan zijn van herbouw van verloren gegane bebouwing, indien de oppervlakte van het nieuw op te richten bouwwerk nagenoeg gelijk is aan die van het vroegere bouwwerk en ook de aard en de omvang daarvan overeenstemt met die van de vroegere bebouwing.
      
      
        6.3.2.
        Het college heeft ter zitting aan de hand van foto’s betoogd dat de schuur niet verloren is gegaan door storm Eunice, die in februari 2022 over Nederland trok. De schuur was, volgens het college, al zodanig verzwakt nadat eisers het dak, gebinten en de dakspanten hadden verwijderd dat de muren omgewaaid zijn door de storm. Dat in die zin de schuur niet in zijn geheel verloren is gegaan door de storm, maar dat de storm de schuur slechts gedeeltelijk heeft gesloopt. 
      
      
        6.3.3.
        
          Wat er ook van zij welk gedeelte van de schuur door storm Eunice teniet is gegaan, kan de rechtbank het standpunt van het college volgen. Eisers hadden al voordat de storm plaatsvond, de dakspanten verwijderd. Hierdoor was reeds een omgevingsvergunning vereist. De rechtbank kan het beroep van eisers dat de schuur (enkel) teniet is gegaan door de storm, gezien de opvolging van gebeurtenissen, niet volgen. Eisers komt daarom geen beroep toe op het (ongeschreven) calamiteitenrecht. 
          
            Weigering omgevingsvergunning
          
          7. Eisers stellen dat het college de omgevingsvergunning ten onrechte heeft geweigerd, omdat zij wel degelijk aangetoond hebben dat er sprake is van een agrarisch bedrijf door het overleggen van het bedrijfsplan, opgesteld door de heer ing. J. Pot van Factor 4 Change. Uit de exploitatiebegroting blijkt dat, wanneer de zoogkoeien eenmaal opgestart zijn, het daadwerkelijke resultaat zelfs nog hoger zal liggen dan de in het rapport geraamde resultaat van € 21.050,-. Het bedrijfsplan gaat uit van 18 hectare grond, waarover het college stelt dat het verkrijgen van die grond te onzeker is en dat daarom het feitelijk beschikbare grondareaal onzeker is. Uit de intentieverklaring blijkt echter dat, wanneer de liquiditeitspositie van eisers het toelaat, zij de in de intentieverklaring genoemde gronden kunnen overnemen door hierom te vragen. Het huren van dit perceel is bovendien ook een optie. Eisers kunnen daarnaast ook nog percelen overnemen van de ouders van eiseres, naast de percelen die direct aan het perceel grenzen. 
        
        
      
    
    
      7.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van een agrarisch bedrijf. Daarbij acht het college van belang dat volgens de – in de ogen van het college – summiere begroting, met veel onzekere factoren, in 2030 een resultaat van € 21.050,- kan worden gerealiseerd. Een jaarinkomen bedraagt in 2024 € 44.000,-. Daarom is geen sprake van een reëel agrarisch bedrijf. Op het perceel zijn bovendien geen stikstofrechten of ammoniakrechten aanwezig, waardoor het houden van koeien en de verkoop van vlees niet mogelijk is. Daarnaast bezitten eisers op het moment 2,5 ha grond en niet de 18 ha waar het bedrijfsplan van uitgaat. Het is onzeker of eisers de genoemde 18 ha grond zullen kunnen verkrijgen. Ook op grond van de tijd die eisers waarschijnlijk kwijt zijn aan het bedrijf, is het college van mening dat er geen sprake is van een reëel agrarisch bedrijf. 
    
    
      7.2.
      De rechtbank stelt vast dat op het perceel, waarop de bestemming ‘Agrarisch met waarden – 1’ rust, slechts gebouwen mogen worden gebouwd ten behoeve van de agrarische bestemming. De gronden zijn, voor zover hier van belang, bestemd voor cultuurgrond en de uitoefening van het agrarisch bedrijf met een grondgebonden agrarische bedrijfsvoering. Het bestemmingsplan geeft in artikel 1, onder l, en in artikel 1, onder lll, de volgende definities:l. agrarisch bedrijf een bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of het houden van dieren;
      
      
        
          lll. 
          Grondgebonden agrarische bedrijfsvoering
        
        
          een agrarische bedrijfsvoering waarbij het gebruik van agrarische gronden noodzakelijk is voor het functioneren van het bedrijf, waaronder ook wordt verstaan bloembollenteelt, onderstamteelt, vollegrondsgroenteteelt en teelt in de vorm van struiken zoals (blauwe) bessen, druiven en dergelijke; 
        
      
      
    
    
      7.3.
      De vraag die derhalve beantwoord moet worden is of eisers de kapschuur willen bouwen ten behoeve van een agrarisch bedrijf. Het college stelt zich op het standpunt dat dit niet het geval is, omdat er geen sprake is van een reëel agrarisch bedrijf. Dit onderbouwt het college door te wijzen op de onzekere factoren bij de realisatie van eisers’ bedrijfsplan en het feit dat eisers onvoldoende inkomen kunnen genereren met hun bedrijfsplan. 
    
    
      7.4.
      De rechtbank overweegt dat het college zich bij de besluitvorming gebaseerd heeft op criteria die geen steun vinden in het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan stelt slechts de eis dat de gebouwen ten dienste staan van een grondgebonden agrarisch bedrijf. Aan deze eis is voldaan indien kan worden gesproken van agrarische activiteiten met een agrarisch bedrijfsmatig karakter. Uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt dat uit het feit dat met de agrarische activiteiten geen volwaardig inkomen wordt gegenereerd op zichzelf onvoldoende grond biedt voor het oordeel dat geen sprake is van activiteiten met een bedrijfsmatig karakter. Ter beoordeling van de vraag of sprake is van bedrijfsmatige agrarische activiteiten dient het geheel van de zich ter zake voordoende feiten en omstandigheden in aanmerking te worden genomen. Hierbij kunnen naast de inkomsten bijkomende gegevens gewicht in de schaal leggen, zoals onder meer het grondareaal, de veebezetting, de intentie waarmee de activiteiten worden ondernomen, de tijd die daaraan wordt besteed en de al of niet agrarische herkomst van de betrokkene. Uit het bestreden besluit volgt onvoldoende dat het college alle ter zake doende feiten en omstandigheden in aanmerking heeft genomen. Het bestreden besluit is op dit punt dan ook niet deugdelijk gemotiveerd. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen. 
    
    
      7.5.
      
        De rechtbank constateert dat partijen ook verdeeld worden gehouden over de vraag of eisers kunnen beschikken over ‘stikstofrechten’ op het betrokken perceel. Het college heeft deze vraag beoordeeld in het kader van de vraag of er sprake is van een agrarisch bedrijf. De rechtbank is van oordeel dat in het geval als het onderhavige waarin eisers een omgevingsvergunning vragen voor de bouw van een schuur als onderdeel van een op te starten veehouderij, het college gehouden is om, indien eisers niet over een natuurvergunning beschikken voor dit project, en ook geen natuurvergunning hebben aangevraagd bij het college van gedeputeerde staten van de provincie Drenthe (GS), te beoordelen of het voorgenomen project significante effecten kan hebben op een Natura 2000-gebied. Gelet op de door het college gegeven motivering van de weigering van de omgevingsvergunning, is het college kennelijk van oordeel dat die significante effecten niet uitgesloten kunnen worden. Dan is het echter niet meer aan het college om te beoordelen of een natuurvergunning nodig is maar had het college een verklaring van geen bedenkingen moeten vragen aan GS. Het is niet aan het college om een vergunning te weigeren op een grond die door GS moet worden beoordeeld. Het bestreden besluit is in die zin niet toereikend gemotiveerd. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom ook op die grond vernietigen.
        Een en ander laat overigens onverlet dat indien en voor zover het college zou kunnen motiveren aan de hand van overwegingen die zijn ontleend aan het bestemmingsplan dat ook met een verklaring van geen bedenkingen de vergunning geweigerd moet worden, er geen verklaring van geen bedenkingen hoeft te worden gevraagd maar direct tot weigering kan worden overgegaan.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    8. Het beroep tegen de oplegging van een bouwstop met last onder dwangsom is ongegrond. 
    
    9. Het beroep tegen de geweigerde omgevingsvergunning is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel van artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.
    
    
      9.1.
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
      
    
    
      9.2.
      
        Omdat het beroep tegen de geweigerde omgevingsvergunning gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten.
        Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep tegen de opgelegde bouwstop met last onder dwangsom ongegrond en het beroep tegen de geweigerde omgevingsvergunning gegrond;
    - vernietigt het besluit van 19 juli 2023, voor zover dat ziet op de weigering een omgevingsvergunning te verlenen;
    - draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eisers moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eisers.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Dijk, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 28 maart 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
    
    
    
      Artikel 2.1
    
    
    
      
        Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
      
      
        het bouwen van een bouwwerk,
      
      
        (…)
      
      
        het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
      
    
    (…)
    i. het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving. 
    Besluit omgevingsrecht
    
    
      Artikel 2.2aa
    
    
    
      Als categorie activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de wet, worden tevens aangewezen: 
    
    
    a. het realiseren van een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming, behoudens de gevallen, bedoeld in de artikelen 2.9, eerste en tweede lid, of 9.4, eerste, achtste of negende lid, van die wet, artikel 9, vijfde lid, van de Spoedwet wegverbreding (https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0015158&artikel=9&g=2025-03-19&z=2025-03-19) of artikel 13, achtste lid, van de Tracéwet (https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0006147&artikel=13&g=2025-03-19&z=2025-03-19), voor zover dat project, onderscheidenlijk die handeling bestaat uit een activiteit waarop het verbod, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdelen a tot en met h of in artikel 2.2 van de wet, of bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel i, van de wet in samenhang met artikel 2.2a van toepassing is en voor zover voor dat project geen vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming is aangevraagd of verleend;
    
    
      
        Bestemmingsplan ‘Veegplan Buitengebied Midden-Drenthe 2022’
      
    
    
    
      Artikel 1 Begrippen
    
    
    
      In deze regels wordt verstaand onder:
    
    
    agrarisch bedrijf:
    een bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of het houden van dieren;
    
    grondgebonden agrarisch bedrijf:
    een agrarisch bedrijfsvoering waarbij het gebruik van agrarische gronden noodzakelijk is voor het functioneren van het bedrijf, waaronder ook wordt verstaan bloembollenteelt, onderstamteelt, vollegrondsgroenteteelt en teelt in de vorm van struiken zoals (blauwe) bessen, druiven en dergelijke;
    
    
      Artikel 4.1 Bestemmingsomschrijving
    
    
    
      De voor ‘Agrarisch met waarden – 1’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    
      
        cultuurgrond;
      
      
        de uitoefening van het agrarisch bedrijf met een grondgebonden agrarische bedrijfsvoering, ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch – grondgebonden agrarisch bedrijf’;
      
    
    
    
      Artikel 4.2 Bouwregels
    
    
    
      
        voor het bouwen van gebouwen en overkappingen gelden de volgende regels: 
      
      
        er zullen uitsluitend gebouwen, waaronder overkappingen, ten behoeve van agrarische bedrijven met bijbehorende functies worden gebouwd; 
      
    
    
  
  
     Vgl. de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 25 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3826.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 12 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2595.
  
  
     Vgl. bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1571.
  
  
     Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 2.2aa, aanhef en onder a, van het Bor.