ECLI:NL:RVS:2024:4487, Raad van State, 06-11-2024, 202107613/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-11-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 november 2021 hebben de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aan Stichting Greenpeace Council een vergunning verleend op grond van de Wet bescherming Antarctica voor een expeditie naar het Antarctisch gebied gedurende de periode van 5 januari tot en met 14 maart 2022. De staatssecretaris en de minister hebben aan Greenpeace een vergunning verleend op grond van artikel 8 en 9 van de Wet bescherming Antarctica voor een expeditie met haar schip "Arctic Sunrise" naar het Antarctisch gebied. De activiteiten betreffen het maken van opnames van flora en fauna, het gebruiken van hydrofoons onder water, en het bezoeken van historische locaties en onderzoeksstations. De expeditie heeft plaatsgevonden in de periode van 5 januari tot en met 14 maart 2022. Greenpeace heeft al eerder in 2020 een expeditie gemaakt waarvoor de staatssecretaris en de minister ook een vergunning hadden verleend. Volgens RKNAV is Greenpeace een organisatie die systematisch de wet overtreedt en zijn haar expedities een gevaar voor het Antarctisch milieu en de veiligheid van opvarenden in het Antarctisch gebied.

202107613/1/R4.
    Datum uitspraak: 6 november 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Rooms Katholieke Nederlandse Antarctica Vereniging St. Servatius en St. Pancratius (hierna: RKNAV), gevestigd in Heerlen,
    appellante,
    en
    de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de staatssecretaris en de minister),
    verweerders.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 november 2021 hebben de staatssecretaris en de minister aan Stichting Greenpeace Council (hierna: Greenpeace) een vergunning verleend op grond van de Wet bescherming Antarctica voor een expeditie naar het Antarctisch gebied gedurende de periode van 5 januari tot en met 14 maart 2022.
    Tegen dit besluit heeft RKNAV beroep ingesteld.
    De staatssecretaris en de minister hebben een verweerschrift ingediend.
    Greenpeace heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    RKNAV heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 augustus 2024, waar RKNAV, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C], en de staatssecretaris en de minister, vertegenwoordigd door mr. S.M. Saba, A.M. Wassink en M. van der Meijden, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Greenpeace, vertegenwoordigd door mr. S. Gawronski, advocaat te Rotterdam, [gemachtigde D] en [gemachtigde E], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De staatssecretaris en de minister hebben aan Greenpeace een vergunning verleend op grond van artikel 8 en 9 van de Wet bescherming Antarctica voor een expeditie met haar schip "Arctic Sunrise" naar het Antarctisch gebied. De in de vergunning omschreven activiteiten betreffen het maken van opnames van flora en fauna, het gebruiken van hydrofoons onder water, en het bezoeken van historische locaties en onderzoeksstations. De expeditie heeft plaatsgevonden in de periode van 5 januari tot en met 14 maart 2022. Greenpeace heeft al eerder in 2020 een expeditie gemaakt waarvoor de staatssecretaris en de minister ook een vergunning hadden verleend.
    RKNAV is in 2021 bij onderhandse akte opgericht en ingeschreven bij de Kamer van Koophandel. Zij heeft blijkens haar statuten als doel "het bevorderen van kennis van Antarctica en het beschermen van Antarctica in het algemeen en van het Antarctisch milieu in het bijzonder". Volgens RKNAV is Greenpeace een organisatie die systematisch de wet overtreedt en zijn haar expedities een gevaar voor het Antarctisch milieu en de veiligheid van opvarenden in het Antarctisch gebied.
    Ontvankelijkheid van het beroep
    2.       De Afdeling ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of RKNAV een vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid in de zin van artikel 2:26 van het Burgerlijk Wetboek is.
    2.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 12 maart 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC6406, moet een organisatie, om aangemerkt te worden als een vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid, voldoen aan de volgende cumulatieve eisen:
    - er moet een ledenbestand zijn;
    - het moet gaan om een organisatorisch verband voor een bepaald doel, zodat sprake moet zijn van regelmatige ledenvergaderingen, een bestuur en een samenwerking die op enige continuïteit is gericht;
    - de organisatie dient als eenheid deel te nemen aan het rechtsverkeer.
    2.2.    RKNAV beschikt over een ledenbestand, heeft een bestuur en houdt jaarlijks een ledenvergadering. Zij neemt als een eenheid deel aan het rechtsverkeer via haar website, facebookpagina en in juridische procedures. Gelet hierop kan RKNAV worden aangemerkt als een vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid.
    3.       De staatssecretaris en de minister en Greenpeace stellen zich op het standpunt dat het beroep van RKNAV niet-ontvankelijk is. Zij voeren aan dat RKNAV geen belanghebbende is bij het besluit. Ook voert Greenpeace aan dat RKNAV geen belang heeft bij een uitspraak op haar beroep.
    3.1.    Naar aanleiding van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, ECLI:EU:C:2021:7 (Varkens in Nood), heeft de Afdeling in haar uitspraak van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, overwogen dat aan degene die bij een besluit geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), maar die tegen het ontwerpbesluit op basis van de hem in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid wel een zienswijze heeft ingediend, in beroep niet zal worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is. Op grond van de Wet bescherming Antarctica kan eenieder zienswijzen naar voren brengen over een ontwerpvergunning. RKNAV heeft dat in dit geval gedaan. Gelet hierop behoeft de vraag of RKNAV belanghebbende is geen bespreking voor beantwoording van de vraag of haar beroep ontvankelijk is.
    Verder overweegt de Afdeling dat RKNAV met het oog op toekomstige aanvragen van Greenpeace voor vergunningen voor expedities naar Antarctica nog steeds belang heeft bij een uitspraak op haar beroep.
    Gelet op wat hiervoor is overwogen, is het beroep van RKNAV ontvankelijk.
    Mandaat
    4.       RKNAV betoogt dat het besluit van 18 november 2021 onbevoegd is genomen. De directeur Netwerkontwikkeling Rijkswaterstaat Zee en Delta heeft het besluit namens de staatssecretaris en de minister genomen, maar volgens RKNAV had hij hiervoor geen rechtsgeldig mandaat. Zij voert aan dat de staatssecretaris en de minister niet ieder apart een mandaat konden verlenen, maar enkel samen in de hoedanigheid van "onze Ministers".
    4.1.    In haar uitspraak van 29 december 2021 over de vergunning voor de expeditie in 2020, ECLI:NL:RVS:2021:3020, heeft de Afdeling overwogen dat de directeur Netwerkontwikkeling Rijkswaterstaat Zee en Delta een rechtsgeldig mandaat had van zowel de staatssecretaris als de minister om namens hen een besluit te nemen krachtens de Wet bescherming Antarctica. De Afdeling ziet geen aanleiding om daar in deze zaak anders over te oordelen.
    Het betoog slaagt niet.
    De aanvraag
    5.       RKNAV betoogt dat het gedane verzoek om een vergunning op grond van de Wet bescherming Antarctica geen aanvraag is van Greenpeace, omdat het verzoek niet is voorzien van een handtekening van een gemachtigde. RKNAV voert aan dat Greenpeace haar Operations Manager, die het verzoek heeft ingediend, niet heeft gemachtigd het verzoek te doen. Daarnaast voert RKNAV aan dat enkel het bestuur van Greenpeace gemachtigd was het verzoek in te dienen. Bij een gebrek aan een handtekening van een gemachtigde hadden de staatssecretaris en de minister volgens RKNAV het verzoek niet in behandeling mogen nemen.
    5.1.    Greenpeace heeft bevestigd dat het verzoek om een vergunning namens haar is gedaan. Zij heeft in deze procedure ook een machtiging overgelegd voor de persoon die het verzoek heeft gedaan. Voor de staatssecretaris en de minister bestond er dan ook geen aanleiding om eraan te twijfelen dat het gedane verzoek om een vergunning een aanvraag was van Greenpeace, ook al omdat Greenpeace al eerder een vergunning op grond van de Wet bescherming Antarctica had aangevraagd. Voor hen bestond daarom ook geen aanleiding om een nadere machtiging te vragen.
    Het betoog slaagt niet.
    Voorbereiding van het besluit van 18 november 2021
    6.       RKNAV betoogt dat de staatssecretaris en de minister het besluit van 18 november 2021 onzorgvuldig hebben voorbereid. Zij voert in de eerste plaats aan dat de voor het besluit noodzakelijke documenten niet tijdig ter inzage zijn gelegd. Verder hebben de staatssecretaris en de minister de aan RKNAV verzonden stukken geanonimiseerd, terwijl het volgens haar voor de procedure van belang was dat de identiteit van de bij het besluit betrokken personen bekend was.
    In de tweede plaats voert RKNAV aan dat de aanvraag en de bijlagen bij het besluit van 18 november 2021 ten onrechte in het Engels, en niet in het Nederlands, zijn opgesteld en ter inzage gelegd. Volgens RKNAV zijn hiermee de belangen van RKNAV en andere Nederlanders geschaad.
    In de derde plaats voert RKNAV aan dat de staatssecretaris en de minister geen antecedentenonderzoek hebben verricht naar Greenpeace en de personen die als opvarenden mee zouden gaan op de expeditie alvorens de vergunning te verlenen. Volgens RKNAV hadden de staatssecretaris en de minister naar aanleiding van het onderzoek aangifte moeten doen tegen Greenpeace voor wetsovertredingen tijdens de eerdere expeditie in 2020.
    In de vierde plaats voert RKNAV aan dat de staatssecretaris en de minister ten onrechte de aanvraag niet hebben getoetst aan meerdere formele vereisten in de Awb, het Besluit bescherming Antarctica en de Regeling vaststelling formulier vergunningaanvragen Wet bescherming Antarctica. Volgens RKNAV is de aanvraag namelijk niet ondertekend en gedateerd, en zijn de voorgeschreven bijlagen bij de aanvraag niet gewaarmerkt als behorend bij de aanvraag. Bovendien stelt RKNAV dat Greenpeace niet over de vereiste verzekering beschikte, omdat deze tijdens de expeditie zou verlopen.
    6.1.    De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris en de minister onzorgvuldig zijn geweest bij de terinzagelegging van het ontwerpbesluit. De staatssecretaris en de minister hebben toegelicht dat het ontwerpbesluit ter inzage heeft gelegen van 21 september 2021 tot 1 november 2021. RKNAV heeft bij de terinzagelegging de mogelijkheid gehad om een niet-geanonimiseerde versie van de bij het besluit behorende stukken in te zien, maar hier geen gebruik van gemaakt.
    6.2.    Verder ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris en de minister de in de Engelse taal opgestelde aanvraag niet in behandeling mochten nemen. Op grond van artikel 4:5, tweede lid, van de Awb kan een bestuursorgaan een in een vreemde taal opgestelde aanvraag buiten behandeling stellen als een vertaling daarvan noodzakelijk is voor de beoordeling van de aanvraag of de voorbereiding van de beschikking. RKNAV heeft niet aannemelijk gemaakt dat een vertaling van de aanvraag noodzakelijk is.
    Ook bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat bij het besluit van 18 november 2021 geen in de Engelse taal opgestelde bijlagen mochten worden opgenomen. Op grond van artikel 2:6, tweede lid, van de Awb kunnen bestuursorganen een andere taal gebruiken indien dat doelmatiger is en de belangen van derden niet worden geschaad. De staatssecretaris en de minister hebben overtuigend toegelicht dat het gebruik van de Engelse taal doelmatig is vanwege het internationale karakter van de te vergunnen activiteit, van de wetgeving en van Greenpeace als organisatie. Daarnaast is het besluit zelf in de Nederlandse taal opgesteld en RKNAV heeft niet aannemelijk gemaakt dat hiermee de belangen van derden zijn geschaad.
    6.3.    Ten aanzien van de stelling van RKNAV dat de staatssecretaris en de minister antecedentenonderzoek hadden moeten doen naar de opvarenden, overweegt de Afdeling dat de Wet bescherming Antarctica geen grondslag bevat voor het (verplicht) doen van zo’n onderzoek.
    6.4.    Op grond van artikel 4:2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb moet de aanvraag worden ondertekend en voorzien van een dagtekening.
    Op grond van artikel 2, vierde lid, van het Besluit bescherming Antarctica worden de bij de aanvraag behorende stukken door de aanvrager gekenmerkt als behorend bij de aanvraag.
    Op grond van artikel 3, aanhef en onder m, aanhef en onder 2°, moet een aanvraag om een vergunning krachtens de Wet bescherming Antarctica een afschrift van een aansprakelijkheidsverzekeringspolis bevatten.
    6.5.    De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit van 18 november 2021 in strijd met de door RKNAV aangevoerde formaliteiten in de Awb en het Besluit bescherming Antarctica is voorbereid. De Afdeling stelt hiertoe vast dat de aanvraag was voorzien van de vereiste handtekening en dagtekening. Verder zijn de bijlagen bij de aanvraag in de inventarislijst bij het besluit van 18 november 2021 aangemerkt als behorend bij de aanvraag. De aanvraag bevatte ook een aansprakelijkheidsverzekering die tijdig is verlengd.
    6.6.    Gelet op wat de Afdeling hierboven heeft overwogen, is er geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris en de minister het besluit van 18 november 2021 onzorgvuldig hebben voorbereid.
    Het betoog slaagt niet.
    Weigeringsgronden in artikel 13 van de Wet bescherming Antarctica
    7.       RKNAV betoogt dat de staatssecretaris en de minister de door Greenpeace aangevraagde vergunning voor een expeditie naar het Antarctisch gebied hadden moeten weigeren op grond van artikel 13, tweede lid, van de Wet bescherming Antarctica dan wel op grond van artikel 13, derde lid, aanhef en onder c, van die wet. RKNAV voert aan dat Greenpeace tijdens eerdere protestacties, waaronder een actie tijdens de expeditie naar Antarctica in 2020, heeft bewezen dat zij systematisch de wet overtreedt en daarbij anderen in gevaar brengt. Gelet hierop bestond volgens RKNAV gegronde vrees dat Greenpeace tijdens de expeditie in strijd met de Wet bescherming Antarctica zou handelen. Daarnaast was volgens RKNAV geen enkele van de door Greenpeace getroffen maatregelen voldoende om de veiligheid en gezondheid van de mens te waarborgen.
    7.1.    Artikel 13, tweede lid, van de Wet bescherming Antarctica bepaalt dat een vergunning kan worden geweigerd indien gegronde vrees bestaat dat de vergunninghouder niet overeenkomstig het bij of krachtens die wet bepaalde zal handelen.
    7.2.    De Wet bescherming Antarctica heeft tot doel om het Antarctisch gebied te beschermen en de staatssecretaris en de minister hebben uitvoerig en overtuigend toegelicht dat er geen gegronde vrees bestond dat Greenpeace als organisatie die opkomt voor het milieu en het behoud van biodiversiteit, met haar expeditie een bedreiging zou vormen voor het Antarctisch gebied. Uit de stukken en de gegeven toelichting op de zitting blijkt dat de staatssecretaris en de minister de aanvraag uitgebreid en zorgvuldig hebben beoordeeld. In dat kader zijn zij ook in gesprek gegaan met Greenpeace over de protestactie tijdens de expeditie in 2020. Greenpeace heeft hun toen verzekerd dat zij zich zou houden aan de aangevraagde vergunning. Er bestond voor de staatssecretaris en de minister geen aanleiding om daaraan te twijfelen. Gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris en de minister de vergunning hadden moeten weigeren. Overigens heeft de expeditie inmiddels zonder incidenten plaatsgevonden.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    7.3.    Artikel 13, derde lid, aanhef en onder c, van de Wet bescherming Antarctica bepaalt dat een vergunning krachtens de Wet bescherming Antarctica wordt geweigerd indien de maatregelen, bedoeld in artikel 3a van die wet, onvoldoende zijn om de gezondheid en veiligheid van de mens te waarborgen.
    7.4.    RKNAV heeft niet aannemelijk gemaakt dat de maatregelen die Greenpeace voorafgaand aan de expeditie had getroffen, onvoldoende waren om de gezondheid en veiligheid van de mens te waarborgen tijdens de expeditie. Dat RKNAV in algemene zin tegenstander is van de wijze waarop Greenpeace protesteert en vreesde dat Greenpeace ook tijdens deze expeditie een protestactie zou houden, is daarvoor onvoldoende. Gelet hierop is er geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris en de minister de vergunning hadden moeten weigeren op grond van artikel 13, derde lid, aanhef en onder c, van de Wet bescherming Antarctica.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het beroep is ongegrond.
    9.       De staatssecretaris en de minister hoeven geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    w.g. Van Altena
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Roessel
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 november 2024
    457-1098