ECLI:NL:RBZWB:2024:7715, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 12-11-2024, 24/6839 en 24/6840
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2024-11-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom verwijderen dakramen op goede gronden opgelegd. Beschermd stadsgezicht. Artikel 4a, tweede lid, aanhef en onder b, onder 2° van Bijlage II van het Bor. Achterdakvlak.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Breda
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: BRE 24/6839 en BRE 24/6840
    
      
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 12 november 2024 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [eiser], uit [plaats], eiser
    
    
      en
    
    
  
  
    Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, verweerder 
    (gemachtigde: H.M.M. van Gils).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van eiser met betrekking tot de aan hem opgelegde last onder dwangsom aangaande de twee dakramen in zijn woning aan [adres] in [plaats] (hierna: de woning). Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist hij ook op het beroep van eiser. Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
    
    2. Het college heeft de last onder dwangsom met het besluit van 10 juni 2024 aan eiser opgelegd. Met het bestreden besluit van 30 september 2024 op het bezwaar van eiser is het college bij dit besluit gebleven. Eiser heeft hiertegen beroep ingesteld en tevens een verzoek om voorlopige voorziening gedaan.
    
    3. De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 11 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan heeft enkel de gemachtigde van het college deelgenomen. Eiser is, zonder bericht van verhindering, niet verschenen. 
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    4. Eiser woont met zijn gezin aan [adres] in [plaats].
    Het gebied waarin de woning van eiser ligt, is op 14 maart 2013 door de minister aangewezen als beschermd stadsgezicht. In juni/juli 2014 heeft eiser twee dakramen geplaatst in het dakvlak van zijn woning (aan de kant van de [straat]). 
    
    5. Op 20 november 2023 heeft het college een handhavingsverzoek ontvangen met betrekking tot de twee dakramen in de woning van eiser.
    6. Op 9 april 2024 heeft de Adviescommissie Omgevingskwaliteit Breda Erfgoed een negatief advies uitgebracht. Volgens de Adviescommissie doet de wijziging van het beschermd stadsgezicht onevenredige afbreuk aan de cultuurhistorische waarden. De Adviescommissie overweegt dat het plaatsen van 2 dakvensters in het smalle dakvlak van de woning niet passend is in het Rijksbeschermd stadsgezicht. Een enkel venster in een staand model acht zij wel voorstelbaar. 
    
    7. Op 22 april 2024 heeft het college een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom naar eiser gestuurd. Eiser heeft naar aanleiding daarvan een zienswijze ingediend. 
    
    8. In een besluit van 10 juni 2024 (primaire besluit) heeft het college, onder weerlegging van de zienswijze, een last onder dwangsom opgelegd aan eiser inzake de dakramen. Op grond hiervan dient eiser binnen 12 weken na dagtekening van de brief de dakramen te verwijderen en verwijderd te houden en het dakvlak te herstellen. Indien niet of niet volledig wordt voldaan aan de last verbeurt eiser een dwangsom van € 3.000,- ineens. 
    
    9. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit en heeft tevens een verzoek om voorlopige voorziening ingediend bij deze rechtbank.
    
    10. Op 17 juni 2024 heeft het college de begunstigingstermijn opgeschort tot 6 weken na de beslissing op het bezwaar. 
    
    11. In een uitspraak van 10 juli 2024 heeft de voorzieningenrechter het verzoek afgewezen wegens onvoldoende spoedeisend belang. 
    
    12. Op 10 september 2024 heeft een hoorzitting plaatsgevonden bij de Adviescommissie bezwaarschriften (hierna: de commissie). In haar advies van 25 september 2024 heeft de commissie geconcludeerd dat de bezwaren van eiser ongegrond zijn en dat de last onder dwangsom terecht aan hem is opgelegd door het college, zodat het primaire besluit in stand kan blijven. 
    
    13. In het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eiser, in navolging van het advies van de commissie, ongegrond verklaard. 
    
    14. Eiser heeft hiertegen beroep ingesteld en (opnieuw) een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. 
    
    15. In een e-mail van 1 oktober 2024 heeft het college aan de rechtbank bericht dat het bereid is de uitspraak van de voorzieningenrechter af te wachten.
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    16. De voorzieningenrechter beoordeelt of het college de last onder dwangsom met betrekking tot de twee dakramen op goede gronden aan eiser heeft opgelegd.  Hij doet dat onder meer aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    17. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college de last onder dwangsom met betrekking tot de twee dakramen op goede gronden aan eiser heeft opgelegd. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    18. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
    
    
      Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan op 20 november 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    
    
    
      18.1
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Beroepsgrond
        
      
      19. Eiser stelt dat de dakramen niet vergunningplichtig zijn. 
      
      
        
          Standpunt van het college
        
      
      20. Het college betwist dat de dakramen vergunningvrij zijn. Volgens het college is voor deze twee dakramen een omgevingsvergunning nodig, aangezien de dakramen liggen in het zijdakvlak en zij naar openbaar toegankelijk gebied gekeerd zijn, binnen een beschermd stadsgezicht. Nu geen vergunning is verleend, is volgens het college sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo. 
      
      
        
          Zijn de dakramen vergunningplichtig?
        
      
      21. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a van de Wabo is het verboden om zonder omgevingsvergunning een bouwwerk te bouwen. In het Besluit omgevingsrecht (Bor) staat wanneer een bouwwerk vergunningsvrij kan worden gerealiseerd. Op grond van artikel 2, aanhef en onder 5 van Bijlage II van het Bor kunnen dakramen onder bepaalde voorwaarden zonder vergunning worden gerealiseerd. Indien sprake is van een beschermd stadsgezicht gelden op grond van artikel 4a, tweede lid, aanhef en onder b, onder 2° van Bijlage II van het Bor nog een aantal aanvullende eisen. 
      
      22. De rechtbank begrijpt dat eiser aan zijn standpunt dat de dakramen niet vergunningplichtig zijn ten grondslag legt dat in juni/juli 2014, toen de dakramen werden geplaatst, nog geen sprake was van een beschermd stadsgezicht, omdat het bestemmingsplan Herziening Beschermd stadsgezicht pas in 2017 is vastgesteld en de gemeente geen voorbereidingsbesluit heeft genomen. Daarnaast liggen de dakramen volgens eiser in het achterdakvlak, zodat op grond van artikel 4a, tweede lid, onder b, onder 2° van Bijlage II van het Bor geen vergunning nodig is.
      
      
        
          Was de woning ten tijde van het realiseren van de dakramen aangewezen als beschermd stadsgezicht?
        
      
      23. De voorzieningenrechter overweegt dat uit artikel 1.1, eerste lid van de Wabo en artikel 1, aanhef en onder g van de Monumentenwet 1988 volgt dat een stadsgezicht als zodanig is beschermd als het door de minister van Infrastructuur en Milieu (ingevolge artikel 35 van de wet) is aangewezen, met ingang van de datum van publicatie van die aanwijzing in de Nederlandse Staatscourant.
      
      24. Tussen partijen is niet in geschil dat de woning van eiser is gelegen in het gebied dat op 14 maart 2013 door de minister is aangewezen als beschermd stadsgezicht. 
      
      25. Het college heeft onweersproken gesteld dat dit besluit is gepubliceerd in de Staatscourant van 14 maart 2013 (nr. 7094). Dat betekent dat de aanwijzing met ingang van die datum van kracht is geworden en dat de woning van eiser, toen de dakramen in juni/juli 2014 werden geplaatst, al was aangewezen als (onderdeel van het) beschermd stadsgezicht. Dat ten tijde van de plaatsing van de dakramen nog geen beschermend bestemmingsplan van kracht was en dat er toen ook nog geen voorbereidingsbesluit daartoe was genomen, maakt dat niet anders. De beschermde status volgt uit het gepubliceerde aanwijzingsbesluit van de minister en niet uit het bestemmingsplan.
      
      26. De voorzieningenrechter concludeert op grond van het voorgaande dat de woning van eiser al was aangewezen als beschermd stadsgezicht toen de dakramen werden geplaatst. Gelet daarop is het vergunningvrij bouwen van de dakramen op grond van artikel 4a, tweede lid, onder b, onder 2° van Bijlage II van het Bor alleen mogelijk als deze in het achterdakvlak zijn gerealiseerd én dat dakvlak niet naar openbaar toegankelijk gebied is gekeerd. 
      
      
        
          Zitten de dakramen in het achterdakvlak, niet naar openbaar toegankelijk gebied gekeerd?
        
      
      27. De voorzieningenrechter overweegt dat het begrip ‘achterdakvlak’ niet is gedefinieerd in het Bor. Artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor geeft wel een definitie van het begrip ‘achtererfgebied’, maar het begrip ‘voorkant’ in die definitie wordt ook niet gedefinieerd. Wel is er vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) waaruit blijkt dat, indien er discussie ontstaat over de vraag welke gevel de voorgevel is, primair moet worden afgegaan op de ligging van de voorgevelrooilijn zoals die in het bestemmingsplan of de bouwverordening is aangegeven, zoals artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor bepaalt. Als ook dan nog twijfel bestaat, zal de feitelijke situatie doorslaggevend zijn voor de vraag waar zich de voorgevel bevindt.
      
      28. De voorzieningenrechter overweegt dat het college onweersproken heeft gesteld dat in het destijds ter plaatse geldende bestemmingsplan Boeimeer op de verbeelding geen voorgevelrooilijn is weergegeven. Ook bevat het bestemmingsplan geen definitie van het begrip ‘voorgevelrooilijn’. Gelet daarop is de feitelijke situatie in dit geval bepalend. Hierbij kunnen blijkens vaste rechtspraak van de ABRvS onder meer de locatie van de voordeur, het huisnummer, de brievenbus en de hoofdontsluiting van belang zijn. 
      
      29. De voorzieningenrechter stelt aan de hand van de foto’s in het dossier vast dat de zijde van de woning gelegen aan de [adres] aangemerkt kan worden als de voorgevel. Gelet hierop moet het dakvlak aan de zijde van de tuinen worden aangemerkt als het achterdakvlak. Hieruit volgt dat de dakramen niet in het achterdakvlak zitten, maar in het dakvlak dat tussen het voor- en achterdakvlak ligt.
      
      30. De voorzieningenrechter concludeert dat het niet gaat om een verandering in het achterdakvlak, zodat voor de dakramen een omgevingsvergunning nodig is. De vraag of de dakramen naar openbaar toegankelijk gebied zijn gekeerd, behoeft gelet op het voorgaande geen bespreking meer. 
      
      31. Nu vast staat dat geen omgevingsvergunning is verleend, is naar het oordeel van de voorzieningenrechter sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a van de Wabo, waartegen het college bevoegd is op te treden. 
      
      
        
          Beginselplicht tot handhaving
        
      
      32. Voor het college geldt een beginselplicht tot handhaving. Volgens vaste rechtspraak van de ABRvS zal een bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. 
      
      33. De voorzieningenrechter overweegt dat van concreet zicht op legalisatie geen sprake is, aangezien de aanvraag om een omgevingsvergunning van eiser van 2 mei 2024 ter legalisatie van de dakramen bij besluit van 6 augustus 2024 door het college is geweigerd. Dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen is gesteld noch gebleken. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    34. De voorzieningenrechter concludeert op basis van het voorgaande dat het beroep van eiser ongegrond is. Dat betekent dat het college de last onder dwangsom op goede gronden aan eiser heeft opgelegd en dat eiser de dakramen zal moeten verwijderen en verwijderd zal moet houden en het dakvlak zal moeten herstellen. 
    
    35. De gemachtigde van het college heeft ter zitting toegezegd dat het college eiser na de uitspraak van de voorzieningenrechter nog een termijn van 6 weken zal gunnen om aan de last te voldoen, voordat het college tot controle zal overgaan. De voorzieningenrechter geeft eiser mee dat hij die termijn ook kan benutten om met de gemachtigde van het college in overleg te treden over een mogelijke alternatieve oplossing, in het licht van de opmerking van de Adviescommissie Omgevingskwaliteit Breda Erfgoed in haar advies van 9 april 2024  dat een enkel venster in een staand model wel voorstelbaar wordt geacht.  
    
    36. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. 
    
    37. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond;
      
      
        wijst het verzoek om voorlopige voorziening af. 
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. C.F.E.M. Mes, griffier op 12 november 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
  
  
    BIJLAGE – wettelijk kader
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
      
      Artikel 1.1, eerste lid van de Wabo bepaalt, voor zover hier van belang:
    
    1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
      (…)
      beschermd stads- of dorpsgezicht: beschermd stads- of dorpsgezicht als bedoeld in artikel 1, onder g, van de Monumentenwet 1988 zoals die wet luidde voor inwerkingtreding van de Erfgoedwet;
      (…)
    
    
    
      Artikel 2.1, eerste lid, onder a van de Wabo bepaalt:
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    (…)
    
    
      
        Besluit omgevingsrecht (Bor)
      
      Artikel 2, aanhef en onder vijf van Bijlage II van het Bor bepaalt:
      Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
      (…)
    
    5. een dakraam, daklicht, lichtstraat of soortgelijke daglichtvoorziening in een dak, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a. indien in het achterdakvlak, een niet naar openbaar toegankelijk gebied gekeerd zijdakvlak of een plat dak, de constructie niet meer dan 0,6 m buiten het dakvlak respectievelijk het platte dak uitsteekt,
    (…)
    
    
      Artikel 4a, tweede lid, onder b, onder 2° van Bijlage II van het Bor bepaalt:
    
    2. Onverminderd artikel 5, zijn de artikelen 2 en 3 slechts van toepassing op een activiteit die plaatsvindt in een beschermd stads- of dorpsgezicht, voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in:
    (…)
    b. artikel 2, onderdelen 4 tot en met 21, of artikel 3 voor zover het betreft:
    
      (…)
      2°. een verandering van een achtergevel of achterdakvlak, mits die gevel of dat dakvlak niet naar openbaar toegankelijk gebied is gekeerd,
      (…)
    
    
    
      
        Monumentenwet 1988
      
      Artikel 1, aanhef en onder g van de Monumentenwet bepaalt:
      In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
      (…)
      beschermde stads- en dorpsgezichten: stads- en dorpsgezichten die door Onze minister en Onze Minister van Infrastructuur en Milieu als zodanig ingevolge artikel 35 van deze wet zijn aangewezen, met ingang van de datum van publicatie van die aanwijzing in de Nederlandse Staatscourant; (…)
    
  
  
     ABRvS 4 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:676, r.o. 2.2 
  
  
     ABRvS 14 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1547, r.o. 7.3 
  
  
     ABRvS 10 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2306.