ECLI:NL:RVS:2025:882, Raad van State, 05-03-2025, 202206050/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-03-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 augustus 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Goes het wijzigingsplan "[locatie] Goes" vastgesteld.  [partij] exploiteert een grondgebonden melkveehouderijbedrijf op het perceel [locatie]. Dat ligt buiten de bebouwde kom aan de noordzijde van het dorp ’s-Heer Hendrikskinderen. [partij] wil een nieuwe melkrundveestal op het perceel bouwen voor 199 melkkoeien om het aantal stuks melkkoeien te kunnen vergroten van 150 naar 200 en het aantal stuks jongvee van 70 naar 130. Het bestaande bouwvlak op het perceel is, mede gelet op de beoogde inrichting van het perceel, niet groot genoeg voor de nieuwe stal. Het college heeft daarom toepassing gegeven aan de wijzigingsbevoegdheid uit het bestemmingsplan "Buitengebied 2010" (hierna: het moederplan) om het bouwvlak te vergroten. ZMF en de vereniging Dorpsbelangen verzetten zich tegen de uitbreiding van het bouwvlak. Zij betogen onder meer dat het wijzigingsplan zal leiden tot een toename van stikstofdepositie. Volgens ZMF heeft dat negatieve effecten voor de in de nabijheid gelegen Natura 2000-gebieden.

202206050/1/R1.
    Datum uitspraak: 5 maart 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       Vereniging Zeeuwse Milieufederatie (hierna: ZMF), gevestigd in Goes,
    2.       Vereniging Dorpsbelangen 's Heer Hendrikskinderen (hierna: vereniging Dorpsbelangen), gevestigd in 's-Heer Hendrikskinderen, gemeente Goes,
    appellanten,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Goes,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 augustus 2022 heeft het college het wijzigingsplan "[locatie] Goes" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben ZMF en vereniging Dorpsbelangen beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    ZMF heeft nadere stukken ingediend.
    [partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 19 december 2024, waar ZMF, vertegenwoordigd door mr. J.E. Dijk, advocaat te Haarlem, en [gemachtigde A], vereniging Dorpsbelangen, vertegenwoordigd door [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door mr. P.J. Daniëlse, zijn verschenen. Voorts is op de zitting [partij], vertegenwoordigd door mr. H.P.J.G. Berkers, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    4.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een wijzigingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het wijzigingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 10 maart 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Toetsingskader
    5.       Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan mag de planologische aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarover de wijzigingsbevoegdheid gaat in beginsel als een gegeven worden beschouwd als is voldaan aan de in het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat is voldaan aan de wijzigingsvoorwaarden die in een bestemmingsplan zijn opgenomen, doet niets af aan de plicht van het college van burgemeester en wethouders om in de besluitvorming over de vaststelling van een wijzigingsplan ook na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming gerechtvaardigd is.
    Inleiding
    6.       [partij] exploiteert een grondgebonden melkveehouderijbedrijf op het perceel [locatie]. Dat ligt buiten de bebouwde kom aan de noordzijde van het dorp ’s-Heer Hendrikskinderen. [partij] wil een nieuwe melkrundveestal op het perceel bouwen voor 199 melkkoeien om het aantal stuks melkkoeien te kunnen vergroten van 150 naar 200 en het aantal stuks jongvee van 70 naar 130.
    Het bestaande bouwvlak op het perceel is, mede gelet op de beoogde inrichting van het perceel, niet groot genoeg voor de nieuwe stal. Het college heeft daarom toepassing gegeven aan de wijzigingsbevoegdheid uit het bestemmingsplan "Buitengebied 2010" (hierna: het moederplan) om het bouwvlak te vergroten.
    ZMF en de vereniging Dorpsbelangen verzetten zich tegen de uitbreiding van het bouwvlak. Zij betogen onder meer dat het wijzigingsplan zal leiden tot een toename van stikstofdepositie. Volgens ZMF heeft dat negatieve effecten voor de in de nabijheid gelegen Natura 2000-gebieden.
    7.       Zie de bijlage bij deze uitspraak voor de relevante artikelen uit de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) en de planregels uit het moederplan en het wijzigingsplan. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    Goede procesorde
    8.       ZMF en Vereniging Dorpsbelangen hebben op de zitting betoogd dat de schriftelijke uiteenzetting van [partij] van 16 december 2025 te laat is ingediend en daarom wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing moet blijven.
    9.       Op grond van artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kunnen partijen tot tien dagen voor de zitting (nadere) stukken indienen. Ook indien een stuk niet binnen de daarvoor gestelde termijn is ingediend, is het aan de rechter om te beslissen of de goede procesorde zich ertegen verzet dat het desbetreffende stuk bij de beoordeling van het bestreden besluit wordt betrokken. Voor die beslissing is van belang of een stuk verwijtbaar zo laat worden ingediend dat de andere partijen worden belemmerd om daarop voldoende te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor op andere wijze wordt belemmerd.
    In dit geval betreft het een schriftelijke uiteenzetting van initiatiefnemer met daarin gedachten voor een alternatieve invulling van de uitbreiding van het bouwvlak waarin het wijzigingsplan voorziet. Dat betreft onder meer een nieuwe melkrundveestal binnen het kleinere bouwvlak uit het moederplan en ter plaatse van de uitbreiding van het bouwvlak, waarin het wijzigingsplan voorziet, een voorziening voor de opslag van vaste mest en een opvang voor regenwater.
    De Afdeling ziet in de omvang en de inhoud van de schriftelijke uiteenzetting geen aanleiding voor het oordeel dat het wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing moeten worden gelaten. Daarbij speelt ook een rol dat de schriftelijke uiteenzetting een toelichting is bij gebleken recente ontwikkelingen, waaronder de verlening van een omgevingsvergunning voor de bouw van een nieuwe melkrundveestal binnen het kleinere bouwvlak uit het moederplan. De schriftelijke uiteenzetting ziet daarmee slechts indirect op het wijzigingsplan en de gronden die daartegen zijn gericht. Om die reden ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat ZMF en Vereniging Dorpsbelangen door de late indiening van de schriftelijke uiteenzetting zijn benadeeld of dat de goede voortgang van de procedure daardoor anderszins is belemmerd.
    Natura 2000 - Stikstof
    10.     ZMF en Vereniging Dorpsbelangen betogen dat het wijzigingsplan met een uitbreiding van het bouwvlak nieuwe stalruimte mogelijk maakt. Als gevolg van deze uitbreiding is het mogelijk extra dieren te houden, wat volgens hen een toename van stikstofdepositie tot gevolg heeft. Hiervoor is volgens ZMF ten onrechte geen voortoets of een passende beoordeling gemaakt, waardoor niet deugdelijk is onderzocht of het wijzigingsplan significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden kan hebben.
    10.1.            Voor de nieuwe stal en het vee heeft het college van gedeputeerde staten van Zeeland bij besluit van 9 september 2021 aan [partij] een vergunning verleend op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Het college van gedeputeerde staten heeft op basis van een passende beoordeling geconcludeerd dat de ontwikkeling niet leidt tot significante negatieve effecten op de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden. Deze vergunning is onherroepelijk.
    Het bestaande bouwvlak op het perceel is, mede gelet op de beoogde inrichting van het perceel, niet groot genoeg voor de nieuwe stal. Het college heeft daarom toepassing gegeven aan de wijzigingsbevoegdheid uit artikel 3.8.1, aanhef en onder a, van de planregels van het moederplan om het bouwvlak te vergroten. Het wijzigingsplan voorziet hiermee in een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling die een verslechterend of significant verstorend effect kan hebben op een Natura 2000-gebied.
    10.2.  Het college stelt zich op het standpunt dat al in het kader van de onherroepelijke Wnb-vergunning is beoordeeld of het wijzigingsplan in overeenstemming is met de Wnb. Dit acht de Afdeling een onjuist uitgangspunt.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 17 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2271 (Dalfsen), onder 8.4, maakt artikel 19j, vijfde lid, van de Nbw 1998 (thans: artikel 2.8, tweede lid, van de Wnb) slechts een uitzondering op de verplichting om een passende beoordeling op te stellen als het plan een herhaling of voortzetting is van een project ten aanzien waarvan reeds eerder een passende beoordeling is gemaakt voor zover de passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren omtrent de significante gevolgen van dat plan. Om toepassing te kunnen geven aan artikel 2.8, tweede lid, van de Wnb, is ook vereist dat in de planregels is gewaarborgd dat sprake is van een zogenoemde één-op-één-inpassing van het in een onherroepelijke Wnb-vergunning vergunde gebruik.
    10.3.  De Afdeling stelt vast dat de in het wijzigingsplan opgenomen uitbreiding van het bouwvlak een grotere stal met meer dieren, of een stalsysteem met meer emissie per dierplaats mogelijk maakt, dan waarvan is uitgegaan bij de Wnb-vergunning. Dat blijkt uit de oppervlakte van het bouwvlak in combinatie met het ontbreken van een beperking anderszins, zoals een beperking van het aantal dierplaatsen en het voorgeschreven stalsysteem, of een beperking van de toegelaten stikstofemissie. Doordat het wijzigingsplan meer mogelijk maakt dan de Wnb-vergunning, kan het wijzigingsplan niet worden aangemerkt als een één-op-één-inpassing van het gebruik dat in de onherroepelijke Wnb-vergunning is vergund. Reeds daarom  heeft het college niet met toepassing van artikel 2.8, tweede lid, van de Wnb kunnen afzien van het maken van een passende beoordeling voor het wijzigingsplan.
    Nu voor het wijzigingsplan geen passende beoordeling is gemaakt, heeft het college niet de zekerheid verkregen dat het wijzigingsplan de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten. Gelet op het voorgaande is reeds daarom het wijzigingsplan vastgesteld in strijd met artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb. Het betoog slaagt.
    Conclusie
    11.     De conclusie is dat, gelet op wat ZMF en Vereniging Dorpsbelangen hebben aangevoerd, de Afdeling van oordeel is dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb. De beroepen zijn gegrond, zodat het bestreden besluit moet worden vernietigd.
    12.     Gelet op dit oordeel hoeven de overige beroepsgronden geen bespreking meer.
    13.     Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1174, zijn op een eventueel nieuw te nemen besluit de Omgevingswet en de daarbij behorende omgevingsrechtelijke regels van toepassing. Dat houdt onder meer in dat niet meer kan worden teruggevallen op het vóór 1 januari 2024 ter inzage gelegde ontwerpwijzigingsplan.
    14.     Het college moet de proceskosten van ZMF en Vereniging Dorpsbelangen vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep van Vereniging Zeeuwse Milieufederatie en het beroep van Vereniging Dorpsbelangen 's Heer Hendrikskinderen gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Goes van 30 augustus 2022 tot vaststelling van het wijzigingsplan "[locatie] Goes";
    III.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Goes tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van:
    a.       € 71,81 aan Vereniging Dorpsbelangen 's Heer Hendrikskinderen;
    b.       € 1.874,21 aan Vereniging Zeeuwse Milieufederatie, waarvan € 1.814,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Goes aan de hierna vermelde appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van:
    c.       € 365,00 aan Vereniging Dorpsbelangen ’s Heer Hendrikskinderen;
    d.       € 365,00 aan Vereniging Zeeuwse Milieufederatie.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. J.H. van Breda en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.S.S. Hupkes, griffier.
    w.g. Ten Veen
    voorzitter
    w.g. Hupkes
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2025
    635
     
    BIJLAGE
     
    Wet natuurbescherming
    Artikel 2.7
    1. Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8.
    2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
    (…).
    Artikel 2.8
    1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van een vergunning een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
    2. In afwijking van het eerste lid hoeft geen passende beoordeling te worden gemaakt, ingeval het plan of project een herhaling of voorzetting is van een ander plan, onderscheidenlijk project, of deel uitmaakt van een ander plan, voor zover voor dat andere plan of project een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat plan of project.
    3. Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
    (…).
    Relevante planregels uit het bestemmingsplan "Buitengebied 2010" (het moederplan):
    Artikel 3 Agrarisch
    3.1 Bestemmingsomschrijving
    3.1.1 De voor "Agrarisch" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. de bedrijfsvoering van grondgebonden agrarische bedrijven;
    b. ter plaatse van de aanduiding "intensieve veehouderij": tevens een intensieve veehouderij;
    (…).
    3.2 Bouwregels
    Voor het bouwen gelden de volgende regels:
    3.2.1 Toelaatbare bebouwing
    Op deze gronden mogen, met inachtneming van de op de verbeelding aangegeven aanduidingen, de volgende bouwwerken worden gebouwd:
    3.2.2 Algemeen
    a. agrarische bedrijfsgebouwen, ten behoeve van de in de bijlagen 3 en 4 opgenomen agrarische bedrijven;
    b. bouwwerken geen gebouwen zijnde.
    (…)
    3.8 Wijzigingsbevoegdheid
    3.8.1. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd (bij elke wijziging is aangegeven aan welke toetsingscriteria dient te worden getoetst. In bijlage 12 is aangegeven hoe deze criteria moeten worden gehanteerd):
    a. het plan te wijzigen voor het vergroten van het agrarisch bouwvlak van een grondgebonden agrarisch bedrijf, met inachtneming van de volgende regels:
    1. het bouwvlak mag worden vergroot tot een rechthoek waarvan de oppervlakte maximaal 1,5 hectare bedraagt en de langste zijde maximaal 150 meter;
    2. het vergroten van het agrarisch bouwvlak is uitsluitend toegestaan indien uitbreiding binnen het bouwvlak door ruimtegebrek of door ongunstige situering van gebouwen onmogelijk is ofwel dit noodzakelijk is voor het realiseren van een mestbassin;
    3. indien sprake is van een bouwvlakvergroting binnen 100 meter van een bebouwde kom, verblijfsrecreatieterrein of natuurgebied, mag vergroting slechts plaatsvinden aan de zijde die is afgekeerd van het betreffende kwetsbare gebied;
    Voor planwijziging gelden tevens de toetsingscriteria:
    - noodzaak;
    - volwaardigheid;
    - landschapstoets;
    - milieutoets;
    (…)
    Relevante planregels uit het wijzigingsplan "[locatie] Goes"
    Artikel 3 Van toepassingsverklaring
    Op onderhavig wijzigingsplan '[locatie] Goes' zijn de regels van het bestemmingsplan 'Buitengebied 2010', zoals vastgesteld door de raad van de gemeente Goes van 2 juni 2011 en vervat in het GML-bestand NL.IMRO.0664.0000BPLG01-OH99 van overeenkomstige toepassing, zulks met dien verstande dat:
    a.       de verbeelding is gewijzigd zoals vervat in het GML-bestand met identificatienummer NL.IMRO.0664.WPLG13-VG99 behorende bij dit wijzigingsplan.
    Artikel 4 Aanvulling
    4.1 Voorwaardelijke verplichting
    Artikel 3 wordt aangevuld met artikel 3.5.4. waarin de volgende regels wordt opgenomen:
    a.       [locatie] Goes: gebruik overeenkomstig met de bestemmingsomschrijving is toegestaan, mits de landschappelijke inpassing, uiterlijk binnen 1 jaar na het in werking treden van het wijzigingsplan is gerealiseerd; de landschappelijke inpassing dient na realisatie duurzaam te worden beheerd en in stand te worden gehouden.