ECLI:NL:RVS:2024:2805, Raad van State, 10-07-2024, 202206860/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij uitspraak van 9 november 2022 heeft de rechtbank een verzoek van [appellant] om de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid te veroordelen tot schadevergoeding afgewezen.  In hoger beroep is in geschil of het verzoek om schadevergoeding terecht is afgewezen. Op 17 juli 2016 heeft [appellant] een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd ingediend. Bij besluit van 23 november 2016 heeft de staatssecretaris de aanvraag afgewezen. Bij uitspraak van 15 december 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 17 januari 2017 heeft de Afdeling het door [appellant] daartegen ingestelde hoger beroep kennelijk ongegrond verklaard en de uitspraak van de rechtbank bevestigd. Aan het verzoek om schadevergoeding is ten grondslag gelegd dat [appellant] als gevolg van het volgens[appellant] onrechtmatige besluit van 23 november 2016 materiële en immateriële schade heeft geleden. [appellant] heeft na dat besluit psychische (depressieve) klachten ontwikkeld.

202206860/1/A2.
    Datum uitspraak: 10 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 9 november 2022 in zaak nr. 22/14499 op een verzoek van[appellant] om schadevergoeding als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    Procesverloop
    Bij uitspraak van 9 november 2022 heeft de rechtbank een verzoek van a[appellant] om de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (hierna: de staatssecretaris) te veroordelen tot schadevergoeding afgewezen.
    Tegen deze uitspraak heeft[appellant] hoger beroep ingesteld.
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 13 mei 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.C. de Jong, advocaat te Rotterdam, en S. Olia, tolk, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. F.S. Schoot, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       In hoger beroep is in geschil of het verzoek om schadevergoeding terecht is afgewezen.
    vreemdelingenrechtelijke procedures
    2.       Op 17 juli 2016 heeft [appellant] een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd ingediend. Bij besluit van 23 november 2016 heeft de staatssecretaris de aanvraag afgewezen. Bij uitspraak van 15 december 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 17 januari 2017 heeft de Afdeling het door [appellant] daartegen ingestelde hoger beroep kennelijk ongegrond verklaard en de uitspraak van de rechtbank bevestigd.
    3.       Op 20 januari 2020 heeft[appellant] opnieuw een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd ingediend. Ook heeft hij op diezelfde dag een verzoek om heroverweging van het besluit van 23 november 2016 ingediend. Bij besluit van 20 december 2021 heeft de staatssecretaris de aanvraag ingewilligd en [appellant] met ingang van 20 januari 2020 een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd verleend. Bij besluit van 4 februari 2022 heeft de staatssecretaris het verzoek om heroverweging in behandeling genomen, bepaald dat de besluiten van 23 november 2016 en 20 december 2021 niet langer van toepassing zijn en [appellant] met ingang van 17 juli 2016 een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd verleend. Bij besluit van 14 februari 2022 heeft de staatssecretaris de geldigheidsduur van deze vergunning verlengd tot 17 juli 2026.
    verzoek om schadevergoeding
    4.       Aan het verzoek om schadevergoeding is ten grondslag gelegd dat [appellant] als gevolg van het volgens[appellant] onrechtmatige besluit van 23 november 2016 materiële en immateriële schade heeft geleden. [appellant] heeft na dat besluit psychische (depressieve) klachten ontwikkeld. Hoewel de klachten later, na de ontvangst van de verblijfsvergunning, nagenoeg geheel zijn verdwenen, is onzeker in hoeverre sprake is van blijvende psychische schade. Verder heeft [appellant] niet kunnen werken of een opleiding kunnen volgen en daardoor inkomsten gemist. [appellant] is tot een schadebegroting gekomen van € 20.000,00 voor de psychische klachten en € 142.000,00 voor de gemiste inkomsten.
    oordeel van de rechtbank
    5.       De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat het besluit van 23 november 2016 niet onrechtmatig is, dat dat oordeel voldoende is voor de conclusie dat de staatssecretaris geen schadevergoeding aan [appellant] hoeft te betalen en dat het daarom niet meer nodig is om het betoog van [appellant] over het relativiteitsvereiste en het causaliteitsvereiste te bespreken. Aan dit oordeel heeft de rechtbank onder meer de volgende overwegingen ten grondslag gelegd.
    6.       In de eerste plaats is in geschil of de staatssecretaris met het inwilligen van het verzoek om heroverweging op zichzelf heeft erkend dat het eerdere besluit onrechtmatig is. [appellant] verwijst hierbij naar Informatiebericht SUA 2018/46, waarin is vermeld dat een verzoek om heroverweging slechts wordt ingewilligd wanneer, achteraf gezien, het eerdere besluit op grond van destijds bekende informatie evident onjuist is. Op de zitting heeft de staatssecretaris erop gewezen dat dit  informatiebericht op dit punt is verouderd en daarbij verwezen naar Informatiebericht SUA 2021/104. De staatssecretaris heeft daarbij terecht aangevoerd dat de Afdeling in een uitspraak van 7 juli 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1432) heeft overwogen dat een verzoek om bestuurlijke  heroverweging ook kan leiden tot het verlenen van een verblijfsvergunning  met een ingangsdatum vóór de datum van dat verzoek als het eerdere besluit niet evident onjuist is. Hieruit volgt dat het inwilligen van het verzoek om  heroverweging op zichzelf nog niet betekent dat de staatssecretaris de onrechtmatigheid van het eerdere besluit heeft erkend.
    7.       In de tweede plaats is in geschil of uit de motivering van het besluit van 4 februari 2022 in het verweerschrift van 9 september 2022 en de nadere toelichting op de zitting volgt dat het eerdere besluit onrechtmatig was.
    [appellant] heeft aan zijn opvolgende asielaanvraag ten grondslag gelegd dat sprake is van geloofsontwikkeling. Deze geloofsgroei is door de staatssecretaris geloofwaardig geacht. Dit heeft geleid tot inwilliging van de opvolgende asielaanvraag. De rechtbank begrijpt het standpunt van de staatssecretaris zo, dat de nu geloofwaardig geachte bekering moet worden gezien als later bekend geworden informatie die er, samen met de ontwikkeling in de beoordeling van bekeringszaken, toe heeft geleid dat bij de heroverweging aan [appellant] alsnog het voordeel van de twijfel is gegeven. De staatssecretaris heeft dus, naar aanleiding van later bekend geworden informatie, een ander oordeel gegeven over de vraag of [appellant] het voordeel van de twijfel moet krijgen. Dit maakt de eerdere beslissing, waarbij dat voordeel van de twijfel niet of in mindere mate was gegeven, echter nog niet onrechtmatig, aldus de rechtbank.
    oordeel van de Afdeling
    8.       [appellant] is het niet eens met het oordeel van de rechtbank dat het besluit van 23 november 2016 niet onrechtmatig is. Hij heeft in zijn hogerberoepschrift twee gronden tegen dat oordeel aangevoerd.
    De Afdeling zal hierna eerst ingaan op het toetsingskader. Vervolgens zal zij de gronden van het hoger beroep bespreken en afsluiten met een conclusie.
    toetsingskader
    9.       In artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb is bepaald dat de bestuursrechter bevoegd is op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig besluit.
    In artikel 71a, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 is bepaald dat, in afwijking van artikel 8:89, tweede lid, van de Awb, de bestuursrechter bij uitsluiting bevoegd is tot behandeling van een verzoek als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, van deze wet tot vergoeding van schade die een vreemdeling lijdt als gevolg van een onrechtmatig besluit ten aanzien van deze vreemdeling als zodanig.
    10.     Voor de inhoudelijke beoordeling van een verzoek om schadevergoeding wordt aansluiting gezocht bij de regeling van het civiele schadevergoedingsrecht in het Burgerlijk Wetboek en de ter zake door de civiele rechter gevormde rechtspraak. In deze rechtspraak wordt, samengevat, als uitgangspunt gehanteerd dat de civiele rechter (de totstandkoming van) een besluit dat in rechte onaantastbaar is in beginsel voor rechtmatig houdt.
    11.     Het besluit van 23 november 2016 is in rechte onaantastbaar. Dit betekent dat in dit geval in beginsel van de rechtmatigheid van zowel de inhoud als de wijze van totstandkoming van dit besluit moet worden uitgegaan. Tussen partijen is in geschil of in dit geval aanleiding bestaat om een uitzondering te maken op dit zogenoemde beginsel van de formele rechtskracht. In de rechtspraak is aanvaard dat de aan dit beginsel verbonden bezwaren door bijkomende omstandigheden zo klemmend kunnen zijn, dat er aanleiding bestaat voor het maken van een uitzondering op dit beginsel. Of daarvoor aanleiding bestaat, hangt dus af van de bijzondere omstandigheden van het geval.
    In de rechtspraak is een uitzondering op het beginsel van de formele rechtskracht aanvaard als het bestuursorgaan de onrechtmatigheid van zijn besluit heeft erkend. Voor het maken van deze uitzondering bestaat alleen aanleiding als het bestuursorgaan de onrechtmatigheid van zijn besluit vóór het verstrijken van de termijnen voor het aanwenden van de openstaande bestuursrechtelijke rechtsmiddelen heeft erkend, of voordat het besluit, na het aanwenden van dergelijke rechtsmiddelen, onherroepelijk wordt. Zie het arrest van de Hoge Raad van 17 november 2023, ECLI:NL:HR:2023:1568, onder 3.2.1, en de uitspraak van de Afdeling van 25 juni 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AH8644, onder 2.3. De Afdeling laat in het midden of ook aanleiding bestaat voor het maken van een uitzondering op het beginsel van de formele rechtskracht als het bestuursorgaan dat daarna heeft erkend. De Afdeling gaat evenmin in op de vraag of het terugkomen van een onherroepelijk besluit met zich brengt dat dat besluit zijn werking en gelding verliest en daardoor geen formele rechtskracht meer heeft. De Afdeling zal zich hierna beperken tot het debat tussen partijen over de beantwoording van de vraag of het besluit van 23 november 2016 als onrechtmatig jegens[appellant] moet worden aangemerkt.
    betekenis besluit tot heroverweging
    12.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris met het inwilligen van het verzoek om heroverweging op zichzelf niet heeft erkend dat het eerdere besluit onrechtmatig is. Hij voert aan dat de rechtbank haar oordeel over de inwilliging van het verzoek om heroverweging heeft gebaseerd op Informatiebericht SUA 2021/104, maar dat zij niet heeft onderkend dat geen van de in deze gedragslijn omschreven situaties in zijn geval van toepassing is. Daaruit valt af te leiden dat de staatssecretaris niet op basis van de overwegingen van de Afdeling in de uitspraak van 7 juli 2021 tot heroverweging van het besluit van 23 november 2016 heeft besloten, maar dat hij dat op basis van de bestaande gedragslijn heeft gedaan, omdat dat besluit onjuist is. Volgens[appellant] is de rechtbank tot de verkeerde conclusie gekomen over de rechtmatigheid van het besluit van 23 november 2016 en over de (gepretendeerde) beweegredenen van de staatssecretaris om dat besluit te herzien. Zonder nadere motivering van de staatssecretaris, die ontbreekt, kon de rechtbank niet aannemen dat de staatssecretaris dat besluit heeft herzien op basis van de gedragslijn als neergelegd in Informatiebericht SUA 2021/104. De rechtbank had moeten concluderen dat de staatssecretaris dat besluit heeft herzien, omdat het onrechtmatig is, aldus [appellant].
    12.1.  In het heroverwegingsbesluit van 4 februari 2022 heeft de staatssecretaris onder meer bepaald dat het besluit van 23 november 2016 niet langer van toepassing is. Hij heeft dat besluit niet herroepen of ingetrokken en de onjuistheid of onrechtmatigheid van dat besluit ook niet expliciet erkend.
    De inwilliging van het verzoek om heroverweging maakt op zichzelf niet dat dit is gebeurd op gronden die de onrechtmatigheid van het eerdere besluit op een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd impliceren. Onrechtmatigheid van het besluit waarvan heroverweging wordt gevraagd, is, gelet op onder meer de door de rechtbank aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 7 juli 2021, geen voorwaarde voor inwilliging van een verzoek om heroverweging. Indien, zoals [appellant] aanvoert, niet is voldaan aan de in Informatiebericht SUA 2021/104 opgesomde vereisten voor inwilliging van een verzoek om heroverweging, betekent dat verder nog niet dat heroverweging heeft plaatsgevonden op grond van de door[appellant] gestelde onrechtmatigheid van het besluit van 23 november 2016.
    Het betoog slaagt niet.
    motivering besluit tot heroverweging
    13.     [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat uit de motivering van het besluit van 4 februari 2022 niet volgt dat het eerdere besluit onrechtmatig is. [appellant] voert aan dat het eerdere besluit een harde afwijzing behelst. De staatssecretaris was immers van oordeel dat zijn bekering ongeloofwaardig was, waarbij die ongeloofwaardigheid is gekoppeld aan de ongeloofwaardigheid van de bekering van zijn zuster, die eerder dan hij een asielaanvraag had ingediend. Volgens[appellant] heeft hij niet het ‘nadeel van de twijfel’ gekregen, maar is sprake van een harde afwijzing. De motivering geeft blijk van een stellige overtuiging aan de kant van de staatssecretaris, namelijk dat [appellant] niet is bekeerd tot het Christendom, en de implicatie daarvan is dat hij de staatssecretaris om de tuin probeert te leiden. Volgens [appellant] heeft de rechtbank ten onrechte geen rekening gehouden met de motivering van het besluit van 23 november 2016.
    13.1.  De staatssecretaris heeft zich in deze schadevergoedingsprocedure op het standpunt gesteld dat de heroverweging niet op grond van de door[appellant] gestelde onrechtmatigheid van het besluit van 23 november 2016 heeft plaatsgevonden, maar dat deze heroverweging een gevolg is van latere informatie en, gelet op werkinstructie 2018/10, van een gewijzigde motiveringsplicht in bekeringszaken. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat dit standpunt niet juist is. Zowel in de opvolgende aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd als in het verzoek om heroverweging is uitvoerig ingegaan op de motieven voor en het proces van bekering, waarbij ook veel aandacht is besteed aan de ervaringen en belevingen van[appellant], en met name de kerkelijke activiteiten zijn toegelicht en onderbouwd met bewijsstukken. De staatssecretaris heeft op de zitting nader toegelicht dat de heroverweging is ingegeven door het feit dat [appellant] in zijn opvolgende aanvraag en zijn verzoek om heroverweging zijn bekering en zijn motieven daarvoor méér heeft onderbouwd en verduidelijkt dan het geval was in de eerdere procedure. Daarnaast is sprake van nieuwe feiten en omstandigheden, zoals het feit dat[appellant] actief is gebleven bij zijn kerkgemeenschap. De staatssecretaris heeft verder toegelicht dat waar hij in de vorige procedure nog niet overtuigd was van de gestelde bekering, de ter gelegenheid van de opvolgende aanvraag en het verzoek om heroverweging aangevoerde feiten en omstandigheden, in combinatie met het in de eerdere procedure aangevoerde, voldoende grond vormden om[appellant] het voordeel van de twijfel te geven en aan te nemen dat zijn bekering zich ook al ten tijde van de eerste aanvraag heeft voorgedaan. Naar het oordeel van de Afdeling is dit in lijn met wat de Afdeling onder meer bij uitspraak van 28 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2713, onder 4.4 heeft overwogen, namelijk dat de staatssecretaris in zaken over geloofsgroei de als nieuw aangedragen elementen en bevindingen moet beoordelen in samenhang met wat de vreemdeling in de voorgaande procedure over de gestelde bekering heeft aangevoerd. Dit moet de staatssecretaris niet alleen doen als in de voorgaande procedure sprake was van een zogenoemde ‘onvoltooide’ bekering, maar ook als hij het destijds in het geheel niet geloofwaardig vond dat de vreemdeling was bekeerd. Gegevens over geloofsgroei kunnen namelijk een ander licht werpen op wat de vreemdeling eerder heeft verklaard, aldus deze uitspraak. Verder valt uit werkinstructie 2018/10 af te leiden dat de inzichten van de staatssecretaris over de wijze van beoordeling van een aanvraag  en motivering van een besluit bij een gestelde bekering zijn gewijzigd. Voor zover de staatssecretaris daaraan nu hogere eisen stelt, brengt dat niet met zich dat de eerdere wijze van beoordeling van een aanvraag en motivering van een besluit onrechtmatig was.
    De Afdeling ziet, gelet op het vorenstaande, geen grond voor het oordeel dat uit de heroverweging van het besluit van 23 november 2016 volgt dat de onrechtmatigheid van dat besluit impliciet is erkend. Verder volgt uit de motivering van het besluit tot heroverweging niet dat het eerdere besluit van 23 november 2016 onrechtmatig was. Het betoog van[appellant] biedt dus geen grond voor het oordeel dat dat besluit onrechtmatig moet worden geacht.
    Het betoog slaagt niet.
    conclusie
    14.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
    proceskosten
    15.     De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2024
    452