ECLI:NL:RVS:2025:1965, Raad van State, 30-04-2025, 202400549/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 december 2023 heeft de raad van de gemeente Enschede het bestemmingsplan "[locatie 1]" vastgesteld. Tegen dit besluit hebben [appellant A] en [appellant B] beroep ingesteld. Het plan voorziet in de mogelijkheid om de voormalige, agrarische schuur op het perceel [locatie 1] in Enschede om te bouwen en in gebruik te nemen als woning. [appellant A] en [appellant B] wonen op het perceel [locatie 2] en komen op tegen de wijziging van de bestemming van "Agrarisch met waarden - Agrarische functie met landschapswaarden" naar "Wonen", omdat zij vrezen voor een aantasting van hun woon- en leefklimaat. In deze procedure gaat het om het bestemmingsplan waaraan de onherroepelijk omgevingsvergunning is getoetst.

202400549/1/R3.
    Datum uitspraak: 30 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B], wonend in Enschede,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Enschede,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 december 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie 1]" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant A] en [appellant B] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant A] en [appellant B] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 14 februari 2025, waar [appellant A] en [appellant B], en de raad, vertegenwoordigd door S.J.G. Kamkuiper, zijn verschenen. Voorts is op de zitting [partij A], vergezeld door [partij B], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 15 juni 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het plan voorziet in de mogelijkheid om de voormalige, agrarische schuur (hierna: het pand) op het perceel [locatie 1] in Enschede om te bouwen en in gebruik te nemen als woning. [appellant A] en [appellant B] wonen op het perceel [locatie 2] en komen op tegen de wijziging van de bestemming van "Agrarisch met waarden - Agrarische functie met landschapswaarden" naar "Wonen", omdat zij vrezen voor een aantasting van hun woon- en leefklimaat.
    Relevante regelgeving
    3.       De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt onderdeel uit van deze uitspraak.
    Toetsingskader
    4.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Procesbelang
    5.       Bij brief van 10 december 2024 heeft het college medegedeeld dat een omgevingsvergunning voor het verbouwen van een schuur en het plaatsen van een kapschuur op het perceel [locatie 1] is verleend en dat deze omgevingsvergunning inmiddels onherroepelijk is worden. Over het betoog van het college, dat [appellant A] en [appellant B] hierdoor geen belang meer hebben bij een beoordeling van het bestreden plan, overweegt de Afdeling als volgt.
    In deze procedure gaat het om het bestemmingsplan waaraan de onherroepelijk omgevingsvergunning is getoetst. De onherroepelijke omgevingsvergunning kan niet worden aangetast door het bestreden plan. Als het plan wordt vernietigd, heeft dat geen gevolgen voor de op basis daarvan verleende omgevingsvergunning. Er kan dus op basis van de onherroepelijke omgevingsvergunning worden gebouwd op het perceel. Dit volgt uit de zogenoemde Tegelen-jurisprudentie, die onder meer is verwoord in de uitspraak van de Afdeling van 12 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP0510. Dit betekent niet dat toetsing van het bestemmingsplan in deze procedure zinloos is geworden. Het bestreden plan leent zich inmiddels voor herhaalde toepassing. Dit betekent dat wanneer, om wat voor reden dan ook, opnieuw een omgevingsvergunning voor het perceel zou worden aangevraagd, deze omgevingsvergunning aan het nu bestreden plan moet worden getoetst. [appellant A] en [appellant B] hebben er belang bij dat een eventuele toekomstige omgevingsvergunning niet kan worden verleend. Om die reden hebben zij naar het oordeel van de Afdeling belang bij de beoordeling van het bestreden plan, dit dus ongeacht dat de omgevingsvergunning onherroepelijk is en bebouwing van het perceel overeenkomstig die omgevingsvergunning niet meer kan worden tegengegaan.
    Beoordeling beroepsgronden
    Onzorgvuldige voorbereiding
    6.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat het bestemmingsplan onzorgvuldig is voorbereid. Zij voeren hiertoe aan dat het bestemmingsplan op onjuiste feitelijke grondslagen tot stand is gekomen en dat hun belangen onvoldoende zijn afgewogen. Bovendien heeft de raad ten onrechte eerder gevoerd beleid verruimd.
    6.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van onzorgvuldigheden in de voorbereiding bij het besluit. Enkele feitelijke onjuistheden in het erfrichtingsplan zijn voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan door de gemeenteraad gecorrigeerd. Daarnaast is het belang van [appellant A] en [appellant B] meegewogen in het besluit. Tussen de gemeente, initiatiefnemer en [appellant A] en [appellant B] heeft op 5 september 2023 een gesprek plaatsgevonden. Naar aanleiding van dit gesprek is de bestemming "Wonen" strikt beperkt tot het woonerf, heeft de boomgaard op het perceel de bestemming "Agrarisch met waarden - Agrarische functie met landschapswaarde" gekregen en is het bouwvlak strak om het pand gelegd.
    6.2.    De Afdeling ziet gelet op het voorgaande geen aanleiding voor het oordeel dat het bestemmingsplan onzorgvuldig is voorbereid. Daarbij acht de Afdeling van belang dat [appellant A] en [appellant B] niet duidelijk hebben kunnen maken welke belangen volgens hen onvoldoende door de raad zijn afgewogen of welk eerder gevoerd beleid ten onrechte door de raad is verruimd.
    Het betoog slaagt niet.
    Beleidsregels Gids Buitenkans
    7.       [appellant A] en [appellant B] betogen verder dat het bestemmingsplan niet aan de voorwaarden van de gehanteerde Beleidsregels Gids Buitenkans (hierna: Gids Buitenkans) voldoet. Op grond van de Gids Buitenkans moet door de eigenaar van een te hergebruiken voormalige agrarische bebouwing worden aangetoond dat de ligging van het pand van cultuurhistorische en landschappelijke waarde is. Zij voeren aan dat de erfstructuur en inrichting door de splitsing in percelen [locatie 2] en [locatie 1] sterk zijn gewijzigd, waardoor de herkenbaarheid en de gaafheid zijn verminderd. Hierdoor is geen sprake meer van cultuurhistorische en landschappelijke waarde.
    Zij voeren verder aan dat de raad in strijd met de Gids Buitenkans toelaat dat de schuur aan de Burgemeester Stroinkstraat wordt gerenoveerd vanwege oud gebintwerk. Volgens de Gids Buitenkans moet overige niet waardevolle vrijkomende agrarische bebouwing juist worden gesloopt.
    7.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat zowel het pand als de ligging van het pand in zijn omgeving waardevol is. De cultuurhistorische waarde van het pand bestaat onder andere uit de geschiedenis en de locatie van het erf. De plek is al sinds enkele eeuwen bebouwd en in gebruik als agrarisch erf. De ligging van de oude voormalige zandweg, die nu in gebruik is als toegangsweg naar de [locatie 1], is nog steeds herkenbaar. Typische erfbeplanting in de vorm van bomen is ook aanwezig op het erf. Het pand is goed zichtbaar vanaf de openbare weg en verhoogt de herkenbaarheid en de beleving van het landschap ter plaatse. De splitsing van het - de Afdeling begrijpt: oorspronkelijke - perceel doet hier volgens de raad geen afbreuk aan.
    Wat betreft de schuur aan de Burgemeester Stroinkstraat stelt de raad zich op het standpunt dat deze schuur een veldschuur is en geen onderdeel is van het erf. Deze ligt immers op afstand van het erf en heeft een agrarische bestemming. De schuur valt daarmee niet onder het uitgangspunt van sloop van "overige niet waardevolle vrijkomende (agrarische) bebouwing", zoals bedoeld in de regeling Vrijkomende Agrarische Bebouwing (hierna: VAB-regeling) in paragraaf 3.3 van de Gids Buitenkans. Landschappelijk is er geen bezwaar tot behoud van deze schuur. Voorwaarde daarvoor is wel dat de schuur wordt opgeknapt. Cultuurhistorische overwegingen spelen een ondergeschikte rol in de keuze voor het wel of niet behouden van deze schuur.
    7.2.    De Afdeling overweegt dat de Gids Buitenkans een uitwerking is van de Visie Landelijk gebied van de gemeente Enschede. In deze visie zet de gemeente in op vernieuwing en ontwikkeling van het landelijk gebied. De Gids Buitenkans bevat uitgangspunten voor het beoordelen van nieuwe ontwikkelingen. Eén van de concrete regelingen hierin is de VAB-regeling, voor voormalige agrarische bebouwing. In paragraaf 2.3.2 van de plantoelichting is deze regeling toegelicht. De regeling biedt mogelijkheden om waardevolle vrijkomende agrarische gebouwen te hergebruiken. Tegenover de toevoeging van een functie in het landelijk gebied staat de tegenprestatie van het verbeteren van het erf.
    Volgens de Gids Buitenkans moet de eigenaar van het te gebruiken gebouw aantonen dat het gebouw zelf of het samenstel van gebouwen en de inrichting van het boerenerf landschappelijk en/of cultuurhistorisch waardevol is. Hierbij wordt onder andere getoetst aan de architectuur en cultuurhistorische waarde. Bij de bepaling of een bouwwerk landschappelijk en/of cultuurhistorische waarde heeft, gaat het om de stijl, de gaafheid en de ligging. Het pand op de [locatie 1] is door een cultuurhistorisch deskundige als waardevol aangemerkt. In paragraaf 3.2 van de plantoelichting staat dat het pand een voormalige boerderij op het erf Lansink is. Dit erf wordt al in documenten uit 1457 genoemd. De gemetselde buitenschil van de schuur is uit het eind van de 19de, begin 20ste eeuw. Vooral de zuidgevel is van belang, omdat deze Jugendstil elementen bevat. Het gebintwerk en de daksporen komen vermoedelijk uit het begin van de 18de eeuw. Deze zijn relatief zeldzaam in de gemeente Enschede. De cultuurhistorische waarde van het pand zit dus vooral in de geschiedenis, de locatie van het oude erf, de Jugendstil zuidgevel, het deels complete gebintwerk en de eikenhouten daksporen.
    Naar het oordeel van de Afdeling is de cultuurhistorische en landschappelijke waarde van het pand hiermee voldoende aangetoond, zodat op dit punt aan de gehanteerde Gids Buitenkans wordt voldaan.
    7.3.    Over de schuur aan de Burgemeester Stroinkstraat overweegt de Afdeling als volgt. In de Gids Buitenkans worden voor het in gebruik nemen van een voormalige, karakteristieke agrarische bebouwing een aantal aanvullende voorwaarden gesteld om de waarde van het oorspronkelijke boerenerf te verbeteren. Eén van de voorwaarden is dat overige, niet waardevolle vrijkomende agrarische bebouwing wordt gesloopt. De schuur in het weiland aan de Burgemeester Stroinkstraat, dat ook onderdeel is van het voorliggende plan, betreft een verouderde veldschuur met deels origineel gebintwerk. De Afdeling volgt de uitleg van de raad dat deze veldschuur onder andere gezien de afstand tot de andere bebouwing geen onderdeel is van het boerenerf en dus niet onder het uitgangspunt van sloop van "overige niet waardevolle vrijkomende (agrarische) bebouwing" valt. Ook op dit punt wordt dus aan de Gids Buitenkans voldaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Moderne elementen
    8.       [appellant A] en [appellant B] betogen verder dat in afwijking van de beleidsregels en cultuurhistorische situatie veel moderne elementen worden toegevoegd en de gehele schuur voor bewoning mag worden omgebouwd. Bij vergelijkbare boerenschuren werd ongeveer een derde deel voor woondoeleinden gebruikt.
    Zij betogen ook dat het bestemmingsplan leidt tot in het buitengebied niet passende verhoudingen. Zij voeren hiertoe aan dat de beoogde woning op de [locatie 1] in verhouding tot het perceel en hun eigen woning erg groot is. Het perceel [locatie 2] is met 2700 m2 weliswaar groter dan het perceel [locatie 1], maar de woning op het perceel [locatie 2] is met 700 m2 een stuk kleiner dan het pand waarin de beoogde woning wordt gerealiseerd.
    8.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat de bescherming en verplichte renovatie van het pand strekt tot bescherming van het algemeen belang en niet ter bescherming van de belangen van [appellant A] en [appellant B]. De restauratie en verbouwingsplannen zijn op hoofdlijnen beoordeeld door een erfgoeddeskundige. Hierbij is een afweging gemaakt tussen zoveel mogelijk behoud van bestaande historische elementen enerzijds en de mogelijkheden voor herbestemming en het weer in gebruik nemen van het pand door vernieuwing anderzijds. Bij een vergunningsaanvraag zal worden getoetst of het ontwerp voldoet aan de uitgangspunten voor de restauratie van het pand, die zijn opgenomen in het bestemmingsplan.
    De raad stelt verder dat de renovatie en het hergebruik van een karakteristiek pand op het perceel [locatie 1] niet te vergelijken is met de nieuwbouw op het perceel [locatie 2]. Bij de totstandkoming van het bestemmingsplan is getoetst aan geldend beleid en regelgeving. Dit beleid bevat geen uitgangspunt dat het pand aan [locatie 1] zou moeten worden teruggebracht naar het voormalig gebruik van deels stal en deels woning.
    De raad stelt verder dat de grootte van de woning en het perceel van [appellant A] en [appellant B] niet relevant zijn voor de vaststelling van het bestemmingsplan "[locatie 1]".
    8.2.    De Afdeling stelt vast dat in artikel 4.3.1, onder a, onderdeel 2, van het bestemmingsplan de renovatie en het behoud van karakteristieke elementen als voorwaarde zijn opgenomen om het pand te mogen gebruiken als woning. De aanvrager van de omgevingsvergunning zal hieraan moeten voldoen. De vrees dat de vaststelling van het bestemmingsplan leidt tot toevoeging van moderne elementen in afwijking van de beleidsregels en cultuurhistorische situatie is naar het oordeel van de Afdeling daarom ongegrond.
    Voor zover [appellant A] en [appellant B] betogen dat de woonoppervlakte in het pand afwijkt van de oppervlakte die historisch gezien werd gebruikt voor wonen op het perceel en dat de raad daarom niet tot vaststelling van het bestemmingsplan mag overgaan, volgt de Afdeling dit niet. Uit de gehanteerde Gids Buitenkans volgt namelijk niet dat het pand slechts voor een gedeelte voor wonen mag worden gebruikt of dat er een verband moet zijn tussen de omvang van het perceel en de oppervlakte van de woning in het buitengebied. Van andere beleidsregels waaruit dit zou volgen, is niet gebleken.
    Het betoog slaagt niet.
    Gevolgen voor woon- en leefklimaat
    9.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de raad door de situering van het pand niet tot vaststelling van het bestemmingsplan had mogen komen. Zij voeren hiertoe aan dat het pand op ongeveer 1 m afstand tot de perceelgrens en op 10 m afstand tot hun woning ligt.
    Zij betogen verder dat hun perceel aan twee zijden grotendeels door het perceel [locatie 1] is omsloten en daardoor overlastgevende situaties kunnen ontstaan, bijvoorbeeld wanneer de bewoners van het pand dieren gaan houden of speeltoestellen gaan plaatsen.
    9.1.    De Afdeling stelt vast dat het op grond van artikel 3.1, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan op de gronden "Agrarisch met waarden - Agrarische functie met landschapswaarden" is toegestaan om hobbymatig vee te weiden, maar op de gronden met de bestemming "Wonen" niet. Het door [appellant A] en [appellant B] gevreesde hobbymatig houden van dieren kan dan ook slechts op een gedeelte van het perceel worden uitgevoerd. De raad heeft toegelicht dat een speeltoestel niet is toegestaan op de gronden met de agrarische bestemming. De raad heeft verder toegelicht dat op grond van artikel 4.3.1, onder b, van het bestemmingsplan ook is gewaarborgd dat vanuit de dakramen van het pand geen relevant zicht mag zijn op [locatie 2]. In paragraaf 3.1 van de plantoelichting is toegelicht dat de afstand tussen het pand en de woning op het perceel [locatie 2] ongeveer 13 m is.
    Naar het oordeel van de Afdeling hebben [appellant A] en [appellant B] gelet op deze omstandigheden niet aannemelijk gemaakt dat de situering van het pand, de ligging van de percelen en de door hen gevreesde overlastgevende situaties, ondanks de korte afstand tussen hun woning en het perceel, tot dusdanige nadelige gevolgen voor hen zal leiden dat de raad redelijkerwijs niet tot vaststelling van het bestemmingsplan had kunnen besluiten.
    Het betoog slaagt niet.
    Ontsluiting
    10.     [appellant A] en [appellant B] betogen dat er op de Boerstege ongewenste sluiproutes kunnen ontstaan, omdat [locatie 1] geen eigen aansluiting heeft op de Burgemeester Stroinkstraat.
    10.1.  De raad heeft toegelicht dat in artikel 4.3.1, onder a, onderdeel 1, van het bestemmingsplan als voorwaardelijke verplichting is opgenomen dat moet worden voldaan aan het erfinrichtingsplan, inclusief beplantingsplan, dat als bijlage bij de planregels is gevoegd. Hierin is ook de toegangsweg van de [locatie 1] naar de Boerstege vastgelegd. Het gebruiken van andere routes over het perceel is niet toegestaan. De Afdeling ziet gelet op deze toelichting geen aanleiding voor het oordeel dat de raad redelijkerwijs niet tot vaststelling van het bestemmingsplan had kunnen besluiten.
    Het betoog slaagt niet.
    Alternatief
    11.     [appellant A] en [appellant B] betogen dat de raad ten onrechte geen onderzoek naar verplaatsing van beschermingswaardige delen van het pand heeft gedaan.
    11.1.  De raad moet bij de keuze van een bestemming een afweging maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven moeten in die afweging worden meegenomen. De Afdeling overweegt hierover het volgende.
    11.2.  De raad heeft toegelicht dat sloop en herbouw van het pand geen gewenste optie is. Vanuit cultuurhistorisch perspectief heeft behoud van het pand op de oorspronkelijke locatie de voorkeur. Daarnaast brengt sloop en herbouw ook grote risico’s met zich mee, waardoor cultuurhistorische waarden verloren kunnen gaan.
    11.3.  Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad het door [appellant A] en [appellant B] voorgestelde alternatief heeft afgewogen bij de vaststelling van het plan en toereikend heeft gemotiveerd waarom niet voor dat alternatief is gekozen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    12.     Het beroep is ongegrond
    13.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. A.B. Blomberg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.
    w.g. Blomberg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van der Heijden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 april 2025
    884-1139
     
    BIJLAGE
     
    Bestemmingsplan "[locatie 1]"
    Artikel 3.1
    De voor Agrarisch met waarden - Agrarische functie met landschapswaarden aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. het (hobbymatig) weiden van vee en de exploitatie van een (hobbymatig) grondgebonden agrarisch bedrijf;
    […]
    Artikel 4.3.1.
    a. Het (laten) gebruiken van de gronden en bouwwerken als bedoeld in lid 4.1 (waaronder het gebruik van de 'VAB-woning') is uitsluitend toegestaan onder de voorwaarden dat:
    1. binnen 24 maanden na het tijdstip van onherroepelijk worden van het bestemmingsplan de landschaps- en inrichtingsmaatregelen (inclusief beplantingsplan) zoals opgenomen in Bijlage 2, geheel zijn gerealiseerd en deze maatregelen in stand worden gehouden;
    2. het gebouw ter plaatse van de aanduiding 'karakteristiek' is gerestaureerd in lijn met de in Bijlage 3 beschreven cultuurhistorische/karakteristieke waarden en elementen en uitgangspunten en als zodanig in stand wordt gehouden.
    b. Het (laten) gebruiken van de gronden en bouwwerken als bedoeld in lid 4.1 (waaronder het gebruik van de 'VAB-woning') is uitsluitend toegestaan onder de voorwaarde dat er voorzieningen worden getroffen/aanwezig zijn ter voorkoming van relevant zicht op het perceel [locatie 2] vanuit ramen (inclusief dakramen) en andere muur- of dakopeningen in de oostzijde van het hoofdgebouw van het perceel [locatie 1] en deze voorzieningen in stand worden gehouden.
    […]