ECLI:NL:RBMNE:2025:1590, Rechtbank Midden-Nederland, 17-03-2025, UTR 23/3077 en UTR 23/3741 en UTR 23/3740 en UTR 23/3739
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-03-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De minister heeft drie afzonderlijke bestuurlijke boetes en een waarschuwing opgelegd wegens overtredingen van de Wav, de Atw en de Wml. De rechtbank is van oordeel dat de minister eiseres terecht heeft aangemerkt als werkgever in de zin van de Wav, de Atw en de Wml en dat er geen sprake is van verminderde verwijtbaarheid. De rechtbank is van oordeel de op grond van de Atw en Wml opgelegde boetes gematigd moeten worden, omdat in dit geval de cumulatie van die boetes niet evenredig is. De rechtbank kent daarbij betekenis toe aan de hoge mate van samenhang tussen de te beschermen belangen van deze overtredingen, waarbij niet is voldaan aan de verplichting om toezicht op de arbeidsverhouding mogelijk te maken. Verder ziet de rechtbank aanleiding om de op grond van de  Wav, Atw en Wml opgelegde boetes te matigen wegens overschrijding van de redelijke termijn.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Utrecht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: UTR 23/3077 en UTR 23/3739 en UTR 23/3740 en UTR 23/3741
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 17 maart 2025 in de zaak tussen
    
      [eiseres] B.V., uit [plaats] , eiseres
    (gemachtigden: mr. C. Özcan en mr. B.J. Maes),
    
    
      en
    
    
    de Minister van Sociale zaken en Werkgelegenheid, de minister 
    (gemachtigde: mr. drs. S.J. Eradus).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      
        UTR 23/3077 (Wav-boete)
      
    
    
    1. Met het besluit van 24 oktober 2022 heeft de minister aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 4.000,- wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: Wav) en is besloten om inspectiegegevens openbaar te maken.
    
    2.  Met het bestreden besluit van 24 april 2023 op het bezwaar van eiseres is de minister bij dat besluit gebleven.
    
    
      
        UTR 23/3739(Atw-boete)
      
    
    
    3. Met het besluit van 17 maart 2023 heeft de minister aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 11.250,- wegens overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Arbeidstijdenwet (Atw).
    
    4. Met het bestreden besluit van 19 juli 2023 op het bezwaar van eiseres is de minister bij dat besluit gebleven.
    
    
      
        UTR 23/3740 (waarschuwing preventieve stillegging)
      
      
        UTR 23/3741 (Wml-boete)
      
    
    
    5. Met twee afzonderlijke besluiten van 24 januari 2023 heeft de minister aan eiseres een waarschuwing preventieve stillegging opgelegd op grond van artikel 18i van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (hierna: Wml) en een boete opgelegd van € 12.000,-, wegens een overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wml en is besloten om de inspectiegegevens openbaar te maken.
    
    6. Met twee afzonderlijke besluiten van 7 juli 2023 op de bezwaren van eiseres is de minister bij die besluiten gebleven.
    
    7. Eiseres heeft afzonderlijk beroep ingesteld tegen de vier besluiten.
    
    8. De minister heeft hierop gereageerd met één verweerschrift. 
    
    9. De rechtbank heeft beroep op 3 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres en de gemachtigde van de minister. 
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      10. Op 26 november 2021 hebben inspecteurs van de toenmalige Nederlandse Arbeidsinspectie op het adres [adres] , waar café [eiseres] (hierna: [eiseres] ) is gelegen een werkplekcontrole/onderzoek uitgevoerd. Tijdens die controle is geconstateerd dat [A] van Oekraïense nationaliteit (de vreemdeling) schoonmaakwerkzaamheden verrichtte in het café. De vreemdeling was niet gerechtigd tot het verrichten van arbeid zonder dat de werkgever voor hem beschikte over een tewerkstellingsvergunning of dat hij in het bezit was van een gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid. Eiseres noch de vreemdeling beschikten over een van deze vergunningen. Dit is door de inspecteurs aangemerkt als een overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav. 
    
    
    
      10.1
      Op grond van de bevindingen van het onderzoek is eiseres op 17 december 2021 schriftelijk gevorderd om in het kader van de Wml bescheiden te verstrekken ten aanzien van de in de onderneming aangetroffen vreemdeling/werknemer, waaruit onder meer blijkt welk loon en welke vakantiebijslag is voldaan en hoeveel uren hij heeft gewerkt in de periode van 1 mei 2021 tot en met 31 oktober 2021. Eiseres kon deze specificaties niet verstrekken. Dit is door de inspecteurs aangemerkt als een overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wml. 
      
    
    
      10.2
      Ook is eiseres op 17 december 2021 schriftelijk gevorderd om in het kader van de Atw bescheiden te verstrekken ten aanzien van de in de onderneming aangetroffen vreemdeling/werknemer, waaruit naam, geboortedatum en functie blijkt en de geplande arbeidspatronen en feitelijke arbeids- en rusttijden en overzichten van de jaarsalarissen. Eiseres kon deze specificaties niet verstrekken. Dit is door de inspecteurs aangemerkt als een overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw, omdat toezicht op de naleving van de Atw over de beoordelingsperiode van 16 oktober 2021 tot en met 26 november 2021 niet mogelijk was.
      
      11. Van de voorgaande onderzoeken hebben de inspecteurs op ambtsbelofte drie afzonderlijke boeterapporten opgesteld, allen gedagtekend op 8 maart 2022. Een boeterapport overtreding Wav, een boeterapport overtreding Atw en een boeterapport overtreding Wml.
      
      12. De minister heeft naar aanleiding van de aangenomen overtredingen eiseres op respectievelijk 28 juli 2022, 6 december 2022 en 1 februari 2022 op de hoogte gebracht van het voornemen boetes op te leggen en 14 december 2022 op de hoogte gebracht van het voornemen een waarschuwing preventieve stillegging van werk op te leggen.
      
      13. Hierna heeft de minister de in het procesverloop vermelde boetebesluiten en bestreden besluiten genomen. De hoogte van de boetes heeft de minister vastgesteld aan de hand van de Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2020 (hierna: Beleidsregel Wav), beoordeeld in samenhang met de op die beleidsregel betrekking hebbende uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 13 juli 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1973), de Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wml 2018 (Beleidsregel Wml) en de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit 2013 (hierna: Beleidsregel Atw). 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    14. De rechtbank beoordeelt of de minister terecht boetes en een waarschuwing heeft opgelegd wegens overtreding van de Wav, Wml en Atw. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    15. De rechtbank is van oordeel dat de minister terecht boetes en een waarschuwing heeft opgelegd aan eiseres. Wel ziet de rechtbank aanleiding tot matiging. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    16. De rechtbank stelt eerst vast dat eiseres geen bezwaar en beroep heeft ingesteld tegen openbaarmaking van de inspectiegegevens.
    
    
      
        Onzorgvuldig onderzoek
      
    
    
    17.  Eiseres meent dat het onderzoek waarop het boetebesluit is gebaseerd onzorgvuldig is geweest. Zij kan niet geloven dat de inspecteurs de vreemdeling eerst bij [eiseres] arbeid hebben zien verrichten en slechts 15 minuten later bij [horecagelegenheid] (hierna: [horecagelegenheid] ), terwijl hij in de tussentijd kennelijk ook nog zijn identificatie aan de inspecteurs heeft getoond. Eiseres betwist deze waarnemingen. Verder brengt de minister niet de nuance aan dat de bestuurders [B] en [C] ook bestuurders zijn van [horecagelegenheid] . [D] is geen eigenaar/bestuurder van [horecagelegenheid] , maar wel van [eiseres] . Door die (nuance)verschillen niet aan te brengen in de boeterapporten van 8 december 2022 worden de verklaringen van de desbetreffende werknemers verkeerd geïnterpreteerd.
    
    18.  De minister mag in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het boeterapport weergeven. Als die bevindingen worden betwist, moet worden onderzocht of, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen, dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. 
    
    19. De rechtbank oordeelt dat er geen reden is voor de minister om te twijfelen aan de beschreven feitelijke gang van zaken. [eiseres] en [horecagelegenheid] liggen zeer dicht bij elkaar en de gecontroleerde persoon is met hen meegelopen van de ene naar de andere horecagelegenheid. Er is geen enkele twijfel dat de inspecteurs hem zowel in [eiseres] als in [horecagelegenheid] hebben zien werken. 
    
    
    20. Dat de werknemers van het dichtbij gelegen [horecagelegenheid] ten onrechte worden aangeduid als werknemers van eiseres en hun verklaringen daarom niet betrouwbaar zouden zijn of niet gebruikt mogen worden, volgt de rechtbank ook niet. Uit de hoorzitting van 23 februari 2023 volgt immers dat er sprake is van een samenwerkingsverband tussen [eiseres] en [horecagelegenheid] , er één sleutel is voor beide panden, er één en dezelfde bedrijfsleider is voor beide horecagelegenheden en ook goeddeels dezelfde eigenaren. Verder werkt [D] voor zowel [horecagelegenheid] als [eiseres] . Dit is ook niet in geschil. [E] verklaart dat hij ook voor [eiseres] werkt. En ook de assistent bedrijfsleider bij [horecagelegenheid] , [F] , verklaart dat zij wel eens bij [eiseres] checkt of het goed gaat en als het druk is daar meehelpt. Van een onjuiste interpretatie van de verklaringen van in ieder geval [E] en [D] blijkt hieruit niet.  En verder heeft eiseres op geen enkele manier onderbouwd dat de verklaringen niet juist of anderszins onbruikbaar zijn. 
    
    
      
        Verklaringen uit het boeterapport
      
    
    
    21. Eiseres heeft in alle dossiers onder verwijzing naar verklaringen van personeel van [eiseres] aangevoerd dat er geen sprake is van werkgeverschap. Er is volgens eiseres geen sprake van een gezagsverhouding en betaling van loon en er is sprake van marginale werkzaamheden. De bij [eiseres] aangetroffen vreemdeling zou zich wederrechtelijk toegang hebben verschaft tot [eiseres] en uit eigen beweging daar zijn gaan schoonmaken. 
    
    22. De minister baseert zich voor de vaststelling van de diverse overtredingen op verklaringen van onder meer de bedrijfsleider [D] , bedieningsmedewerker [E] , en eigenaar [B] .
    
    23. Omdat deze verklaringen in al deze dossiers gelijkluidend zijn, zal de rechtbank de van belang zijnde passages uit de diverse verklaringen hier eerst opnemen. De naam van de vreemdeling wordt vervangen door: ‘vreemdeling’.  
    
    
      23.1
      Bedrijfsleider [D] , tevens mede-eigenaar van [eiseres] verklaart het volgende: Ik weet dat de vreemdeling wel eens schoonmaakte in [eiseres] . De sleutel is dezelfde sleutel als van [horecagelegenheid] . Ik ben hem nooit anders gaan betalen nadat [eiseres] geopend is in juni 2020 en de vreemdeling daar wel eens schoonmaakte. In het begin na de opening maakte de vreemdeling daar ook nog niet schoon, later wel maar voorzover ik weet was dat geen 7 dagen in de week. Dat deed hij erbij naast [horecagelegenheid] . De 14 uur die betaald werden vanuit [horecagelegenheid] bleef hetzelfde. Voor het schoonmaken in [eiseres] werd niet apart of extra betaald. Ik weet ook niet welke tijden er gewerkt werden in [eiseres] . 
      
    
    
      23.2
      Bedieningsmedewerker [E] , verklaart het volgende: Ik werk zowel bij [horecagelegenheid] als bij [eiseres] . [D] gaat over het personeel. Ook over de aanname van personeel. [D] is degene die alles regelt met betrekking tot personeel. [D] is ook verantwoordelijk voor het schoonmaakpersoneel. De vreemdeling is een van de schoonmakers en die komt soms met zijn vrouw, die heet [G] geloof ik en soms weer met iemand anders. [eiseres] wordt eigenlijk altijd als eerste schoongemaakt want dat gaat als eerste open. De schoonmakers hebben zelf een sleutel van beide panden. De sleutels zijn verstrekt door [D] .   
      
      
    
    
      23.3
      Eigenaar [B] mailt de arbeidsinspectie op 22 december 2021, naar aanleiding van de uitvraag van gegevens op 17 december 2021, het volgende: Helaas kunnen we de gevraagde stukken niet aanleveren, omdat die niet in ons bezit zijn. We zijn ervan op de hoogte dat de situatie niet de juiste weg is geweest. We zijn weer overgestapt op zelf schoonmaken. 
      
      24. De rechtbank oordeelt dat de arbeidsinspecteurs bij de totstandkoming van deze verklaringen voldoende zorgvuldig te werk zijn gegaan en dat de minister terecht is uitgegaan van de juistheid van deze verklaringen.
      
      
        
          Is eiseres werkgever in de zin van de Wav?
        
      
      
      25. Eiseres stelt dat geen sprake is van een overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav, omdat zij niet kan worden aangemerkt als werkgever in de zin van artikel 1, aanhef en onder sub b, ten eerste van de Wav.
      
      26. De rechtbank oordeelt dat de minister alle door eiseres aangevoerde gronden heeft besproken. Zoals de minister terecht stelt, wordt als werkgever in de zin van de Wav aangemerkt degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten. De ruime invulling van het begrip werkgever in de Wav, brengt met zich dat het niet van belang is of met degene die de arbeid verricht een arbeidsovereenkomst is gesloten, of opdracht tot of toestemming voor het verrichten van de werkzaamheden is gegeven, of degene die de arbeid verricht daarvoor wordt beloond en of sprake is van een gezagsverhouding. Instemming met, respectievelijk wetenschap van de arbeid is voor de kwalificatie als werkgever in de zin van de Wav ook niet vereist. Het begrip 'arbeid laten verrichten' impliceert verder geen actieve rol: het enkel mogelijk maken van het verrichten van arbeid en het niet verhinderen daarvan, wordt ook opgevat als laten verrichten van arbeid. 
      
      27. De vreemdeling is schoonmakend aangetroffen bij [eiseres] , hij deed dat ten behoeve van eiseres en zij kan daarom aangemerkt worden als werkgever. Dat de vreemdeling zich wederrechtelijk toegang verschaft zou hebben tot [eiseres] om daar zonder enige opdracht en zonder betaling te gaan schoonmaken, is volstrekt niet aannemelijk gemaakt. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de minister eiseres terecht als werkgever heeft aangemerkt en dat zij artikel 2, eerste lid, van de Wav, heeft overtreden. De minister was daarom gerechtigd om een boete op te leggen.
      
      
        
          Mocht de vreemdeling in Nederland werken?
        
      
      
      28. Eiseres voert aan dat er aanknopingspunten waren dat de vreemdeling in Nederland mocht werken. Hij had immers verklaard dat hij afwisselend in Polen en in Nederland verblijft en werkt. De minister heeft in het geheel geen nader onderzoek hiernaar gedaan. 
      
      29. De rechtbank oordeelt dat de verklaring die eiseres bedoelt niet concreet is en in strijd is met verklaringen van andere betrokkenen. Het is onvoldoende aanleiding om te oordelen dat de minister nader onderzoek had moeten doen naar de theoretische mogelijkheid dat sprake zou kunnen zijn van een afgeleid verblijfsrecht in Nederland. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Is eiseres werkgever in de zin van de Atw? 
        
      
      
      30. Eiseres voert aan dat zij de Atw niet heeft overtreden, omdat zij geen werkgever is in de zin van de Atw. 
      
      31. De rechtbank overweegt dat in onderhavig geval niet is gebleken van een arbeidsovereenkomst tussen de vreemdeling en eiseres. Voor de beoordeling of sprake is van een gezagsverhouding moeten daarom alle relevante feiten en omstandigheden worden beoordeeld.
      
      32. De rechtbank is van oordeel dat de minister terecht stelt dat eiseres als werkgever in de zin van art 1.1. van de Atw is aan te merken en er dus sprake was van het verrichten van werkzaamheden in een gezagsverhouding. Dit volgt reeds uit de verklaringen van [E] , [D] en de waarneming van de inspecteurs. Daaruit volgt immers, zoals de minister ook stelt, dat [D] bestuurder en bedrijfsleider is van [eiseres] en verantwoordelijk voor het aannemen van schoonmaakpersoneel. De vreemdeling is één van de schoonmakers van eiseres en maakte de onderneming van eiseres schoon. [D] was daarvan op de hoogte en hij betaalde de vreemdeling. Verder volgt er ook nog uit de verklaringen dat [eiseres] als eerste wordt schoongemaakt, omdat [eiseres] als eerste open gaat en dat de vreemdeling al vanaf 2020 in beeld is bij [D] . Bovendien werd de vreemdeling schoonmakend aangetroffen bij [eiseres] . Deze feiten en omstandigheden zijn  voldoende voor het aannemen van een gezagsverhouding in de zin van de Atw. Dat de werkzaamheden van de vreemdeling buiten het waarnemingsveld van eiseres lag, volgt niet uit de hiervoor genoemde verklaringen. Hetgeen overigens is aangevoerd leidt niet tot een ander oordeel omdat de genoemde verklaringen en waarnemingen voldoende zijn om de conclusie op te baseren. Er is ook geen reden om de verklaringen of waarnemingen onbetrouwbaar te achten.  
      
      33. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de minister eiseres terecht als werkgever heeft aangemerkt en ook dat zij artikel 4:3 van de Atw heeft overtreden. Eiseres immers heeft geen registratie verstrekt van de uren die de vreemdeling bij [eiseres] werkte. Hieruit volgt dat eiseres ten aanzien van een werknemer in de periode van 30 oktober 2021 tot en met 26 november 2021 niet de (feitelijke) begin- en eindtijden heeft geregistreerd en derhalve geen deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden heeft gevoerd. De arbeidsinspecteurs konden niet controleren of de Atw werd nageleefd ten aanzien van deze werknemer. Dat [horecagelegenheid] volgens eiseres wel een registratie heeft bijgehouden, maakt het niet anders. Eiseres is geen nevenvestiging van [horecagelegenheid] maar een zelfstandig bedrijf en moet daarom zelfstandig een urenregistratie voeren. Deze grond slaagt niet.
      
      
        
          Is eiseres werkgever in de zin van de Wml?
        
      
      
      34. Eiseres voert aan dat zij de Wml niet heeft overtreden, omdat zij niet aangemerkt kan worden als werkgever in de zin van artikel 5 van de Wml. 
      
      35.  Zoals de Afdeling in de uitspraak van 8 juni 2022 heeft overwogen, wordt op grond van artikel 18b, derde lid, van de Wml voor de toepassing van artikel 18b, tweede lid, van de Wml als werkgever aangemerkt degene in of ten behoeve van wiens onderneming, bedrijf of inrichting, een persoon arbeid verricht of heeft verricht of op grond van feiten en omstandigheden naar redelijk vermoeden een persoon arbeid verricht of heeft verricht. Dit geldt behoudens tegenbewijs. En voorts dat als feiten en omstandigheden wijzen in de richting van het bestaan van een dienstbetrekking, daarvan door de toezichthouder in principe wordt uitgegaan. Tegenbewijs door de werkgever is daarbij mogelijk. Dit geldt ook voor de vermoedelijke werkgever. De vermoedelijke werkgever zal aannemelijk moeten maken dat geen sprake is van een dienstbetrekking. Tegenbewijs is voor de vermoedelijke werkgever bijvoorbeeld mogelijk door de uitzendovereenkomst van de werkende persoon over te leggen of via de overeenkomst van aanneming van werk of een overeenkomst van opdracht waaruit blijkt dat de desbetreffende persoon niet zijn werknemer is. Enkel ontkennen dat sprake is van een dienstbetrekking, zonder nader bewijs, is niet voldoende.
      
      36. De rechtbank oordeelt dat de door de arbeidsinspecteurs vastgestelde aanwezigheid van de schoonmakende vreemdeling in [eiseres] , bezien in samenhang met de verklaring van eerder genoemde [D] , [E] en [B] , het redelijke vermoeden rechtvaardigen dat de vreemdeling in de onderzoeksperiode arbeid verrichtte ten behoeve van eiseres, dat hij daarvoor betaald werd, dat hij persoonlijk arbeid verrichtte en dat hij dat deed onder gezag van eiseres. De rechtbank herhaalt dat volstrekt niet aannemelijk is gemaakt dat de vreemdeling zich wederrechtelijk toegang heeft verschaft. Eiseres heeft de dienstbetrekking alleen ontkend, maar heeft geen tegenbewijs geleverd. De minister heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat eiseres artikel 18b, tweede lid, van de Wml heeft overtreden, omdat zij als werkgever niet de bescheiden heeft verstrekt, waaruit daadwerkelijk de door vreemdeling in de onderzoeksperiode gewerkte uren en het uitbetaalde loon blijken. Gelet op die overtreding was de minister bevoegd om een boete en ook een waarschuwing preventieve stillegging van werk opleggen. 
      
      
        
          Bestaat er aanleiding om de boetes op grond van de Wav, de Wml en de Atw te matigen?
        
      
      
      37. De minister moet bij de toepassing van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete wegens overtreding van de Wav, de Wml en de Atw, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet de minister rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Dit is geregeld in artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De minister heeft beleid vastgesteld over het wel of niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook als de rechter het beleid als zodanig niet onrechtmatig acht, moet de minister bij de toepassing daarvan in een individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen aan de uitoefening van de boetebevoegdheid. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze niet onevenredig is. De rechter toetst het besluit van het bestuursorgaan zonder terughoudendheid.
      
      
        
          De Wav
        
      
      
      38. Eiseres betwist het werkgeverschap en stelt dat er daarom geen verwijtbaarheid is. Subsidiair stelt zij dat er sprake is van verminderde verwijtbaarheid, omdat niet blijkt van een opdracht tot schoonmaken of dat zij kennis had of behoorde te hebben van het schoonmaken voor [eiseres] . 
      
      39. De rechtbank stelt vast dat zij hiervoor heeft geoordeeld dat artikel 2, eerste lid, van de Wav is overtreden, zodat de minister gerechtigd was een boete op te leggen. De minister is bij het opleggen van de boete uitgegaan van ‘normale’ verwijtbaarheid en heeft het boetebedrag gematigd met 50% conform de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2022. De rechtbank oordeelt dat er geen aanleiding is voor verdere matiging op de loutere stelling dat er geen opdracht lag tot schoonmaken en eiseres geen kennis had of behoorde te hebben van de schoonmaakwerkzaamheden. Zoals hiervoor uitvoerig uiteen is gezet, wist bedrijfsleider tevens eigenaar [D] dat de vreemdeling schoon maakte voor [eiseres] , werd de vreemdeling door [D] betaald en blijkt nergens uit dat hij dat als bijvoorbeeld zelfstandige zou hebben gedaan. De aanvankelijke melding van de vreemdeling dat hij een schoonmaakbedrijf zou hebben is feitelijk niet tot uiting gekomen, terwijl de werkzaamheden al die tijd onverminderd zijn voortgezet en de vreemdeling cash werd betaald.
      
      
        
          De Atw  
        
      
      
      40. Eiseres voert aan dat er geen boete opgelegd kan worden omdat er geen sprake is van verwijtbaarheid. Meer subsidiair is sprake van verminderde verwijtbaarheid. Aansluiting moet worden gezocht bij de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2022, waar het accent ligt op de mate van verwijtbaarheid en niet op de verschillende kwalificaties, zoals door de minister wordt geredeneerd.
      
      41.  In de Beleidsregel staat dat voor overtredingen zoals genoemd in bijlage 2 bij de Beleidsregel direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd en niet eerst een waarschuwing volgt. In bijlage 1 bij de Beleidsregel zijn per overtreding van de Atw boetenormbedragen vastgesteld voor eerste overtredingen van deze wet. (€ 10.000,- bij arbeids- en rusttijdenregistratie) De boetenormbedragen worden op grond van art 2, tweede lid, onder b van de Beleidsregels vermenigvuldigd met 0,75 bij een werkgever met 10 tot 50 werknemers en op grond van art 6 van de Beleidsregels wordt indien sprake is van een overtreding waarvoor direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd het boetenormbedrag vermenigvuldigd met anderhalf.
      
      42. De Afdeling heeft geoordeeld dat de Beleidsregel voor zover toegepast bij de overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw in beginsel voldoende mogelijkheden bevat tot differentiatie om te kunnen leiden tot het opleggen van een boete die in het desbetreffende geval als evenredig is aan te merken. De rechtbank volgt dit oordeel. De door eiseres genoemde uitspraak is niet van toepassing op de Beleidsregel van de Atw.
      
      
        
          De Wml
        
      
      
      11. Eiseres voert aan dat er geen verwijtbaarheid is en subsidiair dat er verminderde verwijtbaarheid is. Aansluiting moet worden gezocht bij de redenering van de Afdeling in de al eerder genoemde uitspraak van 13 juli 2022. De minister heeft ten onrechte geen rekening gehouden met omstandigheden zoals een geringere ernst van de overtreding en de mate waarin de overtreder een verwijt kan worden gemaakt. Het argument van de minister dat de boetesystemen voor de Wav en Wml niet vergelijkbaar zijn doet niet terzake. Bij boetes op grond van de Waadi (Wet allocatie arbeidskrachten intermediairs) en sinds 24 maart 2023 ook op grond van de Atw, wordt aansluiting gezocht bij deze uitspraak. Zie voor dat laatste artikel 3 van de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) 2022. Meer subsidiair stelt eiseres dat zij voldoende heeft aangetoond dat sprake is geweest van een arbeidsduur korter dan een maand en daarom de boete gematigd moet worden. 
      
      43. De rechtbank acht de Beleidsregel Wml, die de minister heeft toegepast, in zijn algemeenheid niet onrechtmatig. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 14 juni 2023 strekken de bepalingen uit de beleidsregels ertoe dat aan een werkgever de maximale boete wordt opgelegd voor iedere werknemer waarover de werkgever geen of onvoldoende schriftelijke bescheiden heeft verstrekt, op grond waarvan kan worden gecontroleerd of zij ten behoeve van deze werknemer aan zijn verplichtingen tot het betalen van het minimumloon en de minimumvakantiebijslag heeft voldaan. Dit beleid is niet kennelijk onredelijk. Artikel 18b, tweede lid, van de Wml, bevat geen opzet of schuld als bestanddeel van de overtreding. Daarom is sprake van een overtreding als aan de materiële voorwaarden van die bepaling is voldaan. In beginsel mag dan van de verwijtbaarheid van de overtreding worden uitgegaan. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan wel aanleiding geven om de boete te matigen. Daarbij kan een rol spelen dat uit feiten en handelingen blijkt dat de overtreding niet opzettelijk is begaan. In dit geval is dat niet gesteld of gebleken. Wat eiseres verder hierover aanvoert, leidt de rechtbank ook niet tot een ander oordeel. Zo is anders dan eiseres stelt, overtreding van artikel 18b van de Wml niet een gering feit. Reden waarom er bij overtreding daarvan ook meteen een waarschuwing preventieve stillegging van werk opgelegd mag worden. Eiseres’ stelling dat zij heeft aangetoond dat de arbeidsduur korter was dan een maand, heeft zij niet onderbouwd en verder strookt die stelling niet met de verklaringen van [D] en [E] . 
      
      
        
          Preventieve waarschuwing
        
      
      
      44. Ten aanzien van de preventieve waarschuwing stelt eiseres dat gelet op de feiten en omstandigheden aanleiding bestaat om op grond van artikel 4 Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten een waarschuwing preventieve stilleging van werk achterwege kon blijven. 
      
      45. De rechtbank stelt vast dat artikel 3, derde lid, van het Besluit minimumloon en minimumvakantiebijslag bepaalt dat een ernstige overtreding reden is om een waarschuwing preventieve stillegging van werk te geven. Overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wml valt onder de in artikel 3, derde lid, van het Besluit gegeven definitie van een ernstige overtreding. De staatssecretaris was daarom bevoegd tot het geven van de waarschuwing preventieve stillegging van werk. Eiseres heeft niet onderbouwd hoe en waarom artikel 4 van de Beleidsregel aanleiding zou geven om bij een ernstige overtreding als deze de waarschuwing achterwege te laten.  
      
      
        
          Zijn de opgelegde sancties evenredig?
        
      
      
      46. De rechtbank ziet zich vervolgens nog voor de vraag gesteld of er redenen zijn waarom de opgelegde boetes (verder) gematigd moeten worden. Eiseres stelt hierover dat het totaalbedrag aan boetes veel te hoog is, gezien de daaraan ten grondslag gelegde feiten.
      
      47. Bij de beoordeling van de evenredigheid van de boete en dus bij de beoordeling of matiging van de boete passend en geboden is, kan de omstandigheid worden betrokken dat een grote hoeveelheid boetes ter zake van één feitelijke handeling wordt gecumuleerd.
      De cumulatie van boetes is niet per definitie onevenredig, enkel omdat overtredingen van vergelijkbare strekking worden beboet of omdat overtredingen worden beboet die betrekking hebben op dezelfde gedragingen of nalatigheden. Dit neemt niet weg dat de mate van samenhang van overtredingen een relevante factor kan zijn om de boete te matigen.
      
      48. De minister heeft aan eiseres meerdere boetes opgelegd voor overtredingen die voortkomen uit het feitelijk niet registreren dat de vreemdelingen onder het gezag van eiseres hebben schoongemaakt ten behoeve van eiseres. De rechtbank is van oordeel dat hoewel de overtredingen in beginsel afzonderlijk beboetbaar zijn, de cumulatie van de boetes voor de Atw en de Wml niet evenredig is en dat matiging daarom geboden is. Daarbij kent de rechtbank betekenis toe aan de hoge mate van samenhang tussen de te beschermen belangen van deze overtredingen, waarbij niet is voldaan aan de verplichting om toezicht op de arbeidsverhouding mogelijk te maken. 
      
      49. De rechtbank acht een matiging van de opgelegde boete voor de Atw van 25% en voor de Wml van 25% passend en geboden. Dat betekent dat de boete voor de Atw wordt gematigd naar € 8.437,-. De boete voor de Wml wordt gematigd naar € 9.000,-. 
      
      
        
          Redelijke termijn
        
      
      
      50. In punitieve zaken - zoals deze - geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in twee instanties in beginsel is overschreden als die procedure langer dan twee jaar in beslag heeft genomen. De bestuurlijke fase mag een jaar duren en de beroepsfase ook een jaar. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeelt houdt.
      
      
        
          UTR 23/3077 (Wav)
        
      
      
      51. De rechtbank stelt ambtshalve vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 EVRM in deze zaak is overschreden. In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met de kennisgeving van de boeteoplegging op 28 juli 2022. Dat betekent, dat op het moment van het doen van deze uitspraak, de redelijke termijn van twee jaar is overschreden met 8 maanden. De rechtbank ziet hierin aanleiding het boetebedrag te matigen met 5%, tot € 3.800,-.
      
      
        
          UTR 23/3739 (Atw)
        
      
      
      52. De rechtbank stelt ambtshalve vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 EVRM in deze zaak is overschreden. In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met de kennisgeving van de boeteoplegging op 6 december 2022. Dat betekent, dat op het moment van het doen van deze uitspraak, de redelijke termijn van twee jaar is overschreden met 4 maanden. De rechtbank ziet hierin aanleiding het boetebedrag verder te matigen met 5%, tot € 8.015.
      
      
        
          UTR 23/3741 (Wml)
        
      
      
      53. De rechtbank stelt ambtshalve vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 EVRM in deze zaak is overschreden. In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met de kennisgeving van de boeteoplegging op 14 december 2022. Dat betekent, dat op het moment van het doen van deze uitspraak, de redelijke termijn van twee jaar is overschreden met 4 maanden. De rechtbank ziet hierin aanleiding het boetebedrag verder te matigen met 5%, tot € 8.550,-.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
    54. De conclusie is dat de beroepen gericht tegen de boetebesluiten van 19 juli 2023 (Atw) en 7 juli 2023 (Wml) gegrond zijn en dat het boetebedrag uit het besluit van 24 april 2023 (Wav) moet worden aangepast wegens overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank zal deze bestreden besluiten vernietigen voor zover ze betrekking hebben op de hoogte van de vastgestelde boetes. De rechtbank zal het boetebesluit van 24 oktober 2024 (Wav) herroepen en de hoogte van de boete vaststellen op € 3.800,- en het boetebesluit van 17 maart 2023 (Atw) herroepen en de hoogte van de boete vaststellen op € 8.015,- en het boetebesluit van 24 januari 2023 (Wml) herroepen en de hoogte van de boete vaststellen op € 8.550,-. De rechtbank zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten van 24 april 2023 (Wav), 19 juli 2023 (Atw) en 7 juli 2023 (Wml). 
    
    55. Omdat de beroepen gegrond zijn, zal de rechtbank de minister veroordelen in de kosten die eiseres redelijkerwijs heeft moeten maken voor de behandeling van de beroepen. Daarbij stelt de rechtbank vast dat de drie zaken gelijktijdig zijn behandeld, dat daarin dezelfde rechtsbijstandverlener rechtsbijstand heeft verleend en dat deze in elke zaak (nagenoeg) identieke bezwaar- en beroepschriften heeft ingediend. Daarom is zowel in bezwaar als in beroep sprake van samenhangende zaken in de zin van artikel 3, eerste lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, die voor de toepassing van artikel 2, eerste lid, onder a, van het Bbp worden beschouwd als één zaak. De rechtbank stelt de door eiseres in bezwaar gemaakte proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.588,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en drie keer 1 punt voor het bijwonen van de hoorzittingen op respectievelijk 23 februari 2023 (Wav), 29 juni 2023 (Atw) en 11 mei 2023 (Wml) met een waarde van € 647,- per punt). De rechtbank stelt de door eiseres in beroep gemaakte proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van de beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor 1). De minister moet ook het door eiseres betaalde griffierecht van € 1095,– (3 x € 365,–) terugbetalen.
    
  
  
    Beslissing
    De rechtbank:
    
    
       verklaart de beroepen gegrond;
       vernietigt het bestreden besluit op grond van de Wav van 24 april 2023, voor zover betrekking hebbend op de hoogte van de bestuurlijke boete;
       vernietigt het bestreden besluit op grond van de Atw van 19 juli 2023, voor zover betrekking hebbend op de hoogte van de bestuurlijke boete;
       vernietigt het bestreden besluit op grond van de Wml van 7 juli 2023, voor zover betrekking hebbend op de hoogte van de bestuurlijke boete;
       verklaart het beroep, voor zover het is gericht tegen de waarschuwing preventieve stillegging op grond van de Wml, ongegrond;
       herroept het boetebesluit op grond van de Wav van 24 oktober 2022 voor zover betrekking hebbend op de hoogte van de bestuurlijke boete;
       stelt het bedrag van de op grond van de Wav opgelegde boete vast op € 3.800,-;
       herroept het boetebesluit op grond van de Atw van 17 maart 2023 voor zover betrekking hebbend op de hoogte van de bestuurlijke boete;
       stelt het bedrag van de op grond van de Atw opgelegde boete vast op € 8.015,-;
       herroept het boetebesluit op grond van de Wml van 24 januari 2023 voor zover betrekking hebbend op de hoogte van de bestuurlijke boete;
       stelt het bedrag van de op grond van de Wml opgelegde boete vast op € 8.550,-;
       bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten van 24 april 2023 (Wav), 19 juli 2023 (Atw) en 7 juli 2023 (Wml);
       veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 4.402,-;
       bepaalt dat de minister aan eiseres het in beroep betaalde griffierecht van € 1095,– vergoedt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Catsburg, voorzitter, en mr. P.J.M. Mol en mr. J.A.C.M. Nielen, leden, in aanwezigheid van mr. L.M. Janssens-Kleijn, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2025.
    
    
    
      De voorzitter is niet in de gelegenheid de uitspraak te ondertekenen.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     In artikel 1, aanhef en onder sub b, ten eerste van de Wav is bepaald dat op deze wet en de daarop berustende bepalingen onder werkgever wordt verstaan degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten.
  
  
     Zie ook de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 17 februari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:318, r.o. 3.1)
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:1609
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:1973
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:1973
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:1146
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:2320, r.o. 11.1 e.v.  
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3362.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3303, r.o. 6.2