ECLI:NL:RVS:2024:4147, Raad van State, 16-10-2024, 202302052/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-10-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 juni 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Heerlen aan [appellante A] een last onder dwangsom opgelegd. [appellante A] is eigenaar van het pand aan de [locatie] in Heerlen (hierna: het pand). In het pand verblijven arbeidsmigranten. In het dwangsombesluit heeft het college gesteld dat het gebruik van het pand in strijd is met het op 26 januari 2022 door de raad vastgestelde voorbereidingsbesluit ter voorbereiding van het paraplubestemmingsplan "Woningsplitsing en kamerbewoning" en met artikel 2.1, eerste lid aanhef en onder c, van de Wabo. Het college heeft [appellante A] onder oplegging van een dwangsom opgedragen het strijdige gebruik te beëindigen. Bij het besluit op bezwaar heeft het college de motivering van het dwangsombesluit aangepast. Het college is tot de conclusie gekomen dat het gebruik van het pand moet worden aangemerkt als het verstrekken van logies in plaats van kamerverhuur. Omdat het gebruik voor logies in strijd is met het bestemmingsplan, heeft het college geen reden gezien om in het besluit op bezwaar in te gaan op de bezwaren van [appellante A] tegen het moeten beëindigen van het gebruik van het pand voor kamerverhuur.

202302052/1/R1.
    Datum uitspraak: 16 oktober 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Heerlen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg van 20 februari 2023 in zaak nr. 22/2980 en 22/2981 in het geding tussen:
    [appellante A]. gevestigd in [plaats], en [appellant B], wonend in [woonplaats] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante A]),
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 juni 2022 heeft het college aan [appellante A] een last onder dwangsom opgelegd (hierna: het dwangsombesluit).
    Bij besluit van 6 december 2022 heeft het college het door [appellante A] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard onder aanvulling van de motivering van het dwangsombesluit.
    Bij uitspraak van 20 februari 2023 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank (hierna: de rechtbank) het door [appellante A] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 december 2022 vernietigd en het dwangsombesluit geschorst tot zes weken na bekendmaking van het nieuwe besluit op bezwaar.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [appellante A] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 september 2024, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M.A.M.A. Huppertz en E. Notermans, en [appellante A], vertegenwoordigd door [appellant B], bijgestaan door mr. J.J.H. Hulshof, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen.
    Op de zitting is gebleken dat het college bij besluit van 3 oktober 2023 opnieuw op het bezwaar van [appellante A] heeft beslist. Dat besluit is na de zitting aan de Afdeling toegezonden.
    Het onderzoek is vervolgens gesloten.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 14 juni 2022 heeft het college aan [appellante A] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellante A] is eigenaar van het pand aan de [locatie] in Heerlen (hierna: het pand). In het pand verblijven arbeidsmigranten.
    In het dwangsombesluit heeft het college gesteld dat het gebruik van het pand in strijd is met het op 26 januari 2022 door de raad vastgestelde voorbereidingsbesluit ter voorbereiding van het paraplubestemmingsplan "Woningsplitsing en kamerbewoning" (hierna: het voorbereidingsbesluit) en met artikel 2.1, eerste lid aanhef en onder c, van de Wabo. Het college heeft [appellante A] onder oplegging van een dwangsom opgedragen het strijdige gebruik te beëindigen. De dwangsom bedraagt € 12.800,00 per kalendermaand, met een maximum van € 64.000,00. Bij het besluit op bezwaar heeft het college de motivering van het dwangsombesluit aangepast. Het college is tot de conclusie gekomen dat het gebruik van het pand moet worden aangemerkt als het verstrekken van logies in plaats van kamerverhuur. Omdat het gebruik voor logies in strijd is met het bestemmingsplan "Heerlen Zuid", heeft het college geen reden gezien om in het besluit op bezwaar in te gaan op de bezwaren van [appellante A] tegen het moeten beëindigen van het gebruik van het pand voor kamerverhuur.
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat het gebruik van het pand is te beschouwen als kamerbewoning en dat dit gebruik niet in strijd is met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar daarom vernietigd wegens een motiveringsgebrek.
    4.       Bij het nieuwe besluit op bezwaar van 3 oktober 2023 heeft het college het dwangsombesluit ingetrokken voor zover dat ziet op kamerverhuur en gehandhaafd voor zover dat ziet op het verstrekken van logies.
    Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    Goede procesorde
    5.       Het college heeft op 3 september 2024 een rapport van Bouw- en Milieutoezicht en Bodem van de gemeente Heerlen van 29 juni 2023 ingediend. Het rapport gaat over een op 26 juni 2023 uitvoerde controle van het pand. Bij die controle zijn personen met een niet-Nederlandse nationaliteit aangetroffen. De controleur heeft met hen onder andere gesproken over de duur van hun verblijf en het verblijf van enkele anderen.
    Zoals op de zitting is meegedeeld, laat de Afdeling het rapport buiten beschouwing. Het is met overschrijding van de in artikel 8:58, eerste lid, van de Awb gestelde termijn en in strijd met de goede procesorde zo laat ingediend, dat [appellante A] daarop niet adequaat heeft kunnen reageren. Daar komt bij dat niet valt in te zien waarom dit rapport niet eerder kon worden ingediend.
    Hoger beroep
    6.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet is aangetoond dat het pand wordt gebruikt voor logiesverstrekking. Volgens het college heeft de rechtbank ten onrechte geen gewicht toegekend aan de huurovereenkomst met Housing & Transport Facilities B.V. Uit artikel 9 van die huurovereenkomst volgt dat deze onderverhuurder het pand gebruikt voor het verstrekken van logies. De rechtbank is verder uitgegaan van een onjuist feitencomplex, omdat het pand juist geen op ontspanning en hobby’s gerichte ruimten heeft. Het college voert ten slotte aan dat er relevante verschillen zijn met de door de rechtbank aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 14 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2761. Naast de huurovereenkomst, wijst het college op de omstandigheden dat twee personen die elkaar niet kennen op één kamer verblijven en dat de arbeidsmigranten door het uitzendbureau waarvoor zij werkzaam zijn, in het pand worden geplaatst. Op de zitting heeft het college toegelicht dat vooral de betrokkenheid van het uitzendbureau maakt dat het om logies gaat. Door de gekozen constructie kiezen de arbeidsmigranten er niet zelf voor om tijdelijk met een onbekende in een kamer van het pand te verblijven.
    6.1.    Op het pand rust op grond van het bestemmingsplan "Heerlen Zuid" de bestemming "Gemengd". Aan de gronden is geen specifieke aanduiding toegekend. Op grond van artikel 6.1.1 van de planregels zijn de voor "Gemengd" aangewezen gronden onder meer bestemd voor woondoeleinden.
    Het college heeft het dwangsombesluit in bezwaar gehandhaafd, omdat het pand volgens het college wordt gebruikt voor logies en niet voor woondoeleinden, zodat het gebruik in strijd is met de toegekende bestemming.
    6.2.    Voor beantwoording van de vraag of het gebruik van het pand in strijd is met het bestemmingsplan, is van belang wat onder "woondoeleinden" moet worden verstaan. In het bestemmingsplan is het begrip "woondoeleinden" niet gedefinieerd en is voor de betekenis van dit begrip niet verwezen naar enig voorschrift. Bij de uitleg daarvan moet daarom aansluiting worden gezocht bij het normale spraakgebruik, waarin "woondoeleinden" betekent "bedoeld voor wonen". In het normale spraakgebruik worden onder "wonen" diverse uiteenlopende vormen van huisvesting begrepen. Daaronder valt ook kamerbewoning door arbeidsmigranten. Uit de rechtspraak van de Afdeling over dit onderwerp volgt dat "wonen" een zekere duurzaamheid vereist en dat een verblijf korter dan zes maanden op zichzelf ook voldoende duurzaam kan zijn. De Afdeling verwijst naar de uitspraak van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2206, onder 7.3.
    6.3.    Het pand wordt vanaf januari 2022 verhuurd aan opeenvolgende rechtspersonen, die het pand gebruiken of laten gebruiken voor het onderbrengen van arbeidsmigranten. De Afdeling is van oordeel dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat het verblijf van de arbeidsmigranten in het pand geen woonkarakter heeft. De stelling dat in de kamers in het pand twee personen verblijven die elkaar in de meeste gevallen niet kennen, is daarvoor niet voldoende. Die situatie betekent niet dat een verblijf niet duurzaam kan zijn. Ook een constructie waarbij de werkgever of het uitzendbureau de kamers beschikbaar stelt en de arbeidsmigranten de kamers gemiddeld na vier tot zes maanden weer verlaten, maakt niet dat een verblijf onvoldoende duurzaam is om van wonen te mogen spreken. De rol die een werkgever of uitzendbureau bij de huisvesting van arbeidsmigranten speelt, bepaalt niet of het verblijf al dan niet een woonkarakter heeft (vergelijk de door het college aangehaalde uitspraak van 14 augustus 2019). De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat de door het college bedoelde passage in de huurovereenkomst niet van doorslaggevend belang is, maar dat het feitelijke gebruik van het pand doorslaggevend is. Overigens staan in de huurovereenkomst ook passages die juist duiden op gebruik als woonruimte en niet op het verstrekken van logies. Ten slotte is niet gebleken dat de rechtbank is uitgegaan van een onjuist feitencomplex. De stelling van het college hierover berust op een onjuiste lezing van rechtsoverweging 19 van de aangevallen uitspraak. De feiten die het college aan het besluit op bezwaar ten grondslag heeft gelegd en de feiten en omstandigheden die de rechtbank in die rechtsoverweging vermeldt, rechtvaardigen de conclusie van de rechtbank dat het verblijf van de arbeidsmigranten niet alleen gericht is op het overnachten, zoals bij een pension, maar vergelijkbaar is met kamerbewoning door studenten. Bij logies behorende faciliteiten als een receptie, een nachtregister, maaltijdverstrekking en schoonmaak- en wasdiensten ontbreken. De rechtbank heeft gelet hierop terecht geoordeeld dat het gebruik van het pand is te beschouwen als kamerbewoning, dat dit gebruik niet in strijd is met het bestemmingsplan en dat het besluit op bezwaar in zoverre niet deugdelijk gemotiveerd is.
    6.4.    Het betoog slaagt niet.
    7.       Het hoger beroep van het college is ongegrond. Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van [appellante A] komt daarmee te vervallen. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    Besluit van 3 oktober 2023
    8.       Bij het nieuwe besluit op bezwaar van 3 oktober 2023 heeft het college het dwangsombesluit ingetrokken, voor zover daaraan overtreding van het voorbereidingsbesluit ten grondslag is gelegd. Het college heeft het dwangsombesluit gehandhaafd, voor zover daaraan overtreding van het bestemmingsplan ten grondslag is gelegd. Het besluit is op dit punt niet voorzien van een motivering. Het is daarom, evenals het vernietigde besluit van 6 december 2022, niet deugdelijk gemotiveerd en moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
    9.       Het college is er opnieuw niet in geslaagd om deugdelijk te onderbouwen dat een overtreding is gepleegd. Er is geen aanleiding om aan te nemen dat het college daarin alsnog zou kunnen slagen. De Afdeling zal daarom het dwangsombesluit, zelf voorziend, herroepen.
    Proceskosten
    10.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heerlen van 3 oktober 2023, kenmerk BZW.23.00118.001;
    III.      herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heerlen van 14 juni 2022, kenmerk 19195;
    IV.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde  besluit;
    V.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Heerlen tot vergoeding van bij [appellante A]. en [appellant B] in verband met de behandeling van het bezwaar en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van in totaal € 2.998,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VI.      bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Heerlen een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. B. Meijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
    w.g. Meijer
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Visser
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2024
    148