ECLI:NL:RBDHA:2025:2659, Rechtbank Den Haag, 21-02-2025, 25-675
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-02-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Vovo tegen opgelegde lasten om carport te verwijderen en verwijderd te houden en om  erfafscheiding te verlagen naar maximaal 1 meter afgewezen. Overtreding van het verbod van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow. Uit nota van toelichting bij het Invoeringsbesluit Omgevingswet blijkt dat het nieuwe begrip “gebouwerf” als bedoeld in bijlage 1 bij het Bbl inhoudelijk gelijk is aan het begrip “erf” uit bijlage II bij het Bor.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 25/675
  
  
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 21 februari 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [verzoeker], te [woonplaats], verzoeker
    (gemachtigde: mr. T. de Beet),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Westland, het college 
    (gemachtigde: mr. K. Kayadelen).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij], te [woonplaats] (belanghebbende).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoeker tegen de hem opgelegde lasten onder dwangsom.
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 2 december 2024 heeft het college verzoeker gelast om uiterlijk 28 januari 2025 (1) de geplaatste carport op de percelen [adres 1] en [adres 2] te [woonplaats] te verwijderen en verwijderd te houden en (2) om de geplaatste erfafscheiding tussen het perceel [adres 1] en [adres 2] in [woonplaats] te verlagen naar maximaal 1 meter. 
    
    
      1.2.
      Verzoeker heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen.
      
    
    
      1.3.
      Op 27 januari 2025 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot na de uitspraak op het ingediende verzoek.
      
    
    
      1.4.
      Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.5.
      Verzoeker heeft een nadere reactie ingediend.
      
    
    
      1.6.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 11 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoeker, vergezeld door zijn echtgenote, de gemachtigde van verzoeker, de gemachtigde van het college en belanghebbende. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Op 16 maart 2023 heeft een toezichthouder van de gemeente Westland naar aanleiding van een melding een controle uitgevoerd op de percelen [adres 2] en [adres 1] te [woonplaats], waarbij is geconstateerd dat zonder omgevingsvergunning een carport van 5,90 bij 5,90 bij 2,95 meter is geplaatst in het voorerfgebied van de woning op het adres [adres 1] te [woonplaats]. 
    
    
      2.1.
      Op 21 april 2023 heeft verzoeker een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning om de carport te legaliseren. Het college heeft verzoeker medegedeeld dat de carport niet kan worden gelegaliseerd. Op 13 juni 2023 heeft verzoeker daarom zijn aanvraag ingetrokken. 
    
    
      2.2.
      Op 6 oktober 2023 is een waarschuwingsbrief naar verzoeker verstuurd met de mededeling dat de carport binnen vier weken verwijderd moet worden.
      
    
    
      2.3.
      Op 29 juli 2024 heeft een toezichthouder van de gemeente Westland opnieuw een controle uitgevoerd op de genoemde percelen. De toezichthouder heeft geconstateerd dat de carport er nog staat en dat zonder omgevingsvergunning een erfafscheiding is gebouwd met een lengte van 19,5 meter en een hoogte van 1,80 meter in het voorerfgebied van de woning [adres 1]. 
    
    
      2.4.
      Op 22 oktober 2024 heeft het college het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom aan verzoeker bekendgemaakt. Het college deelt verzoeker daarin mede dat voor de bouwwerken een omgevingsvergunning nodig is, dat verzoeker voor deze activiteiten geen omgevingsvergunning heeft en dat ook geen omgevingsvergunning kan worden verleend. De bouwwerken zijn daarom volgens het college in strijd met de Omgevingswet gebouwd.
      
    
    
      2.5.
      De toezichthouder heeft op 7 november 2024 geconstateerd dat de overtredingen niet zijn beëindigd.
      
    
    
      2.6.
      Met het bestreden besluit heeft het college de hiervoor onder 1.1 genoemde lasten opgelegd. Indien verzoeker niet, niet tijdig of niet volledig aan deze lasten voldoet, verbeurt hij een dwangsom van € 15.000,- ineens ten aanzien van de carport en een dwangsom van € 6.000,- ineens met betrekking tot de erfafscheiding. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    3. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet. 
    
    
      
        Overgangsrecht
      
    
    
    4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (Ow) en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als voor die datum een overtreding is aangevangen en voor die datum een bestuurlijke sanctie is opgelegd voor die overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet het oude recht op die bestuurlijke sanctie van toepassing. Nu het ambtshalve genomen handhavingsbesluit dateert van 2 december 2024, is in dit geval de Omgevingswet van toepassing.
    
    
      
        Spoedeisend belang
      
    
    
    5. Aangezien het college de begunstigingstermijn heeft verlengd tot na de uitspraak op dit verzoek en verzoeker dus – als hij geen uitvoering geeft aan de lasten – vanaf dat moment een dwangsom kan verbeuren van € 15.000,- ineens ten aanzien van de carport en een dwangsom van € 6.000,- ineens met betrekking tot de erfafscheiding, heeft hij naar het oordeel van de voorzieningenrechter spoedeisend belang bij zijn verzoek.
    
    
      
        Gronden
      
    
    
    6. Verzoeker voert aan dat het bestreden besluit evident onrechtmatig is, omdat het college het besluit heeft gebaseerd op een verkeerde lezing van het bestemmingsplan ten aanzien van (1) de ligging van de voorgevelrooilijn en (2) het verbod om de betreffende bouwwerken op te richten. Volgens verzoeker is het bouwen van de carport en de erfafscheiding vergunningvrij, omdat deze zich bevinden in het achtererfgebied. Volgens verzoeker is namelijk niet de noordelijke gevel van zijn woning de voorgevel, maar de oostelijke gevel.
    
    
      
        Grondslag last onder dwangsom
      
    
    
    7. Ingevolge artikel 22.1 van de Ow geldt ter plaatse het tijdelijk deel van het Omgevingsplan gemeente Westland, bestaande uit het onderdeel “Glastuinbouwgebied Westland” en de zogeheten Bruidsschat. De carport en de erfafscheiding zijn gebouwd op gronden met de functie “Agrarisch-Glastuinbouw”.
    
      7.1.
      Op grond van artikel 3.1 van de regels van het omgevingsplan zijn de voor "Agrarisch - Glastuinbouw" aangewezen gronden bestemd voor (voor zover relevant) een volwaardig en doelmatig glastuinbouwbedrijf.
      
    
    
      7.2.
      Op grond van artikel 3.2 van de regels van het omgevingsplan mogen op deze gronden ten behoeve van de bestemming uitsluitend worden gebouwd of uitgevoerd (voor zover relevant) bouwwerken, geen gebouw zijnde, zoals watertanks, watersilo's, (natte) koeltorens, wkk installaties en installaties voor de winning van warmte.
      
    
    
      7.3.
      Ingevolge artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten.
      
    
    
      7.4.
      
        Een omgevingsplanactiviteit wordt in de bijlage bij de Ow gedefinieerd als:
        a. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan,
        b. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of
        c. een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan.
      
      
    
    
      7.5.
      Ingevolge artikel 22.26 van de Bruidsschat is het verboden zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken.
      
      
        
          Is sprake van een overtreding?
        
      
      
      
        8. In het bestreden besluit is overwogen dat de carport en de erfafscheiding niet voldoen aan de uitzonderingssituaties als genoemd in artikel 2.29 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) en artikel 22.27 van de Bruidsschat. De bouwwerken zijn daarom vergunningplichtig voor de omgevingsplanactiviteit. Daarnaast worden beide bouwwerken volgens het college niet gebruikt ten behoeve van een volwaardig glastuinbouwbedrijf, hetgeen in strijd is met artikel 3.2 van de regels van het omgevingsplan. Naar de mening van het college bestaat geen concreet zicht op legalisatie en is handhavend optreden niet onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Het college vindt het algemeen belang dat hij behartigt zwaarder wegen dan de belangen van verzoeker, die zijn gelegen in de voortzetting van de illegale situatie. Van bijzondere omstandigheden, die ertoe leiden dat van handhavend optreden moet worden afgezien, is niet gebleken, aldus het college.
      
      
    
    
      8.1.
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat een carport en een erfafscheiding hoger dan 1 meter niet zijn vermeld in artikel 2.29 van het Bbl en dus op basis daarvan niet vergunningvrij zijn. 
      
    
    
      8.2.
      Ingevolge artikel 22.27, aanhef en onder a, van de Bruidsschat geldt het verbod, bedoeld in artikel 22.26 van de Bruidsschat, niet voor de activiteiten, bedoeld in dat artikel, als die betrekking hebben op een bijbehorend bouwwerk of een uitbreiding daarvan, als wordt voldaan aan (voor zover relevant) de volgende eisen:
      1. op de grond staand;
      2. gelegen in achtererfgebied.
      
    
    
      8.3.
      Ingevolge artikel 22.27, aanhef en onder f, van de Bruidsschat geldt het verbod, bedoeld in artikel 22.26 van de Bruidsschat, niet voor de activiteiten, bedoeld in dat artikel, als die betrekking hebben op  een erf- of perceelafscheiding, als wordt voldaan aan de volgende eisen:
      
        
          hoger dan 1 m maar niet hoger dan 2 m;
        
        
          op een erf of perceel waarop al een gebouw staat waarmee de afscheiding in functionele relatie staat; en
        
        
          achter de lijn die langs de voorkant van dat gebouw evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied.
        
      
      
    
    
      8.4.
      Op grond van artikel 22.27 van de Bruidsschat is het verzoeker dus alleen toegestaan om zonder omgevingsvergunning een carport te bouwen, in stand te houden en te gebruiken als die zich bevindt in het achtererfgebied. Een erfafscheiding is zonder omgevingsvergunning te bouwen als deze in functionele relatie staat met de woning van verzoeker en zich bevindt achter de lijn die langs de voorkant van dat gebouw evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied.
    
    
      8.5.
      Ingevolge artikel 1.1 van de Bruidsschat zijn de begripsbepalingen die, op de dag van de inwerkingtreding van de Omgevingswet, zijn opgenomen in (voor zover relevant) bijlage 1 bij het Bbl, van toepassing op hoofdstuk 22 van het omgevingsplan.
    
    
      8.6.
      Ingevolge bijlage 1 bij het Bbl wordt onder “achtererfgebied” verstaan: gebouwerf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het gebouwerf achter het hoofdgebouw te komen, waarbij als op een perceel meer gebouwen aanwezig zijn die noodzakelijk zijn voor het verrichten van de op grond van het omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit op het perceel toegestane activiteiten of als het hoofdgebouw geen woning is, maar op het perceel wel een of meer op de grond staande woningen aanwezig zijn, voor het leggen van deze lijn bepalend is het hoofdgebouw, de woning of een van de andere hiervoor bedoelde gebouwen, waarvan de voorkant het dichtst is gelegen bij openbaar toegankelijk gebied.
    
    
      8.7.
      Zoals hiervoor onder 7 is overwogen zijn de carport en de erfafscheiding gebouwd op perceelsgedeelten met de functie “Agrarisch-Glastuinbouw”. Voor het antwoord op de vraag of deze perceelsgedeelten tot het achtererfgebied behoren, is van belang of deze kunnen worden aangemerkt als gebouwerf in de zin van bijlage 1 bij het Bbl.  
    
    
      8.8.
      Ingevolge bijlage 1 bij het Bbl wordt onder “gebouwerf” verstaan: bebouwd of onbebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, waarbij het omgevingsplan die inrichting niet verbiedt.
    
    
      8.9.
      Uit deze begripsbepaling en de nota van toelichting bij het Invoeringsbesluit Omgevingswet blijkt dat het nieuwe begrip “gebouwerf” inhoudelijk gelijk is aan het begrip “erf” uit bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). De wetgever heeft beoogd dat dit begrip in de rechtspraktijk ongewijzigd wordt toegepast:
      
      
        
          "De begrippen «achtererfgebied», … «gebouwerf», … houden alle verband met afdeling 2.3 afbakening vergunningplichten. Deze begrippen zijn overgenomen uit bijlage II bij het Besluit Omgevingsrecht en worden niet inhoudelijk gewijzigd. Beoogd is dan ook dat deze begrippen in de rechtspraktijk ongewijzigd kunnen blijven worden toegepast.
        
        
          …
        
        
          Het begrip «erf» uit het Besluit omgevingsrecht is in dit besluit inhoudelijk gelijk omgezet naar het nieuwe begrip «gebouwerf». Dit is gedaan om te voorkomen dat het uit het Besluit omgevingsrecht afkomstige begrip binnen het stelsel van de Omgevingswet een bredere reikwijdte krijgt en ook van toepassing wordt op andere regels die verwijzen naar het erf zoals dat in het spraakgebruik gebruikt wordt. Aangezien het wel wenselijk blijft dat gemeenten via lokale invulling van het erfbegrip kunnen sturen op de mogelijkheden rond vergunningvrij bouwen, is besloten in afdeling 2.3 Bbl van de specifiekere term «gebouwerf» te spreken. Deze term werkt ook door in de begripsomschrijvingen van «achtererfgebied» en «voorerfgebied»".
          
        
      
      
    
    
      8.10.
      De voorzieningenrechter is gelet op het voorgaande van oordeel dat de jurisprudentie over het begrip “erf” uit bijlage II bij het Bor ook relevant is voor de uitleg en toepassing van het begrip “gebouwerf” binnen het stelsel van de Omgevingswet.
    
    
      8.11.
      Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) onder het Bor volgt dat het voor het antwoord op de vraag of een perceelsgedeelte tot het achtererfgebied behoort, van belang is of het kan worden aangemerkt als erf in de zin van artikel 1, eerste lid, van bijlage II bij het Bor. Het uitgangspunt van de definitie voor erf is volgens de nota van toelichting bij artikel 1, eerste lid, van bijlage II bij het Bor dat het gehele perceel bij een hoofdgebouw in beginsel als erf kan worden aangemerkt en dat uit de systematiek van een bestemmingsplan kan voortvloeien dat bepaalde verder van het hoofdgebouw afgelegen delen van een perceel niet als erf aangemerkt kunnen worden. Als een gedeelte van een perceel een bestemming heeft die niet gerelateerd is aan de woning en dat perceelsgedeelte slechts mag worden bebouwd en ingericht met bouwwerken ten behoeve van die bestemming, dan volgt uit de plansystematiek dat dat perceelsgedeelte niet kan worden aangemerkt als erf, omdat het bestemmingsplan de inrichting als erf verbiedt.
    
    
      8.12.
      De perceelsgedeelten waarop de carport en erfafscheiding van verzoeker staan mogen ingevolge artikel 3.2 van de regels van het omgevingsplan slechts worden bebouwd en ingericht met bouwwerken ten behoeve van de functie "Agrarisch - Glastuinbouw". Deze functie is niet gerelateerd aan de woning van verzoeker. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter volgt daarom uit de plansystematiek dat deze perceelsgedeelten niet kunnen worden aangemerkt als gebouwerf, omdat het omgevingsplan de inrichting als gebouwerf verbiedt. 
    
    
      8.13.
      De voorzieningenrechter volgt niet het standpunt van verzoeker dat artikel 3.2 van de planregels niet bepaalt dat uitsluitend bouwwerken ten behoeve van de bestemming mogen worden gebouwd omdat “uitsluitend” niet vóór “ten behoeve van de bestemming” staat maar daarna. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter blijkt uit dit artikel voldoende duidelijk dat op gronden met de functie “Agrarisch - Glastuinbouw" uitsluitend bouwwerken ten behoeve van deze functie mogen worden gebouwd. De uitleg van verzoeker zou ertoe leiden dat aan het bouwen van bouwwerken ten behoeve van de functie wel voorwaarden worden gesteld, maar aan het bouwen van bouwwerken die dat niet zijn niet. Deze uitleg, waartoe een letterlijke lezing van de planregel niet dwingt, is evident in strijd met de plansystematiek.
    
    
      8.14.
      De voorzieningenrechter volgt ook niet het standpunt van verzoeker dat de carport en de erfafscheiding zijn toegestaan nu artikel 3.4.1 van de planregels slechts privégebruik van gronden en bouwwerken met een grotere oppervlakte dan 1.000 m2 tot een strijdig gebruik rekent. Het gaat hier immers om een gebruiksregel, die geen afbreuk doet aan de bouwregels van artikel 3.2 van de planregels. 
      
    
    
      8.15.
      Nu de perceelsgedeelten waarop de carport en de erfafscheiding staan niet als gebouwerf kunnen worden aangemerkt, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat deze perceelsgedeelten niet tot het achtererfgebied behoren. De erfafscheiding staat ook niet in functionele relatie tot de woning van verzoeker, omdat deze als gezegd is gebouwd op perceelsgedeelten met de bestemming “Agrarisch - Glastuinbouw" en het perceel waarop de woning is gelegen de bestemming “Wonen” heeft. Omdat daarom geen sprake is van een van de in artikel 22.27 van de Bruidsschat genoemde uitzonderingen op de vergunningplicht, is gelet op artikel 22.26 van de Bruidsschat voor het bouwen van deze bouwwerken een omgevingsvergunning vereist. De bouwwerken zijn bovendien in strijd met artikel 3.2 van de regels van het omgevingsplan. Het bouwen daarvan is ook om die reden een vergunningplichtige omgevingsplanactiviteit. Nu verzoeker de carport en erfafscheiding heeft gebouwd zonder omgevingsvergunning, is sprake van een overtreding van het verbod van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow. Het college was op grond van artikel 18.2, tweede lid, van de Ow bevoegd om hiertegen handhavend op te treden.
      
      
        
          Beginselplicht tot handhaving
        
      
      
      9. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
      
      
        
          Concreet zicht op legalisatie?
        
      
      
      10. Gesteld noch gebleken is dat sprake is van concreet zicht op legalisatie.
      Verzoeker heeft weliswaar op 21 april 2023 een omgevingsvergunning voor de carport aangevraagd, maar hij heeft deze aanvraag op 13 juni 2023 ingetrokken nadat hem te verstaan was gegeven dat het college geen medewerking aan legalisatie wilde verlenen. 
      
      
        
          Andere bijzondere omstandigheden?
        
      
      
      11. Gesteld noch gebleken is van andere bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhaving dient te worden afgezien. 
      
    
    
      11.1.
      De voorzieningenrechter merkt ten overvloede op dat de privaatrechtelijke eigendomssituatie ter plaatse, die verzoeker en belanghebbende verdeeld houdt, geen onderdeel is van de toetsing van het bestreden besluit, omdat het college deze situatie niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd. Voor zover het college het eigendomsbelang van belanghebbende wel bij de belangenafweging heeft betrokken, heeft het college ter zitting meegedeeld dat dit belang niet doorslaggevend is geweest. Het college zou ook zijn overgegaan tot handhaving van het omgevingsplan als de carport en erfafscheiding volledig op eigen terrein van verzoeker zouden staan.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      
        12. Gezien het vorenstaande zal het bestreden besluit bij de heroverweging in bezwaar naar verwachting in stand blijven. Daarom ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      13. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Dat betekent dat het bestreden besluit niet wordt geschorst. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van der Ven, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van drs. A.C.P. Witsiers, griffier.
    
    
    
    
    
      Uitgesproken in het openbaar op 21 februari 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
    
    
    
    
    
  
  
     Aangezien de melding van belanghebbende van 3 maart 2023 niet kan worden aangemerkt als een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, is artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet in dit geval niet van toepassing.
  
  
    
      Stb. 2020, 400, p. 1532.
  
  
    
      Stb. 2010, 143, p. 134-135.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 7 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1481, r.o. 2.3 en 4 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2200, r.o. 7.2.
  
  
     Vgl. de uitspraak van de Afdeling van 8 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2619, r.o. 2.3-2.4.