ECLI:NL:RBNNE:2025:1912, Rechtbank Noord-Nederland, 07-05-2025, 23/4240
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-05-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Planschade, voorzienbaarheid, aanvraag omgevingsvergunning ingediend. Het college heeft ten onrechte voorzienbaarheid tegengeworpen.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 23/4240 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 mei 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser], uit Groningen, eiser
    (gemachtigde: mr. M.J.F. Nuijens),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen, hierna te noemen het college 
      (gemachtigden: mr. M. Geraerdts-van Dokkumburg en H. Blokzijl).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van zijn verzoek om planschadevergoeding.
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft het verzoek om planschadevergoeding met het besluit van 31 januari 2023 afgewezen. Met het bestreden besluit van 12 september 2023 op het bezwaar van eiser is het college hierbij gebleven.
      
    
    
      1.2.
      In beroep heeft de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ) advies uitgebracht, dat dient als verweer van het college.  
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 11 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, zijn gemachtigde en de gemachtigden van het college, vergezeld van mr. J. Marskamp van SAOZ als onafhankelijk adviseur van het college. 
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Eiser is eigenaar van de panden [adres] [nummers] in Groningen. 
    
    
    
      2.1.
      Eiser heeft op 7 maart 2016 een aanvraag omgevingsvergunning ingediend voor het vergroten en samenvoegen van de panden [adres] [nummers], om 20 zelfstandige woningen te realiseren en voor het toevoegen van een extra bouwlaag.  
      
    
    
      2.2.
      Het college heeft beslist de aanvraag omgevingsvergunning niet te behandelen.
      
    
    
      2.3.
      Nadat eiser op 5 juli 2016 daar bezwaar tegen heeft ingediend, heeft deze rechtbank in de uitspraak van 7 november 2017 het beroep daartegen gegrond verklaard en het college opdracht gegeven de aanvraag omgevingsvergunning inhoudelijk te beoordelen.  Intussen is op 28 juni 2017 het bestemmingsplan Herziening bestemmingsregels Wonen (hierna: bestemmingsplan Hbw) in werking getreden. De maximale bouwhoogte is daarin verlaagd van 11 naar 10 meter en het bouwvlak tot aan de achterkant is van 15 meter diep verkort naar 10 meter diep.
      
    
    
      2.4.
      Op 21 december 2018 heeft het college het bezwaar tegen het niet in behandeling nemen van de aanvraag omgevingsvergunning gegrond verklaard. De aanvraag omgevingsvergunning is behandeld en alsnog door het college geweigerd, omdat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan Hbw.
      
    
    
      2.5.
      Op 30 maart 2022 heeft eiser een verzoek om planschadevergoeding ingediend bij het college.
    
    
      2.6.
      De SAOZ heeft op 4 augustus 2022 in het eerste conceptadvies geadviseerd een planschadevergoeding toe te kennen van € 669.000,-. Het college heeft een zienswijze ingediend.
      
    
    
      2.7.
      Op 15 september 2022 heeft de SAOZ een herzien advies uitgebracht. Daarin is geadviseerd om geen planschadevergoeding toe te kennen. Eiser heeft hier een zienswijze tegen ingediend. 
      
    
    
      2.8.
      In het besluit van 31 januari 2023 heeft het college het verzoek om planschadevergoeding afgewezen. Het besluit is gebaseerd op het advies van SAOZ van januari 2023. 
      
    
    
      2.9.
      In het bestreden besluit heeft het college in navolging van het advies van de commissie bezwaarschriften en de SAOZ besloten het besluit van 31 januari 2023 niet te herroepen.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van het verzoek om planschadevergoeding van eiser. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    4. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      4.1.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Overgangsrecht
        
        5. Op 1 januari 2024 is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.
      
      
    
    
      5.1.
      De door eisers in de aanvraag van 30 maart 2022 aangewezen oorzaak van de gestelde schade is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
      
      
        
          Wat heeft het college beslist?
        
      
      6. In het bestreden besluit heeft het college beslist dat er sprake is van passieve risicoaanvaarding. De aanvraag omgevingsvergunning van 7 maart 2016 kan niet gezien worden als een concrete poging. Het bouwplan paste volgens het college niet binnen de bestemmingsplannen Korrewegwijk-De Hoogte 2009 en Woningsplitsing. Voor [adres] [nummer] was volgens het college sprake van overschrijding van het bouwvlak. Verder was sprake van een vergroting, die op grond van het overgangsrecht niet was toegestaan. Ook was het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan Woningsplitsing, omdat er geen sprake was van kamerverhuur. Voor [adres] [nummer] was eveneens sprake van een overschrijding van het bouwvlak. Ook moest het blok aan de achterzijde gezien worden als (onderdeel van het)  hoofdgebouw, vanwege de bestemming wonen. Hoewel bij [adres] [nummer] wel sprake was van kamerverhuur, was het bouwplan niet passend, omdat het gehele bouwplan voor beide percelen zag op de samenvoeging tot één wooncomplex. Dat de aanvraag van 7 maart 2016 ten onrechte buiten behandeling was gelaten, maakt volgens het college niet dat er sprake is van een concrete poging, omdat het bouwplan in planologisch opzicht niet paste. Dit wordt naar de mening van het college niet anders indien met de aanvraag omgevingsvergunning beoogd was om af te wijken van het bestemmingsplan, omdat dan geen sprake is van het benutten van bij recht bestaande planologische mogelijkheden.
      
      
        
          Beoordelingskader
        
      
      7. Op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) is voor de beantwoording van de vraag of de aanvrager het risico dat de onder het oude planologische regime bestaande bouw- of gebruiksmogelijkheden op diens perceel zouden vervallen passief heeft aanvaard, van belang of de voortekenen van de nadelige planologische wijziging reeds enige tijd zichtbaar waren. 
      Voor de bevestigende beantwoording van de vraag of de aanvrager het risico dat de onder het oude planologische regime bestaande bouw- of gebruiksmogelijkheden van zijn onroerende zaak zouden vervallen passief heeft aanvaard, is voldoende dat, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
      
    
    
      7.1.
      Indien wordt geoordeeld dat de nadelige planologische wijziging voorzienbaar was, dient vervolgens de vraag beantwoord te worden of onder het oude planologische regime concrete pogingen tot realisering van de bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden zijn ondernomen. Het risico op verwezenlijking van planologisch nadeel wordt geacht passief te zijn aanvaard als er voorzienbaarheid is en indien geen concrete pogingen zijn gedaan tot realisering van de bouw- en gebruiksmogelijkheden die onder het nieuwe planologische regime zijn komen te vervallen, terwijl dit van een redelijk denkende en handelende eigenaar, vanaf de peildatum voor voorzienbaarheid, kon worden verlangd.
      
      
        
          Is sprake van een bouwplan dat in beginsel passend is binnen de geldende bestemmingsplannen?
        
      
      8. Eiser betoogt dat het bouwplan in beginsel passend was binnen de bestemmingsplannen Korrewegwijk-De Hoogte 2009 en Woningsplitsing. Eiser heeft daarmee een voldoende concrete poging ondernomen om de bestaande bouwmogelijkheden te benutten. Voor [adres] [nummer] is ten onrechte tot de conclusie gekomen dat het bouwplan zag op bouwen buiten het bouwvlak. Het gedeelte van [adres] [nummer] dat zich buiten het bouwvlak bevond bestond al. Dat deel betrof de voormalige stal/boerderij bestaande uit twee bouwlagen die ook na verbouw twee bouwlagen zou hebben. Ook betoogt eiser dat bij [adres] [nummer] sprake was van kamerverhuur en dat het plan daarmee niet in strijd was met artikel 3.1 bestemmingsplan Woningsplitsing. Ter onderbouwing van dat standpunt heeft eiser een verklaring van een oud-bewoner ingediend en een energierekening overhandigd. Ook betoogt eiser dat het pand feitelijk is ingericht voor kamerverhuur, vanwege gezamenlijke ruimten. Bovendien stond het pand op een openbare lijst, waarop alle panden stonden waarvoor een onttrekkingsvergunning is verleend. 
      Voor [adres] [nummer] was ook geen sprake van bouwen buiten het bouwvlak. Verder was het planologisch toegestaan om aan de achterkant aan- en uitbouwen te realiseren, van maximaal 4 meter diep en 3,5 meter hoog. Het bouwplan voorzag daarin. Daarmee was er sprake van een aan- of uitbouw en viel dit niet onder het hoofdgebouw. Het college is daarom voor [adres] [nummer] ten onrechte tot de conclusie gekomen dat het bouwplan voor dat deel gezien moest worden als één hoofdgebouw. 
      
      9. Het college stelt zich op het standpunt dat het bouwplan niet paste binnen de bestemmingsplannen Korrewegwijk-De Hoogte 2009 en Woningsplitsing. Volgens het college heeft eiser daarom ook geen concrete poging ondernomen om bestaande bouwmogelijkheden te benutten. Volgens het college betekent de omstandigheid dat een deel van de bebouwing van [adres] [nummer] buiten het bouwvlak lag dat er geen sprake is van vervangend bouwen op grond van het overgangsrecht, omdat met het bouwplan het bouwoppervlak wordt vergroot. Het bouwen op grond van overgangsrecht dient volgens jurisprudentie voor planschade verder buiten beschouwing te worden gelaten. Verder is het plan in strijd met artikel 3.1 van het bestemmingsplan Woningsplitsing. De verklaring, de energierekening en de feitelijke indeling maken niet dat sprake is van kamerverhuur. Eiser beschikte voor [adres] [nummer] ook niet over een benodigde onttrekkingsvergunning.
      Voor het pand [adres] [nummer] moet de aanvullende bebouwing als onderdeel van het hoofdgebouw worden aangemerkt en niet als aan- of uitbouw. Hierom was alleen bebouwing binnen het bouwvlak mogelijk. Verder betoogt het college dat, hoewel er voor [adres] [nummer] geen sprake was van een bestaande woning en het bouwplan in zoverre niet in strijd was met het bestemmingsplan, het bouwplan zag op het samenvoegen van [adres] [nummers] tot één complex. Het gehele complex kon niet als kamerverhuurcomplex worden aangemerkt en paste daarom niet in het bestemmingsplan. 
      
      10. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat, in geval van vervallen bouwmogelijkheden, een concrete poging van het realiseren van die bestaande bouwmogelijkheden bestaat in het indienen van een bouwplan dat zodanig is uitgewerkt dat het zich laat beoordelen op passendheid binnen het bestemmingsplan en dat in beginsel past binnen de bestaande mogelijkheden binnen het bestemmingsplan. 
      
    
    
      10.1.
      Naar het oordeel van de rechtbank moet in dit geval de aanvraag van 7 maart 2016 gezien worden als een bouwplan dat in beginsel past binnen het bestemmingsplan. Tussen partijen is niet in geschil dat eiser een bouwplan heeft ingediend. Ook is tussen partijen niet in geschil dat het bouwplan vatbaar was voor beoordeling op passendheid binnen het bestemmingsplan. Weliswaar verschillen partijen van inzicht over de uitleg van de destijds geldende bestemmingsplanbepalingen, echter ook staat vast dat de rechtbank heeft geoordeeld dat de aanvraag ten onrechte door het college buiten behandeling is gesteld. Als het plan in behandeling was genomen, hadden partijen hierover verder van gedachten kunnen wisselen (en had eiser het bouwplan eventueel aan kunnen passen), hetgeen thans – achteraf ten onrechte – door het college onmogelijk is gemaakt. Daarnaast volgt uit jurisprudentie dat voor de vraag of er sprake is van een concrete poging het stilzitten van de eigenaar centraal staat. Door alleen te wijzen op de planologische strijdigheid van het bouwplan met het bestemmingsplan, gaat het college daar in het bestreden besluit ten onrechte aan voorbij. Vast staat dat van stilzitten in dit geval geen sprake is geweest. Eiser heeft naast het indienen van het bouwplan veelvuldig overleg gevoerd met het college om tot het realiseren van zijn plannen te komen. Naar het oordeel van de rechtbank leidt het vorenstaande ertoe dat in dit geval niet gezegd kan worden dat er geen sprake is geweest van een concrete poging om bestaande bouwmogelijkheden te benutten. Het college is ten onrechte tot die conclusie gekomen. Het betoog van eiser slaagt. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      11. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit, omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen.
    
    
    
      11.1.
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor zes weken. 
      
    
    
      11.2.
      Omdat beroep gegrond is moet het college het griffierecht (€ 184,-) aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 647,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. Eiser heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend (1 punt), de hoorzitting bijgewoond (1 punt), een beroepschrift ingediend (1 punt) en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen (1 punt, totaal 4 punten). De vergoeding bedraagt dan in totaal € 3.108,-. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 12 september 2023;
    - draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 3.108,- aan proceskosten aan eiser.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Mulder, rechter, in aanwezigheid van mr. D.W.K. Veenstra, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 7 mei 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Wet ruimtelijke ordening
      
    
    
    
      Artikel 6.3
    
    
    
      Met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade betrekken burgemeester en wethouders bij hun beslissing op de aanvraag in ieder geval:
    
    
      
        de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak;
      
      
        de mogelijkheden van de aanvrager om de schade te voorkomen of te beperken.
      
    
    
  
  
     Volgens het college in strijd met artikel 14.2.2 bestemmingsplan Korrewegwijk-De Hoogte 2009.
  
  
     Volgens het college in strijd met artikel 26.1 van het bestemmingsplan Korrewegwijk-De Hoogte 2009.
  
  
     Artikel 3.1 bestemmingsplan Woningsplitsing.
  
  
     Volgens het college in strijd met artikel 14.2.2 jo. 1.16 bestemmingsplan Korrwegwijk-De Hoogte 2009.
  
  
     ABRvS, 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, r.o. 5.32.
  
  
     ABRvS, 28 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:923, r.o. 5.1.
  
  
     ABRvS 21 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:811 r.o. 6.2.
  
  
     ABRvS van 12 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2567, r.o. 5.2.
  
  
     ABRvS 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, r.o. 5.35.
  
  
     Vgl. ABRvS 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2541, r.o. 13.3.7.
  
  
     Vgl. ABRvS 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2541, r.o. 13.3.2 en 13.3.7. En ABRvS 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2102, r.o. 4.10.
  
  
     ABRvS 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:409, r.o. 5.5.
  
  
     Vgl. bijvoorbeeld ABRvS 27 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:939, r.o. 7.3.