ECLI:NL:RVS:2023:3140, Raad van State, 16-08-2023, 202100363/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-08-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 juli 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hillegom aan [appellant] drie lasten onder dwangsom opgelegd in verband met geconstateerde overtredingen op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] te Hillegom. [appellant] is in 2009 gestart met de ontwikkeling van [landgoed] op de percelen tot onder meer een bed &amp; breakfast, een forel/viskwekerij en horeca met terrassen. Volgens het college is deze ontwikkeling in strijd met de ingevolge de ter plaatse geldende beheersverordening "De Polders" op de percelen rustende bestemmingen "Recreatie" en "Wonen". Op 9 augustus 2013 heeft [appellant] een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend bij het college ter legalisatie van deze ontwikkelingen. Deze aanvraag is op 3 november 2016 ingetrokken. Latere aanvragen om een omgevingsvergunning van 7 juni 2017 en 30 oktober 2018 zijn door het college buiten behandeling gelaten. Het college is vervolgens overgegaan tot handhavend optreden door middel van het opleggen van drie lasten onder dwangsom aan [appellant] bij besluit van 3 juli 2019. Het college heeft verwezen naar controlerapporten van 1 april 2019 en 18 juni 2019.

202100363/1/R3.
    Datum uitspraak: 16 augustus 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Hillegom,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 9 december 2020 in zaken nrs. 20/1899 en 20/6711 in het geding tussen:
    [appellant],
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Hillegom.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 juli 2019 heeft het college aan [appellant] drie lasten onder dwangsom opgelegd in verband met geconstateerde overtredingen op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] te Hillegom (hierna: de percelen).
    Bij besluit van 14 januari 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 31 augustus 2020 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van volgens het college door [appellant] verbeurde dwangsommen ter hoogte van in totaal € 200.000,00.
    Bij uitspraak van 9 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 14 januari 2020 ingestelde beroep ongegrond verklaard, het beroep van rechtswege tegen het besluit van 31 augustus 2020 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd voor zover dat besluit betrekking heeft op de invordering van de dwangsom van € 50.000,00 voor het niet voldoen aan de last met betrekking tot de overtreding uit categorie C uit het besluit van 3 juli 2019. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 mei 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.W. Spanjer, advocaat te Heemstede, en het college, vertegenwoordigd door B. Kuijper en P.J. Koomen, bijgestaan door mr. A.M. van de Laar, advocaat te Leiden, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is in 2009 gestart met de ontwikkeling van [landgoed] op de percelen tot onder meer een bed & breakfast, een forel/viskwekerij en horeca met terrassen. Volgens het college is deze ontwikkeling in strijd met de ingevolge de ter plaatse geldende beheersverordening "De Polders" (hierna: beheersverordening) op de percelen rustende bestemmingen "Recreatie" en "Wonen".
    Op 9 augustus 2013 heeft [appellant] een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend bij het college ter legalisatie van deze ontwikkelingen. Deze aanvraag is op 3 november 2016 ingetrokken. Latere aanvragen om een omgevingsvergunning van 7 juni 2017 en 30 oktober 2018 zijn door het college buiten behandeling gelaten.
    De lasten onder dwangsom
    2.       Het college is vervolgens overgegaan tot handhavend optreden door middel van het opleggen van drie lasten onder dwangsom aan [appellant] bij besluit van 3 juli 2019. Het college heeft verwezen naar controlerapporten van 1 april 2019 en 18 juni 2019. De opgelegde lasten onder dwangsom zien op verschillende overtredingen op de percelen. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 3 juli 2019 heeft het college de geconstateerde overtredingen onderverdeeld in drie categorieën: A, B en C.
    Categorie A gaat over (het gebruik van) een aantal nader aangeduide vergunningplichtige bouwwerken ten aanzien waarvan het college in beginsel en onder voorwaarden bereid is medewerking te verlenen aan legalisering. Volgens het college is sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). De last ten aanzien van deze categorie luidt:
    "De last heeft tot doel alle in categorie A aangeduide bouwwerken te verwijderen en verwijderd te houden en het strijdige gebruik zoals aangeduid in categorie A te beëindigen en beëindigd te houden binnen een periode van 8 weken na de verzending van dit besluit. Het niet, niet volledig of niet tijdig aan deze lastgeving voldoen, heeft tot gevolg dat u een dwangsom van € 50.000,00 ineens verbeurt."
    Categorie B betreft een aantal nader aangeduide vergunningplichtige bouwwerken die het college niet wil legaliseren. Volgens het college is sprake van een overtreding van onder meer artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. De last ten aanzien van deze categorie luidt:
    "De last heeft tot doel om al deze bouwwerken te verwijderen en verwijderd te houden binnen een periode van 8 weken na de verzending van dit besluit. Het niet, niet volledig of niet tijdig aan de lastgeving voldoen heeft tot gevolg dat u een dwangsom van € 100.000,00 ineens verbeurt."
    Categorie C betreft het verbouwen en het niet-brandveilige gebruik van het logiesgebouw op het perceel [locatie 1] in strijd met een in 2012 verleende omgevingsvergunning. Volgens het college is sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en d, van de Wabo, in samenhang bezien met artikel 2.2, eerste lid, onder a, van het Besluit omgevingsrecht. De last ten aanzien van deze categorie luidt: "De last heeft tot doel om het gebruik van het gebouw te beëindigen en beëindigd te houden binnen een periode van 8 weken na verzending van dit besluit. Het niet, niet volledig of niet tijdig aan de lastgeving voldoen heeft tot gevolg hebben dat u een dwangsom van € 50.000,00 ineens verbeurt."
    3.       Bij besluit van 15 augustus 2019 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter op het door [appellant] tegen het besluit van 3 juli 2019 ingediende verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening. Bij uitspraak van de voorzieningenrechter van 18 september 2019 is dit verzoek afgewezen.
    Bij brief van het college van 1 november 2019 is het door [appellant] ingediende verzoek van 1 oktober 2019 om verdere verlenging van de begunstigingstermijn afgewezen.
    Bij besluit van 14 januari 2020 heeft het college de bij besluit van 3 juli 2019 opgelegde lasten in stand gelaten.
    Het invorderingsbesluit
    4.       Bij besluit van 31 augustus 2020 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de volgens het college door [appellant] van rechtswege verbeurde dwangsommen ter hoogte van in totaal € 200.000,00. Volgens het college heeft [appellant] binnen de begunstigingstermijn niet (geheel) aan de opgelegde lasten voldaan. Het college verwijst hierbij naar een constateringsrapport van 13 november 2019.
    De uitspraak van de rechtbank
    5.       De rechtbank heeft het beroep van [appellant] tegen het besluit van 14 januari 2020 ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder heeft het college volgens de rechtbank niet in strijd gehandeld met het vertrouwensbeginsel. Ook heeft het college volgens de rechtbank een dwangsom kunnen opleggen voor een cluster van overtredingen. Het beroep van rechtswege van [appellant] tegen het besluit van 31 augustus 2020 heeft de rechtbank gegrond verklaard. Volgens de rechtbank heeft het college terecht de verbeurde dwangsommen ingevorderd in verband met de overtredingen uit de categorieën A en B. Er bestaan volgens de rechtbank geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afzien van invordering.
    Voor zover het gaat om de invordering van de dwangsom in verband met de overtreding uit categorie C is het besluit van 31 augustus 2020 volgens de rechtbank niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en berust het besluit niet op een draagkrachtige motivering. De rechtbank heeft het besluit van 31 augustus 2020 dan ook vernietigd voor zover een dwangsom van € 50.000,00 is ingevorderd in verband met het niet beëindigen van het gebruik van het logiesgebouw. Dit betekent volgens de rechtbank dat [appellant] dwangsommen van in totaal € 150.000,00 heeft verbeurd en dat het college terecht tot invordering van die dwangsommen is overgegaan.
    [appellant] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en komt daartegen in hoger beroep.
    De lasten onder dwangsom
    Bevoegdheid en omvang geding
    6.       De Afdeling stelt vast dat partijen het erover eens zijn dat met de aanwezigheid en het gebruik van de diverse bouwwerken op de percelen sprake is van overtredingen van de ter plaatse geldende beheersverordening. Ook is niet in geschil dat de bouwwerken zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning zijn gebouwd. Dit betekent dat het college bevoegd is daartegen handhavend op te treden. In geschil is tussen partijen of het college vanwege bijzondere omstandigheden had moeten afzien van handhavend optreden. Daarbij stelt de Afdeling vast dat de rechtbank het besluit van 31 augustus 2020 heeft vernietigd voor zover daarbij in verband met overtredingen in categorie C een dwangsom van € 50.000,00 is ingevorderd. [appellant] heeft op de zitting desgevraagd verklaard dat het hoger beroep alleen ziet op het handhavend optreden tegen de overtredingen in de categorieën A en B.
    Bijzondere omstandigheden
    7.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, zodat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    Concreet zicht op legalisatie
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college had moeten afzien van handhavend optreden omdat concreet zicht op legalisatie bestaat. Daartoe voert [appellant] aan dat hij in 2013 een aanvraag heeft ingediend voor een omgevingsvergunning ter legalisatie van de door het college geconstateerde overtredingen. In dat kader zijn door hem ook allerlei onderzoeken verricht en kosten gemaakt. Op verzoek van het college heeft [appellant] deze aanvraag op 3 november 2016 ingetrokken omdat de verkeerde procedure zou zijn gevolgd. Het college heeft volgens [appellant] echter toegezegd dat een omgevingsvergunning zou worden verleend. Onder die omstandigheden bestond volgens [appellant] concreet zicht op legalisatie van de door het college geconstateerde overtredingen.
    8.1.    De Afdeling stelt vast dat de door het college geconstateerde overtredingen (deels) zien op met de beheersverordening strijdig gebruik van de percelen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het vaste rechtspraak is van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 8 juli 2020, onder 5.1, ECLI:NL:RVS:2020:1586) dat voor concreet zicht op legalisatie van planologisch strijdig gebruik tenminste al een begin moet zijn gemaakt met de voor verlening van een omgevingsvergunning vereiste procedure. Dit is niet mogelijk zonder aanvraag. De Afdeling stelt vast dat ten tijde van het besluit van 3 juli 2019 en het besluit op bezwaar van 14 januari 2020 geen ontvankelijke aanvraag om omgevingsvergunning was ontvangen door het college. Dit is op de zitting door [appellant] en het college bevestigd. Dit betekent dat de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht heeft overwogen dat ten tijde van de besluitvorming geen sprake was van concreet zicht op legalisatie. De omstandigheid dat [appellant] eerder, op 9 augustus 2013, een aanvraag om omgevingsvergunning heeft ingediend ter legalisatie, maar deze aanvraag op verzoek van het college later heeft ingetrokken, maakt dit niet anders, omdat dit er niet toe leidt dat alsnog een ontvankelijke aanvraag bestond op het moment van de besluitvorming. Dit geldt ook voor de onderzoeken en de daaruit voortvloeiende kosten in het kader van de aanvraag van 9 augustus 2013 waarop [appellant] wijst.
    Over een eventuele toezegging in verband met het verlenen van een omgevingsvergunning overweegt de Afdeling het volgende. Voor concreet zicht op legalisatie is het onvoldoende dat het college bereid is medewerking te verlenen aan de procedure tot het verlenen van een omgevingsvergunning in afwijking van de beheersverordening (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 9 maart 2016, onder 9.1, ECLI:NL:RVS:2016:594). Het college heeft bij brief van 16 november 2016, waarin de intrekking van de aanvraag van 9 augustus 2013 is bevestigd, bovendien aangegeven onder welke voorwaarden opnieuw een aanvraag om omgevingsvergunning kan worden ingediend. Deze voorwaarden zijn later gewijzigd. Opvolgende aanvragen van [appellant] om omgevingsvergunningen van 7 juni 2017 en 30 oktober 2018 zijn door het college buiten behandeling gesteld omdat deze niet voldeden aan de (wettelijke) vereisten. Gezien die omstandigheden heeft de rechtbank terecht overwogen dat geen concreet zicht bestaat op legalisatie van de betreffende overtredingen waardoor het college had moeten afzien van handhaving.
    Het betoog slaagt niet.
    Vertrouwensbeginsel
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat handhavend optreden door het college in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Volgens [appellant] heeft het college het vertrouwen gewekt dat een omgevingsvergunning zou worden verstrekt. In dat verband wijst [appellant] erop dat een voormalige wethouder heeft toegezegd dat op een nieuwe aanvraag in april 2017 een positief besluit zou volgen. Ook verwijst [appellant] naar positieve uitlatingen van een andere voormalig wethouder in een krantenartikel van 16 september 2015.
    Verder wijst [appellant] erop dat het college gedurende een periode van 3 jaar allerlei onderzoeken heeft gevraagd om de aanvraag om een omgevingsvergunning van 9 augustus 2013 compleet te maken. Daarmee waren voor hem forse financiële investeringen gemoeid.
    Ook heeft het college aan [appellant] een Drank- en horecawet (hierna: Dhw)-vergunning verstrekt en werd een beperkt gebruik van de bouwwerken op het perceel toegestaan door het college.
    9.1.    Onder verwijzing naar de uitspraak van 29 mei 2019, onder 11, ECLI:NL:RVS:2019:1694, overweegt de Afdeling dat bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht drie stappen moeten worden gezet. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
    9.2.    Wat betreft de eerste stap is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. In rechtsoverweging 11.2 van de uitspraak van 29 mei 2019 is overwogen dat de welbewuste standpuntbepaling doorgaans uit een schriftelijk stuk zal moeten blijken. Ook zonder schriftelijk stuk kan de uitlating en/of gedraging aannemelijk zijn, waarbij van belang kan zijn dat het bestuursorgaan de gestelde uitlating en/of gedraging niet of onvoldoende betwist.
    9.3.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat [appellant] er niet in is geslaagd aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen die bij hem redelijkerwijs de indruk konden wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. De enkele stelling dat een voormalig wethouder zou hebben medegedeeld dat een nieuwe aanvraag in april 2017 zou worden gehonoreerd, wat daar ook van zij, is daarvoor onvoldoende. Daarbij betrekt de Afdeling dat het college zich op het standpunt heeft gesteld niet bekend te zijn met een dergelijke toezegging. [appellant] heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt.
    Over uitlatingen van een andere voormalig wethouder in een krantenartikel van 16 september 2015 overweegt de Afdeling als volgt. In dit krantenartikel staat onder meer: ""Maar dan moet je als gemeente eerst kijken of het alsnog te legaliseren is. En dat is hier het geval." Dat het twee jaar heeft geduurd voordat de gemeente afgelopen voorjaar besloot om groen licht te geven, komt volgens hem omdat er veel onderzoeken nodig waren en er de nodige discussie was over wat er wel en niet zou mogen. "Wij wilden een redelijke bedrijfsvoering mogelijk maken met zo min mogelijk overlast voor de omgeving."" Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit dit citaat niet dat het college heeft toegezegd dat een omgevingsvergunning zou worden verleend voor alle activiteiten waarvoor lasten onder dwangsom zijn opgelegd.
    9.4.    Over de uitgevoerde onderzoeken in het kader van de aanvraag om omgevingsvergunning van 9 augustus 2013 en de daarmee gemoeide financiële investeringen overweegt de Afdeling als volgt. Dat door [appellant] onderzoeken zijn verricht in het kader van een aanvraag om een omgevingsvergunning en dat daarmee kosten zijn gemoeid, betekent niet dat daarmee sprake is van een toezegging van het college dat een omgevingsvergunning ook zou worden verleend en dat daarom niet handhavend opgetreden zou worden. Daarbij betrekt de Afdeling dat deze onderzoeken zijn gevraagd door het college om de aanvraag om een omgevingsvergunning te kunnen beoordelen. Daaruit kan echter niet worden afgeleid dat na deze noodzakelijk te verrichten beoordeling ook een positief besluit zou volgen op de aanvraag om een omgevingsvergunning.
    9.5.    Over de aan [appellant] verleende Dhw-vergunning oordeelt de Afdeling als volgt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant] op grond van de aan hem verleende Dhw-vergunning er niet op mocht vertrouwen dat het college niet handhavend zou optreden tegen planologisch strijdig gebruik. Deze Dhw-vergunning betekent immers niet dat daarmee activiteiten zijn toegestaan die in strijd zijn met de beheersverordening en waarvoor lasten onder dwangsom zijn opgelegd door het college.
    Dat [appellant] beperkt gebruik mocht maken van zijn bouwwerken, wat daar ook van zij, maakt ook niet dat [appellant] daaraan het gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen dat het college daartegen niet handhavend zou optreden. In de brief van 16 november 2016 staat weliswaar dat het college onder voorwaarden toestaat dat [appellant] het gebruik van zijn bouwwerken op het perceel [locatie 1] voortzet, maar uit die brief volgt ook dat het college handhavend zal optreden indien [appellant] zich niet houdt aan de daarin genoemde voorwaarden. Bij brief van 29 september 2017 heeft het college [appellant] erover geïnformeerd dat de afspraken uit de brief van 16 november 2016 meerdere malen door hem zijn geschonden. Dit is voor het college aanleiding geweest alle gemaakte afspraken per 2 oktober 2017 in te trekken en aan [appellant] mede te delen dat het illegale gebruik van zijn perceel niet langer wordt gedoogd.
    Het betoog slaagt niet.
    Een dwangsom voor meerdere overtredingen
    10.     [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte per categorie van overtredingen een dwangsom heeft opgelegd. Het college had volgens [appellant] per bouwwerk een aparte dwangsom moeten verbinden aan de opgelegde lasten. Indien [appellant] alle in de categorieën A en B genoemde bouwwerken zou verwijderen, behalve een enkel bouwwerk, en dus vrijwel geheel aan de lasten zou hebben voldaan, dan zou [appellant] namelijk alsnog de gehele dwangsom verbeuren.
    10.1.  Artikel 5:31d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
    "Onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
    a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
    b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd."
    Artikel 5:32b van de Awb luidt: "
    "1 Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
    2 Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd."
    10.2.  Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college in de besluitvorming onvoldoende heeft onderbouwd hoe de clustering van overtredingen voor de in de categorieën A en B genoemde bouwwerken per categorie tot stand is gekomen. Daarbij betrekt de Afdeling dat het college de samenhang tussen de verschillende overtredingen die per categorie van bouwwerken zijn opgenomen en het voldoen aan de last onvoldoende concreet heeft onderbouwd. De enkele verwijzing van het college naar het al dan niet (onder voorwaarden) bestaan van de mogelijkheid om de geconstateerde overtredingen te legaliseren als reden om verschillende overtredingen in een categorie van bouwwerken onder te brengen is daarvoor onvoldoende. Niet is gebleken van een zodanige ruimtelijke of andere samenhang tussen de in de categorieën A en B genoemde bouwwerken, dat voor deze gezamenlijk een bedrag kan worden opgenomen tot betaling van een geldsom indien de last voor de desbetreffende categorie van bouwwerken niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. Ook anderszins is de Afdeling niet gebleken van een voldoende onderbouwing van de clustering van overtredingen, waarvoor een dwangsom wordt opgelegd of een samenhang van de overtredingen per categorie van bouwwerken. Gedacht kan dan worden aan een relatie met de feiten waardoor de overtredingen volgens het college zijn ontstaan of de activiteiten die volgens het college nodig zijn om de geconstateerde overtredingen te beëindigen. Dit betekent dat het college in dit geval niet kon volstaan met het verbinden van een dwangsom aan een categorie van overtredingen. Het besluit van 14 januari 2020, waarbij het besluit van 3 juli 2019 is gehandhaafd, is alleen al daarom in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet zorgvuldig voorbereid.
    Het betoog slaagt.
    Het invorderingsbesluit
    11.     Omdat de Afdeling het besluit van het college van 14 januari 2020 zal vernietigen, ziet de Afdeling aanleiding ook het invorderingsbesluit van 31 augustus 2020 te vernietigen. Het tegen het invorderingsbesluit ingestelde hoger beroep is alleen al daarom gegrond. Dit betekent dat de daartegen gerichte hoger beroepsgronden niet meer inhoudelijk worden besproken.
    Conclusie
    12.     Gelet op wat in de overwegingen 10.2 en 11 staat, is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij het besluit van 14 januari 2020 in stand is gelaten en voor zover daarbij het besluit van 31 augustus 2020 (gedeeltelijk) in stand is gelaten.
    Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 14 januari 2020 vernietigen wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb, omdat dat besluit onzorgvuldig is voorbereid. Omdat het besluit van 14 januari 2020 wordt vernietigd vanwege het eerder omschreven gebrek, ziet de Afdeling aanleiding ook het besluit van 31 augustus 2020 te vernietigen. Voor zover de rechtbank dat nog niet had gedaan vernietigt de Afdeling dan ook dit besluit. Verder zal de Afdeling het besluit van 3 juli 2019 herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. Dit betekent dat het besluit tot oplegging van lasten onder dwangsom en het invorderingsbesluit niet gelden en dat het college niet opnieuw hoeft te beslissen op de ingediende bezwaren.
    Met het oog op mogelijke vervolgbesluitvorming van het college geeft de Afdeling nog mee dat het college in het geval van een clustering van overtredingen in een last onder dwangsom moet onderbouwen waarom is gekozen voor een clustering van overtredingen en hoe de hoogte van de daaraan verbonden dwangsommen tot stand is gekomen. Dit kan bijvoorbeeld door in te gaan op de ruimtelijke samenhang. Zoals de Afdeling heeft overwogen onder 10.2 kan worden gedacht aan een relatie met de feiten waardoor de overtredingen volgens het college zijn ontstaan of de activiteiten die volgens het college nodig zijn om de geconstateerde overtredingen te beëindigen.
    13.     Het college moet de proceskosten vergoeden.  
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 9 december 2020 in zaken nrs. 20/1899 en 20/6711, voor zover daarbij de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Hillegom van 14 januari 2020 en 31 augustus 2020 (gedeeltelijk) in stand zijn gelaten;
    III.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Hillegom van 14 januari 2020, met kenmerk Z-19-092475;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Hillegom van 31 augustus 2020, met kenmerk Z-19-077693, voor zover de rechtbank dat nog niet had gedaan;
    V.       herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Hillegom van 3 juli 2019, met kenmerk Z-19-077693;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Hillegom tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Hillegom aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 178,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. W. den Ouden en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
    w.g. Van Ravels
    voorzitter
    w.g. Plambeck
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 augustus 2023
    159-866