ECLI:NL:RVS:2023:3941, Raad van State, 25-10-2023, 202107134/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-10-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 maart 2019 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan OTE een revisievergunning verleend. OTE exploiteert een inrichting voor (onder meer) de op- en overslag van ammoniak. De inrichting is gevestigd aan de Moezelweg 151 in Rotterdam-Europoort. Dit is een zogenoemde co-site waarop meerdere inrichtingen zijn gevestigd die deels gebruik maken van elkaars faciliteiten. Eén van de andere inrichtingen op de co-site is ETT, door wie (onder meer) vloeibare brandstoffen en olieproducten worden op- en overgeslagen.

202107134/1/R4.
    Datum uitspraak: 25 oktober 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 4 oktober 2021 in zaak nr. 19/2630 in het geding tussen:
    OCI Terminal Europoort B.V. (hierna: OTE)
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 maart 2019 heeft het college aan OTE een revisievergunning verleend.
    Bij uitspraak van 4 oktober 2021 heeft de rechtbank (voor zover hier van belang) het door OTE daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 11 maart 2019 vernietigd voor zover daarin is nagelaten om voorschriften te verbinden aan het gebruik van het raccordement door OTE en voor zover de voorschriften 1.6.1 en 1.6.2 aan de revisievergunning zijn verbonden. De rechtbank heeft het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van haar uitspraak, ten aanzien van de ontbrekende voorschriften met betrekking tot het gebruik van het raccordement door OTE. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    OTE en Euro Tank Terminal B.V. (hierna: ETT) hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 oktober 2023, waar OTE, vertegenwoordigd door mr. M.G.J. Maas-Cooymans, advocaat te Rotterdam, vergezeld van [gemachtigde A] en mr. F. Potter, zijn verschenen. Voorts is ter zitting ETT, vertegenwoordigd door mr. E. Broeren, advocaat te Best, vergezeld van [gemachtigde B], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       OTE exploiteert een inrichting voor (onder meer) de op- en overslag van ammoniak. De inrichting is gevestigd aan de Moezelweg 151 in Rotterdam-Europoort. Dit is een zogenoemde co-site waarop meerdere inrichtingen zijn gevestigd die deels gebruik maken van elkaars faciliteiten. Eén van de andere inrichtingen op de co-site is ETT, door wie (onder meer) vloeibare brandstoffen en olieproducten worden op- en overgeslagen.
    Voor het transport van het ammoniak vanuit de inrichting maakt OTE deels gebruik van spoorketelwagons. De verlading van de spoorketelwagons met ammoniak vindt plaats op het bedrijfsspoor in de inrichting van OTE. Vervolgens worden de spoorketelwagons opgesteld op een opstelspoor en rangeerterrein (hierna: het raccordement) voor overdracht aan de transporteur. Het raccordement maakt deel uit van de inrichting van ETT.
    Voor de inrichting van OTE zijn in de loop der jaren diverse vergunningen verleend. Op 1 maart 2016 heeft OTE een revisievergunning aangevraagd, onder meer om ervoor te zorgen dat de vergunde situatie weer in overeenstemming wordt gebracht met de feitelijke situatie. Bij het besluit van 11 maart 2019 (hierna: de revisievergunning) heeft het college de vergunning verleend.
    OTE betoogde in beroep onder meer dat er ten onrechte geen voorschriften aan de revisievergunning zijn verbonden ter regulering van de milieugevolgen van de activiteiten die zij op het raccordement verricht. Daarnaast betoogde OTE dat voorschriften 1.6.1 en 1.6.2, over het melden van ongewone voorvallen, in strijd zijn met de Wet milieubeheer (hierna: de Wm).
    De rechtbankuitspraak
    2.       Voor zover in hoger beroep van belang, heeft de rechtbank de revisievergunning vernietigd vanwege het ontbreken van voorschriften over het gebruik van het raccordement en omdat voorschriften 1.6.1 en 1.6.2 volgens haar in strijd zijn met de Wm.
    De rechtbank heeft daartoe overwogen dat uit het deskundigenrapport van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening van 17 september 2020 volgt dat OTE haar activiteiten op het raccordement heeft aangevraagd. Ter zitting stelde het college dat het gebruik van het raccordement door OTE met de revisievergunning is vergund. Volgens het college is het niet nodig om voorschriften daarover aan de revisievergunning te verbinden, omdat in de vergunning van ETT al voorschriften zijn opgenomen over het raccordement. De rechtbank volgt het college daarin niet, reeds omdat het college niet heeft onderbouwd dat het gebruik van het raccordement voldoende is gereguleerd in de vergunning van ETT en omdat OTE dit gemotiveerd heeft betwist. De rechtbank heeft de revisievergunning daarom vernietigd voor zover daarin is nagelaten om voorschriften te verbinden aan het gebruik van het raccordement door OTE.
    De rechtbank heeft voorts overwogen dat de voorschriften 1.6.1 en 1.6.2 een ontoelaatbare doorkruising opleveren van titel 17.1 van de Wm. De voorschriften leiden er namelijk toe dat OTE ongewone voorvallen dient te melden die geen milieugevolgen buiten haar inrichting hebben. Bovendien moet zij beoordelen of de (dreigende) gevolgen van een ongewoon voorval groot of klein zijn, omdat dit van invloed is op de wijze waarop, bij wie en binnen welk tijdsbestek het voorval moet worden gemeld. Uit artikel 17.1 en 17.2 van de Wm volgt echter juist dat het college dient te beoordelen welke andere partijen in kennis moeten worden gesteld van het voorval. Voorschriften 1.6.1 en 1.6.2 leiden volgens de rechtbank daarom tot een rechtsonzekere situatie. De rechtbank heeft de voorschriften vernietigd.
    Het raccordement
    3.       Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de aanvraag van OTE niet ziet op het gebruik van het raccordement en dat dit gebruik niet is vergund in de revisievergunning. Het college neemt afstand van zijn mededelingen daarover tijdens de zitting van de rechtbank.
    Het college voert aan dat de activiteiten op het raccordement weliswaar zijn omschreven in de milieurapportage "Aanvraag revisievergunning OCI Terminal Europoort B.V." (hierna: de milieurapportage) van Antea Group van 2 februari 2017, die is ingediend ter aanvulling van de aanvraag. Maar OTE heeft daarin niet expliciet gevraagd om vergunning hiervoor te verlenen. Daarnaast is het raccordement op de inrichtingstekening bij de aanvraag buiten de inrichtingsgrenzen van OTE weergegeven, en heeft ETT niet verzocht om haar inrichting en vergunning te laten splitsen om het raccordement deel te laten uitmaken van de inrichting van OTE. Pas in de zienswijze op de ontwerp-revisievergunning heeft OTE verzocht om de activiteiten op het raccordement aan haar te vergunnen. Dit is te laat en wijst erop dat dit niet eerder was aangevraagd. Aangezien de activiteiten op het raccordement niet zijn aangevraagd is terecht geen vergunning hiervoor verleend, aldus het college.
    Voor zover het gebruik van het raccordement is aangevraagd, betoogt het college dat de rechtbank heeft miskend dat de revisievergunning in zoverre (impliciet) is geweigerd. Volgens het college kan aan OTE geen vergunning worden verleend voor het gebruik van het raccordement in de inrichting van ETT. Dit zou namelijk tot gevolg hebben dat er twee verschillende vergunningen voor het in werking hebben van een inrichting op één terrein gelden. Uit de uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2081, volgt dat dit zich niet verdraagt met het systeem van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), aldus het college.
    Het college betoogt verder dat het onwenselijk en onnodig is om in zowel de vergunning voor de inrichting van ETT als in die van OTE voorschriften op te nemen over het raccordement.
    3.1.    Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit de milieurapportage dat de aanvraag geen betrekking heeft op de activiteiten van OTE op het raccordement. Anders dan OTE ter zitting bij de Afdeling stelde, kan uit paragraaf 4.3.8 ("Raccordement") van de milieurapportage niet worden afgeleid dat vergunning wordt gevraagd voor haar activiteiten op het raccordement. Daarin is namelijk uitdrukkelijk vermeld dat het raccordement geen onderdeel uitmaakt van de inrichting van OTE. Verder heeft OTE weliswaar in paragraaf 6.2 van de milieurapportage haar activiteiten op het raccordement omschreven met het oog op het inzichtelijk maken van de veiligheidsrisico’s, maar daarbij is vermeld dat dit zal moeten worden meegenomen in de vergunningprocedure van ETT. Uit geen van de bij de aanvraag behorende stukken kan worden afgeleid dat OTE een vergunning heeft aangevraagd voor haar activiteiten op het raccordement. Dat OTE in de zienswijze heeft verzocht de activiteiten op het raccordement expliciet te vergunnen, maakt dit niet anders. Voor zover dat verzoek als aanvraag zou moeten worden aangemerkt, merkt de Afdeling op dat dit geen wijziging van ondergeschikte aard is die het college bij zijn besluit had moeten betrekken
    3.2.    Ter zitting hebben OTE en ETT zich op het standpunt gesteld dat activiteiten van derden op het raccordement zijn uitgesloten in de vergunning van ETT van 8 december 2011 en de aanvraag die daaraan ten grondslag ligt. Dit betekent volgens hen dat de activiteiten van OTE op het raccordement niet zijn toegestaan, tenzij de Afdeling oordeelt dat deze activiteiten met de revisievergunning zijn (of hadden moeten worden) vergund. De Afdeling merkt daarover op dat de aan ETT verleende vergunningen niet ter beoordeling voorliggen en er niet aan kunnen afdoen dat de aanvraag van OTE om een revisievergunning niet ziet op haar activiteiten op het raccordement. Overigens stelt het college zich nadrukkelijk op het standpunt dat het gebruik van het raccordement door OTE is toegestaan op grond van de vergunning van ETT van 8 december 2011.
    De Afdeling merkt ten overvloede op dat de wens van OTE dat aan haar revisievergunning voorschriften worden verbonden over het gebruik van het raccordement, erop neerkomt dat voor het raccordement verschillende vergunningen voor het in werking hebben van een inrichting zouden gelden, te weten de revisievergunning van OTE en de aan ETT verleende vergunningen. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld (bijvoorbeeld in de uitspraak van 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2081, onder 28.3), verdraagt deze omstandigheid zich niet met het systeem van de Wabo.
    3.3.    Gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft OTE geen vergunning aangevraagd voor haar activiteiten op het raccordement. Het college heeft alleen al daarom terecht geen vergunning hiervoor verleend en geen voorschriften hierover aan de revisievergunning verbonden. De rechtbank heeft de revisievergunning ten onrechte vernietigd wegens het ontbreken van vergunningvoorschriften over het gebruik van het raccordement door OTE. Wat het college aanvoert over de onwenselijkheid en het ontbreken van een noodzaak voor die voorschriften, behoeft geen bespreking.
    Het betoog slaagt.
    Voorschriften 1.6.1 en 1.6.2
    4.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte voorschriften 1.6.1 en 1.6.2 van de revisievergunning heeft vernietigd op de grond dat zij rechtsonzeker zijn en de regeling in titel 17.1 van de Wm, over ongewone voorvallen, zouden doorkruisen.
    Het college voert daartoe ten eerste aan dat de Afdeling in de uitspraak van 20 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ4974, over een voorschrift dat nagenoeg gelijkluidend is aan voorschrift 1.6.1, heeft geoordeeld dat de Veiligheidsregio Rotterdam (de organisatie waarbij volgens dat voorschrift aangifte moet worden gedaan van een ongewoon voorval) geen bestuursorgaan is als bedoeld in artikel 17.2 van de Wm, zodat er geen grond is voor het oordeel dat het betreffende voorschrift zich niet verdraagt met deze bepaling. Hetzelfde geldt voor voorschrift 1.6.1, aldus het college.
    Het college voert ten tweede aan dat het onderscheid tussen ongewone voorvallen met grotere dan wel kleinere milieugevolgen niet tot rechtsonzekere situaties leidt. Bij twijfel over de omvang van de milieugevolgen dient OTE aangifte als bedoeld in voorschrift 1.6.1 te doen, aldus het college.
    Het college voert tot slot aan dat de voorschriften terecht mede betrekking hebben op ongewone voorvallen die uitsluitend tot nadelige milieugevolgen binnen de inrichting (kunnen) leiden. Het college wijst in dat verband op artikel 17.2, vierde lid, van de Wm, op grond waarvan bij vergunningvoorschrift kan worden bepaald dat ongewone voorvallen zonder significante nadelige milieugevolgen binnen een bepaalde termijn worden gemeld, of slechts worden geregistreerd. Uit de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2009/10, 32 445, nr. 3, blz. 1) volgt dat dit artikellid is ingevoerd omdat het niet nodig en niet wenselijk is dat allerlei kleine incidenten zonder enig nadelig gevolg buiten de inrichting onmiddellijk moeten worden gemeld. Het college leidt hieruit af dat titel 17.1 van de Wm niet in de weg staat aan een meldplicht voor ongewone voorvallen die niet tot nadelige milieugevolgen buiten de inrichting leiden.   
    4.1.    Voorschrift 1.6.1 van de revisievergunning luidt:
    "Van elk ongewoon voorval dat zich voordoet of heeft voorgedaan binnen de inrichting en dat (mogelijk) een gevaarlijke situatie buiten de inrichting, grotere overlast buiten de inrichting of grotere milieugevolgen kan veroorzaken, moet zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen vijftien minuten, aangifte worden gedaan bij het Regionaal Verbindingscentrum via het CIN-nummer.
    Toelichting:
    Het gaat hier om bijvoorbeeld (de dreiging van) brand, explosie, gasontsnapping, aanzienlijke emissie van stankverwekkende stoffen, aanzienlijke geluidsoverlast of starten van het bedrijfsnoodplan."
    Voorschrift 1.6.2 van de revisievergunning luidt:
    "Van elk ongewoon voorval dat zich voordoet of heeft voorgedaan binnen de inrichting met (mogelijk) kleinere/beperkte overlast buiten de inrichting of kleinere/beperkte milieugevolgen moet zo spoedig mogelijk, bij voorkeur binnen vijftien minuten, doch uiterlijk binnen een uur, melding worden gedaan aan de Meldkamer DCMR.
    Toelichting:
    Het gaat hier om bijvoorbeeld kleine bedrijfsstoring, beperkte emissie van stankverwekkende stoffen, bodemverontreiniging t.g.v. vloeistoflekkages/morsingen, aanmerkelijke overschrijding van de toegestane emissie ten gevolge van processtoringen."
    4.2.    De Afdeling stelt voorop dat uit de door het college genoemde uitspraak van 20 maart 2013 niet volgt dat deze vergunningvoorschriften rechtmatig zijn. Weliswaar zijn de in die uitspraak besproken voorschriften nagenoeg dezelfde als de voorschriften 1.6.1 en 1.6.2, maar die uitspraak gaat over de termijn waarbinnen ongewone voorvallen moeten worden gemeld. De Afdeling heeft geen oordeel gegeven over de vraag of de voorschriften rechtsonzeker zijn en of er bij vergunningvoorschrift mag worden bepaald dat ongewone voorvallen zonder enig milieugevolg buiten de inrichting moeten worden gemeld.
    4.3.    Voorschriften 1.6.1 en 1.6.2 leiden ertoe dat OTE bij een ongewoon voorval moet beoordelen of het (kort gezegd) grotere of juist kleinere (dreigende) gevolgen heeft, omdat dit van invloed is op de wijze waarop, bij welke instantie en binnen welk tijdsbestek zij het voorval moet aangeven of melden.
    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat onvoldoende duidelijk is wanneer sprake is van grote of kleine (dreigende) gevolgen, en dus welk vergunningvoorschrift van toepassing is. De toelichtingen onder de voorschriften nemen deze onduidelijkheid niet weg. Daargelaten of een toelichting kan toe- of afdoen aan een voorschrift, geven de toelichtingen onder voorschriften 1.6.1 en 1.6.2 onvoldoende houvast om te beoordelen of (bijvoorbeeld) sprake is van een aanzienlijke emissie van stankverwekkende stoffen (waarbij voorschrift 1.6.1 van toepassing is), of juist een beperkte emissie van stankverwekkende stoffen, of een aanmerkelijke overschrijding van toegestane emissies door processtoringen (waarbij voorschrift 1.6.2 van toepassing is). De mededeling van het college dat OTE bij twijfel over de omvang van de gevolgen een aangifte als bedoeld in voorschrift 1.6.1 kan doen, doet evenmin eraan af dat de voorschriften rechtsonzeker zijn.
    4.4.    De Afdeling overweegt verder dat het begrip "gevolgen voor het milieu" als bedoeld in de Wabo en de Wm uitsluitend gaat over gevolgen buiten de inrichting. Dit geldt naar zijn aard ook voor het begrip "milieugevolgen" in de vergunningvoorschriften. Zowel het college als OTE gaan echter ervan uit dat de voorschriften mede zien op gevolgen die zich uitsluitend binnen de inrichting (kunnen) voordoen. Het college heeft de voorschriften namelijk uitdrukkelijk zo bedoeld. De Afdeling zal de rechtmatigheid van de voorschriften hierna beoordelen uitgaande van die bedoeling.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, worden in het kader van vergunningverlening krachtens de Wm uitsluitend de (mogelijke) gevolgen van het in werking zijn van die inrichting buiten de grenzen van de inrichting beoordeeld (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 november 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR5418). Er is geen aanleiding om thans onder de Wabo anders te oordelen. Ook de regeling in titel 17.1 van de Wm over ongewone voorvallen heeft uitsluitend betrekking op ongewone voorvallen met (dreigende) milieugevolgen die zich gelet op de systematiek van de wet per definitie buiten de inrichting voordoen (zie de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2000, nr. E03.98.0496, te vinden in M en R 2000, 176K, JM 2000/140 en AB 2001, 30). De rechtbank heeft dus terecht geconcludeerd dat de voorschriften 1.6.1 en 1.6.2 onrechtmatig zijn, omdat zij OTE ertoe verplichten om ongewone voorvallen zonder enig milieugevolg buiten haar inrichting te melden.
    De verwijzing naar artikel 17.2, vierde lid, van de Wm leidt niet tot een ander oordeel. Deze bepaling houdt (kort gezegd) in dat het bevoegd gezag een afwijkend meldingsregime kan voorschrijven voor categorieën van voorvallen waarvan de nadelige gevolgen voor het milieu niet significant zijn. Deze bepaling gaat dus niet over het volledig ontbreken van nadelige milieugevolgen buiten de inrichting. Uit de memorie van toelichting kan evenmin worden afgeleid dat het college (in weerwil van de systematiek van de Wm) bij vergunningvoorschrift een meldingsplicht kan opnemen voor ongewone voorvallen zonder enig milieugevolg buiten de inrichting.
    4.5.    De conclusie is dat de rechtbank terecht de voorschriften 1.6.1 en 1.6.2 van de revisievergunning heeft vernietigd.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie en slotoverwegingen
    5.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd voor zover zij de revisievergunning heeft vernietigd voor zover hierin is nagelaten om voorschriften te verbinden aan het gebruik van het raccordement door OTE. De uitspraak dient voor het overige, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 4 oktober 2021 in zaak nr. 19/2630, voor zover zij het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 11 maart 2019, kenmerk BES98507074_9999530730, heeft vernietigd, voor zover hierin is nagelaten voorschriften te verbinden aan het gebruik van het raccordement door OCI Terminal Europoort B.V.;
    III.      bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, voor het overige.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer, en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier.
    w.g. Venema
    voorzitter
    w.g. Veldwijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 oktober 2023
    912