ECLI:NL:RBGEL:2025:2762, Rechtbank Gelderland, 11-04-2025, ARN 24_4661 en 4662
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-04-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Wmo 2015. Onderzoeksverslag is geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. College is niet gehouden tot verstrekking van een maatwerkvoorziening omdat eiser ten tijde van de Wmo-aanvraag geen ingezetene meer is van de gemeente.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ARN 24/4661 en ARN 24/4662 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 
    
    
      in de zaken tussen
    
    
      [eiser] te [plaats 1], eiser
    (gemachtigde: mr. S.Y. de Klerk),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tiel
    (gemachtigden: [naam gemachtigde 1] en [naam gemachtigde 2])
    
    
    Samenvatting
    
    
      Deze uitspraak gaat over de niet-ontvankelijkverklaring van de bezwaren van eiser, gericht tegen het onderzoeksverslag van 30 oktober 2023 (ARN 24/4661) én over de afwijzing van zijn aanvraag voor maatwerkvoorzieningen op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) van 30 november 2023 (ARN 24/4662). Eiser is het daar niet mee eens, maar krijgt geen gelijk. 
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      1. Het college heeft bij besluiten van 29 mei 2024 (ARN 24/4661, bestreden besluit 1) en van 13 juni 2024 (ARN 24/4662, bestreden besluit 2) beslist op de bezwaren van eiser. Eiser heeft op 9 juli 2024 (afzonderlijk) beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten 1 en 2. 
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank heeft de beroepen op 27 maart 2025 gevoegd op zitting behandeld. Hieraan hebben de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van het college deelgenomen. Verder is verschenen de zoon van eiser.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        De niet betwiste feiten in beide procedures
      
      2. De rechtbank stelt vast dat de volgende feiten tussen partijen niet betwist zijn.
    
    
    
      2.1.
      
        Eiser is sinds 40 jaar rechtszijdig verlamd als gevolg van een CVA. Eind april 2023 heeft eiser zijn heup gebroken en verbleef sindsdien in een revalidatiecentrum in [plaats 1]. 
        Sinds 13 juli 2023 heeft eiser een indicatie op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz). Op 4 augustus 2023 is eiser naar [plaats 2] gegaan, waar hij tot 25 oktober 2023 op grond van de Wlz-indicatie in een particuliere zorginstelling verbleef. Hierna woonde eiser weer thuis, waar hij drie keer per week ondersteuning kreeg van thuiszorg. 
      
      
    
    
      2.2.
      Eiser heeft het college op 13 september 2023 gemeld dat hij een rolstoel op grond van de Wmo 2015 wenst. Vervolgens heeft eiser op 27 september 2023 aan het college gemeld dat hij naast de rolstoel ook nog eventuele woningaanpassing en andere hulpmiddelen wil bespreken. 
      
    
    
      2.3.
      Op 22 oktober 2023 is namens eiser aan het college ‘ter voorbereiding op het gesprek op 30 oktober’ een overzicht van de gemaakte kosten met in bijlage facturen gestuurd. Op 30 oktober 2023 heeft een huisbezoek plaatsgevonden. Het college heeft de bevindingen van het onderzoek naar eisers hulpvraag neergelegd in het onderzoeksverslag van 30 oktober 2023. 
      
    
    
      2.4.
      Op 6 november 2023 is eiser verhuisd naar zorgcentrum [naam zorgcentrum] in [plaats 1]. 
      
    
    
      2.5.
      Op 14 november 2023 heeft het college het onderzoeksverslag van 30 oktober 2023 per e-mail aan eiser toegestuurd. In deze e-mail is tevens aangegeven dat als eiser een beschikking wil ontvangen hij hiervoor een aanvraag kan doen. In reactie hierop heeft eiser diezelfde dag het college gemaild dat er al eerder een aanvraag is gedaan.
      
    
    
      2.6.
      Op 17 november 2023 heeft het college een melding ontvangen dat eiser is uitgeschreven uit de gemeente Tiel en zich heeft ingeschreven in de gemeente Utrecht. 
      
    
    
      2.7.
      Op 30 november 2023 heeft het college de aanvraag van eiser voor de maatwerkvoorzieningen afgewezen. Op 15 december 2023 heeft eiser bezwaar gemaakt. Hierna heeft het college de bestreden besluiten 1 en 2 genomen. 
      
      
        
          ARN 24/4661
        
        3. In deze beroepsprocedure beoordeelt de rechtbank uitsluitend of het college op goede gronden het bezwaar van eiser, gericht tegen het onderzoeksverslag van 30 oktober 2023, niet-ontvankelijk heeft verklaard.
      
      
    
    
      3.1.
      Het college legt aan het bestreden besluit 1 ten grondslag dat het onderzoeks-verslag niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Tegen het onderzoeksverslag kan dan ook geen bezwaar worden gemaakt. Omdat eiser wel bezwaar heeft gemaakt, is het bezwaar om die reden niet-ontvankelijk verklaard.
      
    
    
      3.2.
      Eiser stelt zich op het standpunt dat het onderzoeksverslag wel als een besluit moet worden aangemerkt. Samengevat voert eiser aan dat, omdat het onderzoeksverslag allerlei conclusies bevat waaraan rechtsgevolgen verbonden zijn, het onderzoeksverslag materieel als een (afwijzend) besluit (op zijn schriftelijke aanvraag) moet worden aangemerkt. Eiser stelt dat hij op 22 oktober 2023 al een aanvraag heeft gedaan en dat het onderzoeksverslag daar een besluit op is. 
      
      
      
        
          Is het onderzoeksverslag een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb?
        
        4. De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend.
      
      
    
    
      4.1.
      Door de wetgever is expliciet uiteengezet welke stappen wanneer door wie gezet moeten worden als een betrokkene een maatwerkvoorziening van het college wenst te ontvangen. Dat is gebeurd in artikel 2.3.2 van de Wmo 2015. Uit – onder meer – de Wmo 2015 zelf en de Parlementaire Geschiedenis volgt welke (juridische) gevolgen deze onderscheidene stappen in het hele traject hebben.
      
    
    
      4.2.
      Het eerste lid van artikel 2.3.2 van de Wmo 2015 bepaalt dat eerst een melding bij college gedaan moet worden, waarna het college een onderzoek (als bedoeld in de leden twee tot en met acht van dat artikel) moet verrichten. Het negende lid bepaalt dat een aanvraag als bedoeld in artikel 2.3.5 van de Wmo 2015 pas kan worden gedaan nadat het onderzoek is uitgevoerd.
      
      
        4.2.1.
        In de Parlementaire Geschiedenis is over de artikelen 2.3.2 en 2.3.5 onder meer het volgende opgemerkt.
        
        
          In de weloverwogen gekozen systematiek van de Wmo 2015 is met artikel 2.3.2 voorzien in een aan het doen van een aanvraag voor een maatwerkvoorziening voorafgaande onderzoeksfase; de onderzoeksfase eindigt in de opzet van de Wmo 2015 niet met een besluit in de zin van Awb, maar met een weergave van de resultaten van het onderzoek. (…) Als vanzelfsprekend resultaat van dat onderzoek ontstaat een verantwoord beeld van diens ondersteuningsbehoefte (…).
          TK 2013/14, 33841, nr. 34, p. 217 Nota n.a.v. het verslag
        
        
        
          Het staat degenen die niet tevreden is met de opbrengst van het onderzoek volstrekt vrij om na de onderzoekstermijn van zes weken toch een aanvraag voor een maatwerkvoorziening in te dienen. Dat zou ook het geval kunnen zijn als het college van mening is dat er mogelijkheden voor de cliënt zijn om het zonder maatwerkvoorziening te regelen. Als de maatwerkvoorziening wordt afgewezen, is er sprake van een besluit in de zin van de Awb, waartegen voor hem bezwaar en beroep open staat. Hoewel afwijzing in een dergelijk geval in de lijn der verwachting ligt (…)
          TK 2013/14, 33841, nr. 3, p. 99-100, Memorie van Toelichting
        
        
        
          Ter afsluiting van het onderzoek verstrekt het college de betrokkene (…) een schriftelijke weergave van de uitkomsten van het onderzoek (TK 2013/14, 33841, nr. 146, amendement). Dit helpt betrokkene om te beslissen of hij een gemotiveerde aanvraag voor een maatwerkvoorziening wil doen. Het is denkbaar dat het onderzoek aan de hand van een conceptaanvraag (…) plaatsvindt.
          TK 2013/14, 33841, nr. 3, p. 143 e.v., Memorie van Toelichting
        
        
        
          Vanaf het moment dat de cliënt een aanvraag indient voor een maatwerkvoorziening, is er sprake van enige vorm van juridisering. Deze is een onvermijdelijk gevolg van het aanvragen van een maatwerkvoorziening (…)
          TK 2013/14, 33841, nr. 34, p. 144 Nota n.a.v. het verslag
        
        
        
          Het college heeft bij het onderzoek van de melding een zodanig beeld van de betrokkene gekregen dat, zodra een aanvraag wordt ingediend, alleen nog een beschikking moet worden afgegeven. De voorbereiding op het nemen van de beslissing heeft grotendeels in de onderzoeksfase al plaatsgevonden.
        
        
      
    
    
      4.3.
      Alleen al uit deze door de wetgever gekozen systematiek, die in de Parlementaire Geschiedenis nadrukkelijk is toegelicht, volgt dat het onderzoeksverslag onderdeel uitmaakt van de melding, waarna nog een aanvraag zal moeten volgen. Op die aanvraag zal dan moeten worden beslist, welke beslissing een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is. Het onderzoeksverslag is dan ook geen beslissing op de aanvraag (als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb). Deze systematiek wordt ook onderschreven in de vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB).
      
    
    
      4.4.
      Dat, zoals eiser stelt, het onderzoeksverslag in concrete bewoordingen duidelijk maakt dat hij niet in aanmerking komt voor de door hem verzochte maatwerkvoorzieningen, en waarom niet, doet hieraan niet af. Mede gelet op de Parlementaire Geschiedenis heeft het onderzoeksverslag juist tot doel om, voorafgaande aan een mogelijke aanvraag, inzichtelijk te maken of een maatwerkvoorziening aangewezen is of niet. Het is dan ook begrijpelijk dat dit in concrete bewoordingen in het onderzoeksverslag wordt benoemd. Aan deze concrete bewoordingen zijn, anders dan eiser (in zijn e-mail van 14 november 2023) meent, geen rechtsgevolgen verbonden.
      
    
    
      4.5.
      Ter zitting is door eiser nog gesteld dat er in zijn geval aanleiding bestaat om af te wijken van de bedoelingen van de wetgever bij de gekozen systematiek, zoals onderschreven door vaste rechtspraak van de CRvB omdat er sprake is van een andersoortige situatie. Aangezien eiser deze stellingname niet concreet heeft gemaakt en niet heeft onderbouwd, passeert de rechtbank dat.
      
    
    
      4.6.
      Omdat het onderzoeksverslag geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, staat daartegen geen bezwaar open. Dat betekent dat het college het tegen het onderzoeksverslag gerichte bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. 
      
    
    
      4.7.
      Het daartegen gerichte beroep is ongegrond.
      
      
        
          ARN 24/4662
        
        5. In deze beroepsprocedure beoordeelt de rechtbank of het college het bezwaar van eiser, gericht tegen de afwijzing van de aangevraagde maatwerkvoorzieningen, terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
      
      
    
    
      5.1.
      Dat is niet het geval. Op de zitting heeft het college onderkend dat het bezwaar van eiser ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard; het bezwaar had volgens het college ongegrond moeten worden verklaard. Het college heeft de rechtbank dan ook verzocht het beroep gegrond te verklaren. De rechtbank zal het bestreden besluit 2 daarom vernietigen.
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien en bepalen dat het bezwaar ongegrond had moeten worden verklaard.  
      
      
        5.2.1.
        De rechtbank overweegt daartoe het volgende. De rechtbank betrekt daarbij de feiten als genoemd onder 2. 
        
      
      
        5.2.2.
        Artikel 1.2.1, aanhef en onder a, van de Wmo 2015 bepaalt – kort samengevat – dat een ingezetene van Nederland van het college van de gemeente waarvan hij ingezetene is overeenkomstig de bepalingen van deze wet in aanmerking komt voor te verstrekken ondersteuning van zijn zelfredzaamheid en participatie. Dat is met zoveel woorden herhaald in artikel 2.3.5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wmo 2015, waar is bepaald dat het college beslist op een aanvraag van een ingezetene van de gemeente. Waarom de betrokkene een ingezetene moet zijn, volgt uit de Parlementaire Geschiedenis.
        
        
          Eigen ingezetene
          De Wmo 20215 heeft (…) betrekking op gemeentelijke taken voor de eigen ingezetenen. Daarom is er geen plaats voor een recht van personen die geen ingezetenen van de gemeente zijn (…)
          TK 2013/14, 33841, nr. 3, p. 126-127, Memorie van Toelichting
        
        
        
          Iemand die in aanmerking denkt te komen voor een maatschappelijke ondersteuning (…) kan daarvoor na de onderzoeksfase een aanvraag indienen bij het college. (…)
          In dit lid is verduidelijkt dat alleen een ingezetene van de gemeente een aanvraag voor een maatwerkvoorziening (…) kan doen. 
          TK 2013/14, 33841, nr. 3, p. 147-151, Memorie van Toelichting
        
        
      
      
        5.2.3.
        Het plan van de gemeenteraad waarin het door het gemeentebestuur te voeren beleid met betrekking tot maatschappelijke ondersteuning, waaronder begrepen de zo nodig  te verstrekken maatwerkvoorzieningen, moet erop gericht zijn om de betrokkenen zo lang als mogelijk in de eigen leefomgeving te kunnen laten blijven. Dat volgt met zoveel woorden uit artikel 2.1.2, eerste en derde lid, van de Wmo 2015.
        
        
          Gemeenten zijn gehouden, ter ondersteuning van mensen die niet volledig zelf kunnen voorzien in hun zelfredzaamheid (…), beleid te maken. (…) De maatwerkvoorziening moet (…) een passende bijdragen leveren aan de zelfredzaamheid (…) van de betrokkene, en deze in staat stellen zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving te blijven wonen.
          TK 2013/14, 33841, nr. 3, p. 10, Memorie van Toelichting
        
        
      
      
        5.2.4.
        Uit het voorgaande volgt dat als een betrokkene geen ingezetene is of zal zijn op het moment van de aanvraag als bedoeld in artikel 2.3.5 van de Wmo 2015 het college de aanvraag tot toekenning van een maatwerkvoorziening zal moeten weigeren.
        
      
      
        5.2.5.
        
          Anders dan door eiser is betoogd, kon hij niet eerder dan 14 november 2023 een aanvraag tot toekenning van (een) maatwerkvoorziening(en) doen. De rechtbank verwijst naar hetgeen zij over de wettelijke systematiek over het doen van meldingen en aanvragen onder 4. (en volgende) heeft overwogen. Op dat moment was eiser echter geen ingezetene meer van de gemeente Tiel omdat hij op 6 november 2023 naar de gemeente Utrecht is verhuisd. 
          De rechtbank laat daarbij in het midden of de reactie van eiser per e-mail op 14 november 2023 als een aanvraag in de zin van de Wmo 2015 en de Awb moet worden aangemerkt, nu het college die mail wel als zodanig heeft aangemerkt.
        
        
      
      
        5.2.6.
        Het voorgaande betekent dat, omdat eiser op het moment van de aanvraag geen ingezetene meer was, het college de aanvraag van eiser moest afwijzen. Dat heeft het college ook beslist in het primaire besluit van 30 november 2023. Het daartegen gerichte bezwaar had het college dan ook ongegrond moeten verklaren. Dat heeft het college nagelaten. Daarom is het beroep gegrond. 
        
      
      
        5.2.7.
        Hoewel het college het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard, zijn de gevolgen van die onjuiste beslissing niet anders dan wanneer het college het bezwaar ongegrond had verklaard. Eiser heeft geen recht op de gevraagde maatwerkvoorzieningen omdat hij op het moment van de aanvraag geen ingezetene van de gemeente Tiel meer was.
        
      
      
        5.2.8.
        Dat (de zoon van) eiser (mogelijk) al kosten heeft gemaakt (op het moment dat eiser nog in de zorginstelling in [plaats 2] verbleef) doet daaraan niet(s) af. 
        
      
      
        5.2.9.
        Evenmin kan worden gezegd dat dit besluit, dat in lijn is met de in de Wmo 2015 neergelegde uitgangspunten, de daarin opgenomen opdracht aan (de gemeenteraad en) het college en de voor eiser te voorziene afwijzing van de aanvraag, zulke onevenredige nadelige gevolgen voor eiser kent dat het college dit besluit niet, althans niet zonder kennelijke belangenafweging, had mogen nemen, zoals door eiser is betoogd. Van bijzondere omstandigheden, op grond waarvan de rechtbank zou moeten afwijken van de dwingende bepalingen die zijn neergelegd in een wet in formele zin, is niet gebleken. De enkele stelling van eiser dat de wetgever zijn situatie niet bedoeld kán hebben, is daartoe onvoldoende. 
        
      
      
        5.2.10.
        Tot slot komt de rechtbank niet toe aan de vraag of het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door de gevraagde maatwerkvoorzieningen niet toe te kennen. De door eiser gestelde situatie, namelijk dat het college wel bevoegd is te beslissen op een aanvraag voor maatwerkvoorzieningen op grond van de Wmo 2015 van een toekomstige ingezetene van de gemeente, is namelijk geen gelijk geval. 
        
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6. De rechtbank komt tot de volgende conclusies en gevolgen. 
    
    
    
      6.1.
      Het beroep met zaaknummer ARN 24/4661 is ongegrond. Dat betekent dat het college op goede gronden heeft beslist dat het onderzoeksverslag geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb zodat daartegen geen bezwaar openstond. Het daartegen gerichte bezwaar is terecht niet-ontvankelijk verklaard. Eiser krijgt geen gelijk. Eiser krijgt geen vergoeding van zijn proceskosten en griffierecht.
    
    
      6.2.
      Het beroep met zaaknummer ARN 24/4662 is gegrond. Het bestreden besluit 2 zal worden vernietigd en de rechtbank voorziet zelf in de zaak door te bepalen dat het bezwaar ongegrond is. Deze uitspraak komt in de plaats van het vernietigde bestreden besluit 2. Dat betekent dat de afwijzing van de aanvraag tot toekenning van maatwerkvoorzieningen niet wijzigt en eiser nog steeds geen recht heeft op die maatwerkvoorzieningen.
      
      
        6.2.1.
        
          Omdat dit beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten in beroep. 
          Het college moet deze vergoeding betalen. Omdat het primaire besluit niet wordt herroepen, bestaat er geen aanleiding voor een vergoeding van de proceskosten in bezwaar. De vergoeding voor proceskosten in beroep bedraagt € 1.814 omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
        
        
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        in het beroep met zaaknummer 24/4661:
      
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    
    
      
        in het beroep met zaaknummer 24/4662:
      
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit van 13 juni 2024;
    - verklaart het bezwaar tegen het besluit van 30 november 2023 ongegrond;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde bestreden besluit van 
    	13 juni 2024; 
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 51 aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.814 aan proceskosten aan eiser.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M.C. Schuurman-Kleijberg, rechter, in aanwezigheid van mr. K.V. van Weert, griffier.
    
    
    
      Uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
    
    
    
      Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
    
  
  
     Tenzij het onderzoek niet is uitgevoerd binnen de in het eerste lid bepaalde termijn. Van die situatie is in dit geval geen sprake.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van 4 juli 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2013, en 25 januari 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:168. 
  
  
     Artikel 2.3.5 van de Wmo 2015 zelf en artikel 1:3, derde lid, van de Awb stellen geen vormvereisten aan de aanvraag. De Parlementaire Geschiedenis (TK 2013/14, 33841, nr. 3, p. 147-151, Memorie van Toelichting) gaat uit van een schriftelijke aanvraag, die voor het overige vormvrij is.
  
  
     Een wet in formele zin.