ECLI:NL:RBDHA:2025:6257, Rechtbank Den Haag, 31-03-2025, 23/4757
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-03-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Beroep gegrond. Zijn de omgevingsvergunningen in strijd met het splitsingsverbod?

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 23/4757 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 maart 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] B.V., uit  [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. J. Geelhoed),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag,  het college
    (gemachtigde: A. Bakker).
    
    
      Als derde-partijen nemen aan de zaak deel: [naam 1] e.a. (gemachtigde: mr. N.J.M. Beelaerts van Blokland), [naam 2] , [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] e.a. uit [plaats] (hierna gezamenlijk: de omwonenden). 
    
    
    
  
  
    Waarover gaat deze zaak?
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de weigering van drie omgevingsvergunningen voor het veranderen en vergroten van het pand aan de [adres] in [plaats] .
    
    
  
  
    Inleiding 
    
    
      1.	Eiseres is eigenaar van het pand aan de [adres] . Het pand bevindt zich in een beschermd stadsgezicht en heeft drie woonlagen. Het pand is gesplitst in een benedenwoning en een bovenwoning, waarbij de benedenwoning naast de volledige eerste bouwlaag tevens op elke verdieping aan de voorzijde van het pand één kamer beslaat. Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat het pand wordt gebruikt voor kamerverhuur. 
    
    
    
      1.1.
      Eiseres heeft op 5 mei 2022 een omgevingsvergunning aangevraagd voor diverse werkzaamheden in en aan het pand. Als gevolg van deze werkzaamheden zal de benedenwoning nog slechts de begane grond en een te realiseren aanbouw beslaan. De bovenwoning zal zijn gelegen op de hierboven gelegen twee etages. De aanvraag ziet daarnaast op het realiseren van een extra bouwlaag op het pand, met daarin twee zelfstandige woningen. 
      
    
    
      1.2.
      Met het besluit van 18 juli 2022 (de eerste omgevingsvergunning) heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Omwonenden hebben tegen de eerste omgevingsvergunning bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      1.3.
      Op 18 oktober 2022 heeft eiseres een omgevingsvergunning aangevraagd voor het gewijzigd uitvoeren van de eerste omgevingsvergunning. Deze wijziging betreft een aanpassing van de indeling van het pand, waardoor de bovenwoning wordt gesplitst in twee woningen die elk één etage beslaan. Daarnaast wordt het aantal woningen in de te realiseren extra bouwlaag teruggebracht van twee naar één. Als gevolg hiervan ontstaat een pand met vier woonlagen waarbij op elke woonlaag één woning is voorzien. 
      
    
    
      1.4.
      Met het besluit van 18 november 2022 (de tweede omgevingsvergunning) heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend. 
      
    
    
      1.5.
      Op 6 maart 2023 heeft eiseres een omgevingsvergunning aangevraagd voor het gewijzigd uitvoeren van de tweede omgevingsvergunning. Deze wijziging laat de aangevraagde uitbouw op de begane grond vervallen en betreft verder een aanpassing van de indeling van de benedenwoning en de woning op de eerste verdieping, alsmede de realisatie van een balkon.  
      
    
    
      1.6.
      Met het besluit van 20 april 2023 (de derde omgevingsvergunning) heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend. 
      
    
    
      1.7.
      Met het besluit van 20 juni 2023 (het bestreden besluit) heeft het college de bezwaren van de omwonenden gegrond verklaard, de drie aangevraagde omgevingsvergunningen herroepen en de aanvragen alsnog geweigerd. 
      
    
    
      1.8.
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het college heeft gereageerd op het beroep met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.9.
      De rechtbank heeft het beroep op 17 februari 2025 op zitting behandeld. Eiseres is ter zitting vertegenwoordigd door [naam 6] en door haar gemachtigde. Het college is vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Verder zijn verschenen [naam 1] , bijgestaan door de gemachtigde, [naam 2] , [naam 3] , [naam 5] en [naam 7] .
      
    
  
  
    Het bestreden besluit 
    
    
      2.	Het college heeft het bouwplan getoetst aan de regels van het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ” (het bestemmingsplan). Het perceel heeft hierin de bestemming “Wonen” en de dubbelbestemming “Waarde-Cultuurhistorie”.  
    
    
    
      2.1.
      
        Het college heeft zich in de bezwaarfase laten adviseren door de Adviescommissie bezwaarschriften. In haar advies van 2 juni 2023 concludeert de commissie dat het bouwplan strijd oplevert met het verbod uit het bestemmingsplan om een bestaande woning bouwkundig te splitsen tot twee of meer zelfstandige woningen. Volgens de commissie is sprake van een functionele samenhang tussen de onderscheiden bouwplannen. Door het vergunde bouwplan en de wijzigingen hierop, wordt het pand dat van origine bestond uit twee woningen op drie woonlagen, gewijzigd in een pand met vier woningen op vier woonlagen. De commissie stelt vast dat geen van de aanvragen van eiseres expliciet ziet op het splitsen van één of meer woningen. Het toevoegen van twee woningen in een nieuwe bouwlaag, zoals is toegestaan met de eerste omgevingsvergunning, levert volgens de commissie geen strijd op met het splitsingsverbod. De nadien vergunde wijzigingen van het bouwplan leiden er volgens de commissie echter toe dat de bestaande bovenwoning eerst wordt uitgebreid en vervolgens wordt gesplitst in twee zelfstandige woningen. Deze splitsing is volgens de commissie op grond van het bestemmingsplan niet toegestaan. Om af te wijken van het bestemmingsplan had eiseres volgens de commissie een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit “handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening” moeten indienen
        De commissie is er daarnaast niet van overtuigd dat de welstands- en monumentencommissie de onderscheiden bouwplannen heeft getoetst aan de dubbelbestemming “Waarde-Cultuurhistorie”.  
      
      
    
    
      2.2.
      Het college heeft zich akkoord verklaard met het advies van de commissie en hiernaar verwezen ter motivering van het bestreden besluit. 
      
    
  
  
    Het beroep
    
    3. Eiseres betoogt dat de omgevingsvergunningen ten onrechte zijn herroepen. Zij voert aan dat het bouwplan niet in strijd is met het splitsingsverbod uit het bestemmingsplan. Volgens eiseres worden als gevolg van de eerste omgevingsvergunning twee nieuwe woningen toegevoegd, waarna de tweede en derde omgevingsvergunning slechts een herverdeling van de vier woningen over de gevormde vier bouwlagen mogelijk maken. Dit eindresultaat met vier woningen is volgens eiseres in overeenstemming met wat het bestemmingsplan ter plaatse toestaat, zodat het doel van het splitsingsverbod niet wordt geschaad. 
    
      Voor zover het college al gevolgd kan worden in haar redenering dat sprake is van een bouwkundige splitsing, voert eiseres aan dat in ieder geval de eerste omgevingsvergunning in stand had moeten blijven. Met die vergunning is immers slechts het toevoegen van twee woningen vergund. 
      Verder heeft het college volgens eiseres ten onrechte aangenomen dat het bouwplan strijd oplevert met de dubbelbestemming “Waarde-Cultuurhistorie”. 
    
    
    4. Het college heeft – hierin gesteund door de omwonenden – ongegrondverklaring van het beroep bepleit.  
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Overgangsrecht Omgevingswet
      
    
    
    
      5.	Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). 
    
    
    
      5.1.
      De aanvragen om een omgevingsvergunning zijn alle ingediend vóór 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval de Wabo van toepassing blijft. 
      
      
        
          Toetsingskader
        
      
      
      
        6.	Op grond van artikel 23, onder b, van het bestemmingsplan is het verboden een bestaande woning bouwkundig te splitsen tot twee of meer zelfstandige woningen. 
      
      
    
    
      6.1.
      Op grond van artikel 26.1, aanhef en onder a van het bestemmingsplan kan met een omgevingsvergunning worden afgeweken van artikel 23, onder b, onder voorwaarde dat
      1. de zelfstandige woning die als gevolg van de splitsing ontstaat, tenminste een volledige bouwlaag beslaat;
      2. de parkeerdruk in het gebied waarin de te splitsen woning volgens het ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van dit bestemmingsplan vigerende Nota Parkeernormen Den Haag opgenomen kaartfragment met stadsdeel- wijk en buurtgrenzen is gelegen, niet meer bedraagt dan 90%;
      3. er geen onevenredige aantasting plaatsvindt van het woon- en leefmilieu;
      4. in het Rijksbeschermd stadsgezicht is artikel 21 onverminderd van toepassing. 
      
      
        
          Inhoudelijke overwegingen
        
      
      
      7. De rechtbank stelt voorop dat het college de bezwaren van de omwonenden tegen de eerste omgevingsvergunning, met toepassing van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht van rechtswege mede gericht heeft geacht tegen de tweede en derde omgevingsvergunning. Nu geen van de partijen hiertegen in beroep is opgekomen en gelet op de samenhang tussen de opvolgend aangevraagde bouwplannen, zal de rechtbank hierbij aansluiten. De rechtbank ziet wel aanleiding om, anders dan het college in het bestreden besluit heeft gedaan, de drie onderscheiden omgevingsvergunningen elk afzonderlijk te beoordelen. 
      
      
        
          De eerste omgevingsvergunning 
        
      
      
      8. De rechtbank stelt vast dat het college in het bestreden besluit – met overneming van het advies van de bezwaarschriftencommissie – heeft uiteengezet dat de eerste omgevingsvergunning geen strijd oplevert met het splitsingsverbod. Ter zitting heeft het college dit standpunt bevestigd. Naar het oordeel van de rechtbank is dit standpunt juist. Met de eerste omgevingsvergunning is onder meer de realisatie van een extra bouwlaag met daarin twee zelfstandige woningen vergund. Het gaat hierbij om het toevoegen van twee nieuwe woningen, niet om het splitsen van een reeds bestaande woning in twee of meer nieuwe woningen. Dat betekent dat het splitsingsverbod niet in de weg stond aan verlening van deze omgevingsvergunning. Niet valt daarom in te zien waarom het college desondanks in het bestreden besluit aanleiding heeft gezien om de eerste omgevingsvergunning te herroepen wegens strijd met het splitsingsverbod. De rechtbank volgt het college niet voor zover dit het standpunt heeft ingenomen dat de herroeping van de eerste omgevingsvergunning was aangewezen omdat door het verlenen van de tweede en/of derde omgevingsvergunning alsnog strijd met het splitsingsverbod ontstond. De eerste omgevingsvergunning betreft een zelfstandig bouwproject dat kan worden gerealiseerd, los van de wijzigingen die nadien met de tweede en derde omgevingsvergunning zijn vergund. In zoverre slaagt het betoog van eiseres. 
      
    
    
      8.1.
      De rechtbank overweegt daarnaast dat uit het bestreden besluit volgt dat het college er niet van overtuigd is dat de welstands- en monumentencommissie het bouwplan heeft getoetst aan de dubbelbestemming “Waarde-Cultuurhistorie”. Dit is immers de conclusie van de bezwaarschriftencommissie, die in het vervolg van haar advies met name twijfels uit over de aanvaardbaarheid van de aangevraagde extra bouwlaag op het pand. Het college heeft dit advies in het bestreden besluit overgenomen. In het verweerschrift heeft het college zich echter op het standpunt gesteld dat het bouwplan geen inbreuk maakt op de betrokken cultuurhistorische waarden, maar dat de tekst van het primaire besluit – de rechtbank begrijpt: de eerste en de derde omgevingsvergunning – op dit punt onvoldoende toelichting en motivering bevat en desgewenst kan worden aangevuld. Reeds gelet op dit gewijzigde standpunt van het college, dat haaks staat op de motivering van het bestreden besluit, komt de rechtbank tot het oordeel dat het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en niet voldoende is gemotiveerd. Ook het hiertegen gerichte betoog van eiseres slaagt. 
      
      
        
          De tweede omgevingsvergunning 
        
      
      
      
        9.	Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de werkzaamheden die aanvankelijk met de tweede omgevingsvergunning zijn vergund, leiden tot strijd met het splitsingsverbod uit het bestemmingsplan. Het splitsingsverbod geldt voor bestaande woningen. Wat onder een “bestaande woning” moet worden verstaan, wordt in het bestemmingsplan niet gedefinieerd. Dat betekent dat dit begrip letterlijk moet worden uitgelegd, wat wil zeggen dat het bij een bestaande woning moet gaan om een feitelijk bestaande woning. Steun voor dit oordeel vindt de rechtbank in rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over gelijkluidende planregels. Nog daargelaten of dit tot een ander oordeel zou leiden, volgt de rechtbank  eiseres dus niet in haar betoog dat de indeling van het pand zoals die is vergund met de eerste omgevingsvergunning, zou moeten gelden als uitgangspunt bij de beoordeling van de tweede omgevingsvergunning. Het bouwplan dat met de eerste omgevingsvergunning is vergund, is immers niet gerealiseerd. De rechtmatigheid van de tweede omgevingsvergunning dient te worden beoordeeld op grond van de bestaande feitelijke situatie. 
        Als gevolg van de tweede omgevingsvergunning, wordt in het oorspronkelijke pand een zelfstandige woning toegevoegd. Het oorspronkelijke pand bestaat immers uit drie woonlagen met daarin twee zelfstandige woningen. De tweede omgevingsvergunning leidt tot een bouwkundige splitsing van de bovenwoning in twee zelfstandige woningen. Dat levert strijd op met het splitsingsverbod. Het betoog van eiseres slaagt niet.
      
      
    
    
      9.1.
      Uit wat hiervoor is overwogen, volgt dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan dat aanvankelijk is vergund met de tweede omgevingsvergunning, in strijd is met het bestemmingsplan. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in het bestreden besluit echter ten onrechte met die constatering volstaan. Uit artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo volgt immers dat een aanvraag voor een activiteit die in strijd is met het bestemmingsplan, mede wordt aangemerkt als een aanvraag om een omgevingsvergunning om van het bestemmingsplan af te wijken. Anders dan het college in het bestreden besluit heeft aangenomen, is hiervoor geen afzonderlijke aanvraag nodig. Dat betekent dat het college in het bestreden besluit ten onrechte niet heeft onderzocht of het in dit geval mogelijk was om voor het aangevraagde bouwplan van het bestemmingsplan af te wijken. Het bestreden besluit is in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en onvoldoende gemotiveerd. Ook ten aanzien van de tweede omgevingsvergunning is het beroep daarom gegrond. 
      
      
      
        
          De derde omgevingsvergunning 
        
      
      
      
        10.	Ten aanzien van de derde omgevingsvergunning blijkt uit het bestreden besluit niet waarom de aangevraagde werkzaamheden in strijd zijn met het splitsingsverbod. Deze werkzaamheden zijn immers beperkt tot een wijziging van de indeling van de benedenwoning en de woning op de eerste verdieping, alsmede de realisatie van een balkon. Door deze werkzaamheden ontstaat geen nieuwe zelfstandige woning. Gelet op wat hiervoor is overwogen over de eerste en de tweede omgevingsvergunning, kan het college niet worden gevolgd in het standpunt dat de derde omgevingsvergunning diende te worden herroepen omdat deze voortbouwde op de eveneens herroepen eerste en tweede omgevingsvergunning. 
      
      
    
    
      10.1.
      Wat de rechtbank onder 8.1 heeft overwogen ten aanzien van de eerste omgevingsvergunning, geldt ook voor de derde omgevingsvergunning. Ook met betrekking tot de derde omgevingsvergunning blijkt uit het bestreden besluit – gelet op wat het college hierover later heeft verklaard – onvoldoende waarom de dubbelbestemming “Waarde-Cultuurhistorie” zich tegen vergunningverlening zou verzetten. Het betoog van eiseres slaagt. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    11. Het beroep is gegrond, nu het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien en acht het toepassen van een bestuurlijke lus in deze zaak niet doelmatig. Dat betekent dat het college een nieuw besluit moet nemen op de bezwaren van de omwonenden, met inachtneming van deze uitspraak. 
    
    12. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en eiseres ter zitting heeft bijgestaan (2 punten met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1). 
    
    
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt het college op het griffierecht van € 365,- aan eiseres te vergoeden; 
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.814,-. 
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. de Winter, rechter, in aanwezigheid van mr. I. Ince, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2025.
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 6 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:939.