ECLI:NL:RBAMS:2024:7993, Rechtbank Amsterdam, 20-12-2024, AMS 23/5058 en AMS 23/5059
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-12-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verweerder heeft aan eiseres een bestuurlijke boete en een last onder dwangsom opgelegd omdat de woning in strijd met artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Hvv is onttrokken aan de woonruimtevoorraad. Met het herziene bestreden besluit heeft verweerder de boete verlaagd met 50%. De rechtbank oordeelt als volgt. De overtreding staat vast. De overtreding kan niet aan eiseres worden toegerekend, ten onrechte als functioneel pleger van de overtreding aangemerkt. Nu eiseres niet kan worden aangemerkt als overtreder, was verweerder ook niet bevoegd tot het opleggen van een last onder dwangsom aan eiseres. Beroepen gegrond.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: AMS 23/5058 en AMS 23/5059 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 december 2024 in de zaken tussen
    
      
        
        Stichting Juridisch Eigenaar Certitudo Amsterdam City II, uit 's-Hertogenbosch, eiseres
      (gemachtigde: mr. K.M.G. Hamelink),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het van college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder 
      (gemachtigde: [persoon 1]).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de bestuurlijke boete (AMS 23/5058) en het beroep tegen de last onder dwangsom (AMS 23/5059) die verweerder heeft opgelegd wegens het zonder vergunning onttrekken van een woning aan de woonruimtevoorraad.
      
    
    
      1.2.
      Met het besluit van 18 maart 2022 (het primaire besluit I) heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete van € 21.750,- opgelegd omdat de woning aan de [de woning] (hierna: de woning) in strijd met artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet (hierna: Hvw) is onttrokken aan de woonruimtevoorraad. Bij besluit van diezelfde datum (het primaire besluit II) heeft verweerder een last onder dwangsom van € 50.000,- aan eiseres opgelegd teneinde de woningonttrekking te beëindigen en beëindigd te houden.
    
    
      1.3.
      Met de besluiten ten aanzien van de boete van 7 juli 2023 (bestreden besluit I) en ten aanzien van de last onder dwangsom van 7 juni 2023 (bestreden besluit II) op de bezwaren van eiseres is verweerder bij de primaire besluiten gebleven.
      
    
    
      1.4.
      Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.5.
      Naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 21 augustus 2024 heeft verweerder met het besluit van 7 november 2024 het bestreden besluit I gedeeltelijk herzien en de boete verlaagd met 50% tot € 10.875,- (het herziene bestreden besluit). 
      
    
    
      1.6.
      Eiseres handhaaft haar beroep. Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het bestreden besluit I mede betrekking op het herziene bestreden besluit. 
      
    
    
      1.7.
      De rechtbank heeft de beroepen op 21 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de heer [persoon 2] namens eiseres (werkzaam als fondsenbeheerder bij VasteLanden, die de holding van eiseres hebben overgenomen), de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      2.1.
      De rechtbank beoordeelt of verweerder de bestuurlijke boete en de last onder dwangsom wegens het onttrekken van een woning aan de woonruimtevoorraad zonder in het bezit te zijn van de daarvoor benodigde vergunning in redelijkheid kon opleggen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. 
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank ziet aanleiding om de beroepen gevoegd te behandelen.
      
    
    
      2.3.
      Met het herziene bestreden besluit heeft verweerder het bestreden besluit I gedeeltelijk herroepen en de boete verlaagd. Voor het overige heeft verweerder het bestreden besluit I in stand gelaten. Gelet hierop heeft eiseres ook belang bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit I. 
      
    
    
      2.4.
      De rechtbank is van oordeel dat de beroepen tegen het bestreden besluit I, het bestreden besluit II en het herziene bestreden besluit gegrond zijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 	
      
      
        
          Bestuurlijke boete (AMS 23/5058)
        
      
      
      
        
          Is er sprake van een overtreding?
        
      
      
      3. De rechtbank stelt vast dat de schending van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Hvw de grondslag is geweest om de bestuurlijke boete aan eiseres op te leggen. Tussen partijen is niet in geschil dat de woning zonder de daartoe vereiste vergunning is onttrokken aan de woonruimtevoorraad, doordat de woning niet voor permanente bewoning is gebruikt, maar als ruimte voor prostitutiewerkzaamheden. De overtreding staat dan ook vast. 
      
      
        
          Heeft verweerder eiseres terecht aangemerkt als overtreder?
        
      
      
    
    
      4.1.
      Op grond van artikel 5:1, tweede lid, van de Awb wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden gedraging fysiek verricht. Voor beantwoording van de vraag of een ander als functionele pleger van de overtreding kan worden aangemerkt, is de Afdeling in haar uitspraken van 31 mei 2023 aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap, zoals die zijn geformuleerd door de strafkamer van de Hoge Raad. 
      
    
    
      4.2.
      Uit de rechtspraak van de Hoge Raad volgt dat een rechtspersoon kan worden aangemerkt als dader van een strafbaar feit indien de desbetreffende gedraging redelijkerwijs aan die rechtspersoon kan worden toegerekend. Die toerekening is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval, waartoe mede behoort de aard van de (verboden) gedraging. Een belangrijk oriëntatiepunt bij de toerekening is of de gedraging heeft plaatsgevonden dan wel is verricht in de sfeer van de rechtspersoon. Een dergelijke gedraging kan in beginsel worden toegerekend aan de rechtspersoon.
      
    
    
      4.3
      Van een gedraging in de sfeer van de rechtspersoon kan sprake zijn indien zich een of meer van de navolgende omstandigheden voordoen: a) het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon, b) de gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon, c) de gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening, d) de rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder bedoeld aanvaarden mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Hierbij geldt dat niet is vereist dat alle of meerdere van de onder a tot en met d vermelde omstandigheden zich voordoen. Het bestuursorgaan moet bewijzen dat aan de criteria voor functioneel daderschap is voldaan.
      
    
    
      5.1.
      De rechtbank stelt voorop dat in de onderhavige zaak de omstandigheden zoals hiervoor genoemd onder a tot en met c niet aan eiseres worden tegengeworpen. De rechtbank ziet ook geen aanleiding om op basis van één van die omstandigheden de overtreding aan eiseres toe te rekenen. In deze zaak gaat het om de omstandigheid vermeldt onder d. 
      
    
    
      5.2.
      Partijen zijn het er verder over eens dat eiseres als verhuurder kan beschikken over de wijze waarop de woning wordt gebruikt in verband met de bestemming tot permanente bewoning. De vraag die voorligt is of eiseres de overtreding heeft aanvaard. Eiseres meent dat hier geen sprake van is omdat zij na ontdekking van de overtreding alle noodzakelijke maatregelen heeft getroffen die in redelijkheid van haar als verhuurder mochten worden verwacht. Verweerder werpt tegen dat eiseres pas in actie is gekomen nadat eiseres op de hoogte is gebracht van het voornemen om haar een boete op te leggen. Doordat eiseres ook al voor het voornemen wist dat de woning voor prostitutie werd gebruikt en zij niet adequaat is overgegaan tot het beëindigen van de overtreding, heeft zij de illegale situatie aanvaard.
      
    
    
      5.3.
      De rechtbank volgt verweerder niet. Het appartementencomplex waar de woning in is gelegen, is geheel in eigendom van eiseres. Niet in geschil is dat de beheerder van het appartementencomplex op 7 oktober 2021 door andere bewoners per e-mail klachten van overlast heeft ontvangen over bezoekers voor de woning, vermoedelijk omdat de woning werd gebruikt voor prostitutie. Eiseres heeft toegelicht dat zij meteen is gestart met het opbouwen van een casus voor beëindiging van de huurovereenkomst en daarin is bijgestaan door een huurrecht advocaat. Onderdeel van het opbouwen van een gedegen dossier dat voldoende zou zijn voor een beëindiging van de huurovereenkomst via de kantonrechter, was gericht op cameratoezicht. Uit een brief in het dossier blijkt dat eiseres de bewoners van het appartementencomplex op 23 november 2021 op de hoogte heeft gesteld dat er tijdelijk cameratoezicht zou worden geplaatst, omdat er veel meldingen van overlast zijn gedaan. Het is dus feitelijk onjuist dat eiseres heeft stilgezeten tot het moment dat het voornemen van de boete is bekendgemaakt op 28 januari 2022. Eiseres heeft toegelicht dat het voornemen wel ertoe heeft geleid dat zij versneld een buitengerechtelijke beëindigingovereenkomst bij de huurder heeft kunnen afdwingen. Deze overeenkomst is uiteindelijk op 18 februari 2022 gesloten. Eiseres heeft onweersproken aangevoerd dat in huurrechtzaken een termijn van vier maanden vanaf de eerste klachten tot beëindiging van de huurovereenkomst relatief snel is. 
      
    
    
      5.4.
      Verweerder werpt nog tegen dat het plaatsen van camera’s niet leidt tot voorkoming of beëindiging van de overtreding en dus geen nut had. Eiseres heeft echter toegelicht dat zij daarmee – in het kader van de huurrecht zaak – trachtte het vermoeden van prostitutie te onderbouwen omdat daarmee kon worden aangetoond dat er steeds verschillende mannen de woning betraden. De rechtbank kan eiseres in deze toelichting volgen. Verweerder werpt ook tegen dat eiseres niet doortastend genoeg heeft gehandeld en in ieder geval de huurder had moeten sommeren om hem toegang tot de woning te verlenen. Eiseres heeft hiertegenover gesteld dat een verhuurder niet zomaar een huisbezoek kan afleggen bij een huurder. Daargelaten of een verhuurder een huisbezoek kan afdwingen, is de rechtbank met verweerder van oordeel dat uit het dossier niet blijkt dat de huurder is gesommeerd de activiteiten te stoppen of is getracht een huisbezoek – met toestemming van huurder – te bewerkstelligen. Anders dan verweerder meent, is de rechtbank echter niet van oordeel dat dit maakt dat eiseres haar zorgplicht heeft geschonden en de overtreding heeft aanvaard. Dat eiseres volgens verweerder meer had kunnen doen dan zij heeft gedaan, is daarvoor onvoldoende. Bovendien acht de rechtbank hierbij van belang dat voor dezelfde gedraging nog een last onder dwangsom aan eiseres is opgelegd in het kader van het in strijd handelen met het bestemmingplan en die last is ingetrokken onder de vermelding dat eiseres “passende maatregelen heeft getroffen om direct de illegale situatie te beëindigen”. 
      
    
    
      5.5.
      Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot het oordeel dat de overtreding niet aan eiseres kan worden toegerekend. Dit betekent dat verweerder haar ten onrechte als functioneel pleger van de overtreding heeft aangemerkt. Verweerder was daarom niet bevoegd om een bestuurlijke boete op te leggen. Dit betekent dat het beroep gegrond is. 
      
    
    
      5.6.
      De overige beroepsgronden behoeven geen verdere bespreking. 
      
      
        
          Last onder dwangsom (AMS 23/5059)
        
      
      
      
        6.	Op grond van artikel 5:32 van de Awb kan verweerder in geval van een overtreding ook een last onder dwangsom opleggen aan de overtreder. Nu eiseres niet aangemerkt kan worden als overtreder, was verweerder ook niet bevoegd tot het opleggen van een last onder dwangsom aan eiseres. Ook dit beroep is gegrond.
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7.1.
      Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit I, het bestreden besluit II en het herziene bestreden besluit. De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb nu zelf een beslissing en bepaalt dat de primaire besluiten worden herroepen.
      
    
    
      7.2.
      Omdat de beroepen gegrond zijn moet verweerder het griffierecht in beide zaken aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 624,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. Eiseres heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft twee bezwaarschriften ingediend, één hoorzitting bijgewoond, twee beroepschriften ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 4.497,-. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart de beroepen tegen het bestreden besluit I, het bestreden besluit II en het herziene besluit gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit van 7 juli 2023 die ziet op de bestuurlijke boete (AMS 23/5058);
    - vernietigt het herziene besluit van 7 november 2024 die ziet op de bestuurlijke boete (AMS 23/5058);
    - vernietigt het bestreden besluit van 7 juni 2023 die ziet op de last onder dwangsom (AMS 23/5059);
    - herroept de primaire besluiten van 18 maart 2022 die zien op de last onder dwangsom (AMS 23/5059) en de bestuurlijke boete (AMS 23/5058);
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 730,- (2 x € 365,-) aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt verweerder tot betaling van € 4.497,- aan proceskosten aan eiseres. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H.W. Franssen, rechter, in aanwezigheid van mr.C. Simonis, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 december 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 21 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3416. In de uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat het boeteregime dat door de gemeente Amsterdam wordt gehanteerd bij overtredingen van de voorwaarden voor vakantieverhuur van woningen niet evenredig is, en dat de boetetabel voor overtredingen bij vakantieverhuur onverbindend is. In latere uitspraken heeft de Afdeling meerdere boetetabellen van zowel de Huisvestingsverordening 2016 als 2020 onverbindend verklaard wegens dezelfde redenen.
  
  
     Overeenkomstig artikel 8:14 van de Awb. 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071.
  
  
     Vergelijk ook de arresten van de Hoge Raad van 21 oktober 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF7938 (Drijfmest-arrest) en van 26 april 2016, ECLI:NL:HR:2016:733.
  
  
     Vergelijk de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:579, r.o. 1.11.