ECLI:NL:RVS:2023:1811, Raad van State, 10-05-2023, 202200416/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 juni 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Wijdemeren een last onder dwangsom opgelegd aan [appellant sub 2]. De last houdt in dat [appellant sub 2] binnen drie maanden twee van de drie woonvoorzieningen (badkamer, keuken en toilet) uit de aanbouw op het perceel [locatie] in Loosdrecht moet verwijderen en verwijderd moet houden. Doet hij dat niet, dan verbeurt hij een dwangsom van € 10.000,00 ineens. [appellant sub 2] en [appellant sub 1] zijn broers. [appellant sub 2] heeft in 1997 het kadastrale perceel Loosdrecht G 2683 in eigendom verkregen van zijn moeder. [appellant sub 1] heeft in 1998 het eigendom van het kadastrale perceel Loosdrecht G 2329 van zijn moeder verkregen. De twee percelen vormen samen het perceel aan de [locatie] in Loosdrecht. Op het perceel van [appellant sub 1] staat het hoofdgebouw van de woning en een garage. Op het perceel van [appellant sub 2] staat een aanbouw. De percelen liggen binnen het bestemmingsplan "Loosdrecht landelijk gebied noordoost - 2012" (hierna: het bestemmingsplan) en hebben de bestemming "Wonen -1".

202200416/1/R4.
    Datum uitspraak: 10 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1], wonend te Loosdrecht, gemeente Wijdemeren,
    2.       [appellant sub 2], wonend te Loosdrecht, gemeente Wijdemeren,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 23 december 2021 in zaak nr. 21/1474 in het geding tussen:
    [appellant sub 2]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Wijdemeren,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 juni 2020 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd aan [appellant sub 2]. De last houdt in dat [appellant sub 2] binnen drie maanden twee van de drie woonvoorzieningen (badkamer, keuken en toilet) uit de aanbouw op het perceel [locatie] in Loosdrecht moet verwijderen en verwijderd moet houden. Doet hij dat niet, dan verbeurt hij een dwangsom van € 10.000,00 ineens.
    Bij besluit van 16 februari 2021, bekendgemaakt op 22 februari 2021, heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 december 2021 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, de last onder dwangsom herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld. [appellant sub 2] heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 2] en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting ingediend over het hoger beroep van [appellant sub 1].
    [appellant sub 1] en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting ingediend over het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2].
    [appellant sub 2] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 28 februari 2023, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. M.M. Breukers, rechtsbijstandverlener in Amsterdam, [appellant sub 2] via een telefoonverbinding, bijgestaan door mr. A.D. van Koningsveld, advocaat in Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door H. Turan en mr. F. Celebi, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Waar gaat de zaak over?
    1.       [appellant sub 2] en [appellant sub 1] zijn broers. [appellant sub 2] heeft in 1997 het kadastrale perceel Loosdrecht G 2683 in eigendom verkregen van zijn moeder. [appellant sub 1] heeft in 1998 het eigendom van het kadastrale perceel Loosdrecht G 2329 van zijn moeder verkregen. De twee percelen vormen samen het perceel aan de [locatie] in Loosdrecht. Op het perceel van [appellant sub 1] staat het hoofdgebouw van de woning en een garage. Op het perceel van [appellant sub 2] staat een aanbouw. De percelen liggen binnen het bestemmingsplan "Loosdrecht landelijk gebied noordoost - 2012" (hierna: het bestemmingsplan) en hebben de bestemming "Wonen -1".
    1.1.    [appellant sub 2] woont in de aanbouw. De aanbouw was oorspronkelijk een atelier bij de woning. In 1976 is de aanbouw verbouwd en geschikt gemaakt voor bewoning. In de aanbouw zijn een woonkamer, keuken, slaapkamer en badkamer aanwezig. [appellant sub 2] woont sinds 1996 in de aanbouw. In 1999/2000 heeft [appellant sub 2] de aanbouw gesloopt en een nieuwe aanbouw gebouwd. Daarin heeft hij dezelfde woonvoorzieningen geplaatst die ook in de oude aanbouw aanwezig waren. [appellant sub 1] verhuurt het hoofdgebouw via Airbnb en woont zelf ergens anders. [appellant sub 1] heeft op 14 februari 2018 een handhavingsverzoek ingediend tegen de bewoning van de aanbouw door [appellant sub 2]. Het college heeft [appellant sub 2] op 17 juni 2020 gelast om twee van de drie woonvoorzieningen uit de aanbouw te verwijderen en verwijderd te houden. Doet hij dat niet, dan verbeurt hij een dwangsom van € 10.000,00 ineens. Tijdens de beroepsprocedure bij de rechtbank is een mediationtraject gevolgd; dat heeft niet geleid tot een oplossing in der minne tussen [appellant sub 2], [appellant sub 1] en de gemeente. De Afdeling is in (incidenteel) hoger beroep gevraagd het geschil thans langs juridische weg te beslechten.
    Gelijktijdige bespreking hoger beroepen
    2.       [appellant sub 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank van 23 december 2021. [appellant sub 2] heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld. Uit wat de Afdeling hierna zal overwegen, volgt dat het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond is. Daarom komt de Afdeling toe aan een inhoudelijke bespreking van het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2]. Omdat de gronden die [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd met elkaar samenhangen, zal de Afdeling het hoger beroep en het incidenteel hoger beroep tegelijkertijd bespreken en de gronden per onderwerp behandelen.
    Belanghebbende
    3.       [appellant sub 2] heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellant sub 1] geen belanghebbende is, zodat het door [appellant sub 1] ingestelde hoger beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
    3.1.    In artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 van de Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. In artikel 8:104, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb is bepaald dat een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep kunnen instellen tegen een uitspraak als bedoeld in artikel 8:86, eerste lid, van de rechtbank.
    3.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 15 juli 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1671), wordt belanghebbendheid bij besluiten krachtens de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in beginsel aangenomen bij bewoners en eigenaren, en ook bij anderszins zakelijk of persoonlijke gerechtigden van een perceel dat grenst aan het perceel waarop het betrokken besluit ziet, of dat gelijk te stellen is met een aangrenzend perceel. Bij dergelijke percelen wordt ervan uitgegaan dat feitelijke gevolgen, indien die zich voordoen, in beginsel van enige betekenis zijn.
    3.3.    [appellant sub 1] is eigenaar van het perceel met daarop het hoofdgebouw. Dit perceel grenst direct aan het perceel van [appellant sub 2]. Het hoofdgebouw en de aanbouw zitten aan elkaar vast. Onder deze omstandigheden is [appellant sub 1] als eigenaar van het aangrenzende perceel en bouwwerk belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Van bijzondere omstandigheden die moeten leiden tot een ander oordeel is niet gebleken. De stelling van [appellant sub 2] dat [appellant sub 1] in eerste instantie heeft ingestemd met de bewoning van de aanbouw, leidt niet tot een ander oordeel. Ook als dat het geval zou zijn, is dat niet relevant voor de beoordeling van de belanghebbendheid.
    [appellant sub 2] heeft op de zitting aangevoerd dat [appellant sub 1] geen procesbelang heeft. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant sub 1] wel procesbelang, omdat hij met het hoger beroep kan bereiken wat hem voor ogen staat, namelijk dat de uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd waardoor de aan [appellant sub 2] opgelegde last onder dwangsom herleeft.
    Overtreding
    4.       De rechtbank heeft vastgesteld dat de last onder dwangsom is opgelegd voor het illegaal bouwen van een extra woning. Volgens de rechtbank is de aanbouw een zelfstandige woning, omdat in de aanbouw woonvoorzieningen aanwezig zijn, die zelfstandige bewoning van de aanbouw mogelijk maken. Voor het realiseren van een nieuwe, zelfstandige woning was en is naar het oordeel van de rechtbank een vergunning nodig. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat de aanbouw als zelfstandige woning al bestaat sinds 1976, maar [appellant sub 2] de aanbouw met de verbouwing/renovatie (opnieuw) geschikt heeft gemaakt voor bewoning door daarin weer woonvoorzieningen te plaatsen en geen doorgang tussen de aanbouw en het hoofdgebouw te realiseren. Ook heeft de rechtbank overwogen dat de aanbouw is gebouwd in strijd met de verleende bouwvergunning van 6 december 1999. Die vergunning zag namelijk niet op het bouwen van een extra woning, maar op een uitbreiding van het hoofdgebouw. Daarom is de aanbouw gebouwd in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, aldus de rechtbank.
    4.1.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er geen sprake is van een overtreding. Volgens hem is de aanbouw geen zelfstandige woning, omdat de deur tussen de aanbouw en het hoofdgebouw nog steeds kan worden geopend. Ook stelt [appellant sub 2] dat zijn vader in 1977 mondeling toestemming heeft gekregen voor het realiseren van de woonvoorzieningen en dat de aanbouw in overeenstemming met de vergunning van 6 december 1999 is gebouwd. Hij voert aan dat hij weliswaar heeft nagelaten om de vergunde eerste verdieping op de aanbouw te bouwen, maar dat maakt volgens hem niet dat hij in afwijking van de vergunning heeft gebouwd. [appellant sub 2] voert ook aan dat hij geen nieuwe voorzieningen heeft geplaatst, maar na de verbouwing de voorzieningen die al aanwezig waren heeft teruggeplaatst.
    4.2.    Ten tijde van de bouw van de aanbouw in 1999/2000, was het op grond van artikel 40, eerste lid, van de Woningwet verboden om zonder of in afwijking van een vergunning van het college van burgemeester en wethouders te bouwen. Op deze vergunningplicht bestonden toen geen uitzonderingen voor het bouwen van een zelfstandige woning.
    Ten tijde van de besluiten van 17 juni 2020 en 22 februari 2021 gold de Wabo. Uit artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo volgt dat voor het bouwen van een bouwwerk een omgevingsvergunning nodig is. Dat is anders als het bouwwerk vergunningvrij is op grond van artikel 2 of 3 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). Uit artikel 5, eerste lid, van bijlage II van het Bor volgt dat voor de toepassing van deze artikelen het aantal woningen gelijk moet blijven. Daarom zal de Afdeling eerst beoordelen of er een zelfstandige woning is gebouwd, en zo ja, of het aantal woningen door de bouw daarvan is toegenomen.
    4.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7446), moet ter bepaling of het aantal woningen gelijk blijft als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van bijlage II van het Bor, aansluiting worden gezocht bij de bebouwingsmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt en niet bij de feitelijke situatie.
    4.4.    Uit artikel 22.2.2, aanhef en onder a, van de planregels volgt dat het aantal woningen ten hoogste het ter plaatse van de aanduiding "maximum aantal wooneenheden" aangegeven aantal bedraagt. Het perceel heeft als aanduiding "maximum aantal wooneenheden: 9". Niet in geschil is dat er zonder de aanbouw al 9 woningen aanwezig zijn in het gebied.
    4.5.    Vast staat dat de aanbouw door de verbouwing beschikt over alle wezenlijke voorzieningen die nodig zijn voor zelfstandige bewoning. De aanbouw heeft ook een eigen afsluitbare toegang. Naar het oordeel van de Afdeling is de aanbouw dan ook een zelfstandige woning. Dat de aanbouw door de inrichting en de aanwezige voorzieningen een zelfstandige woning is, blijkt ook uit het feit dat [appellant sub 2] met een zelfstandig huishouden in de aanbouw woont. Dat er een deur aanwezig is tussen de aanbouw en het hoofdgebouw maakt dat niet anders. Die deur doet er niet aan af dat de aanbouw als zelfstandige woning kan worden gebruikt en feitelijk ook zo wordt gebruikt. Anders dan [appellant sub 2] nog heeft aangevoerd, zou het enkel weghalen van de deur ook niet betekenen dat er geen sprake meer is van een zelfstandige woning. Omdat de aanbouw een zelfstandige woning is, is het aantal woningen met de bouw van de aanbouw vergroot. Voor de bouw van de aanbouw was daarom zowel ten tijde van de bouw in 1999/2000, als ten tijde van de besluiten van 17 juni 2020 en 22 februari 2021 een vergunning nodig.
    4.6.    [appellant sub 2] heeft weliswaar gesteld dat zijn vader in 1977 mondeling toestemming heeft gekregen van de gemeente om de voorzieningen in de aanbouw te plaatsen, maar [appellant sub 2] heeft op de zitting erkend dat er toen geen vergunning is verleend.
    Anders dan [appellant sub 2] stelt, heeft hij ook niet overeenkomstig de vergunning van 6 december 1999 gebouwd. Die vergunning hield in dat het hoofdgebouw mocht worden uitgebreid door de kap te verlengen. De vergunning hield niet in dat in de aanbouw een zelfstandige woning mocht worden gerealiseerd.
    Dat er al een aanbouw stond die werd gebruikt als zelfstandige woning, maakt niet dat [appellant sub 2] geen vergunning nodig had voor het vernieuwen daarvan. [appellant sub 2] heeft de oude aanbouw gesloopt en de huidige aanbouw in 1999/2000 in zijn geheel opnieuw opgebouwd. Ook heeft hij daar woonvoorzieningen in geplaatst. Daarmee heeft [appellant sub 2] opnieuw een zelfstandige woning gerealiseerd en daarvoor had hij een vergunning nodig.
    4.7.    De conclusie is dat [appellant sub 2] in strijd met artikel 40, eerste lid, van de Woningwet en artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo zonder vergunning een zelfstandige woning heeft gebouwd. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat sprake is van een overtreding.
    Het betoog slaagt niet.
    Vertrouwensbeginsel
    5.       [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij een gerechtvaardigd beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel. Daartoe voert hij aan dat het college in het verleden mondeling aan zijn vader heeft toegezegd dat de aanbouw mocht worden gebouwd. Dat deze toezegging aan de vader van [appellant sub 2] is gedaan, wordt volgens hem ondersteund door de verklaring van [persoon 1], de voormalige partner van [appellant sub 2]. In die verklaring staat dat [persoon 1] en de vader van [appellant sub 2] in 1977 naar het gemeentehuis zijn gegaan om te vragen of de aanbouw mocht worden verbouwd, zodat er in de aanbouw gewoond kon worden. De ambtenaar zou toen hebben gezegd dat dit geen probleem was, omdat er niks aan de buitenkant van de aanbouw zou veranderen. Daarbij komt dat het college volgens [appellant sub 2] op de hoogte was van de overtreding. Dat zou blijken uit de verklaringen van de heer [persoon 2] en de heer [persoon 3], informatie die [appellant sub 2] aan de gemeente heeft verstrekt in het kader van de verblijfsvergunning van de partner met wie hij in de periode van 2003 tot 2015 heeft samengewoond, en het feit dat de bewoners van het gedeelte van het huis van [appellant sub 1] in de periode van 1 juni 2016 tot en met 1 april 2018 ook belasting hebben betaald. [appellant sub 2] voert ook aan dat de oplegging van een last onder dwangsom door deze omstandigheden in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.
    5.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    5.2.    [appellant sub 2] heeft niet aannemelijk gemaakt dat een ambtenaar van de gemeente in 1977 zijn vader heeft toegezegd dat de aanbouw verbouwd mocht worden ten behoeve van zelfstandige bewoning. [appellant sub 2] heeft namelijk geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat in 1977 die toezegging is gedaan. Aan de verklaring van [persoon 1] hecht de Afdeling niet de waarde die [appellant sub 2] daaraan toekent. Daartoe overweegt de Afdeling dat de verklaring op verzoek van [appellant sub 2] is afgegeven, niet afkomstig is van een objectieve bron en onvoldoende concreet is. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt alleen al hierom niet.
    Ook als het college al langere tijd bekend was met de overtreding die in 1999/2000 is gepleegd, maar daartegen niet handhavend heeft opgetreden, levert dat geen gedraging op waarmee de indruk is gewekt van een welbewuste standpuntbepaling dat niet handhavend zou worden opgetreden (vergelijk onder 4.1 van de uitspraak van de Afdeling van 25 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2575). Gelet hierop kan [appellant sub 2] ook in zoverre geen geslaagd beroep doen op het vertrouwensbeginsel. Dat geldt ook voor zijn beroep op het rechtszekerheidsbeginsel.
    Het betoog slaagt niet.
    Mocht er worden gehandhaafd?
    7.       De rechtbank heeft geoordeeld dat er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat van handhaving had moeten worden afgezien. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat de aanbouw al sinds 1976 woonvoorzieningen heeft en al lange tijd wordt bewoond door [appellant sub 2], terwijl er pas in 2018 om handhaving is verzocht. Volgens de rechtbank is niet gebleken dat andere bewoners in het gebied, anders dan [appellant sub 1], last hebben van het feit dat de aanbouw een zelfstandige woning is. Daarbij komt dat de gebruiksregels van het bestemmingsplan niet maken dat er aan de [locatie] niet twee huishoudens mogen wonen. De rechtbank heeft ook overwogen dat het belang van [appellant sub 1] bij handhaving en het algemeen belang dat met handhaving is gediend niet opwegen tegen het belang van [appellant sub 2] om in zijn woning te kunnen blijven wonen.
    7.1.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrecht heeft geoordeeld dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is. Volgens [appellant sub 1] heeft de rechtbank miskend dat de overtreding niet gering is, zodat geen sprake kan zijn van onevenredige handhaving. [appellant sub 1] voert daarnaast aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het gegeven dat [appellant sub 2] de aanbouw al lange tijd bewoont, bij de beoordeling omtrent bijzondere omstandigheden moet worden betrokken. Ook heeft de rechtbank volgens [appellant sub 1] ten onrechte overwogen dat de belangen van derden niet in het geding zijn. Hij heeft namelijk zelf overlast van het feit dat de aanbouw permanent wordt bewoond. Bovendien blijkt uit de uitspraak van de Afdeling van 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2614, dat het enkele feit dat aan de last een (ontvankelijk) handhavingsverzoek ten grondslag ligt, betekent dat belangen van derden in het geding zijn. Volgens [appellant sub 1] is het daarnaast vaste rechtspraak van de Afdeling dat het niet relevant is of de bewoning van de aanbouw voor omwonenden overlast veroorzaakt.
    7.2.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    Tussen partijen is niet in geschil dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie van de overtreding.
    7.3.    Uit de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, volgt dat de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid een rol kunnen spelen bij de toetsing van een besluit aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Dat de last onder dwangsom noodzakelijk en geschikt is, is niet bestreden. De Afdeling zal zich daarom beperken tot de vraag of de last evenwichtig is.
    7.4.    De Afdeling stelt vast dat de overtreding, te weten het bouwen van de aanbouw en daarmee het bouwen van een zelfstandige woning zonder omgevingsvergunning, geen overtreding van geringe aard en ernst is. De gevolgen van de overtreding zijn doorlopend, in die zin dat het bouwwerk blijft bestaan. Anders dan [appellant sub 1] aanvoert, betekent dit niet dat handhavend optreden alleen al daarom niet onevenredig kan zijn. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van de Afdeling van 29 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3885), kan buiten het geval van een overtreding van geringe aard en ernst ook in andere omstandigheden handhavend optreden in verhouding tot de daarmee te dienen belangen onevenredig zijn, zodat daarvan in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Dit doet er niet aan af dat bij de beoordeling van de evenwichtigheid van de last die in deze zaak is opgelegd veel gewicht toekomt aan het feit dat het hier gaat om een overtreding met doorlopende gevolgen die niet van geringe aard en ernst is.
    7.5.    [appellant sub 2] heeft de aanbouw in 1999/2000 opnieuw gebouwd. Hij heeft dit gedaan terwijl op 5 juni 1998 zijn aanvraag voor "het vergroten van het hoofdgebouw en verlengen van de bestaande kap van de woning aan de [locatie]" was afgewezen. Aan de afwijzing heeft het college ten grondslag gelegd dat het gemeentelijk en provinciaal beleid erop gericht was het aantal woningen in het buitengebied niet te laten toenemen. Volgens het college leidde de aanvraag ertoe dat twee volwaardige woningen zouden worden gecreëerd. Gelet op deze afwijzing van zijn aanvraag wist [appellant sub 2], of had hij moeten weten, dat het bouwen van een zelfstandige woning niet was toegestaan en dat het college er geen vergunning voor wilde verlenen. Desondanks heeft [appellant sub 2] er voor gekozen om zonder vergunning een zelfstandige woning te bouwen. De op 6 december 1999 verkregen vergunning stond weliswaar de verlenging van de kap toe op de hoofdwoning, maar niet het realiseren van een extra zelfstandige woning.
    Daarmee heeft [appellant sub 2] het risico genomen dat het college in de toekomst handhavend zou optreden. Hem valt dus een groot verwijt te maken van het ontstaan van de overtreding die niet van geringe aard en ernst is. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank hier te weinig gewicht aan toegekend.
    Aan de omstandigheid dat [appellant sub 2] al sinds 1996 in de aanbouw woont en de verbouwing al heeft plaatsgevonden in 1999/2000, heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling te veel gewicht toegekend. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college op de zitting heeft toegelicht dat het vanwege de beperkte handhavingscapaciteit van de gemeente in beginsel alleen tot handhavend optreden overgaat, als er een verzoek om handhaving wordt gedaan. [appellant sub 1] heeft pas in 2018 een verzoek om handhaving gedaan. Gelet hierop komt aan het tijdsverloop een beperkt gewicht toe.
    Aan de omstandigheid dat de aanbouw in waarde zal verminderen en de investeringen in de aanbouw verloren gaan als [appellant sub 2] twee van de drie voorzieningen moet verwijderen, komt ook beperkt gewicht toe. [appellant sub 2] heeft de voorzieningen geplaatst terwijl hij wist, of had moeten weten, dat dat niet mocht. De gevolgen daarvan komen voor zijn rekening en risico.
    Daarnaast geldt dat het inherent is aan het handhaven van deze overtreding dat bewoning van de aanbouw niet meer (goed) mogelijk is. Dat [appellant sub 2] een andere woning moet zoeken is in zoverre geen bijzondere omstandigheid en is op zichzelf niet onevenredig. [appellant sub 2] heeft daarnaast zijn stelling dat hij geen nieuwe woning zal kunnen krijgen niet met concrete gegevens onderbouwd. De rechtbank heeft al met al een te groot gewicht toegekend aan de omstandigheid dat [appellant sub 2] bij handhaving zijn woning zal verliezen.          
    7.6.    Gelet op wat hiervoor is overwogen en gelet op het algemeen belang bij handhaving, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het opleggen van de last onder dwangsom onevenwichtig is. Daarbij merkt de Afdeling nog op dat de civielrechtelijke geschillen tussen [appellant sub 2] en [appellant sub 1] niet van belang zijn voor de beoordeling of handhavend optreden onevenwichtig is. De conclusie is daarom dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college van handhavend optreden had moeten afzien.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van het college van 22 februari 2021 ongegrond verklaren.
    9.       Als gevolg van de vernietiging van de uitspraak van de rechtbank herleeft de last onder dwangsom die het college bij het besluit van 17 juni 2020 aan [appellant sub 2] heeft opgelegd. [appellant sub 2] moet daarom weer aan de last voldoen. Omdat de begunstigingstermijn inmiddels is verstreken, zou [appellant sub 2] als gevolg van deze uitspraak onmiddellijk een dwangsom van € 10.000,00 ineens verbeuren. Om dit onredelijke gevolg te voorkomen, zal de Afdeling met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van 17 juni 2020 met terugwerkende kracht schorsen en tot zes maanden na verzending van deze uitspraak. Dit betekent dat [appellant sub 2] tot zes maanden na verzending van deze uitspraak de tijd heeft om aan de last te voldoen. Doet hij dat niet dan verbeurt hij na die zes maanden een dwangsom van € 10.000,00.
    10.     Het college moet de proceskosten van [appellant sub 1] vergoeden. Zie ter voorlichting rechtsoverweging 6 van de uitspraak van de Afdeling van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1106.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond;
    II.       verklaart het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 23 december 2021 in zaak 21/1474;
    IV.      verklaart het bij de rechtbank door [appellant sub 2] ingestelde beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Wijdemeren van 22 februari 2021 met kenmerk Z.59023/D.309518 ongegrond;
    V.       schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Wijdemeren van 17 juni 2020 met kenmerk Z.42012 met terugwerkende kracht en tot zes maanden na de verzending van deze uitspraak;
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Wijdemeren tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Wijdemeren aan [appellant sub 1] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    w.g. Van Ettekoven
    voorzitter
    w.g. Van Roessel
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 mei 2023
    457-1005