ECLI:NL:RVS:2025:2092, Raad van State, 07-05-2025, 202402688/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-05-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 februari 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zundert een aanvraag van [appellante] om tegemoetkoming in planschade afgewezen. Bij brief van 18 augustus 2020 heeft [appellante] het college verzocht om tegemoetkoming in planschade die zij, in de vorm van waardevermindering van de onroerende zaken, heeft geleden door de inwerkingtreding van het bij raadsbesluit van 24 augustus 2015 vastgestelde Reparatieplan bestemmingsplan Buitengebied Zundert en alle daaropvolgende planologische maatregelen, waaronder het bij raadsbesluit van 11 juli 2017 vastgestelde Aanpassingsplan reparatieplan bestemmingsplan Buitengebied Zundert. Volgens [appellante] heeft het reparatieplan geleid tot een beperking van de gebruiksmogelijkheden van de percelen en hebben zowel het reparatieplan als het aanpassingsplan geleid tot een verruiming van de gebruiksmogelijkheden van de percelen aan de Gelderdonksestraat 3, 5 en 7 in Rijsbergen (hierna: de buurpercelen), waardoor zij eveneens schade heeft geleden.

202402688/1/A2.
    Datum uitspraak: 7 mei 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in Rijsbergen, gemeente Zundert,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West­-Brabant van 18 maart 2024 in zaak nr. 23/3614 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zundert.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 februari 2022 heeft het college een aanvraag van [appellante] om tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 23 mei 2023 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 18 maart 2024 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 13 maart 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M.H.P. Bullens, advocaat te Nijmegen, vergezeld door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door L. Sekkour, vergezeld door mr. A.A.M. Bruggeman, deskundige, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellante] is eigenaar van de percelen met opstallen, waaronder een woning en een schuur, aan de [locatie] in Rijsbergen (hierna: de onroerende zaken).
    Aanvraag om tegemoetkoming in planschade
    2.       Bij brief van 18 augustus 2020 heeft [appellante] het college verzocht om tegemoetkoming in planschade die zij, in de vorm van waardevermindering van de onroerende zaken, heeft geleden door de inwerkingtreding van het bij raadsbesluit van 24 augustus 2015 vastgestelde Reparatieplan bestemmingsplan Buitengebied Zundert (hierna: het reparatieplan) en alle daaropvolgende planologische maatregelen, waaronder het bij raadsbesluit van 11 juli 2017 vastgestelde Aanpassingsplan reparatieplan bestemmingsplan Buitengebied Zundert (hierna: het aanpassingsplan). Volgens [appellante] heeft het reparatieplan geleid tot een beperking van de gebruiksmogelijkheden van de percelen (hierna: directe planschade) en hebben zowel het reparatieplan als het aanpassingsplan geleid tot een verruiming van de gebruiksmogelijkheden van de percelen aan de Gelderdonksestraat 3, 5 en 7 in Rijsbergen (hierna: de buurpercelen), waardoor zij eveneens schade heeft geleden (hierna: indirecte planschade).
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    3.       Op 1 januari 2024 is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.
    De door [appellante] aangewezen oorzaken van de gestelde schade zijn besluiten als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Advisering en besluitvorming
    4.       Het college heeft de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ) ingeschakeld om te adviseren over de aanvraag om tegemoetkoming in planschade.
    5.       In een advies van januari 2022 heeft de SAOZ vastgesteld dat de bouw- en gebruiksmogelijkheden van de schuur van [appellante] op grond van het reparatieplan, vergeleken met de Beheersverordening Buitengebied Rijsbergen (hierna: de beheersverordening), zijn verruimd, waardoor [appellante] in een voordeliger planologische situatie terecht is gekomen. De SAOZ heeft verder geconstateerd dat de bouw- en gebruiksmogelijkheden van de woning van [appellante] op grond van het reparatieplan, vergeleken met het bestemmingsplan Buitengebied Zundert, in essentie niet zijn beperkt. Voor het beoordelen van de gestelde indirecte planschade heeft de SAOZ vijf planvergelijkingen uitgevoerd. De SAOZ is tot de conclusie gekomen dat de waarde van de onroerende zaken als gevolg van de planologische wijzigingen op de buurpercelen is gedaald van € 410.000,00 naar € 400.000,00, waarbij het meeste nadeel is ontstaan vanwege de ruimere bedrijfsbestemming op het perceel aan de Gelderdonksestraat 5 in Rijsbergen. In verband met het normale maatschappelijke risico heeft de SAOZ uiteengezet dat bij het toekennen van een tegemoetkoming in planschade aanleiding bestaat voor het toepassen van een drempel van 3 procent van de oude waarde van de onroerende zaken.
    6.       Het college heeft het advies van de SAOZ aan de besluitvorming ten grondslag gelegd.
    Uitspraak van de rechtbank
    7.       De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat het college geen aanknopingspunten heeft hoeven zien om aan de juistheid of volledigheid van het advies van de SAOZ te twijfelen. Volgens de rechtbank maakt dit dat het college het besluit van 23 mei 2023 op dat advies heeft mogen baseren.
    Oordeel van de Afdeling over het hoger beroep
    Goede procesorde
    8.       Ingevolge artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kunnen partijen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken indienen.
    8.1.    De Afdeling heeft op 28 februari 2025, dertien dagen vóór de zitting, een brief met zeven bijlagen van [appellante] ontvangen. De Afdeling ziet aanleiding voor het oordeel dat de bijlagen, die in totaal meer dan 592 pagina’s omvatten, wegens strijd met een goede procesorde buiten beschouwing moeten worden gelaten. Gelet op de omvang van de bijlagen en het tijdstip waarop zij zijn ingediend, was het voor het college redelijkerwijs niet mogelijk daar op passende wijze op te reageren. Daarnaast wordt de Afdeling door deze handelswijze belemmerd in de zorgvuldige voorbereiding van de zaak. [appellante] heeft geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan van haar redelijkerwijs niet kon worden verlangd dat zij de bijlagen eerder had overgelegd.
    Directe planschade
    9.       [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de SAOZ de beheersverordening ten onrechte bij de planologische vergelijking heeft betrokken. Zij voert aan dat de beheersverordening niet op de juiste wijze bekend is gemaakt, omdat deze niet conform artikel 139, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet ter inzage is gelegd en het college ook geen mededeling van de terinzagelegging heeft gedaan. Verder is de beheersverordening evident in strijd met onder andere artikel 3.1 en artikel 3.38 van de Wro. Op grond van artikel 3.38, eerste lid, van de Wro mocht de gemeenteraad de beheersverordening slechts vaststellen voor die delen van het grondgebied van de gemeente waar geen ruimtelijke ontwikkeling was voorzien. Ten tijde van de vaststelling van de beheersverordening was niet voldaan aan die voorwaarde.
    9.1.    De Afdeling heeft in haar uitspraak van 6 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2972, onder 3.2 overwogen dat het besluit tot vaststelling van de beheersverordening is bekendgemaakt in de Staatscourant en op de gemeentelijke website, alwaar is voorzien in een link naar de landelijke voorziening www.ruimtelijkeplannen.nl, waar de beheersverordening aan een ieder elektronisch beschikbaar is gesteld en deze verordening met toelichting raadpleegbaar is. Omdat de bekendmaking van een besluit van een gemeentebestuur, dat algemeen verbindende voorschriften inhoudt, kan plaatsvinden door plaatsing in een elektronisch uitgegeven gemeenteblad dat langs elektronische weg voor een ieder raadpleegbaar moet blijven, is de Afdeling tot de conclusie gekomen dat met de bekendmaking in de Staatscourant en op de gemeentelijke website en de beschikbaarstelling van de volledige beheersverordening op www.ruimtelijkeplannen.nl is voldaan aan wat met artikel 139 van de Gemeentewet is beoogd.
    Het betoog van [appellante] geeft de Afdeling geen aanleiding om in deze planschadeprocedure tot een ander oordeel te komen. Het eerste onderdeel van het betoog slaagt dus niet.
    9.2.    De Afdeling is in de uitspraak van 6 augustus 2014 ook ingegaan op de vraag of de beheersverordening in strijd met artikel 3.38 van de Wro is, omdat deze verordening betrekking heeft op een gebied waarbinnen ruimtelijke ontwikkelingen zijn voorzien. Daarover heeft de Afdeling onder meer overwogen dat volgens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 3.38 van de Wro (Kamerstukken II, 2005-2006, 28 916, nr. 26, blz. 4) het instrument van de beheersverordening is bedoeld om voor gebieden met een lage ruimtelijke dynamiek te kunnen voorzien in een passende planologische bescherming. Dit betekent niet dat er geen enkele ontwikkeling in een dergelijk gebied mag plaatsvinden, maar dat ten opzichte van het bestaande gebruik ten tijde van de vaststelling van de beheersverordening in beperkte mate ruimtelijke ontwikkelingen zijn toegestaan die ook al op grond van het voorheen geldende regime waren toegestaan. Uit het betoog van [appellante] volgt niet dat in dit geval niet was voldaan aan deze voorwaarde.
    Het betoog slaagt niet.
    10.     De gronden in hoger beroep over de betekenis van het beleid van de gemeente voor de planvergelijking en over de aanwezigheid van een agrarisch bedrijf ten tijde van de terinzagelegging van de beheersverordening, zijn een herhaling van wat [appellante] daarover in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellante] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder rechtsoverweging 9.1 tot en met 10.1 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    Normale maatschappelijke risico
    11.     [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de drempel wegens het normale maatschappelijke risico op 3 procent van de oude waarde van de onroerende zaken heeft mogen vaststellen. De planologische wijziging is niet in overeenstemming met meerjarig gevoerd ruimtelijk beleid. Het college had de drempel daarom op 2 procent moeten vaststellen.
    11.1.  In de uitspraak van 3 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2402, heeft de Afdeling voor het bepalen van de hoogte van het normale maatschappelijke risico, voor zover hier van belang, de volgende handvatten gegeven. Indien de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past, mag het bestuursorgaan een drempel van 5 procent van de waarde van de onroerende zaak toepassen. Indien aan één van beide indicatoren maar voor een deel wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 4 procent in beginsel aangewezen. Indien aan één van beide indicatoren in zijn geheel niet wordt voldaan of indien aan beide indicatoren deels wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 3 procent in beginsel aangewezen. Indien maar aan één van beide indicatoren voor een deel wordt voldaan, of als aan beide indicatoren in het geheel niet wordt voldaan, is in beginsel het toepassen van het minimumforfait van 2 procent, zoals bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro, aangewezen.
    11.2.  Tussen partijen is niet in geschil dat de planologische ontwikkeling slechts gedeeltelijk in de ruimtelijke structuur van de omgeving paste. De vraag die voorligt is of de planologische ontwikkeling paste binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijk beleid. Volgens het advies van de SAOZ is dat het geval, omdat de percelen aan de Gelderdonksestraat 5 in het bestemmingsplan Buitengebied Zundert, dat bij raadsbesluit van 4 september 2012 is vastgesteld, een bedrijfsbestemming hebben gekregen.
    11.3.  Naar aanleiding van de tegen dat raadsbesluit ingestelde beroepen heeft de Afdeling in haar uitspraak van 24 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3481, het plandeel met deze bedrijfsbestemming vernietigd. In het reparatieplan is een poging gedaan om het door de Afdeling vastgestelde gebrek te herstellen.
    Onder deze omstandigheden, waarbij het reparatieplan in een directe relatie met het bestemmingsplan Buitengebied Zundert staat, bestaat geen grond voor het oordeel dat de planologische ontwikkeling vanwege dat bestemmingsplan in een gedurende een reeks van jaren gevoerd ruimtelijk beleid paste. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1690, onder 10.6.
    11.4.  Uit de onder 11.1 vermelde uitspraak van 3 november 2021 volgt dat als aan één van beide indicatoren deels is voldaan en aan één van beide indicatoren in het geheel niet is voldaan, het hanteren van een drempel van 2 procent is aangewezen. Dit betekent dat het college ten onrechte een drempel van 3 procent heeft toegepast.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    12.     Het hoger beroep van [appellante] is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellante] tegen het besluit van 23 mei 2023 ingestelde beroep gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met artikel 6.2, eerste lid, van de Wro.
    Definitieve beslechting van het geschil
    13.     Met het oog op de definitieve beslechting van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. Dit betekent dat het college geen nieuw besluit op het bezwaar hoeft te nemen.
    14.     De waarde van de onroerende zaken is als gevolg van de planologische wijzigingen op de buurpercelen gedaald van € 410.000,00 naar € 400.000,00. [appellante] heeft een schade in de vorm van een waardevermindering van de onroerende zaken van € 10.000,00 geleden. Op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wro wordt, met inachtneming van wat onder 11.4 is overwogen, een drempel van 2 procent van de waarde van de onroerende zaken vóór het ontstaan van de schade gehanteerd. Deze drempel is gelijk aan € 8.200,00. Voor [appellante] resteert dus een tegemoetkoming in planschade van € 1.800,00. Dat betekent dat het college het tegen het besluit van 23 mei 2023 gemaakte bezwaar ten onrechte ongegrond heeft verklaard.
    15.     De Afdeling zal het besluit van 22 februari 2022 herroepen en bepalen dat het college [appellante] een tegemoetkoming in planschade toekent van € 1.800,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de datum van ontvangst van de aanvraag tot aan de datum van betaling. Dit brengt met zich dat het college, gelet op artikel 6.4, vierde lid, van de Wro, het door [appellante] betaalde recht moet terugstorten.
    16.     De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 23 mei 2023.
    Proceskosten
    17.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 18 maart 2024 in zaak nr. 23/3614;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zundert van 23 mei 2023;
    V.       herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 22 februari 2022;
    VI.      bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Zundert aan [appellante] een tegemoetkoming in planschade toekent van € 1.800,00, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf 19 augustus 2020 tot aan de dag van algehele voldoening;
    VII.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 23 mei 2023;
    VIII.    bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Zundert aan [appellante] het door haar betaalde recht, als bedoeld in artikel 6.4, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening, terugstort;
    IX.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zundert tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar, beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.922,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    X.       gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zundert aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 463,00 voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    voorzitter
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 mei 2025
    452-1033