ECLI:NL:RVS:2025:2329, Raad van State, 21-05-2025, 202201926/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-05-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 februari 2022 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat het saneringsplan "West-Nederland Noord 3" vastgesteld en geluidproductieplafonds verlaagd. Het saneringsplan heeft betrekking op diverse wegvlakken van de A1, A7, A10 en N200 in de provincie Noord-Holland. Het saneringsplan bevat bronmaatregelen en afschermende maatregelen die ertoe leiden dat de geluidproductieplafonds op meerdere referentiepunten langs een aantal van de genoemde rijkswegen moeten worden verlaagd. Een geluidproductieplafond is de toegestane geluidproductie op een referentiepunt. [appellant] woont aan de [locatie] in Benningbroek nabij de rijksweg A7. Zijn woning is als saneringsobject aangemerkt. In het saneringsplan wordt voorzien in de aanleg van stiller asfalt, zogenoemd tweelaags zeer open asfaltbeton, ter hoogte van de woning van [appellant].

202201926/1/R4.
    Datum uitspraak: 21 mei 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: de minister),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 februari 2022 heeft de minister het saneringsplan "West-Nederland Noord 3" (hierna: het saneringsplan) vastgesteld en geluidproductieplafonds verlaagd (hierna: het besluit).
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 11 februari 2025, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. W.A. Ganesh en mr. D. Tieleman, vergezeld door H. Kosterman, D. van der Gugten en P.A. Blaauw, is verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet geluid Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 3.3, tweede lid, aanhef en onder a en c, van de Aanvullingswet geluid Omgevingswet blijft hoofdstuk 11 van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) van toepassing op een op grond van artikel 11.56, eerste lid, van de Wm ingediend verzoek tot vaststelling van een saneringsplan totdat dit saneringsplan onherroepelijk is en op een op grond van artikel 11.63, eerste lid, van de Wm ingediend verzoek tot verlaging van geluidproductieplafonds totdat deze verlaging onherroepelijk is.
    Dat betekent dat in dit geval hoofdstuk 11 van de Wm, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bij deze uitspraak behorende bijlage.
    3.       Het saneringsplan heeft betrekking op diverse wegvlakken van de A1, A7, A10 en N200 in de provincie Noord-Holland. Het saneringsplan bevat bronmaatregelen en afschermende maatregelen die ertoe leiden dat de geluidproductieplafonds op meerdere referentiepunten langs een aantal van de genoemde rijkswegen moeten worden verlaagd. Een geluidproductieplafond is de toegestane geluidproductie op een referentiepunt.
    4.       [appellant] woont aan de [locatie] in Benningbroek nabij de rijksweg A7. Zijn woning is als saneringsobject aangemerkt. In het saneringsplan wordt voorzien in de aanleg van stiller asfalt, zogenoemd tweelaags zeer open asfaltbeton, ter hoogte van de woning van [appellant]. Deze bronmaatregel zal leiden tot een verlaging van de geluidproductieplafonds op referentiepunten nabij de woning van [appellant] en afname van de berekende geluidsbelasting op de gevel van die woning. Een geluidscherm zou de geluidsbelasting verder omlaag kunnen brengen. De minister heeft voor het cluster met saneringsobjecten waartoe de woning van [appellant] behoort, te weten cluster A7_CL05 (hierna: het cluster), geen geluidscherm in aanmerking genomen, omdat de minister een geluidscherm ten behoeve van het cluster financieel niet doelmatig acht. [appellant] is het daarmee oneens.
    Het beroep
    De berekende geluidsbelasting
    5.       [appellant] betoogt dat bij de berekening van de geluidsbelasting op zijn woning ten onrechte geen rekening is gehouden met de toename van de verkeersintensiteit op de A7. [appellant] voert aan dat het aantal verkeersbewegingen op de A7 is toegenomen sinds de gemeten situatie in 2019 en nog verder zal toenemen door meer industrialisatie langs de A7 en in de Wieringermeer. Ook neemt het verkeer volgens hem toe wanneer de A7 verbreed gaat worden vanaf Hoorn-Noord.
    5.1.    In het kader van een saneringsplan moet de geluidsbelasting op de gevel van een saneringsobject worden berekend voor de situatie dat de geldende geluidproductieplafonds op referentiepunten nabij dat saneringsobject volledig worden benut. Deze rekensystematiek is verplicht voorgeschreven in hoofdstuk 11 van de Wm en is nader uitgewerkt in het Reken- en meetvoorschrift geluid 2012. In het aan het saneringsplan ten grondslag liggende rapport "Akoestisch onderzoek Saneringsplan Rijkswegen West Nederland Noord 3 (Fase 2)" van 26 november 2021 (hierna: het akoestisch rapport) is de geluidsbelasting op de gevel van de woning van [appellant] overeenkomstig deze systematiek berekend. De aldus voorgeschreven rekensystematiek biedt de minister niet de ruimte om in aanvulling daarop nog rekening te houden met een toename of een verwachte toename van het wegverkeer.
    De Afdeling merkt overigens nog op dat de minister heeft toegelicht dat uit het verslag van de wegbeheerder van 2020 over naleving van de geluidproductieplafonds blijkt dat de verkeersintensiteit op de A7 juist is afgenomen ten opzichte van de situatie in 2019 en dat, gelet op de nog beschikbare geluidsruimte, een toename van de verkeersintensiteit niet direct tot een overschrijding van de geldende geluidproductieplafonds zal leiden.
    Het betoog slaagt niet.
    Geluidscherm
    6.       [appellant] betoogt dat in het saneringsplan ten onrechte niet wordt voorzien in een geluidscherm tussen zijn woning en de A7. [appellant] voert aan dat een geluidscherm een effectieve maatregel is om de geluidsbelasting buiten zijn woning te verlagen. [appellant] acht het onverantwoord om de geluidsbelasting buiten zijn woning niet te verlagen tot de wettelijke norm, omdat een te hoge geluidsbelasting kan leiden tot gehoorschade. [appellant] wijst erop dat hij veel tijd doorbrengt in zijn tuin en dat hij al gehoorschade heeft. Verder voert [appellant] aan dat, bezien vanuit zijn woning, aan de overzijde van de A7 wel een geluidscherm wordt geplaatst dat geluid, fijnstof en uitlaatgassen zal weerkaatsen. Met een geluidscherm tussen zijn woning en de A7 kan worden voorkomen dat hij vanwege die weerkaatsing overlast zal ervaren, zo betoogt [appellant].
    6.1.    Gelet op artikel 11.59, eerste lid, van de Wm moet het saneringsplan de maatregelen bevatten die met overeenkomstige toepassing van artikel 11.29 van de Wm in aanmerking zijn genomen om de geluidsbelasting vanwege de A7 bij volledige benutting van de geluidplafonds op de gevel van de woning van [appellant] te beperken tot de streefwaarde van 60 dB. Gelet voorts op artikel 11.29, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wm is voor het antwoord op de vraag of de minister voor het cluster een geluidscherm in aanmerking dient te nemen, bepalend of een geluidscherm een financieel doelmatige geluidbeperkende maatregel is voor het cluster. Uit artikel 31, eerste lid, van het Besluit geluid milieubeheer (hierna: Bgm) volgt dat een geluidbeperkende maatregel financieel doelmatig is, als het aantal maatregelpunten van een geluidbeperkende maatregel niet hoger is dan het aantal reductiepunten dat behoort bij het betreffende cluster waarvoor de maatregel is bedoeld.
    In het akoestisch rapport is berekend dat het aantal reductiepunten voor het cluster 16.700 bedraagt. Dat aantal is gebaseerd op de berekende geluidsbelasting op de gevel van de saneringsobjecten binnen het cluster. Het aantal maatregelpunten voor een geluidscherm dat aan de minimale wettelijke eisen voldoet, is in het akoestisch rapport vastgesteld op 28.551. Wat [appellant] aanvoert over het gebruik van zijn tuin, het risico op gehoorschade en de weerkaatsing van geluid, fijnstof en uitlaatgassen biedt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de minister ten aanzien van het cluster van een onjuist aantal reductie- en maatregelpunten is uitgegaan. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 22 januari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:198, onder 4.2, waar de minister op de zitting naar heeft verwezen. Ter zake van de gestelde weerkaatsing merkt de Afdeling overigens nog op dat uit het bestreden besluit volgt dat het betreffende geluidscherm aan de overzijde van de A7 absorberend moet worden uitgevoerd en dat [appellant] de door hem gestelde weerkaatsing niet heeft onderbouwd.
    Gelet op het akoestisch rapport is een geluidscherm voor het cluster financieel niet doelmatig. Omdat de toepasselijke regelgeving de minister geen ruimte biedt om maatregelen in aanmerking te nemen die financieel niet doelmatig zijn, heeft de minister terecht geen geluidscherm voor het cluster in aanmerking genomen. Anders dan [appellant] stelt, bestaat er geen wettelijke norm voor het geluidsniveau buiten woningen, waarmee de minister in strijd handelt door voor het cluster geen geluidscherm in aanmerking te nemen. De waarde van 60 dB in artikel 11.59, eerste lid, van de Wm is geen wettelijke norm die niet mag worden overschreden, maar een streefwaarde. Een overschrijding van die streefwaarde, als bedoeld in artikel 11.64, eerste lid, van de Wm, kan ertoe leiden dat de wegbeheerder geluidwerende maatregelen in de vorm van gevelisolatie moet treffen om de geluidsbelasting in een woning onder het daarvoor geldende wettelijke maximum te brengen. Of de gevel van de woning van [appellant] om deze reden moet worden geïsoleerd, wordt door de minister op een later moment onderzocht en beoordeeld.
    Het betoog slaagt niet.
    Gelijkheidsbeginsel
    7.       [appellant] betoogt dat de minister in strijd handelt met het gelijkheidsbeginsel door geen geluidscherm te plaatsen ter hoogte van zijn woning aan de westzijde van de A7. [appellant] wijst erop dat in Benningbroek, aan de oostzijde van de A7, ter hoogte van zijn woning, en ter hoogte van de woning aan de Zuideinde 28 in Abbekerk wel een geluidscherm wordt geplaatst. [appellant] voert daarbij aan dat in zijn directe woonomgeving aan de westzijde van de A7 meerdere woningen staan waar geluidsoverlast wordt ervaren en dat in de directe omgeving bij de woning aan de Zuideinde 28 minder woningen staan. In zijn nader stuk wijst [appellant] er verder op dat ter hoogte van de woning aan de Parallelweg 1 in Wognum ook een geluidscherm staat.
    7.1.    Uit artikel 31, eerste lid, van het Bgm volgt dat de financiële doelmatigheid van een geluidsbeperkende maatregel wordt beoordeeld voor een cluster. De geluidschermen in Abbekerk en Benningbroek waarop [appellant] zich beroept, worden geplaatst ten behoeve van de clusters A7_CL03 en A7_CL04. In het akoestisch rapport is onderbouwd waarom een geluidscherm voor deze clusters, anders dan voor het cluster, wel financieel doelmatig is. Gelet daarop kan het cluster niet met die clusters op één lijn worden gesteld. De minister heeft tijdens de zitting toegelicht dat ter hoogte van de woning aan de Parallelweg 1 in Wognum rond 2016 een geluidscherm is geplaatst. Dit gebeurde in het kader van een reconstructieonderzoek op basis van de Wet geluidhinder en niet als onderdeel van een saneringsplan op grond van de Wm. De woning is wel meegenomen in het akoestisch onderzoek voor het bestreden besluit, maar is niet als saneringsobject aangemerkt. Hierdoor is evenmin sprake van vergelijkbare situaties.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het beroep is ongegrond.
    9.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.A. de Poorter, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
    w.g. De Poorter
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Robben
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2025
    610-1077
     
    BIJLAGE
     
    Aanvullingswet geluid Omgevingswet
    Artikel 3.3
    1. […]
    2. In geval van toepassing van het eerste lid blijft hoofdstuk 11 van de Wet milieubeheer van toepassing op:
    a. een op grond van artikel 11.56, eerste lid, van die wet ingediend verzoek om vaststelling van een saneringsplan, totdat dit saneringsplan onherroepelijk is,
    b. […]
    c. een op grond van artikel 11.63, eerste lid, van die wet ingediend verzoek tot verlaging van geluidproductieplafonds, totdat deze verlaging van geluidproductieplafonds onherroepelijk is, en
    d. de in de saneringsplannen opgenomen saneringsmaatregelen en de
    eventuele geluidwerende maatregelen, totdat deze maatregelen getroffen
    zijn.
    3. In afwijking van artikel 11.64, derde lid, van de Wet milieubeheer strekt voor een besluit op grond van artikel 11.60, eerste lid, van de Wet milieubeheer dat onherroepelijk is geworden na 31 december 2023 de verplichting, bedoeld in het eerste en tweede lid van artikel 11.64 van de Wet milieubeheer, ertoe dat uiterlijk twee jaar na het onherroepelijk worden van dat besluit de geluidsbelasting binnen de geluidsgevoelige ruimten van het betreffende saneringsobject wordt teruggebracht tot een waarde die ten minste 3 dB is gelegen onder de binnenwaarde.
    […]
    Wet milieubeheer
    Artikel 11.29
    1. Bij de voorbereiding van een besluit omtrent het vaststellen of wijzigen van een geluidproductieplafond neemt Onze Minister een geluidbeperkende maatregel niet in aanmerking, indien het treffen daarvan:
    a. financieel niet doelmatig is met betrekking tot het beperken van de geluidsbelasting van een of meer geluidsgevoelige objecten, dan wel
    b. stuit op overwegende bezwaren van stedenbouwkundige, verkeerskundige, vervoerskundige, landschappelijke of technische aard.
    2. Het eerste lid, aanhef en onder a, is niet van toepassing, indien de beheerder Onze Minister uitdrukkelijk verzoekt om bij de besluitvorming rekening te houden met een door hem voorgestelde financieel niet doelmatige geluidbeperkende maatregel.
    3. Op uitdrukkelijk verzoek van de beheerder houdt Onze Minister bij de voorbereiding van een besluit omtrent het vaststellen of wijzigen van een geluidproductieplafond rekening met een door de beheerder voorgestelde maatregel die niet is aangewezen als geluidbeperkende maatregel.
    4. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld voor de toepassing van het criterium, bedoeld in het eerste lid, onder a.
    Artikel 11.56
    1. De beheerder van een weg of spoorweg waarvoor:
    a. de geluidproductieplafonds bij inwerkingtreding van de Invoeringswet geluidproductieplafonds tot stand zijn gekomen met toepassing van artikel 11.45, eerste lid, en;
    b. niet eerder een saneringsplan is vastgesteld of toepassing is gegeven aan artikel 11.42, tweede tot en met vijfde lid; doet uiterlijk 31 december 2023 een verzoek aan Onze Minister tot vaststelling van een saneringsplan.
    […]
    Artikel 11.59
    1. Een saneringsplan bevat voor saneringsobjecten de maatregelen die met overeenkomstige toepassing van artikel 11.29 in aanmerking zijn genomen om de geluidsbelasting vanwege de desbetreffende weg of spoorweg bij volledige benutting van de geluidproductieplafonds op de gevel van de saneringsobjecten te beperken tot de streefwaarde van 60 dB als het een weg betreft of 65 dB als het een spoorweg betreft.
    […]
    Artikel 11.63
    1. Indien de saneringsmaatregelen, bedoeld in artikel 11.59, eerste of tweede lid, leiden tot een verlaging van de geluidsbelasting van de saneringsobjecten, doet de beheerder gelijktijdig met het verzoek, bedoeld in artikel 11.56, eerste lid, een verzoek tot een verlaging van de betrokken geluidproductieplafonds overeenkomstig het geluideffect van die maatregelen.
    […]
    Artikel 11.64
    1. Indien bij volledige benutting van het op grond van artikel 11.63 gewijzigde geluidproductieplafond de geluidsbelasting van een saneringsobject hoger is dan de in artikel 11.59, eerste lid, genoemde streefwaarde, en de binnenwaarde wordt overschreden, treft de beheerder geluidwerende maatregelen.
    Besluit geluid milieubeheer
    Artikel 31
    1. Een geluidbeperkende maatregel is financieel doelmatig indien het aantal maatregelpunten van de geluidbeperkende maatregel niet hoger is dan het aantal reductiepunten behorende bij het cluster waar de maatregel voor is bedoeld.